dictamen - Consejo Consultivo de Castilla

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DICTAMEN Nº 46
# Nº. 46/1999, de 2 de junio.*
Expediente instruido por el Ayuntamiento de Almodóvar del Campo (Ciudad Real), relativo a
posible exigencia de responsabilidad patrimonial a su Alcalde-Presidente, como consecuencia de
la condena al pago de costas impuesta a dicho Ayuntamiento por Sentencia del Tribunal Superior
de Justicia de Castilla-La Mancha dictada a causa de la demora producida en la convocatoria de
un Pleno Extraordinario.
ANTECEDENTES
Con fecha 16 de febrero de 1999 el portavoz del Grupo Popular del Ayuntamiento de Almodóvar
del Campo (Ciudad Real), presentó moción al Pleno Municipal solicitando la tramitación de un
expediente de depuración de responsabilidad patrimonial del Alcalde-Presidente de la
Corporación, como consecuencia de la condena al pago de costas impuesta por el Tribunal
Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, mediante Sentencia de 2 de octubre de 1998, dictada
como consecuencia del recurso contencioso administrativo interpuesto por el citado grupo contra
el acto desestimatorio presunto de convocatoria de un Pleno extraordinario; dado que, una vez
cursada la petición de celebración por los concejales de dicho partido, la sesión fue convocada
tardíamente. La exigencia de responsabilidad se concretaba en la derivación a la persona del
alcalde del importe de las citadas costas, cifradas en 296.272 ptas, en la estimación de que su
satisfacción por la entidad local constituiría "una daño injusto originado por la ignorancia y el
mal hacer del Sr. Alcalde".
Sometido el asunto a la consideración del Pleno Municipal, éste acordó en sesión celebrada el 18
de febrero de 1999 iniciar el referido expediente de determinación de responsabilidad del Alcalde,
nombrando como Instructor del mismo a un concejal de la Corporación y como Secretaria a la
titular del Ayuntamiento.
Trasladado el citado acuerdo a los interesados, el Sr. Alcalde objeto del procedimiento, formuló su
oposición al mismo, aduciendo la incompetencia del Pleno para emprender tal iniciativa y
recusando a las personas designadas para actuar como Instructor y Secretaria, por el interés
personal del primero (artículo 28.2.a) de la Ley 30/1992) y la relación de servicio mantenida con
la segunda (artículo 28.2.e) del mismo texto legal). Casi simultáneamente, la Secretaria de la
Corporación formuló escrito de abstención, por el mismo motivo esgrimido por el Sr. Alcalde.
El 29 de marzo de 1999 el Pleno Municipal se reunió nuevamente para debatir sobre las
incidencias producidas en la tramitación del procedimiento, acordando dejar el asunto sobre la
mesa y solicitar informe del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, para que, una vez
emitido, volviera a llevarse al Pleno. Los términos de la consulta fueron concretados por la
Alcaldesa en funciones del Ayuntamiento, mediante escrito en el que instaba la emisión de
dictamen al respecto haciendo hincapié en los siguientes aspectos:
"1º.- Si es posible la tramitación de dicho expediente, y si la respuesta fuera afirmativa, el
procedimiento a seguir.
2º.- Si el Instructor y Secretario están incursos en causa de recusación, y si la respuesta fuera
afirmativa, qué personas serían las más adecuadas para ostentar dicha condición".
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
Todos los miembros de las Corporaciones locales, entre los que se encuentra el Alcalde (artículo
140 de la Constitución Española y 19 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del
Régimen Local), tienen un Estatuto Jurídico determinante de un conjunto de derechos, deberes y
responsabilidades. La regulación de estos deberes y responsabilidades aparece dispersa en la
normativa sobre la materia, pero el artículo 78 de la citada Ley de Bases, después de referirse en
el número 1 a la responsabilidad civil y penal por los actos y omisiones en el ejercicio del cargo y
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en número 2 a la que derive de los acuerdos que voten favorablemente, establece en su número 3:
"las Corporaciones locales podrán exigir la responsabilidad de sus miembros, cuando por dolo o
culpa grave, hayan causado daños y perjuicios a la Corporación o a terceros, si estos hubiesen
sido indemnizados por aquella".
