AMBIENTE Y MUNICIPIO Abg. Jaime Grimaldo Lorente Investigador

AMBIENTE Y MUNICIPIO
Abg. Jaime Grimaldo Lorente
Investigador del CIEPROL
RESUMEN
El objetivo fundamental de este trabajo, es el de sentar las bases teóricas y técnicas para el
diseño y formulación de un modelo organizativo, que pueda ayudar a la gestión ambiental de
los Municipios. A tales efectos en la investigación se desarrollaron tres aspectos esenciales, a
saber: un marco teórico conceptual, la definición de una base filosófica para política ambiental y por último los lineamientos para el diseño de un modelo práctico organizativo que
permita materializar una gestión ambiental moderna y efectiva en los Municipios, y que debe
estar adaptado a cada Municipio en particular. En virtud de la carencia que existe dentro de la
estructura municipal venezolana de mecanismos de gestión y coordinación en materia
ambiental, se justifica la existencia y la aplicación de un Modelo de Gestión Ambiental
específicamente desarrollado para el ámbito municipal.
I.- Introducción.
Es indudable que en esta época de fin de milenio, Internet y grandes transformaciones
políticas y tecnológicas, el problema de la preservación del ambiente se ha convertido en un
tema que deja de ser una concepción romántica, si se quiere, para- transformarse en un
problema de gran trascendencia en las agendas políticas de cualquier Estado que se considere
civilizado. Para complementar esta afirmación podemos citar a Patricio Alwin, ex presidente
de Chile, en un artículo de la publicación "tierramérica" editada en diciembre de 1996, por el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo: "Recién los últimos años, después del
siglo de creciente explotación indiscriminada de muchos recursos naturales no renovables y
destrucción irresponsable de otros, como los bosques, las naciones empiezan a tener
conciencia del crimen que se comete al hacerlo y de la necesidad de conservar y proteger el
patrimonio natural de la humanidad".
En las décadas precedentes ha existido un predominio del crecimiento económico puro, sobre
la potencialidad y capacidad ecológica del patrimonio natural del Estado, y sin embargo
citando a Alwin: "el crecimiento económico es sin duda indispensable en el mundo en
desarrollo, pero no basta para lograr una buena vida humana. De ahí la necesidad de políticas
que, sin despreocuparse del crecimiento, pongan énfasis en sus efectos sociales..."
Entonces se debe tener una visión objetiva y realista del problema, tal y como lo expresó
Enrique Orduña en su discurso de inauguración del VII simposio Iberoamericano sobre
Medio Ambiente y Municipio, celebrado en Mérida en 1997: "En definitiva creemos que a la
euforia de Río (refiriéndose a la Cumbre de la Tierra organizada por la O.N.U. en 1992) ha
sucedido una visión más realista del problema, entrando en aspectos concretos que superan
las huecas declaraciones de principios y que por ser más autenticas y afectar a intereses
económicos determinados requieren negociaciones muy complejas por parte de los países
mas favorecidos. ... La defensa del medio ambiente afecta a países, a ricos y pobres y la
responsabilidad en su lucha a los políticos de todo arco democrático."
El conciliar la protección del medio ambiente con la productividad no es cosa fácil, debido a
la concepción desarrollista aplicada hasta ahora, que se ha basado en un crecimiento material
acelerado, sin tomar en cuenta los limites ecológicos y el desarrollo social de las poblaciones,
es allí donde encuentra su aplicación el concepto de Desarrollo Sustentable que "...excede
con mucho a su aspecto meramente económico. Se refiere a la calidad de vida de la gente que
no depende sólo de la cantidad de bienes de que se dispone sino también de muchas otras
cosas, como el respeto a los derechos humanos, la vigencia de la justicia, la armonía con la
naturaleza y la consideración de los factores ecológicos, expansión de la cultura y el logro de
la paz." (Alwin. 1996).
Por último, es necesario aclarar que debido al proceso constituyente que actualmente se
desarrolla en nuestro país, se ha obviado de forma deliberada el análisis del sistema
normativo en el que se debe enmarcar necesariamente la elaboración de un modelo de
Gestión Ambiental. Sin embargo nada impide que una vez aprobada la nueva Constitución, y
teniendo una visión mas clara del panorama jurídico por venir, (nuevas leyes en materia
ambiental o modificación del ordenamiento actual) se realice un análisis completo de todo el
sistema jurídico que regule el sistema de protección ambiental.
II.- La Gestión Ambiental del Municipio.
