INDICADORES DE EJERCICIO DE DERECHOS

 FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES
SEDE ACADÉMICA MÉXICO
Maestría en Derechos Humanos y Democracia
3° promoción (2010-2012)
Seminario de Tesis: Políticas Públicas con perspectiva de Derechos Humanos
INDICADORES DE EJERCICIO DE DERECHOS HUMANOS:
El Derecho a la Alimentación Adecuada y la Ciudad Rural Sustentable
“Santiago El Pinar”, Chiapas
Tesis que para obtener el grado de Maestra en Derechos Humanos y Democracia
presenta
Claudia Ileana Espinosa Díaz
Director de Tesis: Dr. Luis Daniel Vázquez
Lectoras: Dra. Rosa María Rubalcava y Dra. Mila Paspalanova
México, julio 2013
Resumen: En el contexto del debate sobre la diferenciación entre los indicadores de
cumplimiento y los indicadores de ejercicio de derechos humanos, esta tesis sostendrá que
es necesario distinguir entre la medición del cumplimiento de los Estados y la medición del
ejercicio de derechos desde la perspectiva de los sujetos. A nivel metodológico,
consideramos
cumplimiento
y
ejercicio
como
dimensiones
necesariamente
complementarias pero no sinónimas y reconocemos que parten de unidades analíticas
distintas: Estado/sujeto de derechos. A nivel político, es indispensable la diferenciación
para no simplificar la problemática: el que un Estado compruebe su avance en materia de
derechos humanos, no necesariamente significa que los sujetos estén ejerciendo tales
derechos. El objetivo de esta tesis se acota a proponer una metodología del ejercicio del
derecho a la alimentación adecuada, tomando como referencia empírica el caso de la CRS
Santiago El Pinar en Chiapas. Los objetivos específicos son: 1)Enfatizar las diferencias
entre los indicadores de cumplimiento de derechos humanos y los indicadores de ejercicio
de derechos humanos, 2) Proponer una metodología para la delimitación de indicadores de
ejercicio de derechos humanos desde la perspectiva del sujeto, y 3) Concretar la propuesta
metodológica en un derecho específico dentro de un contexto particular.
Palabras claves: indicadores de ejercicio de derechos humanos, ejercicio del derecho a la
alimentación, Ciudades Rurales Sustentables.
ii Abstract: In the context of the debate about the differentiation between the indicators of
fulfillment and the indicators of exercise of human rights, this thesis will hold that it is
necessary to distinguish between the measurement of the fulfillment of the States and the
measurement of the exercise of rights from the person’s perspective. To methodological
level, we consider fulfillment and exercise as necessarily complementary, but not
synonymous dimensions, and admit that they depart from analytical different units:
Estate/subject of rights. To political level, the differentiation is indispensable: the fact that a
State verifies his advance as for human rights, not necessarily means that the subjects are
exercising such rights. The objective of this research is to suggest a methodology for the
exercise of adequate food, taking the case as an empirical reference of the CRS Santiago El
Pinar, Chiapas. The specifics objectives are: 1) To emphasize the differences between the
indicators of fulfillment of human rights and the indicators of exercise of human rights, 2)
To propose a methodology for the delimitation of indicators of exercise of human rights
from the subject’s perspective, and 3) To define the methodological offer in a specific right
inside a particular context.
Key words: indicators of exercise of human rights, right of adequate food, Ciudades
Rurales Sustentables.
iii “Decía el Viejo Antonio que la lucha es como un círculo. Se puede empezar en cualquier punto, pero nunca termina” …inicia, incluso, en la medición iv AGRADECIMIENTOS
Sin duda alguna, este proceso ha requerido de esfuerzos cotidianos que me habrían sido aún
más complicados sin el apoyo colectivo. En especial quiero agradecer el ánimo, confianza y
acompañamiento permanente de mi asesor Luis Daniel Vázquez, así como el apoyo
incondicional de Hans Pollinger al que nunca dejaré de agradecer por romper con el
prejuicio generacional y abrirme un espacio lleno de oportunidades de vida invaluables.
Las reflexiones, consejos, libros, documentos y disposición de Oscar Villareal
fueron fundamentales para vivir el período de la maestría como una profunda
transformación personal. A Héctor Morales por estos cinco años de aprendizaje conjunto y
por la apuesta institucional que asumió al financiarme la inscripción al programa. A
Michael Chamberlin por acompañarme como colega en este proceso y por el sueño
colectivo que estamos construyendo en la frontera sur. A los cuidados amorosos y pacientes
de Patricia Figueroa, quien me ayudo a sanar en las crisis de salud a las que nos
enfrentamos, de manera simultánea, con los compromisos académicos y laborales.
A mis compañeros de la maestría Carlos Hinojosa y Azucena Vargas. A León Silva
por su invaluable presencia en mi vida y a Javier Sullivan por su apoyo permanente en la
etapa de redacción de la tesis -¡vaya que fue necesario!-. Agradezco los comentarios de las
lectoras de la tesis Dra. Rosa María Rubalcava y Dra. Mila Paspalanova.
A mis compañeras de INICIA, Madely y Cecilia, y a Mario de la dvv international,
quienes más de una vez tuvieron que lidiar con las consecuencias de mi carga académica y
laboral.
Al equipo de mis indispensables con los que he compartido gran parte de mi vida y
quienes están a pesar de cualquier distancia: Víctor (hermano, compañero, amigo y
acompañante de rutas), Jese (carnalito, consentido, incondicional y fuente permanente de
fortaleza), Aníbal (soundtrack de todos los caminos y constructor incansable de esperanza)
y Gibrán (prueba tangible de que los vínculos permanecen más allá de los roles). A Yael,
Mariana, Sandra y Héctor por el camino compartido y el que falta por caminar.
A mis padres, por su esfuerzo cotidiano e incansable que permitió convertirme en la
mujer que soy con la capacidad de construir y construirme. Gracias por su ejemplo de
dignidad, solidaridad y honestidad. A mis hermanos Adriana, Miguel y Mathías por la
dicha de compartir la vida con ustedes.
A mi esposo, quien es motivo, razón, fuerza, esperanza, “amor-cómplice y todo”.
Por la historia que ha sido y por la que será, por el espacio que construimos día a día y el
enorme esfuerzo por seguir creciendo como personas para compartirnos como familia.
v INDICADORES DE EJERCICIO DE DERECHOS HUMANOS:
El Derecho a la Alimentación Adecuada y la Ciudad Rural Sustentable
“Santiago El Pinar”, Chiapas.
INDICE
INDICE DE CUADROS, MAPAS E IMÁGENES
INTRODUCCIÓN
ix
1
CAPÍTULO 1.
INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS. El debate sobre la
8
medición
1. La medición: “viejo” debate en las ciencias sociales
8
2. La medición de Derechos Humanos: referencias básicas
11
3. Concepto, categorías y dimensiones de los Derechos Humanos
15
4. El debate sobre la construcción de indicadores de Derechos
24
Humanos
4.1. Paul Hunt y la definición de los indicadores
25
estructurales, de proceso y evolución
4.2. La Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas y
29
la definición de los indicadores estructurales, de proceso y
resultado como paradigma hegemónico en la medición de
derechos humanos
4.3. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la
34
medición de la progresividad del Protocolo de San Salvador
4.4. Recapitulación de semejanzas y diferencias entre las
propuestas sobre indicadores estructurales, de proceso y
resultado.
vi 44
4.5. Katarina Tomasevski y la caracterización de las
46
obligaciones del Estado
4.6. Metodología del “Desempaque de Derechos”
49
5. Hacia la construcción de indicadores de ejercicio de derechos
52
humanos: planteamientos iniciales
CAPITULO 2.
DERECHO A LA ALIMENTACIÓN ADECUADA. Indicadores de
56
ejercicio del derecho
1. Derecho a la alimentación adecuada: contenido mínimo y ejercicio
56
2. Derecho a la alimentación adecuada en el Derecho Internacional de
61
Derechos Humanos y las obligaciones estatales derivadas
3. Derecho a la alimentación adecuada y las obligaciones adquiridas del
64
Estado Mexicano en el Derecho Internacional de Derechos Humanos
4. Propuesta de medición del Derecho a la alimentación adecuada de la
66
Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para el
Desarrollo
5. Propuesta de Indicadores de Ejercicio del derecho a la Alimentación
70
Adecuada desde la perspectiva del sujeto de derechos
CAPÍTULO 3.
PROPUESTA DE INDICADORES DE EJERCICIO DEL DERECHO A
LA
ALIMENTACIÓN
ADECUADA
EN
LA
CIUDAD
74
RURAL
SUSTENTABLE “SANTIAGO EL PINAR”, CHIAPAS
1. Características sociodemográficas del municipio de Santiago El
75
Pinar, Chiapas
1.1.
Mediciones del Índice de Desarrollo Humano
75
1.2.
Mediciones del Consejo Nacional de Evaluación de la
77
Política de Desarrollo Social
2. Chiapas y el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio como política pública estatal
vii 82
3. Las Ciudades Rurales Sustentables en el marco de la Estrategia
86
Integral para Combatir la Pobreza en Chiapas
3.1.
La Ciudad Rural Sustentable “Santiago El Pinar”
4. El derecho a la alimentación adecuada y La Ciudad Rural
93
96
Sustentable “Santiago El Pinar”: propuesta de indicadores de
ejercicio del derecho.
4.1.
Propuesta de indicadores de ejercicio del derecho a la
96
alimentación adecuada
4.1.1. Accesibilidad. Subdimensión: Accesibilidad Económica
97
4.1.2. Accesibilidad. Subdimensión: Accesibilidad Física
99
4.1.3. Disponibilidad
Subdimensión:
101
4.1.4. Disponibilidad de Alimentos. Subdimensión: Inocuidad
102
de
Alimentos.
Necesidades Alimentarias
de los alimentos
4.1.5. Disponibilidad
de
los
Alimentos.
Subdimensión:
104
4.2. Resultados del pilotaje de la propuesta de medición de
105
Adecuación cultural
indicadores de ejercicio del derecho a la alimentación adecuada en la
Ciudad Rural Santiago El Pinar
CONCLUSIONES
116
BIBLIOGRAFIA
119
ANEXO
128
viii ÍNDICE DE CUADROS, MAPAS E IMÁGENES
• INTRODUCCIÓN
Cuadro I. Matriz analítica sobre la medición de los derechos humanos
5
Cuadro II. Matriz analítica sobre la formulación de indicadores de derechos
5
humanos
Cuadro III. Matriz analítica sobre la formulación de indicadores del
6
ejercicio al derecho a la alimentación adecuada derechos humanos
• CAPÍTULO 1
Cuadro 1. Correspondencia entre la teoría y la experiencia
10
Cuadro 2. Conceptualización y Medición: Niveles y Tareas
12
Cuadro 3. Concepto, categorías y dimensiones de los Derechos Humanos
16
Cuadro 4. Dimensiones Positiva y Negativa de las Categorías de Derechos
19
Humanos: Estado actual del análisis de cada dimensión.
Cuadro 5. Tipos de datos disponibles para la medición de los derechos
21
humanos como práctica
Cuadro 6. Medición de Derechos Humanos como principio, práctica y
23
resultado
Cuadro 7. Tabla de definiciones de Indicadores. Primera propuesta de Paul
27
Hunt
Cuadro 8. Tabla de definiciones de los Indicadores de atributos de los
32
Derechos Humanos
Cuadro 9. Tabla de definiciones de los Indicadores y Señales de Progreso
38
Cualitativas
Cuadro 10. Categorías de análisis para resultados de Indicadores de Proceso
39
Cuadro 11. Propuesta de medición de derechos humanos de la CoIDH
42
Cuadro 12. Tabla comparativa de definiciones de indicadores estructurales,
45
de proceso y de resultado en las propuestas de Hunt, OACNUDH y CoIDH
Cuadro 13. Elementos para el análisis de un derecho humano a partir de las
obligaciones estatales que lo constituyen.
ix 50
• CAPITULO 2.
Cuadro 14. Dimensiones relevantes del derecho a la alimentación adecuada
57
Cuadro 15. Dimensiones, subdimensiones y componentes del ejercicio del
60
derecho a la alimentación adecuada
Cuadro 16. Lista de indicadores de OACNUDH sobre el derecho a una
67
alimentación adecuada (DUDH, Art. 25)
Cuadro 17. Indicadores del ejercicio del derecho a la alimentación adecuada
71
• CAPÍTULO 3.
Mapa 1. Ubicación del Municipio Santiago El Pinar
75
Cuadro 18. Tabla comparativa entre los índices de salud, educación e
76
ingresos (2000 y 2005) de Tuxtla Gutiérrez y Santiago El Pinar, Chiapas
Cuadro 19. Diferencias en educación e ingresos entre hombres y mujeres de
77
Santiago El Pinar (2000 y 2005)
Cuadro 20. Medición de la pobreza multidimensional del CONEVAL
78
Cuadro 21. Indicadores de carencia social para Santiago El Pinar
79
Cuadro 22. Tabla comparativa de las mediciones de la pobreza
80
multidimensional entre Tuxtla Gutiérrez y Santiago El Pinar, Chiapas
Cuadro 23. Inversión de la Estrategia Integral para Combatir la Pobreza en
85
Chiapas en los 28 municipios con menor IDH.
Mapa 2. Ciudades Rurales Sustentables en Chiapas
89
Foto 1. Ciudad Rural Sustentable “Santiago El Pinar” Chiapas
93
Foto 2. Felipe Calderón y Juan Sabines en la inauguración de la CRS
95
Santiago El Pinar
Foto 3. Felipe Calderón y Juan Sabines, en el extremo derecho de la foto
95
Magdy Martínez Solimán representante residente del PNUD en México.
Inauguración de la CRS Santiago El Pinar
Foto 4. Placa conmemorativa de la Obra “CRS Santiago El Pinar”
96
Cuadro 24. Indicadores de la subdimensión accesibilidad económica
98
Cuadro 25. Indicadores de la subdimensión accesibilidad física
100
x Cuadro 26. Indicadores de la subdimensión necesidades alimentarias
101
Cuadro 27. Indicadores de la subdimensión inocuidad de los alimentos
103
Cuadro 28. Indicadores de la subdimensión adecuación cultural
104
Cuadro 29.Tabla comparativa del ODM 1 en Santiago El Pinar (2010 y
106
2011)
Foto 5. Presentación del Informe de Misión a México Relator Especial de la
107
ONU el derecho a la alimentación en San Cristóbal de las Casas, Chiapas.
Foto 6. Calcomanía de la Encuesta para medir el IDH por municipio en el
108
Estado de Chiapas colocada en las casas de la CRS Santiago El Pinar.
Foto 7. Vivienda de la CRS Santiago El Pinar
108
Foto 8. Vivienda de la CRS Santiago El Pinar
108
Foto 9. Calle de la CRS Santiago El Pinar
109
Cuadro 30. Unidades económicas municipales y regionales
114
xi INTRODUCCIÓN
Actualmente, la medición de derechos humanos1 es uno de los debates más relevantes.
Incluso, en palabras del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, se le ha
calificado como una estrategia de avanzada para la defensa de los derechos humanos: “la
formulación y el uso de indicadores en el ámbito de los derechos humanos se ha convertido
en una nueva esfera de la promoción y se encuentra en el sector más avanzado de la defensa
de los derechos humanos” (PNUD, 2000:89).
El énfasis de la medición se ha colocado en el cumplimiento de las obligaciones de
los Estados, adquiridas en el marco de sus compromisos internacionales en materia de
derechos humanos. La academia y organizaciones civiles, organismos internacionales
vinculados a la Organización de Naciones Unidas y organismos interamericanos han
elaborado y desarrollado propuestas de medición alrededor del cumplimiento estatal de
obligaciones.
Pero, ¿medir el cumplimiento de los Estados nos da información sobre el ejercicio
de los derechos por parte de los sujetos? En esta tesis sostendremos que es necesario
distinguir entre la medición del cumplimiento de los Estados y la medición del ejercicio de
derechos desde la perspectiva de los sujetos. A nivel metodológico, consideramos
cumplimiento y ejercicio como dimensiones necesariamente complementarias pero no
sinónimas y reconocemos que parten de unidades analíticas distintas: Estado/sujeto de
derechos. La vinculación entre ambas mediciones es fundamental y los indicadores de
cumplimiento del Estado son garantía para el ejercicio de los derechos. Sin embargo, a
nivel político, es indispensable la diferenciación para no simplificar la problemática: el que
un Estado compruebe su avance en materia de derechos humanos, no necesariamente
significa que los sujetos estén ejerciendo tales derechos.
Si el debate sobre la medición de derechos humanos es relativamente nuevo, y
apenas suma dos décadas, la discusión sobre la diferenciación entre la medición de
1
En los apartados 1 y 2 del Capítulo 1 abordamos a profundidad el debate sobre la medición. En él,
especificamos que en términos de medición lo que puede observarse son características de los derechos
humanos, pero no los derechos humanos en sí. Es decir, los derechos humanos se miden en su cumplimiento
por parte de los Estados o en su disfrute por parte de las personas titulares de los derechos. Desde esta
precisión, debe entenderse que cuando indicamos “medición de derechos humanos” en el documento, nos
referimos a ámbitos genéricos –no metodológicos- que igualmente corresponden a la medición del
cumplimiento y a la medición de ejercicio (por ejemplo, el debate sobre la medición).
1 cumplimiento y ejercicio de derechos está recién comenzando. La bibliografía es realmente
limitada y nos encontramos lejos de establecer herramientas comunes para el debate. Por
ello, es preciso reconocer que hay posturas que cuestionarían la diferenciación de ambas
mediciones y apuntan a que, en principio, el cumplimiento de obligaciones refleja el
ejercicio de derechos humanos y, si acaso la brecha fuera excesiva, la responsabilidad no es
de las metodologías de medición sino de los Estados que manipulan u ocultan información,
lo que deriva en un situación generalizada de simulación del cumplimiento de los derechos
humanos.
El debate está abierto y tomará algunos años llegar a consensos. Nuestro trabajo se
encuentra muy lejos de pretender profundizar sobre la diferenciación teórica de las
mediciones de cumplimiento y ejercicio. El esfuerzo es, sin duda, limitado: a partir de un
ejemplo concreto busca proponer una metodología de indicadores de ejercicio de derechos
humanos que ubique al sujeto en su centro, es decir, en el ejercicio de sus derechos. Ante el
incipiente debate, consideramos indispensable avanzar en la propuesta de análisis sobre
situaciones concretas que, eventualmente, deriven en insumos que aborden el análisis
amplio sobre las mediciones de cumplimiento y ejercicio.
Para plantear una propuesta metodológica era indispensable acotarnos a un derecho
humano y requeríamos de un derecho sobre el que se tuviera un acuerdo internacional sobre
sus definiciones de cumplimiento y ejercicio. En la búsqueda, identificamos que el derecho
a la alimentación adecuada contaba con definiciones no sólo sobre su cumplimiento y
ejercicio, sino sobre sus dimensiones y contenidos mínimos. Parámetros elaborados desde
los convenios internacionales con importantes observaciones generales realizadas por el
Consejo de Derechos Humanos de la Organización de Naciones Unidas y con un destacable
trabajo por parte de la Relatoría del Derecho a la Alimentación. Incluso, la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ya había definido
indicadores para el cumplimiento de las obligaciones estatales en materia del derecho a la
alimentación adecuada.
Además de establecer definiciones básicas indispensables, que sirven de base para
nuestra propuesta metodológica, la Relatoría del Derecho a la Alimentación había
elaborado un informe sobre el derecho a la alimentación en México. Olivier De Schutter,
Relator Especial, visitó México del 13 al 20 de junio del 2011 para corroborar el trabajo del
2 gobierno mexicano en el avance del derecho a la alimentación adecuada. El informe de
misión fue estructurado a partir de las dimensiones del derecho, contribuyendo a
ejemplificar cómo desarrollar argumentos alrededor de las definiciones básicas y
contenidos del derecho.
Acotar la propuesta a un derecho humano no era suficiente. La investigación seguía
entrampada con la falta de bibliografía y ejemplos específicos sobre indicadores de
ejercicio, por lo que necesitábamos empezar a desarrollar nuestra investigación desde un
caso paradigmático del que pudiéramos retomar datos empíricos que fundamentaran la
propuesta y nuestro énfasis en la distinción entre el tipo de indicadores de derechos
humanos dependiendo la unidad de análisis.
Para elegir el caso paradigmático recurrimos al informe de misión del Relator
Especial del Derecho a la Alimentación. En él, De Schutter retomaba el análisis de
múltiples situaciones. De entre sus casos analizados, seleccionamos uno donde el Estado no
había escatimado en recursos económicos y humanos para mejorar las condiciones de la
población: el proyecto de Ciudades Rurales Sustentables en Chiapas. De entre las tres
Ciudades Rurales Sustentables que ya operan, elegimos, por razones prácticas, la ciudad
rural “Santiago El Pinar” que se encuentra a una hora y quince minutos de la ciudad donde
resido: San Cristóbal de las Casas, Chiapas.
El proyecto “Ciudades Rurales Sustentables” (CRS) fue promovido por el
gobernador de Chiapas, Juan Sabines Guerrero, en el período de gobierno 2006-2012, y
respaldado, política y económicamente, por el gobierno federal de Felipe Calderón y la
oficina en Chiapas del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Entre otros apoyos
políticos y financieros se encuentran: Fundación Azteca, Fundación Telmex, Fomento
Social Banamex y las delegaciones de Chiapas de la CANACO y COPARMEX.
Consideramos que las CRS son un caso paradigmático pues supone la principal
política pública en materia de desarrollo y reducción de la pobreza del gobierno de Juan
Sabines. Experiencias en las que no se ha escatimado en recursos y que buscaban, desde un
inicio, asegurar el acceso a servicios básicos atendiendo a estándares y compromisos
internacionales. Particularmente relevante, es que la Constitución de Chiapas es la primera
en el mundo en incluir los objetivos de desarrollo del milenio de la ONU (ODM); razón por
la cual, organismos internacionales han avalado el proyecto.
3 Si bien, esta política pública carece de un enfoque de derechos humanos explícito, si
corresponde a acciones estatales que pretenden mejorar las condiciones de vida de la
población chiapaneca y se ha considerado una política tan eficaz que se busca implementar
en otros Estados del país, siendo Puebla el Estado más avanzado en la réplica de esta
política pública. Con una inversión pública y privada de magnitudes considerables, y sobre
la que aún hoy no es posible determinar el monto, con la aprobación y respaldo de
organismos internacionales que vigilaron que se cumplieran ciertos estándares vinculados a
los ODM y con el objetivo explícito de incrementar los indicadores de desarrollo humano
y disminuir los indicadores de pobreza multidimensional, nuestro cuestionamiento inicial
cobraba más fuerza: ¿son suficientes las acciones del Estado para garantizar, promover,
respetar y proteger los derechos humanos para que éstos se traduzcan en un ejercicio
cotidiano por parte de los sujetos?, ¿el cumplimiento del Estado se refleja, directamente, en
el ejercicio de derechos? Por supuesto, responder tales iniciales sobrepasan los objetivos de
esta tesis; sin embargo si pretendemos abordar la siguiente pregunta: ¿Cómo podríamos
medir si el cumplimiento del derecho a la alimentación adecuada se reflejaba en el ejercicio
que de él hacen las y los habitantes de la CRS “Santiago El Pinar”? Para ello, presentamos
una propuesta metodológica, esperando sentar apenas un breve y humilde precedente para
la reflexión sobre la medición del ejercicio de derechos.
Es importante señalar que nuestra intención inicial era desarrollar la metodología
que ahora proponemos y presentar más datos, ejemplificando la manera en cómo podría
utilizarse con estadísticas concretas. Sin embargo, no por falta de recursos humanos o
económicos, el desarrollo de la metodología fue, por demás, limitado. Al llegar a la CRS
“Santiago El Pinar” nos encontramos con una ciudad fantasma en la que viven menos de
diez familias y en la que aplicar la metodología era inviable. Decidimos continuar con el
tema de investigación porque ejemplifica puntualmente la inaplazable urgencia de
distinguir entre los indicadores de cumplimiento del Estado y los indicadores de ejercicio
de derechos desde la perspectiva del sujeto.
El objetivo principal de esta tesis se acota a proponer una metodología del ejercicio
del derecho a la alimentación adecuada, tomando como referencia empírica el caso de la
CRS Santiago El Pinar en Chiapas. Los objetivos específicos son: 1)Enfatizar las
diferencias entre los indicadores de cumplimiento de derechos humanos y los indicadores
4 de ejercicio de derechos humanos, 2) Proponer una metodología para la delimitación de
indicadores de ejercicio de derechos humanos desde la perspectiva del sujeto, y 3)
Concretar la propuesta metodológica en un derecho específico dentro de un contexto
particular. La investigación partió del análisis del debate sobre la medición de los derechos
humanos y de conceptos, categorías y dimensiones básicas de los mismos. La siguiente
matriz recupera, esquemáticamente, los conceptos y autores referentes para nuestra tesis:
Cuadro I. Matriz analítica sobre la medición de los derechos humanos
Concepto
Autor/es
Referencias secundarias
Medición
Mario Bunge
Objetivación, operacionalización
Fernando Cortés y
(indicadores), medición, medir
Rosa María
Rubalcava
Representación literaria del concepto,
Paul Lazarsfeld
especificación del concepto elección
de indicadores, formación de índices
Medición de derechos humanos
Adcock y Collier
Nancy Thede
Concepto, categorías y dimensiones de
Todd Landman
D.K. Gupta; Patrick Ball, Herbert y Louise
los derechos humanos
Víctor Abramovich y Spirer; “Maria Green; K. Raworth;
Christian Courtis
Fernande Raine; Carole Samdup; Marcela
Ferrer y Jorge Martínez Pizarro; Scott
Leckie.
Analizados los conceptos y relaciones necesarias sobre el debate de la medición de los
derechos humanos, abordamos la formulación de indicadores de derechos humanos desde
cinco propuestas que, a continuación, esquematizamos. La descripción y análisis de estas
propuestas nos pareció necesario para entender la distinción entre indicadores de
cumplimiento de derechos e indicadores de ejercicio de derechos.
Cuadro II. Matriz analítica sobre la formulación de indicadores de derechos humanos
Conceptos
Autor/es
Referencias secundarias
Indicadores estructurales, de proceso y
Paul Hunt
evolución de derechos humanos
Indicadores estructurales, de proceso y
Oficina del Alto Comisionado
resultado de derechos humanos
de Naciones Unidas para los
Derechos Humanos
Audrey Chapman; Areli
Medición de progresividad
Comisión Interamericana de
Sandoval; Observatorio del
Derechos Humanos
Programa Presidencial de
Eitan Felner
Derechos Humanos.
Caracterización de las obligaciones del
Katarina Tomasevski
Estado: asequibilidad, acceso, aceptabilidad y
adaptabilidad
Desempaque de derechos
Sandra Serrano y Daniel
Vázquez
5 Posteriormente, acotamos la discusión al derecho a la alimentación adecuada examinando
sus contenidos mínimos, la definición de ejercicio, las obligaciones del Estado y los
indicadores propuestos por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos (OACNUDH) para el derecho a la alimentación adecuada y,
finalmente, puntualizamos nuestra propuesta de medición del ejercicio del derecho a la
alimentación adecuada:
Cuadro III. Matriz analítica sobre la formulación de indicadores del ejercicio al derecho a la
alimentación adecuada derechos humanos
Conceptos
Referencias principales
Referencias secundaria
Derecho a la alimentación
OACNUDH FAO
adecuada: contenido mínimo
Comité DESC
Derecho a la alimentación
adecuada: ejercicio del
derecho
Dimensión de ejercicio:
Accesibilidad
Dimensión de ejercicio:
Disponibilidad
Obligaciones estatales
Declaración Universal de los Derechos Convención de los Derechos
del Niño (artículo 24).
Humanos (artículo 25)
Convención Internacional
Pacto Internacional de Derechos
Económicos y Sociales (artículo 11). sobre la Eliminación de todas
Observación General no. 3 del Comité las formas de discriminación
de Derechos Económicos y Sociales. contra la mujer (artículo 12).
Convención sobre los
Derechos de las Personas con
Discapacidad (artículo 28).
Declaración Americana de
los Derechos y Deberes del
Hombre (artículo 11).
“Protocolo de San Salvador”
(artículo 12).
Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos
(art. 2, 4, 27).
Ley General de Salud,
(artículos 112 y 114).
Indicadores estructurales, de
proceso y resultado del
derecho a la alimentación
adecuada. Dimensiones:
nutrición, seguridad de los
alimentos y protección al
consumidor, disponibilidad de
alimentos y acceso a los
alimentos
OACNUDH
6 Propuesta de indicadores de
ejercicio del derecho a la
alimentación adecuada.
Dimensiones: accesibilidad
(física/económica),
disponibilidad (necesidades
nutricionales/ inocuidad de los
alimentos/ adecuación
cultural)
Propuesta de la tesis
La propuesta de indicadores de ejercicio del derecho a la alimentación adecuada la
concretamos en la CRS Santiago El Pinar. Para ello, revisamos los indicadores de Índice de
Desarrollo Humano, pobreza multidimensional y línea de bienestar del Consejo Nacional
de Evaluación (CONEVAL), para identificar si podríamos retomar esta información para
nuestra propuesta y continuamos con una breve revisión de la política pública que enmarca
el programa de CRS. Por último, contextualizamos la propuesta de indicadores de ejercicio
del derecho a la alimentación adecuada y presentamos los resultados de su pilotaje. Es
importante señalar que el objetivo no es presentar un análisis detallado del diseño o
implementación de la política pública de las CRS, así como tampoco de su dinámica
cotidiana; en esta investigación, nos acotamos a tomarla como referente para enfatizar la
necesidad inaplazable de distinguir entre los indicadores de cumplimiento del Estado y de
ejercicio de derechos humanos delimitando nuestra propuesta en un contexto específico.
La manera en cómo fuimos acotando el proyecto de investigación dictaminó la
lógica para la organización del capitulado de la tesis. En el primer capítulo abordamos el
debate sobre la medición y la formulación de indicadores de derechos humanos (Matrices I
y II). El segundo capítulo se enfoca en el derecho a la alimentación adecuada, la medición
propuesta por la OACNUDH y la propuesta de indicadores de ejercicio (Matriz III). El
tercer capítulo, describe la propuesta de indicadores de ejercicio del derecho a la
alimentación adecuada en un contexto específico: la CRS Santiago El Pinar. Finalmente, en
el anexo presentamos el cuestionario derivado de nuestra propuesta de indicadores de
ejercicio del derecho a la alimentación adecuada; herramienta que no fue aplicada por la
imposibilidad de aportar datos representativos ante la alta proporción de viviendas
abandonadas en la CRS Santiago El Pinar.
7 CAPÍTULO 1
INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS:
El debate sobre la medición
1. La medición: “viejo” debate en las ciencias sociales
Presentar una tesis que se pregunta por la medición de derechos humanos desde su
ejercicio, implica colocar su punto de partida en la conceptualización de medición. Precisar
qué es, y qué no es la medición, no es una preocupación nueva y ha sido debatida, desde
múltiples perspectivas, por las ciencias sociales.
Desde las ciencias sociales, podemos sostener que los derechos humanos son hechos
sociales y pueden objetivizarse, tanto en objetos ideales (conceptos, enunciados y teorías)
como en objetos concretos (cosas concretas, acaecimientos, procesos y fenómenos). En
tanto hechos sociales, comparten la característica de no ser observables directamente, sino
que se infieren a través de la medición de hechos perceptibles y por medio de hipótesis:
“Los hechos son como los icebergs, su mayor parte está oculta bajo la superficie de
la experiencia inmediata y esa porción sumergida de los hechos, tiene que plantearse
hipotéticamente y, para poder contrastar tales hipótesis, hay que añadirles relaciones
determinadas entre lo observado y lo inobservado (…) tales relaciones son las
teorías y sus conceptos” (Bunge, 2000: 596).
Podemos observar la nutrición, la seguridad alimentaria y protección al consumidor, la
disponibilidad y acceso a los alimentos como ámbitos del derecho a una alimentación
adecuada, pero no podemos observar una situación que podríamos calificar inmediatamente
como “EL” derecho a una alimentación adecuada. Así, los derechos humanos no son
directamente observables sino que los inferimos a partir de hechos perceptibles y que
enlazamos con una conceptualización sobre lo que es un derecho humano específico. Estos
hechos perceptibles son indicadores de aquello que objetivizamos de los derechos
humanos2. Es importante enfatizar que las relaciones entre indicadores y los conceptos
2
“Hacemos hipótesis sobre hechos-no percibidos y los contrastamos por medio de evidencia que consiste en
datos acerca de hechos directamente observables, partiendo de la suposición de que estos últimos son
concominantes de o efectos de los primeros” (Bunge, 2000: 607).
8 inobservables están mediadas por tres presupuestos: son postuladas por la teoría, por lo
tanto no son relaciones arbitrarias y son sometidas a prueba de modo independiente (Bunge,
2000: 609).
Lo que puede observarse son características de los derechos humanos, pero no los
derechos humanos en sí. Los rasgos, por ser concretos, pueden medirse de manera
cuantitativa, sólo por el hecho de que existen en un espacio-tiempo y porque se presentan
en determinadas cantidades3. Así, la observación cuantitativa de las características (o
rasgos) es lo que se conoce como medición (Bunge, 2000: 627).
Mario Bunge señala que la medición cuantitativa permite afinar los conceptos, hacer
una descripción precisa de la relación entre los indicadores, mejorar las clasificaciones y
establecer una interrelación entre las hipótesis, las teorías y su comparación con los
indicadores (Bunge, 2000: 634).
Mencionamos que hay una relación entre las teorías y sus conceptos con la manera
de observar las características que objetivamos de un hecho social. Es decir, hay una
relación necesaria entre la teoría y los conceptos de derechos humanos con la identificación
de características concretas que dan cuenta de ellos. Al respecto Rosa María Rubalcava y
Fernando Cortés, enfatizan que:
“Para poner en correspondencia la teoría con la experiencia hay que conectar los
conceptos teóricos inobservables con conceptos observables (objetivación), los
conceptos observables con los indicadores (operacionalización) que representan
propiedades observables de las unidades en estudio (objetos) y después proceder a
medir, es decir a poner en correspondencia los indicadores con los números
racionales.” (Ruvalcaba y Cortés, 1985: 2)
Las relaciones descritas por Rubalcaba y Cortés, pueden esquematizarse de la siguiente
manera:
3
“Lo que puede observarse directa o indirectamente son algunos rasgos de alguna cosa concreta. Para ser
precisa, la observación tiene que ser cuantitativa, porque los objetos concretos tienen propiedades
cuantitativas, aunque no sea más que porque existen en determinadas cantidades y en el espacio-tiempo. La
observación cuantiativa es la medición” (Bunge, 2000: 607).
9 Cuadro 1. Correspondencia entre la teoría y la experiencia
Objetivación
Conectar conceptos
teóricos
inobservables con
conceptos
observables
Operacionalización
Conectar los
conceptos
observables con los
indicadores
Medición
Poner en
correspondencia los
indicadores con los
números racionales
Indicadores
Son propiedades
observables de la
unidad de estudio.
Medir
Proceso de asignar
números a los
indicadores en las
escalas disponibles
(nominal, ordinal,
intervalo o razón).
Enfatizamos que en el proceso de vinculación entre lo teórico y lo empírico, hay varias
operaciones metodológicas previas. El artículo “De los conceptos a los índices empíricos”
de Paul Lazarsfeld, fue uno de los pioneros en explicitar las relaciones metodológicas entre
los conceptos teóricos y la síntesis de propiedades (variables o indicadores) de los hechos
sociales que se observan. Lazarsfeld identifica cuatro pasos metodológicos (Boudon y
Lazarsfeld, 1985:36):
1) Representación literaria del concepto: Primera construcción abstracta del concepto.
En este primer momento, el concepto no es más que una entidad concebida en
términos vagos, que confiere un sentido a las relaciones entre los fenómenos
observados.
2) Especificación del concepto: Análisis de los componentes (aspectos o dimensiones)
de la primera noción del concepto. Dichos componentes pueden ser deducidos
analíticamente a partir del concepto general que los engloba, o empíricamente a,
partir de la estructura de sus interrelaciones. De todas formas, un concepto
corresponde casi siempre a un conjunto complejo de fenómenos y no a un fenómeno
simple y directamente observable
3) Elección de indicadores: Seleccionar los indicadores de las dimensiones
anteriormente definidas. La determinación de los criterios que limitan la elección de
10 indicadores constituye un problema delicado y es necesario realizar estudios de
validación que demuestren la existencia de correlaciones estrechas entre los
indicadores elegidos.
4) Formación de los índices: Sintetizar los datos elementales obtenidos en las etapas
precedentes, poner de manifiesto las relaciones entre los indicadores.