La norma transcrita no suscita dudas de interpretación al atribuir a la Corporación local, como
Cuerpo o Comunidad, es decir, al Ayuntamiento formado por el Alcalde y todos los Concejales,
siendo aquél Presidente de la Corporación (artículos 19.1 y 21 de la Ley de Bases), la potestad de
exigir responsabilidad a todos sus miembros por los daños que le hayan causado a la propia
Corporación o a terceros, éstos siempre que los hubiese tenido que indemnizar previamente,
responsabilidad que será efectiva, desde luego, siempre que concurran todos los presupuestos
legales que su viabilidad requiere en ambos supuestos, ya diferenciados en el análisis del artículo
145 de la Ley 30/1992. Y también es claro que el Alcalde figura entre esos miembros a los que
cabe exigir responsabilidad, sin que esta condición sea incompatible con la de titular de un
órgano unipersonal, investida de autoridad, título igualmente de la consiguiente responsabilidad,
teniendo en cuenta que le incumbe, entre otras, la obligación de convocar y presidir las sesiones
del Pleno, de la Comisión de Gobierno y de cualesquiera otros órganos municipales (artículo 21.1
de dicha Ley de Bases), tan inseparable de las funciones propias del ejercicio de su cargo, como
de su condición de Presidente y miembro de la Corporación.
El Ayuntamiento Pleno, como órgano que forma su voluntad y materializa su actuación,
encargado de velar por la prevalencia de los intereses públicos confiados a su cuidado, goza de
competencia para disponer la incoación del necesario procedimiento tendente a depurar la
presunta responsabilidad que está facultada y obligada a exigir, concretamente, en este caso,
frente a su Alcalde-Presidente, legitimado pasivamente para soportarlo, ante la concreta
actuación que se le imputa, de no convocar oportunamente el Pleno extraordinario solicitado por
determinado grupo político de concejales y dar lugar al correspondiente recurso jurisdiccional
resuelto por Sentencia que declaró contraria a un derecho fundamental la denegación presunta
de la solicitud de convocatoria e impuso expresamente las costas procesales al Ayuntamiento,
cuyo pago supone para éste un daño o quebranto económico que estima no debe soportar, en
cuanto imputado al órgano o autoridad llamada a efectuar la convocatoria, en términos que
obligan a considerar su posible responsabilidad.
Respecto al procedimiento, basta recordar que en cumplimiento de la Disposición Final de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, se promulgó el Reglamento de Procedimientos en materia de
Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, aplicable a
los procedimientos que inicien, instruyan y resuelvan todas las Administraciones Públicas en
materia de responsabilidad patrimonial y sobre la de sus autoridades y demás personal a su
servicio, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que establezcan las Comunidades
Autónomas que tengan atribuidas competencias exclusivas en la materia (artículo 1.2 en relación
con la norma constitucional antes invocada). A la vista de su contenido, el artículo 21 del
Reglamento establece con toda claridad y evidencia el procedimiento a seguir en este caso,
conforme entendió oportunamente el Ayuntamiento consultante.
Cabe formular una apriorística declaración sobre el talante restrictivo que debe presidir la
valoración e interpretación de los motivos de abstención que puedan ser formulados contra las
personas incursas en la tramitación de procedimientos, pues la búsqueda del objetivo primordial
del sistema inhibitorio establecido en nuestro ordenamiento jurídico, que no es otro que la
garantía de imparcialidad en la actuación de los sujetos intervinientes, no puede llevar al extremo
de impedir la tramitación de los mismos por una desmedida apreciación de intereses indirectos o
difusos que, eventualmente, podrían ser planteados por los afectados con meros fines
obstruccionistas. Este carácter restringido en la admisión de tales causas ha sido puesto de
manifiesto, no sin excepciones, en la jurisprudencia emanada del Tribunal Supremo y del
Tribunal Constitucional, (véase Sentencia de este último nº 138/1994, FJ 4º.), quizá con mayor
asiduidad en los pronunciamientos formulados respecto a la aplicación de las reglas de
abstención previstas en el artículo 219 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, (sobre causas de
abstención relativas a jueces y magistrados), en diversos fallos cuyo contenido puede ser
considerado inspirador de las posturas interpretativas también aplicables a procedimientos
tramitados por la Administración.
