Tesis Electrónicas UACh - Universidad Austral de Chile

UNIVERSIDAD AUSTRAL DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
ESCUELA DE DERECHO
EFICACIA DE LOS INSTRUMENTOS DEL PLAN DE DESCONTAMINACION DE TEMUCO Y
PADRE LAS CASAS
CHARLOTTE HANA MONTORY MUÑOZ
MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE LICENCIADO EN CIENCIAS JURÍDICAS Y
SOCIALES
PROFESOR PATROCINANTE: VLADIMIR RIESCO BAHAMONDE
VALDIVIA – CHILE
2012
RESUMEN
La contaminación ambiental atmosférica por MP10, es uno de los problemas actuales más
preocupantes, puesto que un medio ambiente sano es fundamental para mantener una calidad de
vida digna. Las principales fuentes fijas de contaminación atmosférica son distintas según la
zona, en el norte predomina la contaminación por industrias y en el sur la contaminación por
residencias. Con el objeto de enfrentar los problemas de polución atmosférica se han instaurado
una serie de instrumentos, dentro de los cuales se encuentran los Planes de Prevención y
Descontaminación. En esta tesis se analiza la eficacia y eficiencia de los instrumentos que
conforman el Plan de Descontaminación de Temuco y Padre las Casas, con el objeto de
identificar sus deficiencias y otorgar posteriores soluciones a éstas.
ABSTRACT
The environmental atmospheric pollution for MP10 it’s one of the most worrying current
problems because a healthy environment is fundamental to support a quality of worthy life. The
principal static sources of atmospheric pollution are different according to the zone, in the north
predominates the pollution by industries and in the south the pollution by residences. In order to
face the problems of air pollution there have been restored a lot of instruments, the most
important of them are the Plans of Prevention and Decontamination. In this paper I analyzed the
efficiency of the instruments used by the Plan of Decontamination of Temuco and Padre las
Casas, in order to identify its deficiencies and to grant later solutions to these problems.
INDICE
INTRODUCCION ........................................................................................................................... 1
CAPITULO I: INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL .................................................. 2
1. Instrumentos de Gestión Ambiental: Relación entre Normas de Calidad Ambiental y
Planes de Prevención y Descontaminación................................................................................. 2
2. Tipos de Normas de Calidad Ambiental Atmosférica y Planes de Prevención y
Descontaminación Atmosféricos .................................................................................................. 3
3.
Deberes del Estado en materia ambiental ............................................................................ 5
3.1 Deber general: alcanzar el bien común y protección de la población. .............................. 5
3.2 Deberes específicos en materia ambiental: velar porque el derecho a un medio ambiente
libre de contaminación no se vea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza. .......... 5
4.
Instrumentos utilizados en los Planes de Descontaminación Atmosféricos ......................... 7
5.
Generalidades sobre MP10 ................................................................................................... 8
6.
Objeto de estudio e importancia de la problemática ............................................................ 9
CAPITULO II: ANALISIS COMPARATIVO DEL PLAN DE DESCONTAMINACION DE
TEMUCO Y PADRE LAS CASAS Y EL PLAN DE PREVENCION Y
DESCONTAMINACION DE LA REGION METROPOLITANA RESPECTO A FUENTES
FIJAS DE CONTAMINACION ATMOSFERICA POR MP10 ................................................... 10
1. Antecedentes ‘fácticos de la problemática y resultados de los Planes de Descontaminación
de Temuco y Padre las Casas y del Plan de Prevención y Descontaminación de la Región
Metropolitana respecto a fuentes fijas de contaminación por MP10 ........................................ 10
1.1 Incumplimiento de la normativa de ambiental, Planes de Prevención y
Descontaminación y la principal fuente fija de contaminación atmosférica. ........................ 10
1.2 Principales instrumentos utilizados en los Planes de Descontaminación atmosféricos de
Temuco y Padre las casas y de la Región Metropolitana. ...................................................... 11
2. Análisis comparativo de los Planes de Prevención y Descontaminación de la Región
Metropolitana y Temuco y Padre las Casas ............................................................................... 12
CAPITULO III: ANALISIS JURIDICO-PRACTICO DE LA DEFICIENCIAS DE LOS
PRINCIPALES INSTRUMENTOS CONTENIDOS EN EL PLAN DE DESCONTAMINACION
DE TEMUCO Y PADRE LAS CASAS RESPECTO A FUENTES FIJAS DE
CONTAMINACION POR MP10 .................................................................................................. 14
1.
Instrumentos relativos a la combustión de leña residencial ............................................... 14
1.1 Regulación referida al uso y mejoramiento de la calidad de la leña en Temuco y Padre
las Casas. ................................................................................................................................ 14
1.3. Regulación referida al uso y mejoramiento de la calidad de los artefactos residenciales
que combustionan leña. .......................................................................................................... 22
1.4 Regulación referida al mejoramiento de la eficiencia térmica de las viviendas. ............ 24
1.5 Programas referidos a la educación y sensibilización de la ciudadanía. ........................ 25
2. Instrumentos relativos al control de emisiones asociadas a las quemas agrícolas y otras
quemas no clasificadas en Temuco y Padre las Casas .............................................................. 25
2.1 Instrumentos utilizados en el Plan de Descontaminación. ............................................... 25
2.2 Problemas relativos al delito de empleo del fuego en contravención a la Ley de Bosques
y sus reglamentos sin que de ello se haya seguido un incendio. ............................................ 26
3. Programa de educación ambiental, participación ciudadana e involucramiento ciudadano.
.................................................................................................................................................... 28
4. Instrumentos relativos al control de emisiones asociadas a fuentes industriales,
comerciales y calderas de calefacción grupales ........................................................................ 29
5.
Instrumentos de gestión ambiental complementarios ......................................................... 30
CAPITULO IV: ANALISIS JURIDICO-PRÁCTICO DE LAS DEFICIENCIAS DE LOS
INSTRUMENTOS ANEXOS PARA DISMINUIR LA CONTAMINACION ATMOSFERICA
POR MP10 ..................................................................................................................................... 31
1.
Acuerdo de Producción Limpia (APL) ................................................................................ 31
1.1 Generalidades ................................................................................................................... 31
1.2 Análisis general del Acuerdo de Producción Limpia: Comerciantes de Leña de los
Principales Centros de Consumo del Sur de Chile. ................................................................ 32
2. Sistema Nacional de Certificación de Leña (SNCL). ............................................................. 34
CAPITULO V: POTENCIALES SOLUCIONES ......................................................................... 36
1. Soluciones a las deficiencias de los instrumentos relativos a la combustión de leña
residencial. ................................................................................................................................. 36
1.1 Propuesta de solución a la falta de un órgano que tenga competencias generales sobre
la regulación y control de la leña. .......................................................................................... 36
1.2 Propuesta para solucionar la falta de obligatoriedad de las normas que establecen
estándares de calidad a la leña. ............................................................................................. 38
1.3 Propuesta para solucionar la existencia de un instrumento vinculante, pero débil. ....... 39
1.4 Propuesta para solucionar la desproporcionalidad de sanciones. .................................. 39
1.5 Propuesta para solucionar la ineficacia de la fiscalización del cumplimiento de la
ordenanza municipal. .............................................................................................................. 41
1.6 Potencial rol de la Superintendencia del Medio Ambiente como solución a los problemas
de inexistencia de un órgano central, existencia de un instrumento vinculante, pero débil y
desproporcionalidad de sanciones. ........................................................................................ 41
2. Soluciones a la inconsistencia de principios del instrumento relativo al control de emisiones
asociadas a las quemas agrícolas y otras quemas no clasificadas. ........................................... 42
CONCLUSIONES ......................................................................................................................... 44
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................ 46
INTRODUCCION
La protección del medio ambiente ha ido variando a través del tiempo. En un principio, la
protección del medio ambiente no tenía mayor relevancia, siendo objeto de explotación constante
y desmedida. Actualmente, la protección del ambiente resulta fundamental para el resguardo de
la salud y de la calidad de vida a las personas.
Básicamente, hay 3 tipos de contaminación: aire, agua o suelos. Los contaminantes que
provocan la polución son variados y numerosos. Esta tesis centra su objeto de estudio en la
contaminación atmosférica por MP10.
Para mantener y recuperar niveles ambientales aceptables se han instaurado una diversa
gama de instrumentos. Dentro de estos instrumentos, se encuentran las Normas de Calidad
Ambiental y los Planes de Prevención y de Descontaminación.
Los Planes de Prevención y Descontaminación son instrumentos normativos compuestos
de diversos instrumentos de carácter ambiental. Estos últimos, pueden ser reguladores (o de
control), administrativos, económicos o de educación/investigación. La composición del Plan
resulta importante, puesto que determina su eficacia y correcto funcionamiento.
Esta tesis se centra en la eficacia de dos de los Planes de Prevención y Descontaminación
más importantes: el de Temuco y Padre las Casas y el de la Región Metropolitana. La clase de
instrumento utilizado en los planes es determinante al momento de establecer la eficacia y
eficiencia de un Plan de Prevención y Descontaminación. Para determinar la eficiencia de los
instrumentos utilizados en un plan esta tesis se centrará en el análisis de los instrumentos
contenidos en el Plan de Descontaminación Atmosférica de Temuco y Padre las Casas respecto a
fuentes fijas por MP10.
Esta tesis se compone de cinco capítulos. En el primer capítulo se analizan ciertos
conceptos generales relativos a los Instrumentos de Gestión Ambiental, las Normas de Calidad
Ambiental y los Planes de Prevención y Descontaminación. En el segundo capítulo se compara la
eficacia del Plan de Descontaminación de Temuco y Padre las Casas en relación al Plan de
Prevención y Descontaminación de la Región Metropolitana. En el tercer capítulo se analiza las
deficiencias de los instrumentos utilizados por el Plan de Descontaminación de Temuco y Padre
las Casas respecto a fuentes fijas de contaminación por MP10. En el cuarto capítulo se analiza las
deficiencias de los instrumentos anexos, no contenidos en el Plan de Descontaminación de
Temuco y Padre las Casas, para disminuir la contaminación atmosférica por MP10. En el quinto
capítulo se analizan las potenciales soluciones a las deficiencias analizadas en los capítulos III y
IV.
1
CAPITULO I: INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL
1. Instrumentos de Gestión Ambiental: Relación entre Normas de Calidad Ambiental y
Planes de Prevención y Descontaminación
Básicamente, hay 3 tipos de contaminación: aire, agua o suelos. Los contaminantes que
provocan la polución son numerosos. Esta tesis centra su objeto de estudio en la contaminación
atmosférica, definida como “cualquier variación cualitativa o cuantitativa de la composición del
aire susceptible de producir efectos adversos medibles sobre la salud de los seres vivos, sobre los
materiales, o sobre cualquier otro componente del medio.”1
Los instrumentos de gestión ambiental son “el conjunto de acciones destinadas a
administrar el medio ambiente, con el fin de alcanzar el cumplimiento de una política ambiental
que contribuya al logro del desarrollo sustentable”2, es decir, son un conjunto de actividades que
tienen por objeto el ordenamiento del ambiente3.
La ley 19.300 reconoce varios instrumentos de gestión ambiental, como por ejemplo, la
educación, la investigación, la evaluación ambiental estratégica, el sistema de evaluación de
impacto ambiental, el acceso a información ambiental, impuestos a las emisiones, participación
ciudadana y áreas protegidas, normas de calidad y emisión, Planes de manejo, prevención y
Descontaminación, entre otros instrumentos.
Esta tesis se centra principalmente en dos de estos instrumentos: las Normas de Calidad
Ambiental y los Planes de Prevención y Descontaminación, existiendo entre ambos una estrecha
relación.
Según la ley 19.300, las normas de calidad ambiental son aquellas que establecen los
valores de las concentraciones de elementos, energía, o sus combinaciones, cuya presencia o
carencia en el ambiente puede constituir un riesgo para la vida o salud de la población
(primarias), o bien, para la protección, conservación y preservación de la naturaleza y el medio
ambiente (secundarias), de esta forma, será contaminación lo que la norma de calidad establezca
que lo es4. La determinación de estos valores o concentraciones se establecen por Decreto
Supremo del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República.
Si una determinada localidad tiene altos niveles de contaminación, se elaborará un Plan de
Prevención o de Descontaminación para reducir estos niveles.
Corresponde dictar un Plan de Prevención cuando se ha decretado como Zona Latente a
una localidad debido a que las mediciones de la concentración de los contaminantes se
1
Vergara, J. et al, Introducción al medio ambiente y a la sostenibilidad, Editorial Vincens Vives, (2004), p. 197.
Fernández, P., Manual de derecho ambiental chileno, Editorial Jurídica de Chile, Santiago (2001), p. 137.
3
Cfr. Brañes, R., Manual de derecho ambiental mexicano, Editorial Fondo de Cultura Económica, Ciudad de
México (1994), p. 106.
4
Cfr. Astorga, E., Derecho ambiental chileno, Editorial Lexis Nexis, Santiago (2007), p. 60.
2
2
encuentran entre el 80% y 100% del valor máximo de la respectiva Norma de Calidad Ambiental.
Así, Pedro Fernández lo define como “un instrumento de gestión ambiental que tiene por
finalidad evitar la superación de una o más normas de calidad ambiental primario o secundaria
en una zona latente.”5 Los Planes de Prevención son una manifestación del principio Preventivo
del Derecho Ambiental, ya que tratan de anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la
protección, conservación y adecuada gestión de los recursos.6Así, estos planes buscan de evitar
que se llegue a altos niveles de contaminación atmosférica, de manera tal que no se sobrepasen
las Normas de Calidad Ambiental.
Por otro lado, corresponde dictar un Plan de Descontaminación cuando se ha decretado
previamente como Zona Saturada a una localidad porque se han sobrepasado las concentraciones
y valores de contaminación permitidos por una Norma de Calidad Ambiental. En este sentido, los
Planes Descontaminación son Instrumentos de Gestión Ambiental que tienen por finalidad
“recuperar los niveles señalados en las normas primarias y/o secundarias de calidad ambiental
de una zona saturada”7. Este tipo de planes obedece a dos principios: por un lado atiende al
principio Preventivo, pues los Planes de Descontaminación no solo tienen por objeto corregir los
niveles ambientales, sino que además tiene por objeto prevenir que la contaminación aumente.
Por otro lado, atiende al principio Contamina Paga, que se refiere “a la obligación que tiene el
promotor de todo proyecto o actividad, sea este público o privado, de internalizar las
externalidades negativas de los mismos”8, así, varios de los instrumentos contenidos en los
Planes de Descontaminación tienen por objeto que los privados internalicen los costos de
contaminar.
El incumplimiento de la normativa ambiental en un sector determina la creación de un
Plan de Prevención o Descontaminación siendo condición sine qua non para la elaboración de
dicho plan. Por lo tanto, a contrario sensu, si se cumple con los niveles determinados por las
Normas de Calidad Ambiental, entonces no se creará un Plan de Prevención
o
Descontaminación.
2. Tipos de Normas de Calidad Ambiental Atmosférica y Planes de Prevención y
Descontaminación Atmosféricos
Las normas que rigen la calidad ambiental de uno u otro elemento son múltiples, por
ejemplo, la Norma de Calidad
para las Aguas Continentales Superficiales Aptas para
Actividades de Recreación con Contacto Directo, Normas Secundarias de Calidad Ambiental
para la Protección de las Aguas del Lago Llanquihue, Norma de Calidad Primaria para Plomo en
el Aire, Norma Primaria de Calidad de Aire para Ozono, entre muchas otras.
5
Fernández, P., ob. Cit., p.144.
Cfr. Jaquenod, S., El derecho ambiental y sus principios rectores, Editorial Dykinson S.L., Madrid (1991), p. 372.
7
Hervé, D. y Pérez, R., Derecho Ambiental y Políticas Públicas, Universidad Diego Portales, Santiago (2011), p.
98.
8
Astorga, E., ob. Cit., p. 22.
6
3
Esta tesis se centra en dos de los Planes de Descontaminación creados como consecuencia
del incumplimiento de la normativa contenida en el DS 59 de 1998 del Ministerio Secretaría
General de la Presidencia de la República, que establece la Norma de Calidad Ambiental
Primaria para Material Particulado Respirable MP10.
