STC 139/2005, de 26 de mayo: Inexistencia de contradicción entre

STC 139/2005, de 26 de mayo: Inexistencia de contradicción entre los principios de
legalidad, anualidad, universalidad y control presupuestarios y la norma legal que
permite a las Administraciones Públicas promover fondos de pensiones y realizar
aportaciones a los mismos para los funcionarios y demás empleados públicos.
Saturnina Moreno González
Doctora en Derecho. Profesora Ayudante de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Castilla-La Mancha [email protected]
I.
DOCTRINA DEL TRIBUNAL
Se declara la constitucionalidad de la disposición final segunda de la Ley
8/1987, de 8 de junio, de Planes y Fondos de Pensiones (PFP), en la redacción dada por
el apartado 23 de la disposición adicional undécima de la Ley 30/1995, de 8 de
noviembre, de ordenación y supervisión de los seguros privados.
La disposición cuestionada, que permite a las Administraciones Públicas
promover fondos de pensiones y realizar aportaciones a los mismos, en los términos
previstos en la propia Ley 8/1987 y desde su promulgación, no vulnera los artículos 14,
103.3, 117.3 y 134.2 de la Constitución española.
II.
ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES
La constitucionalidad de la Ley 8/1987, de 8 de junio, de Planes y Fondos de
Pensiones, fue examinada, desde la perspectiva de la delimitación competencial entre
Estado y Comunidades Autónomas, en la sentencia del Tribunal Constitucional
206/1997, de 27 de noviembre.
En relación con la interpretación de la Constitución y la imposibilidad del
legislador de dictar normas interpretativas, véanse, entre otras, las sentencias 76/1983,
de 5 de agosto; 76/1988, de 26 de abril; 227/1988, de 29 de noviembre; 40/1998, de 19
de febrero; y 15/2000, de 20 de enero.
Sobre el principio de exclusividad de jueces y magistrados en el ejercicio de la
potestad jurisdiccional, pueden consultarse las recientes sentencias 181/2000, de 29 de
junio y 233/2004, de 29 de noviembre.
La naturaleza relacional del derecho de igualdad ante la ley se examina, por
ejemplo, en las sentencias 119/2002, de 20 de mayo y 1999/2004, de 15 de noviembre.
Por lo que se refiere a la relación existente entre los principios de legalidad
administrativa (esto es, el pleno sometimiento de la Administración a la Ley y al
Derecho) y legalidad presupuestaria, pueden consultarse, entre otras, las sentencias del
Tribunal Constitucional 32/1982, de 7 de junio; 26/1983, de 13 de abril; 61/1984, de 16
de mayo; 67/1984, de 7 de junio; 63/1986, de 21 de mayo; 146/1986, de 25 de
noviembre; 13/1992, de 6 de febrero; 237/1992, de 15 de diciembre, 294/1994, de 7 de
noviembre, 16/1996, de 1 de febrero; 166/1998, de 15 de julio.
En relación con los límites globales a los incrementos retributivos de los
empleados públicos fijados en las leyes anuales de presupuestos generales del Estado,
véanse las sentencias del Tribunal Constitucional 63/1986, de 21 de mayo; 96/1990, de
24 de mayo; 237/1992, de 15 de diciembre; 171/1996, de 30 de octubre; 103/1997, de
22 de mayo; 62/2001, de 1 de marzo, y 24/2002, de 31 de enero.
III.
SUPUESTO DE HECHO
El planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad a la que responde la STC
139/2005, de 26 de mayo, se realiza en el marco del recurso contencioso-administrativo
directo interpuesto ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 3.ª) del
Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, contra una disposición general de la
Diputación Foral de Vizcaya, de 8 de septiembre de 1992, por la que se aplicaba, como
acuerdo regulador de las condiciones de empleo de la Diputación Foral y sus
organismos autónomos, el Acuerdo regulador de las condiciones de empleo de personal
de la Administración local y foral de Euskadi (ARCEPACE). La parte actora en el
proceso a quo considera que el título tercero del ARCEPACE, en el que se imponía la
aportación de fondos públicos al sistema de pensiones complementario “Elkardidetza”
mediante la constitución de planes de pensiones, es contrario a Derecho, puesto que el
ordenamiento no permite que las Administraciones Públicas aporten fondos públicos al
mantenimiento de un plan de pensiones cuyos beneficiarios sean los funcionarios y
demás personal al servicio de la propia Administración.