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Conceder que cualquier concejal, por el mero hecho de serlo o de haber apoyado con su voto una
moción para incoar el correspondiente expediente, está afectado por un interés personal en el
asunto suscitado, conllevaría la imposibilidad virtual de tramitar cualquier procedimiento de
dicha naturaleza, no sólo dirigido contra el Presidente de la Corporación, sino contra cualquiera
de sus miembros, pues por las discrepancias inherentes a la confrontación política que subyace
normalmente en el ejercicio del derecho fundamental de participación en los asuntos públicos
(artículo 23.1 de la CE), pueden ser apreciables de forma más o menos acusada respecto de
cualquier integrante del Consistorio Municipal; si bien, en principio, debe presumirse que el
motivo inspirador de dicha participación, es la vocación de servicio a los intereses públicos y la
consecución del bien general de la colectividad.
En cualquier caso, este planteamiento, formulado con base en el conocimiento que del asunto ha
proporcionado la documentación remitida, no debe hacer olvidar que la solución del conflicto
debe pasar por la observancia del procedimiento antes mencionado, establecido en el artículo 184
del Real Decreto 2.568/1986, que como se ha dicho prevé un trámite en el que el sujeto recusado
debe manifestar su opinión sobre el reconocimiento de la citada causa de abstención, debiendo ser
éste un factor de especial relieve en la decisión que al respecto se adopte, pues será obviamente el
recusado quien, conocedor de su propio condicionamiento volitivo, mejor pueda evaluar y exponer
el alcance del interés que le afecta en el asunto y, en definitiva, la incidencia que éste pueda tener
en su imparcialidad sobre la decisión que se vea sometida a su consideración.
Es obligado recordar que el Presidente de una entidad local se erige por el ejercicio de las
competencias que le atribuye la legislación vigente en una figura que forzosamente dispone de un
importante grado de influencia sobre las condiciones laborales de todos los empleados que
configuran la plantilla municipal. Así acudiendo al artículo 41.14 del Real Decreto 2.568/1986, de
28 de noviembre, en el que se enumeran las atribuciones ostentadas por los Alcaldes, se recoge:
"14.- Desempeñar la jefatura superior de todo el personal de la Corporación y, como Jefe directo
del mismo, ejercer todas las atribuciones en materia de personal que no sean de la competencia
del Pleno ni de la Administración del Estado y, en particular, las siguientes:
a) Resolver las convocatorias y concursos para la provisión de puestos de trabajo de libre
designación.
e) Ordenar la instrucción de expedientes disciplinarios y apercibir y suspender preventivamente a
toda clase de personal.
f) Premiar y sancionar a todo el personal de la corporación, salvo que la sanción consista en la
separación del servicio o el despido del personal laboral...
h) La asignación individualizada del complemento de productividad y de las gratificaciones..."
Pero es que, además de estas competencias directas de las que se derivan notables lazos de
dependencia para el personal subordinado, existe un cúmulo de atribuciones que recayendo en sí
sobre otros órganos municipales vienen mediatizadas por la postura que el Alcalde adopte como
impulsor de actuaciones, pudiendo destacarse entre ellas el necesario protagonismo que el
Presidente de la Corporación asume en la formación de la correspondiente plantilla
presupuestaria, documento que debe acompañar a los presupuestos anuales de la entidad (artículo
90. 1 de la Ley 7/1985), cuyo proyecto, formado por el Alcalde (artículo 41. 16 del Real Decreto
2568/1986), puede tener importantes repercusiones salariales para los empleados de la
Administración municipal.
Y finalmente, también en este caso, debemos referirnos al procedimiento aplicable ante la
abstención producida mediante el correspondiente escrito, -de presentación prácticamente
simultánea al de impugnación y recusación del Señor Alcalde, según fecha y números de registro
de entrada recogidos en la Consideración III-, en el que consta la propia alegación y opinión de la
funcionaria interesada, de especial relevancia, significación y valoración, sobre todo ante la
procedencia de estimar concurrente y acreditada la relación de subordinación que aduce, de la
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que deriva la necesidad de admitirla y aprobarla sin más trámites, dado cumplimiento a lo que
previene el artículo 183. 1. del citado Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen
Jurídico de las Entidades Locales.
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