Las concentraciones o niveles máximos de contaminación por MP10 permitidos por el DS
59 se encuentran establecidos en su art. 2; “La norma primaria de calidad del aire para el
contaminante Material Particulado Respirable MP10, es ciento cincuenta microgramos por
metro cúbico normal como concentración de 24 horas. Se considerará sobrepasada la norma de
calidad del aire para Material Particulado respirable cuando el Percentil 98 de las
concentraciones de 24 horas registradas durante un período anual en cualquier estación
monitora clasificada como EMRP, sea mayor o igual a 150 μg/m3N. Asimismo, se considerará
sobrepasada la norma si antes que concluyese el primer período anual de mediciones
certificadas por el Servicio de Salud competente se registrase en alguna de las estaciones
monitoras de Material Particulado Respirable MP10 clasificada como EMRP, un número de
días con mediciones sobre el valor de 150 μg/m3N mayor que siete.”
En teoría, al superar el nivel anteriormente citado, se debería implementar un Plan de
Prevención o de Descontaminación, pero por diversas razones, como la falta de recursos, no
siempre se dictan.
La razón de lo anterior se encuentra en el principio de Gradualidad Ambiental, en que el
desarrollo y cumplimiento de las metas establecidas por la normativa ambiental debe ser
paulatino, tal como se constata en los Planes de Prevención y Descontaminación9. Por un lado,
tales planes no se implementan de inmediato, si no cuando hay recursos disponibles y, por otro
lado, una vez implementado el plan, sus objetivos se cumplen a largo plazo.
Por ello, en nuestro país existen varios lugares en que se sobrepasa la norma
anteriormente dicha, pero su tratamiento ambiental para combatir la contaminación por MP10 es
variado10. Existen aquellos lugares en que las concentraciones de MP10 han superado los valores
normados, pero aun no han sido declarados como Zona Saturada, como Talca, Valdivia,
Coyahique, entre otros. Por otro lado, existen otros lugares que han sido declarados Zona
Saturada, pero que aun no tienen un Plan de Descontaminación, como Tocopilla, Rancagua y
Andacollo. Y por último, existen aquellas localidades que han sido declaradas Zona Saturada y
que se ha elaborado un Plan de Descontaminación Atmosférico para ellas, como la Región
Metropolitana, Temuco y Padre las Casas, Fundición Caletones, entre varios otros.
9
Cfr. Ibíd., p. 23.
Cfr. Centro de Análisis de Políticas Públicas, Informe país: Estado del medio ambiente en Chile 2008, Editorial
Nova Graf, Santiago (2010), p. 35.
10
4
3.
Deberes del Estado en materia ambiental
Los Planes de Prevención y Descontaminación justifican su existencia en los deberes del
Estado y en el principio de Supremacía del Interés Público.
3.1 Deber general: alcanzar el bien común y protección de la población.
El art. 1 de la Constitución señala en su inciso tercero que “el Estado está al servicio
de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a
crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la
comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto
a los derechos y garantías que esta Constitución establece”. Para alcanzar el bien común es
necesario crear las condiciones para que cada uno de los individuos pueda realizarse. Siguiendo
esta línea, ¿Cómo podría realizarse una persona en un lugar donde apenas se puede respirar?
¿Cómo podría realizarse una persona que está enferma producto de la gran cantidad de MP10 en
la atmósfera? Por esto, es necesario considerar que una de las condiciones básicas para el
desarrollo de una persona es una calidad de vida digna. Esta calidad de vida se logra por medio
de la implementación de medidas que logren establecer un ambiente sano para desarrollar
actividades diarias.
Por otro lado, el inciso cuarto del mismo artículo señala que es deber del Estado “dar
protección a la población”. La salud de la población se encuadra dentro de este deber, por lo
tanto, el Estado debe crear medidas para proteger el bienestar integral de las personas que lo
conforman.
Estos deberes generales del Estado se ven reforzados por el principio de Supremacía del
Interés Público en la protección del medio ambiente, que consiste en que “el Estado debe
proteger el medio ambiente en razón del interés general de la sociedad y del bien común”.11
3.2 Deberes específicos en materia ambiental: velar porque el derecho a un medio ambiente
libre de contaminación no se vea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza.
Rodrigo Guzmán12 señala que los deberes del Estado en materia ambiental son dos: el
deber de velar por que el derecho a vivir en un ambiente adecuado no sea afectado y el deber de
tutelar la preservación de la naturaleza, ambos se desprenden de la redacción del art. 19 n° 8 de la
Constitución.
11
Astorga, E., ob. Cit., p. 30.
Cfr. Guzmán, R., La regulación constitucional del ambiente en Chile, Editorial Lexis nexis, Santiago (2005), p.
99.
12
5
3.2.1 Velar porque el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación no se vea
afectado.
La existencia de los Planes de Prevención y Descontaminación se puede justificar desde
el contenido del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.
Existen dos interpretaciones respecto al bien jurídico protegido por el art. 19 n° 8 de la
Constitución. Una interpretación considera que el bien jurídico corresponde a la calidad de vida
de las personas, mientras que otra doctrina considera que se encuentra ligado a la salud y vida de
las personas.
Bordalí señala que este derecho tiene por bien jurídico protegido el bienestar de las
personas, entendiéndose que su objeto es la calidad de vida de éstas, es decir, una calidad de vida
mínima, que no solo les asegure una salud y vida, sino también las condiciones que permitan su
pleno desarrollo.13 A la interpretación anterior se suma la definición otorgada por la ley 19.300
sobre medio ambiente libre de contaminación, definido como “aquél en el que los contaminantes
se encuentran en concentraciones y períodos inferiores a aquéllos susceptibles de constituir un
riesgo a la salud de las personas, a la calidad de vida de la población, a la preservación de la
naturaleza o a la conservación del patrimonio ambiental”, lo que refuerza la idea de que la
protección del medio ambiente no solo se refiere a la salud de la población, sino también a la
calidad de vida. Si lo entendemos de esta manera, el Estado está llamado a crear un Plan de
Descontaminación que de resultados positivos, puesto que está obligado a crear condiciones en
que la calidad de vida de las personas sea digna.
Por otro lado, existen autores14 y jurisprudencia15 que entienden que el art. 19 n° 8 de la
Constitución tiene por objeto la protección de la vida, integridad física y salud. Como se dijo
anteriormente, el MP10 es un material altamente dañino para las vías respiratorias., en tal sentido,
la obligación a crear un Plan de Descontaminación eficiente se mantiene y el Estado está
obligado a crear un Plan de Descontaminación y Prevención eficiente para proteger la salud de la
población.
3.2.2 Tutelar la preservación de la naturaleza.
La ley 19.300 p) señala que “la preservación de la naturaleza es el conjunto de políticas,
Planes, programas, normas y acciones, destinadas a asegurar la mantención de las condiciones
que hacen posible la evolución y el desarrollo de las especies y de ecosistemas del país”. Por lo
tanto, este deber no tiene relación con los Planes de Prevención y Descontaminación y los
instrumentos utilizados en estos. La razón de lo anterior es que el MP10 tiene una incidencia en
13
Cfr. Bordalí, A., “el derecho fundamental a vivir en un medio ambiente adecuado: ¿qué protege? ¿a quiénes
protege?”, en Revista de Derecho y Jurisprudencia y Gaceta de los Tribunales, Vol. 97, núm. 3, (2000), pp. 81105.
14
Cfr. Martín, R., Tratado de Derecho Ambiental: Volumen I, Editorial Trivium, Madrid (1991), p. 82.
15
Corte de Apelaciones de Copiapó, Rol 2997- 1991, 13 de junio 1991.
6
la población humana y no en la naturaleza, por lo tanto, este deber no nos sirve para justificar la
existencia de dichos planes.
4. Instrumentos utilizados en los Planes de Descontaminación Atmosféricos
El modus operandi de la gestión ambiental del aire consiste en disciplinar las actividades
humanas contaminantes a través de la dictación de Normas de Emisión y Calidad. Cuando las
Normas de Calidad se ven sobrepasadas, surgen los Planes de Descontaminación y Prevención,
instrumentos que podríamos calificar como de política ambiental al margen de su origen
normativo, puesto que el contenido de los mismos les otorga una naturaleza más programática
que vinculante, encontrándose en ellos un cronograma y objetivos que guían la acción de la
autoridad en el futuro.16
Los Planes de Descontaminación son instrumentos de gestión ambiental que, a su vez,
contienen varios instrumentos utilizados con el objetivo de alcanzar la disminución de la
contaminación. 17
Según Rodríguez y Espinoza18, estos instrumentos contenidos en los Planes de
Descontaminación pueden ser:
1.
Instrumentos de regulación directa o de control: Aquellos basados en la promulgación y
publicación de normas y en la ecuación de coerción-sanción, es decir, todos aquellos
instrumentos que utilizan la coacción y la sanción como métodos para exigir el cumplimiento de
las obligaciones que en ellos se establece.
2.
Instrumentos administrativos: Aquellos que consisten en el otorgamiento de licencias,
permisos y demás modos de adquirir derechos para usar recursos naturales previstos en las
diferentes legislaciones.
3.
Instrumentos económicos: Aquellos que están dirigidos a hacer que las fuerzas del
mercado sean las principales propiciadoras del cumplimiento de las metas ambientales.
4.
La educación, la investigación, asistencia técnica y la información ambiental.
En base a la clasificación anterior, podemos establecer otro tipo de clasificación
atendiendo a su grado de obligatoriedad. Así, los Instrumentos de Gestión Ambiental se dividen
en dos tipos: aquellos que tienen un carácter vinculante (los de regulación directa) y aquellos que
tienen un carácter voluntario (económicos, administrativos, educación investigación asistencia
técnica y la información ambiental).
Los primeros son aquellos que recurren a políticas
obligatorias de comando y control, mientras que los segundos se basan en el comportamiento
16
Cfr. Hervé, D. y Pérez, R., Ob. Cit., p. 101.
Cfr. Ibíd., p. 102.
18
Cfr. Rodríguez, M. y Espinoza, G., “Gestión ambiental en América Latina y el Caribe”, Editorial Banco
Interamericano del Desarrollo, Washington (2002) p. 176..
17
7
voluntario de productores y consumidores ante las condiciones de mercado, condiciones que han
sido establecidas y/o modificadas por los poderes públicos19, y además, en el otorgamiento de
permisos y en la promoción de educación ambiental. Los Planes de Descontaminación barajan
estos instrumentos y los utilizan con el fin de lograr su cometido, así, en estos planes
encontraremos instrumentos de ambos tipos.
5. Generalidades sobre MP10
Según el art. 1 del DS 59, el MP10 “es Material Particulado con diámetro aerodinámico
menor o igual que 10 micrones”.
Su composición química y fisiológica varía dependiendo de su origen 20. Por ejemplo, en
el caso de la combustión de leña se generan “emisiones al aire de contaminantes orgánicos e
inorgánicos, en forma de gases y partículas correspondientes a partículas sólidas y líquidas,
hidrocarburos, monóxido de carbono, dioxinas y furanos”21.
Su importancia se relaciona con los daños a la salud humana, puesto que “existen estudios
toxicológicos que documentan desde cambios inflamatorios a efectos carcinógenos provocados
por la exposición a Material Particulado grueso de diversa condición”22, es decir, el MP10 es
un contaminante altamente nocivo para la salud.
En el año 1998 se realizó un estudio denominado “Los efectos en la salud de la
contaminación atmosférica por MP10 en Santiago”. Este trabajo establece que la
implementación de un Plan de Prevención y Descontaminación en la Región Metropolitana es
beneficioso para la salud de la población, señalando que el gasto en salud disminuiría entre
$161.611.112 a $498.375.948 de pesos. Además, el mismo estudio demuestra que la
implementación de dicho plan disminuiría considerablemente la mortalidad y morbilidad,
expresada esta última en la reducción de la cantidad de enfermedades cardiovasculares y
respiratorias.23 Así, “los niños, los ancianos y los afectados por enfermedades cardiorespiratorias son los grupos de riesgo más sensibles a la contaminación atmosférica. Por ello,
son los que deben tenerse más en cuenta la hora de fijar criterios de calidad del aire.”24
El fenómeno de MP10 es aun más acentuado en el sur del país
producto de las
características topográficas de la zona, las cuales generan un fenómeno llamado inversión
19
Cfr. Vergara, J. et al, ob. Cit., p. 149.
Cfr. Vargas, C., “Efectos de la fracción gruesa (PM10-2.5) del Material Particulado sobre la salud humana”,
(2011), pp. 1-37, disponible en formato digital en: www.sinia.cl/1292/articles-51242_Estudio_cvargas.pdf, página
consultada el día 30/11/2012.
21
Fernández, N., “Instrumentos de gestión ambiental aplicables al control de contaminación atmosférica de las
ciudades del sur de chile por emisiones de combustión de leña (situación especial de Temuco y Padre las Casas)”, en
Durán, V. (coord.) Institucionalidad e Instrumentos de gestión ambiental para Chile del bicentenario, Actas de las
Terceras Jornadas de Derecho Ambiental, Santiago (2006), pp. 251-267.
22
Vargas, C., ob. Cit. pp. 1-37.
23
Cfr. Sánchez, J. et al, “efectos en la salud de la contaminación atmosférica por MP10 en Santiago”, en Revista
Estudios Público, núm. 69, Verano (1998), pp. 125-154.
24
Vergara, J. et al, ob. Cit., p. 207.
20
8
térmica. Este fenómeno consiste en que “normalmente, el aire de las capas bajas es más caliente
que el de las superiores, lo cual le lleva a ascender hasta enfriarse. Ello permite una continua
circulación atmosférica en sentido vertical que renueva el aire de las diferentes capas. La
inversión térmica es un fenómeno meteorológico que se da en las capas bajas de la atmósfera
terrestre. Consiste en el aumento de la temperatura con respecto a la altitud en una capa de la
atmósfera.”25 Este fenómeno provoca que las partículas de MP10 no se dispersen en la atmosfera
y queden a cerca del suelo mezcladas con el aire respirable de la población. Así, cuando se
produce una inversión térmica prolongada, los contaminantes pueden alcanzar concentraciones
peligrosas, requiriendo una actuación de urgencia por parte de la autoridad ambiental26.
6. Objeto de estudio e importancia de la problemática
El objeto de estudio de esta tesis es la eficacia de los instrumentos, tanto voluntarios como
vinculantes, utilizados en el Plan de Descontaminación de Temuco y Padre las Casas (primer
Plan de Descontaminación del sur del país). Para realizar este análisis, se le comparará con el
Plan de Prevención y Descontaminación de la Región Metropolitana con el objeto de demostrar
su ineficacia frente a la problemática ambiental atmosférica. Además, esta tesis se enfocará solo
en emisiones de MP10 provenientes de fuentes fijas, puesto que el estudio de fuentes móviles
implica el análisis de diversos factores y variables que escapan al dominio jurídico.
La importancia de la problemática radica en la necesidad de encontrar instrumentos
eficaces para que los Planes de Descontaminación logren su cometido. Como se verá en el
siguiente capítulo, el Plan de Descontaminación sureño no da cifras positivas sobre su
funcionamiento. Esto se debe a la ineficacia de los instrumentos utilizados en él. Es necesario
abordar esta problemática porque en el sur, generalmente, se sobrepasan los límites establecidos
en la Norma de Calidad Ambiental Primaria para MP10, por lo tanto, el paso siguiente es
implementar Planes de Descontaminación.
25
Definición otorgada por el Sistema Integral de Monitoreo Ambiental,
http://www.nl.gob.mx/?P=med_amb_mej_amb_sima_invterm, página consultada el 14/12/2012.
26
Cfr. Vergara, J. et al, ob. Cit., p. 205.
disponible
en:
9
CAPITULO II: ANALISIS COMPARATIVO DEL PLAN DE DESCONTAMINACION
DE TEMUCO Y PADRE LAS CASAS Y EL PLAN DE PREVENCION Y
DESCONTAMINACION DE LA REGION METROPOLITANA RESPECTO A
FUENTES FIJAS DE CONTAMINACION ATMOSFERICA POR MP10
1. Antecedentes ‘fácticos de la problemática y resultados de los Planes de Descontaminación
de Temuco y Padre las Casas y del Plan de Prevención y Descontaminación de la Región
Metropolitana respecto a fuentes fijas de contaminación por MP10
1.1 Incumplimiento de la normativa de ambiental, Planes de Prevención y Descontaminación
y la principal fuente fija de contaminación atmosférica.
Los altos índices de contaminación atmosférica por MP10 en la Región IX y Región
Metropolitana ocasionaron el incumplimiento de la normativa ambiental para calidad del aire.
Producto de lo anterior, se decretó como Zona Saturada a la Región Metropolitana en el año 1996
por medio del Decreto Supremo 131, implementándose posteriormente un Plan de Prevención y
Descontaminación en el año 1998 por medio del Decreto Supremo 56. Por otro lado, se decretó
como Zona Saturada a Temuco y Padre las Casas en el año 2005 por el Decreto Supremo 35 y,
recién en el año 2010, se implementó un Plan de Descontaminación Atmosférico por medio del
Decreto Supremo 78.