El órgano judicial plantea la cuestión de inconstitucionalidad contra la
disposición final segunda de la Ley 8/1987, de 8 de junio, de Planes y Fondos de
Pensiones (LPFP), en la redacción dada a la misma por el apartado 23 de la disposición
adicional undécima de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de ordenación y supervisión
de seguros privados, al entender que pueden vulnerarse los artículos 14, 103.3, 117.3 y
134.2 de la Constitución española.
La disposición final segunda de la LPFP en su redacción originaria establecía:
“Los Organismos a los que se refiere la Disposición Adicional Cuadragésima octava de
la Ley 46/1985, de 27 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1986,
podrán promover planes y fondos de pensiones en los términos previstos por la presente
Ley”. Tras la modificación efectuada por la Ley 30/1995, el precepto pasó a tener la
siguiente redacción: “Los Organismos a los que se refiere la Disposición Adicional
Cuadragésima octava de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre de Presupuestos Generales
del Estado para 1986, podrán promover planes y fondos de pensiones y realizar
contribuciones a los mismos, en los términos previstos en la presente Ley y desde su
promulgación”.
Son cuatro las consideraciones realizadas por el órgano judicial en relación con
la posible inconstitucionalidad de la norma cuestionada y que resumidamente
procedemos a exponer. En primer lugar, si no se hubiera modificado la disposición final
segunda de la LPFP por la Ley 30/95, la estimación del recurso en el proceso a quo no
plantearía problema alguno porque, tanto del complejo normativo vigente aplicable al
caso, como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la materia se desprendía
claramente la imposibilidad para las Administraciones Públicas de realizar aportaciones
de fondos públicos a entidades de previsión social voluntaria; así pues, el carácter
retroactivo de la norma y la convalidación que conlleva de las actuaciones anuladas por
los tribunales ordinarios vulnera el principio constitucional de reserva de jurisdicción
(art. 117.3 CE), puesto que afecta a la institución de la cosa juzgada y al cumplimiento
de las sentencias y resoluciones judiciales firmes. En segundo término, los principios de
legalidad, anualidad y universalidad presupuestarias del artículo 134.2 CE resultan
vulnerados en la medida en que la norma cuestionada despliega su eficacia “desde su
promulgación”, con lo que se convalidan los gastos que la Administración ha efectuado
a favor de los planes de pensiones, sin respetar dichos principios presupuestarios; el
artículo 134.2 CE obliga a que todo gasto público se incluya en los presupuestos
generales, al tiempo que del artículo 133.4 CE se desprende que sólo es posible contraer
obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes. En tercer lugar, se
puede entender vulnerado el artículo 14 de la Constitución, al establecer una
desigualdad retributiva entre distintos funcionarios, sin motivación ni justificación
razonable, por el solo hecho de que la Administración constituya un fondo y los
funcionarios se afilien a él, en detrimento de las Administraciones y funcionarios que no
actúen así, discriminación que se proyecta hacia el pasado, dado el carácter retroactivo
de la norma. Por último, se sostiene la posible vulneración de el principio de reserva de
ley en la regulación del estatuto de los funcionarios públicos ex artículo 103.3 CE, pues
esa aportación de fondos públicos por las Administraciones a sistemas de previsión
social complementarios constituyen una suerte de retribución para los funcionarios, sin
que se establezca en el precepto impugnado límites, controles ni regulación alguna, ni
determinado los fines y objetivos pretendidos, ni la relación que esas aportaciones
guardan con la regulación legal de las retribuciones ordinarias de los funcionarios,
dejando inoperante, asimismo, la posibilidad de control del gasto de personal, que es
competencia básica del Estado, a través del principio de coordinación presupuestaria
(art. 149.1.18 CE).
El Abogado del Estado y el Fiscal General postulan la desestimación de la
cuestión de inconstitucionalidad.
IV.
TIPO DE RECURSO
La sentencia objeto de análisis responde a una cuestión de inconstitucionalidad
planteada de conformidad con el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional. El apartado 2 de este artículo establece, como es sabido, los requisitos
procesales necesarios para el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Entre
otros, se exige que el órgano judicial cuestionante concrete la ley o norma con fuerza de
ley cuya constitucionalidad se cuestiona, así como el precepto constitucional que se
supone infringido.
