Contenido del Informe sobre el desarrollo mundial, 2003

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INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL, 2003
PANORAMA GENERAL
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DES ARROLLO SOSTENIBLE EN UN MUNDO DINÁMICO
Informe socbre el
desarrollo mundial, 2003
Panorama general
Banco Mundial
Washington, D.C.
C 2002 The International Bank for Reconstruction and
Development / The World Bank
1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, U.S.A.
23405040302
Diseño de portada: Debra Naylor, Naylor Design, Inc.
Imágenes de la portada: La portada, que es un montaje de dos imágenes de satélite, muestra las luces de asentamientos humanos y la
variación de temperaturas en la superficie del mar (el 14 de mayo de
2002). La imagen ilustra varios temas del Informe sobre el desarrollo
mundial, 2003: la relación entre crecimiento y medio ambiente
(mayores ingresos correlacionados con mayor uso de energía), el continuo desafío socioeconómico que plantea la reducción de la
desigualdad y la pobreza (enorme disparidad entre el uso de energía
de los países desarrollados y el de los países en desarrollo), la interconexión e impacto de la actividad humana (uso de energía obtenida de
combustibles fósiles, la cual eleva las temperaturas de la superficie
marina), y la necesidad de recoger información (como la que proporcionan los sensores satélite) para anticiparse y hacer seguimiento a los
problemas, si queremos que el mundo se reoriente hacia un desarrollo más sostenible.
La imagen de luces de ciudad es cortesía de Defense Meteorological
Satellite Program Digital Archive, National Geographic Data Center,
U.S. National Oceanic and Aeronautics Administration.
La imagen de las temperaturas de la superficie del mar es cortesía de
U.S. National Climatic Data Center.
Diagramación y artes de interior por
Barton Matheson Willse & Worthington, Baltimore.
Producido en los Estados Unidos
Primera impresión, agosto de 2002
Este documento sintetiza el Informe sobre el desarrollo mundial, 2003,
una co-publicación del Banco Mundial y Oxford University Press.
Si bien es producto del personal del Banco Mundial, los juicios
contenidos en él no necesariamente reflejan las opiniones de su
Junta Directiva ni de los países que ella representa. El Banco
Mundial no garantiza la precisión de los datos incluidos en esta
publicación y no acepta responsabilidad alguna por cualesquiera
consecuencias de su uso.
ISBN 0-8213-5190-7
e
Contenido del
Informe sobre el
desarrollo mundial, 2003
Logr s y desafíos
El de afio del desarrollo esencial
Actue mos ahora, aun sobre problemas a largo plazo
2
Man jo de una cartera de activos más general
Soste iibilidad, un marco en evolución
Medi -ión de la sostenibilidad
Impo rtancia de una serie de bienes
¿Por (lué la necesidad de manejar una cartera de activos más general?
Trueq ues y desarrollo sostenible
Algur os bienes se usan en exceso o su provisión es escasa, ¿por qué?
Corre cción del uso excesivo o la escasa provisión de bienes importantes
3
Instit uciones para el desarrollo sostenible
Instit iciones coordinadoras de la conducta humana
Instit iciones protectoras de los bienes
Capt ción de señales, equilibrio de intereses e implementación de decisiones
Supe ación de barreras a la coordinación
Prom Dción de la inclusividad
Catal zadores para el cambio
4
Mejo ramiento de los medios de vida en tierras frágiles
Inclu sión, innovación y migración
Mane jo de tierras frágiles para mejorar los medios de vida
Vida 1lborde: las planicies áridas
Vida -n un precipicio: las montañas
Fome nto de los activos escuchando... y habilitando a las comunidades para actuar
Fome nto del capital humano de la mujer
Apro echamiento del capital social tradicional
Uso de recursos locales no renovables
Equil brio de intereses entre gobiernos, compañías y comunidades
Asoci ción para el cambio
IV
CONTENIDO
5
Transformación de instituciones relacionadas cori tierras de cultivo
Restricciones de tierra y agua
Eliminación de la pobreza rural y preparación de emigrantes
Intensificación del uso de la tierra
Intensificación del uso del agua
Cómo ponerse a la cabeza de la frontera
Conclusión
6
Cómo obtener lo mejor de las ciudades
Desafíos de la vida urbana
Luces de ciudad: faros de esperanza y reflejos de advertencia
Creación de electores informados para atender a los desbordamientos y anticipar los riesgos
Equilibrio de intereses para proveer bienes públicos urbanos
Inclusión y acceso a activos: desafío a las raíces institucionales de los barrios bajos
Instituciones para el desarrollo urbano sostenible
Conclusiones
7
Fortalecimiento de la coordinación nacional
Promoción de la inclusividad
Creación de un sano clima de inversión
Manejo del medio ambiente
Manejo de los recursos naturales y uso efectivo de la ayuda
Cómo evitar el conflicto violento
Conclusión
8
Problemas globales y preocupaciones locales
Diseñío de instituciones para resolver problemas globales
Conservación de la biodiversidad
Mitigación y adaptación a los riesgos del cambio climático
Conclusión
9
Sendas hacia un futuro sostenible
Actuar hoy
Diálogo en curso: una visión y un acuerdo globales
Diálogo en curso: algunas preguntas abiertas
Nota bibliográfica
Indicadores seleccionados del desarrollo mundial
Panorama
general
El desarroloes sostenible si las reglas deljuego son
transparentesy eljuego inclusivo.
uante los próximos 30 años, 2.000 millone s de personas se sumarán a la población
mundial, y durante los 20 años subsiguientes 1.000 millones más. Todo este incremento se
producirá en los países en desarrollo, y casi íntegramente en áreas urbanas. Hoy, 2.800 millones de personas de 1 s países en desarrollo viven con menos de
US$2 por día. El desafio central para el desarrollo
sostenible -s asegurar una mejor calidad de vida para
toda esa ge nte, a la vez que responder a las aspiraciones de bie nestar de todos. Esto demanda un crecimiento sU tancial de los ingresos y la productividad
en los países en desarrollo. Al mismo tiempo, es necesario soste ier servicios cruciales de los ecosistemas y
fortalecer e1 tejido social que apuntala el desarrollo.