Si, como ya aseveramos, los derechos humanos son hechos sociales los pasos para
explicitar las relaciones entre la teoría de los derechos humanos y su práctica no son
distintos a los señalados en este apartado: objetivación, operacionalización y medición. El
debate sobre la medición de derechos humanos y las diferentes respuestas para explicitar
las relaciones entre su teoría y práctica, son motivo del siguiente apartado.
2. La medición de Derechos Humanos: referencias básicas
En el marco de la literatura sobre medición de derechos humanos, la problematización
sobre la relación entre teoría e indicadores se basa en autores como Adcock y Collier. En su
artículo “Measurement Validity: a shared standard for qualitative and quantitative research”
(2001), formulan un modelo metodológico que, aseguran, puede ser aplicado tanto a
investigaciones cualitativas como cuantitativas. Tal modelo parte de cuatro principios
(Adcock y Collier, 2001: 529-530):
1) No existe una real e irreconciliable diferencia metodológica entre el manejo de
herramientas cuantitativas y cualitativas; tampoco se puede afirmar que una de las
dos vertientes sea la exclusivamente válida. De hecho, tanto los estándares
cualitativos como los cuantitativos pueden ofrecer información para evaluar la
validez de las mediciones.
2) Las disputas sobre los conceptos son distintas a los debates sobre la validez de la
medición. La argumentación en cada controversia retoma puntos diferentes. Su
modelo pretende dar herramientas que aporten sólo a la disputa sobre la validez de
la medición.
3) Las respuestas que exploran buscan incorporar la especificidad del contexto, como
una estrategia clave para establecer equivalencia entre contextos distintos.
11 4) Usan la palabra calidez para referirse, exclusivamente, a la validez en la medición y
presentan diferentes tipos de validación.
Para lograr llegar a una medición válida, proponen un esquema de niveles analíticos y
tareas metodológicas (ver Cuadro 2) que puede sintetizarse de la siguiente manera: “una
medición es válida cuando sus resultados (nivel 4 del cuadro 2), derivan de un indicador
(nivel 3) y pueden ser interpretados, de manera significativa, en términos de un concepto
sistematizado (nivel 2) que el indicador buscó operacionalizar” (Adcock y Collier, 2001:
531).
Cuadro 2. Conceptualización y Medición: Niveles y Tareas.
El planteamiento descrito de Adcock y Collier es retomado por Todd Landman, uno de los
principales autores en el tema de medición de derechos humanos, como referencia central
12 en la fundamentación metodológica de su trabajo. Al respecto de tal planteamiento,
convendría problematizar en relación a las herramientas cualitativas y las características
cualitativas.
A diferencia de su propuesta, sostenemos que si existen diferencias metodológicas
entre el manejo de herramientas cuantitativas y cualitativas. No es nuestra intención
profundizar en uno de los debates principales en las ciencias sociales (dicotomía
cuantativo/cualitativo), ni a nivel epistemológico ni metodológico; pero consideramos
indispensable reconocer que el manejo de las herramientas, entendidas como las técnicas de
“recolección” de información, cualitativa y cuantitativa son diferenciadas (por ejemplo,
entre el diario de campo y un cuestionario). La diferenciación no implica que una de las dos
sea la exclusivamente válida.
La propuesta de Adcock y Collier se concentra en la validez de la medición, es
decir, aportan herramientas para entender la relación entre la teoría y la experiencia
concreta tanto para investigaciones cuantitativas y cualitativas. En este punto, coincidimos
en que aspectos cualitativos pueden medirse a partir de la codificación de algunas de sus
propiedades. Señalamos anteriormente, recuperando a Cortés y Rubalcava, que medir es un
proceso para asignar números a los indicadores en las escalas disponibles: nominal, ordinal,
intervalo y razón. En el artículo “Algunos aspectos de la controversia entre la investigación
cualitativa y la investigación cuantitativa”, Fernando Cortés indica que las escalas nominal
y ordinal pueden considerarse cualitativas, mientras que el intervalo y el rango son
cuantitativos. Lo anterior puede ejemplificarse de la siguiente manera: “si la respuesta, la
observación o el análisis del documento ha originado una serie de oraciones respecto a
cómo se evalúa la gestión de la autoridad, será necesario distinguir, por lo menos, aquellas
que son iguales de las que son distintas, en cuyo caso se estaría usando una escala nominal,
y si se emplean números para codificar sólo se usa una de sus propiedades: su nombre.
También se pueden jerarquizar las respuestas de acuerdo con la intensidad de la crítica,
dando lugar así a una escala ordinal que podría ir desde los que simpatizan totalmente con
la autoridad y no formulan crítica alguna, hasta los que realizan la crítica más acerba”.
(Cortés, 2000:96-97).”
En su artículo “Human rights and statistics –some reflections on the no-man’s- land
between concept and indicator” Nancy Thede aborda, explícitamente, los pasos
13 metodológicos entre la conceptualización de los derechos humanos y su medición. En
concordancia con los autores citados hasta ahora, Thede insiste en que el primer paso
metodológico es de corte conceptual: la definición clara y sólida del contenido de cada
derecho. Desde su perspectiva, en el caso de los derechos humanos, la definición
conceptual no es un problema, ya que se encuentra delimitada por el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos (DIDH). Es importante destacar que, según Thede, en la
delimitación de los contenidos de cada derecho humano se deberá tomar en cuenta las
consideraciones metodológicas relativas a las obligaciones del Estado. El segundo paso es
la operacionalización de cada componente: la selección de un número variado de
indicadores y la definición de técnicas para su medición (Anaya, 2009: 35-37).
En su artículo, Thede plantea cinco aspectos que deben cuidarse al momento de
operacionalizar los conceptos de derechos humanos en indicadores (Thede, 2000: 9-12):
(1) How to conceptualize indicators for human rights purposes?: we need to be certain
that the information we are collecting tell us not just “something about that right”,
but “something significant about that right”. Each right needs to be problematized,
to be understood in the fullness of its potential for human right dignity and on that
basis its significant aspects should be identified and translated, if possible, into
indicators This is not being done.
(2) The complex nature of certain rights: we need to render our assumptions explicit
and also cross-check for interference from unidentified assumptions. This is
particularly important when attempting to apply the same indicator in widely
varying social, cultural and political contexts.
(3) The need for interpretation and contextualization: virtually all authors agree that
indicators cannot, in and of themselves, provide an assessment. They must be
interpreted in the light of knowledge and analysis of the context to which are
applied.
(4) The problem of mystification of statistics by users: once created, the process of
fabrication of the statistic becomes invisible and the statistics therefore become
“autonomous” from the method that generated it. Clearly inappropriate statistics are
thus often repeatedly and unquestioningly used.
14 (5) The need for theory in order to link the concept to the indicator: but if we are
seeking to establish a small number of indicators for each right, it is necessary first
to establish what are the component aspects of each right, what are the indicators
that can generate meaningful information about one or the other of the components
of that right.
En síntesis, en la revisión de la literatura sobre la medición de derechos humanos
encontramos que el vínculo entre la teoría y la medición necesita de la delimitación del
concepto del derecho, seguido de la operacionalización de componentes a través de
indicadores cuantitativos y observables cualitativos, que pueden codificarse, y ser
igualmente válidos. En el siguiente apartado, abordaremos, las propuestas de delimitación
de conceptos, categorías y dimensiones de los derechos humanos, que han sentado
precedentes importantes en las distintas propuestas de medición de derechos humanos.
3. Concepto, categorías y dimensiones de los Derechos Humanos4
Todd Landman es uno de los teóricos que ha abordado con mayor profundidad el tema de
Medición de Derechos Humanos. En su texto, “Scope from Human Rights, from
background conceptos to indicators”¸ coincide con lo que planteamos en relación a la
medición: es fundamental la vinculación lógica y operacional entre los conceptos de
derechos humanos y sus indicadores como combinación esencial para la delimitación de la
medición de derechos humanos, ejercicio teórico, metodológico y con implicaciones éticopolíticas que va desde la construcción conceptual hasta el diseño de la medición.
4
Desde la propuesta académica, encontramos otros estudios cuya revisión es fundamental para profundizar en
el tema de indicadores de derechos humanos y que no son retomados en este apartado. Entre los relevantes,
podemos mencionar: “Creating a composite index for assessing country performance in the field of human
rights: Proposal for a new methodology” (1994) de D.K. Gupta; “Making the case: investigating large scale
human rights violations using information systems and data analysis” (2000) de Patrick Ball, Herbert y
Louise Spirer; “What We talk about when we talk about indicators: current approaches to Human Rights
Measurement” (2001) de Maria Green; “Measuring human rights” (2001) y “The new future of human rights
indicators” (2002) de K. Raworth; “The measurement challenge un Human Rights” (2006) de Fernande
Raine; “Human Rights Impact Assessments for Foreign Investment Projects. Learning from community
experiences in the Philippines, Tibet, the Democratic Republic of Congo, Argentina and Peru” (2007) de
Carole Samdup (coord.); “Derechos humanos en población. Indicadores para un sistema de monitoreo”
(2007) Marcela Ferrer; “América Latina y el Caribe: una propuesta para abordar los temas de población,
desarrollo y derechos humanos” de Marcela Ferrer y Jorge Martínez Pizarro; y “Statisticians as Human
Rights Defenders: Putting Economic and Social Rights into Economic and Social Statistics” de Scott Leckie.
15 Sobre el ejercicio de construcción de la medición de derechos humanos, Landman
asegura que es indispensable establecer conceptos, categorías y dimensiones. Desagregar el
concepto de derechos humanos en diferentes categorías cruzadas por distintas dimensiones,
facilita el proceso de operacionalizar los derechos humanos en análisis sistemáticos
(Landman, 2005: 2-10). De manera esquemática, retomamos su propuesta en el cuadro 3:
Cuadro 3. Concepto, categorías y dimensiones de los Derechos Humanos
Fuente: (Landman, 2005: 10). Elaboración CIED
El concepto de derechos humanos que recupera Landman se vincula, directamente, con el
DIDH y las reglamentaciones elaboradas desde 1948. En relación a las categorías de
derechos humanos, asegura que hay cinco argumentos que fortalecen la clasificación: las
luchas históricas, la aparición de instrumentos internacionales de protección diferenciados,
los argumentos filosóficos que les confieren estatus y, finalmente, las cuestiones
metodológicas que rodean su medición (Landman, 2005: 5).
Sin duda, en las categorías destaca la integración de los Derechos de Solidaridad
(Solidarity rights). Al respecto, Landman asegura que son el conjunto de derechos más
progresistas y que reflejan una reacción hacia los efectos de la globalización. Incluye los
relacionados con el medio ambiente o el desarrollo y agrega aquellos derechos que
16 implicarían la condonación o reducción de la deuda externa de los países más pobres o la
compensación a países que fueron colonias (Landman, 2005: 5).
Por otro lado, Landman se niega a calificar las categorías como, exclusivamente,
positivas o negativas. Asegura que hay un falso debate en la dicotomía que ubica los
DCYP como derechos negativos y los DESC como derechos positivos, en tanto requieren
de acciones, presupuesto y políticas públicas por parte de los Estados. Frente a la falsa
dicotomía, ubica dos posibles respuestas. La primera, indica que todos los derechos son
positivos por lo que requieren de acciones directas por parte del Estado. La segunda, y a la
que se apega Landman, señala que las categorías de derechos humanos tienen dimensiones
positivas y negativas, por lo que requieren acciones directas y omisiones del Estado.
Al respecto, es necesario enfatizar que autores como Víctor Abramovich y Christian
Courtis han desarrollado importantes análisis sobre las dimensiones positivas y negativas
de los derechos. Desde la perspectiva de estos autores, el argumento de las diferencias de
obligaciones se utiliza para cuestionar la justiciabilidad de los DESC. Recuperando el
argumento de Van Hoof sobre los niveles de obligaciones estatales, los autores aseguran
que el Estado tiene la obligación de respetar, proteger, garantizar y promover los derechos
independientemente de si su adscripción es DCYP o DESC (Abramovich y Courtis, 2001:
145-146). En este sentido, no es ocioso recuperar a Luigi Ferrajoli quien asegura que tener
un derecho subjetivo significa que una norma jurídica asigna a un sujeto una expectativa
negativa (de omisión) o una expectativa positiva (de acción) y crea sobre otros sujetos los
correspondientes deberes u obligaciones
(Ferrajoli, 2003). Por lo tanto, frente a los
derechos el Estado tiene obligaciones negativas (no hacer) y obligaciones positivas (de
hacer)5.En relación con ello, tres características resultan relevantes: su exigibilidad, la
jerarquía entre normas y, finalmente, el establecimiento y desarrollo de garantías. Desde
esta lógica, tanto los DESC como los DCYP son exigibles frente a las autoridades estatales,
su justiciabilidad no debe ponerse en duda y, mucho menos, usarse como argumento para
asegurar que los DESC son derechos de segunda categoría.
En tanto, el conjunto de derechos implica obligaciones negativas y positivas,
implican costos para el Estado, ya sea que se trate de la libertad de expresión o el derecho a
5
Para profundizar en el tema de las obligaciones del Estado puede consultarse los textos: Serrano y Vázquez,
2013a y 2013b que se indican en la bibliografía.
17 la educación deben erogarse recursos para garantizar el acceso a la información y la
disponibilidad de la educación básica. En palabras de Miguel Carbonell “no hay “derechos
gratuitos” y “derechos caros”: todos los derechos tienen un costo y ameritan una estructura
estatal que, al menos, los proteja de las posibles violaciones perpetradas por terceras
personas” (2012).
Este reconocimiento es fundamental ya que, durante muchos años se consideró que
los derechos civiles y políticos tenían una naturaleza jurídica que los hacían de
cumplimiento inmediato, mientras que los derechos económicos, sociales y culturales
(DESC) eran “programáticos”, a esto se le conoce como “el mito programático de los
DESC”. Magdalena Sepúlveda (2005) resume los argumentos en torno a este mito: por un
lado, encontramos que las obligaciones impuestas por los derechos civiles y políticos son
negativas, no requieren la utilización de recursos económicos y son de cumplimiento
inmediato; por otro lado, las obligaciones son impuestas por los derechos económicos y
sociales son positivas, condicionadas a la existencia de recursos económicos y de
cumplimiento progresivo.
Hoy sabemos que ninguna de las afirmaciones del mito programático es cierta.
Tanto los Derechos Civiles y Políticos como los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales cuentan con obligaciones positivas (de hacer) como negativas (de no hacer),
ambas requieren la utilización de grandes recursos económicos (como todo el aparato de
seguridad para la protección de derecho a la integridad personal, o el sistema electoral para
ejercer el derecho a votar y ser votado).
En el ámbito de la medición de derechos humanos, reconocer que tanto los DCYP y
los DESC, e incluso los Derechos de Solidaridad incluidos por Landman, tienen
dimensiones positivas y negativas, impide caer en la trampa de establecer unidades de
análisis extremadamente diferenciadas entre las categorías de derechos y, concluir, que
cada derecho tiene una dimensión exclusiva de análisis (positiva o negativa). Desde esta
premisa, Landman construye una matriz que vincula las dimensiones positivas y negativas
con cada categoría de derechos (Ver cuadro 4).
18 Cuadro 4. Dimensiones Positiva y Negativa de las Categorías de Derechos Humanos:
Estado actual del análisis de cada dimensión.
Categorías de
Derechos
Dimensión Positiva
Acciones que el estado toma para asignar recursos y políticas
públicas
Dimensión Negativa
Aquellas acciones que el Estado hace (o no) deliberadamente para
violar (o proteger) los derechos humanos
Temáticas
Temáticas
Tortura, ejecuciones extrajudiciales, desaparición forzada, detenciones
Inversión en recursos judiciales, prisiones, fuerzas policiales y
arbitrarias, intimidación electoral, privación de derechos.
elecciones.
Estado actual del análisis
Estado actual del análisis
El trabajo busca examinar los caminos en los que la inversión en Es el foco tradicional de los estándares de DIDH para los sistemas y
recursos judiciales, prisiones y fuerzas policiales pueden colocar mecanismos de denuncia y reparación; del monitoreo, apoyo y campañas
de las ong’s de derechos humanos; así como de los análisis académicos
los fundamentos para la gobernanza y la prosperidad económica.
desde la ciencia política.
Temáticas
Temáticas
Derechos
Realización progresiva, inversión en salud, educación y seguridad
Discriminación étnica, racial, de género o lingüística en salud, educación
Económicos,
social.
y seguridad social.
Sociales y
Culturales
Estado actual del análisis
Estado actual del análisis
Es el foco tradicional de los estándares de DIDH para los sistemas Encontramos análisis donde se describen los patrones generales de la
y mecanismos de denuncia y reparación; del monitoreo, apoyo y discriminación. Menor reflexión sobre la atención de cómo las prácticas
campañas de las ong’s que trabajan por la justicia social y los discriminatorias constituyen violaciones de DESC
derechos de las minorías; así como, de los análisis académicos
desde la sociología, la economía y la antropología.
Derechos de
Temáticas
Temáticas
Compensación por errores del pasado, reducción o condonación de
Degradación ambiental, emisiones de CO2, comercio injusto.
Solidaridad
la deuda externa, Apoyo exterior y asistencia técnica.
Estado actual del análisis
Estado actual del análisis
Las acciones se han concentrado en la búsqueda de soluciones a los
Desde la crisis de 1980, se han incrementado las movilizaciones
sociales y la atención alrededor de la deuda externa, la asistencia problemas medioambientales, los análisis y denuncias enfatizan las
internacional, la distribución global de los ingresos y recursos. A violaciones de ciertos Estados. Menor avance en el análisis del ejercicio
de derechos que se relaciona con las soluciones propuestas.
partir de la Conferencia Mundial en contra del Racismo, se
comenzaron a analizar las reparaciones post-coloniales
Fuente: (Landman, 2005: 8-10). Elaboración CIED.
Derechos Civiles y
Políticos
19 Desde las experiencias existentes que han medido los derechos humanos, Landman afirma
que éstos pueden medirse como principio, práctica o resultado de políticas gubernamentales
implementadas que tienen una relación directa con la protección de los derechos humanos
(Landman, 2004: 911).
Las leyes internacionales y nacionales generan normas y principios de derechos
humanos que pueden codificarse usando los protocolos que han ratificado los países.
Codificar estos principios, tanto nacionales como internacionales, es importante porque
permite trasladar la información legal, por definición cualitativa, a indicadores que generen
información cuantitativa para analizar las responsabilidades sobre derechos humanos
obtenidas por los Estados. Si seguimos este argumento, nos referimos a los derechos
humanos como principios (Landman, 2005: 13).
Por otro lado, identificar los derechos como práctica nos lleva al escenario de la
cotidianidad, donde los derechos humanos son realmente, o no, ejercidos por individuos o
grupos (Landman, 2005: 18). La medición de los derechos humanos como práctica analiza
la brecha existente entre las responsabilidades adquiridas por el Estado y los derechos que
realmente se ejercen concretándose en la vida de las personas y grupos. Idealmente, este
tipo de medición, debería generar información para proponer “correcciones” a las prácticas
nacionales y que éstas puedan cumplir con las obligaciones y estándares que, formalmente,
han adquirido los Estados (Landman, 2005: 15).
En la medición de los derechos humanos como práctica, podemos clasificar los
informes de la sociedad civil que documentan violaciones a derechos humanos y que
brindan datos significativos sobre las prácticas sistemáticas de violación por parte del
Estado. Así, el ejercicio existente en relación a la medición de la práctica de los derechos
humanos es amplio y permite incluir diversos esfuerzos. Sin embargo, Landman recuerda
que estos ejercicios no necesariamente presentan información completa y retomar una
escala de seis niveles de información sobre las violaciones a derechos humanos (Landman,
2005:16): 1) Nivel ideal donde se encuentran todas las características de todas las
violaciones, 2) Violaciones registradas, 3) Violaciones conocidas y accesibles, 4)
Violaciones reportadas y localizadas en un Estado, 5) Violaciones reportadas a nivel
internacional, y 6) Información parcial y poco objetiva sobre las violaciones.
20 Lo cierto es, asegura Landman, que el trabajo en el área de la medición de derechos
humanos como práctica permite obtener información con detalle sobre alguna situación
específica, aun cuando ésta sea sumamente delimitada (Landman, 2005: 17). En otras
palabras, los ejercicios de medición realizados demuestran que, si bien la recopilación de
información a gran escala se vuelve metodológicamente complicada, su virtud se encuentra
en la profundidad y detalle con la que se analiza cierta situación. Estos temas sobre los
niveles de información y la conmensurabilidad de cruzar datos de diferentes contextos
delinean los tres tipos de datos disponibles para la medición de los derechos humanos como
práctica (Ver cuadro 5):
Cuadro 5. Tipos de datos disponibles para la medición de los derechos humanos como
práctica
Tipos de datos
Events- Based
Descripción
Gráficas de datos que reportan
actos de violación cometidos
contra grupos o individuos.
Responden las preguntas
importantes sobre qué pasa,
cuándo pasa y quién las
comete. Reportan
descripciones y datos
cuantitativos de los eventos.
Identifican los actos de
comisión de violaciones de
derechos humanos o de
omisión de responsabilidades.
Establecen la frecuencia, y el
Standards-Based
grado, de ocurrencia de las
violaciones. Establecen escalas
cualitativas conmensurables,
que pueden replicarse en
diferentes países.
Utilizan muestras al azar de la
Survey-Based
población de los países para
preguntarles una serie de
preguntas estándar sobre
percepción de la protección de
derechos humanos; algunas
preguntas cuestionan sobre la
percepción de violaciones a
derechos humanos.
Fuente: (Landman, 2005: 17-23. Elaboración CIED)
21 Problemas metodológicos
Es imposible documentar cada
violación a derechos humanos.
Las organizaciones que
realizan events-based suelen
concentrarse en conflictos
coyunturales o en tiempos muy
específicos. Cruzar
información comparativa entre
países, utilizando estas
mediciones es problemático.
Tienen la tendencia de truncar
la variación de la protección de
derechos humanos en
diferentes países.
Los significados de las
preguntas estándar de
percepción varían según el
contexto de cada país.
Finalmente, es posible generar mediciones sobre derechos humanos, aunque de manera
indirecta, conjuntando estadísticas de los resultados de políticas de gobierno vinculadas con
el respeto, protección, garantía y promoción de las categorías de los derechos humanos;
esta línea se identifica con la categorización de derechos humanos como resultado. Ahora
bien, como en el caso de las dimensiones positivas y negativas, Landman afirma que todas
las categorías de derechos pueden generar indicadores para su medición en tanto principios,
prácticas o resultados. De manera esquemática, en su texto “Measuring Human Rights:
principle, practice and policy” (2004), ejemplifica indicadores específicos para cada tipo de
medición, sin que ello signifique que agote las posibilidades (Ver Cuadro 6).
Del trabajo de Landman, recuperamos el reconocimiento de que las categorías de
derechos humanos, independientemente si son civiles y políticos o DESC, tienen
dimensiones positivas y negativas que requieren de acciones u omisiones del Estado y, en
consecuencia, las propuestas de medición de las categorías tienen que tener ambas
dimensiones presentes. Particularmente, es relevante para la tesis, la afirmación de
Landman la medición de los derechos humanos como principio, práctica o resultado de
políticas gubernamentales. Nuestro interés se ubica en aportar una propuesta de medición
del ejercicio del derecho a la alimentación adecuada desde la perspectiva de los sujetos de
derecho, es decir, contribuir a una metodología de medición de los derechos humanos como
práctica, tal como lo define Landman.
22 Cuadro 6. Medición de Derechos Humanos como principio, práctica y resultado
Definición
Indicadores
Generales
Civiles
Políticos
Económicos
Sociales
Culturales
Principio
Práctica
Estándares normativos de
Ejercicio de derechos
derechos encontrados en
de individuos y
documentos legales
grupos.
nacionales e
internacionales.
Disposiciones codificadas Eventos de violaciones
registrados.
para la protección de los
Evaluaciones de
derechos en las
prácticas estatales.
constituciones nacionales.
Registro de
Convenios, Pactos,
percepciones.
Declaraciones y otros
códigos en los que el
Estado participa a nivel
regional e internacional de
derechos humanos
Indicadores Específicos
No tortura, no detenciones
¿A qué grado estos
arbitrarias, respeto al
derechos están siendo
debido proceso.
violados?
Asociación, asamblea,
¿A qué grado están los
voto.
individuos impedidos
de ejercer estos
derechos?
¿A qué grado están
Derecho al trabajo, a
ocurriendo estas
formar sindicatos, al
actividades?
contrato colectivo.
Derechos a la salud y
¿A qué grado es la
educación.
cobertura de los
sistemas de salud y
educación?
Derechos lingüísticos,
religiosos y étnicos.
¿A qué grado hay
discriminación
lingüística, religiosa
y/o étnica?
Fuente: (Landman, 2004:927)
23 Resultado
Provisión de bienes y servicios con
un impacto sobre los derechos
humanos y los resultados
cuantificables de las políticas
gubernamentales.
Estadísticas, legislación
gubernamental en áreas
específicas.
Financiamiento de poderes
judiciales. Inversión en policía y
reformas judiciales.
Número de votantes registrados.
Asistencia de votantes. Número de
organizaciones de la sociedad civil.
Asociados, salarios promedios,
desigualdad en el ingreso.
Cobertura de la seguridad social,
educación y servicios de salud.
Niveles de gasto público. Camas
de hospital. Niveles de
alfabetización. Tasas de fertilidad y
mortalidad.
Movilidad social de las minorías,
gastos en educación bilingüe.
4. El debate sobre la construcción de indicadores de Derechos Humanos
La construcción de indicadores de derechos humanos es una discusión actual y relevante. Si
bien, podemos rastrear inquietudes a finales de los 80’s y en la década de los 90’s, lo cierto
es que el boom del debate se presentó a partir del 2003.
Al menos, son dos los Informes que dan cuenta de la discusión. En primera
instancia, ubicamos el “Informe del Relator Especial sobre el derecho de toda persona al
disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental”, presentado ante la Asamblea
General de la ONU en octubre del 2003. En este informe, el Relator Paul Hunt, establece
por primera ver las categorías que dividen a los indicadores de derechos humanos en:
estructurales, de proceso y evolución. El segundo documento es el
“Informe sobre
Indicadores para Vigilar el Cumplimiento de los Instrumentos Internacionales de Derechos
Humanos” presentado en mayo de 2006. El informe elaborado por la OACNUDH establece
las líneas conceptuales y metodológicas para la elaboración de indicadores estructurales, de
proceso y de resultados para los derechos humanos, metodología que pueden considerarse
como el actual paradigma en la medición de derechos humanos.
Estos dos documentos se elaboran en el marco de discusiones internacionales, como
la Conferencia de Expertos convocada por la ONU en 20056, que generaron la certeza de la
necesidad urgente de la medición de los derechos humanos y cambiaron el foco de la
discusión sobre la relevancia de la medición a la elaboración de indicadores específicos. A
esta línea, y con nuevas aportaciones se sumaron los esfuerzos de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) con su propuesta de “Indicadores de
Progreso para la medición de derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador”
aprobada en mayo del 2012 por el Consejo Permanente de la Organización de los Estados
Americanos.
Paralelamente a la propuesta de la OACNUDH, que se ha convertido en hegemónica y
cuyo desarrollo se ubica en los tres momentos detonadores enunciados, encontramos
propuestas como la de Katarina Tomasevski, Relatora Especial del derecho a la Educación
En 2001, Tomasevski enfatizó la relevancia de la medición de la asequibilidad, el acceso, la
aceptabilidad y la adaptabilidad en el cumplimiento de las obligaciones. Por otro lado,
6
Los trabajos de la Conferencia se sistematizaron en el documento: “Report of Turku Expert Meeting on
Human Rights Indicators”.
24 conjuntando la propuesta de Hunt y Tomasevski, académicos mexicanos presentan la
metodología del “desempaque de derechos”, a partir del análisis de las diversas
obligaciones que constituyen un derecho humano (Serrano y Vázquez, 2010). Propuesta
que, si bien no está enfocada en la elaboración de indicadores, si permite identificar los
marcos referenciales desde los cuáles éstos pueden formularse. La recapitulación de los
planteamientos principales de las propuestas mencionadas serán referidas en el marco de
este apartado, como preámbulo para plantear nuestra propuesta que parte de la premisa de
la urgente necesidad de comenzar a discutir la relevancia de los indicadores de ejercicio de
derechos humanos.
4.1. Paul Hunt y la definición de los indicadores estructurales, de proceso y
evolución
Las reflexiones de Paul Hunt, Relator Especial del Derecho a la Salud del 2002 al 2008,
sobre la relación de indicadores y el derecho de toda persona al disfrute más alto posible de
salud física y mental se encuentran presentes desde su primer informe provisional en 2003.
Por lo tanto, la recuperación de sus reflexiones debe considerarse como antecedente
necesario para entender la dirección en el desarrollo de la metodología de medición de
derechos humanos que plantea la OACNUDH.
Paul Hunt, basándose en la relación establecida entre Derechos Humanos y
Desarrollo Humano delimitada por el PNUD en su “Informe de Desarrollo Humano 2000”,
decide abrir la discusión en relación a las posibles diferencias entre los indicadores de la
salud y los indicadores del derecho a la salud. Hunt considera que el debate sobre las
diferencias de los indicadores de desarrollo humano y los indicadores de derechos humanos
se ha eludido por décadas, impidiendo el avance en la formulación de una propuesta
metodológica de medición de derechos humanos.
Desde la perspectiva de Hunt, los indicadores de derecho a la salud deben derivarse de
las normas concretas vinculadas al DIDH, reflejar esas normas y vigilar su cumplimiento,
con miras a lograr la rendición de cuentas de los responsables: “De este modo, lo que tiende
a distinguir un indicador del derecho a la salud de un indicador de la salud no es tanto su
fondo como: i) su derivación explícita de normas concretas del derecho a la salud; y ii) el
uso que se les da, a saber, la vigilancia del derecho a la salud con miras a conseguir la
25 rendición de cuentas de los responsables” (AGNU, 2003: pr.10). Al respecto, es necesario
hacer tres precisiones (AGNU, 2003: pr.11-13):
1) La relación entre el indicador y la norma debe ser razonablemente estrecha y
precisa. Sólo en caso de que un indicador de salud cumpla con esta relación puede
considerarse, igualmente, un indicador del derecho a la salud.
2) Los indicadores del derecho no sólo deben reflejar las normas concretas relativas al
derecho a la salud, sino también las disposiciones de derechos humanos conexas,
incluidas la no discriminación y la igualdad. Esta observación se relaciona con el
reconocimiento de la interconexión de los derechos humanos.
3) La comunidad promotora de derechos humanos debe reconocer que la recopilación
de datos desglosados sigue siendo un reto enorme para muchos Estados. Con todo,
el objetivo inicial debe ser la utilización de indicadores del derecho a la salud
desglosados en tantas esferas de discriminación prohibidas internacionalmente
como sea posible.
Para contribuir con argumentos a la discusión sobre la medición de los derechos humanos,
Hunt plantea una primera categorización de indicadores: “El Relator Especial sugiere que
en un primer momento se preste especial atención a las siguientes categorías de indicadores
de derecho a la salud: indicadores estructurales, indicadores de proceso e indicadores de
evolución. El Relator reconoce que llegará el momento en que pueda ser necesario buscar
otras categorías” (AGNU, 2003:7). Así, el objetivo inicial de establecer estas categorías y
denominaciones básicas apuntaba a establecer un lenguaje común con claridad y
uniformidad terminológica, elementos indispensables para que el debate sobre los
indicadores de derechos humanos progresara.
26 Cuadro 7. Tabla de definiciones de Indicadores. Primera propuesta de Paul Hunt
Indicadores
Definición
Son los indicadores más simples. Habitualmente se presentan en forma de
pregunta y suelen depender de información que se obtiene fácilmente. En
otras palabras, los indicadores estructurales constituyen un método de
evaluación rápida y de obtención económica de información basada en un
cuestionario.
INDICADORES
En el sentido amplio, determinan si existen estructuras, sistemas y
DE RESULTADO
mecanismos relacionados con determinada cuestión. Así pues, un
indicador estructural del derecho a la salud determinaría si se han
establecido estructuras, sistemas y mecanismos fundamentales
considerados necesarios para la realización o la promoción del derecho a
la salud.
Proporcionan información sobre los procesos mediante los cuales se
INDICADORES
aplican las políticas de salud. Miden el grado de realización de las
DE
actividades necesarias para alcanzar algunos objetivos de salud y los
PROCESO
progresos de esas actividades en el transcurso del tiempo.
Miden los resultados de las políticas relacionadas con la salud. Revelan
INDICADORES hechos sobre la salud de las personas y suelen reflejar múltiples
DE EVOLUCIÓN procesos interrelacionados que determinan colectivamente un resultado.
En 2003, no se hacía la distinción sobre los indicadores de Resultados.
Fuente: (AGNU, 2003: 8-10).
En marzo de 2006, Hunt presentó sus primeras reflexiones sobre la operacionalización de
sus categorías propuestas7 ante el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas.
Concluye que el enfoque de indicadores del derecho a la salud no es un cambio radical en
relación con las metodologías existentes para indicadores de otras temáticas (por ejemplo,
desarrollo o población); sin embargo, el enfoque contribuye a reforzar, mejorar y
complementar los indicadores de uso común. En su operacionalización incluye indicadores
de salud, adaptándolos para aportar, por ejemplo, información desagregada y añade algunos
indicadores nuevos para supervisar las cuestiones, como la participación y la rendición de
cuentas, que de otro modo tenderían a pasarse por alto (CES, 2006: 9,10).
7
“Hunt presentó información sobre los siguientes temas relacionados con el derecho a la salud: contexto
jurídico básico, contexto financiero básico, estrategia y plan de acción nacionales, participación, información,
instituciones nacionales de derechos humanos, asistencia y cooperación internacionales, aspecto prioritario 1
(mejorar la asistencia antenatal, en el parto, post parto y al recién nacido), aspecto prioritario 2 (prestación de
servicios de planificación de la familia de alta calidad), aspecto prioritario 3 (eliminar el aborto no seguro),
aspecto prioritario 4 (luchar contra las infecciones de transmisión sexual, el cáncer cervicouterino y otras
enfermedades ginecológicas), aspecto prioritario 5 (promover la salud, en particular entre los adolescentes).”
(CES, 2006: 25-34).
27 En su informe, asegura que hay un avance en la discusión sobre la medición de los
derechos humanos: “Si bien antes la pregunta principal era ¿Existe una función para los
indicadores en relación con el derecho al más alto nivel posible de salud?, ahora la pregunta
fundamental es ¿Cómo pueden utilizarse los indicadores de la forma más apropiada para
medir y supervisar este derecho humano fundamental?” (CES, 2006: 10). Sin duda alguna,
destaca el llamado de Hunt a no exagerar la importancia de la función de los indicadores:
“Por muy complejos que sean, los indicadores nunca ofrecerán un cuadro completo
del disfrute del derecho a la salud en una jurisdicción concreta. En el mejor de los
casos, proporcionan indicaciones útiles sobre el disfrute del derecho a la salud en un
contexto nacional particular, (…) está fuera de lugar esperara demasiado de ellos”
(CES, 2006:10).
Para Hunt lo que sí se puede esperar de los indicadores es que ayuden al Estado a
supervisar su progreso a lo largo del tiempo, permitiendo a las autoridades reconocer
cuándo se necesitan ajustes de la política y, por otro lado, ayudar a pedir cuentas al Estado
en relación con el cumplimiento de responsabilidades derivadas de los compromisos
internacionales asumidos. Aun cuando, ubica al Estado en el centro, advierte que incorporar
los derechos humanos en las políticas de salud partiendo de los indicadores es un trabajo
intersectorial: “es una empresa de gran envergadura que requiere una multitud de medidas
por parte de diversos agentes” (CES, 2006: 11).
Por otro lado, destaca la preocupación por la medición de la progresividad del derecho a
la salud. Así, asegura que para que los indicadores puedan supervisar aspectos de la
realización progresiva deberán (CES, 2006: 14-16):
1) Corresponder, con cierto grado de precisión, a una norma del derecho a la salud.
2) Estar desagregados al menos por sexo, raza, etnia, población rural o urbana y
condición socioeconómica; entre otros motivos de discriminación prohibidos
internacionalmente.
3) Estén complementados por indicadores adicionales que supervisan las cinco
características esenciales e interrelacionadas del derecho a la salud: a) una estrategia
y un plan nacional de acción que incluyen el derecho a la salud, b) la participación
de particulares y grupos –especialmente los más vulnerables y desfavorecidos- en la
28 de formulación de las políticas y programas de salud, c) acceso a la información
sobre la salud, así como la confidencialidad de los datos personales sobre la salud,
d) la asistencia y cooperación internacionales de los donantes en relación con el
disfrute del derecho a la salud en los países en desarrollo, e) mecanismos accesibles
y eficaces de supervisión y de rendición de cuentas.