En este sentido, el Abogado del Estado sugiere la no admisibilidad de la cuestión
por falta de concreción del precepto que se entiende infringido, en relación con el inciso
que habilita expresamente a las Administraciones para aportar fondos públicos a
sistemas de previsión social complementarios. A su juicio, si se cotejan las dos
redacciones de la disposición final segunda de la Ley 8/1987 (la primitiva y la
introducida por la Ley 30/1995) se advierte que no existen innovaciones en su
contenido, siendo la norma cuestionada una simple interpretación auténtica del sentido y
alcance de preceptos que ya figuraban en la redacción originaria de la LPFP; de modo
que, en realidad, las dudas de constitucionalidad fundadas en los artículos 14 y 103.3
CE deberían imputarse al texto primitivo, que, sin embargo, ha sido expresamente
excluido de la cuestión.
El TC, sin embargo, insiste en que es a los jueces y tribunales ordinarios que
plantean la cuestión a quienes corresponde la selección de la norma y su interpretación,
así como la subsunción en ella del supuesto de hecho, por tratarse de operaciones
inherentes a la potestad de juzgar (art. 117.3 CE), sin que al Tribunal Constitucional
corresponda más labor que la de efectuar un “control externo” sobre ese juicio de
aplicabilidad, esto es, revisar la apreciación del propio órgano judicial sobre las normas
que estime aplicables sólo cuando tal criterio resulte con toda evidencia errado.
Trasladando esa doctrina constitucional al caso concreto, el TC entiende que no procede
tachar de errado “con toda evidencia” el juicio de aplicabilidad de la norma legal
realizado por el órgano judicial cuestionante, puesto que, con la introducción del inciso
“desde su promulgación” en el tenor del precepto legal, “el legislador estatal ha tratado
[…] de dejar claro el sentido de sus mandatos normativos, y lo ha hecho retrotrayendo
la eficacia de la nueva redacción a un momento muy anterior a su entrada en vigor. Por
consiguiente, no puede tildarse de irrazonable un entendimiento del alcance de esa
eficacia retroactiva que conlleva la necesidad de proceder a una nueva interpretación de
su alcance y efectos” (FJ 5).
Por otra parte, en relación con los efectos que sobre el objeto del proceso puede
tener la circunstancia de que la norma legal cuestionada recibiera nueva redacción por la
Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, y que
esa nueva redacción se recoja ahora en el vigente texto refundido de la Ley reguladora
de los planes y fondos de pensiones (Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de
diciembre), El TC advierte que “la consignada pérdida de vigencia del precepto legal
cuestionado no conlleva la desaparición de objeto de este proceso constitucional”, pues,
resulta evidente que, “en este caso, el precepto legal cuestionado es de aplicación en el
proceso contencioso-administrativo que ha originado la actual cuestión de
inconstitucionalidad y que de su validez dependa la decisión a adoptar” por el órgano
judicial que plantea la cuestión (FJ 2).
