S-009 - Universidad Nacional del Nordeste

Resumen: S-009
UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDEST E
Comunicaciones Científicas y Tecnológicas 2006
El Desarrollo del Nordeste Argentino a la luz de la organización
institucional actual del MERCOSUR. Posibilidades.
Mariño Fages (h), Jorge R.
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas de la UNNE
Salta nº459, 3400 Corrientes, Argentina. Telef. 03783-425986.
E-mail: [email protected]
Antecedentes
El presente trabajo se enmarca en el Proyecto de Investigación: “La construcción de institucionalidad social en el
MERCOSUR: dinámica socio-política del Estado, el empresariado y la sociedad civil en el proceso de integración
regional, durante el período 1994-2004”, aprobado por Resolución nº525/05 C.S.
Tiene como objetivo investigar hasta que punto, el proceso de integración del MERCOSUR y el funcionamiento del
sistema institucional actual del mismo, han permitido una mayor inserción y desarrollo de la región Nordeste de la
Argentina, en el espacio integrado; en otras palabras si el MERCOSUR ha sido beneficioso para la región Nordeste. Si
esto no fue así, reflexionar acerca de los motivos condicionantes para que ello no ocurra y cuales serían las
posibilidades para revertir la situación.
Una somera reseña histórica nos informa que, en la década de los años 80 del siglo XX, debido al fuerte
constreñimiento del problema de la deuda externa, la situación de desinversión y el estancamiento del comercio
internacional (lo que se ha dado en llamar la “década perdida” en América Latina), la Argentina tomó la iniciativa de
proponer, a dicho país, un mayor acercamiento económico y político entre ambos. Esta propuesta fue aceptada por
Brasil, principalmente apuntando más a una visión de afianzamiento político de este Estado en América del Sur.
En esa inteligencia, en 1986, se firmó, en Iguazú el PICE (Programa de Integración y Cooperación Económica), que se
tradujo en 24 Protocolos Sectoriales.
En virtud del ámbito geográfico que ocupa la región NEA, limítrofe con el Brasil, para no quedar al margen del
emprendimiento, se advirtió la necesidad de buscar alguna forma de participación en el acuerdo binacional, logrando su
reconocimiento la CRECENEA (Comisión de Comercio Exterior del Noreste Argentino), por el “Protocolo 23 Regional
Fronterizo”, cuya finalidad era que dicho instrumento ayudara a servir al “...desarrollo integrado y equilibrado de la
región de frontera y su zona de influencia”; entendiéndose que la frontera entre ambos países es una de las áreas donde
se integran las fuerzas sociales y económicas, las que debidamente organizadas pueden optimizar la utilización de
recursos y favorecer el desarrollo de las partes (Midón, 1998: 413).
Los Protocolos en general produjeron un aumento del comercio bilateral y un mejor relacionamiento político entre la
Argentina y Brasil, de tal manera que en 1988, estuvieron de acuerdo en suscribir el Tratado de Integración,
Cooperación y Desarrollo, que se propuso crear, en un lapso de 10 años, un espacio económico común.
Los tiempos se aceleraron en 1990, ya que, por el Acta de Buenos Aires, los plazos del proceso de integración se vieron
reducidos de 10 a 5 años. A este emprendimiento se incorporaron Uruguay y Paraguay, cuando en 1991, se suscribió el
Tratado de Asunción, por el que se creó el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), abarcando territorialmente a la
Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay.
De acuerdo al art.1 del Tratado de Asunción, el objetivo del MERCOSUR, consiste en constituir un “mercado común”,
entendiéndose por tal la libre circulación de los bienes, servicios y factores productivos entre las partes; el
establecimiento de un arancel externo común respecto de terceros Estados, y la coordinación de políticas
macroeconómicas y sectoriales entre los Estados partes, con el compromiso de la armonización de las respectivas
legislaciones. Es decir, conformar un proceso de integración de los denominados profundos, para lo cual, con el tiempo,
se deben diseñar órganos con sólidas facultades potestativas, al estilo de la Unión Europea.