Al respecto, aclara que es imposible que un indicador tenga todas estas características, pero
sí es posible determinar una serie de indicadores que juntos tengan estas características.
4.2. La Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas y la definición de los
indicadores estructurales, de proceso y resultado como paradigma hegemónico
en la medición de derechos humanos
La construcción metodológica realizada por la OACNUDH es contemporánea a la de Todd
Landman. Entre las similitudes importantes de ambas propuestas, se encuentra el
reconocimiento de que el tema de la medición de derechos humanos no se agota en la
formulación de indicadores y que éstos requieren sustentarse en marcos conceptuales y
metas concretas de investigación:
“(…) para que los indicadores sean instrumentos eficaces necesitan estar afianzados
en un marco conceptual que tenga en cuenta las preocupaciones y objetivos de ese
proceso. La necesidad de una base conceptual adecuada radica en poder contar con
una lógica para definir y diseñar los indicadores pertinentes y no reducir esa labor a
una mera lista de posibles opciones” (OACNUDH, 2006: 3).
La OACNUDH afirma que los indicadores cualitativos y cuantitativos son herramientas
para la medición de derechos; sin embargo, decide enfocarse en la formulación de
indicadores cuantitativos
pues consideran que “en las disposiciones de los tratados
internacionales de derechos humanos se mencionan explícitamente los indicadores
cuantitativos8” (OACNUDH, 2006: 5). Sobre la metodología de medición, plantean cuatro
8
“Por ejemplo, en el Art. 12 del PIDESC se indica que, para asegurar la plena efectividad, del derecho a la
salud, “entre las medidas que deberán adoptar los Estados Parte en el Pacto figuran las necesarias para la
reducción de la mortalidad y la mortalidad infantil”. En el Art. 10 de la Convención sobre todas las formas de
29 puntos esenciales para esbozar el marco conceptual de los indicadores de derechos
humanos (OACNUDH, 2005:5,6):
1. Definir los indicadores en relación al contenido normativo internacional del derecho
en cuestión, según se enuncia en los artículos pertinentes de los tratados y las
observaciones generales correspondientes a los Comités.
2. Reflejar el carácter intersectorial de las normas o principios de derechos humanos
(por ejemplo, la no discriminación y la igualdad, la indivisibilidad, la rendición de
cuentas, la participación y la potenciación) en la elección de los indicadores.
3. Esencial tener una indicación de la “intención” del Estado Parte o su “aceptación”
de las normas de derechos humanos, así como de la consolidación de sus esfuerzos,
según se reflejan en los correspondientes indicadores de “resultados”.
4. El marco que se adopte debe reflejar la obligación de la entidad encargada de
respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos.
Para la determinación de los atributos de los derechos humanos (punto 1) es necesario
traducir el texto de la norma jurídica que lo establece en un número limitado de atributos
característicos que faciliten la determinación de los indicadores apropiados para vigilar la
efectividad de su ejercicio. Los atributos tienen que basarse en una lectura exhaustiva de la
norma jurídica del derecho y definirse de manera que se excluyan mutuamente. Estas
medidas corresponden a la conveniencia analítica de contar con un enfoque estructurado
para leer el contenido normativo del derecho ante enunciaciones generales que no son
flexibles para la determinación de indicadores. Por otro lado, al articular los atributos se
llega a una clasificación con terminologías claras y tangibles para facilitar la selección de
indicadores (OACNUDH, 2006: 8).
Seleccionar los atributos de derechos humanos es, apenas, el primer paso. En un
segundo momento, hay que configurar los atributos de los derechos humanos en relación a
indicadores estructurales, de proceso y de resultados (Ver Cuadro 8). “Al proponer esta
discriminación contra la mujer, relativo al derecho a la educación, figura una disposición acerca de la
“reducción de la tasa de abandono femenino de los estudios” y el Art. 14 del PIDCYP, se exige que en caso
de cargos penales toda persona tiene derecho a ser juzgada “sin dilaciones indebidas”. Estas referencias a
indicadores cuantitativos, en esta caso esencialmente a estadísticas oficiales, contribuyen a la definición del
contenido del derecho humano en cuestión y ayudan a reforzar sus aspectos operativos” (OACNUDH, 2006:
5,6).
30 configuración de indicadores lo que interesa principalmente es obtener una evaluación de
las medidas adoptadas por los Estados Partes para cumplir con sus obligaciones –de la
intención a los esfuerzos y de allí a los resultados de esos esfuerzos” (OACNUDH, 2006:
9).
La definición de estos indicadores debe tener en cuenta, las siguientes premisas
(OACNUDH, 2006: 10,11):
a. La diferenciación de indicadores aspira a contar con unidades coherentes y
detalladas que puedan reflejar el aspecto de la intención y los resultados en la
realización de los derechos humanos. Al adoptar este tipo de indicadores se
simplifica la selección de indicadores dependiendo de lo que se quiera medir
(intención, esfuerzos o resultados del Estado), el uso de información pertinente, se
facilita una cobertura amplia de diferentes aspectos de realización del derecho o, si
se requiere, una delimitación mínima del número de indicadores necesarios para
vigilar la realización del derecho en cuestión en cualquier contexto.
b. Los indicadores de proceso, particularmente, podrían ayudar a evaluar el
cumplimiento de las obligaciones del Estado de respetar, proteger y hacer efectivos
los derechos humanos.
c. Los indicadores de proceso y de resultados pueden no ser mutuamente excluyentes.
Es posible que un indicador de proceso para un derecho humano resulte ser un
indicador de resultados en el contexto de otro derecho.
d. La selección de todos los indicadores tiene que guiarse principalmente por la prueba
empírica de su uso. Si los indicadores definidos no resultan adecuados para los
criterios de pertinencia empírica no serán útiles como instrumentos de vigilancia.
31 Cuadro 8. Tabla de definiciones de los Indicadores de atributos de los Derechos
Humanos
Indicadores
INDICADORES
ESTRUCTURALES
(intención del
Estado).
Definición
Reflejan la ratificación o aprobación de instrumentos jurídicos y la
existencia de los mecanismos institucionales básicos que se
consideran necesarios para facilitar la realización del derecho
humano en cuestión. Abarcan la intención del Estado o su
aceptación de las normas de derechos humanos al adoptar medidas
para la realización de ese derecho humano. Los indicadores
estructurales tienen que concentrarse sobre todo en la naturaleza de
las leyes nacionales relacionadas con el derecho en cuestión –es
decir, si incluyen las normas internacionales- y los mecanismos
institucionales que promueven y protegen las normas. Deben
examinar el marco normativo y las estrategias que el Estado indica
son pertinentes para ese derecho. Algunos indicadores estructurales
pueden ser comunes a todos los derechos humanos y otros pueden
ser más pertinentes para determinados derechos humanos e incluso
para un atributo particular de un derecho.
INDICADORES
DE PROCESO
(esfuerzos del
Estado).
Relacionan los instrumentos de política de los Estados con hitos que
se convierten en indicadores de resultados, los cuales a su vez
pueden relacionarse de manera más directa con la realización de los
derechos humanos. Los instrumentos de política de los Estados se
refieren a todas las medidas que comprenden los programas públicos
e intervenciones específicas que un Estado desee adoptar para hacer
efectiva su intención o su aceptación de las normas de derechos
humanos para alcanzar los resultados que corresponden a la
realización de un determinado derecho humano. Al definir los
indicadores de proceso en términos de una relación causal concreta
se puede evaluar mejor la responsabilización del Estado frente a sus
obligaciones. Al mismo tiempo, estos indicadores ayudan a vigilar
directamente el ejercicio progresivo del derecho o el proceso de
protección del derecho, según sea el caso, para la realización del
derecho en cuestión. Los indicadores de proceso son más sensibles a
cambios que los indicadores de resultados, por lo cual son mejores
para medir la realización progresiva del derecho a reflejar los
esfuerzos de los Estados Partes para proteger los derechos.
INDICADORES
DE RESULTADOS
(resultados de los
esfuerzos del
Estado).
Reflejan los logros, individuales y colectivos, que indican el estado
de realización de un derecho en un determinado contexto. No se
trata sólo de una mediación más directa de la realización del derecho
humano, sino también de la importancia del indicador para evaluar
el disfrute del derecho. Puesto que con el tiempo consolida los
efectos de diversos procesos subyacentes (que pueden ser medidos
32 por uno o más indicadores de proceso), un indicador de resultados
suele ser un indicador lento, menos sensible para reflejar los
cambios momentáneos que un indicador de proceso. Por ejemplo,
los indicadores de la esperanza de vida o de la mortalidad podrían
depender de la inmunización de una población, de la educación o del
conocimiento de la población en materia de sanidad pública, así
como de la disponibilidad y accesibilidad de las personas a una
nutrición adecuada.
Fuente: (OACNUDH, 2006: 9, 10)
Para que un indicador sea eficiente debe definirse de manera explícita y precisa, sobre la
base de una metodología viable de recopilación, tratamiento y difusión de datos
Identifican, al menos dos, fuentes y mecanismos de generación de datos complementarios:
1) Las estadísticas socioeconómicas y otras estadísticas administrativas, y 2) datos sobre
violaciones de derechos humanos basados en acontecimientos, que consisten en casos
señalados o denunciados de violaciones, víctimas identificadas y autores (OACNUDH,
2006: 13).
En relación a los criterios de selección de indicadores cuantitativos, señalan que
éstos deberían (al menos, idealmente): ser pertinentes, válidos y fiables; ser simples
oportunos y pocos en número; estas basados en información objetiva y en mecanismos de
generación de datos; prestarse a la comparación temporal y espacial, y cumplir con las
normas internacionales de estadística pertinentes; y, prestarse al desglose por sexos, edad y
sectores vulnerables o marginados de la población. Por último, al elaborar un conjunto de
indicadores de derechos humanos será necesario hallar el equilibrio entre los indicadores de
pertinencia universal y los que se adaptan a un contexto específico, ya que se requieren
ambas clases (OACNUDH, 2006:14, 15).
En el Informe, se presentan indicadores ilustrativos sobre el derecho a la vida, el
derecho a la revisión judicial de la detención, el derecho a una alimentación adecuada, el
derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.
33 4.3.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la medición de la
progresividad del Protocolo de San Salvador.
Para la CIDH, generar lineamientos regionales para la medición de los derechos humanos
encuentra su primera justificación en el Art. 19 del Protocolo de San Salvador, donde se
establece que los Estados Parte deberán presentar informes periódicos respecto de las
medidas progresivas que hayan adoptado para asegurar el debido respeto de los derechos en
él establecidos. De acuerdo con el Protocolo, se requieren de indicadores que permitan
medir el progreso de las condiciones de derechos humanos y, apuntan, “éstos indicadores
deben incorporar los avances en la realización de los derechos y no considerar los adelantos
o retrocesos en términos de desarrollo (económico y social): se debe, entonces, diferenciar
entre progreso económico y social y cumplimiento del Protocolo del San Salvador” (CIDH,
2008: 4).
Generar indicadores de progreso permite analizar y comparar el cumplimiento de
los derechos humanos. Los datos cuantitativos ofrecidos por los gobiernos en torno a la
reducción de la pobreza no son suficientes, afirma la CIDH, para dar cuenta del
cumplimiento de sus compromisos regionales. De esta manera, el sistema de informes
adquiere un carácter específico:
“El procedimiento de supervisión del Protocolo no apunta a examinar la calidad de
las políticas públicas de los Estados, sino a fiscalizar el cumplimiento o
incumplimiento de las obligaciones jurídicas que fija el Protocolo. Este establece
una amplia gama de obligaciones, tanto positivas como negativas, tanto inmediatas
como progresivas (…) No corresponde a la supervisión internacional juzgar entre
las opciones que cada Estado, de manera soberana, haya elegido para realizar los
derechos. Si corresponderá examinar si esas políticas públicas violan derechos, si
consiguen o no garantizar el cumplimiento de las obligaciones positivas, inmediatas
o progresías fijadas en el Protocolo. Así, el examen de las políticas no será el
objetivo final del sistema de indicadores y señales de progreso”. (CoIDH, 2008: 4).
En última instancia, la CIDH pretende que los indicadores sean herramientas útiles para
realizar un diagnóstico de la situación de los derechos contenidos del Protocolo: “Se busca
34 estimular en los Estados un proceso de evaluación y de medición de cumplimiento que
trascienda la idea del mero reporte” (CIDH, 2011: 5).
La CIDH afirma que el sistema de indicadores y señales de progreso debe contribuir
a exponer los cambios del cuadro de situación general de un país en un período
determinado y, aún más, debe identificar situaciones graves de afectación de los derechos
del Protocolo, en especial problemas de alcance colectivo o que obedezcan a prácticas o
patrones reiterados o a factores de índole estructural que pueda afectar a ciertos sectores de
la población (CIDH, 2008: 5). Entre líneas, puede leerse la preocupación de la Comisión
por conocer datos desagregados por características y territorios que no se otorgan desde los
argumentos estatales que vinculaban unívocamente el cumplimiento de obligaciones del
Estado con la implementación de políticas públicas. Sin embargo, explícitamente se cuidan
de no generar reacciones negativas hacia los indicadores, por parte de los Estados: “No se
pretende contabilizar denuncias sino avances o progresos” (CIDH, 2011: 5).
Hay una particular preocupación por la medición del carácter de progresividad de
los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. El principio de
progresividad tiene una relación directa con la manera en cómo deben cumplirse las
obligaciones estatales en materia de derechos humanos. Los derechos humanos contenidos
en el DIDH son aspiraciones mínimas cuya progresión se encuentra en manos de los
Estados y, aun cuando su plena realización sólo puede lograrse de manera paulatina, las
medidas estatales adoptadas deben implementarse dentro de un plazo razonablemente breve
y ser deliberadas, concretas y orientadas hacia el cumplimiento de sus obligaciones9.
La progresividad debe entenderse como gradualidad y progreso (Abramovich y
Courtis, 2006:58). La gradualidad se refiere a que la efectividad de los derechos no va a
lograrse de una vez y para siempre, sino que se trata de un proceso que supone definir
metas a corto, mediano y largo plazo10. El progreso patentiza que el disfrute de derechos
siempre debe mejorar. Para lograr la progresividad se requiere del diseño de planes y
9
Comité DESC, Observación General número 3. La índole de las obligaciones de los Estados Partes (párrafo 1
del artículo 2 del Pacto), aprobada en el 5° período de sesiones, 14 de diciembre de 1990, párr.2.
10
El artículo 2.1 del PIDESC establece que los Estados Partes se comprometen a “adoptar medidas, tanto por
separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas,
hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios
apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos
aquí reconocidos” (las cursivas son de los autores).
35 políticas públicas que permitan avanzar hacia el mejoramiento de las condiciones de los
derechos.
Por lo tanto, la progresividad lejos de entenderse como un permiso para retardar el
cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos, impone
obligaciones para proceder lo más expedita y eficazmente posible y avanzar en el
cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado en el contexto del
aprovechamiento pleno de los recursos de los que se disponga. Las medidas de
implementación expedita también deben impedir disposiciones de carácter deliberadamente
retroactivo11.
El Estado se ha obligado a implementar acciones progresivas y, los indicadores
propuestos por la CIDH, permitirá tener una línea base que posibilitará evaluar la
progresividad, a partir de “la comparación de la extensión de la titularidad y del contenido
de los derechos y de sus garantías concedidas a través de nuevas medidas normativas con la
situación de reconocimiento, extensión y alcance previos” (CIDH, 2008: 5).
El sistema de indicadores de la progresividad se pretende flexible e involucra
indicadores cuantitativos y cualitativos12. Los parámetros para la delimitación del sistema
de indicadores se encuentran en el Protocolo, a partir de la definición de los derechos. Por
otro lado, destaca el llamado de la CIDH a no exagerar la función de los indicadores y
reconocer sus limitaciones, “por muy complejos que sean, los indicadores nunca ofrecerán
un cuadro completo del disfrute del derecho a la salud en una jurisdicción determinada”
(CoIDH, 2008: 6). Por ello, consideran que no pueden ser la única herramienta de
supervisión del cumplimiento del Protocolo.
La Comisión no pretende duplicar esfuerzos y equipara su propuesta de monitoreo
con la que ya hemos esbozado de la OACNUDH. Incluso, considera que “el Informe
constituye el más reciente esfuerzo por llegar a un acuerdo común sobre una metodología
de derechos basada en indicadores que busca ser impulsada, de forma homogénea, por
todos los Comités del Sistema Universal” (CIDH, 2008: 9).
11
Comité DESC, Observación General número 3. La índole de las obligaciones de los Estados Partes (párrafo
1 del artículo 2 del Pacto), aprobada en el 5° período de sesiones, 14 de diciembre de 1990, párr.9.
12
“Los indicadores deberán ser confiables, pertinentes, verificables empíricamente, sensibles, relevantes,
independientes, precisos, accesibles y encontrarse disponibles o ser posible su obtención” (CoIDH, 2011: 6).
36 Aun cuando explícitamente se alinea con la propuesta de medición de la
OACNUDH, es importante señalar que la CIDH destaca la incorporación de “las señales de
progreso cualitativas” como complementarias a los indicadores cuantitativos y a su
incorporación en los informes les da el mismo peso que a los indicadores cuantitativos:
“A diferencia de un indicador cuantitativo, las señales de progreso cualitativas se
caracterizan porque no parten de una categoría prestablecida, como tampoco de una
escala de medición ya dada (estadística) sino que captan la definición de la situación
que efectúa el propio actor social y el significado que éste le da al fenómeno
evaluado, los cuales son claves para poder interpretar los hechos. Esto significa que
se podrá aportar en el proceso de evaluación estas dimensiones menos visibles pero
absolutamente necesarias a los efectos del monitoreo. Así, en materia de derecho a
la salud, un indicador es la cantidad de médicos por habitante y la señal de
progreso cualitativa está dada por la percepción de la población en general acerca
de la accesibilidad al sistema de salud” (CIDH, 2008: 9).
“Las señales de progreso representan dimensiones cualitativas que reflejan la
progresión en los cambios hasta el alcance deseado del objetivo. Si éste ha sido
establecido en consideración a posibilidades reales, las señales de progreso podrían
interpretarse mejor en niveles de plazos o períodos secuenciales de tiempo (…) El
propósito de las señales de progreso consiste en hacer un seguimiento de los logros
que contribuyen a obtener el objetivo deseado, en este caso, el goce y ejercicio de
los derechos económicos, sociales y culturales contenidos en el Protocolo de San
Salvador” (CIDH, 2011: 9).
Recordemos que la propuesta de la OACNUDH, si bien reconoce la importancia de los
indicadores cualitativos, no avanza en su formulación. Así, la CIDH enfatiza que por
razones de descripción e interpretación las señales de progreso tienen un papel
fundamental, e insustituible, en la medición.
Partiendo del modelo de la OACNUDH, la CIDH ha definido tres tipos de
indicadores y señales de progreso cualitativas (Ver Cuadro 9).
37 Cuadro 9. Tabla de definiciones de los Indicadores y Señales de Progreso Cualitativas
Indicadores
Definición
INDICADORES
Buscan medir las disposiciones del Estado para implementar los
ESTRUCTURALES derechos del Protocolo. Reflejan la ratificación o aprobación de
instrumentos jurídicos internacionales básicos para facilitar la
realización de un derecho humano fundamental. Relevan
información para evaluar cómo se origina el aparato institucional y
el sistema legal del Estado para cumplir las obligaciones del
Protocolo. Si existen o se han adoptado medidas, normas jurídicas,
estrategias, planes, programas o políticas, o se han creado agencias
públicas destinadas a implementar esos derechos. Si bien los
indicadores estructurales indagan simplemente sobre la existencia o
inexistencia de las medidas, podrían en ocasiones incluir
información relevante para entender también algunas de sus
características principales, por ejemplo si las normas son o no
operativas, o cual es la jerarquía de una agencia o institución pública
o su competencia funcional, es decir, examina si el marco normativo
y las estrategias que el Estado indica son adecuadas y eficaces para
ese derecho.
INDICADORES
Buscan medir la calidad y magnitud de los esfuerzos del Estado para
DE PROCESO
implementar los derechos, a través de la medición del alcance, la
cobertura y el contenido de las estrategias, planes, programas, o
políticas u otras actividades e intervenciones específicas
encaminadas al logro de metas que corresponden a la realización de
un determinado derecho. Estos indicadores ayudan a vigilar
directamente la aplicación de las políticas públicas en términos de
la realización progresiva de derechos. Los indicadores de proceso
también pueden ofrecer información sobre la variación en los
niveles de calidad o cobertura de programas o servicios sociales de
un determinado período de tiempo. En tanto que el indicador
estructural no necesita normalmente una base de referencia (por lo
general, permite sólo una respuesta afirmativa o negativa), los
indicadores de proceso dependen de bases de referencia o metas que
suelen consistir en cifras o porcentajes, por lo que tendrá un
componente más dinámico y evolutivo que el indicador estructural.
Deben reflejar los esfuerzos de las distintas estructuras e instancia al
interior del Estado por alcanzar el resultado deseado o progresar en
lograrlo.
INDICADORES
Reflejan los logros individuales y colectivos, que indican el estado
DE RESULTADOS de realización de un derecho humano en un determinado contexto.
Buscan medir el impacto real de las estrategias, programas,
intervenciones del Estado. En cierta manera constituyen un indicio
de cómo impactan esas acciones públicas sobre aquellos aspectos
que definen el grado de efectividad de un derecho del Protocolo.
Así, proveen una medida cuantitativamente comprobable y
38 comparable de la actividad del Estado en materia de realización
progresiva de los derechos. La mejora en los indicadores de
resultado puede ser el indicio de la adecuación de las medidas
adoptadas y las mejoras progresivas hacia la plena efectividad de los
derechos. Sin embargo, para formarse un juicio definitivo al
respecto, es necesario revisar concretamente las medidas adoptadas:
el retroceso de los indicadores de resultados puede deberse a
circunstancias no atribuibles a la acción del Estado, mientras que su
mejora puede deberse a razones fortuitas. Esto requiere, entonces,
poner énfasis en los indicadores de proceso.
Fuentes: (CIDH, 2008: 9, 10); (CIDH, 2011:11,12).
Es importante recordar que la preocupación de la Comisión se ubica, específicamente, en
profundizar lineamientos para medir la progresividad de los derechos. Por ello, no sólo su
aportación en relación a la valía de las señales de progreso cualitativas resulta relevante; su
propuesta metodológica para mejorar el análisis y organizar la información, es un aporte
fundamental para mejorar la de medición de los indicadores de proceso. Sugieren clasificar
la información generada, en base a tres categorías: recepción del derecho, capacidades
estatales y contexto financiero básico (CIDH, 2008: 12-13).
Cuadro 10. Categorías de análisis para resultados de Indicadores de Proceso
Fuente: (CIDH, 2008:12-13). Elaboración CIED
39 En la recepción del derecho interesa, identificar el nivel de las normas que lo reconocen,
así como la operatividad y la jerarquía normativa. Se procura revelar el grado de precisión
con que se definen las obligaciones básicas del Estado o los estándares mínimos exigibles;
la indicación de quienes son los titulares de ese derecho, las condiciones para su ejercicio
(¿es un derecho operativo, puede ser exigido directamente ante las autoridades o no es
directamente exigible?) y las garantías o vías de reclamo disponibles, en caso de
incumplimiento.
De nuevo, la CIDH hace hincapié en que las políticas deben estar destinadas al
cumplimiento de derechos y no, exclusivamente, a la lucha contra la pobreza. Aún más, las
políticas paternalistas no pueden utilizarse como cortina de humo para asegurar que el
Estado está cumpliendo con sus obligaciones internacionales:
“Un aspecto que resulta relevante indagar es qué políticas o servicios sociales el
Estado define como medidas de implementación o realización de derechos del
Protocolo. En ocasiones los programas o servicios crean beneficios de índole
asistencial y no reconocen la existencia de derechos. En qué medida el derecho es
incorporado en la lógica y el sentido de las políticas públicas del Estado es un
aspecto que suele ser medido a través de los indicadores de proceso.” (CIDH, 2008:
12).
La categoría de capacidades estatales implica revisar de qué manera y bajo qué parámetros
el Estado resuelven el conjunto de cuestiones socialmente problematizadas: cómo definen
sus metas y estrategias de desarrollo y bajo que parámetros se inscribe el proceso de
implementación de los derechos contenidos en el Protocolo. Implica analizar las reglas del
juego al interior del aparato estatal, las relaciones interinstitucionales, la división de tareas,
la capacidad financiera y las habilidades del recurso humano que tiene que llevar adelante
las tareas definidas. Determinar el alcance y cobertura de los programas y servicios
desarrollados por las agencias; variación en la calidad y alcance de esas intervenciones en
un período de tiempo.
Busca recuperar aspectos centrales que den cuenta de la materialización de la
voluntad política de los Estados. Verificar si están dadas las condiciones efectivas para
implementar una perspectiva de derechos en el marco de la estructura estatal vigente. La
40 introducción de esta categoría persigue como objetivo evaluar con mayor complejidad los
problemas que enfrenta el Estado para cumplir las obligaciones, facilitando la identificación
de problemas que refieren a la toma de decisión política, y su diferenciación de los
problemas relativos a la gestión pública.
Por otro lado, es relevante identificar la existencia de organismos de control,
monitoreo y evaluación de los programas y servicios sociales dentro de la estructura estatal,
así como la capacidad del Estado de implementar políticas preventivas contra la corrupción
y el uso clientelar de los recursos destinados al área social. Se busca captar información
relativa a la accesibilidad de los servicios y programas sociales organizados por el Estado.
Se debe procurar captar la fragmentación entre los distintos niveles de la
administración del Estado y entre los diferentes servicios sociales organizados. La
intención es identificar la claridad (o falta de ella) en la definición y distribución de
competencias y responsabilidades entre distintas instancias de gobierno y, en ocasiones,
entre diferentes gobiernos nacionales, regionales o provinciales y locales. A ello se suma la
habitual fragmentación entre los propios servicios sociales
por deficiencias en la
coordinación y falta de comunicación entre las agencias así como por la ausencia de
políticas integrales de registros adecuados.
El contexto financiero básico alude a la disponibilidad efectiva de recursos del
Estado para ejecutar el Gasto Público Social, y de qué manera se distribuye el mismo, sea
de manera usual (PIB para cada sector social) o por algún otro mecanismo. Se incorpora
dentro de la misma categoría a los compromisos presupuestarios, en virtud de los cuales se
puede evaluar la importancia que el propio Estado le está asignando al derecho en cuestión,
y que además actúa en forma complementaria a la medición de capacidades estatales.
La CIDH afirma que no se puede abarcar todas las cuestiones que informen sobre el
grado de efectividad de un derecho:
“aunque fueran muchas las categorías que se consideren (…) nunca podrán
abarcarse todas las cuestiones atinentes al grado de efectividad de un derecho. Por
esta razón resulta conveniente limitar el número de categorías relevantes. En
conclusión para cada derecho del Protocolo se ordenará la información requerida al
Estado, sobre la base de un modelo compuesto por indicadores cuantitativos y
señales de progreso cualitativas, organizado en función de tres tipos de indicadores
41 (estructurales, de proceso y de resultados), que responderán a tres categorías
conceptuales (recepción del derecho, capacidades estatales y contexto financiero y
compromiso presupuestario)” (CIDH, 2008: 14).
Al igual que la propuesta de la OACNUDH, la CIDH señala que hay tres temas
transversales que tienen que ser medidos en relación a cada derecho protegido: la igualdad,
el acceso a la información pública y participación y el acceso a la justicia. En la propuesta
de la CIDH se presentan ejemplos de indicadores en derechos a la seguridad social, a la
salud y a la educación. En términos gráficos, la propuesta de la CoIDH puede resumirse en
la siguiente matriz:
Cuadro 11. Propuesta de medición de derechos humanos de la CIDH
Indicadores
DERECHO
Estructurales
Procesos
Resultados
Indicador
Recepción del derecho
Señales de progreso
Capacidades estatales
Indicador
Señales de progreso
Contexto financiero
Indicador
básico y compromisos
Señales de progreso
presupuestales
Indicador
Igualdad
Señales de progreso
Acceso a la
Indicador
información pública y
Señales de progreso
participación
Indicador
Acceso a la justicia
Señales de progreso
Antes de presentar una recapitulación sobre los puntos de encuentro de las tres propuestas
de medición mencionadas (Hunt, OACNUDH y CIDH), nos parece relevante señalar que
aun cuando consideramos de principal relevancia la incorporación de las señales de
progreso en la propuesta de la CIDH, no deja de ser preocupante que ubique su medición
sólo a partir de indicadores cualitativos. Puede interpretarse que los indicadores cualitativos
son de uso exclusivo para la medición de ciertos ámbitos de los derechos humanos como la
progresividad y cerrar el debate a la propuesta de indicadores cuantitativos de progresividad
estableciendo distintos tipos de escalas. Por ello, nos parece relevante señalar que el tema
42 de medición de la progresividad de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales13 ha
sido ampliamente estudiado por el sector académico y no sólo por la CIDH.
Al respecto, destacamos el trabajo de Eitan Felner14 que, a diferencia de la CIDH,
apunta a la elaboración de indicadores cuantitativos de la progresividad. Felner identifica
dos niveles de reconocimiento de los DESC. En el “nivel teórico de reconocimiento”, los
Estados tienen la obligación de realizar progresivamente los DESC hasta el máximo de sus
recursos y posibilidades; lo que significa, “en el nivel práctico” la implementación
inmediata de mecanismos de protección, respeto y garantía sin discriminación (Felner,
2009: 402-403). Sin embargo, la imprecisión en el término “máximo de recursos y
posibilidades” ha permitido que los Estados argumenten que no hay recursos pertinentes,
así la progresividad vinculada al “máximo de recursos y posibilidades” se ha vuelto un
argumento de escape para afrontar con verdadero compromiso sus obligaciones en materia
de DESC. Por ello, afirma Felner, es indispensable contar con herramientas cuantitativas
para monitorear el impacto de las políticas públicas y la localización y destino de los
recursos destinado para el ejercicio efectivo de los DESC (Felner, 2009:404). Es importante
destacar que Felner identifica el monitoreo del cumplimiento de derechos como una
herramienta política que permitirá su exigencia frente al Estado.
13
En la revisión de literatura académica sobre la medición de los DESC, encontramos también los siguientes
análisis y propuestas metodológicas: “Indicators and Standards for Monitoring Economic, Social and
Cultural Rights” (1999) de Audrey Chapman; “Construcción de indicadores en materia de DESC y
ambientales. Documento base sobre el estado de la discusión a nivel mundial” (2007) de Areli Sandoval;
“DESC. El desafío de la ciudadanía social. La aplicación de los DESC en Colombia y la implementación de
metodologías de medición y valoración de los mismos” (2009) del Observatorio del Programa Presidencial de
Derechos Humanos.
14
Eitan Felner plantea su propuesta sobre la elaboración de indicadores cuantitativos de la progresividad en
los artículos: “Closing the ‘Escape Hatch’: a toolkit to monitor the progressive realization of Economic,
Social and Cultural Rights” (2009) y “A new frontier in economic and social rights advocacy: turning
quantitative data into a tool for human rights accountability” (2008).
43 4.4.
Recapitulación de semejanzas y diferencias entre las propuestas sobre
indicadores estructurales, de proceso y resultado.
Es conveniente hacer un recuento de las propuestas de Hunt, OACNUDH y CIDH. Entre
ellas, encontramos argumentos complementarios que conforman el paradigma hegemónico
actual en la medición de derechos humanos15.
En primera instancia, es importante señalar que en las tres propuestas se explicita
que los indicadores son una herramienta que contribuye a medir el cumplimiento de
derechos humanos y ofrece un acercamiento sistemático; sin embargo, no se debe exagerar
su función tomando sus mediciones como las únicas válidas y verdaderas para dar cuenta
del trabajo de los Estados. Sin duda, estas mediciones deben acompañarse, por ejemplo, de
los informes de la sociedad civil y de reinterpretación estadística de académicos.
Coinciden en que las fuentes de información se obtienen de las estadísticas
disponibles en cada Estado. Por lo tanto, la formulación de indicadores depende del tipo de
información que los sistemas nacionales de estadística desarrollen. Probablemente, con la
petición expresa de la CIDH a los estados de la OEA de incorporar los indicadores en los
informes que, como Estados Parte, tienen que presentar se avecinen una época que permita
el desarrollo de censos y encuestas específicas de derechos humanos. Evidentemente esa no
es la situación actual y significa un reto adecuar los indicadores de uso común (como los de
desarrollo o población) para que ofrezcan información sobre derechos humanos, cuando no
han sido diseñados, necesariamente, para ello.
Desde nuestro análisis, las aportaciones de las tres propuestas pueden entenderse
como un aglomerado de conocimiento que aporta a un mismo argumento. Así, los
antecedentes los coloca Paul Hunt quien aún no refería los indicadores estructurales.
Identificamos que, los indicadores de evolución que ubica Hunt no son los que después se
conocerían como indicadores de resultado. Por el contrario, los indicadores de evolución
complementan a los indicadores de procesos y resaltan la progresividad de las políticas
públicas.
La propuesta de la OACNUDH es la primera en incorporar a los indicadores de
resultado que se pueden ubicar como indicadores que se acercan al ejercicio de los derechos
15
Al respecto, es necesario recordar que el debate se encuentra en proceso y que aún la hegemonía del
paradigma actual en el tema, éste se encuentra distante de presentar algunas contradicciones.
44 humanos y se preocupan por la realización de los derechos y el impacto real de las
intervenciones del Estado.
No hay duda de que el aporte de la CIDH sobre los indicadores de progresividad
fortalece la construcción de los indicadores de proceso; sin embargo, el aporte a los
indicadores de resultados es tangencial.
Cuadro 12. Tabla comparativa de definiciones de indicadores estructurales, de proceso y
de resultado en las propuestas de Hunt, OACNUDH y CIDH
Paul Hunt
OACNUDH
CIDH
Paul Hunt
OACNUDH
CIDH
OACNUDH
CIDH
INDICADORES ESTRUCTURALES
Determinan si existen estructuras, sistemas y mecanismos vinculados al derecho en
cuestión. Suelen depender de información que se obtiene fácilmente, por lo que
constituye un método de evaluación rápida y de obtención económica de información.
Ratificación, aprobación de instrumentos jurídicos y la existencia de mecanismos
institucionales básicos. Examinan el marco normativo y las estrategias que el Estado
indica que son pertinentes para cada derecho.
Relevan información para evaluar cómo se origina el aparato institucional y el sistema
legal del Estado para cumplir las obligaciones del Protocolo. Si existen o se han
adoptado medidas, normas jurídicas, estrategias, planes, programas o políticas, o se han
creado agencias públicas destinadas a implementar esos derechos. Generalmente, los
indicadores estructurales sólo permiten respuestas afirmativas o negativas.
INDICADORES DE PROCESO
Información sobre los procesos mediante los que se aplican las políticas públicas.
Indicadores de Evolución: Miden los resultados de las políticas públicas y reflejan
procesos interrelacionados que determinan colectivamente un resultado
Medidas que comprenden los programas públicos e intervenciones específicas que un
Estado adopta para hacer efectivos los indicadores estructurales. Ayudan a vigilar el
ejercicio progresivo del derecho y son más sensibles a los cambios que los indicadores
de resultados, por ello son los indicados para medir la realización progresiva del
derecho.
Ayudan a vigilar directamente la aplicación de las políticas públicas en términos de la
realización progresiva de derechos. Ofrecen información sobre la variación en los
niveles de calidad o cobertura de programas o servicios en un determinado período de
tiempo. Dependen de bases de referencia o metas, por lo que son más dinámicos y
evolutivos que los indicadores de resultados.
INDICADORES DE RESULTADOS
Reflejan los logros individuales y colectivos que indican el estado de realización de un
derecho humano en determinado contexto. Es la medición más directa de la realización
del derecho y es el indicador más relevante para medir el disfrute del derecho. El
indicador de resultados suele ser lento, pues depende de que el tiempo consolide los
efectos de diversos procesos subyacentes.
Miden el impacto real de las estrategias, programas e intervenciones del Estado. La
mejora en los indicadores de resultado puede ser el indicio de la adecuación de las
medidas adoptadas y las mejoras progresivas hacia la efectividad de los derechos.
45 En el cuadro 12 presentamos una tabla comparativa entre las definiciones. En síntesis, los
indicadores estructurales se enfocan en señalar la vinculación nacional con el DIDH y la
existencia de sistemas y mecanismos que den cuenta del compromiso del Estado con sus
obligaciones internacionales adquiridas. Los indicadores de proceso comprenden el análisis
de políticas, programas y proyectos públicos que se alinean para hacer efectivos los
indicadores estructurales y, por su sensibilidad a los cambios, pueden medirse de manera
progresiva. Finalmente, los indicadores de resultado se enfocan en el impacto real de las
intervenciones del Estado en la realización efectiva de los derechos; sin embargo, el
paradigma hegemónico actual sobre medición de derechos humanos, ha avanzado poco en
la profundización del debate sobre el ejercicio de los derechos y se ha priorizado el
desarrollo de los indicadores de proceso.