El Info me sobre el desarrollo mundial, 2003 trata
sobre mejc rar el bienestar y proteger lo que la gente
valora y qt iere traspasar a sus hijos. Sus mensajes, en
pocas pala ras, son éstos: Para que la gente prospere
los bienes lienen que prosperar. Para que el desarrollo
sea sosteni ble -y debido a los umbrales y complementaried des entre los bienes-, es necesario manejar
responsabl mente una cartera general de activos -fisicos, financ eros, humanos, sociales y ambientales-.
a Instituc ones tales como los derechos de propiedad y el Estado de Derecho son esenciales para la
creación de activos de factura humana y para que
los me cados operen eficientemente como una
instituci ón coordinadora.
u Se necesitan otras istituciones para coordinar y
asegurar una oferta suficiente de los activos que
los mercados no proveen espontáneamente:
bienes ambientales (agua limpia, aire limpio,
pesca y bosques) y bienes sociales (confianza
mutua, habilidad para trabajar en red y seguridad
de las personas y de la propiedad).
a Las instituciones competentes para la coordinación captan las señales de problemas, equilibran
justa y eficientemente los intereses en la formulación de políticas, y ejecutan las políticas de una
manera responsable. Tales instituciones habilitan
a las sociedades para negociar caminos hacia
oportunidades ganador-ganador -caminos que
pueden resultar elusivos cuando no se compensan
los costos para algunos grupos.
a La distribución de los activos es crucial para
determinar a quién sirven las instituciones y
cómo se forman las políticas. Cuando los intereses son dispersos o cuando algunos grupos de la
sociedad son pobres o desfranqueados de alguna
otra manera, las instituciones suelen estar ausentes o resquebrajadas. Los grupos que carecen de
activos tienden a carecer también de voz, seguridad y participación en la sociedad en general, lo
que impide que las instituciones desempeñen sus
necesarias funciones de coordinación. Esto puede
resultar en círculos viciosos que se auto-refuerzan,
en la medida en que instituciones parcializadas
implementan políticas que conducen a una distribución más desigual de los activos y a una mayor
polarización. Aunque dificil, es posible desarrollar
políticas que incrementen la voz y el acceso a los
activos reorientando la dinámica del desarrollo,
1
2
PANORAMA GENERAL
Figura 1
litarían esa coordinación. Tal acuerdo prometería
asistencia adicional más apropiada y sostenida, siem-
Circuito políticas-instituciones-activos
Las políticas
Políticas
moldean las
instituciones y
La distribución
nsttuc
esI
la distribución
de los activos
moldea las
instituciones
y
las políticas
de círculos viciosos a círculos virtuosos y hacia
una mayor sostenibilidad (ver figura 1). Cuando
se escucha a más gente, se desperdician menos
bienes. Puesto que el mundo viene pareciéndose a
una única comunidad, estas lecciones pueden ser
válidas aún a nivel global.
Lo que esto implica para las estrategias de desarrollo y la asistencia para el desarrollo es que debe
darse mayor énfasis a:
* Identificar los círculos viciosos que mantienen
lento el ritmo del crecimiento y desigual la distribución de activos, y desarrollar intervenciones
estratégicas para romper esos círculos viciosos.
* Invertir en proyectos, programas e iniciativas que
saquen adelante instituciones mejores y más inclusivas, y que aseguren el aprendizaje sistemático.
* Apoyar la evolución de un ecosistema de organizaciones que aprendan, y aplicar ese aprendizaje a
mejorar políticas y proyectos.
Estrategias de desarrollo que enfaticen la inclusividad, el crecimiento compartido y mejor gobernación, plantearán grandes demandas a los líderes y las
comunidades de los países en desarrollo. La introducción de regímenes más acogedores de comercio,
ayuda, migración y participación del conocimiento
en los países industrializados -para facilitar el crecimiento de los países en desarrollo- acarreará grandes demandas para los líderes y votantes de los países
industrializados. La superación de la inercia que
impide abordar estos difíciles problemas -los temores y riesgos conectados con la acción unilateralrequiere mayor coordinación. Una visión común
audaz y un compromiso mutuo, auto-reforzador y
de largo plazo con un acuerdo global a 50 años, faci-
pre que se ahonde en la reforma, y daría la seguridad
de que se profundice en ésta siempre que haya asistencia por llegar.
El Informe asume una perspectiva de 20 a 50
años, reconociendo con ello los largos períodos de
encauzamiento que implica la evolución y transformación social. En esta escala de tiempo, las acciones
actuales determinarán la evolución de las tecnologías
futuras y las preferencias individuales y sociales futuras. Esta perspectiva permite el análisis del impacto
acumulativo de cambios incrementales que afectan la
sostenibilidad, y reconoce el horizonte de tiempo
más largo que requiere la reforma institucional.
Debido a que el Informe mira a un horizonte más
largo, muchos de los parámetros de política se convierten en variables. Por ejemplo, las preferencias y
tecnologías que pueden asumirse como fijas en el
corto plazo, no pueden asumirse como fijas en el
largo plazo. Similarmente, no puede establecerse una
separación nítida entre las cuestiones de asignación
(tema de la economía) y la negociación en torno a
problemas de distribución (tema de la política).