Autores como Jordi Borja, Manuel Castell, Norberto Bobbio, entre otros, señalan que en el
mundo actual se observan ciertas macrotendencias, que afectan la realidad que conocemos y
señalan los caracteres del mundo y de la sociedad del siglo (o los siglos) que viene(n). Estas
macrotendencias son enunciadas por Fortunato González en su libro "Un Nuevo Municipio
para Venezuela" de la siguiente forma:
1.
La Democracia como sistema Político de toma de decisiones colectivas en el que esta
prevista y propiciada la más amplia participación posible de los interesados. El poder es
visible, sometido a las leyes y la sociedad es tolerante.
2.
El Estado Social de Derecho, Fuerte, descentralizado.
3.
El rescate de lo público por la sociedad civil y la distinción entre lo público y lo
estadal.
4.
La realidad comunitaria de naciones.
5.
La globalización.
6.
El principio de subsidiariedad que se expresa en la colocación de las competencias
públicas en el nivel territorial mas adecuado y donde se atiendan con eficiencia.
7.
El llamado "individualismo altruista", como expresión del valor de la persona
humana, su dignidad y su derecho a ser feliz ahora, y la idea de que ello depende de la
felicidad de los demás. El hombre es un ser social.
8.
La lugarización que se manifiesta en el interés por identificarse con un lugar, con su
cultura, su manera de ser social, las formas y los modelos que le definen un espacio o
territorio."
A estas tendencias debe agregarse la preocupación global por un ambiente sano. Para los
efectos de este trabajo de todas ellas, debemos considerar las tendencias de Lugarización,
subsidiariedad, rescate de lo público no estada¡, y preocupación por el ambiente.
En efecto el Municipio como célula fundamental del Estado, es la unidad política más
cercana al individuo, de donde pueden y deben surgir las soluciones más inmediatas a los
problemas relacionados con el ambiente, a través de la organización de servicios de
recolección y disposición de desechos, de la inclusión de la sociedad civil en programas de
saneamiento ambiental, de la elaboración de políticas de sensibilización, del control efectivo
de las variables urbanas, con propuestas de educación ambiental, entre otras soluciones.
Además el Municipio es la instancia de gobierno en la que se puede con mayor facilidad
fomentar la organización y participación activa de la sociedad, factor de suma importancia al
hablar de Desarrollo Sustentable.
Para el logro de sus objetivos, los Municipios deben integrar por una parte todo el conjunto
de normas jurídicas, que como consecuencia del principio de legalidad deben regular la
actuación de cualquier entidad pública y por el otro los elementos técnicos y decisiones
político - administrativas aplicables para lograr metas con mayor eficiencia y efectividad. En
otras palabras se requiere una adecuada Gerencia Municipal cuya esencia consiste, como se
dijo, en conciliar elementos jurídicos, técnicos y políticos, ya que siguiendo a Eduardo García
de Enterría "debe retenerse también que en el campo del Derecho Administrativo (del que no
escapa el Municipio) todo problema técnico-jurídico suele tener detrás un problema de
poder" (García de Enterría.1998).
Dentro de los múltiples objetivos de la Gerencia Municipal esta el de planificar, regular y
conservar un crecimiento armónico de las ciudades o pueblos, salvaguardar los recursos
ambientales, y en definitiva garantizar la calidad de vida de la población, estos objetivos son
desarrollados en la práctica a través de la Gestión Ambiental.
Para una eficaz Gestión Ambiental Municipal, es necesario atender al Plan de Ordenación
Urbanística, que a su vez debe atender a los Planes Regional y Nacional de Ordenación del
Territorio. No obstante la Gestión Ambiental Municipal constituye un proceso muy complejo,
porque debe conciliar competencias legales y administrativas entre el ejecutivo nacional,
gobierno regional y los gobiernos locales, así como integrar elementos como Desarrollo
Sustentable, Participación Ciudadana, tensiones políticas, etc.
En consecuencia, una adecuada Gestión Ambiental Municipal, debe enmarcarse y respetar los
criterios fundamentales de la política ambiental venezolana, y estar en concordancia con la
legislación ambiental vigente a fin de garantizar la coherencia, coordinación y viabilidad
entre la Gestión Ambiental Municipal y la Gestión Ambiental Nacional.
Una Gestión Ambiental Municipal que contribuya efectivamente con un Desarrollo
Sustentable de nuestros Municipios, requiere de la definición de un marco teórico conceptual, sustentado en una política ambiental inalterable y especifica para el Estado que
oriente la conformación y formulación de un Plan Rector de Desarrollo Integral.