4.5.
Katarina Tomasevski y la caracterización de las obligaciones del Estado
Si Paul Hunt enfatizó que los indicadores son ineludibles pero no por ello se debe exagerar
su función; en 2001, Tomasevski señalaba las limitaciones de las estadísticas generales:
“Es una obviedad que las estadísticas revelan mucho, pero esconden lo que
realmente necesitamos saber (…) Los promedios estadísticos camuflajean todo tipo
de falacias en cuestiones de género, raza, etnia o lengua, las cuales son cruciales
desde la perspectiva de los derechos humanos, pues tales faltas suelen
corresponder a discriminaciones internacionalmente prohibidas (…) Las
estadísticas revelan el porcentaje de niñas y niños no matriculados, pero nada nos
dicen sobre quiénes son y de dónde provienen, ni por qué no se han matriculado. Si
la educación se impone a los jóvenes para forzarles a adoptar una lengua extranjera
o una ideología, representa una violación de derechos humanos. Los chicos y chicas
podrán estar en la escuela, y las estadísticas lucirán bien, pero si son forzados a
alterar si identidad o, pero aún, si la “educación” se adecua a la definición de
genocidio, los datos cuantitativos sobre educación esconderán una genuina
violación de derechos humanos” (Tomasevski, 2001: 3,4).
Relatora Especial de Naciones Unidas sobre el derecho a la educación, Tomasevski
construye una interesante propuesta de medición, que si bien se diseñó para el derecho a la
46 educación, es aplicable para los DESC y, nos atrevemos a asegurar, incluso para los
derechos civiles y políticos. De nuevo, parte de los compromisos adquiridos de los Estados
en el marco del DIDH y considera que:
“(éste) constituye un marco ya listo para evaluar el progreso en la consecución de
los objetivos, toda vez que define las metas, los propósitos y los métodos (…), para
permitir que todos y todas disfruten todos los derechos humanos (…) Los derechos
humanos se fundamentan en el Estado de derecho. Por ende, los indicadores
deberán captar el grado de compromiso y capacidad de los gobiernos para traducir
lo normativo a la realidad.” (Tomasevski ,2001:5).
La propuesta de Tomasevski es anterior a la formulación de los indicadores estructurales,
de proceso y resultado, y se enfoca en caracterizar las obligaciones adquiridas por el Estado
a través del DIDH. Reconoce que los tratados internacionales son indicativos y los
contextos estatales diferenciados: “algunos países han incluido en sus constituciones
cláusulas sobre asignaciones presupuestarias para la educación, garantizando el 25% del
presupuesto; otros no han definido garantías formales o legales para el presupuesto del
derecho a la educación” (Tomasevski, 2001:11). Ante las diferencias contextuales, no se
puede olvidar que la ley es simétrica y propone medir, en cada Estado, las obligaciones
sobre la educación a partir de cuatro categorías (Tomasevski, 2001: 12):
• Asequibilidad significa dos obligaciones estatales: como derecho civil y político, el
derecho a la educación demanda del gobierno la admisión de establecimientos
educativos que respeten la libertad de y en la educación. La educación como
derecho social y económico significa que los gobiernos deben asegurar que haya
educación gratuita y obligatoria para todos los niños y niñas en edad escolar. Como
derecho cultural, significa el respeto a la diversidad, en particular, a través de
derechos de las minorías y de los indígenas.
• Acceso
tiene distintas modalidades en cada nivel educativo. El derecho a la
educación debe ser realizado progresivamente, asegurando la educación gratuita,
obligatoria e inclusiva, lo antes posible, y facilitando el acceso a la educación postobligatoria en la medida de lo posible.
47 • Aceptabilidad engloba un conjunto de criterios de calidad de la educación (por
ejemplo, los relativos a la seguridad y la salud en la escuela, las cualidades
profesionales de los maestros, etc). El gobierno debe establecer, controlar y exigir
determinados estándares de calidad, se trate de establecimientos públicos o
privados. El criterio de aceptabilidad ha sido ampliado considerablemente en el
derecho internacional de los derechos humanos.
• Adaptabilidad requiere que las escuelas se adapten a los niños, según el principio
del interés superior del niño. Dado que los derechos son indivisibles, deben
establecerse salvaguardas para garantizar todos los derechos humanos en la
educación, de modo de adaptar progresivamente a la educación a todos los derechos
humanos. Más aún, el DIDH supone prevé como objetivo principal la promoción de
derechos humanos a través de la educación. Ello supone un análisis intersectorial
del impacto de la educación en todos los derechos humanos.
En su texto, Tomasevski presenta ejemplos de estas categorías a analizar en la observación
de las obligaciones adquiridas por el Estado. Aun cuando sostiene una postura cautelosa
frente a las estadísticas, asegura que es indispensable avanzar en estrategias de medición de
los derechos humanos como contribución al cumplimiento de éstos:
“El sentido de precisión que se asigna a los números hace que se considere como
importante todo lo que es mensurable. Todo lo que no lo es, carecería de
importancia. Por ende, tornar mensurables a los derechos humanos contribuirá a la
elevación de su estatus las estrategias educativas, tanto globales como nacionales
(…)” (Tomasevski, 2001:8).
Las cuatro categorías propuestas por Tomasevski: asequilibilidad, acceso, aceptabilidad y
adaptabilidad, al ubicarse en la caracterización de las obligaciones adquiridas pueden
fortalecer como dimensiones analíticas a los indicadores de proceso, tal como los define la
propuesta paradigmática hegemónica. Por otro lado, de la revisión de los indicadores del
derecho a la educación planteados por Tomasevski pueden desprenderse categorías
relevantes para medir el disfrute del derecho y no sólo la caracterización de las acciones del
Estado.
48 4.6.
Metodología del “Desempaque de Derechos”
Para Sandra Serrano y Daniel Vázquez, la propuesta de Tomasevski nos acerca a la materia
específica de la implementación de los derechos humanos. Los autores, basándose en
Tomasevski y, en menor medida en Hunt, proponen una teoría de las obligaciones del
DIDH, a partir de la noción del “desempaque”, es decir, “el análisis de un derecho humano
a partir de las diversas obligaciones que lo constituyen” (Serrano y Vázquez, 2010:77). De
nuevo, es importante enfatizar que se ubican en el nivel de las obligaciones y no retoman la
propuesta de formulación de indicadores estructurales, de proceso o de resultados.
Plantean cuatro pasos metodológicos para desempacar un derecho. Identifican que
cada derecho está constituido por múltiples “subderechos” y su desagregación constituye el
primer nivel (Serrano y Vázquez, 2010: 80). El segundo nivel, implica una lectura de cada
subderecho a partir de las obligaciones que conlleva (respetar, proteger, garantizar y/o
promover) por parte del Estado, y “al llegar al deber de crear un marco jurídico y un
aparato institucional que asegure la realización del derecho, estamos frente al nivel de
desempaque, esto es, el desarrollo de esa maquinaria a partir de los elementos esenciales
para el ejercicio de los derechos” (Serrano y Vázquez, 2010: 87). Ahora bien, al referirse a
los “elementos esenciales” los autores especifican cuatro características que re-trabajan de
la propuesta de Tomasevski: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad.
Finalmente, el cuarto paso consiste en identificar principios de aplicación: contenido
esencial del derecho, progresividad, prohibición de regresividad y máximo uso de recursos
disponibles: “(éstos) son considerados principios en la medida que informan de manera
transversal a derechos y obligaciones e indican las características de su cumplimiento (…)
no surgen en el momento que se adquiere la responsabilidad internacional, sino que se trata
de una perspectiva que observa la forma en que cada derecho es implementado por el
Estado” (Serrano y Vázquez, 2010: 90). La propuesta de Serrano y Vázquez la
esquematizamos en el cuadro 13.
Afirman que su propuesta no es una metodología con finalidades propias, es más
bien una metodología previa para otros fines, como: diseño de políticas públicas, análisis de
violaciones de derechos humanos, realizar diagnósticos, construir indicadores (Serrano y
Vázquez, 2010: 92).
49 Obligaciones del Estado
Cuadro 13. Elementos para el análisis de un derecho humano a partir de las obligaciones estatales que lo constituyen
Esta obligación tiene el objetivo de proveer a las personas toda la información necesaria para asegurar que sean capaces de
disfrutar el derecho. El Estado tiene la obligación de que las personas conozcan sus derechos y los mecanismos de defensa, pero
también el deber de garantizar que sepan cómo ejercer mejor esos derechos. Se trata de una obligación de carácter netamente
Promover
progresivo para lograr cambios en la conciencia pública, en la percepción o en el entendimiento de un determinado problema. No
se trata de un deber meramente promocional, sino que debe tenderse al desarrollo del empoderamiento de las personas desde y para
los derechos.
Respetar constituye la obligación más inmediata y básica de los derechos humanos, en tanto implica no interferir con o poner en
peligro los derechos. Se trata de una obligación tendiente a mantener el goce del derecho, y su cumplimiento es inmediatamente
exigible, cualquiera que sea la naturaleza del derecho. Ninguno de los órganos pertenecientes al Estado, en cualquiera de sus
niveles (federal, local o municipal) e independientemente de sus funciones (ejecutivo, legislativo y judicial) debe violentar los
derechos humanos por sus acciones. La Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló en la Sentencia del Caso Velázquez
Respetar
Rodríguez que la protección a los derechos humanos parte de la afirmación de la existencia de “esferas individuales que el Estado
no puede vulnerar o en los que sólo puede penetrar limitadamente. Así, en la protección de los derechos humanos, está
necesariamente comprendida la noción de la restricción del ejercicio el poder estatal”. Esta obligación se cumple por parte del
Estado por medio de abstenciones y se violenta a través de acciones.
Es una obligación dirigida a los agentes estatales en el marco de sus respectivas funciones para crear el marco jurídico y la
maquinaria institucional necesaria para prevenir las violaciones a derechos humanos cometidas por particulares y por agentes
estatales. Esto supone también la creación de dos formas organizacionales distintas: aparatos de prevención y algunos mecanismos
de exigibilidad. Se debe pensar en aparatos de prevención y mecanismos de exigibilidad relacionados con posibles violaciones
cometidas por particulares. Estamos frente a una conducta positiva del Estado, el cual debe desplegar múltiples acciones a fin de
Proteger
proteger a las personas de las interferencias provenientes de particulares y de agentes estatales. Sin embargo, debe tenerse
precaución porque múltiples acciones estarán relacionadas con la obligación de proteger los derechos humanos pero a partir sólo de
algunos aspectos institucionales de la medida en cuestión. Para poder identificar esos puntos de conexión es importante que se
tenga en mente el objetivo principal tanto del aparato como del mecanismo creado para proteger los derechos humanos: la
prevención.
Tiene el objetivo de mantener el disfrute del derecho, de mejorarlo y de restituirlo en caso de violación. Fundamentalmente, se
trata de una obligación que exige la conducta positiva del Estado para asegurar la realización del derecho. Es la más compleja en
términos de la conducta positiva que se requiere de los órganos estatales, porque implica una perspectiva global sobre los derechos
humanos en el país. La obligación de garantizar tiene por objeto realizar el derecho y asegurar para todas y todos la habilidad de
disfrutar de los derechos. Por ello requiere la remoción de todas las restricciones a los derechos, así como la provisión de los
Garantizar
recursos o la facilitación de las actividades que aseguren que todas las personas sean sustantivamente iguales en cuanto a su
habilidad para participar como ciudadanas plenas en una sociedad. En este sentido, la obligación de garantizar implica, en palabras
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en
general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de
asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos”.
50 Elementos Básicos
Disponibilidad
Accesibilidad
Calidad
Principios de Aplicación
Aceptabilidad
Núcleo del
derecho/
Contenido
esencial
Progresividad
Prohibición de
regresividad
Máximo uso
de recursos
disponibles
Implica garantizar la suficiencia de los servicios, instalaciones, mecanismos, procedimientos o cualquier otro medio por el cual se
materializa un derecho para toda la población. En materia del derecho a la salud, por ejemplo, el Estado deberá contar con un
número suficiente de servicios públicos de salud y centros de atención de la salud, así como de programas, los que deberán incluir
a los factores determinantes básicos de la salud, como agua limpia potable y condiciones sanitarias adecuadas, entre otros.
Asegurar que los medios por los cuales se materializa un derecho sean accesibles a todas las personas, sin discriminación alguna.
La accesibilidad supone al menos estas dimensiones: la no discriminación, la accesibilidad física, la accesibilidad económica
(asequibilidad).
Asegura que los medios y contenidos por los cuales se materializa un derecho tengan los requerimientos y propiedades aceptables
para cumplir con esa función. En materia de salud, los establecimientos, bienes y servicios de salud “deberán ser también
apropiados desde el punto de vista científico y médico y ser de buena calidad. Ello requiere, entre otras cosas, personal médico
capacitado, medicamentos y equipo hospitalario científicamente aprobados y en buen estado, agua limpia potable y condiciones
sanitarias adecuadas”.
Implica que el medio y los contenidos elegidos para materializar el ejercicio de un derecho sean aceptables por las personas a
quienes están dirigidos, lo que conlleva el reconocimiento de especificidades y, consecuentemente, la flexibilidad necesaria para
que los medios de implementación de un derecho sean modificados de acuerdo con las necesidades de los distintos grupos a los
que van dirigidos en contextos sociales y culturales variados. Por ejemplo, respecto del derecho a la salud, los establecimientos de
salud en comunidades étnicas deberán adecuarse a la cosmovisión del pueblo indígena y reconocer sus prácticas médicas.
La identificación del contenido esencial de un derecho supone el establecimiento de elementos mínimos que el Estado debe
proveer a cualquier persona de forma inmediata y sin que medien contra-argumentaciones fácticas de imposibilidad provenientes
de escasez de recursos o elementos semejantes. Una vez identificado el núcleo de la obligación, esto no quiere decir que el derecho
no puede expandirse (hay que recordar que los DH establecen los puntos mínimos, no los máximos de cada derecho), sino que el
Estado y sus políticas no pueden encontrarse por debajo de esos mínimos.
Los derechos humanos codificados en tratados internacionales no son más que un mínimo, su progresión está en manos de los
Estados. La progresividad implica gradualidad como progreso. La gradualidad se refiere a que la efectividad de los derechos
requiere de definir metas a corto, mediano y largo plazo. El progreso patenta que el disfrute de los derechos siempre debe mejorar.
La progresividad requiere del diseño de planes para avanzar hacia el mejoramiento de las condiciones de los derechos mediante el
cumplimiento de dichos planes.
El Estado no puede disminuir el nivel alcanzado en el disfrute de los derechos
El uso máximo de los recursos disponibles deberá atender las necesidades concretas del lugar y de la población y comprende los
recursos económicos, tecnológicos, institucionales y humanos.
Fuente: Serrano y Vázquez 2013a, 2013b.
51 5. Hacia la construcción de indicadores de ejercicio de derechos humanos:
planteamientos iniciales
En el análisis del estado de la cuestión sobre la formulación de indicadores de derechos
humanos, identificamos un consenso explícito que parte de dos premisas:
1) La objetivación de los derechos humanos, el paso de los conceptos teóricos
inobservables a los conceptos observables empíricamente, se resuelve a partir de
la definición de cada derecho humano construida a partir del Derecho
Internacional de Derechos Humanos. Es decir, la conceptualización de los
derechos humanos no se encuentra a discusión pues parte de la normatividad
internacional correspondiente a cada derecho.
2) La definición de contenidos para cada derecho humano se vincula, directamente
con las obligaciones Estatales. En otras palabras, en el ámbito del diseño de
indicadores el contenido del derecho humano no se desvincula de las
obligaciones adquiridas para cumplir tal derecho y que los individuos puedan
ejércelo.
En este marco, hay una aceptación implícita que permea la formulación: si el Estado
cumple con las obligaciones internacionales sobre un derecho particular entonces las
personas gozan tal derecho. Tal aceptación ha sido poco cuestionada: ¿qué pasa cuando esta
premisa no se cumple?, ¿se trata de un Estado que oculta datos?, ¿de deficiencias en la
recopilación de información?, ¿de indicadores no formulados correctamente?, o ¿será que
el cumplimiento y el ejercicio son dimensiones diferenciadas que requieren una
construcciones metodológicas distintas?
Al respecto, Todd Landman enfatiza que ejercicio en la práctica y el cumplimiento
de las obligaciones por parte de los Estados son dimensiones distintas pero
complementarias.
Ambas son relevantes para entender la situación de los derechos humanos: “para
evaluar la situación en materia de derechos humanos en un país, es necesario tomar en
cuenta si las personas disfrutan los objetos de sus derechos, pero también si los Estados
están buscando cumplir sus obligaciones” (Anaya, 2009: 41). Enlazadas, las dimensiones
del cumplimiento y el ejercicio de derechos, nos colocan ante dos unidades analíticas
52 diferenciadas, pero necesariamente complementarias: el ejercicio en los sujetos (colectivos
e individuales) y el cumplimiento en los Estados. Frente a unidades analíticas se requieren
herramientas de medición diferenciadas que puedan develar la situación en cada dimensión
(Landman, 2003: 2)16.
El ejercicio de derechos sólo puede ser real desde la experiencia del sujeto. Por lo
tanto, hay que comenzar a proponer y discutir métodos que midan eso: el ejercicio de
derechos desde el enfoque de los sujetos de derecho. En última instancia, concordamos con
Sen, en que “la realización de los derechos humanos va mucho más allá del desempeño
medio nacional que demuestran las estadísticas generales” (PNUD, 2000:92). Se vuelve
urgente comenzar a distinguir que el cumplimiento de las obligaciones en materia de
derechos humanos no necesariamente impacta en el ejercicio del derecho. De ahí que
indicadores como el número de hospitales, camas o doctores por cada 100 mil habitantes
pueden medir el cumplimiento de una obligación, pero no necesariamente nos informa del
ejercicio del derecho a la salud por parte de los sujetos.
Es importante enfatizar que la opción no es establecer una dicotomía entre
indicadores de ejercicio de derechos desde el enfoque del sujeto e indicadores de
cumplimiento de las obligaciones del Estado. Ante la complejidad de los derechos
humanos, es necesario tener información sobre su cumplimiento y ejercicio. Ambos
caminos apuntan, finalmente, hacia un mismo objetivo: la exigencia de los derechos
humanos.
La discusión sobre la construcción de indicadores de ejercicio de derechos requiere
de equipos multidisciplinarios y recursos que, apenas, se están disponiendo. Destaca el
esfuerzo de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales en México en el marco del
Proyecto “Institucionalización y Disfrute de los Derechos Humanos en las Democracias
Latinoamericanas: 1999-2010” donde se desarrollaran, entre otros temas, indicadores de
ejercicio para el derecho a la salud, la alimentación, la educación, la vida y, probablemente,
los derechos laborales. El proyecto comienza en 2013 y sentará, sin duda, precedentes para
el debate sobre los indicadores de ejercicio de derechos humanos.
16
“It is also important to distinguish between government obligations on the one hand, and enjoyment of
human rights by individuals and groups on the other, in order that appropriate measurement tools might be
developed for cach of these aspects” (Landman, 2003:2).
53 El aporte de nuestra tesis es muy limitado, acaso explicitar la necesidad de
diferenciar entre los indicadores de cumplimiento y los del ejercicio: ante unidades
analíticas distintas (Estado/sujeto de derechos) no es metodológicamente correcto continuar
utilizando métodos de medición que sólo se enfocan en el Estado y, con ello, pretender dar
cuenta de sujetos de derechos. Sin embargo, los límites de la tesis aportan una ventaja. El
interés del método que desarrollaremos busca elaborar indicadores de ejercicio al derecho a
la alimentación adecuada desde la perspectiva del sujeto de derechos. Antepondremos este
interés frente a las fuentes de información. Es decir nuestra operacionalización de
categorías no está sujeta a las fuentes de información disponibles por el Estado, sino a los
indicadores que consideramos necesarios a partir de nuestra categorización. Aporte
modesto, pero que puede dar cuenta de la complejidad de la construcción de indicadores de
ejercicio.
Desarrollaremos nuestra propuesta retomando argumentos sobre medición que ya
desarrollamos en este apartado, pero que es conveniente explicitar. En primera instancia,
consideramos que la elaboración de indicadores de ejercicio no tiene relaciones distintas, en
la teoría y en la práctica, como cualquier otro hecho social. Por ello, retomamos para la
propuesta que entre las teorías, los conceptos de ejercicio de derechos humanos y su
medición, hay un paso metodológico que implica operacionalizar los conceptos, es decir,
conectar los conceptos observables con los indicadores; por lo tanto, la complejidad de la
construcción de metodologías de medición de características del ejercicio de derechos
humanos, con ello queremos enfatizar que la construcción de metodologías de medición no
se limita a la creación de indicadores.
La medición no es sobre el ejercicio de derechos humanos en sí, sino sobre
características que dan cuenta del ejercicio. En otras palabras, el ejercicio del derecho tiene
múltiples características, pero la suma de las características no hace el ejercicio del
derecho, sólo nos da una muestra de él. Con esto, queremos enfatizar que con la
construcción de indicadores de ejercicio es sólo un método para acercarse al ejercicio de
derechos, pero puede complementarse con informes de la sociedad civil y estudios de corte
antropológico, politológico, sociológico, entre otros enfoques.
La propuesta de método para los indicadores de ejercicio de derechos humanos
parte de tres premisas:
54 1) La conceptualización de los derechos humanos se encuentra definida, en primera
instancia, por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Por lo tanto,
para el derecho a la alimentación adecuada retomaremos los conceptos que se
han elaborado en el DIDH, específicamente la definición de ejercicio al derecho
a la alimentación adecuada.
2) La unidad de análisis de los indicadores del ejercicio al derecho a la
alimentación son los sujetos de derechos (individuales o colectivos), no el
Estado. No se niega que las acciones del Estado influyan en el ejercicio del
derecho, al contrario, tal como lo hemos mencionado la dimensión del
cumplimiento es complementaria al ejercicio; sin embargo, no se coloca la
preponderancia del Estado en el centro de análisis.
3) El ejercicio de derechos humanos se realiza en un contexto específico y, antes de
tomar el DIDH como incuestionable, consideramos que los contenidos deben
entenderse desde los contextos y necesidades locales (Ver: “la universalidad
como
principio”,
Serrano
y
Vázquez:
2012,
9-19).
Por
ello,
la
operacionalización del método que proponemos se particulariza en un caso, la
Ciudad Rural Sustentable “Santiago El Pinar” en Chiapas, que nos permitirá
ajustar la propuesta de indicadores de ejercicio al derecho a la alimentación a un
contexto específico.
Un análisis completo de medición de derechos humanos debe incluir la operacionalización
de categorías de cumplimiento de obligaciones y ejercicio del derecho, formulando
indicadores para cada unidad de análisis (Estado/sujeto de derechos). La definición de los
conceptos para ambas dimensiones podría desprenderse del DIDH. Sin embargo, realizar
un análisis completo de medición en relación al derecho a una alimentación adecuada no es
un objetivo de esta tesis. Aun cuando retomaremos la construcción del DIDH, incluidas las
obligaciones adquiridas y un breve recuento de las obligaciones de México, como Estado
Parte, el objetivo es informativo y no pretendemos generar indicadores de cumplimiento; lo
anterior no contradice nuestra tesis, en tanto, señalamos que el cumplimiento y el ejercicio
son dimensiones complementarias. Sin embargo, nos acotamos a la propuesta de
indicadores de ejercicio del derecho a la alimentación en los términos que ya han sido
expuestos.
55 CAPITULO 2
DERECHO A LA ALIMENTACIÓN ADECUADA
Indicadores de ejercicio al derecho
El derecho a la alimentación adecuada es uno de los derechos con mayor desarrollo
conceptual a nivel internacional. La propuesta de construcción de indicadores de ejercicio
del derecho a la alimentación toma como base los acuerdos internacionales sobre su
definición y contenido. En este capítulo, abordaremos la definición del derecho a la
alimentación adecuada, sus contenidos mínimos, así como las obligaciones adquiridas por
el Estado, las propuestas sobre la medición del derecho y, finalmente, nuestra propuesta de
construcción de indicadores de ejercicio.
1. Derecho a la alimentación adecuada: contenido mínimo y ejercicio
El derecho a la alimentación adecuada se entiende como “el derecho a tener acceso, de
manera regular, permanente y libre, sea directamente, sea mediante compra en dinero, a una
alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda a las
tradiciones culturales de la población a la que pertenece el consumidor y que garantice una
vida psíquica y física, individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna”
(OACNUDH, 2010: 3). En la definición del derecho a la alimentación adecuada,
encontramos tres dimensiones relevantes: accesibilidad, adecuación y suficiencia (ver
cuadro 11).
De acuerdo con el Folleto Informativo no. 34 sobre “El derecho a la alimentación
adecuada” elaborado por la OACNUDH y la FAO, la accesibilidad supone que se
garantice el acceso económico y físico a la alimentación. La adecuación hace énfasis en que
se deben satisfacer las necesidades de dieta, teniendo en cuenta las condiciones físicas y
culturales específicas de las personas; explicita que los alimentos deben ser seguros para el
consumo humano y estar libres de sustancias nocivas, como los contaminantes de los
procesos industriales o agrícolas, incluidos los residuos de los plaguicidas, las hormonas o
las drogas veterinarias” (OACNUDH, 2010: 3-4). Si bien, en el Folleto Informativo, no se
desarrolla la dimensión de suficiencia se entiende que los alimentos no deben ser escasos en
cantidad y en relación con las necesidades de dieta.
56 Cuadro 14. Dimensiones relevantes del derecho a la alimentación adecuada
Accesibilidad
Adecuación
Suficiencia
Es importante indicar que el derecho a la alimentación adecuada no es lo mismo que el
derecho a ser alimentado, sino “el derecho a alimentarse en condiciones de dignidad”
(OACNUDH, 2010:4). Por tanto, el derecho a la alimentación adecuada no debe entenderse
en sentido estrecho como un conjunto de calorías, proteínas y otros elementos nutritivos
concretos (CDESC, 1999: pr 6).
El derecho a la alimentación adecuada no debe comprenderse de manera sincrónica.
El Comité DESC enfatiza que las acciones encaminadas a su cumplimiento deben
contemplar la alimentación de las generaciones futuras. Por ello, incorporan la dimensión
de la sostenibilidad directamente vinculada con la adecuación:
“El concepto de adecuación sirve para poner de relieve una suerte de factores que
deben tenerse en cuenta al determinar si los regímenes de alimentación a los que se
tiene acceso son los más apropiados; la adecuación se determina por las condiciones
sociales, económicas, culturales, climáticas, ecológicas y de otro tipo imperantes en
el momento, mientras que la sostenibilidad entraña el concepto de disponibilidad y
accesibilidad a largo plazo” (CDESC, 1999: pr.7).
En la Observación General no. 12 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, se estableció el contenido básico del derecho a la alimentación adecuada,
comprendiendo dos dimensiones importantes: disponibilidad y accesibilidad. De acuerdo
con la Observación General no. 12, el Comité determina que el contenido básico del
derecho implica (CDESC, 1999: pr 8):
• la accesibilidad de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no
dificulten el goce de otros derechos humanos.
57 • la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las
necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas y aceptables para
una cultura determinada;
La dimensión de accesibilidad se subdivide en económica y física. La accesibilidad
económica implica que los costos asociados con la adquisición de alimentos necesarios para
un régimen de alimentación adecuada no deben verse amenazados o en peligro (CDESC,
1999: pr.13), es decir, los alimentos deben estar al alcance de las personas desde el punto
de vista económico. Por otro lado, la accesibilidad física supone que la alimentación debe
ser accesible a todos y todas. En los contenidos indicados por el Comité DESC destaca,
tanto para la accesibilidad económica como para la física, el señalamiento de la atención
especial y prioritaria a los grupos más vulnerables como personas sin tierra, segmentos
empobrecidos de la población, adultos mayores, discapacitados físicos, enfermos
persistentes, presos, afectados por catástrofes climáticas, entre otros. Los contenidos para
cada subdimensión de la accesibilidad, de acuerdo con la Observación General no. 12, son:
• Accesibilidad económica: los costos financieros personales o familiares asociados
con la adquisición de los alimentos necesarios para un régimen de alimentación
adecuado deben estar a un nivel tal que no se vean amenazados o en peligro la
provisión y la satisfacción de otras necesidades básicas. La accesibilidad económica
se aplica a cualquier tipo o derecho de adquisición por el que las personas obtienen
sus alimentos y es una medida del grado en que es satisfactorio para el disfrute del
derecho a la alimentación adecuada. Los grupos socialmente vulnerables como las
personas sin tierra y otros segmentos particularmente empobrecidos de la población
pueden requerir la atención de programas especiales (CDESC, 1999: pr.13).
•
Accesibilidad física: la alimentación adecuada debe ser accesible a todos, incluidos
los individuos físicamente vulnerables, tales como los lactantes y los niños
pequeños, las personas de edad, los discapacitados físicos, los moribundos y las
personas con problemas médicos persistentes, tales como los enfermos mentales.
Será necesario prestar especial atención y, a veces, conceder prioridad con respecto
a la accesibilidad de los alimentos a las personas que viven en zonas propensas a los
desastres y a otros grupos particularmente desfavorecidos. Son especialmente
58 vulnerables muchos grupos de pueblos indígenas cuyo acceso a las tierras
ancestrales puede verse amenazado (CDESC, 1999: pr.13).
En relación con la disponibilidad, el Comité DESC resalta tres subdimensiones:
necesidades alimentarias, sustancias nocivas y aceptables para una cultura o unos
consumidores determinados (adecuación). De acuerdo con la Observación General no. 12,
el Comité especifica los contenidos para cada subdimensión:
• Necesidades alimentarias: el régimen de alimentación en conjunto aporta una
combinación de productos nutritivos para el crecimiento físico y mental, el
desarrollo y el mantenimiento, y la actividad física que sea suficiente para satisfacer
las necesidades fisiológicas humanas en todas las etapas del ciclo vital, y según el
sexo y la ocupación (CDESC,1999: pr.9).
• Sustancias nocivas: los alimentos deben estar protegidos por medios públicos y
privados para evitar la contaminación de los productos alimenticios debido a la
adulteración y/o mala higiene ambiental o la manipulación incorrecta en distintas
etapas de la cadena alimentaria; debe también procurarse determinar y evitar o
destruir las toxinas que se producen naturalmente (CDES, 1999: pr.10).
• Aceptables para una cultura o unos consumidores determinados (Adecuación): hay
que tener en cuenta, en la medida de lo posible, los valores no relacionados con la
nutrición que se asocian a los alimentos y el consumo de alimentos, así como las
preocupaciones fundamentales de los consumidores acerca de la naturaleza de los
alimentos disponibles (CDES, 1999: pr.11).
La disponibilidad se relaciona directamente con la accesibilidad y consiste en las
posibilidades que tiene el individuo de alimentarse ya sea directamente, explotando la tierra
productiva y otras fuentes naturales de alimentos, o mediante sistemas de distribución,
elaboración y de comercialización que funcionen adecuadamente y que puedan trasladar los
alimentos desde el lugar de producción a donde sea necesario según la demanda (CDES,
1999: pr.12).
59 La Observación General no. 12 específica que el derecho a la alimentación se ejerce cuando
todo hombre, mujer o niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y
económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla
(CDESC, 1999: pr.6). Así, en el ámbito del ejercicio del derecho a la alimentación
encontramos
tres
dimensiones:
accesibilidad
física,
accesibilidad
económica
y
disponibilidad (acceso en todo momento). Dimensiones simultáneas que, para el caso de
este derecho, reflejan el contenido básico y el ejercicio. La matriz del cuadro 15 es una
primera propuesta de delimitación de los componentes de las subdimensiones del ejercicio
del derecho a la alimentación adecuada, derivada de los documentos citados en los párrafos
anteriores:
Cuadro 15. Dimensiones, subdimensiones y componentes del ejercicio del derecho a la
alimentación adecuada
Dimensión
Sudimensión
Componentes de la subdimensión
Accesibilidad
Accesibilidad económica
Ingresos económicos suficientes para la
adquisición de alimentos necesarios
Fuentes de empleo
Apoyos gubernamentales
Accesibilidad física
Producción de alimentos
Centros de abastos de alimentos
Disponibilidad
Necesidades alimentarias
Dieta nutricional adecuada al contexto/sexo/edad
Inocuidad de los alimentos
Uso de semillas libres de transgénicos y otras
modificaciones genéticas.
Uso de alimentos libres de transgénicos para todo
tipo de animales de consumo humano.
Prácticas agroecológicas y sostenibles de siembra.
Fuentes de agua limpia
Hábitos de limpieza e higiene en la preparación de
alimentos.
Adecuación cultural
Hábitos de obtención de alimentos
Hábitos de preparación de alimentos
Hábitos de consumo de alimentos
Uso y ubicación simbólica del lugar de
preparación de alimentos
Preocupación de los consumidores sobre la
naturaleza de los alimentos
Todos los derechos humanos generan obligaciones a los Estados que han ratificado diversas
Declaraciones, Pactos y Convenios en el marco del Derecho Internacional de Derechos
Humanos. Las obligaciones relacionadas al derecho a la alimentación adecuada se
abordarán en el siguiente apartado.
60 2. El derecho a la alimentación adecuada en el Derecho Internacional de
Derechos Humanos y las obligaciones estatales derivadas.
El derecho a la alimentación adecuada se enunció, por primera vez en el DIDH, en el
Artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y se concretó en el
Artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales (PIDESC). El
artículo 11 del PIDESC reconoce el nivel adecuado de vida, incluyendo la alimentación, el
vestido y la vivienda en el marco de una
mejora continua de las condiciones de
existencia. Además de proteger contra el
hambre, también se obliga a los Estados a
implementar
mejorar
los
medidas
métodos
progresivas
de
para
producción,
conservación y distribución de alimentos,
asegurando que ésta se realice de manera
Declaración Universal de los Derechos Humanos
Artículo 25
“Toda persona tiene derecho a un nivel de vida
adecuado que le asegure, así como a su familia, la
salud y el bienestar, y en especial la alimentación,
el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los
servicios sociales necesario; tiene asimismo
derecho a los seguros en caso de desempleo,
enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos
de pérdida de sus medios de subsistencia por
circunstancias independientes de su voluntad”
equitativa17.
Las obligaciones adquiridas por los Estados Parte que han ratificado el PIDESC, y
consecuentemente incluyen sus obligaciones frente al derecho a la alimentación adecuada,
se encuentran especificadas en el Art. 2 del PIDESC y en la Observación General no. 3 del
Comité de Derechos Económicos y Sociales.
17
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Artículo 11: 1) Los Estados Partes en
el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.
Los Estados Parte tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a
este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento. 2) Los
Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida
contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos
los programas concretos, que se necesitan para: a) Mejorar los métodos de producción, conservación y
distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la
divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de
modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales; b) asegurar una
distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los
problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los
exportan.
61 El Artículo 2 del PIDESC indica que los Estados se comprometen a adoptar medidas, para
lograr progresivamente y por todos los medios apropiados el pleno ejercicio de los
derechos.
Las
medidas
puede
requerir la asistencia, especialmente
económica
y
cooperación
técnica,
de
internacional.
la
Los
medios deben incluir la adopción de
medidas legislativas. Por otro lado,
los Estados se comprometen a
garantizar
el
ejercicio
de
los
derechos sin discriminación alguna.
Finalmente, los países en desarrollo
podrán determinar en qué medida
garantizarán
los
derechos
económicos, teniendo debidamente
en cuenta los derechos humanos y su
economía nacional.
El
Pacto
contempla
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. Artículo 2
1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se
compromete a adoptar medidas, tanto por separado
como mediante la asistencia y la cooperación
internacionales, especialmente económicas y técnicas,
hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios
apropiados, inclusive en particular la adopción de
medidas legislativas, la plena efectividad de los
derechos aquí reconocidos.
2. Los Estados Partes en el presente Pacto se
comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos
que en él se enuncian, sin discriminación alguna por
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión
política o de otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra
condición social.
3. Los países en desarrollo, teniendo debidamente en
cuenta los derechos humanos y su economía nacional,
podrán determinar en qué medida garantizarán los
derechos económicos reconocidos en el presente
Pacto a personas que no sean nacionales suyos.
una
realización paulatina y tiene en cuenta las restricciones derivadas de la limitación de los
recursos. Sin embargo, la progresividad no entra en contradicción con las obligaciones
inmediatas derivadas. Entre las que destacan dos: 1) consistente en que los Estados se
“comprometan a garantizar” que los derechos pertinentes se ejercerán sin discriminación, 2)
las medidas tendentes a lograr la realización de los derechos deben adoptarse dentro de un
plazo razonablemente breve tras la entrada en vigor del Pacto. Tales medidas deben ser
deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible a la satisfacción de las
obligaciones reconocidas en el Pacto (CDESC, 1991: pr 9).