El Informe no se centra en políticas ni diseños
organizacionales específicos, ni evalúa proyecciones
basadas en diferentes escenarios de política u organizacionales. El documento reconoce la importancia
de las políticas e incentivos económicos para el
cambio de conducta, pero arguye que a causa de
debilidad institucional no se han adoptado o implementado políticas apropiadas. Por esta razón, se
centra en los puntales de instituciones buenas, que
pueden disefñar, adoptar e implementar respuestas
sostenibles, y en cómo esas instituciones emergen y
se adaptan a problemas y oportunidades. La premisa
de este enfoque institucional es que problemas y
soluciones de desarrollo que ni siquiera son previsibles hoy, pueden atenderse mejor, y sostenidamente,
si los cimientos institucionales son fuertes. El Informe se basa en las muchas innovaciones institucionales que se están adelantando en todo el mundo, para
ilustrar las oportunidades y los catalizadores. Las
soluciones durables no emergen de arreglos rápidos.
Gaanis
sinifctenídes
Durante los últimos 30 años, 2.000 millones de personas se sumaron a la población mundial, la mayoría
PANORAMA GENERAL
de ellas er países en desarrollo. Este crecimiento vino
acompañ ldo de logros significativos en bienestar
humano. En los países de bajos y medianos ingresos
la tasa de mortalidad infantil se redujo a la mitad, del
11% al 6 /o de los nacimientos con vida; el analfabetismo gen eral cayó del 47% al 25%, y entre las mujeres, del 5 7% al 32%. El ingreso real per cápita (en
dólares ponderados por población) se elevó de
US$989 en 1980 a US$1.354 en 2000. Y mucha de
la gente clel mundo disfruta hoy de más libertades y
de mayo] es oportunidades de participación en los
procesos delemocráticos que hace tres décadas.
Tambi 'n ha habido casos exitosos en la reducción
de presio nes sobre el medio ambiente; por ejemplo,
en protección de la capa de ozono y en doblegamiento d la lluvia ácida transfronteriza. La polución
del aire u rbano está decreciendo en Ciudad de México y en nluchas de las ciudades chinas de rápido crecimiento. La mayoría de los países han programado
el retiro escalonado de la gasolina. En sólo los últimos 10 años, en los países de bajos y medianos
ingresos 1 acceso a servicios sanitarios se elevó del
44% al 5 2%.
Pero algunas tendencias sociales y ambientales
asociadas con estrategias pasadas de desarrollo, en
países tar.to industrializados como en desarrollo, no
son soste nibles. Hay todavía 1.200 millones de personas ext emadamente pobres (que viven con menos
de un d lar por día), pese al éxito alcanzado en la
reduccióil de esta cifra como mínimo en 200 millones dura ite las dos últimas décadas, aún con el enorme creci miento de la población total durante el
mismo pe ríodo. El ingreso promedio de los 20 países
más rico,, es 37 veces el de los 20 países más pobres
-razón -sta que se ha duplicado en el curso de los
últimos 40 años, debido principalmente a la falta de
crecimie ito de los países más pobres-. En los años
1990, 46 países vivieron conflictos armados, primordialment civiles. Entre éstos estuvieron más de la
mitad de los países más pobres (17 de 33). Esos conflictos tie nen costos muy altos, puesto que destruyen
logros de l desarrollo pasado y dejan un legado de
bienes dañados y de desconfianza corrosiva que
impide el progreso futuro. Más de 1.000 millones de
personas de países de bajos y medianos ingresos carecen de ac ceso a agua potable y 2.000 millones carecen de se rvicios sanitarios adecuados, lo que las hace
vulnerabl es a enfermedades evitables y muerte
prematu a.
3
Las condiciones ambientales también se han deteriorado en muchos lugares en todo el planeta y
seguirán empeorando si continúan las tendencias
actuales. Desde los años 1950 se han degradado
cerca de 2 millones de hectáreas de tierra en todo el
mundo (el 23% del total de tierras de cultivo, pastoreo, bosques y maderables). Poblaciones más grandes
y más sedientas recurren a fuentes finitas de agua
dulce y en algunas regiones asoman conflictos por
agua y la pérdida de ecosistemas fluviales. Para el año
2025 tres cuartas partes de la población mundial
podrían estar viviendo a 100 kilómetros o menos del
mar, lo que significaría una inmensa presión sobre
los ecosistemas costeros. Dos terceras partes de todas
las áreas de pesca son explotadas más allá de sus límites sostenibles, y la mitad o más de los arrecifes de
coral del mundo pueden perecer en este siglo.
Cada década se tala otro 5% de los bosques tropicales. Más de un tercio de la biodiversidad terrestre
se aprieta en fragmentos de su hábitat que cubren
apenas el 1,4% de la superficie de la Tierra, y podría
desaparecer si esos fragmentos se pierden. Los humanos estamos cambiando el clima del mundo, amenazando con ello a las poblaciones costeras e isleñas al
elevar el nivel del mar, y a los residentes de las áreas
semiáridas, con la desertización. Y cientos de ciudades de países en desarrollo tienen un aire malsano
que causa muertes prematuras que podrían evitarse a
un módico costo.
cómoeapovehrla
El próximo medio siglo ofrece una oportunidad de
transformar el patrón global de crecimiento económico, de manera que permita eliminar la pobreza
y pasar al uso sostenible de una cartera de activos
más general.
Para sus medios de vida y su bienestar, la gente
depende de los activos -naturales y de factura
humana; comunales, individuales y públicos-. Los
suelos, la pesca y los bosques que benefician directamente a los pobres, pueden degradarse inútilmente
cuando la gente carece de seguridad y de una perspectiva de largo plazo. De igual manera, la inversión
en máquinas y capital humano necesita del apoyo de
instituciones tales como leyes dignas de crédito y
derechos de propiedad que eleven la confianza. El
freno requerido tiene que ver con importantes problemas de compromiso, dado que los bienes próspe-
4
PANORAMA GENERAL
ros son blancos tentadores para la apropiación de
parte de individuos, firmas, y gobiernos y sus funcionarios. Y, puesto que ningún conjunto de actores
es perfecto, las instituciones tienen que compensar.
Motores del camnbio y la transforinación
De los muchos motores interrelacionados de cambio y
transformación socioeconómicos, sobresalen cuatro:
la innovación científica y tecnológica, y el crecimiento
del ingreso (que son ambos procesos continuos), y el
crecimiento demográfico y la urbanización (que son
transiciones momentáneas).