La organización institucional en 1991, fue muy simple, hasta se podría decir rudimentaria, porque se conformaron solo
tres órganos: el Consejo Mercado Común, el Grupo Mercado Común y la Comisión Parlamentaria; incluso ésta última
por presión de los parlamentarios asistente a la firma del Tratado en Asunción (Paraguay), al advertir que no tenían
participación alguna en el proceso que se iniciaba (Moya Domínguez, 1998: 272/273). Posteriormente con el Protocolo
de Ouro Preto en 1994, se reorganizó institucionalmente el MERCOSUR, contando a partir de ese tratado con seis
órganos principales, a conocer: el Consejo Mercado Común, el Grupo Mercado Común, la Comisión de Comercio, la
Comisión Parlamentaria Conjunta, el Foro Consultivo Económico y Social y la Secretaría Administrativa.
El hecho de aspirar a convertirse efectivamente en un “mercado común”, implica la necesidad de compartir la idea de la
“solidaridad”; por ello, el MERCOSUR, debería también preocuparse de asegurar la cohesión y armonía de todas las
regiones, como lo han hecho las Comunidades Europeas, por medio del Comité Económico y Social y el Comité de las
Regiones (Nothomb, 2003).
La arquitectura organizativa del Mercosur, no reparó en la realidad regional de los países partes, no obstante que en el
año 1995, se dio un reconocimiento formal a la zona fronteriza de la Argentina y Brasil a través de la región CreceneaCodesul, reuniendo en ella a las provincias argentinas del NEA y a cuatro estados brasileños, aunque esta reunión
biregional de la Argentina y Brasil, no ha tenido vinculación institucional con los órganos del MERCOSUR.
A todo esto, al modificarse la Constitución Nacional en el año 1994, los constituyentes como una necesidad de los
nuevos tiempos, incorporaron el artículo 124, por el cual “las provincias podrán crear regiones para el desarrollo
económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar
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convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las
facultades delegadas al Gobierno Federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional”.
En esa orientación se ha expresado que “..los gobiernos nacionales deben modificar el sistema de gestión tradicional de
los gobiernos centrales a partir de la concreción de políticas regionales que posibilite que los entes locales y regionales
desempeñen un importante papel en la definición y gestión del crecimiento económico” (Bertoni, 2001: 44).
En tal perspectiva, se debe fortalecer las zonas periféricas y que no queden al margen de los beneficios del proceso de
integración subregional, porque la preocupación de los agentes gubernamentales y los actores sociales de que el
proceso de integración se limite solo al desarrollo del eje San Pablo – Buenos Aires, dejando al resto del país como
convidados de piedras, puede conducir a que se desvanezca la voluntad integracionista.
Por otra parte, dado que las provincias y las regiones no podrán sustraerse al cumplimiento de las imposiciones de los
organismos del Mercosur, siendo obligatoria la aplicación de las normas en el orden interno, de los Estados partes, es
legítimo que se les permita la intervención activa en la toma de decisiones, en la que se verán necesariamente afectadas.
Materiales y Métodos
Para el trabajo se han utilizado los métodos propios de las ciencias jurídicas. El método lógico-deductivo que se basa en
una racionalización de la satisfacción de las necesidades de organización y regulación de un grupo social, que habilita
a un análisis normativo de la estructura institucional, en este caso del MERCOSUR, y el empírico inductivo, que se
encuentra relacionado a una fundamentación sociológica, a la percepción como hecho social, favoreciendo la
identificación de las normas mediante la observación de la efectiva vigencia, de su funcionamiento en la práctica, al
margen de cualquier concepción doctrinal o ideológica; ambos métodos son combinados con el método histórico, que
provee los antecedentes, para hacer posible el análisis razonado, que permita arribar a mejores conclusiones (Podestá
Costa – Ruda, 1984, T.1: 33/34; Diez de Velazco, 1997: 89/90).
Los procedimientos instrumentales han consistido en el estudio de la literatura especializada disponible –libros, revistas,
periódicos, informes, etc.-, de carácter local, regional, nacional e internacional y en la recolección de datos relacionados
con la temática de la investigación en organismos públicos y privados (nacionales y provinciales), como los Ministerios
de Economía y de Relaciones Exteriores de la Nación; el INDEC (Instituto de Estadísticas y Censos); el INTAL
(Instituto Latinoamericano para la Integración Regional); la sede argentina de la CEPAL (Conferencia Económica para
America Latina); FLACSO (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales); las Direcciones de Comercio Exterior, de
Estadísticas y Censo y de Relaciones Internacionales de la Provincia de Corrientes; la agencia Expor-Ar y la
Administración de Aduanas de la provincia del Chaco; la Fundación Expor-Ar ; la Dirección de Estadísticas y Censo y
la Administración de Aduanas, de la Provincia de Formosa; las Direcciones de Relaciones Internacionales de las
Provincias de Misiones y Santa Fe. Por otro lado se consideró pertinente realizar entrevistas con los sectores políticos,
judiciales, económicos y sociales de Corrientes.