Teniendo en cuenta el principio de progresividad, que ya describimos en el apartado 4.3
del capítulo 1, la OACNUDH indica que las obligaciones estatales que tienen efecto
inmediato frente al derecho a la alimentación adecuada, son (OACNUDH, 2010: 23-25):
• Eliminación de la discriminación. Se debe prohibir inmediatamente la
discriminación en el acceso a la alimentación y a los recursos conexos.
62 • Obligación de adoptar medidas. Las medidas deben ser deliberadas, concretas,
orientadas y disponer de todos los medios y recursos apropiados. Los Estados deben
hacer esfuerzos permanentes por garantizar el ejercicio del derecho a la
alimentación adecuada.
• Prohibición de medidas regresivas. Los Estados no pueden permitir que el nivel
existente del ejercicio del derecho a la alimentación se deteriore.
• Protección del nivel esencial mínimo del derecho a la alimentación adecuada. Los
Estados tienen que garantizar la protección contra el hambre, incluso en tiempos de
desastres naturales o de otro orden: “cada uno de los Estados Partes se compromete
a adoptar medidas para garantizar que toda persona que se encuentre bajo su
jurisdicción tenga acceso al mínimo de alimentos esenciales, suficientes, inocuos y
nutritivamente adecuados para protegerla contra el hambre” (CDESC, 1999: pr.14).
El carácter específico de los derechos económicos, sociales y culturales enmarcado por la
relación necesaria entre la progresividad y la adopción de todas las medidas necesarias no
exime al Estado de cumplir con las obligaciones inherentes a los derechos humanos
establecidos, tanto en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos como del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. De acuerdo con la
Observación General no. 12, el derecho a la alimentación adecuada impone tres niveles de
obligaciones: respetar, proteger y realizar (facilitar y hacer efectivo). Textualmente la
Observación General no. 12, indica (CDESC, 1999: pr.13):
• Obligación de respetar el acceso existente a la alimentación adecuada requiere que
los Estados no adopten medidas de ningún tipo que tengan por resultado impedir ese
acceso.
• Obligación de proteger requiere que el Estado Parte adopte medidas para velar por
que las empresas o los particulares no priven a las personas del acceso a una
alimentación adecuada.
• Obligación de realizar (facilitar) significa que el Estado debe procurar iniciar
actividades con el fin de fortalecer el acceso y la utilización por parte de la
población de los recursos y medios que aseguren sus medios de vida, incluida la
seguridad alimentaria.
63 • Cuando un individuo o un grupo sea incapaz, por razones que escapen a su control,
de disfrutar el derecho a una alimentación adecuada por los medios a su alcance, los
Estados tienen la obligación de realizar (hacer efectivo) ese derecho directamente.
Esta obligación también aplica a las personas que son víctimas de catástrofes
naturales o de otra índole.
Si bien, en la Observación General el desarrollo de estos tres niveles de obligaciones se
enfoca en la accesibilidad del derecho a la alimentación adecuada, debe entenderse que de
igual manera se involucran con las otras dimensiones del derecho a la alimentación
adecuada.
3. Derecho a la alimentación adecuada y las obligaciones adquiridas del Estado
Mexicano en el Derecho Internacional de Derechos Humanos
El Estado mexicano es parte de los siguientes tratados internacionales que consagran el
derecho a la alimentación (SRE, 2011:290):
• Pacto Internacional de Derechos Económicos (artículo 11), al que México se adhirió
el 23 de marzo de 1981.
• Convención de los Derechos del Niño (artículo 24), ratificada por México el 21 de
septiembre de 1990.
• Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer (artículo 12), ratificada por México el 23 de marzo
de 1981.
• Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (artículo 28),
ratificada por México el 17 de diciembre de 2007.
En el ámbito interamericano, México es parte de los siguientes instrumentos en los que se
reconoce el derecho a la alimentación (SRE, 2011:291):
• Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo 11),
aprobada en 1948.
64 • Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San
Salvador” (artículo 12), ratificado por México el 3 de agosto de 1996.
A nivel nacional, con la reforma a la Constitución de junio del 2011, se reconoce en el
artículo 4: “´Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad.
El Estado lo garantizará.”. La Constitución contempla el derecho a la alimentación para
grupos específicos. El artículo 27 contempla que “el desarrollo rural integral y sustentable
(…) también tendrá entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno
de los alimentos básicos que la ley establezca”. El artículo 2 instruye “apoyar la nutrición
de los indígenas mediante programas de alimentación, en especial para la población
infantil”. El artículo 2, también indica el establecimiento de programas especiales de
nutrición a niños y jóvenes pertenecientes a familias indígenas migrantes. En el artículo 4,
se menciona que “los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades
de alimentación” (SRE, 2011:292).
Las disposiciones sobre el derecho a la alimentación se encuentran en diversos
ordenamientos jurídicos. La ley General de Salud, establece en sus artículos 112 y 114 la
promoción y la orientación de la población en materia de nutrición. La ley para la
Protección de los derechos de las niñas, los niños y adolescentes establece en su artículo 28
que las autoridades, en sus diferentes órdenes de gobierne, deben trabajar coordinadamente
para combatir la desnutrición mediante la promoción de una alimentación adecuada. Por
otro lado, la ley de Desarrollo Rural Sustentable, en su apartado “De la seguridad y
soberanía alimentaria”, regula los programas de nutrición y alimentación. La ley General de
Pesca y Acuacultura Sustentable, orienta su artículo 17 hacia la producción de alimentos
para consumo humano directo, el abastecimiento en proteínas de calidad y el
mantenimiento de los bajos costos para los habitantes de la nación. La ley Federal de
Producción, Certificación y Comercio de Semillas y la ley de Productos Orgánicos, hace
referencia a los tratamientos químicos de los alimentos. Finalmente, la ley de Asistencia
Social se enfoca a la orientación nutricional y a la alimentación complementaria a
población de escasos recursos y a población de zonas marginadas, así como a la asistencia
social preferencial a los menores en estado de desnutrición (SRE, 2011:293-294).
65 Las Instituciones Públicas encargadas de garantizar el derecho a la alimentación son
la Secretaría de Desarrollo Social; la Secretaría de Agricultura Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación; la Secretaría de Economía, la Secretaría de Salud y la Secretaría de
la Reforma Agraria (SRE, 2011: 295-296).
4. Propuesta de medición del Derecho a la Alimentación Adecuada de la Oficina
del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos
Después de la breve y pertinente revisión sobre el derecho a la alimentación, es imperativo
entrar en materia sobre las propuestas de mediciones del derecho. En 2006, La OACNUDH
elaboró una propuesta de medición del derecho a la alimentación adecuada a partir de tres
tipos de indicadores: estructurales, de proceso y resultados. Método abordado ampliamente
en el Capítulo 1. La propuesta identifica cuatro dimensiones del derecho a la alimentación
adecuada: 1) Nutrición, 2) Seguridad de los alimentos y protección al consumidor, 3)
Disponibilidad de los alimentos y 4) Acceso a los alimentos.
Cada dimensión del derecho a la alimentación se relaciona con los tres tipos de
indicadores. La matriz es completada por una lista de indicadores ilustrativos (ver cuadro
16). Es importante recordar que en este método los indicadores se definen a partir de las
fuentes de información disponibles. Por ello, algunos indicadores se vinculan con la
primera meta de los objetivos de desarrollo del milenio que pretende erradicar la pobreza
extrema y el hambre18, dado que se han desarrollado estadísticas que los Estados han puesto
a disposición para la medición de los ODM.
18
Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre. Meta 1.A: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la
proporción de personas con ingresos inferiores a 1 dólar por día. Meta 1.B: Lograr el empleo pleno y
productivo y el trabajo decente para todos, incluidos las mujeres y los jóvenes. Meta 1.C: Reducir a la mitad,
entre
1990
y
2015,
el
porcentaje
de
personas
que
padecen
hambre.
http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/poverty.shtml
66 Cuadro 16. Lista de indicadores de la OACNUDH sobre el derecho a una alimentación adecuada
(DUDH, Art. 25)
Nutrición
Estructurales
De Proceso
Seguridad de los alimentos
Disponibilidad de
Acceso a los
y protección al consumidor
alimentos
alimentos
Tratados internacional de derechos humanos, relevantes para el derecho a una alimentación adecuada,
ratificada por el Estado.
Fecha de entrada en vigor y cobertura del derecho a una alimentación adecuada, en la Constitución u otras
formas de legislación superior.
Fecha de entrada en vigor y cobertura de las leyes nacionales para implementar el derecho a una alimentación
adecuada.
Número de organizaciones registradas y/o activas no gubernamentales (por cada 100,000 habitantes)
involucradas en la promoción y protección del derecho a una alimentación adecuada.
Tiempo y cobertura de la Tiempo y cobertura de la Tiempo y cobertura de la política nacional
política
nacional
sobre política
nacional
sobre sobre producción agrícola y disponibilidad de
nutrición y normas para una seguridad de los alimentos y alimentos.
nutrición adecuada.
protección al consumidor
Tiempo y cobertura de la política nacional
Número de organizaciones sobre sequías, escasez de cosechas y manejo
registradas y/o activas de la de desastres.
sociedad civil que trabajan
en el área de seguridad de
alimentos y protección al
consumidor.
Proporción de denuncias recibidas sobre el derecho a una alimentación adecuada, investigada y juzgadas por
la institución nacional de derechos humanos u otros mecanismos y la proporción respondida efectivamente
por el Gobierno.
Asistencia para el desarrollo oficial neta (ASO) para la seguridad de los alimentos recibida o suministrada
como una proporción del gasto público en seguridad de los alimentos o el Ingreso Nacional Bruto.
Proporción de la población Tasa de disposición o tiempo Proporción de mujeres Participación del
objetivo en quienes se promedio para juzgar un cabezas de hogar o consumo
de
aumentó el nivel mínimo de caso registrado ante un población objetivo con hogares en los
consumo de energía dietario tribunal para el consumidor. títulos
legales
para principales
en el período del informe*.
Participación
del tierras destinadas a productos
Proporción de la población presupuesto público para el producción agrícola.
alimenticios para
bajo programas públicos de sector social destinado a Tierra irrigada cultivable grupos
de
la
suplementos de la nutrición. seguridad de los alimentos y por persona.
población
Cobertura de la población protección del consumidor, Proporción
de objetivo,
objetivo bajo programas defensa,
educación, agricultores
que
se alcanzados
a
públicos sobre educación y investigación
e benefician
de
la través
de
conocimiento nutricional.
implementación de leyes y ampliación de servicios. programas
de
Proporción de la población regulaciones relevantes para Participación
del asistencia pública.
objetivo a la que se amplió el derecho.
presupuesto público para Índice
de
el acceso a una fuente de Proporción
de
casos fortalecer la producción desempleo o tasa
agua potable mejorada en el juzgados bajo la ley de agrícola nacional.
promedio
de
período del informe*.
protección al consumidor y Proporción
de salarios
de
seguridad de los alimentos disponibilidad per cápita segmentos
en el período de informe.
de alimentos importantes objetivo de la
obtenidos
mediante fuerza laboral.
producción doméstica, Proporción de la
importación y ayuda población objetivo
alimentaria.
que quedó por
Índice de dependencia encima de la línea
de la importación de de pobreza en el
cereales en el período de período
del
informe.
informe.
Índices
de
participación
67 laboral, por sexo y
grupos objetivo.
Acceso estimado
de mujeres y niñas
a una alimentación
adecuada dentro
del hogar.
Cobertura
de
programas
para
garantizar
el
acceso a recursos
productivos para
grupos objetivo.
de
muertes Disponibilidad
per Proporción de la
De Resultado Prevalencia de niños con Número
bajo peso y desnutrición registradas e incidencia de cápita de los principales población
por
menores de cinco años*.
envenenamiento
por alimentos de consumo debajo del nivel
Proporción de adultos con alimentos relacionados con local.
mínimo
de
índice de masa corporal
alimentos adulterados.
consumo
de
– 18.5
energía dietario/
proporción
de
población
desnutrida*.
Gastos promedio
en el hogar en
alimentos para los
tres deciles más
bajos
de
la
población o la
población
objetivo.
Índices de muerte, incluidas tasas de mortalidad infantil y en menores de cinco años, asociados con y
prevalencia de la desnutrición (incluidos baja nutrición, exceso de nutrición e ingresa inadecuada de
nutrientes).
Nota 1: Indicadores relacionados con los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Nota 2: Todos los indicadores deben desagregarse con base en fundamentos de discriminación prohibidos, según sea aplicable y
se refleje en los metadatos.
68 De acuerdo con la lista de indicadores de la OACNUDH, los indicadores estructurales se
enfocan en identificar los tratados internacionales de derechos humanos, ratificados por el
Estado, que son relevantes para el derecho a una alimentación adecuada; así como, las
fechas de entrada en vigor y cobertura del derecho en la Constitución, la implementación
del derecho en las leyes nacionales y el número de organizaciones no gubernamentales que
trabajan el tema del derecho a la alimentación adecuada. Esta primera lista de indicadores
estructurales, es general e independiente de las dimensiones: nutrición, seguridad de los
alimentos y protección al consumidor, disponibilidad de alimentos y acceso a los alimentos.
Un segunda lista de indicadores si son particulares y procuran información sobre el tiempo
y cobertura de las políticas nacionales específicas para cada dimensión. La división entre
una lista de indicadores generales y una segunda lista de indicadores por dimensión es una
categorización que se repite en los indicadores de proceso y de resultado.
En la primera lista de indicadores de proceso encontramos información sobre las
denuncias recibidas por violación al derecho a una alimentación adecuada que han sido
investigadas y juzgadas, así como la asistencia para la seguridad de alimentos en relación a
una proporción del gasto público. En la segunda lista, encontramos indicadores
cuantitativos específicos para cada dimensión que se calculan como proporciones, tasas e
índices estadísticos, así como coberturas de programas y análisis presupuestales del gasto
destinado a la alimentación.
En los indicadores de resultado la lista de indicadores específicos para cada
dimensión es reducida y de
nueva cuenta se calculan como proporciones, número,
disponibilidad per cápita, proporción y gasto promedio. En la lista de indicadores de
resultados generales sólo se mencionan índices de muerte, incluidas tasas de mortalidad
infantil y menores de cinco años, asociados con y prevalencia de desnutrición.
Los indicadores de resultado, desde la propuesta de la OACNUDH, son los más
cercanos a la medición de la realización efectiva de derechos. En el siguiente apartado,
desarrollaremos nuestra propuesta de medición del ejercicio al derecho a la alimentación
adecuada y explicitaremos por qué no retomamos los indicadores de resultados de la
OACNUDH.
69 5. Propuesta de Indicadores de Ejercicio del Derecho a la Alimentación Adecuada
desde la perspectiva del sujeto de derechos
En el Capítulo 1, señalamos que ante unidades analíticas distintas no es metodológicamente
correcto continuar utilizando los métodos de medición que sólo se enfocan en la
información otorgada por el Estado y, con ello, pretender dar cuenta de la realización
efectiva de los derechos humanos. Por otro lado, señalamos que el interés del método que
proponemos elabora indicadores de ejercicio al derecho a la alimentación adecuada desde la
perspectiva del sujeto de derechos. Este interés primordial, lo anteponemos frente a las
fuentes de información y propondremos los indicadores que consideramos necesarios a
partir de nuestra categorización.
En este marco explícito, no consideramos los indicadores de resultado del derecho a
la alimentación, propuestos por la OACNUDH, como indicadores del ejercicio del derecho.
Si bien, es el acercamiento más avanzado a la realización efectiva de los derechos, su
unidad de análisis no son los sujetos de derechos sino el impacto de las estrategias,
programas e intervenciones del Estado. Consideramos que la discusión se ha centrado en
los indicadores de procesos y, apenas, comienza a abrirse el debate en relación al ejercicio
de derechos.
La propuesta que presentamos parte del reconocimiento de la definición del
ejercicio del derecho a la alimentación adecuada de la OACNUDH que se ha abordado en
el primer apartado de este capítulo. En el cuadro 12 esquematizamos la definición del
ejercicio del derecho, identificando dos dimensiones: accesibilidad y disponibilidad. De la
accesibilidad se desprenden dos subdimensiones: accesibilidad económica y accesibilidad
física; en tanto que, en la disponibilidad de alimentos, reconocemos tres subdimensiones:
necesidades alimentarias, inocuidad y adecuación cultural. En el cuadro 17 exponemos la
propuesta de indicadores de ejercicio al derecho a la alimentación.
70 Dimensión
Accesibilidad
Disponibilidad
Cuadro 17. Indicadores del ejercicio del derecho a la alimentación adecuada
Componentes de la subdimensión
Indicadores
Ingresos económicos suficientes para la adquisición de Ingresos familiares
alimentos necesarios
Gasto mensual familiar en alimentos
Costo local de la canasta básica
Preguntas sobre acceso a la alimentación del Módulo
de Condiciones Socioeconómicas del CONEVAL.
Accesibilidad
Fuentes de empleo
Condición de actividad laboral desglosado por sexo
económica
Verificación de la condición de actividad laboral
desglosado por sexo
Posición en el trabajo desglosado por sexo
Apoyos gubernamentales/asistencia privada/organizaciones de Recepción de programas públicos
la sociedad civil
Recepción de asistencia privada
Recepción de apoyos de la sociedad civil
Producción de alimentos
Producción propia de alimentos
Accesibilidad
Centros de abastos de alimentos
Centros de abasto disponibles
física
Acceso a los centros de abasto
Dieta nutricional adecuada al contexto
Consumo de alimentos de origen animal, consumo de
frutas y verduras, consumo de cereales-granosNecesidades
leguminosas-pastas-harinas, consumo de azúcares,
alimentarias
consumo de grasas, consumo de bebidas no
alcohólicas. Consumo de comida chatarra. Frecuencia
del consumo/ desagregar por sexo y edad.
Uso de semillas libres de transgénicos y otras modificaciones Tipos de semillas utilizadas para la producción
genéticas.
Uso de alimentos libres de transgénicos para todo tipo de Tipo de alimentos utilizados para todo tipo de animales
animales de consumo humano.
de consumo humano.
Prácticas agroecológicas y sostenibles de siembra.
Uso de fertilizantes y control de plagas
Inocuidad de los
Fuentes de agua limpia
Acceso a fuentes de agua potable
alimentos
Acceso a drenaje
Hábitos de limpieza e higiene en la preparación de alimentos.
Limpieza de alimentos
Limpieza de manos
Limpieza de utensilios de cocina
Productos de limpieza
Hábitos de obtención de alimentos
Frecuencias en la obtención de alimentos en relación a
los lugares de abasto
Adecuación
cultural
Hábitos de preparación de alimentos
Tipos de alimentos que se preparan (sopa, ensalada,
caldos, plato fuerte, postre)
Subdimensión
71 Hábitos de consumo de alimentos
Uso y ubicación simbólica del lugar de preparación de
alimentos
Preocupación de los consumidores sobre la naturaleza de los
alimentos
72 Diferenciación de sexo y edad para la preferencia en el
consumo de alimentos
Características del lugar de preparación de alimentos
Percepción sobre la calidad y cantidad de los alimentos
consumidos
El ejercicio de derechos humanos se realiza en un contexto específico y los contenidos de
los indicadores deben entenderse desde los contextos y necesidades locales. Por ello,
operacionalizaremos el método propuesto en un caso, la CRS “Santiago El Pinar” en
Chiapas que, además de permitir plantear una matriz específica para ejemplificar los
indicadores de ejercicio del derecho a la alimentación, dará cuenta de la relevancia y
urgencia política de diferenciar los indicadores de cumplimiento de obligaciones del Estado
de los indicadores del ejercicio de derechos de los sujetos. El desarrollo de estos
planteamientos se abordará en el siguiente Capítulo.
73 CAPÍTULO 3
PROPUESTA DE INDICADORES DE EJERCICIO DEL DERECHO A LA
ALIMENTACIÓN ADECUADA EN LA CIUDAD RURAL SUSTENTABLE
“SANTIAGO EL PINAR”, CHIAPAS
La selección del caso en el que contextualizaríamos la propuesta de indicadores de ejercicio
del derecho a la alimentación se basó en el Informe de Misión a México del Relator
Especial de la ONU sobre el derecho a la alimentación (OACNUDHU, 2012). En el
informe, el Relator Oliver De Schutter retomaba el análisis de múltiples situaciones. De
entre los casos analizados, seleccionamos uno donde el Estado no había escatimado en
recursos económicos y humanos para mejorar las condiciones de la población: el proyecto
de CRS en Chiapas. De entre las dos CRS que se habían inaugurado hasta el 2011,
elegimos la de “Santiago El Pinar” por razones de cercanía con la ciudad donde
actualmente resido.
El proyecto “CRS” fue promovido por el gobernador de Chiapas, Juan Sabines
Guerrero, en el período de gobierno 2006-2012. La iniciativa fue respaldada, política y
económicamente, por el gobierno federal de Felipe Calderón Hinojosa y la oficina en
Chiapas del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Antes de exponer la
propuesta de medición de los indicadores de ejercicio del derecho a la alimentación
adecuada contextualizada en la CRS “Santiago El Pinar”, describiremos la situación previa
de la población, a través de los indicadores del IDH y de CONEVAL y, posteriormente las
características del proyecto haciendo referencia a los indicadores de las metas del milenio
que el gobierno estatal tenía amplio interés en mejorar.
74 1. Características sociodemográficas del municipio de Santiago El Pinar, Chiapas
1.1.
Mediciones del Índice de Desarrollo Humano
El municipio de Santiago El Pinar, ubicado en la región los Altos de Chiapas (ver mapa1),
es reconocido el 28 de junio de 1999 en el marco de la remunicipalización estatal19
impulsada por el Gobernador Roberto Albores Guillén.
Mapa 1. Ubicación del Municipio Santiago El Pinar
Santiago El Pinar
Fuente: Enciclopedia de los Municipios de México
19
En la misma fecha se crearon los municipios de Montecristo de Guerrero, Maravilla Tenejapa, San Andrés
Duraznal, Marqués de Comillas, Benemérito de las Américas, Santiago y Aldama (Burguete, 2004:1). De
acuerdo con Araceli Burguete y Jaime Torres, en la formación del municipio de Santiago El Pinar confluyen
dos hechos fundamentales: “En primer lugar, fue la coronación de una lucha en la que los santiagueros
reclamaban la recuperación de la institución municipal de la que habían sido despojados en 1921. En segundo
lugar, fue producto de diversos acomodamientos políticos de los santiagueros, en el contexto del
levantamiento armado de 1994 (Burguete y Torres, 2007: 155-156). El reconocimiento de Santiago El Pinar
como municipio obedeció al ofrecimiento de lealtad de los santiagueros con el proyecto político y militar de
contrainsurgencia: “Su condición privilegiada, por estar ubicado en San Andrés Larráinzar (el municipio
autónomo más emblemático del zapatismo por ser cuna de los Acuerdos sobre Derechos y Cultura Indígena)
fue usada por los santiagueros para colaborar con el gobierno e impedir, en esa microrregión, la acumulación
de fuerzas políticas a favor del EZLN (…) Este escenario dio a los santiagueros una oportunidad para que, de
manera pragmática, canjearan lealtades políticas al PRI a cambio de posiciones de poder” (Burguete y Torres,
2007: 135).
75 Ya como municipio legalmente reconocido, Santiago El Pinar ocupó el lugar número 8,
entre los municipios con menor Índice de Desarrollo Humano20 (IDH), en las mediciones
municipales publicadas por el PNUD referentes al año 2000. Esta posición lo colocaba
como el segundo municipio chiapaneco con menor IDH (0.4526). Para las mediciones del
IDH municipal del año 2005, Santiago El Pinar se ubicó como el 9° municipio con menor
índice de desarrollo humano a nivel nacional y como el municipio chiapaneco con menor
IDH (0.5397)21.
Al recuperar la información desglosada del IDH obtenemos información para tres
dimensiones específicas: salud, educación e ingreso. En el cuadro 18 mostramos las cifras
comparativas para cada ámbito en las mediciones del 2000 y 2005 para Santiago El Pinar:
Cuadro 18. Índice de Desarrollo Humano en Santiago El Pinar, Chiapas (2000 y 2005)
Dimensión
Salud
Educación
Ingreso
Indicador
Tasa de mortalidad infantil
Tasa de alfabetización
Tasa de asistencia escolar
Ingreso per cápita anual (en
dólares PPC)
2000
48.01%
31.52%
45.29%
996 dls
2005
42.98%
40.87%
54.17%
2,121 dls
Si la información generada por el PNUD se recupera desde el desglose por sexo, los índices
de educación e ingreso de las mujeres de Santiago El Pinar resultan realmente alarmantes.
Si bien, en el índice de salud, la tasa de mortalidad infantil es más grande en los hombres,
tanto en el 2000 (53.42%) como en el 2005 (47.68%), las diferencias en educación e
20
“El Índice de Desarrollo Humano selecciona tres dimensiones para medir el desarrollo: longevidad,
conocimientos y acceso a recursos. Como sus indicadores toma la esperanza de vida al nacer, la tasa de
alfabetización, la matriculación escolar y el PIB per cápita. Para construir el índice general, los indicadores de
cada capacidad consideran los logros con respecto a magnitudes de referencia y las dimensiones se agregan
con igual ponderación. La estimación de los Indicadores de Desarrollo Humano por municipio enfrento
dificultades estadísticas que modificaron los indicadores de las dimensiones tradicionales del IDH, ante la
ausencia de estadísticas para la unidad de análisis municipal. Por este motivo, la contribución central para este
cálculo ha sido el cómputo de los ingresos correspondientes a los hogares en cada municipio mediante un
novedoso proceso de imputación: el ingreso per cápita municipal anual; se incorporó al indicador de
educación la asistencia escolar, en vez de la matriculación. Por otra parte, se introdujeron cálculos de
sobrevivencia infantil en vez de la esperanza de vida, lo que resulta más aporpiado dada la disponibilidad de
datos a nivel municipal. ” (PNUD, 2004:6,7), (PNUD, 2005:2).
21
En las mediciones del IDH a nivel municipal 2005, los tres municipios chiapanecos con menor IDH fueron:
Sitalá (0.5523), Mitontic (0.5471) y Santiago El Pinar (0.5397). Información obtenida de la base de datos
IDH municipal 2000-2005.
76 ingresos entre hombres y mujeres son dramáticas, incluso representan la mayor brecha
entre géneros alcanzada en todos los municipios del país22:
Cuadro 19. Diferencias en educación e ingresos entre hombres y mujeres de Santiago
El Pinar (2000 y 2005)
INDICADORES
Santiago El Pinar,
Chiapas
Tasa de alfabetización
Tasa de asistencia escolar
Ingreso estimado per cápita
anual (dólares PCC)
2000
Hombres
Mujeres
51.76
11.92
63.59
27.16
1,969
101
2005
Hombres
Mujeres
61.42
21.38
62.42
46.41
4,152
110
En síntesis, en las mediciones del IDH del PNUD en el 2000 y 2005, Santiago El Pinar se
ubica entre los dos municipios con menor IDH en Chiapas, incluso, se encuentra entre los
10 con menor IDH en el país. Aunado a esta condición, su información a nivel municipal
revela que es el municipio, a nivel nacional, con mayor brecha en los índices de educación
e ingreso entre hombres y mujeres.
1.2.
Mediciones del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social
El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) es el
encargado de medir la pobreza multidimensional23, a nivel nacional. Una persona se
encuentra en situación de pobreza multidimensional “cuando no tiene garantizado el
ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, y si sus ingresos son
insuficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus
necesidades” (CONEVAL, 2010a: 38).
22
“Cuando se observa con mayor detalle las brechas (entre hombres y mujeres) no es posible identificar algún
municipio en el que el grupo de población femenina obtenga mayores niveles de desarrollo humano que su
contraparte masculina. Lo que sí puede identificarse es que existen municipios en los que la población
femenina apenas alcanza la mitad del desarrollo humano mostrado por su contraparte masculina o, como en el
caso de Santiago el Pinar, en Chiapas, donde la brecha entre éstos es de casi cien por ciento; mientras los
hombres alcanza un IDH de 0.6265, las mujeres muestran un indicador de tan sólo 0.3236” (PNUD, 2008:
10).
23
La pobreza multidimensional se define como aquella cuyos ingresos sean insuficientes para adquirir los
bienes y los servicios que requiere para satisfacer sus necesidades y presenta carencia en al menos uno de los
siguientes seis indicadores: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social,
calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación” (Lineamientos
y Criterios Generales para la Definición, Identificación y Medición de la Pobreza, artículo 8).
77 El CONEVAL mide la pobreza a partir de dos dimensiones: los espacios asociados al
bienestar económico y los derechos sociales. En el cuadro 20, esquematizamos las
dimensiones e indicadores del CONEVAL.
Cuadro 20. Medición de la pobreza multidimensional del CONEVAL
Dimensiones de la
medición de la pobreza
Bienestar Económico
“Cantidad mínima de
recursos
monetarios,
definida por la línea de
bienestar requeridos para
satisfacer las necesidades
básicas de las personas”
Derechos Sociales
“Dado que los derechos
son elementos universales,
interdependientes
e
indivisibles, se considera
que una persona está
imposibilitada para ejercer
uno o más derechos
cuando presenta carencia
en al menos uno de los seis
24
indicadores”
Indicadores
Descripción de resultados
Ingreso corriente per cápita
Se identifica a la población cuyos
ingresos son insuficientes para
adquirir los bienes y servicios que
requiere para satisfacer sus
necesidades.
Educación
Se identifica a la población con al
menos una carencia social en los
indicadores asociados a este
espació. A la medida agregada de
estas carencias se le denominará
índice de privación social25.
Salud
Seguridad
social
Alimentación
Vivienda
Servicios en
la vivienda
Rezago educativo promedio
en el hogar
Acceso a los servicios de
salud
Acceso a la seguridad social
Acceso a la alimentación
Calidad y espacios de la
vivienda
Acceso a los servicios básicos
en la vivienda
En los cálculos de la medición de la pobreza multidimensional a nivel municipal realizados
a partir de la Encuesta Nacional de Ingreso Gasto por Hogar (2010) y la muestra del Censo
24
Los indicadores son señalados en el artículo 36 de la Ley General de Desarrollo Social: “Los lineamientos y
criterios que establezca el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social para la
definición, identificación y medición de la pobreza son de aplicación obligatoria para las entidades y
dependencias públicas que participen en la ejecución de los programas de desarrollo social, y deberá utilizar
la información que genere el INEGI, independientemente de otros datos que se estime conveniente, al menos
sobre los siguientes indicadores: ingreso corriente per cápita, rezago educativo promedio en el hogar, acceso a
los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a los servicios
básicos en la vivienda, acceso a la alimentación y grado de cohesión social” (Ley General de Desarrollo
Social, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/264.pdf)
25
“La identificación de las carencias en el espacio de los derechos sociales se efectúa en dos fases:
Identificación de carencias en cada indicador particular. Para cada uno de los seis indicadores sociales se
genera una variable dicotómica que permite distinguir si una persona presenta carencia en la dimensión
respectiva o no. Estos indicadores toman el valor de uno cuando el individuo tiene la carencia, y cero en caso
contrario. Índice de privación social. Este índice se construye para cada persona a partir de la suma de los seis
indicadores asociados a las carencias sociales.” (CONEVAL, 2010a: 40).
78 de Población y Vivienda 2010, Santiago El Pinar ocupa el lugar número 8 entre los 10
municipios, a nivel nacional, con mayor porcentaje de pobreza26.
De tal manera que, como en las mediciones del PNUD, Santiago El Pinar presenta
una de las mediciones más bajas ahora no sólo en desarrollo, sino en los derechos sociales
medidos por el CONEVAL. Desde esta medición, la población en situación de pobreza en
Santiago El Pinar es de 96.5% (3,121 personas); tal población se subdivide, el 27.3% (884
personas) en población en situación de pobreza moderada con un promedio de carencias
sociales de 2.5 y el 69.2% (2,237 personas) en población en situación de pobreza extrema
con un promedio de carencias sociales del 3.9%. En el municipio, no se registra población
vulnerable por ingresos y, menos aún, población no pobre y no vulnerable.
En términos de privación social de los seis indicadores de derechos sociales, todas y
todos los habitantes de Santiago El Pinar carecen de por lo menos uno, y el 81.7% carece
al menos de tres. Los indicadores de carencia social para Santiago El Pinar, se reflejan de la
siguiente manera:
Cuadro 21. Indicadores de carencia social para Santiago El Pinar
Indicador
Porcentaje No. de Personas
Rezago Educativo
48.4%
1,565
Acceso a los servicios de salud
11.8%
381
Acceso a la seguridad social
98.8%
3,195
Calidad y espacios de la vivienda
46.1%
1,490
Acceso a los servicios básicos en la 99.4%
3,213
vivienda
Acceso a la alimentación
35.9%
1,161
Finalmente, la población con ingreso inferior a la línea de bienestar es del 96.5%. De esta
población, el 83.2% tiene un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo. En el cuadro
22 mostramos los indicadores de la medición del CONEVAL para Santiago El Pinar:
26
Es importante señalar que de los 10 municipios, a nivel nacional, con mayor porcentaje de pobreza 6 son
chiapanecos: Aldama (97.3%), San Juan Cancuc (97.3%), Chalchihuitán (96.6%), San Andrés Duraznal
(96.5%), Santiago El Pinar (96.5%) y Sitalá (96.5).
79 Cuadro 22. Tabla de las mediciones de la pobreza multidimensional de
Santiago El Pinar, Chiapas
Santiago El Pinar
Pobreza
Población en situación de pobreza27
96.5%
Población en situación de pobreza moderada28
27.3%
Población en situación de pobreza extrema29
69.2%
Población vulnerable por carencias sociales30
3.5%
Población vulnerable por ingresos31
0
Población no pobre y no vulnerable32
0
Privación social
Población con al menos una carencia social
100%
Población con al menos tres carencia sociales
81.7%
Indicadores de carencia social
Rezago educativo
48.4%
Acceso a los servicios de salud
11.8%
Acceso a la seguridad social
98.8%
Calidad y espacios de la vivienda
46.1%
Acceso a los servicios básicos en la vivienda
99.4%
Acceso a la alimentación
35.9%
Bienestar económico
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar
83.2%
mínimo
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar
96.5%
Fuente: Base de datos de CONEVAL (2010a) “3.3 Concentrado, indicadores de pobreza por municipio”.
Paralelo a la medición de la pobreza multidimensional, CONEVAL ha desarrollado la
metodología del Índice de Rezago Social (IRS). En ella, se agrega en un solo índice
variables de educación, acceso a servicios de salud, calidad y espacios de la vivienda,
servicios básicos en la vivienda y activos en el hogar33. De la revisión del IRS, destaca que
27
Población en situación de pobreza: población con ingreso inferior al valor de la línea de bienestar y que
padece al menos una carencia social.
28
Población en situación de pobreza multidimensional extrema, la cual dispone de un ingreso tan bajo que,
aun si lo dedicase por completo a la adquisición de alimentos, no podría adquirir los nutrientes necesarios
para tener una vida sana; además de presentar al menos tres de las seis carencias sociales
29
A la población pobre multidimensional no incluida dentro de la población pobre multidimensional extrema
se le denomina población en situación de pobreza multidimensional moderada.
30
Vulnerables por carencias sociales. Población que presenta una o más carencias sociales, pero cuyo ingreso
es superior a la línea de bienestar.
31
Vulnerables por ingresos. Población que no presenta carencias sociales y cuyo ingreso es inferior o igual a
la línea de bienestar.
32
No pobre multidimensional y no vulnerable. Población cuyo ingreso es superior a la línea de bienestar y que
no tiene carencia social alguna.
33
“El índice de Rezago Social tiene la virtud de poder ordenar entidades federativas, municipios y localidades
de mayor a menor rezago social en un momento en el tiempo. El IRS no es dato para comparar los valores del
índice a lo largo del tiempo; únicamente es válido para comparar el orden de los territorios para el año en que
se obtiene el índice. Sin embargo, es posible comparar en el tiempo la ordenación relativa de las entidades, los
municipios y las localidades. No se trata de una medición de pobreza ya que no incluye los indicadores de
ingreso, seguridad social y alimentación ya que estas variables no están explícitas en el Censo de Población”
80 mientras en el 2000 y 2005, Santiago El Pinar se clasificaba en un grado de rezago social
“muy alto”, en el 2010 fue ubicado como grado de rezago social “alto”34; por otro lado, no
deja de sorprender que mientras en el año 2000 Santiago El Pinar ocupaba el lugar 23 como
municipio de mayor rezago social, se colocó en el lugar 19 para el 2005, pero para el año
2010 se ubicó en el lugar 307.