* Innovación cientifica y tecnológica. La ciencia y
la tecnología tienen el potencial para habilitar
a los países en desarrollo para aprender más rápido unos de otros y de los países industrializados
-para mejorar la salud y la productividad de los
pobres y mitigar el cambio climático y la degradación ambiental-. El que lo hagan depende en
gran medida de decisiones colectivas sobre financiación, implementación y difusión de la innovación tecnológica.
* Crecimiento del ingreso. El crecimiento proyectado
del ingreso global, del 3% anual durante los
próximos 50 años, implica la cuadruplicación del
producto interno bruto (PIB) mundial. Este crecimiento requerirá inversiones mayores en nuevo
capital de factura humana, para expandir la capacidad y reemplazar la ya existente a medida que
envejezca. Haciendo que estas inversiones
(muchas de las cuales son de larga vida) sean más
sensibles ambiental y socialmente, mediante criterios de inversión apropiados, se avanzará un largo
trecho en la tarea de desplazar el desarrollo hacia
un camino más sostenible -oportunidad ésta que
tiene que aprovecharse.
* Transición demográfica. Es posible que en este
siglo se estabilice la población mundial entre
9.000 y 10.000 millones de personas -el 85% de
este crecimiento ocurrirá para el año 2025-. Esta
es una oportunidad histórica. La desaceleración
del crecimiento demográfico y el crecimiento proporcional de la población en edad productiva,
significan que los gobiernos que estaban luchando
para conseguir apenas mantenerse al ritmo de las
crecientes poblaciones, pueden pasar a centrarse
en mejorar la calidad de vida de todos sus ciudadanos. Sin embargo, esta oportunidad depende de
asegurar que la gente sea educada y tenga empleo
y oportunidades de inversión.
a Transición urbana. Para el afño 2050, por primera
vez en la historia, la mayoría de la gente de los países en desarrollo estará viviendo en pueblos y ciudades (ver figura 2). Las áreas urbanas de buen
funcionamiento son motores del crecimiento de la
productividad, de empleo y de transformación
social. La duplicación proyectada de las poblaciones urbanas hará necesario renovar el longevo
ambiente creado de las ciudades. Las inversiones
en infraestructura y otras inversiones de capital
afectarán el uso de la tierra, el espacio público y la
energía, y la calidad de vida tanto de los residentes
urbanos como de los no urbanos. Las transiciones
demográfica y urbana también abrirán una ventana mayor de oportunidad para revertir la expansión de la agricultura en los ecosistemas terrestres,
pero crearán tensiones sobre los ecosistemas fluviales y costeros. Tomar las medidas correctivas
con anticipación a estas tendencias conocidas
puede evitar lamentaciones futuras.
Desafíos mayor-es por superar en los próximos
50 anos
Dondequiera que vive gente, surgen problemas y
oportunidades -en pueblos de montafña y en áreas
secas, en comunidades isleñas y costeras, en asentamientos rurales y periurbanos, en pueblos y ciudades. Los siguientes son algunos de los desafios claves,
con implicaciones locales y globales, que enfrentará
la población mundial en las próximas cinco décadas.
* Hoy, 1.300 millones de personas viven en ecosistemas frágiles y a menudo remotos -zonas
semiáridas, montañas y bosques- y esa población está creciendo más rápidamente que la de
áreas rurales más favorecidas. ¿Podrán esas gentes
superar la pobreza, mejorar sus medios de vida y
adaptarse a nuevas oportunidades -siempre que
sea necesario- mediante su emigración, o se las
dejará agotarse?
* La población de las ciudades y megaciudades
del mundo en desarrollo crecerá a más del
doble. ¿Harán gala los centros urbanos de su
potencial como motores dinámicos del crecimiento y de la modernización social, o quedarán atascados en la pobreza, la polución, la congestión y el crimen?
5
PANORAMA GENERAL
Figura 2
¿Oportu lidades aprovechadas.., o perdidas? Transiciones demográfica y urbana
Población ( n miles de millones)
La población
9*____________
8
7-
<global
se estabiliza
54
Megaciudades
-
_
29
Ciudades
Pueblos
Otros asentamientos rurales
6 5-
Tierras frágiles
15
Rápido
recimiento
urbano
4--
4-
H
3-
2
-
DTC
OECD
50
DTC
OECD
1970
,
4
2
DTC
OECD
2000
DTC
OECD
2030
DTC
5
=Todavía
i iS
muchos en
áreas frágiles
OECD
2050
Nota: DTC e refiere a países en desarrollo y en transición (developing and transition countries); OECD se refiere a países industrializados de altos
ingresos (y o todos miembros de la Organización para la Cooperación y el desarrollo Económicos - OECD). Los números a la derecha de las columnas corresp nden a la cantidad de megaciudades. Se consideran pueblos los centros urbanos con menos de 100.000 habitantes; ciudades, centros
con una pob ación de 100.000 a 10 millones, y megaciudades, las que tienen más de 10 millones de habitantes.
Fuente: Las royecciones de la población global se basan en estimaciones del Banco Mundial. Las estimaciones de cambios en la población de áreas
urbanas y ru ales se basan en datos de las Naciones Unidas.
* ¿Se m nejarán los recursos naturales renovables
como uentes sostenidas de medios de vida y de
bienes ar, o se agotarán los bosques, los suelos, el
agua 1. biodiversidad y las zonas de pesca?
* ¿Serán las sociedades elásticas, con mirada al futuro y c eativas, capaces de promover un desarrollo
más ec uitativo y de hacer frente a golpes inesperados a Snedida que experimentan transformaciones
genera es en los patrones de crecimiento y migración, c se volverán intolerantes y hostiles a nuevos
inmig antes, valores e ideas, o se lanzarán a una
lucha or los recursos?