III.- Base Filosófica de una Política Ambiental
Con la promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente en 1976, se da inicio a la definición y
concreción del contenido y alcance de la política ambiental venezolana. A partir de ese
momento se inicia el establecimiento de un marco jurídico - institucional para orientar y
sustentar un nuevo modelo de desarrollo del país.
Hoy, ante el incontenible proceso de descentralización político - administrativa, es
inaplazable definir y concretar la política ambiental de cada Estado y de cada Municipio, a fin
de establecer un marco teórico - conceptual que oriente un Desarrollo Sustentable,
fundamentándose en las peculiaridades ecológicas inalterables de cada región.
Una concepción filosófica clara que oriente en el tiempo la planificación estratégica estadal,
constituye una garantía para la formulación dé un adecuado marco teórico del Desarrollo
Sustentable de cada Estado y sus Municipios. En consecuencia una filosofía ambiental
estada¡ o municipal debe estar enmarcada primariamente, dentro del conjunto de principios
rectores de la Política Ambiental Venezolana, con el propósito de asegurar la necesaria
articulación jurídica e institucional con el sistema nacional, regional y municipal de
planificación del desarrollo.
La filosofía de la Política Ambiental Venezolana, obedece al principio de la sustentabilidad
ecológica del desarrollo económico y social. La sustentabilidad ecológica es una
característica esencial de la estructura y función de los ecosistemas naturales, consiste en un
estado natural que puede mantenerse indefinidamente mientras el uso, manejo y conservación
de los recursos naturales y las cualidades ambientales atiendan a los limites que impone el
equilibrio natural y dinámico de los ecosistemas. En consecuencia, la sustentabilidad del
desarrollo socioeconómico debe ser una estrategia conducente a asegurar la capacidad de
renovabilidad del patrimonio natural, con incremento sostenido de las necesidades humanas.
Además de atender rigurosamente al principio de la sustentabilidad ecológica, la definición
de una Política Ambiental de cada Estado debe fundamentarse en las ventajas comparativas y
en las peculiaridades ambientales de cada región.
Antes de entrar a revisar las bases necesarias para una Política Ambiental, es conveniente
indicar que a los efectos de este trabajo debe entenderse por Política aquella orientación o
guía de la forma en que una determinada institución actúa, vale decir lo que esta hace, la
Política indica cual es la visión y misión de la institución.
Entendiendo de esta forma lo que es una Política debemos indicar que los objetivos
superiores y generales de la política ambiental de cualquier Estado o Municipio deben ser: la
conservación, defensa y mejoramiento del ambiente y la incorporación real y efectiva de la
dimensión ambiental en el sistema estada¡ de planificación estratégica del desarrollo regional.
El fundamento doctrinario para alcanzar los objetivos planteados, lo encontramos en el
siguiente conjunto de principios rectores de carácter permanente y prioritario, coherentes en
forma general con la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley Orgánica de Ordenación del
Territorio y demás leyes ambientales especiales venezolanas vigentes, estos principios
podrían enumerarse de la siguiente forma:
1.
Declarar de utilidad pública, la conservación, defensa y mejoramiento del medio
ambiente.
2.
Declarar de interés público, la ordenación del territorio como base para un modelo de
desarrollo sustentable.
3.
La protección del ambiente y de los recursos naturales, debe ser un objetivo
fundamental de la política de desarrollo.
4.
El desarrollo humano integral y los valores ambientales intrínsecos de la región,
deben prevalecer sobre los intereses económicos no permanentes.
5.
La investigación científica permanente debe descubrir e idear los métodos y practicas
para el manejo de los recursos naturales renovables y la protección ambiental.
6.
Los inventarios de recursos naturales y la contabilidad ambiental deben ser la base
referencial del proceso productivo del Estado.
7.
El rescate y preservación de la cultura agraria, debe fundamentarse en la solidaridad
social y en la consolidación del hombre en el medio rural a través de un desarrollo agrícola
sustentable.
8.
Debe buscarse la adecuación ambiental de las tecnologías productivas para el
aprovechamiento de los recursos suelo, agua, vegetación, minero y energético de cada
Estado.
9.
El saneamiento ambiental debe constituir la base para el logro de la calidad de vida de
la población.
10.
Establecimiento de criterios prospectivos y principios claros que orienten los procesos
de urbanización, industrialización, desconcentración económica y poblamiento de los
Estados, en función de los objetivos generales de la política y legislación ambiental
venezolana.