Del conjunto de mediciones hasta aquí presentadas, contamos con los siguientes
indicadores para el Santiago El Pinar, algunos de ellos nos servirán para construir nuestra
propuesta de indicadores del ejercicio al derecho a la alimentación:
MEDICIÓN
Índice de Desarrollo
Humano
PNUD
DIMENSIÓN
Salud
Educación
Ingreso
Pobreza
Pobreza multidimensional
CONEVAL
Privación social
Indicadores de
carencia social
INDICADORES
Tasa de mortalidad infantil
Tasa de alfabetización
Tasa de asistencia escolar
Ingreso per cápita anual (en dólares PPC)
Población en situación de pobreza:
• Población en situación de pobreza
moderada
• Población en situación de pobreza
extrema
Población vulnerable por carencias sociales
Población vulnerable por ingresos
Población no pobre y no vulnerable
Población con al menos una carencia social
Población con al menos tres carencias sociales
Rezago educativo
Acceso a los servicios de salud
Acceso a la seguridad social
Calidad y espacios de la vivienda
Acceso a los servicios básicos en la vivienda
Acceso a la alimentación
Bienestar económico
Población con ingreso inferior a la línea de
bienestar mínimo
(CONEVAL, 2010b: 2). El IRS se construye a partir de los datos obtenidos en el Censo de Población y
Vivienda.
34
Sobre el ámbito educativo del IRS, se retoman los siguientes indicadores. En Santiago El Pinar, el 38.64%
de la población de 15 años o más es analfabeta, el 9.51% de la población de 6 a 14 años no asiste a la escuela
y el 77.80% de la población de 15 años y más cuenta con una educación básica incompleta. En el ámbito de
acceso a la salud, el 90.83% de la población de Santiago El Pinar tiene derecho habiencia a servicios de salud.
El indicador para calidad y servicios de la vivienda es el piso de tierra, que sólo se encuentra presenta en un
12.79%. En relación a servicios básicos de la vivienda, sólo el 5.93% de las viviendas no cuentan con
excusado o sanitario, el 17.32% no disponen de agua entubada de la red pública, el 30.73% no dispone de
drenaje y el 0.47 no dispone de energía eléctrica. Finalmente, en cuanto a activos del hogar, el 99.84% no
dispone de lavadora y el 98.13% no dispone de refrigerador.
81 Población con ingreso inferior a la línea de
bienestar
Población analfabeta de 15 años o más
Población de 6 a 14 años que no asiste a la
escuela
Población de 15 años y más con educación
básica incompleta
Educación
Índice de Rezago Social
CONEVAL
Acceso a servicios de
salud
Calidad y espacios de
la vivienda
Servicios básicos en la
vivienda y activos en
el hogar
Derechohabiencia a servicios de salud
Piso de tierra
Excusado o sanitario
Agua entubada en la red pública
Drenaje en la vivienda
Energía eléctrica en la vivienda
Activos del hogar
Lavadora
Refrigerador
En los resultados de las mediciones expuestas se evidencian avances sustanciales que
mejoran los indicadores de Santiago El Pinar del 2010 en relación con los indicadores del
2005 y 2000 ¿Cuáles fueron los factores que impulsaron este cambio? El siguiente apartado
describe la importancia de ser uno de los “28 municipios con menor IDH” en Chiapas,
particularmente bajo el gobierno de Juan Sabines.
2. Chiapas y el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio como
política pública estatal
La reducción del grado de rezago social que se expone en los indicadores de Santiago El
Pinar no es una situación aislada, por el contrario, es resultado de la “Estrategia para
erradicar la pobreza extrema en Chiapas” implementada por el Poder Ejecutivo del Estado
de Chiapas y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, en el marco de la
“Agenda ONU-Chiapas”35 y cuyo objetivo principal fue la consecución de los Objetivos del
35
El 17 de octubre de 2008, en la ciudad de Tuxtla Gutiérrez, se firmó el “Acuerdo de Cooperación
Interinstitucional entre el Poder Ejecutivo del Estado de Chiapas y el Sistema de las Naciones Unidas de
México”. Sin especificar áreas de cooperación, y con una vigencia hasta el 7 de diciembre del 2012, el
acuerdo tiene por objeto “establecer las bases sobre las cuales se elaborarán y ejecutarán programas y
proyectos conjuntos”, uno de los cuales es la denominada “Agenda ONU-Chiapas. 35 Acuerdo disponible en:
http://www.sre.gob.mx/coordinacionpolitica/images/stories/documentos_gobiernos/rai/chp/chip13.pdf
82 Milenio36 en el Estado de Chiapas. Las mediciones de rezago social, a partir de agencias
estatales y federales, daban cuenta de que la estrategia funcionaba.
El cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio se convirtió en la base de la
formulación de la estrategia para combatir la pobreza el gobierno de Chiapas desde el 2009.
Incluso, el gobernador Juan Sabines Guerrero impulsó reformas a la Constitución política
local37 para incorporar los ODM y, con ello, alinear las acciones realizadas por el Estado al
contenido de dichos objetivos. Destacó la reforma al Título décimo primero “De la
Erradicación de la Pobreza Extrema” que integra dos artículos. El Art. 77 especifica que los
Poderes del Estado y los Ayuntamientos deberán establecer e implementar políticas
públicas con el fin de lograr los ODM. En tanto que, el Art. 78, señala como prioritario el
gasto social en educación, acceso a la salud y mejores ingresos para los habitantes de los
municipios con menor IDH.
La formalización de la Agenda ONU- Chiapas38, la reforma constitucional y la
redefinición del Programa para Erradicar la Pobreza Extrema implicaron cambios
36 Los Objetivos del Milenio se establecen en la Declaración del Milenio, firmada por México en la Cumbre
de Naciones Unidas celebrada en septiembre de 2000, y cuyas metas se pretenden universales para el 2015: 1)
Erradicar la pobreza extrema y el hambre, 2) Lograr la enseñanza primaria universal, 3) Promover la igualdad
entre los géneros y la autonomía de la mujer, 4) Reducir la mortalidad infantil, 5) Mejorar la salud materna, 6)
Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades, 7) Sostenibilidad del medio ambiente y 8)
Fomentar una asociación global para el desarrollo. Los Objetivos del Milenio se componen de 8 objetivos y
21 metas cuantificables que se supervisan mediante 60 indicadores, que se encuentran disponibles en:
http://www.agendaonu.chiapas.gob.mx/pndu/
37
Actualmente, los artículos constitucionales que hacen referencia a los Objetivos del Milenio son los
siguientes: Artículo 4. Fracción II: Que todas las personas mayores de 64 años que residen en el Estado
reciban una aportación económica mayor a lo que determina el objetivo número uno de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; Artículo 30. Fracción XXVI:
Son atribuciones del Congreso del Estado (…) comprobar si las políticas públicas en materia de desarrollo
social, se alinean y cumplen los Objetivos de Desarrollo del Milenio del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo y Artículo 31. Fracción VI: El Órgano de Fiscalización Superior del Congreso del Estado
(…) revisará y fiscalizará de manera cualitativa, durante el ejercicio en curso, que las políticas públicas en
materia de desarrollo social establecidos por el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos, se encuentre
alineados a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, así como también sancionar a los integrantes de los
Ayuntamientos que no prevean en la programación del gasto, acciones y recursos destinados a elevar el índice
de desarrollo humano de los Municipios y comunidades más necesitados.
38
La formalización de la Agenda ONU-Chiapas incluyó la colaboración en los siguientes programas:
“Programa de Manejo Integral y Local de Riesgos de Desastres en el Estado de Chiapas”, “Estrategia
interinstitucional para la Prevención Integral de la Problemática en Salud Sexual, Salud Reproductiva y Salud
Ambiental con Énfasis en Muerte Materna e Infantil en los 28 Municipios con Menor IDH”, “Acuerdo
Especializado de Cooperación Técnica entre la FAO y el Gobierno de Chiapas”, “Convenio de Coordinación
y Colaboración para el Fortalecimiento de la Institucionalización y Transversalización de la Perspectiva de
Género en las Políticas Públicas del Estado de Chiapas”, “Convenio OPAS 1816 para Fortalecer la Gestión
Efectiva y Democrática del Agua y Saneamiento”, “Convenio de Colaboración Electoral en Chiapas”,
“Convenio de Prevención de Conflictos, Desarrollo de Acuerdos y Construcción de la Paz en Comunidades
con Personas Internamente Desplazadas en Chiapas”, “Convenio para Elaborar el Informe sobre IDH en
83 importantes en el planteamiento del gasto y política social del Estado de Chiapas. Si bien,
el cumplimiento de las ODM se incorpora como objetivo central de la política pública a
finales del 2008, explicitándose en los documentos del Presupuesto de Egresos del 2009, lo
cierto es que el fortalecimiento de los “Programas de Combate a la Marginación y a la
Pobreza Extrema” fue el objetivo primordial del desarrollo de políticas públicas desde el
primer documento de Presupuesto de Egresos elaborado por el gobierno de Juan Sabines
Guerrero en 2007. Sin duda, el escenario de sensibilización política sobre la relevancia de
elevar los IDH se encontraba presente desde el inicio de la administración de Sabines y la
información proporcionada por las mediciones del PNUD y CONEVAL sirvieron de base
para afirmar que Chiapas debía salir del último lugar de rezago social:
“La entidad adolece de un rezago social histórico producto de una mala planeación
y de políticas gubernamentales mal diseñadas, hoy es tiempo de superar esos atrasos
mediante la aplicación de un nuevo orden institucional que prevea y atienda con
eficiencia los rubros sociales más prioritarias enfatizando en programas que atañen a
los sectores más vulnerables, particularmente los de mayor pobreza y marginación
social.” (Secretaría de Finanzas, 2006: I, 3).
La política de gasto asignó mayor atención al desarrollo social en rubros como educación,
salud, servicios básicos (vivienda, drenaje, energía eléctrica, agua potable), así como
seguridad y asistencia social en los 28 municipios más pobres de la entidad y en los 47
municipios con mayor grado de marginación. Desde los primeros documentos oficiales,
colocó la necesidad de “reducir en mayor medida la brecha lacerante que ubica a la entidad
en los últimos lugares, obligando a implementar medidas más eficaces en políticas sociales
y estrategias de desarrollo que abarque a todos los sectores sin excepción y que sean
atendidos con pleno respeto a sus costumbres, tradiciones y condiciones sociales”
(Secretaría de Finanzas, 2006: I, 4). Así, elevar los indicadores de pobreza extrema y
rezago social se volvieron tema prioritario para el gobierno chiapaneco.
Chiapas”, “Carta de Intención a Apoyo a Chiapas en la Revisión de Implementación de Proyecto de
Seguridad Alimentaria y Nutricional PESAN”, “Convenio marco con UNICEF”, “Acuerdo de colaboración
con OMS-OPS”, “Estrategia para Erradicar la Pobreza en los 28 municipios con menor IDH de acuerdo a los
ODM del PNUD de la ONU”, entre otros (Secretaría de Finanzas, 2010:93-96).
84 En la “Estrategia Integral para Combatir la Pobreza en Chiapas” se establece que el
cumplimiento de los ODM, más que una responsabilidad gubernamental, es un derecho
fundamental de las y ciudadanos (Secretaría de Finanzas, 2009: IV, 4). Por otro lado, se
asegura que los ODM deben entenderse como requerimientos mínimos internacionalmente
acordados que guían las políticas públicas, a través de un marco de metas e indicadores
claros y concretos39 (Secretaría de Finanzas, 2010: 37).
El gobierno de Juan Sabines Guerrero no sólo se había mostrado sensible a la
necesidad, urgente, de elevar los índices de desarrollo humano y reducir los indicadores de
pobreza y rezago social elaborados por el CONEVAL; sino que alineo el aparato político
gubernamental para que las políticas públicas correspondieran al cumplimiento de los
ODM y designó partidas importantes de su presupuesto para que las políticas públicas
pudieran operarse. Ejemplo de ello, es la inversión estatal y federal conjunta que designó
más de 11 mil 280.5 millones de pesos del 2008 al 2011 a la atención hacia los 28
municipios con menor índice de desarrollo humano.
Cuadro 23. Inversión de la Estrategia Integral para Combatir la Pobreza en Chiapas en los 28
municipios con menor Índice de Desarrollo Humano.
Año
2008
2009
Inversión Total
3 mil 491.9 millones de pesos
4 mil 128.1 millones de pesos
2010
2 mil 456.7 millones de pesos
2011
1 mil 203.8 millones de pesos
Totales
11 mil 280.5 millones de pesos
Elaboración propia. Fuentes: (Secretaria de
Inversión Estatal
1 mil 843.7 millones de pesos
No se desglosa en los
documentos oficiales
1 mil 802.6 millones de pesos
868.3 millones de pesos
¿? Falta información 2009
Finanzas, 2008b:197), (Secretaria
Inversión Federal
1 mil 648.2 millones de pesos
No se desglosa en los
documentos oficiales
664.1 millones de pesos
335.5 millones de pesos
¿? Falta información 2009
de Finanzas, 2009b:277)
(Secretaria de Finanzas, 2010b:251), (Secretaria de Finanzas, 2011b:274).
Para finales del 2011, la administración de Juan Sabines Guerrero comenzaba a señalar los
resultados obtenidos a partir de la “Estrategia Integral para Combatir la Pobreza en
39
Se especifica que la incorporación de los ODM responde a tres razones principales: 1) Los ODM colocan
el bienestar y las capacidades de los seres humanos en el centro de los esfuerzos del desarrollo, aspectos que
el Gobierno de Chiapas ha colocado como eje principal de su política pública de desarrollo social. 2) Están
centrados en el ser humano, deben lograrse dentro de plazos definidos, se pueden medir, cuantificar y son
objetivos alcanzables. 3) Están basados en un acuerdo universal que cuenta con el apoyo político sin
precedentes de países desarrollados y subdesarrollados de la sociedad civil y de las principales instituciones
de desarrollo, hacen hincapié en la responsabilidad de los países en desarrollo para alcanzarlos y en la de los
países subdesarrollados de apoyar esos esfuerzos, fomentan así la cooperación institucional. (Secretaría de
Finanzas, 2010:92).
85 Chiapas”. Aseguró que, a partir del Censo de Población y Vivienda 2010 y las mediciones
del CONEVAL40, “Chiapas dejaba de ocupar el último lugar en rezago social ubicándose
por encima de Guerrero y Oaxaca, este logro es parte de la importancia otorgada a la
política social en Chiapas, en la atención a los servicios básicos principalmente en los
municipios con menor índice de desarrollo humano” (Secretaría de Finanzas, 2011: II, 5).
Ante las evidencias estadísticas mostradas, el objetivo de nuestro análisis apuntala a
enfatizar que los indicadores de cumplimiento del Estado no necesariamente reflejan
impactos en el ejercicio de los derechos. Es decir, nos parece indispensable cuestionarnos si
el ejercicio de derechos por parte de los sujetos tiene una correlación directa con la acción
estatal que se muestran en las cifras presentadas como evidencia del cumplimiento del
Estado. Para ello, como lo mencionamos en el Capítulo 1, es fundamental distinguir entre el
Estado y el sujeto como unidades de análisis distintas. Para desarrollar nuestro argumento y
propuesta de indicadores de ejercicio al derecho a la alimentación, era necesario delimitar a
un espacio específico. Por ello, seleccionamos una política pública que se inscribe en el
marco de la Estrategia Integral para Combatir la Pobreza: las CRS, cuya descripción
presentaremos en el siguiente apartado.
3. Las Ciudades Rurales Sustentables en el marco de la Estrategia Integral para
Combatir la Pobreza en Chiapas
A partir de nuestra revisión documental, concluimos que la Estrategia Integral para
Combatir la Pobreza, así como la lógica del reconocimiento de los ODM, parte de cuatro
premisas:
1. Se equipara el desarrollo con los derechos humanos, de ahí que se confunda el
cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio con el cumplimiento de
derechos humanos.
2. El desarrollo económico involucra de manera directa el mejoramiento del desarrollo
social.
3. El desarrollo se cumple a través de indicadores, por lo tanto, se gobierna en función
de cumplir el indicador.
40
“El CONEVAL refirió que Chiapas es líder en la reducción de la pobreza extrema, esto a través de la
medición realizada en todo el país con la finalidad de fortalecer la transparencia y el proceso de rendición de
cuentas” (Secretaría de Finanzas, 2011: II, 5).
86 4. El binomio dispersión poblacional y pobreza/marginación es una de las causas
estructurales de la marginación en Chiapas.
De las cuatro premisas, la referente al binomio dispersión poblacional y pobreza se
encuentra de manera explícita en múltiples documentos oficiales de la administración de
Juan Sabines Guerrero y, el programa CRS fue la respuesta gubernamental para
enfrentarlo41:
“Existen algunos sectores de la población que carecen de los servicios más
indispensables, particularmente, la población con mayor pobreza extrema que viven
en la zona más dispersa de la geografía chiapaneca. El gobierno tiene un gran
compromiso con Chiapas para subsanar estas carencias, se tienen importantes
proyectos relacionados con desarrollar las Ciudades Rurales, que permita centralizar
servicios básicos como viviendas dignas, pavimentación de calles, red pluvial,
sistema de agua potable, saneamiento urbano, ampliación de redes eléctricas y
construcción de canchas de usos múltiples: es evidente que estas prioridades forman
parte insustituible del desarrollo social” (Secretaría de Finanzas, 2007:7).
Según datos del gobierno del Estado de Chiapas, de 1970 al 2005 se crearon 11 mil 646
nuevas localidades, lo que equivale casi a la creación de una localidad nueva cada día
durante 35 años (Gobierno del Estado de Chiapas, 2010: 65).
Ante tal dispersión poblacional, el gobierno del Estado propone como prioridad del
Plan de Desarrollo Chiapas Solidario la construcción de CRS como una política de
desarrollo regional y territorial para enfrentar la marginación y la pobreza (Gobierno del
41
“(…) como una respuesta urgente de atención social para enfrentar el binomio dispersión-marginación, se
está impulsado el programa “ciudades rurales”, el cual constituye un reto que continuará fortaleciéndose a
través del impacto del gasto para brindar los servicios básicos a la población, el objetivo es contribuir a la
lucha contra la pobreza y la exclusión social” (Secretaria de Finanzas, 2008: II 6). “Otra prioridad que forma
parte de las estrategias de combate a la pobreza es el crecimiento desmedido de la población lo que ha
encaminado los esfuerzos a la construcción de Ciudades y/o villas rurales sustentables las cuales tienen como
objetivo desarrollar espacios para el desarrollo integral que mejoren la calidad de vida de las personas con
oportunidades económicas favoreciendo la conservación y el uso racional de los recursos naturales y el
acercamiento a la población a los servicios básicos más indispensables, principalmente, a los que habitan en
condiciones extremas entre estos servicios se destacan sistemas de agua potable, alcantarillado, viviendas,
servicios de salud, escuelas, centro de esparcimiento, entre otras. La continuidad de estas acciones permitirá
enfrentar los rezagos y la alta dispersión poblacional en el estado” (Secretaría de Finanzas, 2011: verificar
página).
87 Estado de Chiapas, 2010: 25). En el Plan se consideran tres objetivos específicos para el
programa CRS (Gobierno del Estado de Chiapas, 2010: 65-68):
Objetivo 1: Institucionalización de las Ciudades y Villas Rurales Sustentables.
Objetivo 2: Subsistema de Ciudades y Villas Rurales Sustentables
Objetivo 3: Generar procesos de planeación territorial participativa en la
construcción y edificación de las Ciudades y Villas Rurales Sustentables, con una
visión de corresponsabilidad del gobierno y la sociedad en el marco de los derechos
económicos, sociales y culturales
Para operacionalizar el Objetivo 1, se aprobó la “Ley de Ciudades Rurales Sustentables
para el Estado de Chiapas” publicada en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas el 7 de
enero del 2009. Posteriormente, mediante el Decreto n° 163, se creó el Instituto de
Población y Ciudades Rurales Sustentables como una dependencia de la administración
pública central del Estado de Chiapas. Entre sus principales funciones se encuentra la de
proponer al Ejecutivo del Estado las políticas y programas públicos en materia de población
y ciudades rurales, coordinar la ejecución de las acciones previstas en el Programa Estatal
de Población y Ciudades Rurales y gestionar la aportación de recursos para la constitución
de Ciudades Rurales42.
El objetivo principal del Instituto es la creación de un subsistema de Ciudades y
Villas Rurales Sustentables en el Estado de Chiapas que favorezca la concentración de
familias que habitan en localidades dispersas y en zonas de riesgo. Tal subsistema debe
dotar de servicios básicos, generar alternativas económicas y productivas con empleos
dignos y remunerados para la población.
Por otro lado, la creación
de un subsistema de CRS permitiría concentrar
localidades dispersas y facilitar la dotación de servicios básicos. El Objetivo 2 del programa
se vinculaba con los 8 ODM y se pretendía “edificar y fundar Ciudades y Villas Rurales
que brinden a sus habitantes viviendas dignas con servicios públicos de calidad y
alternativas productivas con empleos dignos y remunerados, en un ambiente de
sustentabilidad en el uso de los recursos naturales.” (Gobierno del Estado de Chiapas, 2010:
42
La información detallada sobre la misión, visión y competencias del Instituto de Población y Ciudades
Rurales se encuentra en su página web: http://www.ciudadesrurales.chiapas.gob.mx
88 66). El Plan de Desarrollo de las CRS se desplegaría en torno a cinco componentes:1)
desarrollo urbano y vivienda, 2) desarrollo social, 3) económico, productivo y de servicios,
4) ambiental y 5) legalidad y buen gobierno.
Es relevante mencionar que la construcción de la primera Ciudad Rural Sustentable
fue anterior a la formulación del Subsistema de Ciudades y Villas Rurales, podemos
tomarla como un primer acercamiento que permitió la construcción subsecuente de la
estrategia como prioridad para el Gobierno de Sabines. Incluso, plantea Antoine Libert, la
Ciudad Rural del Nuevo Juan del Grijalva no estaba contemplada en la presentación del
anteproyecto43: un deslave, de 1.200 metros de largo y 610 metros de ancho, ocasionado
por las lluvias implicó la evacuación de 5,904 personas en el poblado de Juan del Grijalva.
Mapa 2
Fuente: Antoine Libert, 2012: 59.
43
“En la presentación inicial, el gobierno estatal se proponía la construcción de un total de 25 Ciudades
Rurales en diferentes regiones del estado durante su administración. Es interesante notar que de las primeras
25 Ciudades Rurales presentadas, sólo dos corresponden a Ciudades Rurales finalmente impulsadas por el
gobierno estatal. Las otras cinco, incluyendo Nuevo Juan del Grijalva, no estaban contempladas en la
presentación inicial del proyecto” (Libert, 2012: 52).
89 En este marco, en el 2007, el gobierno de Sabines “anunció que la primera CRS
sería construida para las familias afectadas en el municipio de Ostuacán, con el nombre
emblemático de Nuevo Juan del Grijalva (…) la desgracia del deslave presentó la
oportunidad para implementar el ya polémico proyecto de reubicación población al de
Sabines a la vez que le otorgó valor humanitario en su promoción hacia el exterior” (Libert,
2012:67-68).
Para enero del 2012, el gobierno estatal había empujado la construcción de siete
Ciudades y Villas Rurales Sustentables: Nuevo Juan del Grijalva, Santiago El Pinar,
Jaltenango de la Paz, Ixhuatán, Copainalá, Soconusco y Villa Rural Sustentable Emiliano
Zapata (Libert, 2012: 61-62). Sin embargo, para noviembre del 2012, a un mes de finalizar
la gestión de Juan Sabines, de los siete proyectos, sólo se encontraban en operación dos:
Nuevo Juan del Grijalva (2009) y Santiago El Pinar (2011) y en construcción Jaltenango e
Ixhuatán.
Identificar el proyecto oficial, los presupuestos y gastos ejercidos en las CRS se ha
convertido en una tarea casi “imposible” de documentar e, incluso, tal información se ha
calificado como reservada tanto por el Instituto de Población y Ciudades Rurales como por
la Secretaría de Infraestructura44, argumentando que la clasificación de reserva procede de
acuerdo con los incisos IV, VI y VIII del Artículo 28 de la Ley que Garantiza la
Transparencia y el Derecho a la Información Pública para el Estado de Chiapas45 (Solicitud
de información 5154). Incisos que pueden resumirse en tres argumentos: la información se
encuentra en auditoría, la divulgación de tal información puede causar daños al interés del
Estado o supone un riesgo para su realización y la información corresponde a documentos o
comunicaciones internas previas a la toma de una decisión o es un acto administrativo que
no se ha perfeccionado.
44
Solicitudes de información 5093 y 5154 en el Sistema de Acceso a la Información Pública del Estado de
Chiapas.
45
“Art. 28. La clasificación de reserva de la información pública procederá en los siguientes casos: IV) La
generada por la realización de un trámite administrativo, que por el estado que guarda, se requiere mantener
en reserva hasta la finalización del mismo. VI) Cuando la información trate sobre estudios y proyectos, cuya
divulgación pueda causar daños al interés del Estado, o suponga un riesgo para su realización. VIII) Cuando
se trate de información correspondiente a documentos o comunicaciones internas, que sean parte de un
proceso deliberativo previo a la toma de una decisión administrativa; o se trate de un procedimiento
administrativo en el que no se haya perfeccionado el acto administrativo que se persigue”. (Solicitud de
información 5154)
90 Lo cierto es, que en términos presupuestales, las obras en las Ciudades Rurales
Sustentables se componen de gastos de programas de dependencias de los tres niveles de
gobierno e inversión privada, por lo que difícilmente se puede ubicar como un rubro
específico en los presupuestos de egresos.
Por otro lado, lo que si fue posible obtener es la lista de entidades privadas y
dependencias gubernamentales involucradas (Solicitud de información 5160):
• Fundaciones y organismos privados:
Fundación Azteca (vivienda y construcción de Torre Azteca), Fomento Social
Banamex (vivienda y equipamiento para plataforma tecnológica), BBVA
BANCOMER (Centro de Educación Básica), Teletón (Centro de Salud con
Servicios Ampliados), Instituto Carso (equipamiento del centro de salud con
servicios ampliados), Cooperativa Cruz Azul (1,500 toneladas de cemento),
Farmacias del Ahorro (2 canchas de usos múltiples, biblioteca), Grupo MASECA
BANORTE (obra exterior y equipamiento del Centro de Salud con Servicios
Ampliados), Sinergia Fundación Comunitaria (591 refrigeradores), Promotora de
Desarrollos Estratégicos Integrales S.A. de C.V. (proyecto ejecutivo del centro de
salud con servicios ampliados), IBM México (6 módulos de pequeño explorador
para niños de prescolar, 46 licencias para cursos de inglés en línea, 46 diademas con
micrófono), BRAIN POP México (licencia para acceso a libros virtuales con
animaciones y capacitación para el uso de libros virtuales).
• Dependencias del Gobierno Estatal, Federal y Municipal:
Comisión Nacional de Vivienda (fondos de vivienda), Secretaría del Campo
(establecimiento de proyectos destinados al componente económico productivo),
Instituto de Reconversión Productiva de Agricultura Tropical (IRPAT: proyectos
destinados a la reconversión productiva), COFOSECH (Reforestación y
ornamentación), Secretaría de Desarrollo Social, Instituto de Salud (Centro de Salud
con servicios ampliados, fortalecimiento con instrumental médico al centro de salud
con servicios ampliados), Secretaría de Medio Ambiente y Vivienda (adquisición
de suelo para la atención, reubicación y reordenamiento productivo, estudio para el
ordenamiento de asentamientos humanos dispersos, componente ecológico
ambiental sustentable), Secretaría de Infraestructura (estudios, proyectos y derechos,
91 construcción de sistemas de agua potable, drenaje y saneamiento, red eléctrica y
alumbrado público, camino de acceso, vialidades primarias y secundarias,
plataformas y muros de contención, equipamiento urbano, habilitación de albergues
y construcción de campamentos), INIFECH (construcción del centro de educación
básica del Estado de Chiapas), Fideicomiso para la promoción y el fomento a la
vivienda (adquisición de suelo para la atención, reubicación de familias y
ordenamiento productivo en el nuevo centro de población Nuevo Juan del Grijalva),
Promotora de Vivienda Chiapas (escrituración de las viviendas y polígonos de usos
diversos), Instituto de Educación para Adultos (plaza comunitaria “Profesor Daniel
Hernández García”), Ayuntamiento de Ostuacán (estudio, proyecto ejecutivo y
adquisición de terreno para la construcción del relleno sanitario) y Ayuntamiento de
Santiago El Pinar (adquisición de predio).
El objetivo 3 señala como estrategia la creación de un Consejo Consultivo Ciudadano de
Ciudades Rurales Sustentables para acompañar, monitorear y evaluar el proceso y los
resultados de corto, mediano y largo plazo. No sé especifica la manera en cómo se
constituirá el Consejo Consultiva Ciudadano, pero en su mayoría se encuentra conformado
por empresarios y sus fundaciones. La participación de las y los pobladores que se
pretendían beneficiados es nula. Actualmente, el Consejo Consultivo Ciudadano es
presidido por Esteban Moctezuma Barragán, presidente de Fundación Azteca. Entre sus
integrantes se encuentran, entre otros, el Director General Operativo y Representante de
Fundación TELMEX, el Presidente de la Fundación BBVA-BANCOMER y el Director
General de Fomento Social BANAMEX46.
46
Además, el Presidente de Fundación ADOBE, el Representante de Fundación KALUZ A.C., el Presidente
de Fundación Unidos por Ellos, el presidente de la Academia Mexicana de Arquitectura, el Director del
Instituto CARSO de Salud, el Secretario de Extensión e Integración Social del IPN, el presidente de la
Organización de Empresarios por la Educación Básica, el director de Promotora de Desarrollos Estratégicos
Integrales (PRODEI), el Presidente de Fundación Natura Mexicana, el presidente del Sistema Educativo Brain
Pop, la Directora General del Sistema de Centros de Rehabilitación Infantil Teletón, el presidente de
Farmacias del Ahorro, el rector de la Universidad Autónoma de Chiapas, el Presidente de la Cámara
Mexicana de la Industria de la Construcción (delegación Chiapas), el Presidente del Colegio de Ingenieros
Civiles de Chiapas, el presidente del Colegio de Arquitectos Chiapanecos, la Presidenta de la Asociación de
Padres de Familia de Chiapas, el presidente de la CANACO (delegación Chiapas) y el presidente de
COPARMEX (delegación Chiapas).
92 3.1.
La Ciudad Rural Sustentable “Santiago El Pinar”
La Ciudad Rural Sustentable “Santiago El Pinar” fue inaugurada el 30 de marzo del 2011.
Según datos obtenidos en la página web del Instituto de Población y Ciudades Rurales
Sustentables, la superficie de la CRS es de 38.3 hectáreas donde se construyeron 115
viviendas; además se construyeron 350 viviendas nuevas en predios familiares y 489
acciones de mejoramiento de vivienda. Lo que se conoce como “Ciudad Rural” es el
conjunto habitacional construido en el nuevo predio, es decir, las 115 viviendas; el resto, se
construyó en el pueblo de Santiago El Pinar. Como lo indica el Instituto de Población y
Ciudades Rurales en el predio nuevo se reubicaron familias de 5 localidades cercanas:
Chinquinch’en de los Tulipanes, Xchuch, Choyó, Chicontantic y Boquem. Los proyectos
económicos instalados fueron una ensambladora de triciclos, un invernadero de flores, una
granja avícola y viveros de café. La CRS “Santiago El Pinar” cuenta con un Centro de
Salud con servicios ampliados y una Unidad Médica Familiar, así como un Centro de
Atención Infantil Comunitario, un Centro Comunitario de Aprendizaje, una biblioteca
pública y escuelas para los niveles básicos y medio superior.
Foto 1. Ciudad Rural Sustentable “Santiago El Pinar”
Chiapas
93 A pesar de múltiples solicitudes de información, el dato sobre el costo de la CRS “Santiago
El Pinar” no fue otorgado y se bloqueó la transparencia de información con argumentos ya
referidos en la sección anterior; sin embargo, de acuerdo con datos del periodista Isaín
Mandujano del semanario Proceso, el costo fue de 394 millones de pesos (2012:34),
además de la inversión privada y el apoyo económico del PNUD.
En enero del 2012 Juan Sabines declaró, en relación a las inversiones totales al
municipio, que “durante el sexenio pasado se invirtieron 657 mil pesos, y esta
administración lleva hasta el momento 664.2 millones de pesos. Hoy, por primera vez, este
pueblo tzotzil tiene acceso cercano a educación, salud, servicios básicos, vivienda digna y
nuevas actividades productivas” (Diáspora política, 2012:).
La preocupación de Juan Sabines por los indicadores de pobreza y el IDH era
evidente y así lo manifestó en el discurso de inauguración de la CRS “Santiago El Pinar”:
“El INEGI dio a conocer que en los 28 municipios chiapanecos de menor índice de
desarrollo humano, en 2000 sólo siete de cada cien habitantes tenían acceso a la
salud; y ahora son 60 de cada cien. Con esas cifras, no significa que ya no haya
pobres en Chiapas. Significa que los que vivían en extrema pobreza cada vez son
menos; significa que el nivel de vida ha mejorado, que Chiapas ya no está en el
sótano de los indicadores, que empezamos a cambiar la inercia de la pobreza, de
cada vez ser más pobres, a contar ya con más oportunidades para vivir mejor”.
94 Foto 2. Felipe Calderón y Juan Sabines en la
inauguración de la CRS Santiago El Pinar
Fuente: Express de la Frailesca
Foto 3. Felipe Calderón y Juan Sabines, en el
extremo derecho de la foto Magdy Martínez
Solimán representante residente del PNUD en
México. Inauguración de la CRS Santiago El Pinar
Fuente: PNUD
El resultado de la “Estrategia Integral para Combatir la Pobreza en Chiapas” elevó
los índices de Desarrollo Humano y esto fue reconocido en la sede del PNUD en Nueva
York el 7 de junio del 2012. En esa ocasión, el director regional del PNUD para América
Latina y el Caribe, declaró:
“(El gobernador Juan Sabines) ha encabezado la administración que se ha empeñado
en mejorar de forma significativa los indicadores de desarrollo del estado, cosa que
es muy evidente para el PNUD (…) además de incorporar la obligatoriedad del
cumplimiento de los ODM en la Constitución de Chiapas, ha emprendido acciones
muy concretas en los municipios de menor desarrollo humano y ha puesto en
marcha políticas muy novedosas buscando el beneficio amplio de los sectores más
necesitados. (…) Los resultados en Chiapas son tangibles y el IDH registró un
crecimiento anual mayor al promedio de todo el país, el doble de crecimiento, lo que
lo ha convertido en un ejemplo internacional en el combate a la pobreza” (Crónica,
2012).
95 Foto 4. Placa conmemorativa de la Obra “CRS Santiago
El Pinar”
CIED, junio 2012.
Desde los indicadores de desarrollo del gobierno, las estrategias estaban funcionando y se
consideraban que los resultados eran “tangibles”, tal como se señaló en la sede del PNUD,
pero ¿qué información nos podrían revelar los indicadores de ejercicio del derecho a la
alimentación en Santiago El Pinar? En el siguiente apartado presentamos nuestra propuesta
de indicadores del ejercicio del derecho a la alimentación y la descripción de lo que
analizamos en Santiago El Pinar.
4 El derecho a la alimentación adecuada y la Ciudad Rural Sustentable
“Santiago El Pinar”: propuesta de indicadores de ejercicio del derecho.
4.1. Propuesta de indicadores del derecho a la alimentación adecuada
Como explicamos en el Capítulo 2, la propuesta que presentamos parte del reconocimiento
de la definición del ejercicio del derecho a la alimentación adecuada de la OACNUDH,
donde se identifican dos dimensiones: accesibilidad y disponibilidad. De la accesibilidad se
desprenden dos subdimensiones: accesibilidad económica y accesibilidad física; en tanto
que, en la disponibilidad de alimentos, reconocemos tres subdimensiones: necesidades
alimentarias, sustancias nocivas y adecuación cultural. En el cuadro 17 expusimos la
propuesta de indicadores de ejercicio al derecho a la alimentación. A continuación,
96 especificaremos nuestra propuesta sobre los indicadores del ejercicio al derecho a la
alimentación adecuada diseñada para la Ciudad Rural Santiago El Pinar. La unidad de
análisis para medir el ejercicio del derecho es la familia.