* ¿Podrán los países pobres acelerar su crecimiento
sin crear tensiones sociales y ambientales desestabilizado as? ¿Generará la perspectiva de un PIB mundial de US$100 millones de millones a mediados
del sig o, menores tensiones sociales y ambientales
que la ucho menor economía global de hoy?
La acció tiene que empezar ahora,paraenfirentar
problem s emergentes que tienen consecuencias
mnuy dn rderas...
Tradicio almente, las instituciones diseñadas para
proteger activos y facilitar transacciones se han desa-
rrollado en el curso de períodos largos, frecuentemente con lamentables retrasos. Las despilfarradoras
carreras por madera o pescado -tolerables cuando
las existencias son abundantes- se convierten en
amenazas inminentes cuando el agotamiento de los
árboles o de la pesca está a la vista.
Se requieren medidas urgentes para atender problemas ambientales y sociales agudos, sea que éstos
tengan horizontes cortos o largos. El progreso en ese
sentido es posible. Las condiciones de vida en los
barrios bajos pueden mejorar rápidamente si los residentes cuentan con una tenencia segura del terreno y
si los gobiernos y los servicios públicos están dispuestos a trabajar con ellos. La polución industrial del
agua puede reducirse sustancialmente y a un costo
relativamente bajo siempre que se tengan procedimientos vigentes de seguimiento y de cumplimiento
forzoso. La deforestación ilegal puede vencerse siempre que haya apoyo popular para hacerlo. Para ninguna de estas acciones es pre-requisito el crecimiento de
los ingresos y para ninguna es éste una panacea. En
pocas palabras, el progreso rápido es posible siempre
que haya en funcionamiento instituciones competentes que habiliten la acción pública.
PANORAMA GENERAL
7
6
PANORAMA GENERAL
Para otros problemas agudos se necesitan ahora
medidas urgentes, precisamente debido al largo
tiempo introductorio que se requiere para reorientar
instituciones que funcionan deficientemente. Son
ejemplos de esto la eliminación de subsidios y tarifas
refractarios de países industrializados sobre produc-
tos en los que los países en desarrollo tienen una
ventaja comparativa; la conservación de zonas pesqueras y de bosques sobreexplotados; y la reducción
de la extrema desigualdad en los países en desarrollo.
A lo largo del tiempo, sobre cada asunto han surgido
fuertes partidarios de resultados que son insostenibles o indeseables, los cuales conducen a un "cerco"
político que es difícil de revertir. La reforma comercial puede tomar décadas y también pueden necesitarse décadas para lograr reducciones pacíficas de la
desigualdad en la distribución de los activos.
Algunos de los problemas más difíciles aún no
son severos y tienen largos períodos introductorios.
Pero serán difíciles de atender si la acción se difiere
hasta que el problema sea evidente. Por ejemplo, es
posible que las autoridades de manejo de las cuencas
hidrográficas lleguen a crearse sólo después de que
toda el agua de un río principal haya sido apropiada
y el río esté literalmente seco en su desembocadura.
A ese punto, y habiendo un fuerte cabildeo de agricultores e industriales usuarios del agua, es difícil
reasignar suficiente agua para mantener los ecosistemas ribereños y costeros. El cambio climático ofrece
una conmocionante ilustración de la necesidad de
pensar a largo plazo pero actuar ahora (ver figura 3).
...ypara atender problemas que requieren
compromisos por mayores horizontes de tiempo
Los problemas arduos no se atienden con arreglos
tecnológicos rápidos, ni con transferencias de una
cultura o de una localidad a otra de soluciones listas
para aplicar. También es motivo para pensar el hecho
de que puedan perderse las ganancias de los últimos
años, como está sucediendo en los muchos Estados
en conflicto. El desafio es acelerar el progreso y
poner en funcionamiento instituciones profundamente asentadas que puedan resistirse al retroceso
antes de que éste empiece.
Cambios políticos de primer orden, como los
tendientes a reformar sistemas educativos, manejar
ecosistemas, o cambiar el uso del espacio urbano, se
realizan a lo largo de décadas. Para asegurar que las
instituciones creadas hoy puedan soportar mejores
8
PANORAMA GENERAL
Figura 3
Pensemos a largo plazo; actuemos ahora
(miles de millones de toneladas equivalentes a carbono)
35 -
Incremento de
30 -
Escenario intensivo
25 -
en combustible
temperatura
de +3°a +70C
20 -
/
/
Escenario sin dañ climático
5 -
°
n
¡
1 1¡
¡
¡
1
¡
o°o
de +1 a+3 C
¡1
1 1
,
Tiempo para
Tiempo para
desarrollar nuevas
renovación
tecnologías
delcapital
Fuente: Para emisiones de CO2, escenarios IPCC A1FI y Bl, en
Nakicenovié y Swart (2000); para temperatura, Stott y Kettieborough
(2002).
resultados en el futuro, tienen que ser durables y
adaptables. La durabilidad implica que las instituciones estén dotadas de las capacidades y estructuras de
incentivos necesarias para replicar sus efectos benéficos en el futuro. Debido a que es imposible predecir
el rango completo de problemas, necesidades y
oportunidades que hayan de surgir, las estructuras
institucionales también tienen que ser capaces de
aprender, evolucionar y adaptarse sin perder su mandato central. La mayor productividad y prosperidad
dependen del mejoramiento de las muchas dimensiones del bienestar humano -tanto riqueza material como los aspectos no materiales del bienestar
personal y social-. Mejorar el bienestar así definido
requiere el manejo de una cartera de activos diversos
-físicos, humanos, financieros, sociales, naturales e
intelectuales-.