Discusión de resultados
Como el trabajo se encuentra en etapa de desarrollo, todavía resta profundizar en algunos aspectos de la investigación,
por lo que los estudios aún no deben ser tomados como definitivos.
Primeramente se partió de una base elemental que es el concepto de integración regional, como un proceso convergente,
deliberado (voluntario), fundado en la solidaridad, gradual y progresivo, entre dos o más Estados, sobre un plan de
acción común en aspectos económicos, sociales, culturales, políticos, etc. con una organización institucional destinada a
cumplir con dicho cometido; cobrando esencial importancia para este trabajo la nota correspondiente a la idea de
“solidaridad”, que no tiene que ver con el hecho del mero altruismo, sino de la conveniencia de los Estados de aceptar
o soportar en determinadas circunstancias, situaciones desventajosas, pero que redundarán en beneficios posteriores, no
solo compensando las pérdidas, sino generando además ganancias (Vacchino,1981).
Se llevaron a cabo estudios parcializados sobre cuestiones de funcionamiento institucional del MERCOSUR y en el
ámbito del derecho comparado. Se puso especial interés en la participación de la sociedad civil organizada del proceso
comunitario europeo – Comité Económico y Social y Comité de las Regiones- y del MERCOSUR a través del Foro
Consultivo Económico y Social y en el “principio de subsidiariedad” como modelo de organización político
administrativo, de los procesos de integración. Se analizó en sus diversas aristas la aptitud constitucional de las
provincias para crear regiones; también se abordó la vinculación del Nordeste Argentino con regiones nacionales y
transfronterizas (Crecenea-Codesul y Zicosur); asimismo se intenta llevar adelante un seguimiento comparativo del
desempeño comercial de la Argentina y la región Nea en el Mercosur.
Si bien, desde Ouro Preto los órganos con potestad normativa del MERCOSUR (Consejo Mercado Común, Grupo
Mercado Común, Comisión de Comercio) no han tenido modificaciones en su constitución y adopción de decisiones;
pareciera vislumbrarse una perspectiva favorable hacia el mejoramiento de la calidad institucional, toda vez que a la
Secretaría Administrativa, se ha dividido, añadiéndose una Secretaría Técnica; el Foro Consultivo Económico y Social,
empieza a tener un poco más de protagonismo, al participar de sus reuniones mayor cantidad de organizaciones
sociales; el Tribunal Permanente de Revisión dispuesto por el Protocolo de Olivos (2002), al organizar un tribunal
arbitral permanente de alzada, favorece la uniformidad de los laudos arbitrales; asimismo hay predisposición de los
Estados partes en avanzar sobre la conformación de un Parlamento del MERCOSUR para el mes de noviembre de 2006,
que reemplazaría a la Comisión Parlamentaria Conjunta.
En diciembre de 2004, en Belo Horizonte (Brasil), se constituyó el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados,
Provincias y Departamentos del MERCOSUR (Decisión 41/04), quien podrá proponer medidas destinadas a la
coordinación de políticas para promover el bienestar y la mejora de la calidad de vida de los habitantes de la región y
formular recomendaciones a través del Grupo Mercado Común, lo que sugiere en forma embrionaria la posibilidad de
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inserción de las regiones en el interior del MERCOSUR y además, se estableció el Fondo para la Convergencia
Estructural del MERCOSUR (FOCEM) (Decisión 45/04), destinado a financiar programas para promover la
convergencia estructural, desarrollar la competitividad y promover la cohesión social, en particular de las economías
menores y regiones menos desarrolladas, apoyar el funcionamiento de la estructura institucional y el fortalecimiento del
proceso de integración; pero es el caso que todavía no se dispone de los mecanismos operativos y de los recursos que
dispondría.