En la elaboración de esta propuesta consideramos cuestionarios sobre alimentación
y nutrición que ya se han elaborado en México. Particularmente, son relevantes las
preguntas sobre acceso a la alimentación del Módulo de Condiciones Socioeconómicas
(MOCOSO) del CONEVAL y los apartados “hogar” y “programas gubernamentales de
nutrición y distribución de alimentos” de la Encuesta Nacional de Nutrición y Salud
Pública (ENSANUT). En ambas encuestas, la unidad de análisis es la familia. Es
importante señalar, que la ENSANUT se aplicó en el 2012 a nivel nacional y se
seleccionaron municipios de cada Estado para dar una muestra representativa a nivel
estatal; sin embargo, Santiago El Pinar no fue uno de los municipios seleccionados para
aplicarla en Chiapas.
Por otro lado, retomamos preguntas sobre fuentes de agua y características de la
cocina de la vivienda de la Encuesta Nacional de Ingreso Gasto por Hogar y, en el caso del
acceso físico a la alimentación, acudimos a los registros del Directorio Estadístico Nacional
de Unidades Económicas. Sin embargo, como lo muestran nuestras tablas de indicadores,
las fuentes oficiales no son suficientes para cubrir las dimensiones que identificamos en el
ejercicio al derecho a la alimentación adecuada: éstas se concentran en la dimensión de
acceso económico y excluyen el acceso físico, las necesidades alimentarias, la inocuidad de
los alimentos y la adecuación cultural. El cuestionario completo que se desprende de
nuestra propuesta puede consultarse en el Anexo de este documento.
4.1.1. Accesibilidad. Subdimensión: Accesibilidad económica
En la subdimensión de accesibilidad económica, en el componente “ingresos económicos
suficientes para la adquisición de alimentos necesarios” ubicamos los indicadores ingresos
familiares, gasto diario mensual familiar en alimentos, costo local de la canasta básica e
incorporamos las preguntas del Módulo de Condiciones Socioeconómicas del CONEVAL,
que miden el acceso a la alimentación en los hogares. En el componente “fuentes de
ingresos familiares” los indicadores son tipo de empleo y recepción de remesas. En la
subdimensión de “Apoyos económicos y/o en especie” los indicadores considerados son
97 programas gubernamentales y programas de organizaciones civiles o de asistencia privada.
En el cuadro 24 especificamos las preguntas para los indicadores de los tres componentes
de la subdimensión accesibilidad económica:
Cuadro 24. Indicadores de la subdimensión accesibilidad económica47
Componente
Dimensión: Accesibilidad
Subdimensión: Accesibilidad económica
Indicador
Pregunta
Ingresos familiares
¿A cuánto asciende el ingreso mensual de la familia?
Gasto diario familiar Durante la semana pasada, ¿cuánto se gastó
en alimentos
aproximadamente en el hogar en…? (frutas, verduras,
tortillas y maíz, pan de cualquier tipo, granos, aceite y
azúcar, pollo/carne/pescado, leche y quesos, huevos,
botanas, carnitas/pizza/tacos/hamburguesas, agua
embotellada, refrescos).
Durante la semana pasada, ¿cuánto se gastó
aproximadamente en el hogar en comidas fuera de
casa?
¿Cuánto gasta a la semana en la compra de alimentos?
Costo local de la
canasta básica
Accesibilidad
económica
Ingresos
económicos
suficientes para la
adquisición de
alimentos
-Canasta básica local
-Tabla con el costo de la canasta básica
En los últimos tres meses, por falta de dinero o
recursos, ¿alguna vez…?
Usted se preocupó de que la comida se acabara
Se quedaron sin comida
Se quedaron sin dinero o recursos para obtener una
alimentación sana y variada
Usted o algún adulto en su hogar tuvo una
alimentación basada en muy poca variedad de
alimentos
Usted o algún adulto en su hogar dejo de desayunar,
comer o cenar
Usted o algún adulto en su hogar comió menos de lo
que usted piensa debía comer
Mencionó al menos un SI:
Usted o algún adulto en su hogar sintió hambre pero
no comió porque no había que comer
Usted o algún adulto en su hogar sólo comió una vez
al día o dejó de comer todo un día
Para hogares con personas menores de 18 años:
En los últimos tres meses, por falta de dinero o
recursos, ¿alguna vez…?
Algún menor en su hogar dejó de tener una
alimentación sana y variada
Algún menor en su hogar comió menos de lo que
debía
Tuvieron que disminuir la cantidad servida en las
Fuente disponible
CONEVAL
Encuesta Nacional de
Nutrición y Salud
Pública
(Sección Hogar: gastos
en el hogar)
CONEVAL
(Canasta básica rural)
CONEVAL
(Acceso a la
alimentación del Módulo
de Condiciones
Socioeconómicas)
47
Las preguntas se retoman en nuestro instrumento propuesto en el Anexo. En el cuadro 24 se han redactado
tal como se encuentran en las fuentes disponibles.
98 comidas a algún menor
Algún menor sintió hambre pero no comió porque no
había que comer
Algún menor en su hogar se acostó con hambre
Algún menor comió una vez al día o dejo de comer
todo un día
Condición de actividad laboral desglosado por sexo
Verificación de la condición de actividad laboral
desglosado por sexo
Posición en el trabajo desglosado por sexo
Tipo de empleo
Fuentes de ingresos
familiares
Recepción
remesas
de
¿Usted o algún habitante de este hogar recibe remesas?
Apoyos
económicos y/o en
especie
Programas
gubernamentales
Programas
de
organizaciones
civiles
o
de
asistencia privada
Algún integrante del hogar ha recibió en el último año,
Despensa de alimentos del programa DIF
Cocinas o desayunadores comunitarios del DIF
(Personas entre 6 y 20 años): Desayunos escolares del
DIF
(Niños entre 1 y 12 años, mujeres de 12 a 49 años de
edad): Suplementos de hierro, quien los entrega
(Mujeres de 12 a 49 años): Suplemento de ácido
fólico, quién los entrega
(Personas mayores de 18 años): Apoyos monetarios
del Programa de Apoyo Alimentario (PAL)
(Personas entre 6 y 20 años): Apoyo alimentario de
albergues y/o comedores escolares indígenas
(Sólo para niños menores de 10 años): Suplementos de
vitamina A, quién los entrega.
¿Alguien recibe suplemento alimenticio para niños?
(nutrisano, vitaniño o nutricrece). El beneficiario del
programa consume regularmente el suplemento
alimenticio.
Aparte de los niños que son beneficiarios, alguien más
del hogar consume el suplemento.
Apoyo monetario o en especie destinados a la
alimentación/nutrición de los adultos mayores, quién
los entrega.
Alguna persona en este hogar ha recibido en el último
apoyo de ong´s u organizaciones de asistencia privada.
¿Qué recibe?
Encuesta Nacional de
Nutrición y Salud 2012
(Sección
Hogar:
características
sociodemográficas)
Encuesta Nacional de
Nutrición
y
Salud
(Sección Hogar: otros
ingresos, pregunta 2.27,
opciones 3 y 4)
Encuesta Nacional de
Nutrición y Salud 2012
(Programas de nutrición
y distribución de
alimentos 2012).
Encuesta Nacional de
Nutrición y Salud 2012
(Programas de nutrición
y distribución de
alimentos 2012).
4.1.2. Accesibilidad. Subdimensión: Accesibilidad Física
En la subdimensión de accesibilidad física, en el componente “producción de alimentos
para el autoconsumo” ubicamos los indicadores producción agrícola de autoconsumo,
producción pecuaria de autoconsumo, manejo de traspatio y producción de otros productos
para el consumo. Consideramos que este componente, es particularmente relevante pues
99 ante la falta de recursos económicos la producción de autoconsumo puede asegurar el
acceso a la alimentación y la disponibilidad de alimentos a largo plazo, ya que la posesión
de semillas para la producción agrícola y las capacidades en el manejo pecuario son
recursos indispensables lo que se relaciona directamente con la soberanía alimentaria. En el
componente “centros de abastos de alimentos” los indicadores buscan identificar el acceso
a centro de abastos en el municipio, el municipio cercano y a nivel regional. En el caso de
Santiago El Pinar, la delimitación de los espacios municipales y regionales respondería a
los siguientes niveles: 1) municipio: Santiago El Pinar, 2) municipio cercano: San Andrés
Larrainzar y 3) centro de abasto regional: San Cristóbal de las Casas. En el cuadro 25
especificamos las preguntas para los indicadores de los dos componentes de la
subdimensión accesibilidad física:
Cuadro 25. Indicadores de la subdimensión accesibilidad física
Componente
Indicador
Producción agrícola
de autoconsumo
Producción pecuaria
para autoconsumo
Producción de
alimentos para
autoconsumo
Centros de abastos
de alimentos
Manejo de traspatio
Producción de otros
productos
para
autoconsumo
Centros de abastos en
el municipio
Centros de abastos en
municipio cercano
Centros de abastos
regionales
Dimensión: Accesibilidad
Subdimensión: Accesibilidad física
Pregunta
Posesión de parcela para producir
Cultivo para autoconsumo: maíz, frijol, café,
hortalizas.
Cría animales para autoconsumo
Tipo de animales de cría: aves (pollos,
gallinas), cerdos, vacas/toros, borregos,
conejos.
Manejo de traspatio
Producción en el traspatio: frutales,
hortalizas, plantas medicionales, hierbas
comestibles.
Producción de tortillas
Producción de conservas
Industrias manufactureras (Tortillerias)
Comercio al por mayor (abarrotes)
Comercio al por menor (abarrotes)
Preparación a alimentos y bebidas
Industrias manufactureras (Tortillerias)
Comercio al por mayor (abarrotes)
Comercio al por menor (abarrotes)
Preparación a alimentos y bebidas
Industrias manufactureras (Tortillerias)
Comercio al por mayor (abarrotes)
Comercio al por menor (abarrotes)
Preparación a alimentos y bebidas
100 Fuente disponible
No hay información disponible
No hay información disponible
No hay información disponible
No hay información disponible
Directorio Estadístico Nacional de
Unidades Económicas
Directorio Estadístico Nacional de
Unidades Económicas
Directorio Estadístico Nacional de
Unidades Económicas
4.1.3. Disponibilidad de Alimentos. Subdimensión: Necesidades Alimentarias
En la dimensión de la disponibilidad, ubicamos tres subdimensiones: necesidades
alimentarias, inocuidad de los alimentos y adecuación cultural. En la subdimensión de
necesidades alimentarias el indicador es “dieta nutricional adecuada al contexto” que
dividimos en los siguientes indicadores: frecuencia del consumo familiar semanal de
alimentos de origen animal, frecuencia del consumo familiar de frutas y verduras,
frecuencia del consumo familiar de cereales/leguminosas/granos y pastas, frecuencia del
consumo familiar semanal de azúcares, frecuencia del consumo familiar semanal de grasas
y frecuencia del consumo familiar semanal de bebidas no alcohólicas.
Finalmente, agregamos frecuencia del consumo familiar semanal de comida chatarra
que, si bien no es una necesidad alimentaria, si forma parte de la dieta de las familias y se
vuelve necesario tener información sobre su consumo. Un dato relevante al respecto es que
en Chiapas, la “Coca-Cola” ha adquirido un significado ritual entre las comunidades
indígenas y su presencia es evidente en ceremonias de carácter político y religioso; incluso,
según datos del investigador Marcos Arana, el refresco en las comunidades indígenas
chiapanecas tiene un costo menor al 35% que en las zonas urbanas, convirtiéndose en uno
de los productos con mayor consumo dentro de las familias indígenas chiapanecas48. En el
cuadro 26 especificamos las preguntas para los indicadores del componente de la
subdimensión necesidades alimentarias:
Cuadro 26. Indicadores de la subdimensión necesidades alimentarias
Componente
Dimensión: Disponibilidad
Subdimensión: Necesidades Alimentarias
Indicador
Frecuencia del consumo familiar semanal
de alimentos de origen animal
Dieta nutricional
adecuadas al
contexto
Frecuencia del consumo familiar semanal
de frutas y verduras
Frecuencia del consumo familiar semanal
de cereales, leguminosas, granos, pastas y
harinas
Pregunta
Carnes y sus derivados
Productos lácteos (leche y quesos)
Pescado
Huevos
Frutas
Verduras
Maíz
Arroz
Avena
Frijol
Lenteja
48
Ver corto: “La coca-colización de México” en http://www.youtube.com/watch?v=cH5SeWZCEqU
101 Fuente
disponible
No hay
información
disponible
Frecuencia del consumo familiar semanal
de azúcares
Frecuencia del consumo familiar semanal
de grasas
Frecuencia del consumo familiar semanal
de bebidas no alcohólicas.
Frecuencia del consumo familiar semanal
de comida chatarra.
Sopa de pasta
Galletas dulces
Pan blanco
Pan dulce
Azucar
Pilloncillo
Aceite
Manteca
Agua de sabores
Pozol
Té
Atole
Refresco
Comida enlatada
Sopas instantáneas
Frituras y papas fritas
Dulces
4.1.4. Disponibilidad. Subdimensión: Inocuidad de los alimentos
En la subdimensión de inocuidad de los alimentos, seleccionamos los siguientes
componentes: “uso de semillas libres de transgénicos y otras modificaciones genéticas”,
“uso de alimentos libres de transgénicos para todo tipo de animales de consumo humano”
y “prácticas agroecológicas y sostenibles de siembra”.
El componente prácticas
agroecológicas se subdivide en cuatro indicadores: uso de fertilizantes y pesticidas, así
como fuentes de agua limpia (información puede obtenerse de la ENIGH 2012), y hábitos
de limpieza e higiene en la preparación de alimentos.
Es relevante señalar que en el Informe de Misión a México del Relator Especial de
la ONU sobre el derecho a la alimentación enfatizó su preocupación sobre el cultivo del
maíz transgénico en México afirmando que “la posible pérdida de biodiversidad agrícola
que se derivaría de ello es muy grave, puesto que la diversidad es fundamental para afrontar
amenazas futuras y los fenómenos imprevisibles causados por el cambio climático. Por otro
lado, la ampliación de los cultivos de maíz transgénico a escala comercial y la posibilidad
de que tenga como consecuencia la desaparición gradual de las variedades locales podría
aumentar la dependencia de los agricultores de una tecnología que transfiera recursos a las
empresas de semillas que poseen las patentes de estas variedades, aumentando de ese modo
el riesgo de endeudamiento de los pequeños productores” (OACNUDH, 2012:40-41).
Aunada a su preocupación por la pérdida de biodiversidad y la vulnerable condición en la
que coloca a las y los agricultores, el Relator señala la responsabilidad del gobierno
102 mexicano en la permisibilidad y fomento de políticas públicas que apuestan por los
transgénicos como una solución: “En toda estrategia nacional sobre el ejercicio del derecho
a la alimentación se deberían tener en cuenta las consecuencias a largo plazo de las
respuestas a necesidades a corto plazo (…) La introducción del maíz transgénico a México
tal vez no sea lo mejor para el país y, de hecho, desvía la atención de los encargados de
formular las políticas de problemas más importantes, como la erosión del suelo o la
resilencia al cambio climático.” (OACNUDH, 2012:39,41).
En el cuadro 27 especificamos las preguntas para los indicadores de los tres
componentes de la subdimensión inocuidad de los alimentos:
Cuadro 27. Indicadores de la subdimensión inocuidad de los alimentos
Componente
Uso de semillas
libres de
transgénicos y otras
modificaciones
genéticas
Uso de alimentos
libres de
transgénicos para
todo tipo de
animales de
consumo humano
Dimensión: Disponibilidad
Subdimensión: Inocuidad de los alimentos
Indicador
Pregunta
Tipo de semillas
utilizadas para la
Tipo de semillas que utiliza: nativa, criolla,
producción agrícola
híbrida o transgénica
de autoconsumo
Tipo de alimento
utilizado para la
producción pecuaria
y
de
aves
de
autoconsumo
Uso de fertilizantes
Control de plagas
Prácticas
agroecológicas y
sostenibles de
siembra
Fuentes
limpia
de
agua
Tipo de alimento que utiliza: alimento
concentrado, alimento preparado en casa,
ambos tipos.
Tipo de fertilizantes que utiliza: abonos
orgánicos, abonos químicos,
Tipos de control de plagas: orgánico y
químico
Acceso de agua en la vivienda
Vivienda tiene drenaje o desagüe conectado
a: red pública, fosa séptica, una tubería que
va a dar a una barranca o grieta, una tubería
que va a dar a un río, lago o mar.49
Fuente de agua de la vivienda
Hábitos de limpieza e
higiene
en
la
preparación
de
alimentos
Fuente disponible
No hay información
disponible
No hay información
disponible
No hay información
disponible
No hay información
disponible
Encuesta Nacional Ingreso
Gasto por Hogar 2012
No hay información
disponible
Limpieza de alimentos
Fuente de agua para limpiar alimentos
No hay información
disponible
49
Las preguntas se retoman en nuestro instrumento propuesto en el Anexo. En el cuadro 27 se han redactado
tal como se encuentran en las fuentes disponibles. 103 4.1.5. Disponibilidad de los Alimentos. Subdimensión: Adecuación cultural
En la subdimensión de adecuación cultural identificamos cinco componentes según la
definición de ejercicio del derecho a la alimentación de la OACNUDHU. En el componente
“Hábitos de obtención de alimentos” el indicador refiere a la frecuencia en la obtención de
alimentos en relación a los lugares de abasto. En el componente “Hábitos de preparación
de alimentos” el indicador identifica los tipos de alimentos que se preparan para el consumo
familiar. En el componente “Hábitos de consumo de alimentos” el indicador diferencia el
por grupos de edad y sexo la preferencia en el consumo de alimentos en los siguientes
rangos: bebes y niños de hasta 9 años, mayores de 10 años y hasta 18 años, mujeres adultas,
hombres adultos, mujeres embarazadas y adultos mayores.
En el componente “Uso y ubicación simbólica del lugar de preparación de
alimentos” el indicador es características del lugar de preparación de alimentos y la
información relevante puede obtenerse de la ENIGH 2012. Finalmente en el componente
“Preocupación de los consumidores sobre la naturaleza de los alimentos” se dividió en dos
indicadores: percepción sobre la calidad de los alimentos y percepción sobre la cantidad de
los alimentos. En el cuadro 28 especificamos las preguntas para los indicadores de los cinco
componentes de la subdimensión adecuación cultural:
Cuadro 28. Indicadores de la subdimensión adecuación cultural
Componente
Hábitos
de
obtención
de
alimentos
Hábitos
preparación
alimentos
Hábitos
consumo
alimentos
de
de
de
de
Dimensión: Disponibilidad
Subdimensión: Adecuación cultural
Indicador
Pregunta
Frecuencia
en
la Frecuencia semanal en el abasto familiar de
obtención de alimentos en alimentos en establecimientos
relación a los lugares de mercados/establecimientos locales,
abasto
mercados/establecimientos municipales,
mercados/ establecimientos regionales
Tipos de alimentos que se Tipos de alimentos que se preparan, todos los
preparan para el consumo días, para el consumo familiar: sopa, caldo,
familiar
ensalada, plato fuerte, postres.
Diferenciación de sexo y Alimentos principales que consumen los bebes
edad para la preferencia y niños hasta los 9 años: Alimentos de origen
en
el
consumo
de animal. Frutas y verduras. Cereales,
alimentos
leguminosas, granos y pastas. Azúcares.
Grasas. Bedidas no alcohólicas
Alimentos principales que consumen los
mayores de 9 años hasta los 18 años: Alimentos
de origen animal. Frutas y verduras. Cereales,
leguminosas, granos y pastas. Azúcares.
Grasas. Bedidas no alcohólicas.
Alimentos principales que consumen las
mujeres adultas: Alimentos de origen animal.
104 Fuente disponible
No hay información
disponible
No hay información
disponible
Frutas y verduras. Cereales, leguminosas,
granos y pastas. Azúcares. Grasas. Bedidas no
alcohólicas.
Alimentos principales que consumen los
hombres adultos: Alimentos de origen animal.
Frutas y verduras. Cereales, leguminosas,
granos y pastas. Azúcares. Grasas. Bedidas no
alcohólicas.
Uso y ubicación
simbólica del lugar
de preparación de
alimentos
Características del lugar
de
preparación
de
alimentos
Preocupación de
los consumidores
sobre la naturaleza
de los alimentos
Percepción
sobre
la
calidad de los alimentos
consumidos
Percepción
sobre
la
cantidad de los alimentos
consumidos
Alimentos principales que consumen las
mujeres embarazadas: Alimentos de origen
animal. Frutas y verduras. Cereales,
leguminosas, granos y pastas. Azúcares.
Grasas. Bedidas no alcohólicas.
Alimentos principales que consumen los
adultos mayores: Alimentos de origen animal.
Frutas y verduras. Cereales, leguminosas,
granos y pastas. Azúcares. Grasas. Bedidas no
alcohólicas.
La vivienda tiene un cuarto para cocinar
En el cuarto donde cocinan, ¿también duermen?
Combustible más usado para cocinar
Estufa o fogón de leña o carbón con la que
cocinan tiene chimenea50
Encuesta Nacional
Ingreso Gasto por Hogar
2012
Percepción sobre la calidad de los alimentos
que se consumen a nivel familiar
No hay información
disponible
Percepción sobre la cantidad y suficiencia de
los alimentos que se consumen a nivel familiar.
No hay información
disponible
4.2. Resultados del pilotaje de la propuesta de medición de indicadores de ejercicio del
derecho a la alimentación adecuada en la Ciudad Rural Santiago El Pinar
En 2011, el gobierno del Estado de Chiapas presentó un documento donde describía la
situación de los ODM en los municipios de Chiapas. Es decir, había evidencia de que el
Estado cumplía “con lo que decía que cumplía”. Centrémonos en el tema de la alimentación
en Santiago El Pinar y comparemos los resultados de los ODM 2010 y 2011, recordando
que en 2011 la CRS ya se había inaugurado. La alimentación se relaciona con el 1° ODM:
Erradicar la pobreza y el hambre. En la siguiente tabla esquematizamos los indicadores para
el 1° ODM y los resultados comparativos de Santiago El Pinar para 2010 y 2011:
50
Las preguntas se retoman en nuestro instrumento propuesto en el Anexo. En el cuadro 28 se han redactado
tal como se encuentran en las fuentes disponibles. 105 Cuadro 29. Tabla comparativa del ODM 1 en Santiago El Pinar (2010 y 2011)
Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre
Santiago El Pinar Santiago El Pinar
Meta
Indicador
2010
2011
Porcentaje de la población en pobreza
Reducir a la mitad entre 1990 y
69.20%
69%
extrema
2015, el porcentaje de personas
cuyos ingresos sean inferiores a 1
Porcentaje de población en situación de
83.20%
83%
dólar por día
pobreza alimentaria
Valor agregado censal bruto por persona
26.76
empleada
Relación empleo población
33.95
34
Relación empleo población femenina
3.33
3.5
Lograr empleo pleno y
Relación empleo población masculina
66.29
66%
productivo y trabajo decente para
Porcentaje de población ocupada que gana
todos, incluyendo mujeres y
78.37%
78%
hasta 1 salario mínimo
jóvenes
Proporción de la población ocupada total
que trabaja por cuenta propia o en un
trabajo familiar
86.81%
86%
Reducir a la mitad, entre 1990 y
Proporción de casos con algún grado de
2015, el porcentaje de personas
desnutrición en población diagnosticada
3.75
13
que padecen hambre
con algún padecimiento
Fuente para indicadores 2010: Comité Estatal de Información Estadística y Geografía. Línea Basal para el
Seguimiento y Evaluación de las Metas de los Objetivos del Milenio para los Municipios de Chiapas (2010).
Archivos en Excel. Fuente para indicadores 2011: Comité Estatal de Información Estadística y Geografía.
Situación de los ODM en los municipios de Chiapas (2011).
La tabla comparativa evidencia que los cambios en Santiago El Pinar no fueron
significativos. Si bien, los datos son a nivel municipal y no sólo de la CRS, ¿una inversión
estatal de, por lo menos, 340 millones de pesos no debería reflejar cambios sustantivos en
los indicadores de manera inmediata? Al menos, en este caso, el argumento de la falta de
recursos económicos estatales y la poca dirección del programa público no podrían resultar
válidos.
Visitamos la CRS Santiago El Pinar en dos ocasiones. La primera fue en el marco
de la presentación del Informe sobre Alimentación, elaborado por el relator Oliver De
Schutter, en San Cristóbal de las Casas, Chiapas el 14 de junio del 2012. Presentación
convocada por la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU,
Iniciativas para la Identidad y la Inclusión (INICIA AC) y Foro para el Desarrollo
Sustentable.
106 Foto 5. Presentación del Informe de Misión a México
Relator Especial de la ONU el derecho a la alimentación en San Cristóbal de las Casas, Chiapas.
CIED. Junio 2012
Un día antes de la presentación del informe, acudimos una misión civil de observación a la
Ciudad Rural de Santiago El Pinar, integrantes de INICIA AC., del Observatorio
Ciudadano de Salud y de la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos.
La Ciudad Rural se encuentra dentro del poblado de Santiago El Pinar, ubicado a
una hora y media de San Cristóbal de las Casas por el camino a San Andrés Larraizar. Al
momento de la visita, la CRS tenía más de un año de inaugurada (30 de marzo del 2011).
Recordemos que el principal objetivo que fundamenta la construcción de las Ciudades
Rurales es la de concentrar a las personas para facilitar, y abaratar, el acceso a servicios
públicos básicos. Principalmente, el acceso a luz y agua. Sin embargo, al momento de la
visita sólo cinco familias habitaban la Ciudad Rural: a pesar de la enorme inversión pública
y privada, no se les había conectado a la red de luz pública y no contaban con agua. Ni
siquiera se tenían las conexiones de tubería para tener acceso al líquido, mientras que los
medidores no habían sido colocados. Incluso, las instalaciones del mercado no contaban
con luz eléctrica y agua.
La segunda visita se realizó en septiembre de 2012. Las condiciones eran similares.
Las viviendas continuaban sin luz y agua. En esta ocasión, nos presentamos ante el Juez de
Paz para solicitar permiso de tomar algunas fotos y hacer entrevistas en la Ciudad Rural.
Además de solicitarnos dinero para poder hacer las entrevistas, nos informaron que la
Presidencia Municipal tenía más de tres meses sin abrir sus puertas y sin que las
107 autoridades municipales asistieran a trabajar. En la visita de septiembre del 2012,
identificamos que todas las casas de la CRS tenían una calcomanía que indicaba que habían
sido encuestadas para la “Encuesta para medir el IDH en el Estado de Chiapas (E/IDHM)
2011”. Los resultados de esas encuestas los presentamos en el cuadro 29, donde se
evidencia los avances nulos entre 2010 y 2011. Es importante enfatizar que todas las casas
contaban con la calcomanía de la encuesta, sin importar si estas casas estaban deshabitadas.
Foto 6. Calcomanía de la Encuesta para medir el IDH por municipio en el Estado de
Chiapas colocada en las casas de la CRS Santiago El Pinar. CIED. Septiembre 2012
En ambas visitas identificamos que, en algunas casas, los propietarios construyeron
habitaciones con otros materiales. Nos indicaron que las familias que habitan la Ciudad
Rural, son hijos de campesinos que ya no tienen acceso a la tierra y que ya no pueden vivir
con su familia extensa porque no hay espacio en las viviendas de sus comunidades.
Foto 7. Vivienda de la CRS Santiago El Pinar
CIED. Septiembre 2012
Foto 8. Vivienda de la CRS Santiago El Pinar
CIED. Septiembre 2012
108 A pesar de los indicadores de cumplimiento del Estado, de la intervención de agencias
internacionales y de una gran inversión pública era evidente que en la CRS Santiago El
Pinar el ejercicio de derechos era nulo: no había agua, ni luz, las casas se encontraban
deshabitadas, los locales comerciales abandonados y lo único que funcionaba era la Clínica,
la ensambladora de triciclos y una tienda en la que sólo se vendía café y refrescos. La CRS
Santiago El Pinar era una ciudad fantasma.
Foto 9. Calle de la CRS Santiago El Pinar.
CIED. Septiembre 2012
En agosto del 2012, Isaín Mandujano publicaba en el semanario Proceso, el siguiente relato
que coincide con nuestras observaciones:
“Ninguna de las casas tiene ahora agua potable ni luz eléctrica. Sólo fueron
ocupadas y tuvieron servicios unos meses, luego de que Felipe Calderón y el
gobernador Juan Sabines la inauguraran el 29 de marzo de 2011. El martes 14 (de
agosto) este corresponsal recorrió las calles de Santiago El Pinar”. En el centro de
salud no había médicos ni enfermeras; en la oficina de registro civil, sólo un
empleado. En las granjas avícolas las gallinas estaban solas, nadie las cuidaba.
Solamente se vio a Miguel Pérez y a su esposa, tzotziles, salir de una vivienda y
caminar unos 500 metros montaña arriba con tres pequeñas cubetas para traer agua
de un manantial. Con ayuda de un traductor don Miguel, que no habla español,
cuenta a este semanario que todos se fueron porque acá no hay agua, no hay luz y
tampoco espacio para hacer “fogón afuera de la casa”, además de que el terreno está
muy inclinado y es peligroso para los bebés que gatean o los niños que juegan en las
109 calles. Dentro de la casa –hecha de madera- no pueden encender una fogata. Muchas
familias son numerosas y no caben en las viviendas. Vivir acá sólo les genera más
necesidades y gastos y no tienen dinero para ello. Además en las rancherías, parajes
y comunidades en las que suelen habitar siempre hay cerca un arroyo o un
manantial. Aquí no. Casi todos se fueron. Las casas ocupadas no pasan de una
veintena” (Mandujano, 2012:34).
Recapitulemos. El gobierno de Chiapas eleva a rango constitucional los Objetivos de
Desarrollo del Milenio y se vincula con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
para implementar acciones que eleven los indicadores de los ODM. De manera paralela,
hace una inversión estatal histórica en una estrategia integral para combatir la pobreza,
específicamente en los municipios con mayor rezago social y menor IDH. A partir de la
premisa que señala la dispersión poblacional como causa de la pobreza, diseña y ejecuta el
proyecto Ciudades Rurales Sustentables con el apoyo del gobierno federal, agencias de la
ONU e inversión privada de actores como Azcárraga, Salinas Pliego y Slim. Basándose en
el censo de Población y Vivienda 2010, clarifica los indicadores de la línea basal51 que le
servirá como contraste para medir los avances e invierte, por lo menos, 340 millones de
pesos en la CRS Santiago El Pinar. La política pública está sustentada en un enfoque
mínimo de derechos, atendiendo a parámetros internacionales de desarrollo humano y
destina un fuerte gasto social para ello. Sin embargo, contrario a lo que públicamente se
señalaba la CRS Santiago El Pinar era una política pública fracasada.
Diversas voces de la academia y la sociedad civil organizada enfatizaban que el
proyecto de CRS incurría en múltiples violaciones de derechos humanos. En octubre del
2011, estudiantes de la Universidad de Cornell (Itaca, Estados Unidos) visitaron la CRS
“Santiago El Pinar” y elaboraron el informe “A rights-based analysis of the sustainable
rural cities program: the case of Santiago El Pinar” (Arnold et al. 2011) donde abordaron
1) la descripción del programa de las CRS y los DESC vinculados, 2) la gobernaza y
servicios sociales especificando la participación y transparencia, la relocalización y los
derechos culturales y el derecho a la salud y educación, 3) el derecho a la vivienda y las
51
En diciembre del 2010, la Secretaría de Hacienda del Estado de Chiapas presentó el documento “Línea
Basal de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para Chiapas” elaborado por el Comité Estatal de
Información Estadística y Geográfica.
110 condiciones de la vivienda, y 4) el derecho al empleo y a un nivel adecuado de vida, la
viabilidad económica de los proyectos productivos y las cooperativas, así como la
transición al mercado urbano y las implicaciones en la seguridad alimentaria.
Entre las voces críticas al proyecto, destaca el informe de la Red por la Paz en
Chiapas52 y en colectivo CAIK “De la tierra al asfalto. Informe de la misión civil de
observación de la Red por la Paz y CAIK al programa de Ciudades Rurales Sustentables”
presentado en San Cristóbal de las Casas, Chiapas en mayo del 2012, donde denuncian
violaciones al derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas, el derecho a la
consulta y la información, el derecho a la participación, el derecho al trabajo, el derecho a
una vivienda digna, el derecho a la salud y el derecho a la educación (Red por la paz,
2012).
De manera paralela al informe de la misión civil de la Red por la Paz y CAIK,
Miguel Pickard presentó en mayo del 2012 “El ABC de las Ciudades Rurales
“Sustentables” Preguntas y Respuestas sobre un programa gubernamental de destrucción
y despojo” que presenta en textos breves el programa de las CRS, los antecedentes, explica
el binomio dispersión-pobreza, la oposición popular a las CRS, la ubicación estratégica de
las CRS y la relación de la ONU con el proyecto. El documento tiene por objetivo ser un
material de información sobre el proyecto y sus consecuencias, específicamente para la
población en dónde se preveía construir las CRS. Por otro lado, hay cuando menos dos
documentales que dan cuenta de las problemáticas de las CRS y reflejan la ausencia de
pobladores en Santiago El Pinar: “Elefante Blanco” (2012) de Katerine Martineau y Chloë
Blaszkewycz y “Hasta ahí te mueves” (2012) del Colectivo de Análisis e Información
Kolectiva (CAIK).
Finalmente, no deja de ser relevante que, en su visita a las CRS, el relator especial
de la ONU sobre el derecho a la alimentación Olivier De Schutter, pidió en su informe “una
evaluación exhaustiva de las experiencias de Nuevo Juan de Grijalva y Santiago El Pinar
antes de que se establezcan más ciudades de ese tipo” (OACNUDH, 2012: 36).
52
La Red por la Paz Chiapas está conformada por el Centro de Derechos de la Mujer de Chiapas, el Centro de
Derechos Indígenas, el Centro de Derechos Humanos Fray Bartolomé de las Casas, el Comité de Derechos
Humanos Fray Pedro Lorenzo de la Nada, la Comisión de Apoyo a la Unidad y Reconciliación Comunitaria,
Desarrollo Económico y Social de los Mexicanos Indígenas, Educación para la Paz, Enlace Comunicación y
Capacitación, Servicios y Asesoría para la Paz y el Servicio Internacional para la Paz.
111 Al plantear el proyecto de investigación, la expectativa era poder aplicar las encuestas sobre
nuestra propuesta de indicadores de ejercicio del derecho a la alimentación adecuada en la
CRS Santiago El Pinar, trabajar los resultados en una base de datos y presentar las
estadísticas relevantes para los indicadores de los componentes de cada subdimensión de
nuestra propuesta (cuadros 24-28). Sin embargo, la expectativa inicial se acotó ante la
realidad de encontrarse con una CRS deshabitada. Decidimos continuar con el tema de
investigación ya que permitía evidenciar, con un ejemplo práctico, la necesidad urgente de
distinguir entre los indicadores de cumplimiento del Estado y los indicadores de ejercicio
de derechos desde la perspectiva del sujeto, no sólo por una cuestión metodológica, sino
política: ¿ante un gobierno que afirma cumplir con sus obligaciones y que es respaldado por
agencias internacionales, no convendría cuestionarse si lo que están afirmando es cierto e
impacta en beneficios para la población? Por supuesto, esto no significa que las políticas
públicas que tengan las características de las CRS, mismas que ya describimos
ampliamente en este capítulo, sean un fracaso, sostener ese argumento sería un absurdo.
Por otro lado, desarrollar la propuesta de indicadores del ejercicio al derecho a la
alimentación adecuada no resulta estéril y la concreción de la propuesta que ejemplifica
nuestra metodología sobre cómo construir indicadores de ejercicio de derechos humanos,
ya es un aporte podría replicarse en otros contextos. La expectativa de aplicarlo en otro
contexto es, sin duda, un ejercicio que habremos de construir en futuras investigaciones.
Si bien, no podemos presentar resultados estadísticos de nuestra propuesta si
podemos abordar algunos indicadores desde fuentes primarias y secundarias para el caso de
la CRS Santiago El Pinar. Es importante mencionar que, a excepción del informe de la
Universidad de Cornell y, obviamente, del Informe del Relator, las otras fuentes
secundarias aquí citadas no abordaron explícitamente el derecho a la alimentación; sin
embargo, sus análisis ofrecen información relevante sobre la dimensión de accesibilidad a
los alimentos.
En la subdimensión de accesibilidad económica, en el componente de “ingresos
económicos suficientes para la adquisición de alimentos necesarios”, el CONEVAL indica
que el Ingreso corriente total per cápita mensual del municipio de Santiago El Pinar era de
$469.00 en 2010. En tanto que para diciembre del 2010, el valor mensual per cápita de la
canasta básica rural fue de $712.72 según datos del CONEVAL. Por lo tanto, el
112 CONEVAL considera que el 83.2% de los habitantes de Santiago El Pinar tienen ingresos
inferiores a la línea de bienestar mínimo. El 35.9% de las y los habitantes tienen carencia
por acceso a la alimentación.