Existen varias fuentes fijas de contaminación por MP10. De estas, las más importantes
son las industrias y las residencias.
En Temuco y Padre las Casas, y en el sur en general, la principal fuente fija de
contaminación atmosférica es la combustión de leña en residencias, seguida por la contaminación
producida por las industrias, con un 87,2%
y 7%, respectivamente, de la contaminación
atmosférica total por MP10.27
En lo que respecta a la Región Metropolitana, la principal fuente fija de contaminación
atmosférica es la industria, seguida por la combustión de leña en residencias, con un 24.2 % y
11%, respectivamente, de la contaminación atmosférica total por MP10.28
Como se puede apreciar, el origen de la contaminación atmosférica por MP10 respecto a
fuentes fijas es distinto en cada región, este detalle es importante para determinar la eficacia de
los instrumentos utilizados por ambos planes.
27
Fuente: CONAMA, disponible en: Decreto Supremo 78 año 2009: “Antecedentes que Fundamentan el Plan de
Descontaminación”.
28
Cfr. Centro de Análisis de Políticas Públicas, Ob. Cit., p. 101.
10
1.2 Principales instrumentos utilizados en los Planes de Descontaminación Atmosféricos de
Temuco y Padre las casas y de la Región Metropolitana.
Con el objeto de reducir los niveles de contaminación, se han instaurado una serie de
instrumentos jurídicos. Como se explicaba anteriormente, los Planes de Descontaminación son
instrumentos jurídicos que, a su vez, utilizan distintos instrumentos para lograr su cometido.
El Plan de Descontaminación de Temuco y Padre las Casas contempla como
instrumentos: el mejoramiento de la calidad de los vehículos, el control de emisiones de las
quemas agrícolas, control de industrias y sus emisiones, el mejoramiento del uso de leña
residencial, educación ambiental, gestión de episodios críticos e instrumentos complementarios.
La combustión de leña es particularmente importante producto que casi el 90% de las emisiones
de MP10 provienen del uso de leña residencial. El Plan de Descontaminación establece 4 líneas
estratégicas en relación a la combustión de leña para reducir los altos niveles de contaminación,
que son: el mejoramiento del uso y mejoramiento de la calidad de la leña, la regulación referida
al uso y mejoramiento de los artefactos residenciales de combustión lenta, el mejoramiento
térmico de la vivienda y la educación ambiental.
A su vez, el Plan de Prevención y Descontaminación de la Región Metropolitana
contempla como instrumentos: el control de emisiones de transporte, mejoramiento de
combustión, establecimiento de metas de reducción de emisiones en la industria y control de éstas
mediante una fuerte fiscalización, mejoras relativas a combustibles, incentivos a medios de
transporte no motorizados y la implementación de una regulación específica para el uso de la leña
a nivel residencial.
Como se puede ver, los instrumentos utilizados en ambos planes respecto de fuentes fijas
de contaminación son similares, consistiendo básicamente en el mejoramiento de la calidad y uso
de leña residencial y control de industrias. Sin embargo, los resultados de la implementación de
ambos planes son distintos.
El Inventario de Emisiones de la Región Metropolitana del año 2008 mostró que en el
año 2005 se producían, con la implementación de las medidas existentes en aquel entonces, un
total de 2937 toneladas de MP10 por año respecto a fuentes fijas o estacionarias. Con la
implementación de la gestión de episodios críticos y el resto de medidas contenidas en el Decreto
Supremo 56, esta cantidad se reduciría a aproximadamente en un 50%, produciéndose 1402
toneladas por año de MP10 respecto a fuentes fijas o estacionarias.29 Este plan muestra resultados
positivos, pues la tendencia del MP10 ha sido disminuir drásticamente desde el primer año de
implementación del plan.30
29
Cfr. Comisión Nacional del Medio Ambiente, Actualización del inventario de emisiones de contaminantes
atmosféricos en la Región Metropolitana, (2007), p. 201, disponible en versión digital en:
http://www.sinia.cl/1292/articles-49590_inf_final_inventario.pdf, página consultada el día 31/11/2012
30
Cfr. Ibíd., p. 7.
11
En este punto, el número de días que sobrepasan el nivel señalado por el art. 2 del Decreto
Supremo 59 en la Región Metropolitana no es de gran utilidad, puesto que en el recuento del
número de días no se distingue entre fuentes fijas y móviles, si no que toma la producción de
MP10 como un total único. Por lo tanto, su análisis puede inducir a error, más aun cuando las
principales fuentes de contaminación son las móviles. Aun así, es necesario señalar que el
número de días en que se ha superado la norma anteriormente señalada ha disminuido desde el
primer año de implementación del Plan de Prevención y Descontaminación de la Región
Metropolitana, de manera tal que este plan da resultados positivos desde que se implementó. La
razón de esto, como se explicará más adelante, es el énfasis en instrumentos vinculantes.
Por otro lado, el inventario de emisiones de Temuco y Padre las Casas mostró que para el
año 2005 se producían un total de 5732,6 toneladas de MP10 por año respecto a fuentes fijas o
estacionarias. En el año 2010, con la implementación de las medidas contenidas en el D.S.78,
esta cantidad ha aumentado a 6086,3 toneladas por año31, lo que se traduce en un aumento de un
6% en el nivel de contaminación del
aire
en relación al año 2005. Es decir, sin la
implementación de un Plan de Descontaminación se producía menos toneladas de MP10 por año
que cuando se implementó dicho Plan.
En este caso resulta útil y necesario ver el número de días en que se supera el nivel
establecido en el art. 2 del Decreto Supremo 59 debido a que aproximadamente el 90% de la
contaminación por MP10 es producida por la combustión de leña. En la estación de monitoreo de
Las Encinas, ubicada en Temuco, se ha registrado un aumento progresivo de días desde el año
2000, donde el promedio de días en que se supera la normativa ambiental en los últimos 3 años es
de 33 días.32 Por lo tanto, el Plan de Descontaminación de Temuco y Padre las Casas no da
resultados positivos.
2. Análisis comparativo de los Planes de Prevención y Descontaminación de la Región
Metropolitana y Temuco y Padre las Casas
La razón de que un plan arroje resultados positivos y el otro resultados negativos está en
que en el principal factor de contaminación en la Región Metropolitana es la industria, mientras
que, en Temuco y Padre las Casas es el uso de leña. Es decir, “si analizamos la naturaleza de la
fuente emisora y la comparamos con las de la Región Metropolitana, podemos notar que son
absolutamente distintas, ya que las principales fuentes emisoras en el sur no son las industrias ni
el transporte, si no las residencias que originan emisiones por combustión de leña”.33
31
Cfr. Comisión Nacional del Medio Ambiente, Actualización Inventarios de emisiones atmosféricas en las comunas
de Temuco y Padre las Casas, (2008), pp. 204-207, disponible en versión digital en: http://www.sinia.cl/1292/w3propertyvalue-12825.html, página consultada el día 30/11/2012.
32
Fuente: Base de Datos del Sistema de Monitoreo de SINIA, disponible en formato digital en:
http://www.sinia.cl/1292/w3-propertyvalue-15480.html, página consultada el 1/12/2012
33
Fernández, N., Ob. Cit., pp. 251-267.
12
Producto de lo anterior, el énfasis de los Instrumentos de Gestión Ambiental utilizados
por los planes es distinto. Por un lado, el énfasis de los instrumentos jurídicos utilizados en la
Región Metropolitana es de carácter vinculante, por ejemplo, el control de industrias mediante
multas, en que, al incumplir la normativa, se aplica una multa acorde con la conducta dañosa.
Por otra parte, en el plan implementado en Temuco y Padre las Casas se colocó énfasis en
instrumentos jurídicos voluntarios relacionados a la quema de biomasa (leña), ya que el aspecto
fundamental, que no se da en otras ciudades, como por ejemplo, en la capital, es el uso térmico de
la leña para cocinar y calefaccionar, de manera tal que la quema de leña es el principal causante
de la contaminación atmosférica en dichas localidades.34
Es decir, en la Región Metropolitana la principal fuente de contaminación por MP10
respecto de fuentes fijas son las industrias, por lo tanto, se coloca énfasis en instrumentos
jurídicos de regulación directa o control, que son aquellos que “consisten en la promulgación y
obligatoriedad de leyes y normas que prescriben objetivos en de calidad ambiental y de manejo y
conservación de los recursos naturales renovables y del medio ambiente”35 . De esta forma, el
control de emisiones industriales por medio de fiscalización, multas y sanciones da resultados
positivos respecto al Plan de Prevención y Descontaminación implementado. Todo esto, sin
perjuicio de que también se aplican instrumentos de carácter voluntario, por ejemplo,
mejoramiento de la combustión, pero que incide menos en el resultado porque la contaminación
de residencias es solo de una décima parte de la contaminación total por MP10. Mientras que, la
problemática ambiental de Temuco y Padre las Casas es producto de que el principal
contaminante es la combustión de leña. Producto de lo anterior, se han creado distintos
instrumentos para mejorar la calidad y uso de la leña, pero la mayoría estos tienen un carácter
eminentemente voluntario y no vinculante, siendo instrumentos jurídicos administrativos,
económicos y de educación. Esto explica el por qué de los resultados negativos en el Plan de
Descontaminación sureño, ya que, al no existir sanción ante el incumplimiento, la población
tiende a no obedecer la norma.
34
35
Cfr. Hervé, D. y Pérez, R., Ob. Cit., p.107.
Rodríguez, M. y Espinoza, G., ob. Cit., p. 177.
13
CAPITULO III: ANALISIS JURIDICO-PRÁCTICO DE LA DEFICIENCIAS DE LOS
PRINCIPALES INSTRUMENTOS CONTENIDOS EN EL PLAN DE
DESCONTAMINACION DE TEMUCO Y PADRE LAS CASAS RESPECTO A
FUENTES FIJAS DE CONTAMINACION POR MP10
Es importante el análisis de los principales instrumentos jurídicos utilizados en el Plan de
Descontaminación de Temuco y Padre las Casas respecto a fuentes fijas de contaminación por
MP10, pues en este análisis se identificarán las deficiencias e incongruencias del plan, con el
objeto de otorgarles una solución posteriormente.
1. Instrumentos relativos a la combustión de leña residencial
1.1 Regulación referida al uso y mejoramiento de la calidad de la leña en Temuco y Padre las
Casas.
Como se dijo anteriormente, la leña es el principal contaminante del aire en el sur del país,
por ello, se analizarán en profundidad los instrumentos relativos a su uso y comercialización. En
este acápite revisaremos las principales normas que regulan la materia y sus críticas más
importantes.
1.1.1. Normas, ordenanzas y decretos principales que regulan la materia.
Las Normas Chilenas Oficiales (NCH)
Las Normas Chilenas Oficiales son “normas de aplicación voluntaria a no ser que alguna
disposición legal la declare de cumplimiento obligatorio. Este caso se produce en normas cuyo
objetivo principal es proteger la salud y/o seguridad de las personas, bienes, animales o
plantas.”36. Su falta de obligatoriedad deriva de que estas normas son dictadas por el Instituto
Nacional de Normalización, una fundación de derecho privado sin fines de lucro creada por la
CORFO, de esta forma, las normas que dicte no tienen valor obligatorio para la comunidad
general. Además, el Código para la Elaboración de Normas Técnicas de la Organización Mundial
de Comercio (OMC) señala que las normas técnicas deben ser de carácter voluntario
diferenciándose de las reglamentaciones técnicas que tienen un carácter obligatorio.
Las NCH sobre leña son dos: la NCH 2709 “combustible sólido-leña-requisitos” y la
NCH 2965 “combustible sólido leña- muestreo e inspección”.
36
Definición otorgada por el Instituto Nacional de Normalización, disponible en formato digital en:
http://www.inn.cl/normalizacion/estudio/portada/index.php, página consultada el día 2/12/2012.
14
Ordenanza 25/2010 sobre comercialización de leña dictada por la Municipalidad de Temuco
Esta ordenanza se refiere, principalmente, a los requisitos exigibles al mercado de leña,
tratándolo desde la calidad del producto hasta la forma en que este se debe comercializar. Esta
norma hace referencia expresa al cumplimiento de los requisitos establecidos por la NCH 2907
para el comercio formal de leña,
exigiendo un máximo de 25% de humedad en la leña
comercializada. Por otro lado, ésta establece la exigencia del cumplimiento de normativa
tributaria y forestal para la comercialización de leña y prohíbe su venta y trozada en la vía
pública. Además, señala ciertas sanciones para aquellos que incumplan esta ordenanza.
Esta ordenanza es consecuencia y materialización del art. 4 del Decreto Supremo 78 que
establece que “toda la leña que sea comercializada en las comunas de Temuco y Padre Las
Casas deberá cumplir los requerimientos técnicos de la Norma Chilena Oficial Nº 2907/2005, de
acuerdo a la especificación de "leña seca", establecida en la tabla 1 de dicha Norma, la cual
define como leña seca aquella que tiene un contenido de humedad menor o igual a 25% en base
seca. La verificación del contenido de humedad de la leña se realizará acorde a lo establecido en
Norma Chilena Oficial NCH 2965.Of 2005”. Así, este artículo se desarrolla por medio de la
ordenanza municipal.
El Art. 5 del Decreto Supremo 78
Este Artículo dispone “Transcurridos doce meses, contados desde la publicación en el
Diario Oficial del presente decreto, en las comunas de Temuco y Padre Las Casas, quedará
prohibido el uso de leña que no cumpla los requerimientos técnicos de la Norma Chilena Oficial
Nº 2907/2005 Requisitos leña sobre Combustible Sólido – Leña – Requisitos, de acuerdo a la
especificación de "leña seca" establecida en la tabla 1 de dicha Norma, la cual define como leña
seca aquella que tiene un contenido de humedad menor o igual a 25% en base seca. La
verificación del contenido de humedad de la leña se realizará acorde a lo establecido en Norma
Chilena Oficial NCH 2965/2005”. La SEREMI de Salud es la encargada de velar por el
cumplimiento de este artículo por medio de la fiscalización de la leña utilizada en las residencias.
1.1.2. Críticas a la normativa.
La creación de las normas señaladas anteriormente y su fiscalización por parte de la
autoridad es positiva, pero aun así, la normativa relativa a leña es insuficiente y se le puede
realizar las siguientes críticas.
15
Primera crítica: La falta de un órgano que tenga competencias generales sobre la
regulación y control de la leña.
Una de las deficiencias más graves del Sistema Normativo Ambiental es “la falta de un
seguimiento público y privado de las obligaciones ambientales, que requiere necesariamente una
adecuada institucionalidad”37. Respecto a la leña, existen problemas derivados de la ausencia de
un órgano que encabece las materias relativas a leña.
La leña, en su calidad de combustible sólido, no cuenta con una normativa aplicable ni
entidad del Estado con competencias legales sobre ésta. El órgano con competencia sobre los
combustibles es la Superintendencia de Electricidad y Combustibles que, por ley orgánica, posee
competencia sobre los combustibles líquidos y gaseosos, pero no sólidos, por lo que no existe
regulación ni entidad competente para fiscalizar los aspectos de relevancia de combustibles
sólidos como la leña.38
Es necesario que exista una agencia que supervise las actividades de las personas que
provocan contaminación y que tenga poder para imponer penalidades en caso de incumplimiento
de las normas establecidas.39 La falta de un órgano que detente potestades que abarquen todos los
ámbitos de la leña produce bastantes problemas en cuanto a su regulación y fiscalización, pues
como combustible sólido encuentra su normativa difuminada y dispersa, sin un ente central que
la coordine y aplique.
Segunda crítica: La falta de obligatoriedad de las normas que establecen estándares de
calidad a la leña.
Las normas técnicas que hacen referencia a esta materia son la NCH 2907 “combustible
sólido-leña-requisitos” y la NCH 2965 “combustible sólido leña- muestreo e inspección”. Como
se señaló anteriormente, estas no son exigibles en el territorio nacional, si no que solo son
exigibles y aplicables en la medida que un decreto haga referencia a ellas o reproduzca su texto,
es decir, son normas no obligatorias cuyo cumplimiento queda entregado a la buena voluntad de
los destinatarios. Sin embargo, el Plan de Descontaminación de Temuco y Padre las Casas
prohíbe expresamente la comercialización y uso de leña que no cumpla con los estándares
establecidos por las normas oficiales antedichas, es decir, hace una referencia expresa a ellas, de
esta manera, estas normas son aplicables en las comunas de Temuco y Padre las Casas, pero no al
resto de las ciudades del país.