11.
La preservación del espacio y recursos naturales de interés turístico de cada Estado,
debe fundamentarse en la definición, formulación y ejecución de un Plan de Ordenamiento
Urbanístico Estada¡. La valorización y preservación del Sistema Regional de Áreas Naturales
Protegidas, puede constituir la base de la promoción de un turismo ecológico organizado y
controlado, esta planificación turística estratégica estada¡ debe orientarse fundamentalmente
en un turismo social de carácter escénica - cultural, ofreciendo servicios turísticos de calidad
en Municipios del Estado con potencialidades escénicas naturales y culturales de tradición.
12.
La educación ambiental como proceso continuo y permanente, conducente a lograr
una cultura ecológica básica de la población que le permita su participación activa y
organizada en los procesos de la protección ambiental y de desarrollo sustentable regional.
Esta forma de educación ambiental debe fundamentarse en la investigación científica sobre la
biodiversidad estadal, las características ecológicas particulares y en la cultura tradicional, a
fin de generar conocimientos claros del funcionamiento de los ecosistemas y las formas de su
manejo y aprovechamiento en los procesos productivos. La implementación de una educación
ambiental real, debe sustentarse en la extensión conservacionista y cultural con las
comunidades.
13.
La creación de una guardería ambiental preventiva, permanente y coordinada entre
distintos niveles de poder, que debe fundamentarse en la educación ambiental a fin de
motivar una cooperación ciudadana preventiva de cualquier intervención del ambiente por
encima de los limites permitidos por la fragilidad de los ecosistemas. Debe ser permanente en
el tiempo a fin de convertirla en una acción prioritaria de la población, ya que la integración y
coordinación de la guardería ambiental estadal constituye una condición esencial de su
efectividad.
14.
Toda actividad económica y social que se realice en el ambiente natural, requiere
previamente de una evaluación y valoración del impacto ambiental a fin de que su
transformación no sobrepase los limites de la sustentabilidad ecológica, ni atente contra la
calidad de vida de la población.
Esta evaluación del impacto ambiental debe fundamentarse en la investigación científica
permanente en inventarios de los recursos naturales yen la contabilidad ambiental del Estado
en tecnologías ambientalmente adecuadas para cada Municipio y localidad de la región en la
aplicación efectiva de las normas que regulen en un momento determinado el Impacto
Ambiental en la Ley Pena¡ del Ambiente y finalmente en una guardería ambiental sistemática
(efectiva coordinada y no mediatizada por influencias externas a la gestión ambiental).
15.
La evaluación y formulación de proyectos y programas para nuevos desarrollos
económicos y sociales en cada Estado o Municipio, debe atender en primer lugar al carácter
de utilidad publica de la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente. En segundo
lugar a contribuir a un desarrollo social integral con equidad y un crecimiento económico
sustentable. Al respecto, la evaluación y formulación de proyectos estadales y municipales,
debe asegurar la integración armónica entre la evaluación financiera tradicional, una
evaluación socioeconómica y esencialmente una valoración y evaluación ambiental.
En conclusión, el objetivo final de la Política Ambiental de un Estado o Municipio, es el de
propiciar y contribuir al mayor bienestar social de la población, mediante la satisfacción de
sus necesidades fundamentales y un desarrollo integral digno y equitativo.
Un bienestar de estas características requiere de un Desarrollo Sustentable, y a su vez un
desarrollo de este tipo requiere de una gestión ambiental efectiva que propicie en primer
lugar, la conservación, defensa y mejoramiento de la base ecológica estadal, y segundo de
una organización social como instrumento de cambio del modelo de desarrollo rentista por un
modelo de solidaridad social y por último de la redefición del modelo de ocupación del
territorio en función de las características y limitantes ecológicas del estado.
IV.- Modelo Operativo de Gestión Ambiental
Fundamentado en los principios rectores de la Política Ambiental Nacional, en la Política
Ambiental Estadal y en la base normativa existente, es posible planificar, diseñar y elaborar
un modelo operativo de gestión ambiental municipal.
Según Fortunato González (1997), la Gestión Ambiental de un Municipio puede definirse
como "un sistema destinado al desarrollo de procedimientos y sistemas de mejoramiento y
control de la calidad ambiental en ámbitos municipales, principalmente en el medio urbano".
En virtud de esta definición, las políticas y estrategias de la gestión local del ambiente deben
fundamentarse en el principio de prevención, más que de corrección de los procesos de
degradación del ambiente municipal, así mismo debe estar coordinada con la gestión global
del Municipio.