V.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
El TC se atiene a la sistemática seguida en el Auto de planteamiento y aborda,
en primer lugar, la posible vulneración del artículo 117.3 CE. Sin perjuicio de las
interesantes reflexiones efectuadas por el Tribunal en relación con el ámbito de
aplicación de la doctrina constitucional relativa a la imposibilidad del legislador de
dictar normas interpretativas, así como respecto a las relaciones entre los poderes
legislativo y judicial, conviene destacar que el Tribunal se aparta del parecer expresado
por el Abogado del Estado y el Fiscal General, para quienes la norma cuestionada es, en
realidad, una norma de carácter meramente interpretativo, “inspirada en el deseo de
disipar las dudas que la redacción originaria de la disposición final segunda de la LPFP
había ocasionado respecto de la posibilidad de que los entes integrantes del sector
público pudieran no sólo instar la creación de un plan o fondo de pensiones (ex art. 3
LPFP), sino también realizar contribuciones o aportaciones a los mismos (v. gr. art. 8.3
LPFP)”. No generaba, pues, en opinión de aquéllos, más efectos que garantizar la
seguridad jurídica en la aplicación de la norma. El Tribunal no se adhiere a esa opinión,
porque “aunque pudiera ser razonable, no consta de manera indubitada (la propia
exposición de motivos de la Ley nada dice al respecto), bastándole a este Tribunal,
para enjuiciar la presente cuestión, con el dato normativo de que la Ley 30/1995 es,
evidentemente, una nueva Ley, que no se confunde con la anterior 8/1987, sino que,
sencillamente, viene a reformarla, determinando, eso sí, que tal reforma regirá «desde
la promulgación» de la Ley reformada”. Ahora bien, ello no implica, como entiende el
órgano judicial cuestionante, que la reforma del precepto introducida por la Ley
30/1995 produzca un vaciamiento de los pronunciamientos contenidos en las
resoluciones judiciales pasadas con valor de cosa juzgada, ya que esa nueva redacción
“no conlleva por sí sola e inexcusablemente, dados sus términos y contenido, la revisión
de las resoluciones judiciales que hayan ganado firmeza”. Y “tampoco cabe sostener
que lo dispuesto en el precepto legal cuestionado constituya en sí mismo un supuesto de
imposibilidad legal de ejecución de Sentencias […] porque tales supuestos han de ser
objeto de un escrutinio especialmente riguroso asentado sobre la interpretación más
favorable al derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes como parte
integrante del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) […]” (FJ
3).
Por lo que se refiere a la vulneración de los principios de legalidad, anualidad y
universalidad presupuestarias, previstos en el artículo 134.2 CE, el Tribunal también
rechaza esta causa de inconstitucionalidad sobre la base de un doble razonamiento. De
un lado, porque la nueva redacción de la disposición final segunda de la Ley 8/1987
(que especifica que las Administraciones Públicas podrán realizar contribuciones a los
planes y fondos de pensiones), “no puede considerarse una suerte de solución universal
sanadora de todas las deficiencias de las que los actos administrativos previos
pudieran adolecer desde la perspectiva de las distintas legislaciones sectoriales (v. gr.
procedimental, presupuestaria, etc.)”. De otro lado, aunque estrechamente relacionado
con el argumento anterior, el Tribunal subraya que “los vicios que se imputen, por su
contraste con la legalidad presupuestaria, a los actos administrativos, dictados con
anterioridad a la entrada en vigor de la reforma legal ahora cuestionada, mediante los
cuales se aportaran fondos públicos a planes y fondos de pensiones, habrán de ser
examinados desde la perspectiva de esa misma legalidad presupuestaria, tarea que no
le corresponde efectuar a este Tribunal Constitucional. Basta con afirmar, como acaba
de apuntarse, que los efectos retroactivos del precepto legal impugnado no eximen a las
actuaciones administrativas en esta materia, a las que tal retroactividad pudiera
aplicarse, del cumplimiento de las exigencias presupuestarias que se derivan del art.
134.2 CE” (FJ 4).
En cuanto a la posible vulneración del artículo 14 de la Constitución –resultado
de establecer una desigualdad retributiva entre distintos funcionarios sin motivación ni
justificación razonable–, hay que tener en cuenta que esa tesis parte de considerar las
aportaciones a un sistema complementario de pensiones como un nuevo concepto
retributivo no contemplado en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas de reforma
para la función pública, por lo que le sería de aplicación la doctrina establecida en la
STC 161/1991, de 18 de julio, acerca de la igualdad de tratamiento retributivo para
aquellos empleados que realicen idénticas funciones. Pues bien, el Tribunal, después de
destacar la naturaleza relacional del juicio de igualdad y los presupuestos necesarios
para su formulación, entiende que “la norma legal cuestionada no introduce por sí
misma ni mediata ni inmediatamente una diferencia de trato entre grupos o categorías
de personas”, ya que “no distingue regímenes jurídicos en función de la diferencia de
situaciones subjetivas, sino que se limita a habilitar a las entidades integradas en el
sector público para que puedan «promover planes y fondos de pensiones y realizar
contribuciones a los mismos». Es decir, los únicos sujetos expresamente identificados
en la norma son los entes públicos, que […] «no pueden ser considerados como
titulares del derecho fundamental a la no discriminación amparado por el artículo 14
CE, que se refiere a los españoles y no es de aplicación a las personas jurídicopúblicas en cuanto tales» (STC 211/1996, de 17 de diciembre, FJ 4 y las resoluciones
allí citadas). Es evidente que, aunque se admitiese que tales aportaciones a los planes
de pensiones pudieran considerarse como retribuciones, las diferencias del nivel de
éstas entre las distintas Administraciones públicas (materia, además, en la que
interviene la negociación colectiva) no podrían entrañar vulneración del art. 14 CE”.