En el derecho comparado europeo, habida cuenta que alrededor de tres cuartas partes de la legislación comunitaria tiene
una incidencia de aplicación local y/o regional, se decidió instituir el Comité de las Regiones por el Tratado de
Maastricht (1992), lo que supone una respuesta al llamado “déficit democrático”, al establecer por un lado, que los
representantes deben no solo provenir de las mismas regiones, sino que deben ejercer responsabilidades directivas en
los órganos locales y/o regionales; y por el otro lado que la Comisión y el Consejo están obligados normativamente a
solicitar consulta a las regiones, en temas como: cohesión económica y social; redes transeuropeas; salud pública;
política social y medio ambiente; contando para ello con los Fondos Europeos de Desarrollo Regional (Feder), que para
su distribución, dividen las regiones en tres grupos: a) regiones menos desarrolladas –aquellas cuyo PBI per capita es
inferior al 75% de la media comunitaria- abarcando el 70% del total de los fondos; b) regiones con dificultades, a
propuesta de los países miembros, luego revisadas por la Comisión y que no sumen más del 18% de la población de la
U.E. y están sometidas a cambios socio económicos en la industria y los servicios y c) regiones que procuran la
adaptación y modernización de las políticas y sistemas de educación, formación y empleo y que no encuadren en el
primer grupo. Estos antecedentes pueden llegar a ser útil a la hora de reglamentar la disponibilidades del FOCEM.
En el orden interno argentino, haciendo uso del art.124 de la Constitución Nacional, las provincias que componen el
Nea, han suscripto un tratado interprovincial, por el que crean la región Crecenea-Litoral, como una etapa “...inexorable
del proceso de integración, cooperación y complementación para el desarrollo y la proyección internacional de estos
Estados”, debiendo considerarse que en la órbita de la mencionada región, funcione la problemática del CreceneaCodesul. Pero a la fecha, sólo la Provincia de Corrientes lo tiene aprobado por ley nº5547/04. Por otra parte, las
relaciones de la región Crecenea Litoral -vinculadas con el Codesul-, con las autoridades nacionales, se da a través de
distintas Subsecretarías y Direcciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, lo que puede afectar la coherencia de las
decisiones en la medida que no haya coordinación de las acciones.
En lo que concierne a las entrevistas y encuestas de los sectores del quehacer político-social de Corrientes, ya se ha
concluido con los magistrados y funcionarios del poder judicial y se sigue continuando con los representantes de los
poderes legislativo y ejecutivo y del ámbito socio-económico (instituciones empresariales y organizaciones sindicales).
De las respuestas surge que, el 90% estimativamente desconoce la organización y funcionamiento de los órganos del
MERCOSUR; asimismo, mayoritariamente, se tiene la sensación de que no se han operado cambios significativos en el
desenvolvimiento económico y social de la vida cotidiana, pero no obstante, el 100% estima que la Argentina debe
mantenerse en el emprendimiento. De una primera lectura parecería abonarse la idea de que efectivamente, un proceso
de integración se construye de “arriba para abajo”, al confiarse en los conocimientos técnicos de los especialistas en esta
temática; pero al mismo tiempo, esto conlleva mayores grados de responsabilidad de los técnicos al momento de
elaborar los instrumentos normativos que faciliten el progreso del proceso de integración, para lo cual es indispensable
tener en cuenta las opiniones, inquietudes y necesidades de los distintos sectores de la sociedad, con lo que la
integración se sustenta de “abajo para arriba”, cerrándose así un círculo virtuoso.
Según los indicadores del comercio intra-bloque del Mercosur para la Argentina, se muestra oscilante. Hubo un ascenso
constante del comercio hasta 1997 (año 1991: U$S 1977,1; 1992: U$S 2.326,9; 1993: U$S 3.648,0; 1994: U$S 4.803,7;
1995: U$S 6.769,7; 1996: U$S 7.918,4; 1997: U$S 9.596,7). Desde 1998 hasta el 2001, entró en una especie de meseta
o estancamiento (1998: U$S 9.410,8; 1999: U$S 7.071,3; 2000: U$S 8.401,8; 2001: U$S 7.453,4) devaluación del Real
de por medio en 1999 y durante los años 2002 y 2003, se produce una fuerte declinación, a raíz de la situación interna
de nuestro país “post default” (2002: U$S5.733,0; 2003: U$S 5.651,9). El favorable contexto económico internacional
de los últimos años, desde el 2004 en adelante, ha permitido que las relaciones comerciales al interior del MERCOSUR,
mejoraran ostensiblemente; recuperando posiciones (2004: U$S 6.789,3; 2005: U$S 7.698,8 y en los primeros seis
meses de 2006 (junio): U$S 4.363,0), pero con una diferencia consistente en el hecho de que salvo los años 1992 y
1993, el comercio para Argentina fue superavitario, excepto en los dos últimos años en que fue deficitario, sobre todo
en el 2005 y en lo que va del 2006 (2004: U$S 8.210,4; 2005: U$S 11.020,0 y a junio de 2006: U$S 5.883,0); por lo que
se decidió restablecer las salvaguardias entre la Argentina y el Brasil, a través del “Mecanismo de Adaptación
Competitiva”. Las exportaciones de Corrientes al MERCOSUR en el período 2001/2005, no mantiene la
proporcionalidad de las exportaciones nacionales al mismo destino; así en 2001 fue de U$S 24,2; en 2002 baja a U$S
18,3; en 2003 y 2004 sube a U$S 27,4 y U$S 41,4 respectivamente y en 2005 vuelve a bajar a U$S 34,0. (Todos los
valores están expresados en millones de dólares estadounidenses. Fuente: Indec). No se pudo conseguir los índices de
Corrientes anteriores al año 2001 y tampoco las estimaciones comerciales de las demás provincias del Nea, lo que
dificulta realizar una evaluación comparativa de las “performances” de la Nación y de la región Nea, en el Mercosur.