Es negativa la falta de obligatoriedad de las normas que establecen un estándar mínimo
de calidad para leña, pues el principal contaminante en el sur es la combustión de biomasa, por lo
37
Astorga, E., ob. Cit., p. 257.
Cfr. Fernández, N., ob. Cit., pp. 251-267.
39
Cfr. Negrao, R., “Otros instrumentos de gestión ambiental”, en Curso Internacional de Aspectos Geológicos de
Protección Ambiental, UNESCO, vol. I, (1992), p. 91.
38
16
tanto, una normativa que regule su composición y calidad es imprescindible para disminuir la
polución atmosférica. Por ello, tales normas deberían tener un rango de obligatoriedad a nivel
nacional.
Lo anterior se ve reforzado por el carácter unívoco del Derecho Ambiental, por cuanto
“independiente a las características físicas y climáticas de los diversos territorios de nuestro
Planeta, los márgenes de riesgo de mortalidad y morbilidad de todos los seres humanos, deben
ser equivalentes, independiente de sus rasgos étnicos o culturales, clase social, sexo, etc.”40 De
esta forma, siguiendo este principio, deberíamos entender que, si una determinada normativa
puede mejorar íntegramente la salud de la población en el sur del país (y bajar los riesgos de
mortalidad y morbilidad), debe hacerse obligatoria para todo el país.
Tercera crítica: La existencia de un instrumento vinculante, pero débil.
Según la ordenanza, las infracciones “serán sancionadas con una multa que puede ir
desde 0.5 UTM hasta 3 UTM como máximo, atendiendo la gravedad de la infracción. En caso de
reincidencia, la multa mínima será de 3 UTM. Para el caso de una segunda reincidencia, la
multa no podrá ser inferior a 5 UTM. En caso de persistir en su actitud reincidente, se le podrá
sancionar con la medida de clausura de su comercio, por un lapso que va entre 3 días hasta un
tiempo indefinido, según se pondere en el caso concreto”.
Al respecto, la forma en que está escrita esta ordenanza puede inducir a error, pues al
señalar que “la multa no podrá ser inferior a 5 UTM” en caso de reincidencia significa que la
multa “debe ser de 5 UTM” porque la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades indica en
su Art. 12 que en las ordenanzas pueden establecer multas cuyo monto no podrá exceder de 5
UTM. De esta manera, la multa máxima que se puede imponer por comercialización de leña
húmeda son 5 UTM, no pudiendo ser superior ni inferior a tal cantidad.
La fiscalización del cumplimiento de esta ordenanza se entrega a Carabineros de Chile e
inspectores y funcionarios municipales y la competencia para conocer de estas infracciones y
aplicar sanciones se entrega al juez de Policía Local.
Existen ciertos problemas relativos a las infracciones señaladas y el comercio informal de
leña:
1.
Los vendedores informales de leña son aquellos que venden leña que no cumple con los
requisitos indicados en esta ordenanza. Estos vendedores de leña no solo evaden la normativa
tributaria, sino también los requisitos de calidad de la leña, pues para ellos es más conveniente
pagar la multa (que puede llegar a 3 UTM en caso de ser la primera vez y a 5 UTM en caso de
reincidencia) que cumplir con los requisitos exigidos. Piénsese solamente en el requisito de 25%
de humedad, que se obtiene mediante un proceso de secado, que consiste en voltear los arboles en
invierno, acopiar la leña en primavera y principios de verano, y posteriormente, dejar secar por
40
Astorga, E., ob. Cit., p. 19.
17
los 3 meses más secos41, es decir, es casi un año en que un comerciante no puede vender su
producto, y por lo tanto, no genera ingresos. Siguiendo la teoría de Rachel Negrao, este es uno de
los casos en que las multas establecen montos insuficientes para constituirse, de hecho, en un
desincentivo para evitar y disminuir la contaminación42.
2.
La venta informal de leña es clandestina, pues ningún vendedor informal de leña
mostrará abiertamente que vende leña, lo que dificulta bastante la fiscalización en la práctica.
3.
Se hace ineficaz la sanción de clausura del comercio, pues para clausurar un comercio se
requiere, generalmente, un establecimiento de comercio, cuestión que los vendedores informales
no tienen, si no que venden leña desde sus casas en los altos montes del sur.
De la existencia de estos problemas prácticos se puede desprender que esta ordenanza está
más bien dirigida a vendedores formales de leña. Ahí cobra sentido la sanción de clausura del
comercio, pues los vendedores formales generalmente tienen establecimientos de comercio, y
además, la fiscalización es mucho más sencilla, puesto que uno de los requisitos de la ordenanza
es la patente de la municipalidad y la declaración de inicio de actividades en el SII, en ambas se
debe indicar el lugar en que se vende leña, y por lo tanto, el lugar a fiscalizar está perfectamente
delimitado y no es de fácil evasión.
De este análisis práctico del funcionamiento de la norma se desprende que no se ha
resuelto el problema central, que es el comercio informal de leña, ya que no entrega instrumentos
e incentivos para lograr el cometido del Plan de Descontaminación.
De esta forma, es un instrumento de gestión ambiental vinculante, pero débil. Es
vinculante porque “establece normas sobre productos y procesos productivos que se orientan a
establecer los requisitos y especificar las características que deben cumplir los productos, así
como también las condiciones de los procesos de producción, de manera que se prevenga y se
evite
la
posible
contaminación,
imponiéndose
una
sanción
que
desincentive
su
incumplimiento”,43 así, esta norma establece ciertos requisitos que debe cumplir el comercio de
leña, pero es débil porque la sanción y su correspondiente costo son bajos en comparación con los
beneficios, por lo que desincentiva el cumplimiento.
Cuarta crítica: Desproporcionalidad del rango de las sanciones
El Art. 5 del Decreto Supremo 78 prohíbe el uso de leña que no cumpla con los estándares
de la NCH 2709, es decir, prohíbe la utilización de leña con una humedad superior al 25%. Esta
prohibición se hace efectiva por medio de la fiscalización realizada por la SEREMI de Salud, que
se encuentra facultada para “efectuar la fiscalización sanitaria de todas las actividades, que aun
cuando sean legítimas y necesarias, pudieren poner en riesgo la salud pública de la población,
41
Cfr. Sistema Nacional de Certificación de Leña, Manual para la certificación de comerciantes de leña, (2012), pp.
1-48, disponible en formato papel en oficinas del Sistema Nacional de Certificación de Leña, Valdivia.
42
Cfr. Negrao, R., ob. Cit., p. 91.
43
Rodríguez, M. y Espinoza, G., ob. Cit., p. 180.
18
ya sea que éstas se ejerzan sobre las personas o sobre los elementos, factores o agentes propios
del ambiente y que influyen en su estado de salud.”44 De esta forma, entendiéndose que la
combustión de leña húmeda provoca un riesgo para la salud de la población, la SEREMI de
Salud puede realizar una fiscalización, y posteriormente, un sumario sanitario, respecto de
aquellos que la utilicen. Las sanciones que se pueden imponer producto del sumario sanitario son
amonestación, multa, clausura, cancelación de la autorización sanitaria, paralización de obras,
comiso, desnaturalización y destrucción.
En la práctica, el procedimiento de fiscalización es el siguiente:
- Seleccionan un determinado sector como objeto de fiscalización.
- Eligen ciertas casas de ese sector al azar y tocan a la puerta identificándose a sí mismos como
inspectores fiscalizadores de la SEREMI de Salud, requiriendo fiscalizar esa casa.
- Una vez dentro, los fiscalizadores constatan que se esté utilizando leña seca, que no se esté
usando chimeneas de hogar abierto y que se haya registrado el artefacto de combustión a leña
(declaración de artefactos a leña, que se puede realizar por internet).
- Si no cumplen con tales requisitos, entonces los fiscalizadores realizan un sumario sanitario.
La sanción a este sumario depende de la política de la SEREMI de Salud. Este año, la
sanción establecida por la política de la SEREMI de Salud es la concurrencia a un “taller
educativo”, donde se explica el Plan de Descontaminación, como reconocer leña seca, como usar
de manera correcta el artefacto de combustión, etc. La política del próximo año aun no está
definida. Al respecto, el sumario sanitario establece distintas sanciones, dentro de las cuales se
encuentra la multa, que al parecer, sería la sanción más eficiente, factible e idónea de todas.
Respecto a la multa, es relevante el concepto de proporcionalidad en el Derecho
Administrativo Ambiental sancionador. Alejandro Nieto señala que el principio de
Proporcionalidad opera en dos Planos: el normativo, de tal manera que en las disposiciones
generales debe cuidarse que las sanciones que se asignen a las infracciones sean proporcionales a
éstas; y el de aplicación, de tal manera que, las sanciones singulares que se impongan sean
igualmente proporcionales a las infracciones concretas imputadas.45
Según estos 2 Planos indicados por el autor, el principio de Proporcionalidad se vería
vulnerado en el Plano normativo respecto al establecimiento de multas, pues existe
desproporcionalidad entre el monto de la multa que se puede llegar a imponer por infracción a la
ordenanza de comercio de leña y el monto de la multa que se puede llegar a imponer por uso de
leña húmeda aplicada como producto de un sumario sanitario.
La multa que puede llegar a imponerse por el uso de leña húmeda va desde 0.1 UTM a
1000 UTM según las sanciones aplicables del sumario sanitario, cuestión altamente más onerosa
que las multas que se pueden llegar a imponer por comercio de leña húmeda, que van de 0.5 a 5
44
División Jurídica Gabinete Ministro de Salud, “Manual de Fiscalización Sanitaria”, (2012), disponible en formato
digital en: http://seremi9.redsalud.gob.cl/?page_id=2060, página consultada el día 1/12/2012.
45
Cfr. Nieto, A., Derecho Administrativo Sancionador, Editorial Tecnos S.A., Madrid (2005), p. 351.
19
UTM. De esta forma, la falta de sistematicidad de la regulación del combustible sólido leña
genera un problema de desproporcionalidad normativa.
Esto es criticable, ya que ambas conductas están estrechamente relacionadas por causa
efecto, por lo tanto, deberían tener sanciones similares. Incluso, debería entenderse más gravosa
la venta de leña húmeda que el uso de ella, ya que sin ella no existiría el uso de leña húmeda, y
por ello, según el principio de Proporcionalidad normativo, debería ser más alta la sanción de la
comercialización que la del uso de leña húmeda.
Una razón que refuerza lo anterior es que la mayoría de las personas no tienen
conocimientos sobre leña húmeda y seca como para diferenciarlas a simple vista, en tal caso, una
persona podría comprar leña con una humedad superior al 25% a título de leña seca, usarla, y en
caso de ser fiscalizado se le podría aplicar una multa que va desde 0.1 a 1000 UTM. Mientras
que, al vendedor de esa leña también se lo va a multar, pero con una multa que va desde 0.5 a 5
UTM. La desproporcionalidad es evidente, puesto que existe una relación de causalidad entre
ambas conductas. Entendiéndolo así, es más grave la venta de leña húmeda, cuyo comerciante
sabe, o por lo menos tiene el deber de saber, cual es el porcentaje de humedad de su producto que
el uso de leña húmeda por parte de las personas que simplemente compran la leña sin saber el
porcentaje exacto de humedad del producto y la usan para combustión.
Quinta crítica: La ineficacia de la fiscalización del cumplimiento de la ordenanza municipal
antes citada y el cumplimiento de los Art. 4 y 5 del Plan de Descontaminación de Temuco y
Padre las Casas.
Una vez iniciado el sumario sanitario, los fiscalizadores de la SEREMI de Salud pueden
constituirse en terreno y levantar la respectiva acta de inspección, mientras que en el caso del
comercio de leña no se puede entrar a inspeccionar sin el consentimiento del vendedor informal.
Esto último, hace muy difícil la fiscalización del comercio de leña seca, pues los
fiscalizadores de leña no pueden entrar a realizar inspecciones a los recintos privados, de manera
tal que, bastaría con que un vendedor informal diga “no vendo leña” para que los fiscalizadores
deban irse.
1.1.3 Sanciones relativas al uso de bosque nativo.
Podría ocurrir que la comercialización de leña se vea además sancionada por la ley 20.283
sobre recuperación de bosque nativo y fomento forestal y/o por el DL 701 que fija el régimen
legal de los terrenos forestales o preferentemente aptos para la forestación y establece normas de
fomento sobre la materia. Ambas sanciones tienen por bien jurídico protegido la biodiversidad y
no la salud humana, por lo tanto, más que centrarse en los efectos nocivos del uso de leña
húmeda, se centra en su origen forestal.
20
Existen 2 supuestos contenidos en las normas antes señaladas que podrían servir para
reforzar las sanciones débiles establecidas para la comercialización de leña húmeda.
Primer supuesto
Se trata del caso en que en que un comerciante vende leña como una forma de explotación
de bosques46 que no cuenten con plan de manejo registrado ante la Corporación Nacional
Forestal.
En este caso, el art. 29 del DL 701 señala en su inciso segundo que “se autorizará a la
Corporación Nacional Forestal para ordenar la inmediata detención de las faenas, para cuyo
efecto podrá requerir el auxilio de la Fuerza Pública, si fuese necesario, previa autorización del
Juez competente”.
De esta forma, entendiéndose que la venta de leña (sea húmeda o seca) proveniente de
bosque sin Planes de manejo es una forma de explotación, la Corporación Nacional Forestal
puede hacer uso de sus facultades para detener las faenas.
Segundo supuesto
Se trata del caso en que el comerciante vende leña proveniente de un bosque nativo. En
este supuesto, la conducta sancionada es la corta del bosque nativo y no la venta de leña, pero de
todas formas se entiende aplicable al comerciante que corta su propia leña y luego la vende.
Los supuestos están contemplados por los arts. 51, 52 y 53 de la ley 20.283.47
Básicamente, lo que se castiga es la corta, eliminación, destrucción u otra formas de dar muerte a
ejemplares clasificados en peligro de extinción o cortas no autorizadas de bosque nativo, en todos
estos casos la sanción es multa.
46
Entendiéndose la explotación como la sustracción de recursos naturales de una zona boscosa para su posterior
aprovechamiento.
47
Art 51.- Toda corta de bosque no autorizada hará incurrir al propietario del predio, o a quien la ejecute, en una
multa equivalente al doble del valor comercial de los productos cortados o explotados, con un mínimo de 5 unidades
tributarias mensuales por hectárea. Cuando los productos se encontraren en poder del infractor, caerán además en
comiso, y serán enajenados por la Corporación. Si los productos provenientes de la corta no autorizada hubieren sido
retirados total o parcialmente del predio, el infractor será sancionado con la multa señalada precedentemente,
incrementada en 200%.
Art 52.- La corta, eliminación, destrucción o descepado u otra forma de dar muerte a ejemplares de especies
clasificadas como en peligro de extinción, vulnerables, raras, insuficientemente conocidas o fuera de peligro, que no
corresponda a intervenciones autorizadas de conformidad al artículo 19 de esta ley, será sancionada con multa de 5 a
50 unidades tributarias mensuales por ejemplar, si éste no tuviere valor comercial; en caso contrario, la multa será
igual al doble del valor comercial de cada ejemplar objeto de la intervención.
En caso que los productos de la infracción estén en poder del infractor, caerán en comiso y serán enajenados por la
Corporación. Si dichos productos hubieren sido retirados total o parcialmente del predio o centro de acopio, la multa
que corresponda al infractor se aumentará en 200%.
En el caso de ejemplares sin valor comercial, el juez de la causa, para aplicar la sanción indicada en el inciso
primero, deberá tener en consideración el número de ejemplares intervenidos, el valor científico de los mismos y la
clasificación de la especie, para lo cual solicitará un informe al respecto a la Corporación. (art 52)
Artículo 53.- La corta no autorizada de bosque nativo con infracción a lo señalado en los artículos 17, y 7° y 8°
transitorios de la presente ley, hará incurrir al infractor en la multa mencionada en el artículo 52 aumentada hasta en
100%.
21
La sanción es relevante, puesto que se impone hasta el doble del valor comercial de las
especies vendidas, de manera tal que, la sanción es un instrumento vinculante y fuerte.
El problema es que estas sanciones están restringidas solo a la corta de bosque nativo, aun
así, se entiende que es una fuerte disuasoria ante el incumplimiento de la normativa.
1.3. Regulación referida al uso y mejoramiento de la calidad de los artefactos residenciales que
combustionan leña.
La calidad de la leña gira en torno a tres normas básicas:
1.3.1 Ley 20.586.
En Mayo del presente año, se aprobó la ley 20.586. Esta norma tiene un único artículo,
que entrega competencia a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles para otorgar
certificación a los artefactos para combustión de leña y otros productos dendroenergéticos. Así,
no pueden comercializarse tales aparatos en el país sin contar con el o los respectivos certificados
y con la respectiva etiqueta de consumo energético. Además, deben acreditar el cumplimiento de
las normas de emisión dictadas en conformidad al artículo 40 de la ley Nº 19.300 o al artículo 44
de la misma ley.