La razón para tener una cartera diversa es que los
bienes con frecuencia son complementarios. Los
individuos que viven serias privaciones de educación
o salud no pueden aprovechar íntegramente cualesquiera bienes naturales y físicos que puedan tener. La
vivienda urbana se devalúa con el aire enrarecido,
aguas subterráneas contaminadas, o la pérdida de
humedales moderadores de crecidas de los ríos. Aunque cuente con fuerza laboral educada y recursos
financieros a su disposición, un país o región no
PANORAMA GENERAL
puede aval zar si las instituciones sociales se ven
devastadas por enemistades y conflictos que corroen
la confianz y la cooperación.
La Ps InZYi ii de activosfinancieroses escasa deb.ido
a desborodlmsie.F¡tos...
Los bienes ambientales y sociales suelen tener características de propiedad común. Es posible que los
individuos que usan esos bienes no consideren los
efectos de desbordamiento que pueden tener sobre
otros. Por ejemplo, alguien que tale bosque y haga
quemas pi ede perjudicar bienes de otra gente: los
campos, si el fuego se extiende; la salud, debido a la
calina y el humo, y el abastecimiento de agua, como
resultado de la sedimentación. Lo mismo es válido
para la pc lución del aire por parte de plantas de
energía y Xehículos.
... y es pro >ensa a ser objeto de despilfnarradoras
Carr7erasp r su conltrol
Tradiciona lmente, muchos recursos naturales han
sido considerados como abiertamente disponibles
para todo el mundo y como si fueran infinitamente
renovables. Cuando bienes tales como bosques,
pesca o ti erra parecen inagotables para todos los
usuarios p tencialmente interesados, puede resultar
aparentem ente innecesario asignar y defender derechos de c ntrol para manejar su uso. Pero a medida
que las ac ividades económicas se integran nacional
y globalme nte, y que se incrementa la capacidad tecnológica cLe la actividad humana, incluso a niveles
locales, ta nbién se incrementa la presión sobre los
recursos n aturales y su capacidad regenerativa. Al
darse cue ta de la creciente escasez, muchos grupos
de interés compiten por asir los bienes y hacer valer
su control mediante ocupación o mediante derechos
de priorid ad para la extracción de bienes naturales
(madera, reservas forestales, pesca, solares urbanos y
agua). Aut el uso de "vertederos" ambientales para la
descarga de desechos (en tierra, aire o agua) es objeto de una competencia por derechos de propiedad
-los pri meros polucionadores dejan menores
opciones y a mayores costos para los que vienen después, com puede verse en el desequilibrio global en
emisiones de carbono.
La atenciónía estos problemnas exige coorídinación
Para todos sería mejor tener soluciones cooperativas
para evitar estos desbordamientos y competencias.
7
Ejemplos de ese tipo de soluciones son acordar límites para la captura de peces; mantener un sistema de
irrigación o de drenaje de cuya buena operación
todos puedan beneficiarse; recolectar y evacuar los
desechos sólidos de manera segura, para reducir los
peligros ambientales para todos los residentes rurales
o urbanos.
Es esencial que haya instituciones que restrinjan
la toma de activos -mediante normas o bajo amenaza de castigo- para que los bienes prosperen, ya
se trate de bienes de factura humana o naturales, y
sean éstos negociados en el mercado o no. Por ejemplo, la restricción es necesaria para que las zonas
forestales y acuíferas puedan rendir beneficios sostenidos cuando la densidad de la población, cambios
en la tecnología y en las preferencias, y otros desarrolíos incrementen la demanda de su uso. Las instituciones que aseguran tal restricción permiten que los
activos prosperen. Pero debido a que los beneficios
que ellas generan son dispersos, dichas instituciones
no emergen fácilmente.
Las instituciones protectoras definen y apoyan los
derechos de control para el acceso a, y el uso de activos esenciales para el bienestar humano -quién
puede apacentar sus vacas en dónde; quién controla
una fábrica; quién se lleva a casa los beneficios finales; a quién y cuándo y dónde se le permite descargar
emisiones-.
* Un subconjunto especial de instituciones protectoras, los derechos de propiedad privada, incorpora derechos claramente delimitados de uso y toma
de decisiones para el "dueño", y típicamente
incluye el derecho a vender o arrendar un bien.
Tales instituciones conllevan un compromiso de
la sociedad (familia extensa, vecinos, campesinos
y gobiernos) de ayudar a proteger esos derechos.
En un Estado moderno, este compromiso implica
la obligación activa del gobierno de imponer
cumplimiento forzoso (policía, jueces y otras
autoridades) y el gobierno tiene que respetar los
derechos. Por esta razón, la seguridad de los derechos de propiedad está estrechamente asociada
con el Estado de Derecho, al permitir a la gente
hacer asunciones acerca de lo que será respetado
como suyo.
* También surgen instituciones protectoras para
manejar bienes que no son susceptibles a la propiedad privada. Una agencia de control de la polución
8
PANORAMA GENERAL
define y protege derechos de control del aire. Un
banco central protege la integridad de un sistema
monetario y financiero. Y, como lo demuestra la
literatura sobre manejo de recursos de propiedad
común y sobre capital social, las comunidades
locales pueden solucionar problemas de coordinación y permitir que los activos prosperen.
Los mercadospueden jugar un papelpositivo en
algunas circunstancias
Donde los derechos de propiedad son respetados, el
mercado funciona bien como institución coordinadora para proveer ciertos tipos de activos, bienes y
servicios, tales como alimentos y ropa. El mercado
comunica las preferencias dispersas de consumidores
individuales y equilibra la oferta y la demanda, a través del mecanismo de los precios y el incentivo de las
utilidades. Y funciona mejor cuando, además de claros derechos de propiedad, hay acceso disponible a la
información, las fuerzas competitivas son fuertes, y
no hay desbordamientos de polución, por ejemplo
(ver Informe sobre el desarrollo mundial, 2002).