Es más, aunque el Tribunal admite que “el uso de esta habilitación por las diferentes
entidades públicas contempladas en su ámbito subjetivo puede dar lugar a eventuales
situaciones discriminatorias, en la medida en que, dentro de una misma
Administración, se hiciesen participar en los planes de pensiones a unos u otros
funcionarios públicos diferenciándolos sin causa constitucionalmente justificada […],
se trataría en tal supuesto, en primer lugar, de una vulneración de la Ley reguladora de
los planes (Ley 8/1987) en cuanto que ella misma, en su art. 5, ordena la no
discriminación y, en segundo lugar, y en todo caso, de una vulneración también del
principio de igualdad en la aplicación de la ley, que no de una discriminación
directamente causada por la ley. No es este un efecto que quepa inferir directa e
inexorablemente del contenido normativo de la disposición final segunda LPFP, por lo
que no procede formular reproche alguno de constitucionalidad al legislador en este
punto. Por otro lado, obvio es recordarlo, esa hipotética vulneración del mandato de no
discriminación contenido en la Ley y, por supuesto, del derecho fundamental invocado
habrá de ser reparada, en cada supuesto concreto, por los órganos judiciales y, llegado
el caso, por este Tribunal Constitucional, en el ejercicio de sus respectivas funciones
jurisdiccionales” (FJ 6).
Por último, el Tribunal afronta la posible vulneración del principio de reserva de ley
en la regulación del régimen estatutario de los funcionarios públicos (art. 103.3 CE)
alegada por el órgano judicial cuestionante, en la medida en que se habría deslegalizado
la regulación de una materia que, de acuerdo con la STC 237/1992 de 15 de diciembre,
forma parte de dicho estatuto, impidiendo, además, el mantenimiento de los principios
de igualdad, solidaridad y coordinación presupuestaria, que constituyen materia básica
(art. 149.1.18 CE) en la configuración del estatuto de la función pública. En opinión del
Tribunal, la disposición final segunda de la LPFP no permite un uso abusivo de las
potestades reglamentaria y ejecutiva de las Administraciones públicas en este ámbito,
porque la referencia que el propio precepto hace a “los términos previstos en la
presente Ley” supone “un expreso sometimiento de la actuación de las
Administraciones públicas en este ámbito a la regulación general de los planes y fondos
de pensiones”. Acude, asimismo en apoyo de su razonamiento, a la STC 206/1997, de
27 de noviembre, en la que se analizó, precisamente, la adecuación de la disposición
final segunda de la Ley 8/1987 al orden constitucional y estatutario de distribución de
competencias. Tampoco acoge la denuncia relativa al desconocimiento, por el precepto
cuestionado, del principio de coordinación presupuestaria, al hacer inoperante la
posibilidad de control del gasto de personal que como competencia básica en objetivos
de política económica general tiene el Estado. El Tribunal comparte el parecer del
Abogado del Estado, en el sentido de que “lo establecido en la disposición final
segunda de la LPFP no representa una excepción a las determinaciones que sobre los
incrementos retributivos de los empleados públicos corresponde fijar al legislador
estatal en las correspondientes Leyes anuales de presupuestos generales del Estado”.
El repaso a una consolidada doctrina constitucional sobre esta cuestión (establecida en
las sentencias 63/1986, 96/1990, 171/1996, 62/2001, 24/2002) “pone de manifiesto no
sólo la supeditación de los acuerdos alcanzados por las Administraciones públicas y los
legítimos representantes de sus empleados a lo establecido por el legislador en aras de
la coordinación presupuestaria, sino también la posibilidad de reaccionar frente a
dichos acuerdos bien ante los órganos judiciales ordinarios, bien directamente ante
este Tribunal Constitucional, por las instancias legitimadas al efecto, en función del
rango del instrumento en que se plasme dicho acuerdo” (FJ 7).