Los crecientes problemas ambientales que confrontan las sociedades desarrollistas, se
manifiestan de manera directa y aguda en el medio urbano, a través de un deterioro social
generalizado. Esta percepción de la ciudad como un complejo sistema socio-ambiental, ha
originado un interés por la búsqueda de una mejor calidad de vida municipal, pues al fin y al
cabo somos seres vivos, y en un medio ambiente deteriorado es imposible lograr un
desarrollo humano integral.
A medida que crecen las comunidades urbanas, se amplían las demandas de servicios y otras
actividades fundamentales a los gobiernos locales. La gestión ambiental local viene a
constituir la acción idónea para la protección ambiental. Puede afirmarse que la gestión
ambiental municipal viene a ser la verdadera descentralización de la política ambiental venezolana, no obstante las acciones gubernamentales a todo nivel no han tenido la necesaria
coherencia con la gestión ambiental de los Municipios, por lo que la capacidad de respuesta
de los sistemas políticos locales no se ha generado con la eficiencia y rapidez necesarias, para
garantizar una adecuada calidad de vida en las ciudades.
Una de las mayores responsabilidades del desafío ambiental de los Municipios la constituye
la preservación y el fomento del patrimonio natural del ámbito municipal. Su materialización
requiere de una de una organización institucional adecuada y adaptada a la modernización
urbanística, capaz de materializar las políticas y estrategias ambientales de los planes de
desarrollo urbano local. En consecuencia, se justifica plenamente la planificación, diseño y
formulación de un modelo organizacional municipal que materialice con eficiencia
concordancia una gestión municipal moderna y viable.
El establecimiento del marco teórico - conceptual de la política ambiental de un Estado y sus
Municipios, tiene como objetivo fundamental en este trabajo, orientar el diseño de la
estructura organizativa y de las funciones del modelo operativo de gestión ambiental a nivel
de los Estados y específicamente de los Municipios que lo integran. No obstante un modelo
de Gestión ambiental Municipal efectivo, actualizado y viable debe enmarcarse dentro del
conjunto de principios rectores de la Política Ambiental Venezolana a fin de garantizar la
necesaria articulación y coherencia jurídica e institucional con el sistema nacional de
planificación del desarrollo. A tales fines, la estructura organizativa de esta figura de gestión
ambiental municipal, debe atender y estar integrada al marco nacional de actuación
Institucional en el campo de la gestión ambiental venezolana, y de acuerdo a las
competencias asignadas por las normas respectivas a los diferentes organismos y sus
relaciones funcionales, que deben establecerse entre los distintos niveles de organización
administrativa.
Por otra parte un modelo operativo de gestión ambiental municipal, debe fundamentarse y
responder coordinadamente al sistema nacional jerarquizado de planes tanto ambientales
como del desarrollo, sin que esto signifique que el Municipio vaya a sacrificar su autonomía.
Por esto es necesario mantener una vinculación permanente y un flujo de información tanto
con el Plan Nacional de Desarrollo y de Ordenación del Territorio.
En lo relativo al plan de Ordenación Estada¡, la estructura organizativa de la dirección de
gestión ambiental municipal debe atender y vincularse al sistema a través canales
comunicativos con gobernación, la corporación regional de desarrollo y con el ente rector del
desarrollo urbano a nivel nacional.
Finalmente, y en cuanto a los Planes de Desarrollo Urbano Local, la dirección de gestión
ambiental deberá responder a la planificación urbanística local, estableciéndose en la
ordenanza que la organice sus competencias específicas, cuidando de no invadir
competencias ajenas. Es justamente en este último nivel de integración al sistema
jerarquizado de planes, donde surge la necesidad de diseñar y establecer una unidad técnica
dentro de la estructura actual de los Municipios, cuya organización y funciones garanticen un
adecuado proceso de gestión ambiental por parte de los Municipios, pero en forma
coordinada con todo el sistema conformado por los organismos nacionales, estadales y
municipales con el objeto de evitar fricciones competenciales entre los distintos niveles.
Ya para finalizar, es necesario acotar, a manera de reflexión, que en la práctica, los
Municipios están en desventaja en cuanto a la materialización de la gestión ambiental, debido
a que la competencia del Poder Central en la materia es demasiado exagerada, lo que trae
como consecuencia a que el Municipio se vea sin posibilidad efectiva de acción. Sin embargo
esto podría cambiar si en el nuevo ordenamiento se le asignan al Municipio competencias
más amplias en la materia.
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