De todas maneras, la participación institucional de las regiones en el MERCOSUR, podría mejorar el desarrollo de las
mismas, sobre todo aquellas regiones que se hallan más rezagadas como el Nea.
Conclusiones
- Si el proceso asociativo se sigue profundizando, la composición actual de los órganos del MERCOSUR
indefectiblemente merecerán una revisión, por lo que se debería continuar analizando los posibles diseños
institucionales, que contemplen los nuevos requerimientos; entre ellos lo relativo a la cuestión de las regiones y la mejor
inserción de la sociedad civil organizada, haciendo hincapié en los Foros Consultivos Económico y Social y de
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Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos, o lo que sería mejor, en otro específico que agrupe
exclusivamente a las regiones.
Resultaría altamente beneficioso para el MERCOSUR, que se avance sobre la factibilidad de dar mayor participación
institucional a las regiones que redunde en políticas públicas activas (en que se basa la solidaridad), para cohesionar
económica, social, cultural y políticamente el espacio integrado –sobre todo respecto del norte argentino que es la zona
de menor desarrollo relativo de la Argentina (Fuchs: 2004)-, al estilo de la Unión Europea, sin dejar de observar las
peculiariedades propias de nuestras costumbres y tradiciones, única manera de que tenga sentido la integración. En este
sentido, en orden a promover el desarrollo económico y social, el FOCEM, debería ser nutrido de los recursos mínimos
indispensables para cumplir sus funciones y precisado en la forma de concederlos.
- La incorporación de Venezuela, como miembro pleno del MERCOSUR, a partir del mes de julio de 2006, obligará a
aumentar el número de representantes de los Estados en la composición de los órganos. A partir de este nuevo miembro,
será interesante observar también el direccionamiento económico y político que se le imprimirá al bloque, como los
cuestionamientos estratégicos que probablemente se le hagan sobre la viabilidad del proceso de integración, en relación
al otro, impulsado en la Cumbre Presidencial de Miami en 1994, por los Estados Unidos, de crear un Area de Libre
Comercio de las Américas (ALCA), con un período de 10 años de implementación (Bouzas, 1996: 78), es decir, un
proceso de integración de los llamados “superficiales” y por lo tanto, sin los compromisos institucionales y políticos
que plantea un mercado común como es el caso del MERCOSUR, por lo que no sería incompatible la existencia
simultánea de ambos.
- Los informes y datos económicos que se han podido recabar, han demostrado ser muy parcializados e incompletos,
sobre todo respecto de las provincias que forman el Nea, al no contar con información armonizada, que permita una
valoración comparativa; por ende, sería conveniente que las provincias del Nea, establezcan pautas similares para
registrar los índices económicos y comerciales, generando una base de datos que pueda ser de utilidad, para extraer las
variaciones, que sirva para poder elaborar políticas tendientes a un mejor desempeño en el comercio intrabloque.
- Queda por progresar en la investigación, sobre las implicancias políticas-constitucionales de las provincias y las
regiones, en torno a las facultades delegadas y no delegadas a la Nación, relacionadas a los procesos de integración; la
institucionalidad social a través de la percepción de los sectores políticos, económicos y sociales de la región Nea y las
alternativas de fortalecimiento normativo y orgánico del MERCOSUR.
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