VI.
COMENTARIO CRÍTICO
El Tribunal Constitucional afronta en esta sentencia distintas cuestiones de
indudable interés: el significado de la doctrina constitucional relativa a la imposibilidad
del legislador de dictar normas interpretativas; el sentido y alcance del principio de
exclusividad de jueces y magistrados en el ejercicio de la potestad jurisdiccional; la
naturaleza relacional del derecho de igualdad ante la ley y su concreta aplicación en el
ámbito de las retribuciones de los funcionarios públicos. Sin embargo, nuestro
comentario se ciñe a las afirmaciones vertidas en la sentencia directamente relacionadas
con nuestra disciplina de conocimiento y, más concretamente, con la materia
presupuestaria.
Como hemos tenido oportunidad de comprobar, el TC rechaza la posible
vulneración de los principios de legalidad, anualidad e universalidad presupuestarias,
derivada de la retroactividad de la eficacia de la norma cuestionada al momento de
promulgación de la Ley 8/1987. El Tribunal rechaza el motivo de inconstitucionalidad,
porque los vicios que se imputen, desde la perspectiva del principio de legalidad
presupuestaria, a los actos administrativos dictados con anterioridad a la entrada en
vigor de la norma cuestionada, mediante los cuales se aportasen fondos públicos a
planes y fondos de pensiones, han de examinarse desde la perspectiva de esa misma
legalidad presupuestaria, tarea que corresponde efectuar a los jueces y tribunales
ordinarios. No está de más recordar que el TC se ha planteado en diferentes ocasiones el
tema de la relación existente entre los principios de legalidad administrativa y
presupuestaria y, más concretamente, la distinción entre la fuente jurídica de la
obligación del Estado, es decir, aquello que determina el nacimiento de la obligación de
pago para el Estado, y la fuente del gasto público. Así, en la sentencia 63/1986 afirmó:
“Los créditos consignados en los estados de gastos de los Presupuestos Generales no
son fuente alguna de obligaciones; sólo constituyen autorizaciones legislativas para
que dentro de unos determinados límites la Administración del Estado pueda disponer
de los fondos públicos necesarios para hacer frente a sus obligaciones. La fuente de
éstas debe buscarse fuera de dichas consignaciones presupuestarias, ya sea en la Ley,
ya en los negocios jurídicos o en los actos o hechos que, según Derecho, las generen”
(FJ 6), tal y como hoy señala el artículo 20 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre,
General Presupuestaria. Respecto a la exigibilidad de las obligaciones, el artículo 21 de
esta Ley establece que “las obligaciones de la Hacienda Pública Estatal sólo son
exigibles cuando resulten de la ejecución de los Presupuestos, de conformidad con lo
dispuesto en esta Ley, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias
legalmente autorizadas”.
El TC también se ha pronunciado en distintas ocasiones acerca del principio de
control o coordinación presupuestaria en relación con las divergencias o conflictos entre
el Estado y las Comunidades Autónomas, en relación con la inclusión en la Ley de
Presupuestos Generales del Estado de determinadas consignaciones presupuestarias
como, por ejemplo, la fijación de un tope máximo global al incremento retributivo de
los funcionarios públicos. Nuevamente en la sentencia 63/1986 de 21 de mayo, el
Tribunal señaló que la cuantificación de los derechos económicos de los funcionarios
“constituye una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a
contener la expansión relativa de uno de los componentes del gasto público” (FJ 11), de
forma que el encuadramiento competencial adecuado es el título reservado al Estado por
el artículo 149.1.13 CE (bases y coordinación de la planificación general de la actividad
económica). Entre los pronunciamientos más recientes de esta consolidada doctrina
constitucional, ha de destacarse la sentencia 62/2001, de 1 de marzo, por la que se
estimó parcialmente el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del
Gobierno contra la Ley de las Cortes de Aragón 7/1993, de 4 de mayo, de presupuestos
de la Comunidad Autónoma para 1993, en la que se destacó que “el principio de
jerarquía normativa reconocido en el art. 9.3 CE impide que los incrementos
retributivos alcanzados mediante pacto o convenio prevalezcan sobre las concretas
determinaciones contenidas en normas con rango de ley” (FJ 3); y la sentencia 24/2002,
de 31 de enero, en la que se estimó parcialmente el recurso de inconstitucionalidad
interpuesto contra varios preceptos de la Ley del Principado de Asturias 1/1996, de 26
de abril, de concesión de créditos extraordinarios y suplementos de crédito destinados a
atender la actualización de retribuciones, modificación de plantillas y otras obligaciones
del personal al servicio de la Administración, organismos autónomos y Servicios de
Saludo del Principado de Asturias, por cuanto dicha Ley preveía responder a esas
necesidades financieras mediante una fondo salarial previamente constituido.