No obstante, para muchos problemas de la esfera
ambiental y social estas condiciones no se cumplen
totalmente. Sin embargo, a veces pueden estructurarse partes de un problema de manera que permita el
uso de instrumentos del mercado. Por ejemplo, estableciendo topes de emisión y expidiendo permisos de
polución que sean negociables, una institución pública crea escasez de emisión de polución y tiene que
imponer su cumplimiento. Una vez que esto sucede,
los mercados en los que se negocien los permisos
pueden servir bien para cumplir el tope de polución
al mínimo costo. Pero no siempre es posible compensar las imperfecciones del mercado y entonces se
necesitan instituciones ajenas al mercado.
Las políticaspueden corregirfallas del meercado
pero a suz v,ez pueden tenerfallas propias
Las políticas pueden corregir muchas fallas e imperfecciones del mercado, mediante impuestos o
regulaciones para desestimular desbordamientos
negativos, o mediante subsidios para estimular actividades que tengan desbordamientos positivos. Pero
a menudo no se adoptan -o no se implementanlas políticas apropiadas. En otros casos puede haber
fallas de política (como subsidios refractarios que
favorecen intereses privados mezquinos, por encima
de los intereses generales de la sociedad) cuando
decisores bien intencionados carecen de la información necesaria o cuando las instituciones son objeto
de captura. En términos más generales, estos problemas reflejan la inhabilidad de los intereses dispersos de la sociedad para lograr que se escuchen sus
puntos de vista y para conseguir apoyo para la adopción y cumplimiento forzoso de las políticas adecuadas. En otras palabras, son inexistentes o débiles
los mecanismos institucionales que podrían equilibrar los intereses en competencia entre los pocos
individuos que se benefician de la situación presente, por ejemplo los que hacen explotación forestal o
vertimiento de desechos ilegalmente, y las cantidades mucho mayores que se beneficiarían de un
acuerdo cooperativo.
Así, las soluciones cooperativas, atractivas a los
ojos de cualquier observador objetivo -tales como
políticas "ganador-ganador" que favorecen tanto el
medio ambiente como la eficiencia económica
(según se describen en el Informe sobre el desarrollo
mundial, 1992)- se ven obstaculizadas. Esto puede
suceder debido a problemas de distribución (quién
carga con el costo y quién se lleva los beneficios),
debido a intereses que son demasiado dispersos para
permitir un consenso articulado, o debido a que no
sería posible un cumplimiento forzoso digno de crédito, de un acuerdo sensato.
Se necesitan instituciones competentes para
desempeñarfinciones clave
Las instituciones coordinadoras son fuertes cuando
desempeñan bien tres funciones interrelacionadas:
a Captar señales, detectando y anticipando problemas, y escuchando los mensajes de las partes
sociales y geográficas marginales de la sociedad.
* Equilibrarintereses, movilizando intereses dispersos y proveyendo foros en los que todas las partes
puedan expresar sus intereses, evaluar opciones y
estrategias, y hacer negociaciones mutuamente
aceptables. En algunos casos es necesario elaborar
los acuerdos de tal manera que los ganadores compensen a los perdedores y provean aseguración
para los actores que tienen aversión al riesgo.
* Ejecutar acuerdos, cumpliendo lo que se ha decidido. Esto requiere compromiso, responsabilidad
y aprendizaje.
PANORAMA GENERAL
9
Figura 4
¿Qué suc de cuando fallan las instituciones protectoras? Casos de las pesqueras de bacalao de
Terranov y de Enron
Captura d bacalao de Terranova (toneladas)
1850-2000
Fuente: Hann
sson
Enron, valor comercial, 1985-2002
(2002); para Enron, CRSP, Un versidad de Ch cago, datos originales de la Bolsa de Valores
Por el ontrario, la coordinación falla cuando:
* No hay medios para que los actores asuman compromis s a largo plazo dignos de crédito
• Interes s dispersos no tienen medios de canalizar
sus pu itos de vista ni de contrarrestar intereses
localiza dos
* Alguno grupos, carentes de activos y de voz, son
excluid s de participación en la sociedad.
El col pso de las pesqueras de bacalao de Terranova, así omo el de Enron, la gigantesca compañía
estadouni ense comercializadora de energía, en sus
disímiles dominios, ilustra problemas comunes
cuando f llan las instituciones protectoras. Bienes
potencial nente renovables -pesca en un caso y crédito en el otro- fueron rebajados para beneficio de
algunos a corto plazo, pero para pérdida de la sociedad a lar o plazo (ver figura 4).
arces calosdad
Vozos en
tituional e inclusividad:
En socie des polarizadas es difícil alcanzar acuerdos
cooperat os. La extrema desigualdad en el acceso a
los activo , y la exclusión social y económica impiden
el surgim ento y el crecimiento de instituciones fuertes que p iedan captar señales, equilibrar intereses y
ejecutar r,olíticas mediante compromisos dignos de
crédito, t ndientes a asegurar la sostenibilidad a largo
plazo. Po el contrario, las instituciones son impermeables alas señales provenientes de grupos pobres o
de
New York.
desfranqueados (que podrían ser mayoría) e indiferentes a sus intereses. I)ebido a que los pobres y
excluidos no pueden desarrollar su capital humano ni
otros activos, su potencial se desperdicia, y no desarrollan un interés propio en la sociedad en general, lo
que hace a la sociedad como un todo más vulnerable
a choques por ingresos y a conflictos y crimen.
Patronesdelpasado estáin presentes en ciclos viciosos
Patrones pasados de desigualdad -en acceso a la tierra, educación o voz política- tienden a reducir la
eficiencia económica y a atrapar a las sociedades en
la perpetuación de instituciones inequitativas que
pueden durar mucho tiempo. En las Américas, las
sociedades que empezaron con mucha desigualdad
en la propiedad de los bienes (tierra y dinero) al
principio de la colonización, generaron instituciones
que subsecuentemente restringieron las oportunidades de la mayoría de la población para avanzar, por
ejemplo, mediante el acceso a educación. En la
mayor parte de Latinoamérica el acceso amplio a la
posesión de tierra, a la escuela pública y a los derechos de votación se dio mucho más tarde que en
Norteamérica, lo que nmantuvo por siglos distribuciones sumamente sesgadas de la riqueza y el ingreso.