La misma norma autoriza a la Superintendencia a retirar del comercio, con el auxilio de
la fuerza pública, la totalidad de los materiales o productos de cualquier procedencia que, estando
obligados a obtener certificado de aprobación y la respectiva etiqueta, sean comercializados en el
país sin contar con aquellos.
Este instrumento es de carácter regulador o de control, ya que establece normas cuya
desobediencia implica una sanción.
Esta norma tiene solo unos meses de aplicación, por lo que aun no existe información
relativa a su eficacia. Aun así, se le considera un avance importante en materia de fiscalización,
pues un control integral de las fuentes emisoras es la principal herramienta para disminuir MP10.
1.3.2 La norma de emisión de Material Particulado para los artefactos que combustionen o
que puedan combustionar leña y derivados de la madera.
En Julio del presente año se aprobó “la norma de emisión de Material Particulado para
los artefactos que combustionen o que puedan combustionar leña y derivados de la madera”.
Esta norma se aplica a todos los artefactos que tengan una potencia menor o igual a 25 kW,
cualquiera sea su lugar de fabricación. Además, indica
los procedimientos para medir las
emisiones de los artefactos y los límites de las emisiones máximas de los calefactores nuevos que
combustionen o pueden combustionar leña o derivados de la madera.
22
Corresponderá el control y fiscalización del cumplimiento del presente decreto a la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles, en conformidad a sus atribuciones legales.
Desde el punto de vista de su clasificación jurídica ambiental, es un instrumento de
control o regulador que establece padrones de procesos y productos, es decir, que establece “los
límites legales para contaminantes que pueden ser evacuados en las aguas superficiales,
subterráneas y en la atmosfera”48. En este caso, se establece el límite de emisiones de MP10 que
pueden descargarse a la atmosfera.
Esta norma de emisión aun no entra en vigencia, por lo que aun no hay resultados
relativos a su eficiencia y funcionamiento.
1.3.3 Art. 14 del Plan de Descontaminación de Temuco y Padre las Casas.
Este artículo señala que “transcurridos seis meses, contados desde la fecha de
publicación en el Diario Oficial del presente decreto, se prohíbe utilizar en las zonas urbanas y
de expansión urbana, chimeneas de hogar abierto destinadas a la calefacción de viviendas y de
establecimientos públicos o privados.
CONAMA y la SEREMI de Salud realizarán, previo a la vigencia de la medida, una
campaña de información a la comunidad acerca de cuáles son las chimeneas afectas a esta
disposición.”
En la práctica, la SEREMI de Salud es la encargada de la fiscalización del uso de tales
chimeneas. El procedimiento para fiscalizar es el mismo señalado anteriormente para el uso de
leña húmeda. Al constatar los inspectores que los residentes de una casa hacen uso de chimeneas
de hogar abierto, se procede a realizar un sumario sanitario. Este año, la sanción al sumario
sanitario es la misma que para el uso de leña húmeda: la concurrencia a un “taller educativo”.
Este instrumento de gestión es de control o regulador, puesto que exige una conducta y,
ante el incumplimiento de tal conducta, se aplica una sanción.
1.3.4 Control integral de fuentes: un requisito necesario para controlar la contaminación.
Se considera que todas estas normas constituyen un avance importante en materia de
descontaminación atmosférica, pues, según Astorga, al crearse una norma de calidad respecto de
un contaminante, se debe crear la norma secundaria respectiva, y en forma posterior, las normas
de emisión y los instrumentos para la realización de un control integral49. De la idea de “control
integral” se desprende que cada fase de un contaminante debe ser controlada de forma íntegra
con el objeto de reducir la contaminación al máximo de lo posible. Así, no se regula solamente el
contaminante leña (calidad), sino además los artefactos utilizados para su combustión.
48
49
Negrao, R., ob. Cit., p. 92.
Cfr. Astorga, E., ob. Cit., p. 269.
23
Reforzando lo anterior, Jaquenod señala que “es necesario tratar las causas (origen) de los
diferentes daños ambientales como también los síntomas de estos. (…) Todas las acciones
ejercidas a nivel de causas, producen, por lo general, resultados positivos y a largo plazo.”50
1.4 Regulación referida al mejoramiento de la eficiencia térmica de las viviendas.
Según el Plan de Descontaminación de Temuco y Padre las Casas, las principales líneas
estructurales de este instrumento son:
1.
El otorgamiento de un subsidio por parte del MINVU para el mejoramiento térmico de las
viviendas existentes.
2.
La realización de ciertas acciones, con su correspondiente programa de difusión, relativas
al estudio de intervenciones para el reacondicionamiento térmico del parque habitacional
construido y una herramienta tendiente a la certificación térmica de las viviendas nuevas.
3.
El Servicio de Vivienda y Urbanización de la IX Región desarrollará un programa de
capacitación orientado a comités de vivienda, con el objeto de entregar recomendaciones de
habitabilidad interior y soluciones constructivas posibles de realizar con el subsidio de
mejoramiento térmico.
Este instrumento es bastante útil, pues existe una relación de causa efecto entre el
aislamiento de una vivienda y la contaminación por MP10; el mejoramiento del aislamiento
térmico da lugar a una menor demanda energética para la calefacción de las viviendas, de manera
que se requiere menor cantidad de leña, y por lo tanto, hay una menor emisión de MP10. Por
ejemplo, el forrado interior con madera es una medida complementaria que permite conservar
mejor el calor y disminuir los volúmenes de leña consumidos.51
Dentro de la clasificación jurídica es un instrumento policompuesto de carácter
económico-investigación-educación. Es económico porque el subsidio que debe administrar el
MINVU es un incentivo fiscal, que tiene por objeto subsidiar algunas actividades específicas a fin
de que se reduzca la contaminación que se produce por tal actividad52, es decir, en este caso, se
otorga una cantidad de dinero a los habitantes para que puedan mejorar térmicamente su casa, y
así, necesitaran menos leña para calefaccionarse, y por ende, la producción MP10 es menor. Por
otro lado, es de investigación, pues insta al MINVU a realizar estudios y buscar herramientas
para mejorar sistemas de gestión ambiental. Por último, es de carácter educativo, puesto que se
realizan capacitaciones que tienen por objeto instruir determinados sectores a fin de hacerlos más
eficientes en la tarea de disminuir la contaminación.
Este instrumento tiene un carácter más planificador que normativo y vinculante, pues sus
efectos son visibles a largo plazo y no establece obligaciones de carácter directo cuyo
50
Jaquenod, S., ob. Cit., p.388.
Cfr. Castillo, E. y Valdés, J., Uso eficiente de leña y otras energías alternativas en comunidades rurales, Editorial
Maval Impresores, Santiago (2011), p. 47.
52
Cfr. Negrao, R., ob. Cit., p. 96.
51
24
incumplimiento puede sancionarse. Además, tiene un carácter netamente voluntario en cuanto al
subsidio y su obtención, ya que no es obligación (no hay sanción ante incumplimiento) para los
habitantes mejorar el aislamiento térmico de su casa, pero es una buena inversión si se considera
que se usará menos leña para calefacción.
Aun cuando no es un instrumento vinculante, se entiende que es positivo, pues como se
señaló anteriormente, hay que tratar todas las fases de la contaminación, y así, lograr un control
integral de ella.
Es un instrumento con miras a largo plazo, por lo tanto, sus resultados no serán visibles en
poco tiempo. En relación a los avances en este ámbito, en el año 2007 el Ministerio de Vivienda
y Urbanismo modificó la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción, estableciendo
requisitos de acondicionamiento térmico de techos, muros, pisos y ventanas. Desde el año 2009
se encuentra operativo este subsidio al mejoramiento de la vivienda53.
1.5 Programas referidos a la educación y sensibilización de la ciudadanía.
Tiene por objeto la difusión del problema ambiental en la comunidad, con la finalidad de
crear conciencia e informar al consumidor sobre la necesidad de utilizar un combustible de
calidad y operar los artefactos de manera más adecuada.
Según Eduardo Astorga, el Plan de Descontaminación de Temuco y Padre las Casas es un
tema complejo, “porque su éxito depende en buena medida de un cambio cultural de una zona,
habituada a cocinar y calefaccionarse con leña, así como de subsidios destinados a los sectores
más pobres.”54 Siguiendo esta línea, se considera que la educación ambiental, a pesar de ser el
instrumento no obligatorio por naturaleza, es de suma relevancia para lograr el cambio cultural a
que se refiere el autor.
2. Instrumentos relativos al control de emisiones asociadas a las quemas agrícolas y otras
quemas no clasificadas en Temuco y Padre las Casas
2.1 Instrumentos utilizados en el Plan de Descontaminación.
El Plan de Descontaminación contenido en el Decreto Supremo 78 establece 3 líneas
estructurales respecto a las quemas agrícolas:
1.
Prohíbe las quemas agrícolas y forestales en Temuco y Padre las casas que se realicen
entre el 1 de abril y 30 de septiembre de cada año.
2.
Prohíbe la quema al aire libre en la vía pública o recintos privados de hojas secas, restos
de podas o cualquier tipo de desperdicios.
53
54
Cfr. Castillo, E. y Valdés, J., ob cit., p.18.
Astorga, E., ob. Cit., p. 249.
25
3.
Establece que la SEREMI de Agricultura debe implementar un programa de buenas
prácticas agrícolas tendientes a generar alternativas a las quemas.
Este instrumento es clasificado como instrumento jurídico mixto control-educación. Es de
control por las 2 prohibiciones que se establecen, señalándose conductas que se deben obedecer
y, en caso de incumplimiento, se establece sanciones de carácter penal. Por otro lado, es un
instrumento educativo por los programas de buenas prácticas agrícolas que debe implementar la
SEREMI de Agricultura, pues tiene por objeto enseñar cómo se realiza una quema de forma
correcta.
Las sanciones al incumplimiento de las
prohibiciones anteriormente señaladas
corresponden a 4 delitos distintos, cuya aplicación depende de la magnitud del daño y son
considerados como “formas de protección a la salud pública”55:
1.
Incendio de bosques (art 476 n°3 CP) castigado con presidio mayor en cualquiera de sus
grados.
2.
Empleo del fuego en contravención a la Ley de Bosques y sus reglamentos sin que de ello
se haya seguido un incendio (art 22 Ley de Bosques) castigado con presidio menor en cualquiera
de sus grados y multa.
3.
Rozar a fuego infringiendo las disposiciones legales y reglamentarias con destrucción o
daño de Bosques, pastos, montes, etc. pertenecientes a terceros o afectare gravemente el
patrimonio forestal del Estado (art 22 Ley de Bosques), presidio menor en su grado medio a
máximo y multa.
4.
Provocar incendios o causar daños en bosques, pasos, etc. por mera imprudencia o
negligencia en el uso del fuego (art 22 Ley de Bosques) castigado con prisión en su grado
máximo y multa.
2.2 Problemas relativos al delito de empleo del fuego en contravención a la Ley de Bosques y
sus reglamentos sin que de ello se haya seguido un incendio.
2.2.1 Contravención a los principios de Última Ratio y Subsidiariedad del Derecho Penal.
Existe un problema entre las sanciones de los instrumentos de control y los principios de
Última Ratio y Subsidiariedad del Derecho Penal. Los instrumentos de control, como ya se dijo,
son aquellos que prohíben de emisiones de quemas agrícolas y forestales entre el 1 de abril y 30
de septiembre y la quema de hojas, resto de podas o cualquier tipo de desperdicio al aire libre.
Como todo instrumento de control, este se hace efectivo mediante fiscalización y sanción. En este
caso, la fiscalización es realizada por la CONAF y Carabineros de Chile y las sanciones son de
carácter penal.
55
Libster, M., Delitos Ecológicos, Editorial Depalma, Buenos Aires (1993), p. 192.
26
Es lógico que se castigue penalmente a aquellas conductas que tengan por resultado un
incendio o daños a patrimonios ajenos o bosques, puesto que el desvalor social de tales conductas
amerita una pena. El problema surge con el delito de “empleo del fuego en contravención a la
Ley de Bosques y sus reglamentos sin que de ello se haya seguido un incendio”. Este delito
consiste en realizar una quema sin la autorización debida, es decir una quema ilegal, sin
necesidad de que siga un incendio de esta acción, si no simplemente emplear fuego de una forma
distinta a la señalada por la ley o reglamentos. En Temuco y Padre las Casas, este tipo penal
consiste en realizar una quema sin la autorización de la CONAF de acuerdo el Calendario de
Quemas Controladas o con autorización, pero fuera de fechas u horarios permitidos.
Siguiendo a Politoff, Matus y Ramírez, el Derecho Penal debe ser el último medio o
recurso para corregir una conducta, por lo cual, debe preceder a éste el ensayo de otros recursos
estatales o sociales. Esto último se encuentra en directa relación con el carácter subsidiario del
Derecho Penal; en que la reacción del Estado ante una conducta debe tomar en consideración la
relación de medio fin, de esta forma, se prohíbe una reacción excesiva por parte del Estado.56
Siguiendo esta línea, parece exagerado imponer una pena de presidio y multa por el simple
empleo de fuego no autorizado, ya que una es una conducta poco lesiva, donde no hay daño a
patrimonios ajenos, por lo tanto, la sanción a esta conducta debería ser de carácter administrativo,
así no se vulnera el principio de Última Ratio y Subsidiariedad. Acorde con el principio de
Última ratio, la sanción a esta conducta (empleo de fuego) debería corresponder a aquellas de
tipo administrativo, dejando que el Derecho Penal solo se ocupe de aquellas conductas que el
derecho administrativo ambiental sancionador no puede resolver.
En la misma línea anterior, Silvia Jaquenod indica que el Derecho Penal Ambiental tiene
una naturaleza secundaria y fragmentaria, de manera tal que, “el Derecho Penal, en cuanto a
instrumento protector del ambiente, es auxiliar de las previsiones administrativas, y por si solo
carece de aptitud para ser un arma eficaz frente a las conductas de efectos negativos para el
entorno en general; este Derecho no es, evidentemente, el único recurso con que cuenta el
ordenamiento jurídico para la corrección de conductas que se consideran infractoras del mismo,
pero si representa el instrumento más grave.”57 De esta forma, el carácter fragmentario del
Derecho Penal obliga a que esta clase de conductas sean sancionadas por el Derecho
Administrativo, ya que solo se reserva para el Derecho Penal las conductas más graves.
2.2.2 Ley penal en blanco: ¿inconstitucionalidad del delito?
Pueden existir dudas respecto a la constitucionalidad del delito “empleo del fuego en
contravención a la Ley de Bosques y sus reglamentos sin que de ello se haya seguido un
incendio” debido a que es una ley penal en blanco. Las leyes penales en blanco son aquellas que
56
Cfr. Polittof, S. et al, Lecciones de derecho penal chileno: parte general, Editorial Jurídica de Chile, Santiago
(2004), p. 67.
57
Jaquenod, S., ob. Cit., p. 314.
27
“remiten la determinación de la materia de la prohibición a una norma de rango inferior,
generalmente un reglamento u otra disposición normativa emanada de la autoridad
administrativa”58.
Surge la duda respecto a si este tipo de normas cumplen en con principio de Legalidad
contenido en el art. 19 n°3 inciso 7 y 8 de la Constitución, pues estos numerales exigen que las
conductas típicas se encuentren establecidas por ley. Por lo tanto, las leyes penales en blanco
podrían infringir una garantía penal al reenviar la determinación de tales conductas a normas de
rango infra legal.
Este problema se resolvió por el Tribunal Constitucional cuando este señaló que una ley
penal en blanco no es inconstitucional si está presente en el tipo penal el “núcleo básico de la
conducta punible descrita”59. Alvaro Delgado señala que una ley penal en blanco es
constitucional si cumple 3 requisitos: “a) Que la norma legal cuente con el núcleo central de la
conducta punible; b) Que en el mismo texto legal efectúe una remisión expresa a la norma de destino; y c)
Que el precepto infra legal complementario tenga cierta calidad que satisfaga la exigencia de
constitucionalidad.”60 Por esta razón se entiende que este delito no es inconstitucional, pues la
conducta básica, que es realizar una quema, está determinada por ley y son las condiciones de esa
quema lo que está determinado por un reglamento.