En relación al tipo de empleo, si bien no es posible generalizar sobre las fuentes de
empleo de las y los habitantes de la ciudad rural, el relator especial sobre el derecho a la
alimentación expresó su preocupación por la viabilidad de los empleos creados en el marco
de los proyectos productivos impulsados en las Ciudades Rurales ante la falta de
capacitación para la comercialización de los productos:
“En la actualidad al menos las cooperativas que encontró funcionando en las
localidades que visitó son apenas viables, debido a la falta de capacitación adecuada
sobre comercialización y de apoyo adecuado para la negociación de contratos con
posibles clientes. Aunque las autoridades hicieron inversiones importantes, con el
apoyo de la comunidad internacional, en favor de la producción, ello no ha ido
acompañado del fomento de la capacidad adecuado para mejorar el acceso a los
mercados en pie de igualdad” (OACNUDH, 2012: 36).
Al respecto, el informe de la Universidad de Cornell indica que los proyectos productivos
implementados en Santiago El Pinar son inferiores a la necesidad real de empleos. La
ensambladora de triciclos provee el mejor y más estable trabajo para los residentes ya que
el salario mensual es de $3,000 aproximadamente. Sin embargo, basados en su
investigación de campo, las y los estudiantes afirman que el único comprador de los
triciclos es el gobierno estatal “se puede decir que los salarios de los empleados son
pagados por fondos del gobierno” (Arnold et al. 2011:36-38). Concluyen que “la CRS no
logra proveer la cantidad, cualidad y sustentabilidad de oportunidades generados de ingreso
para cumplir con el derecho económico de los residentes a un nivel de vida adecuado”
(Arnold et al. 2011:7).
En su investigación Antoine Libert, identifica que a pesar del impulso a las
microempresas, la falta de empleo genera una falta de demanda colocando las condiciones
fundamentales para la inviabilidad económica de los proyectos: “La falta de empleos
genera una falta de demanda a nivel local, haciendo que las microempresas diseñadas para
atender el mercado local se encuentren estancadas” (Libert, 2012:78).
113 En la subdimensión de accesibilidad física, se evidencia que la reubicación de las
personas en las Ciudades Rurales les alejan de sus parcelas a distancias que, en ocasiones,
se vuelven imposibles de recorrer diariamente lo que los vuelve más vulnerables a la
compra de alimentos:
“Aunque la práctica de la agricultura de subsistencia puede constituir una red
básica de seguridad para las familias rurales más pobres, cuyo acceso a los
alimentos, de lo contrario, depende completamente de los precios de mercado, y
puede contribuid a la diversidad de la dieta, es posible que algunos habitantes no
puedan seguir cultivando sus tierras, debido a la distancia geográfica que los separa
de sus nuevas viviendas (…)” (OACNUDH, 2012: 36)
En relación a los centros de abastos municipales, del municipio contiguo y regionales, la
información obtenida en el Directorio Nacional Estadístico de Unidades Económicas indica
en Santiago El Pinar identificamos 14 unidades económicas vinculadas a centros de abasto
preparación e industrialización de alimentos; en tanto que en San Andrés Larrainzar,
municipio contiguo 131 unidades económicas con tales características. Finalmente, el
centro regional de distribución, San Cristóbal de las Casas, cuenta con 5,200 unidades
económicas relacionadas con la alimentación.
Cuadro 30. Unidades económicas municipales y regionales
Unidades económicas a nivel municipal: Santiago El Pinar, Chiapas
Existen 0 unidades económicas clasificadas como: Comercio al por mayor de abarrotes, alimentos,
bebidas, hielo y tabaco
Existen 9 unidades económicas clasificadas como: Comercio al por menor de abarrotes, alimentos,
bebidas, hielo y tabaco
Existen 0 unidades económicas clasificadas como: Agricultura, cría y explotación de animales,
aprovechamiento forestal, pesca y caza.
Existen 2 unidades económicas clasificadas como: Industrias manufactureras. (alimentaria, bebidas y
tabaco)
Existe 1 unidad económica clasificada como: Servicios de preparación de alimentos y bebidas.
Restaurantes con servicio completo. Restaurantes de autoservicio, comida para llevar y otros restaurantes
con servicio limitado. Servicios de preparación de alimentos por encargo.
Unidades económicas en el municipio más cercano: San Andrés Larráinzar, Chiapas
Existen 2 unidades económicas clasificadas como: Comercio al por mayor de abarrotes, alimentos,
bebidas, hielo y tabaco
Existen 91 unidades económicas clasificadas como: Comercio al por menor de abarrotes, alimentos,
bebidas, hielo y tabaco. Tiendas de autoservicio y departamentales
Existen 0 unidades económicas clasificadas como: Agricultura, cría y explotación de animales,
114 aprovechamiento forestal, pesca y caza.
Existen 15 unidades económicas clasificadas como: Industrias manufactureras. (alimentaria, bebidas y
tabaco)
Existe 23 unidades económicas clasificadas como: Servicios de preparación de alimentos y bebidas.
Restaurantes con servicio completo. Restaurantes de autoservicio, comida para llevar y otros restaurantes
con servicio limitado. Servicios de preparación de alimentos por encargo.
Unidades económicas en la región: San Cristóbal de las Casas, Chiapas.
Existen 40 unidades económicas clasificadas como: Comercio al por mayor de abarrotes, alimentos,
bebidas, hielo y tabaco
Existen 3,738 unidades económicas clasificadas como: Comercio al por menor de abarrotes, alimentos,
bebidas, hielo y tabaco. Tiendas de autoservicio y departamentales
Existen 1 unidades económicas clasificadas como: Agricultura, cría y explotación de animales,
aprovechamiento forestal, pesca y caza.
Existen 333 unidades económicas clasificadas como: Industrias manufactureras. (alimentaria, bebidas y
tabaco)
Existen 1,088 unidades económicas clasificadas como: Servicios de preparación de alimentos y bebidas.
Restaurantes con servicio completo. Restaurantes de autoservicio, comida para llevar y otros restaurantes
con servicio limitado. Servicios de preparación de alimentos por encargo.
Fuente: Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas. Actualizado en marzo del 2011.
http://www3.inegi.org.mx/sistemas/mapa/denue/default.aspx
En la CRS Santiago El Pinar se construyeron los siguientes locales vinculados a la
alimentación: cocina económica, agroveterinaria, frutería, carnicería, cocina económica,
Super Chiapas y tienda. En nuestras dos visitas, a excepción de la tiendas, todos los demás
locales se encontraban cerrados.
De acuerdo con el informe de la Universidad de Cornell, el centro de abasto más
recurrido por los habitantes de Santiago El Pinar es San Andrés Larráinzar donde consiguen
productos, como vegetales y pollo, que no pueden conseguir localmente. A pesar de que en
lugares dentro de Santiago El Pinar se pueden obtener productos sanos y saludables, no se
planificó una red de mercado que fortaleciera la producción y comercialización local, sino
que las tiendas en la CRS ofrecen sólo comida poco saludable como refrescos, galletas y
papás fritas (Arnold et al. 2011:44).
Finalmente, en relación con la dimensión de adecuación cultural en el componente
de uso y adecuación simbólica del lugar de preparación de alimentos, es relevante señalar
que el diseño de las casas no consideró que el uso del fogón continúa siendo la manera
generalizada de cocinar y la cocina representa un espacio separado de la vivienda. El diseño
de las casas no respetó tal distribución arquitectónica, volviendo sumamente peligroso el
uso del fogón al interior de las casas ya que están construidas con triplay.
115 CONCLUSIONES
Entre las teorías, los conceptos de derechos humanos y su medición, hay un paso
metodológico necesario que implica operacionalizar los conceptos, es decir, conectar los
conceptos observables con los indicadores; por lo tanto, la complejidad de la construcción
de metodologías de medición de características de derechos humanos comienza desde la
representación literaria del concepto, con ello queremos enfatizar que la construcción de
metodologías de medición de derechos humanos no se limita a la creación de indicadores.
Identificar los conceptos observables nos vincula a un ejercicio analítico que deja en
claro que la medición no es sobre los derechos humanos en sí, sino sobre características que
dan cuenta de ellos. En otras palabras, el derecho tiene múltiples características, pero la
suma de ellas no hace al derecho.
En nuestra búsqueda por encontrar las diferencias entre los indicadores de
cumplimiento y los indicadores de ejercicio de derechos humanos, analizamos el estado de
la cuestión de la formulación de indicadores arribando a la que se ha convertido, en la
propuesta hegemónica y que los divide en indicadores estructurales, de proceso y de
resultado. Dentro del desarrollo de esta propuesta, identificamos un consenso explícito que
parte de dos premisas:
1) La objetivación de los derechos humanos se construye a partir del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos.
2) La definición de contenidos para cada derecho humano se vincula, directamente
con las obligaciones Estatales.
En este marco, hay una aceptación implícita que permea la formulación: el Estado cumple
con las obligaciones internacionales sobre un derecho particular y las personas gozan tal
derecho. Tal aceptación, ha sido poco cuestionada.
La propuesta metodológica que presentamos, no es diametralmente distinta a los
supuestos anteriores. Por el contrario, sólo difiere en colocar en el centro de la discusión al
sujeto tras afirmar que el cumplimiento de las obligaciones estatales en materia de derechos
humanos no necesariamente impacta su ejercicio. Así, enfatizamos que para la construcción
de indicadores de derechos humanos, la dimensión del cumplimiento y del ejercicio son
116 complementarias, más no sinónimas, y requieren de indicadores específicos ya que parten
de unidades analíticas distintas: Estado (cumplimiento), sujeto de derechos (ejercicio).
La discusión sobre los indicadores de ejercicio de derechos humanos es, por demás,
incipiente. Por ello, decidimos hacer un modesto aporte, proponiendo una metodología que
se concreta en un derecho humano específico con un referente espacio-temporal particular.
Así, nuestro objetivo se delimitó a proponer una metodología del ejercicio del derecho a la
alimentación adecuada, tomando como referencia empírica el caso de la CRS “Santiago El
Pinar” en Chiapas.
Nuestra propuesta metodológica parte de tres premisas: 1) La conceptualización de
los derechos humanos se encuentra definida, en primera instancia, por el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, 2) La unidad de análisis de los indicadores del
ejercicio al derecho a la alimentación son los sujetos de derechos (individuales o
colectivos), no el Estado, y 3) El ejercicio de derechos humanos se realiza en un contexto
específico y, antes de tomar el DIDH como incuestionable, consideramos que los
contenidos deben entenderse desde los contextos y necesidades locales.
A partir de la definición del DIDH sobre ejercicio del derecho a la alimentación
adecuada, identificamos que el ejercicio de este derecho tenía dos dimensiones:
accesibilidad y disponibilidad. La dimensión de accesibilidad se subdividía en dos
componentes: accesibilidad económica y accesibilidad física. Por otro lado, la dimensión
de disponibilidad se subdividía en tres componentes: necesidades alimentarias, inocuidad
de los alimentos y adecuación cultural. La definición de cada componente se extrajo de la
Observación General 12 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, lo que
permitió seleccionar los indicadores que consideramos denotan el ejercicio del derecho a la
alimentación adecuada. La revisión de cuestionarios que ya se han realizado en México
sobre alimentación evidenció que la medición se ha centrado en el acceso a la alimentación,
invisibilizando la dimensión de la disponibilidad y sus respectivos componentes.
El ejercicio de derechos humanos se realiza en un contexto específico y nuestra
propuesta de medición requería de un caso paradigmático que evidenciara, además, la
necesidad urgente e inaplazable de distinguir entre los indicadores de cumplimiento del
Estado y los indicadores de ejercicio de derechos de los sujetos.
117 La Ciudad Rural Sustentable “Santiago El Pinar” en Chiapas nos brindaba ambas
características. A pesar del diseño de política pública orientada a elevar los indicadores de
desarrollo humano y reducir la pobreza multidimensional con un presupuesto considerable
y apoyos nacionales e internacionales, nos encontramos ante una ciudad fantasma, o como
coloquialmente se le llama, “un enorme elefante blanco”. No fue el objetivo de esta tesis,
analizar la fallida política pública; sin embargo, consideramos que la información descrita
sobre la CRS Santiago El Pinar ejemplifica, eficazmente, que los indicadores de
cumplimiento del Estado no necesariamente se reflejan en los indicadores de ejercicio.
La propuesta metodológica que construimos no sólo señaló los indicadores
relevantes a medir en el tema del derecho a la alimentación adecuada en el contexto
elegido, incluso la concretamos en preguntas que dan forma al cuestionario que se anexa en
este documento.
Nuestra tesis no buscó agotar el tema sobre indicadores de ejercicio de derechos
humanos o construir bases teóricas que permitan, a otros, profundizar en ellos. Los
objetivos fueron modestos desde el principio y se cumplen al concluir con una propuesta
acotada a un contexto específico. Así, más que concluir el debate, esperamos contribuir a
abrir la discusión sobre el campo, hasta ahora invisibilizado en la medición, del ejercicio de
derechos humanos.
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54) __________. (2008a). Informe sobre indicadores para promover y vigilar el
ejercicio
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http://www2.ohchr.org/english/issues/indicators/docs/HRI.MC.2008.3_sp.pdf
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http://www2.ohchr.org/english/bodies/icm-mc/docs/HRI.MC.2006.7_Sp.pdf
57) Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
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Disponible en: http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FactSheet34sp.pdf
58) Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales. Disponible en:
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59) Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. (2011). “Oficina Chiapas” en
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60) __________. (2010). Informe Regional sobre Desarrollo Humano para América
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61) __________. (2008). Índice de Desarrollo Humano Municipal en México 20002005,
PNUD,
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http://www.cinu.org.mx/prensa/especiales/2008/IDH/IDH_Municipal_en_Mexico_2
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65) Raine Fernande. (2006). “The Measurement Challenge in Human Rights” en Sur,
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66) __________. (2002). “The new future of human rights indicators” en Ethics &
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67) __________. (2001). “Measuring human rights” en Ethics & International Affairs,
15(1), pp. 111-131.
68) Red por la Paz y Colectivo CAIK (2010). De la tierra al asfalto. Informe de la
misión civil de observación de la Red por la Paz Chiapas y CAIK al programa de
Ciudades Rurales Sustentables. Fray Bartolomé de las Casas, México, 128 pp.
69) Samdup, Carole (coord). (2007). Human Rights Impact Assessments for Foreign
Investment Projects. Learning from community experiences in the Philippines,
Tibet, the Democratic Republic of Congo, Argentina and Peru Rights and
Democracy, International Centre for Human Rights and Democratic Development.
70) Sánchez Gutiérrez, Gabriela, Raúl Cabrera Amador, Diana Delgadillo Ramírez,
Alejandro Segura Morán, Iván Maldonado Martínez (2011), “Análisis de la
corresponsabilidad de las Organizaciones de la Sociedad Civil, el Gobierno del
Estado de Chiapas y la Cooperación Internacional para el Desarrollo en el
cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio”, Proyecto Mapeo de
Programas, proyectos y acciones encaminadas al cumplimiento de los ODM en
Chiapas, INDESOL, CS-09-I-VI-024-11, México, 18 pp.
71) Sandoval Terán, Areli. (2007) Construcción de indicadores en materia de derechos
humanos económicos, sociales, culturales y ambientales. Documento base sobre el
estado de la discusión a nivel mundial, INCIDE AC, Disponible en:
http://www.equipopueblo.org.mx/desca/descargas/IndicadoresDESCA.pdf
72) Sarre, Miguel y Serrano Sandra. (Coord.). (2007). Barometro Local. Una silueta del
debido proceso penal en Chiapas, Distrito Federal, Durango, Morelos y Nuevo
León. México, AMNU.
125 73) Scott Leckie, “Statisticians as Human Rights Defenders: Putting Economic and
Social
Rights
into
Economic
and
Social
Statistics”
Disponible
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http://www.stat.fi/isi99/proceedings/arkisto/varasto/leck0710.pdf
74) Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Chiapas. 2006. “Capítulo I.
Compromisos, retos y objetivos de Política del Gasto” en Presupuesto de Egresos
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75) Secretaría de Relaciones Exteriores. (2011). Informe de México: avances y desafíos
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Documentos y Estudios. México, SRE pp. 521.
76) Sen Amartya y Martha Nussbaum (1996). La calidad de vida, FCE.
77) Sepúlveda, Magdalena. (2005). “La supuesta dicotomía entre los derechos civiles y
políticos y los derechos económicos, sociales y culturales a la luz de la evolución
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Gabriela Rodríguez. Protección Internacional de derechos humanos. Nuevos
desafíos. México: Editorial Porrúa / ITAM. Pp. 277 – 318.
78) Serrano, Sandra y Daniel Vázquez. (2013a). “Principios y obligaciones de derechos
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enseñanza de la reforma constitucional en materia de derechos humanos, México,
SCJN-OACNUDH-CDHDF, 46 p.
www.reformadh.org.mx/pdfs/5principios_y_obligaciones.pdf
79) Serrano, Sandra y Daniel Vázquez. (2013b). Los derechos en acción. Obligaciones
y principios de derechos humanos. México: FLACSO-México (En prensa).
80) Serrano, Sandra y Daniel Vázquez. (2012) “Guía de Estudio de la Materia: El
enfoque de los derechos humanos” del Programa Integral de Posgrados en Derechos
Humanos y Democracia 2012-2014, pp.79.
81) Serrano Sandra y Daniel Vázquez (2010). “Metodología de los derechos humanos:
formulación de estándares” en Daniel Vázquez (coord.) Guía de Metodología,
FLACSO, México, pp. 76-94.
82) Thede, Nancy. (2000) “Human Rights and Statistics- some reflections on the noman´s- land between concept and indicator”, ponencia presentada ante la IAOS
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http://www.dd-
rd.ca/site/publications/index.php?id=1317&subsection=catalogue
83) Tomasevski, Katarina. (2001). Indicadores del derecho a la educación, 48 pp.
disponible
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http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/iidh/cont/40/pr/pr18.pdf
84) Useche Aldana, Oscar (coord.) (2009) Derechos económicos, sociales y culturales.
El desafío de la ciudadanía social. La aplicación de los DESC en Colombia y la
implementación de metodologías de medición y valoración de los mismos.
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pp.
85) Yamin, Alicia Ely (Ed.), Los derechos económicos, sociales y culturales en
América Latina. Del invento a la Herramienta, México y Perú: Plaza y Valdés.
127 ANEXO
En el anexo presentamos el cuestionario completo generado a partir de nuestra propuesta de
medición del ejercicio al derecho a la alimentación adecuada en el contexto de la Ciudad
Rural Sustentable Santiago El Pinar, Chiapas. Para evitar confusiones, el cuestionario no
incluye preguntas sobre los datos socioeconómicos de la familia. En caso de aplicarse se
recomienda incluir la ficha de “características sociodemográficas para todos los integrantes
del hogar” desarrollada en los cuestionarios de CONEVAL.
128 CUESTIONARIO
ACCESIBILIDAD
I.- Accesibilidad económica
1.- ¿Cuántas personas viven en esta vivienda que
comparten el mismo gasto para la comida, contando a
los bebés y a los ancianos? |_|_|
2.- ¿A cuánto asciende el ingreso mensual familiar?
|_|_|_|_|_|_|
3.- Durante la semana pasada, ¿cuánto se gastó
aproximadamente en el hogar en los siguientes
alimentos?
Alimento
Gasto semanal
Frutas
Verduras
Tortillas
Maíz
Pan de cualquier tipo
Granos
Aceite
Azúcar
Pollo/carne de res
Pescado
Leche y quesos
Huevos
Botanas
Carnitas, pizza, tacos
y/o hamburguesas
Agua embotellada
Refresco
4.- En los últimos tres meses, por falta de dinero o
recursos ¿alguna vez usted se preocupó de que la
comida se acabara?
1 Sí
2 No
9.- En los últimos tres meses, ¿alguna vez usted o
algún adulto en su hogar comió menos de lo que
usted piensa debía comer?
1 Sí
2 No
5.- En los últimos tres meses, por falta de dinero o
recursos ¿alguna vez se quedaron sin comida?
1 Sí
2 No
(Si la/el infórmate mencionó al menos un SI en las
preguntas 4 a la 9, continuar. En caso de que no,
seguir a la pregunta 21 )
6.- En los últimos tres meses, ¿alguna vez se
quedaron sin dinero o recursos para tener una
alimentación sana y variada?
1 Sí
2 No
7.- En los últimos tres meses, por falta de dinero o
recursos ¿alguna vez usted o algún adulto en su
hogar tuvo una alimentación basada en muy poca
variedad de alimentos?
1 Sí
2 No
8.- En los últimos tres meses, por falta de dinero o
recursos ¿alguna vez usted o algún adulto en su
hogar dejó de desayunar, comer o cenar?
1 Sí
2 No
129 10.- En los últimos meses, por falta de dinero o
recursos ¿alguna vez usted o algún adulto en su
hogar sintió hambre pero no comió?
1 Sí
2 No
11.- En los últimos meses, por falta de dinero o
recursos ¿alguna vez usted o algún adulto en su
hogar sólo comió una vez al día o dejó de comer
todo un día?
1 Sí
2 No
12.- En los últimos meses, por falta de dinero o
recursos ¿alguna vez tuvieron que hacer algo que
hubieran preferido no hacer para conseguir comida,
tal como mendigar (pedir limosna) o mandar a los y
las niñas a trabajar?
1 Sí
2 No
(Si en el hogar hay personas menores de 18 años
continuar en la pregunta 13. Si no hay menores de
18 años pasar a la pregunta 21)
13.- En los últimos tres meses, ¿alguna vez algún
menor de 18 años en su hogar dejó de tener una
alimentación sana y variada?
1 Sí
2 No
14.- En los últimos tres meses, ¿alguna vez algún
menor de 18 años en su hogar comió menos de lo
que debía?
1
2
Sí
No
15.- En los últimos tres meses, por falta de dinero o
recursos ¿alguna vez tuvieron que disminuir la
cantidad servida en las comidas a algún menor de 18
años del hogar?
1 Sí
2 No
21.- Lista de
personas
Por
favor,
dígame
el
nombre de todas
las personas que
integran
este
hogar, incluya a
las y los bebés y
ancianos.
Empiece con la
jefa o jefe de
familia
22.- Sexo
1
2
Hombre
Mujer
16.- En los últimos tres meses, por falta de dinero o
recursos ¿alguna vez algún menor de 18 años en su
hogar sintió hambre pero no comió?
1 Sí
2 No
19.- En los últimos tres meses, por falta de dinero
o recursos ¿alguna vez menor de 18 años en su
hogar se acostó con hambre?
1 Sí
2 No
17.- En los últimos tres meses, por falta de dinero o
recursos ¿alguna vez algún menor de 18 años en su
hogar sintió hambre pero no comió?
1 Sí
2 No
20.- En los últimos tres meses, por falta de dinero
o recursos ¿alguna vez algún menor de 18 años en
su hogar comió una vez al día o dejó de comer
todo un día?
1 Sí
2 No
18.- En los últimos tres meses, por falta de dinero o
recursos ¿alguna vez menor de 18 años en su hogar
se acostó con hambre?
1 Sí
2 No
23.- Condición de actividad
24.- Verificación de condición de actividad
Ahora le voy a preguntar por la situación laboral.
¿La semana pasada (USTED/NOMBRE) trabajó por lo menos una
hora?
1 Sí
2 No, tenía trabajo pero no trabajó
3 No, buscó trabajo
4 No, es pensionada(o) o jubilada(o)
5 No, es estudiante
6 No, se dedica a los quehaceres de su hogar
7 No, tiene alguna limitación física o mental que le
impide trabajar
8 No, estaba en otra situación diferente a las
anteriores
Aunque ya me dijo que (USTED/NOMBRE) ¿la semana
pasada…?
1
Ayudó en un negocio
2
Vendió algún producto
3
Hizo algún producto para vender
4
Ayudó en las labores del campo o en la
cría de animales
5
Realizó otro tipo de actividades a
cambio de un pago? Por ejemplo: lavó,
planchó ajeno, cuidó niños, etc.
6
Estuvo de aprendiz o haciendo su
servicio social
7
Cuidó de un enfermo sin pago alguno a
cambio
8
Cuido de una persona con discapacidad
sin pago alguno a cambio?
9
130 No ayudó ni trabajó
25.- Posición en el trabajo
26.- Otro Ingresos
¿En su trabajo la semana pasada (USTED/NOMBRE) fue:
1 Empleada(o) u obrera(a)?
2 Jornalera(o) o peón?
3 Ayudante?
4 Patrón(a) o empleador(a)?
5 Trabajador (a) por cuenta propia?
6 Trabajador familiar sin pago?
¿(USTED/NOMBRE) recibe dinero por:
28.- Programas de gobierno
Cocinas o
desayunadores
comunitarios del
DIF?
1
2
99
Sí
No
No sabe
29.- Programas de gobierno
SÓLO PARA
PERSONAS
ENTRE >=6 Y
<=20 AÑOS
Desayunos para
escolares (fríos o
calientes) del DIF?
1
2
99
Sí
No
No sabe
Lea todas las opciones y circule sólo un código para cada opción
1
Programas de gobierno como
1 Si
2 No
Oportunidades, procampo,
becas, ayuda a madres solteras,
adultos mayores, etc.?
2
Jubilación o pensión?
1 Si
2 No
3
Ayuda de personas que viven en 1 Si
2 No
otro país?
4
Ayuda de personas que viven
1 Si
2 No
dentro del país?
5
Otras fuentes?
1 Si
2 No
6
Ninguna?
1 Si
2 No
30.- Programas de gobierno
SOLO PARA NIÑOS
(AMBOS SEXOS)
ENTRE 1 Y 12 AÑOS
Y MUJERES DE 12 A
49 AÑOS DE EDAD
¿Suplementos de
hierro?
1
2
99
Sí
No
No sabe
131 31.- Programas de gobierno
SOLO PARA NIÑOS (AMBOS
SEXOS) ENTRE 1 Y 12 AÑOS Y
MUJERES DE 12 A 49 AÑOS DE
EDAD
¿Quien se los entrega?
1
2
3
4
5
Seguro Popular
Arranque Parejo en la vida
Centro de Salud
Programa Estatal o Municipal
Otro (especifique)
27.Programas
de
gobierno
¿Recibe despensa de
alimentos del programa
DIF?
1
Sí
2
No
3
99
Es un
beneficiario
No sabe
32.- Programas de
gobierno
SOLO PARA
MUJERES DE 12 A
49 AÑOS
¿Suplementos de acido
fólico?
1
2
99
Sí
No
No sabe
33.- Programas de gobierno
34.Programas
gobierno
de
35.Programas
gobierno
de
36.Programas
gobierno
de
37.- Programas de gobierno
SOLO PARA NIÑOS <=10 AÑOS
SOLO PARA MUJERES DE 12 A 49
AÑOS
¿Quién se los entrega?
1
Seguro Popular
2
Pueblos indígenas
3
Arranque Parejo en la vida
4
Centro de Salud
5
Programa Estatal o Municipal
6
DICONSA
7
Otro (especifique)
SOLO PARA
PERSONAS >=18
AÑOS
SÓLO PARA
PERSONAS ENTRE
>=6 Y <=20 AÑOS
¿Apoyos monetarios del
Programa de Apoyo
Alimentario (PAL)?
¿Apoyo alimentario de
Albergues y/o comedores
escolares indígenas?
1
2
3
99
Sí
No
Es un beneficio
familiar
No sabe
38.- Programas de gobierno
39.- Programas de gobierno
¿Apoyo monetario o en especie
destinados a la
alimentación/nutrición de los
adultos mayores?
¿Quién se los entrega?
1
2
99
Sí
No
No sabe
1
2
3
4
5
Programa 70 y más
DIF
Gobierno del Estado
ONG’S
Otro (especifique)
1
2
99
Sí
No
No sabe
¿Suplementos de
vitamina A?
1
2
99
40.- Programas de ong’s y/o
asistencia privada
Sí
No
No sabe
¿Quién se los entrega?
1
Seguro Popular
2
Pueblos indígenas
3
Arranque Parejo en la vida
4
Centro de Salud
5
Programa Estatal o Municipal
6
Otro (especifique)
41.- Programas de ong’s y/o asistencia privada
¿Qué recibe?
¿Podría decirme si
(NOMBRE DE LA
PERSONA) ha
recibido, en el último
año, apoyo de ONG’s?
1
Sí
2
No
3
Es un
beneficio
familiar
No sabe
99
132 SOLO PARA NIÑOS
<=10 AÑOS
1
2
3
4
5
6
7
99
Leche
Alimentos preparados
Despensas
Suplementos alimenticios para
niños/as
Pastillas o jarabes de vitaminas y
minerales
Apoyo económico para la
producción de alimentos
Otro (especifique)
No sabe
ACCESIBILIDAD
I.- Accesibilidad física
1.- ¿Tiene parcela que utilice para autoconsumo?
1 Sí
2 No (Pase pregunta 3)
9.- ¿Cuál es la frecuencia con la que se abastece de
alimentos para su familia en el mercado municipal
o comercios de Santiago El Pinar?
1
2
3
4
5
2.- Señale lo que siembra para autoconsumo:
1
2
3
4
5
Maíz
Frijol
Café
Hortalizas
Otros. Especificar
3.- ¿Cría animales para autoconsumo?
1 Sí
2 No (Pase pregunta 5)
10.- ¿Cuál es la frecuencia con la que se abastece
de alimentos para su familia en el mercado
municipal o comercios de San Andrés Larráinzar?
1
2
3
4
5
4.- Señale los animales que cría para autoconsumo
que:
1
2
3
4
5
6
Aves (pollos, gallinas)
Cerdos
Vacas/Toros
Borregos
Conejos
Otros. Especificar
5.- ¿Maneja su traspatio?
1 Sí
2 No (Pase pregunta 7)
6.- Señale los productos de su traspatio:
1
2
3
4
5
6
Frutales
Verduras
Hortalizas
Plantas medicinales
Hierbas comestibles
Otros. Especificar
7.- En esta vivienda, ¿se produce la mayor parte de
tortillas que se consumen?
1 Sí
2 No
8.- En esta vivienda, ¿producen conservas/curtidos?
1 Sí
2 No
Todos los días
Tres veces por semana
Una vez a la semana
Algunas veces al mes
Nunca
11.- ¿Cuál es la frecuencia con la que se
abastece de alimentos para su familia en los
mercados o comercios de San Cristóbal de las
Casas?
1
2
3
4
5
Todos los días
Tres veces por semana
Una vez a la semana
Algunas veces al mes
Nunca
Todos los días
Tres veces por semana
Una vez a la semana
Algunas veces al mes
Nunca
DISPONIBILIDAD
I.- Necesidades alimentarias
1.- ¿Cuántas veces a la semana, usted y su familia, consumen los siguientes alimentos?
No
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
Producto
Carnes (pollo, res, puerco)
Productos lácteos (leche,
queso, yogurt)
Pescado
Huevos
Frutas
Verduras
Maíz
Arroz
Avena
Frijol
Lenteja
Sopa de pasta
Galletas dulces
Pan blanco
Pan dulce
Azúcar/piloncillo
Aceite
133 Frecuencia
No
18
19
Productos
Manteca
Agua de sabores
20
21
22
23
24
25
26
Pozol
Té
Atole
Refresco
Sopas instantáneas
Frituras y papas fritas
Dulces
Frecuencia
CLAVES PARA DETERMINAR
LA FRECUENCIA.
(Uso para el encuestador/a)
1 Toda la semana.
2 Tres veces a la semana.
3 Dos veces a la semana.
4 Una vez a la semana.
5 Alguna vez.
6 Nunca.
II.- Inocuidad de los alimentos
1.- ¿Cuál es el tipo de semilla que utiliza en la
parcela donde obtiene productos para
autoconsumo? (Puede señalar más de una
opción)
1
2
3
4
Nativa
Criolla
Híbrida o Transgénica
No aplica
9.- ¿Cuál es el tipo de alimento que utiliza en
la parcela donde obtiene productos para la
producción pecuaria y de aves de
autoconsumo? (Puede señalar más de una
opción)
1
2
3
Alimento concentrado
Alimento preparado en casa
No aplica
10.- ¿Qué tipo de fertilizantes usa en la parcela
de la que obtiene productos de autoconsumo?
(Puede señalar más de una opción)
1
2
3
11.- ¿En esta vivienda tienen agua…
1
2
3
4
5
6
12.- ¿Cuántos días a la semana llega el agua a
esta vivienda?
1
2
3
4
5
1
2
3
Controles orgánicos
Pesticidas químicos
No aplica
Diario
Cada tercer día
Dos veces por semana
Una vez por semana
De vez en cuando
13.- ¿Cómo purifica el agua que consume?
1
Abonos orgánicos
Abonos químicos
No aplica
10.- ¿Qué tipo de pesticidas usa en la parcela
de la que obtiene productos de autoconsumo?
(Puede señalar más de una opción)
Agua entubada dentro de la vivienda?
Agua entubada fuera de la vivienda, pero dentro
del terreno?
Agua entubada de llave pública (o hidrante)?
(Pase pregunta 13)
Agua entubada que acarrean de otra vivienda?
(Pase pregunta 13)
Agua de pipa
(Pase pregunta 13)
Agua de pozo, río, lago, arroyo u otra?
(Pase pregunta 13)
Cloro
2
Filtrar el agua
3
Hervir
4
Compro agua pura. (de
garrafón)
Ninguna
5
14.- Cuando se preparan frutas y verduras, en
este hogar
1
2
3
4
5
Los lavan con agua.
Los lavan con agua y jabón.
Desinfectan las verduras.
Otra (Especifique)
No lavan ni desinfectan futras y verduras
134 15.- ¿Lava las frutas y verduras con…? (Puede
señalar más de una opción)
1
2
3
99
Agua potable
Agua de pozo o de nacimiento natural
Otra (Especifique)
No sabe
III.- Adecuación cultural
1.-¿Cuáles son los tipos de alimentos que se
preparan, todos los días, para el consumo familiar?
(Puede señalar más de una opción)
1
2
3
4
5
Sopa
Caldo
Ensalada
Plato fuerte
Postres
2.- ¿Cuáles son los alimentos principales que
consumen los bebes y niños hasta los 9 años?
(Puede señalar más de una opción)
1
2
3
4
5
6
Alimentos de origen animal
Frutas y verduras
Cereales, leguminosas, granos, pastas y harinas
Azúcares
Grasas
Bebidas no alcohólicas
3.- ¿Cuáles son los alimentos principales que
consumen los mayores de 9 años hasta los 18 años?
(Puede señalar más de una opción)
1
2
3
4
5
6
Alimentos de origen animal
Frutas y verduras
Cereales, leguminosas, granos, pastas y harinas
Azúcares
Grasas
Bebidas no alcohólicas
4.- ¿Cuáles son los alimentos principales que
consumen las mujeres adultas?
(Puede señalar más de una opción)
1
2
3
4
5
6
Alimentos de origen animal
Frutas y verduras
Cereales, leguminosas, granos, pastas y harinas
Azúcares
Grasas
Bebidas no alcohólicas
5.- ¿Cuáles son los alimentos principales que
consumen los hombres adultos?
(Puede señalar más de una opción)
1
2
3
4
5
6
Alimentos de origen animal
Frutas y verduras
Cereales, leguminosas, granos, pastas y harinas
Azúcares
Grasas
Bebidas no alcohólicas
6.- ¿Cuáles son los alimentos principales que
consumen las mujeres embarazadas?
(Puede señalar más de una opción)
1
2
3
4
5
6
Alimentos de origen animal
Frutas y verduras
Cereales, leguminosas, granos, pastas y harinas
Azúcares
Grasas
Bebidas no alcohólicas
7.- ¿Cuáles son los alimentos principales que
consumen los adultos mayores?
(Puede señalar más de una opción)
1
2
3
4
5
6
Alimentos de origen animal
Frutas y verduras
Cereales, leguminosas, granos, pastas y harinas
Azúcares
Grasas
Bebidas no alcohólicas
8.- ¿Esta vivienda tiene un cuarto para cocinar?
1
2
1
2
3
4
5
1
2
3
1
2
Si
No
10.- ¿El combustible que más usan para cocinar
es..?
(Puede señalar más de una opción)
1
2
3
4
5
6
Leña.
Carbón
Gas de tanque. Pase a la pregunta
Gas natural o de tubería. Pase a la pregunta
Electricidad. Pase a la pregunta
Otro combustible (Especifique). Pase a la
pregunta
11.- ¿La estufa o fogón de leña o carbón con la que
cocina tiene chimenea?
(Puede señalar más de una opción)
Si
No
135 Excelente
Buena
Regular
Mala
Pésima
13.- ¿Usted considera que la cantidad de alimentos
que consume su familia es…?
Si
No. Pase a la pregunta 10
9.- ¿En el cuarto donde cocinan, también duermen?
1
2
12.- ¿Usted considera que la calidad de los
alimentos que consume su familia es..?
Suficiente
Limitada, pero constante
Insuficiente
136