El examen de las anteriores resoluciones conducen al Tribunal, en la sentencia
que nos ocupa, a subrayar “no sólo la supeditación de los acuerdos alcanzados por las
Administraciones públicas y los legítimos representantes de sus empleados a lo
establecido por el legislador en aras de la coordinación presupuestaria, sino también la
posibilidad de reaccionar frente a dichos acuerdos bien ante los órganos judiciales
ordinarios, bien directamente ante este Tribunal Constitucional, por las instancias
legitimadas al efecto, en función del rango del instrumento en que se plasme dicho
acuerdo” (FJ 7). En este sentido, no queremos dejar de confrontar esta doctrina del
Tribunal Constitucional con la polémica en su día suscitada por la sentencia de la
Audiencia Nacional de 7 de noviembre de 2000 (RJ 2585/2000), que reconoció el
derecho de los funcionarios a percibir el incremento de su retribución de acuerdo con la
previsión presupuestaria de crecimiento del IPC en el año 1997, dado el carácter
vinculante del Acuerdo de 16 de septiembre de 1994, firmado entre la Administración
del Estado y los Sindicatos, y la naturaleza “formal” de la Ley de Presupuestos
Generales del Estado. Recurrida en casación, el Tribunal Supremo, en su sentencia de
21 de marzo de 2002 (RJ 4319/2002), discrepa abiertamente de las conclusiones
alcanzadas por aquélla acerca tanto del alcance de las cláusulas del Acuerdo entre
Administración y Sindicatos de 1994, como de la naturaleza jurídica de la Ley de
Presupuestos Generales del Estado.
VII.
RELEVANCIA JURÍDICA
Al margen de la importancia que la sentencia tiene en relación con la resolución
del proceso a quo, su relevancia jurídica es más bien escasa habida cuenta de la pérdida
de vigencia del precepto legal cuestionado, como consecuencia de la nueva redacción
que éste ha recibido a través de la disposición adicional quinta de la Ley 44/2002, de 22
de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, y que actualmente recoge
el texto refundido de la Ley Reguladora de los planes y fondos de pensiones, aprobado
por Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de diciembre.
VIII. BIBLIOGRAFÍA
Para una visión general, pero completa, de la doctrina emanada del Tribunal
Constitucional en relación con distintos problemas planteados en relación con la Ley de
Presupuestos Generales del Estado (y de las Comunidades Autónomas), remitimos a los
trabajos de RODRÍGUEZ BEREIJO, A., “Jurisprudencia constitucional y derecho
presupuestario. Cuestiones resueltas y temas pendientes”, Revista Española de Derecho
Constitucional, n.º 44, 1995, pp. 9-64; y ESCRIBANO LÓPEZ, F., “Los presupuestos
generales del Estado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, Revista
Española de Derecho Financiero, n.º 109-110, 2001, pp. 307-357.
En relación con la facultad del Estado para establecer el tope máximo global de
las retribuciones de los funcionarios públicos, puede consultarse el comentario de
GARCÍA DÍEZ, C., “STC. 62/2001, de 1 de marzo: Los «topes máximos globales de
incremento de la masa retributiva de los empleados públicos» fijados en la Ley de
Presupuestos Generales del Estado como límite infranqueable para las Leyes de
Presupuestos de las distintas Comunidades Autónomas”, www.ief.es. Por último, nos
permitimos remitir al lector al análisis y crítica de la sentencia de la Audiencia Nacional
de 7 de febrero de 2000 que se contiene en MORENO GONZÁLEZ, S., Constitución y
Leyes de “Acompañamiento” Presupuestario, Thomson-Aranzadi, Navarra, 2004, pp.
83-91.