3. Programa de educación ambiental, participación ciudadana e involucramiento ciudadano.
El Plan de Descontaminación de Temuco y Padre las Casas regula esta materia en los
Arts. 33 y 34 del Decreto Supremo 78. Este instrumento consiste, básicamente, en acciones
implementadas por la SEREMI de Educación y por la CONAMA. Algunas de estas acciones de
educación son campañas de sensibilización, programas de capacitación, incorporación de la
temática ambiental a los programas de trabajo, campañas públicas anuales y mecanismos de
difusión a la comunidad, sistema de información a la ciudadanía sobre la calidad del aire,
coordinación con el Consejo de Certificación de Leña Araucanía con el objeto de fortalecer la
demanda de leña seca por parte de la ciudadanía a través de campañas públicas anuales y
mecanismos de difusión a la comunidad, entre otros.
Este es el instrumento no vinculante y voluntario por excelencia, pues su objeto es instruir
al destinatario respecto al tema de la contaminación atmosférica, con el objeto de que actúe
acorde a un parámetro que proteja el medio ambiente. Ahora, que el destinatario actúe de acuerdo
a los conocimientos adquiridos y los parámetros indicados es una cuestión que escapa al dominio
jurídico.
58
Polittof, S. et al, ob. Cit., p. 96.
Tribunal Constitucional, Rol 468 MJJ9054, 9 de noviembre 2006.
60
Delgado, A., “Leyes penales en blanco en la jurisprudencia del tribunal constitucional (2005-2011)”, en Revista
Ars boni et aequi, año 8, núm. 2, (2012), pp. 277-287.
59
28
Este instrumento es importante, puesto que una de sus finalidades, según Pedro
Fernández, es crear hábitos de comportamiento frente al medio, y así, aumentar el grado de
conciencia ambiental, para transformar a esta última en acción ambiental, lo cual ayudaría al
acatamiento de normas, es decir, mejoraría su grado de eficiencia61. Siguiendo esta línea,
podemos entender que la educación ambiental ayuda a la mejor eficiencia de un Plan de
Descontaminación.
4. Instrumentos relativos al control de emisiones asociadas a fuentes industriales,
comerciales y calderas de calefacción grupales
Como se señaló anteriormente, las industrias aportan un 7% de la contaminación
atmosférica por MP10 en Temuco y Padre las Casas. Por esta razón el Decreto Supremo 78
prohíbe las emisiones de gases y partículas no efectuadas a través de chimeneas o ductos de
descarga, salvo autorización de la SEREMI de Salud.
Las fuentes puntuales, grupales y calderas de calefacción grupales existentes no podrán
sobrepasar la concentración máxima permitida para Material Particulado de 112 mg/m 3N, esto a
partir del 3er año contado desde la publicación de este decreto, es decir, desde el 3 de junio 2013.
Mientras que, las fuentes puntuales, grupales y calderas de calefacción grupales nuevas no podrán
sobrepasar la concentración máxima de 56 mg/m3N. Además, señala los procedimientos para
medir emisiones mediante un muestreo isocinético realizado a plena carga, de acuerdo al Método
CH – 5. En esta norma se ve reflejado el principio de Gradualidad Ambiental, en el sentido de
que otorga un lapsus de tiempo (3 años) para que la realidad social pueda adaptarse a los
requisitos exigidos por esta norma.
La SEREMI de Salud deberá poner en marcha un sistema y/o programa de fiscalización
de cumplimiento de la norma de emisión señalada. Al respecto, la SEREMI de Salud ha aplicado
sanciones de multa a aquellas fuentes puntuales que contaminen.
Este instrumento es de control o regulador, pues establece una conducta ligada a la
ecuación coerción-sanción, de manera tal que, ante el incumplimiento de la conducta por parte de
una fuente industrial, comercial o caldera se les realizará un sumario sanitario. La sanción a este
sumario es una multa que desincentiva a incumplir la normativa señalada.
Este es el principal instrumento utilizado en el Plan de Descontaminación de la Región
Metropolitana respecto a fuentes fijas de contaminación, siendo un instrumento vinculante de
carácter fuerte, pues las empresas prefieren cumplir con la normativa que la sanción de multa de
la SEREMI de Salud. En la Región Metropolitana, las industrias son las principales fuentes fijas
de contaminación por MP10 y la cantidad de este contaminante se ha visto reducida en los
últimos años producto de la implementación de estas medidas vinculantes y fuertes.
61
Cfr. Fernández, P., ob. Cit., p. 51.
29
5. Instrumentos de gestión ambiental complementarios
Los instrumentos de gestión complementarios consisten en ciertos instrumentos que
tienen por objeto complementar o servir de base o apoyo a los instrumentos principales
contenidos en el Plan de Descontaminación.
Estos son:
1.
La vigilancia de Calidad del Aire por medio del monitoreo de 3 estaciones con
representatividad poblacional.
2.
El desarrollo de estudios complementarios respecto a los sistemas de calefacción, sobre
los efectos del Material Particulado en la salud de la población, la actualización del inventario de
emisiones cada 5 años, estudios de especiación química, entre otros que complementan y ayudan
a entender de mejor manera la problemática ambiental y van encaminados a la búsqueda de
soluciones.
3.
Apoyo al Mejoramiento Tecnológico y calidad de la leña.
4.
Implementación de un programa de arborización urbana.
5.
El sometimiento al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de aquellos proyectos
inmobiliarios que se ejecuten en las comunas de Temuco y Padre Las Casas en aquellos casos
enumerados en el Art. 50 del Decreto Supremo 78.
6.
Implementación de un Mecanismo de Compensación de Emisiones, el cual consiste en
que todos aquellos proyectos o actividades, incluidas sus modificaciones, que se sometan al
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, y que, directa o indirectamente generen emisiones
respecto de su situación base, iguales o superiores a 1 ton/año de MP10, o de 0,5 ton/año de
MP10 tratándose de edificios que consulten calderas de calefacción grupal, deberán compensar
sus nuevas emisiones en un 120%, para ello estos proyectos o actividades deben presentar un
programa de compensación de emisiones.
Los cuatro primeros instrumentos complementarios son
mandatos a las entidades
públicas de carácter educativo-investigación, pues tienen por objetivo reunir información que
permita perfeccionar y crear otros instrumentos de gestión ambiental que puedan ser eficientes
para la reducción de MP10 en la atmosfera. Por otro lado, los últimos dos están dirigidos a los
privados y son de carácter vinculante, es decir, los particulares deben cumplir con tales normas, y
en caso de incumplimiento, se les aplicará una sanción.
30
CAPITULO IV: ANALISIS JURÍDICO-PRÁCTICO DE LAS DEFICIENCIAS DE LOS
INSTRUMENTOS ANEXOS PARA DISMINUIR LA CONTAMINACION
ATMOSFÉRICA POR MP10
Es importante el análisis de otros instrumentos no contenidos en el Plan de
Descontaminación de Temuco y Padre las Casas, pero que son relevantes para enfrentar al
principal contaminante de la Región: la combustión de leña.
1. Acuerdo de Producción Limpia (APL)
1.1 Generalidades
La NCH 2796 del año 2003 indica que un Acuerdo de Producción Limpia es un “convenio
celebrado entre un sector empresarial, empresa(s) y el (los) organismo(s) público(s) con
competencia en las materias del Acuerdo, cuyo objetivo es aplicar la Producción Limpia a través
de metas y acciones específicas.”
La razón de la existencia de los APL es la competitividad de las empresas, pues “los
analistas coinciden en que las empresas que no respetan el medio ambiente y aquellas cuya
producción no sea ambientalmente sostenible se verán excluidas de los mercados
internacionales. El reto consiste en compatibilizar los procesos productivos y la competitividad
con el respeto al medio ambiente.”62 De manera tal que, las empresas pueden competir de mejor
manera cuando cumplen con tecnología y normas medioambientales, pues son mejor vistas por
los consumidores. Una de las formas para ser parte del mercado compatible con el medio
ambiente es por medio de la suscripción de un APL.
Existe un APL relativo a leña, siendo este un instrumento de carácter económico, ya que
intenta manejar las fuerzas del mercado para obtener el cumplimiento de metas ambientales, en
este caso, la principal de ellas es la formalización del comercio de leña.
“El comercio de leña es altamente informal y, en consecuencia, poco visible, siendo los
comerciantes el eslabón principal de la cadena de valor del comercio de leña, ya que determinan
los precios, el origen del producto, la calidad y las condiciones de entrega al consumidor. Entre
ellos
destacan
tanto
productores,
transportistas
como
comerciantes
ambulantes
y
establecidos.”63
62
Woischnik, A., “Protección del medio ambiente y producción limpia”, (2002), pp. 1-12, disponible en formato
digital
en:
http://www.cilea.info/public/File/06%20Seminario%20Chile/H%20%20ChileWoischnik%20Ponencia.pdf, página consultada el día 2/12/2012.
63
Acuerdo de Producción Limpia: Comerciantes de Leña de los Principales Centros de Consumo del Sur de Chile.
31
La informalidad del comercio de leña ha generado problemas mayores en el sur, como la
evasión de impuestos, explotación de bosques sin planes de manejo y contaminación de Material
Particulado. Por lo anterior, se ha implementado un APL para solucionar estos problemas.
1.2 Análisis general del Acuerdo de Producción Limpia: Comerciantes de Leña de los
Principales Centros de Consumo del Sur de Chile.
1.2.1 Destinatarios.
Los destinatarios de este acuerdo son los productores y comercializadores de leña, de los
principales centros de consumo del sur de Chile (Rancagua, Talca, Chillán, Concepción, Temuco,
Valdivia, Osorno, Puerto Montt, Castro, Coyhaique y Puerto Aysén).
1.2.2 Contenido obligacional.
El acuerdo versa sobres diferentes ámbitos y metas:
1.
En relación a los comerciantes formalizados, la meta es aumentar en un 20% el número de
estos.
2.
En relación al origen y transporte de leña, la meta es aumentar en un 50% el número de
comerciantes cuyos proveedores de leña cuenten y cumplan con planes de manejo forestal
aprobados por CONAF.
3.
En relación al sistema de almacenamiento y secado, la meta es disminuir la emisión de
Material Particulado, producto de la combustión de leña.
4.
En relación a la higiene y seguridad ocupacional, las metas son lograr que el 85% de los
trabajadores del sector adopten prácticas de trabajo seguras y lograr que el 85% de los locales
cumplan con condiciones que minimicen los impactos a la comunidad, sean estas provocadas por
ruidos y eventuales plagas.
5.
En relación a la generación y disposición de residuos, la meta es aumentar el reciclaje y
reutilización de residuos producto de la comercialización de leña.
6.
En relación a la difusión, la meta es aumentar el nivel de información de los usuarios de
leña respecto de la importancia y ventajas del consumo de leña seca certificada.
1.2.3 Breve esquema del seguimiento, control y evaluación de cumplimiento de las metas y
acciones del acuerdo.
Comienza con la evaluación de cada una de las instalaciones del comerciante para precisar
el estado inicial de cada una de éstas, en base a la cual se ideará un Plan de Implementación.
Posteriormente, se realiza un seguimiento de las instalaciones a través de auditorías con personal
32
propio o contratado para tal efecto, que den cuenta del avance de las acciones y metas del APL.
Por último, cuando ha transcurrido el plazo establecido en el APL para el cumplimiento de las
acciones y metas se realiza una auditoria final que dará lugar a un informe de evaluación final, en
base al cual se determina si el comerciante recibe el certificado de cumplimiento o no. Si el
comerciante cumple con el 100% de las metas y acciones, puede acceder al certificado de
cumplimiento sin ningún otro trámite. Si el comerciante no cumple con el 100%, pero tiene un
nivel de cumplimiento superior al 75% de las metas y acciones, entonces pueden acceder al
certificado de cumplimiento siempre que se corrijan los incumplimientos detectados en el plazo
propuesto por el auditor que realizó la evaluación y con la validación del Consejo de Producción
Limpia.
Este APL establece un sistema de control similar al sistema utilizado por el Sistema
Nacional de Certificación de Leña (SNCL). Por lo anterior, aparentemente, tiene el mismo
problema: Entrega al ente controlado la facultad de controlarse a sí mismo en cuanto al
cumplimiento de metas y acciones.
Este problema es solo aparente, pues la diferencia con el sistema del SNCL se encuentra
en que el sistema utilizado por el APL obliga al comerciante a cumplir, esto se ve en el hecho de
que si el comerciante no cumple con los requisitos no obtendrá el certificado de APL, por lo
tanto, el autocontrol de este APL es efectivo.
1.2.4 Mantención del APL.
El APL sobre leña señala que una vez certificada una empresa y/o instalación en el
cumplimiento del respectivo Acuerdo de Producción Limpia, éste tendrá una duración de tres
años, no obstante que se deberán realizar supervisiones y re-evaluaciones anuales según se
establece en la NCH 2807 del año 2009.
Al respecto, este APL padece de un problema: Falta de control debido a las pocas
auditorías posteriores. Una vez obtenido el certificado, se realizará solo 3 auditorías para
constatar que los comerciantes sigan cumpliendo con los requisitos del APL, lo que deja al
comerciante sin control por el lapsus de 1 año, lo que podría generar el incumplimiento por parte
del comerciante.
Por lo anterior, lo mejor sería aplicar un sistema de fiscalización en que el lapsus entre los
controles sea más corto, mínimo cada 6 meses y sin previo aviso, por lo menos respecto a la
calidad de la leña, pues respecto al cumplimiento de normativa tributaria y contable, es
entendible que se otorgue a los comerciantes un plazo para reunir todos los documentos
correspondientes. Así, se tendría un mayor control sobre el cumplimiento del APL y sus
requisitos por parte de los comerciantes.
33
2. Sistema Nacional de Certificación de Leña (SNCL).
El SNCL es una iniciativa publico privada de carácter voluntario y que fija un estándar de
calidad y origen para la comercialización de la leña, basándose en cuatro principios básicos64:
1.
El primer principio se enfoca al cumplimiento de la legislación de carácter forestal,
ambiental, tributario, laboral, sanitario, de transporte y ordenanzas municipales.
2.
El segundo principio hace énfasis en el origen de la leña, exigiendo el cumplimiento de un
Plan de Manejo Forestal.
3.
El tercer principio se refiere a la calidad del producto, principalmente al contenido de
humedad, estableciendo un máximo de 25% de contenido al producto leña para ser
comercializado.
4.
El cuarto principio exige informar al consumidor adecuadamente acerca de lo que está
comprando (especie, contenido de humedad, volumen, unidades de venta, etc.).
Los beneficios que se pueden obtener producto de ello son la obtención de un sello, la
recuperación de los costos de la certificación a través de mayores ventas producto de las
campañas de marketing, la obtención de un negocio como proyecto a largo plazo, el logro de
estabilidad, la mejora de la imagen comercial, la promoción a nivel local junto a los otros
comerciantes de leña certificada y la recepción de apoyo gratuito de la Secretaría Local Técnica
en publicidad y precios.
Es un instrumento de carácter voluntario, pues obtener el sello de certificación no es
indispensable ni obligatorio para los comerciantes. En la clasificación de los instrumentos de
gestión ambiental, se ubica en los instrumentos económicos, puesto que “estos instrumentos
deben suministrar los precios y otras señales del mercado con el propósito de ayudar a las
instancias decisorias a reconocer implicaciones ambientales de sus decisiones”65. Siguiendo esta
línea, la certificación de leña otorga un sello que ayuda a competir de mejor manera a los
comerciantes certificados en el mercado de leña, pues este sello, en teoría, asegura que la leña
cumple con los cuatro principios anteriormente señalados y, por ello, es más conveniente su
compra que aquella leña que no tiene sello, además, obtener el sello de leña certificada no solo
mejora la imagen comercial, sino que además se realizan campañas de marketing, que coloca a
estos comerciantes en terrenos más estables económicamente.
Este sistema presenta ciertos problemas.
El primer inconveniente se encuentra en “las condiciones de certificación” contenidas en
el “Contrato de prestación de servicios de certificación y licencia de uso del sello Definitivo” del
Sistema Nacional de Certificación de Leña (SNCL).
El problema se centra en la fiscalización posterior de la calidad de la leña. El contrato
señala que “El comerciante se encargará de monitorear y medir el contenido de humedad de su
64
65
Cfr. Sistema Nacional de Certificación de Leña, ob. Cit., pp. 1-48.
Rodríguez, M. y Espinoza, G., ob. Cit., p. 188.
34
leña antes de ser comercializada. Para ello podrá contratar servicios externos, coordinarse con
el COCEL respectivo o realizarlo personalmente a través de instrumentos tales como el
xilohigrómetro”. A lo anterior, se agrega que “anualmente el comerciante será evaluado
mediante un proceso de Auditoría, tanto en aspectos contables como técnicos, el que se llevará a
cabo por auditores externos contratados por la Corporación para tales efectos. Las auditorías se
efectuarán en cualquier fecha del año y sólo durante el período de vigencia del presente
contrato, previo aviso a la empresa con el tiempo suficiente para que recopile la información
requerida por el auditor, que en ningún caso será menor a 7 días hábiles, ni superior a 20 días
hábiles”.
La crítica que se realiza es que la fiscalización posterior es ineficiente, pues el
comerciante puede revisar por su cuenta (ya sea por sí mismo o contratando servicios externos) el
nivel de humedad de la leña, sin una fiscalización externa oficial, es decir, aun que contrate un
servicio externo, este servicio trabaja para el comerciante, por lo tanto, la calidad de la leña no es
supervisada continuamente por un ente externo si no, una vez al año, mediante un proceso de
auditoría, que debe ser realizado previo aviso, otorgándose un tiempo suficiente para que el
comerciante se prepare para pasar la auditoría. Este sistema es ineficiente, puesto que el control
posterior de la calidad se entrega al ente controlado (el comerciante) y el ente controlador externo
(auditores del SCNL) solo fiscaliza una vez al año con previo aviso.
El segundo problema, tiene relación con la falta de exclusividad de este sistema de
certificación de leña, pues la misma Constitución establece la libertad para realizar cualquier
actividad económica, de manera tal que podría ingresar al mercado otro sistema de certificación
de leña, con distintos estándares y distintas exigencias que el que se tiene actualmente y también
se estará hablando de leña certificada. La falta de exclusividad de este sistema nacional de
certificación de leña podría provocar la entrada de competidores para la certificación de leña.
El tercer problema, se relaciona con su sustentabilidad económica, puesto que el
financiamiento del SNCL proviene de financiamiento europeo, de manera tal que, si en algún
momento tal financiamiento acaba, la sustentabilidad del sistema recae en las cuotas y derechos
pagados por los comerciantes certificados y por los auditores, pero esto no sería suficiente para
poder financiar el Sistema.
35
CAPITULO V: POTENCIALES SOLUCIONES
En el capítulo pasado, se evidenció que la eficacia y eficiencia de los instrumentos
utilizados en el Plan de Descontaminación de Temuco y Padre las Casas varía en razón del
instrumento de que se trate. Algunos de estos instrumentos no son eficientes por su regulación
normativa, otros aun no demuestran su eficiencia, otros resultan ser eficientes, pero no respetan
principios de otras áreas del derecho, otros son eficientes a largo plazo, otros tienen por objeto
crear conciencia respecto al problema ambiental y otros son simplemente complementarios.
La razón de lo anterior radica en que la mayoría de los instrumentos contenidos en el Plan
de Descontaminación de Temuco y Padre las Casas tienen un carácter no vinculante, y de los
pocos que tienen un carácter vinculante, algunos son débiles (como la multa de la ordenanza de la
municipalidad de Temuco) o excesivos (como las sanciones penales para aquellos que realicen
quemas ilegales).
En este capítulo se propondrán algunas soluciones para resolver los problemas
anteriormente planteados.
1. Soluciones a las deficiencias de los instrumentos relativos a la combustión de leña
residencial.
1.1 Propuesta de solución a la falta de un órgano que tenga competencias generales sobre la
regulación y control de la leña.
Según Rafael Valenzuela, este problema ya se encuentra resuelto, pues “aun que ni la ley
ni el Reglamento Orgánico de la Superintendencia hacen referencia explícita alguna al problema
de la contaminación atmosférica, es casi un hecho que sus mandatos y capacidades se extienden
a esta materia, desde el momento en que sus funciones comprenden la de velar para que las
antedichas operaciones, y en general el uso de recursos energéticos, no constituyan peligro para
las personas o cosas.”66
La interpretación de Valenzuela no es correcta, ya que el art. 7 de la Constitución
establece el principio de Juridicidad: “los órganos del Estado actúan válidamente previa
investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la
ley”, por lo tanto, los entes públicos solo pueden actuar válidamente si observan este principio.
La exigencia de “actuar válidamente dentro de su competencia” significa que deben ejercer el
poder conforme a derecho67. De manera tal que, si entendemos que la competencia es “el
conjunto de poderes jurídicos con que el Derecho dota, provee, o habilita , a un órgano para que
66
67
Valenzuela, R., Derecho ambiental presente y pasado, Editorial jurídica de chile, Santiago (2010), p.343.
Cfr. Molina, H., Derecho constitucional, Editorial Legal publishing Abeldó Perrot, Santiago (2010), p. 86.
36
actuando éste en la vida de relación de sujeto jurídico (del cual es elemento y elemento
intrínseco, sustancial) impute unitariamente los efectos de su actuación a este sujeto, y pueda así
cumplir los fines para los cuales ha sido precisamente creado por el legislador”68, entonces
deberíamos entender, a contrario sensu, que si la Constitución o las leyes no otorgan a un órgano
una determinada competencia, entonces este no puede ejercerla. Este principio implica, entonces,
que la Superintendencia de Electricidad y Combustibles solo puede ejercer aquellas funciones
que están dentro de su competencia.
Las funciones de la Superintendencia se encuentran establecidas en el art. 3 de la ley que
crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (ley 18.410). Casi todas las funciones de
este ente público giran en torno al control y fiscalización de electricidad, gas y combustibles
líquidos. Sin embargo, hay dos funciones relativas al combustible sólido leña que son la
fiscalización de calefactores de madera y la fiscalización de artefactos que combustionen o
puedan combustionar leña.
En virtud del principio de Juridicidad, la Superintendencia
no puede extender su
competencia a todos los aspectos del combustible sólido leña, pudiendo solo ejecutar lo que la ley
coloca dentro de sus funciones y nada más.
De esta forma, se deja fuera el control de la calidad de la leña, cuestión que es
fundamental para disminuir la contaminación de Temuco y Padre las Casas, dejando esta tarea a
Municipalidades, SEREMIS de Medioambiente y SEREMIS de Salud, entidades que tratan de
resolver este problema de una forma bastante difuminada, disgregada y poco eficiente.
Propongo dos soluciones, una en subsidio de la otra. La primera solución sería otorgar,
por ley, la competencia a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles para fiscalizar y
controlar los aspectos relevantes del mercado de la leña, de esta forma, un solo órgano se
encontraría encargado de supervisar las dimensiones más importantes de la leña, generando
sistematicidad y unidad a la fiscalización. En subsidio de la solución anterior, propongo la
creación de un órgano supeditado a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, con
competencia para controlar y fiscalizar el mercado de la leña de la misma forma en que la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles supervisa los otros mercados energéticos. Todo
esto sin perjuicio del potencial papel que podría tomar la Superintendencia del Medio Ambiente
en relación al control y fiscalización.
68
Soto kloss, E., Derecho administrativo temas fundamentales, Editorial Legal publishing Abeldó Perrot, Santiago
(2009), p. 125.
37
1.2 Propuesta para solucionar la falta de obligatoriedad de las normas que establecen
estándares de calidad a la leña.
Como se dijo anteriormente, el principal contaminante en Temuco y Padre las Casas es la
combustión de leña. Por ello, las normas que regulan la calidad de la leña cumplen un rol
fundamental.
Fernando Farias 69 señala que la leña seca (humedad menor o igual al 25%) tiene un poder
calorífico mayor, entre 3570 y 3900 Kcal/Kg, mientras que la leña semi seca tiene un poder
calorífico de 3410 y 3569, y la leña húmeda es aquella que tiene un poder calorífico inferior a
3410. De esta manera, podemos concluir que la calidad de la leña es inversamente proporcional
con la humedad y contaminación, pues mientras más seca la leña, menos contamina ésta.
La leña húmeda (recién cortada) tiene un 60% de humedad, por lo tanto, la mitad del calor
se pierde tratando de evaporar el agua70. Esto implica que, para calefaccionar más, se requiere
quemar más leña, y por ende, se genera más contaminación por MP10. Por estas razones,
avaladas científicamente, es importante la masificación de leña seca. El problema está en que las
normas técnicas que establecen los requisitos para leña seca no son obligatorias a nivel nacional,
y por ello, se genera un mercado negro del combustible sólido.
Pedro Sanhueza realizó un informe sobre el análisis de las medidas para incorporar al Plan
de Descontaminación atmosférica de Temuco y Padre las Casas en el año 2006, en que indicó que
“el costo de la leña seca será mayor que el de la húmeda, por tanto, esta medida requiere que se
implemente en todo Chile o al menos en la IX Región y no solo en las Comunas de Temuco y
Padre Las Casas, dado que el mayor costo de la leña seca generará un mercado alternativo
ilegal de venta de leña húmeda más barata que vendrá de comunas aledañas.”71 Esta es la
principal razón por la cual es imprescindible que las normas que exigen un determinado estándar
de calidad a la leña sean de carácter obligatorio y general. De lo contrario, se genera un mercado
alternativo y más económico de leña húmeda, y por ello, termina siendo el preferido de la
población.
Por lo anterior, propongo como solución la implementación de estas normas (NCH 2709 y
2965) por vía legal, ya que el carácter vinculante de estas normas es imprescindible para poder
reducir los altos niveles de contaminación por MP10, de esta forma, podemos eliminar el
mercado negro de las comunas cercanas al foco contaminado.
69
Cfr. Farias, F., “Eficiencia en el proceso de combustión”, en Burschel, H., Hernández y A., Lobos, M. (editores)
Leña, una Fuente de Energía Renovable para Chile, Editorial Universitaria, Santiago (2003), p. 171.
70
Cfr. Sistema Nacional de Certificación de Leña, ob. Cit., pp. 1-48.
71
Sanhueza, P., “Estudio básico: Análisis de medidas para incorporar al plan de Descontaminación de Temuco y
Padre las Casas”, (2006), disponible en: CONAMA IX Región.
38
1.3 Propuesta para solucionar la existencia de un instrumento vinculante, pero débil.
Para determinar que instrumento jurídico es el más adecuado para un Plan de Prevención
y Descontaminación es necesario tomar en consideración el costo beneficio del instrumento a
utilizar. Al respecto, Katz, Gonzales y Cienfuegos señalan que en la elaboración de los Planes de
Prevención y Descontaminación se requiere un análisis costo efectividad respecto de los
instrumentos posibles a utilizar para reducir las emisiones, debiendo implementarse aquellos de
menor a mayor costo y evaluar los costos antes que los beneficios y efectividad de un plan72.
En tal sentido, por más efectivo que sea prohibir completamente la comercialización y uso
de leña, esta medida no podría implementarse por tener un costo social extremadamente alto,
pues como ya se dijo anteriormente, el sector más pobre de la sociedad es el principal consumidor
de leña de la población y el uso de otros tipos de combustible es más oneroso73, de manera tal que
su prohibición sería más dañosa que beneficiosa.
Por lo tanto, la solución no se encuentra en la prohibición del uso de leña, si no que en el
control de la venta de leña. En tal sentido, la ordenanza sobre comercialización de leña contiene
la idea central, que es sancionar la comercialización de leña húmeda, pero la sanción impuesta no
es suficiente. Como se señaló anteriormente, la multa es muy baja en consideración a lo que un
vendedor de leña húmeda puede ganar. Por lo tanto, en el análisis del propio costo-beneficio que
hace un ser humano, es más beneficioso incumplir la norma que cumplirla.
Mi propuesta para solucionar este problema es aumentar el valor de la multa de manera tal
que los beneficios sean más bajos o iguales a los costos de incumplir. El problema es que por vía
administrativa esto no es posible, puesto que la Ley Orgánica de Municipalidades autoriza a estas
últimas a imponer sanciones de hasta 5 UTM. Por lo anterior, propongo que el aumento de esta
multa se realice por ley, implementando un sistema proporcional que desincentive la venta de
leña húmeda. Sería aconsejable utilizar un sistema de multas similar al sistema de infracciones a
la libre competencia. Así, aplicado este sistema a este supuesto, el valor de las multas se pueden
establecer de acuerdo a una estimación de los beneficios que se obtuvieron como consecuencia de
la venta de leña húmeda más un monto, no menor, que actuaría como disuasivo.
Todo esto sin perjuicio del potencial papel que podría tener la Superintendencia del
Medio Ambiente en relación a la aplicación sanciones.
1.4 Propuesta para solucionar la desproporcionalidad de sanciones.
El problema consiste en el amplio margen existente entre la multa de comercialización de
leña húmeda (0.5 a 5 UTM) y la multa de uso de leña húmeda (0.1 a 1000 UTM). Lo anterior se
72
Cfr. Katz, R. et al, “Análisis costo-beneficio en la normativa ambiental bajo la ley 19.300”, en Revista Estudios
Públicos, núm. 117, (2002), pp. 5-20.
73
Castillo, E. y Valdés, J., ob. Cit., p. 12.
39
debe a que la primera multa está contenida en una ordenanza municipal y la segunda multa se
impone como consecuencia de la aplicación de un sumario sanitario.
Las soluciones a este problema pueden ser dos: una solución en la práctica o una solución
normativa, ambas vistas desde el principio de Proporcionalidad, que implica “una
correspondencia entre la sanción y la infracción”.74
1.4.1 Solución práctica vista desde el principio de Proporcionalidad en su ámbito de
aplicación.
La solución práctica se basa en las políticas internas de la SEREMI de Salud. Estas
políticas determinan la actuación práctica de las SEREMI de Salud, cuando ésta no está
determinada por ley.
La solución práctica consiste en establecer como política de la SEREMI de Salud una
sanción desde el ámbito de la proporcionalidad aplicada75, así, se restringe en la práctica la
sanción que se puede imponer. Por ejemplo, “ante el uso de leña húmeda se aplicará una multa
entre 4 a 100 UTM”, de esta forma, se restringe el ámbito de aplicación de la multa.
Para determinar la sanción final se utilizarán distintos criterios, según Alejandro Vergara,
el principio de Proporcionalidad “impone ciertos criterios de graduación de las sanciones,
basados en diversos criterios, incluso derivados de otros principios, como la intencionalidad, la
reiteración, los perjuicios causados, la reincidencia en la misma sanción, peor en periodos de
tiempo acotados.”76 Así, dentro del rango que imponga la política de la SEREMI, se determinará
la sanción en concreto por medio del uso de estos criterios. Y así, podríamos restringir la
desproporcionalidad normativa que resulta de la aplicación de un sumario sanitario.
1.4.2 Solución legislativa desde el principio de Proporcionalidad en su ámbito normativo.
El problema en cuestión es un problema de proporcionalidad derivado de una
incongruencia sistemática del ordenamiento jurídico. La solución, de lege ferenda, sería crear por
vía legal un tipo administrativo para ambas conductas con sanciones de multa similares.
Esto sin perjuicio del potencias papel que podría tener la Superintendencia del Medio
Ambiente en relación a las sanciones aplicables.
74
Vergara, A., “Esquema de los principios del derecho administrativo sancionador”, en Revista de Derecho de
Universidad Católica del Norte, núm. 2, año 11, (2004), pp. 137-147.
75
Cfr. Nieto, A., ob. Cit., p.351.
76
Vergara, A., ob. Cit., 137-147.
40
1.5 Propuesta para solucionar la ineficacia de la fiscalización del cumplimiento de la
ordenanza municipal.
Como se señaló con anterioridad, el problema de la fiscalización es que los inspectores
municipales no pueden realizar el ingreso a los lugares donde se vende leña de forma clandestina,
puesto que, a menos que sea evidente la venta, es propiedad privada.
Mi propuesta para solucionar este problema está relacionada con la solución del primer
problema (falta de un órgano que tenga competencias generales sobre la regulación y control de
la leña). Se deben entregar los aspectos relevantes de la leña (como la comercialización y
fiscalización de su calidad) a un órgano como la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles o a un órgano subordinado a ésta, para que, por medio de la vía legal, se les
otorgue competencias de fiscalización más amplias, y así los inspectores puedan ingresar a los
recintos privados. Es de suma importancia incluir una fiscalización con amplias potestades de lo
contrario, el mercado negro de leña seguirá existiendo. Esto sin perjuicio del potencial papel que
podría tomar la Superintendencia del Medio Ambiente en relación al control y fiscalización.
1.6 Potencial rol de la Superintendencia del Medio Ambiente como solución a los problemas
de inexistencia de un órgano central, existencia de un instrumento vinculante, pero débil y
desproporcionalidad de sanciones.
Según el art. 1 de la ley 20.417, la Superintendencia del Medio Ambiente es “un servicio
público funcionalmente descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio,
sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio del Medio
Ambiente.” Este órgano empieza a ejercer sus funciones dentro de pocos meses.
La importancia de la Superintendencia del Medio Ambiente radica en que una de sus
atribuciones es velar por el cumplimiento de las medidas e instrumentos establecidos en los
Planes de Prevención y/o de Descontaminación Ambiental de acuerdo a los procedimientos
establecidos en la ley, lo cual se relaciona con lo señalado en el art. 2 de su ley orgánica, donde se
señala que la Superintendencia del Medio Ambiente tendrá por objeto ejecutar, organizar y
coordinar el seguimiento y fiscalización de las medidas de los Planes de Prevención y/o de
Descontaminación Ambiental. Así, con su entrada en funcionamiento se podría solucionar varios
de los problemas anteriormente señalados:
- El problema de la falta de un órgano que concentre en su competencia las materias más
relevantes sobre el combustible sólido leña se podría solucionar si la Superintendencia toma
control sobre tales materias. Lo anterior se ve justificado en que la Superintendencia tiene
amplias competencias relativas a instrumentos ambientales y su control. De esta forma, es posible
coordinar en un solo órgano el control de los aspectos básicos sobre leña y eliminar la dispersión
de la fiscalización existente en la actualidad.
41
- La entrada en funcionamiento de la Superintendencia del Medio Ambiente podría resolver el
problema de la fiscalización ineficiente de la ordenanza municipal, ya que la Superintendencia
tiene amplias facultades de fiscalización, lo que le permitiría una inspección más amplia de
aquellas actividades que tuviesen relación con la prohibición contenida en el art 4 del Plan de
Descontaminación de Temuco y Padre las Casa (prohibición de comercio de leña húmeda), esto
último en base al art. 22 inciso primero de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio
Ambiente.
- Las facultades sancionatorias de la Superintendencia del Medio Ambiente podrían resolver el
problema de la existencia de un instrumento vinculante, pero débil (multa de 0.5 a 5 UTM por
infracciones a la ordenanza municipal sobre comercio de leña húmeda) y el problema de la
desproporcionalidad entre las sanciones de infracción a la ordenanza y sumario sanitario. La
Superintendencia tiene la potestad sancionadora exclusiva respecto al incumplimiento de las
medidas e instrumentos previstos en los Planes de Prevención y/o de Descontaminación, y ante
estas infracciones tiene un abanico de sanciones graduadas que podrían servir para controlar los
problemas anteriormente señalados. Estos problemas se eliminan al aplicar las sanciones de
amonestación, multa de 1-10.000 UTA y clausura temporal o definitiva. Así, por un lado se
pueden aplicar multas más altas que desincentiven el comercio de leña húmeda y, por otro lado,
se genera una sistematicidad entre ambas conductas que soluciona la desproporcionalidad
normativa.
2. Soluciones a la inconsistencia de principios del instrumento relativo al control de emisiones
asociadas a las quemas agrícolas y otras quemas no clasificadas.
Como se mencionaba en el capítulo anterior, el problema de desproporcionalidad del
instrumento relativo al control de emisiones de quemas agrícolas y quemas no clasificadas radica
en la desproporcionalidad de la sanción aplicada a aquel que emplea el fuego en contravención a
la Ley de Bosques y sus reglamentos, sin que de ello haya seguido incendio, siendo castigado con
presidio menor en cualquiera de sus grados y multa. Pero este delito es inconsistente con los
principios del Derecho Penal.
El Derecho Administrativo se encarga de conductas menos lesivas que requieren control,
por otro lado, el Derecho Penal se encarga de las conductas más graves. En la misma línea, María
Ramírez indica que “mientras que en el derecho administrativo se sancionan las conductas
menos graves, que ponen en riesgo el respectivo bien, en el derecho penal se sancionan las
conductas que dañan o afectan de una manera más gravosa el mismo bien jurídico. De lo que se
colige que el derecho administrativo tiene una competencia anterior que el derecho penal,
correspondiéndole a aquél una misión preventiva y disuasoria de la conducta del sujeto, pues de
42
persistir en su actuación tendría que rendir cuentas no ya ante una autoridad administrativa sino
también ante la justicia penal.”77
Mi propuesta para solucionar este problema de inconsistencia de principios es transformar
el tipo penal anteriormente señalado en un tipo administrativo, y así, coordinar y sistematizar las
sanciones de acuerdo a los principios de cada rama del derecho. Se entiende que esta conducta
debe desincentivarse, pues los problemas de contaminación en Temuco y Padre las Casas son
severos y se debe restringir ciertas libertades, como por ejemplo, la de realizar quemas
arbitrariamente. Al respecto, lo mejor sería aplicar una multa por parte de la CONAF, y así,
“disuadir a los que, intencionada o negligentemente, estén próximos la infracción”78. De manera
tal que la conducta sea desincentivada, pero sin el uso de excesiva coerción penal, pues la
conducta de que se trata no afecta de manera grave al bien jurídico (la salud de la población).
77
Ramírez, M., “Consideraciones de la Corte Constitucional acerca del principio de culpabilidad en el ámbito
sancionador administrativo”, en Revista de Derecho Universidad del Norte, núm. 29, (2008), pp. 153-177.
78
Lozano, B., Derecho ambiental administrativo, Editorial Dykinson, Santiago (2003), p. 464.
43
CONCLUSIONES
1.
Los Instrumentos de Gestión Ambiental son utilizados para combatir problemas
ambientales, y así, lograr una calidad de vida digna.
2.
Las Normas de Calidad Ambiental y los Planes de Prevención y Descontaminación son
Instrumentos de Gestión Ambiental, cuyo papel es fundamental para lograr un ambiente que
permita a las personas desarrollarse individualmente, pues uno de los requisitos para alcanzar el
desarrollo personal es tener condiciones ambientales mínimas que aseguren una calidad de vida
digna.
3.
Los Planes de Prevención y Descontaminación utilizan diversos tipos de instrumento,
pudiendo ser de control, administrativos, económicos y de educación/participación, barajándolos
para cumplir su cometido.
4.
Los Planes de Prevención y Descontaminación encuentran su justificación en los deberes
del Estado, tanto generales (el bien común y protección de la población) como específicos (velar
porque el medio ambiente libre de contaminación no se vea afectado), y en el principio de
Supremacía del Interés Público.
5.
La contaminación puede ser de aire, agua o de suelos y los contaminantes son variados.
Esta tesis tiene como objeto de estudio la contaminación atmosférica por MP10, un contaminante
peligroso para la salud de la población en general.
6.
En Temuco y Padre las Casas se ha sobrepasado drásticamente los niveles de
concentración de MP10 permitidos por la norma de calidad ambiental primaria para tal elemento,
lo que podría provocar daños severos a la población de la IX Región.
7.
El Plan de Descontaminación de Temuco y Padre las Casas tiene especial importancia
por ser el primer Plan de Descontaminación en el sur del país, de manera que su eficiencia y
eficacia es relevante para la implementación de otros Planes de Prevención y Descontaminación
sureños.
8.
La eficacia y eficiencia del Plan de Prevención y Descontaminación de Temuco y Padre
las Casas es cuestionable, puesto que arroja resultados negativos, lo que se desprende del análisis
de los datos arrojados por el inventario de emisiones. Distinta es la situación del Plan de
Prevención y Descontaminación de la Región Metropolitana que da resultados positivos.
9.
Los resultados negativos se deben al tipo de instrumento utilizado en el Plan de
Descontaminación de Temuco y Padre las Casas, pues se coloca énfasis en instrumentos
voluntarios debido a que la principal fuente fija de contaminación es el uso de leña residencial,
distinto del caso del Plan de Prevención y Descontaminación de la Región Metropolitana, donde
se utilizan instrumentos vinculantes para combatir la contaminación de MP10 por fuentes fijas.
10.
Los instrumentos utilizados por el Plan de Prevención y Descontaminación de Temuco y
Padre las Casas son: los instrumentos relativos a la combustión de leña residencial, los
44
instrumentos relativos a las quemas agrícolas y quemas no clasificadas en Temuco y Padre las
Casas, la educación ambiental, el control de emisiones asociadas a fuentes industriales,
comerciales y calderas de calefacción grupales y los instrumentos complementarios. La mayoría
de estos instrumentos tienen un carácter voluntario, de manera tal que, algunos no son eficientes
por su regulación normativa, otros aun no demuestran su eficiencia, otros resultan ser eficientes,
pero no respetan principios de otras áreas del derecho, otros son eficientes a largo plazo, otros
tienen por objeto crear conciencia respecto al problema ambiental y otros son simplemente
complementarios. Los instrumentos que tienen mayor énfasis
y desarrollo en el Plan de
Descontaminación de Temuco y Padre las Casas son los relativos a la combustión de leña, puesto
que la principal fuente de contaminación atmosférica de la Región es la combustión del
combustible sólido.
11.
Los instrumentos anexos al Plan de Descontaminación de Temuco y Padre las Casas son
el Sistema Nacional de Certificación de Leña y el Acuerdo de Producción Limpia sobre leña.
Ambos instrumentos son de carácter voluntario, pero al otorgar un atractivo ante los
consumidores, los comerciantes de leña se suscriben a ambos. Por otro lado, estos instrumentos
otorgan una mayor formalidad al mercado de leña.
12.
Respecto a las soluciones, se requieren ciertos ajustes al Plan de Prevención
y
Descontaminación de Temuco y Padre las Casas. Estos ajustes serían el otorgamiento de la
competencia para fiscalizar los aspectos más relevantes de la leña a una entidad pública
especifica y única, la implementación de las NCH 2709 y 2965 por vía legal, el aumento del
monto de las multas por comercialización de leña mediante la utilización de un sistema similar al
sistema de sanciones por falta a la libre competencia, la implementación por vía legal o práctica
de una multa determinada y proporcional a la multa de la comercialización de leña húmeda y la
transformación del tipo penal de empleo de fuego en contravención a la Ley de Bosques y sus
reglamentos a un tipo administrativo cuya sanción sea una multa.
13.
La Superintendencia del Medio Ambiente empieza a ejercer sus funciones dentro de
pocos meses. El papel de ésta es fundamental, puesto que dentro de sus funciones se encuentra la
de velar por el cumplimiento de las medidas e instrumentos establecidos en los Planes de
Prevención y/o de Descontaminación Ambiental, lo que la facultaría a aplicar sus sanciones y
fiscalización para alcanzar el correcto funcionamiento del Plan de Descontaminación de Temuco
y Padre las Casas.
45
BIBLIOGRAFIA
TEXTOS DOCTRINALES
ASTORGA, E., Derecho ambiental chileno, Editorial Lexis Nexis, Santiago (2007).
BRAÑES, R., Manual de derecho ambiental mexicano, Editorial Fondo de Cultura Económica,
Ciudad de México (1994).
BORDALI, A., “el derecho fundamental a vivir en un medio ambiente adecuado: ¿qué protege?
¿a quiénes protege?”, en Revista de Derecho y Jurisprudencia y Gaceta de los Tribunales, Vol.
97, núm. 3, (2000).
CASTILLO, E. y VALDES, J., Uso eficiente de leña y otras energías alternativas en
comunidades rurales, Editorial Maval Impresores, Santiago (2011).
CENTRO DE ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS, Informe país: Estado del medio
ambiente en Chile 2008, Editorial Nova Graf, Santiago (2010).
COMISION NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE, Actualización del inventario de
emisiones de contaminantes atmosféricos en la Región Metropolitana, (2007), disponible en
versión digital en: http://www.sinia.cl/1292/articles-49590_inf_final_inventario.pdf, página
consultada el día 31/11/2012
COMISION NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE, Actualización Inventarios de emisiones
atmosféricas en las comunas de Temuco y Padre las Casas, (2008), disponible en versión digital
en: http://www.sinia.cl/1292/w3-propertyvalue-12825.html, página consultada el día 30/11/2012.
DELGADO, A., “Leyes penales en blanco en la jurisprudencia del tribunal constitucional (20052011)”, en Revista Ars boni et aequi, año 8, núm. 2, (2012).
FARIAS, F., “Eficiencia en el proceso de combustión”, en Burschel, H., Hernández y A., Lobos,
M. (editores) Leña, una Fuente de Energía Renovable para Chile, Editorial Universitaria,
Santiago (2003).
FERNANDEZ, N., “Instrumentos de gestión ambiental aplicables al control de contaminación
atmosférica de las ciudades del sur de chile por emisiones de combustión de leña (situación
especial de Temuco y Padre las Casas)”, en Durán, V. (coord.) Institucionalidad e Instrumentos
de gestión ambiental para Chile del bicentenario, Actas de las Terceras Jornadas de Derecho
Ambiental, Santiago (2006).
46
FERNANDEZ, P., Manual de derecho ambiental chileno, Editorial Jurídica de Chile, Santiago
(2001).
GUZMAN, R., La regulación constitucional del ambiente en Chile, Editorial Lexis nexis,
Santiago (2005).
HERVÉ, D. y PÉREZ R., Derecho Ambiental y Políticas Públicas, Universidad Diego Portales,
Santiago (2011).
JAQUENOD, S., El derecho ambiental y sus principios rectores, Editorial Dykinson S.L.,
Madrid (1991).
KATZ, R., GONZALES, G. y CIENFUEGOS, M., “Análisis costo-beneficio en la normativa
ambiental bajo la ley 19.300”, en Revista Estudios Públicos, núm. 117, (2002).
LIBSTER, M., Delitos Ecológicos, Editorial Depalma, Buenos Aires (1993).
LOZANO, B., Derecho ambiental administrativo, Editorial Dykinson, Santiago (2003).
MARTIN, R., Tratado de Derecho Ambiental: Volumen I, Editorial Trivium, Madrid (1991).
MOLINA, H., Derecho constitucional, Editorial Legal publishing Abeldó Perrot, Santiago
(2010).
NEGRAO, R., “Otros instrumentos de gestión ambiental”, en Curso Internacional de Aspectos
Geológicos de Protección Ambiental, UNESCO, vol. I, (1992).
NIETO, A., Derecho Administrativo Sancionador, Editorial Tecnos S.A., Madrid (2005).
POLITOFF, S., MATUS, J., RAMIREZ M., Lecciones de derecho penal chileno: parte
general, Editorial Jurídica de Chile, Santiago (2004).
RAMIREZ, M., “Consideraciones de la Corte Constitucional acerca del principio de
culpabilidad en el ámbito sancionador administrativo”, en Revista de Derecho Universidad del
Norte, núm. 29, (2008).
RODRIGUEZ, M. y ESPINOZA, G., “Gestión ambiental en América Latina y el Caribe”, Editorial
Banco Interamericano del Desarrollo, Washington (2002).
SANCHES, J. et al, “efectos en la salud de la contaminación atmosférica por MP10
en
Santiago”, en Revista Estudios Público, núm. 69, Verano (1998).
SANHUEZA, P., “Estudio básico: Análisis de medidas para incorporar al plan de
Descontaminación de Temuco y Padre las Casas”, (2006), disponible en: CONAMA IX Región.
SOTO KLOSS, E., Derecho administrativo temas fundamentales, Editorial Legal publishing
Abeldó Perrot, Santiago (2009).
47
VALENZUELA, R., Derecho ambiental presente y pasado, Editorial jurídica de chile, Santiago
(2010).
VARGAS, C., “Efectos de la fracción gruesa (PM10-2.5) del Material Particulado sobre la
salud humana”, (2011), disponible en formato digital
en: www.sinia.cl/1292/articles-
51242_Estudio_cvargas.pdf, página consultada el día 30/11/2012.
VERGARA, A., “Esquema de los principios del derecho administrativo sancionador”, en Revista
de Derecho de Universidad Católica del Norte, núm. 2, año 11, (2004).
VERGARA, J y otros, Introducción al medio ambiente y a la sostenibilidad, Editorial Vincens
Vives, (2004).
WOISCHNIK, A., “Protección del medio ambiente y producción limpia”, (2002), pp. 1-12,
disponible
en
formato
digital
en:
http:
//
www.cilea.info/public/File/06%20seminario%Chile/H%20-20ChileWoischnik%2’Ponencia.pdf,
página consultada el día 2/12/2012.
TEXTOS JURISPRUDENCIALES:
CORTE DE APELACIONES DE COPIAPÓ, Rol 2997- 1991, 13 de junio 1991.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, Rol 468 MJJ9054, 9 de noviembre 2006.
OTRAS FUENTES:
DIVISION JURIDICA GABINETE MINISTRO SALUD, “Manual de Fiscalización
Sanitaria”,
(2012),
disponible
en
formato
digital
en:
http://seremi9.redsalud.gob.cl/?page_id=2060, página consultada el día 1/12/2012.
SISTEMA NACIONAL DE CERTIFICACION DE LEÑA, Manual para la certificación de
comerciantes de leña, (2012), pp. 1-48, disponible en formato papel en oficinas del Sistema
Nacional de Certificación de Leña, Valdivia.
48