En muchos otros países se han encontrado patrones
similares de larga duración que vinculan la desigualdad en el acceso a tierra y educación con crecimiento reducido.
De esto también hay evidencias recientes. Mientras más desiguales son los ingresos y los activos en el
10
PANORAMA GENERAL
sector rural (como resultado de la concentración de
Recuadro 1
la propiedad de la tierra), menos potente es el efecto
Expansión de la inclusividad en Malasia
del crecimiento del ingreso rural en la reducción de
la pobreza. En áreas urbanas en las que grandes segmentos de la población carecen de tenencia segura
y Sudáfrica
de la tierra, esos mismos residentes carecen también
deesos
la tierra,
mismos residentes carecen también
de derechos reconocidos a servicios urbanos y a protección política formal -y a medidas protectoras
que promuevan el mejoramiento de la vivienda y el
compromiso comunit'rio-.
Es posible romper malos hábitos creando más
ciclos virtuosos
Revertir la exclusión social y económica puede cons-
tituir un ímpetu particularmente poderoso para el
cambio institucional. Esta reversión puede darse
mediante una reforma agraria negociada, como en
Brasil, Colombia y Sudáfrica, o mediante un mayor
Brasil Colombia
>~
apoyo a los pequeños propietarios, como en los principales países del sudeste asiático durante los últimos
30 años. En Brasil y en muchos otros países, la protección a los residentes de los barrios bajos y los
asentamientos informales del desalojo involuntario
sin el debido proceso legal, les da a ellos la seguridad
que necesitan para hacer inversiones privadas en sus
casas y barrios, y los derechos y responsabilidades
que les
como
corresponden
contribuyentes
que les corresponden como contribuyentes acreedoacreedores a servicios. En Ait Iktel, Marruecos, los campesinos -súbitamente capaces de articular y movilizar
respuestas a sus demandas de nuevos bienes, incluidos agua,escuelas
vías, electricidad,
y acceso al conodos agua, vías, electricidad, escuelas
y acceso al cono-
cimiento- crearon una dinámica de desarrollo que
elevó su confianza y capacidad. La remoción de obstáculos informales y formales a la educación y los
de la mujer también abre nuevas
derechos ae la muJer tamDIén aDr nuevas oportuní-.
dades, como en las áreas montañosas semiáridas de
Túnez, donde trabajadoras de extensión agrícola por
primera vez logran llegar a mujeres productoras.
Revertir la exclusión social y económica puede
constituir un ímpetu particularmente poderoso para
el cambio institucional. Los mecanismos para el
cambio pueden crear los cimientos más profundos
para instituciones sostenibles, mediante la expansión
del acceso a bienes e influencia (recuadro 1). Entre
los catalizadores para mejorar las instituciones están:
* Empoderamiento mediante acceso mejorado a los
bienes. Esto puede cumplirse incrementando el
acceso a la educación; proveyendo tierra cultivable
Las sociedades altamente desiguales no valoran el potencial de mucha de su gente, y carecen de voceros para los
activos que benefician a esa gente. Ello constituye una
situación de despilfarro y posiblemente inestable.
En primer lugar, los beneficios del statu quo se hallan
concentrados. La expansión de la inclusividad beneficia a
los pobres que carecen de voz, y a largo plazo asegura una
distribución más amplia de los beneficios. En segundo
lugar, las partes negociadoras enfrentan problemas de cre-
dibilidad. ¿Puede el grupo excluido comprometerse a la
moderación una vez empoderado? Puede la gente de cualquiera de las partes confiar en que sus líderes hacen lo
que es mejor para ella? ¿Pueden los líderes confiar los
unos en los otros y en su capacidad de entrega?
En Malasia, tensiones -amenazadoras en ese
momento- galvanizaron una estrategia de desarrollo a
largo plazo, para usar los ingresos por recursos naturales
para el crecimiento compartido y para forjar estabilidad
política mediante desarrollo de base general, con énfasis
en la escolaridad y la salud.
En Sudáfrica, en la medida en que el creciente conflicto doméstico y la política global generaron presiones y
sanciones más efectivas,
resultó clara la necesidad de
abandonar la segregación racial (apartheid) y la exclusión.
Los líderes con visión se dieron cuenta de la necesidad de
crear confianza y tomaron medidas para afirmar la confianza: primero reuniones secretas; enseguida, procesos participativos prolongados y abiertos, y luego la creación de
la Comisión para la Verdad y la Reconciliacióin (Truth and
Reconciliation Commission) encabezada por el Obispo
Desmond Tutu. Fue decisiva una cultura política que enfatiza los derechos humanos y la reconciliación.
En Malasia son evidentes los significativos beneficios a
largo plazo del crecimiento compartido: oportunidades de
inversión y empleo respaldadas con estabilidad, y la reducción de la pobreza, permitieron a mucha gente aprovechar
oportunidades y realizar su potencial. En Sudáfrica, la transición pacífica hacia una sociedad más inclusiva ha sido en
sí misma una hazaña y un logro impresionantes. En ambos
paises aún tienen retos mayores aunque diferentes, a
medida que enfrentan y equilibran decisiones difíciles.
Fuente:Sparks(19961.
a los pequeñios propietarios y aumentando el acceso de éstos a agua, vías y tecnología agrícola, y
protegiendo del desalojo arbitrario a los moradores de los barrios bajos en los centros urbanos. La
eliminación de la amenaza de expulsión sumaria
hace posible la transformación económica y social
de asentamientos bajos informales, al darles a los
IPANORAMA GENERAL
II
Figura 5
Població i rural ubicada en tierras frágiles
Densidad de población rural (población por Km
F
<1
'
51-250
)
>250
LII]
Tierras frágiles
Tierras no frágiles
1-50
2
|
rz_i
Nota: Núme o de personas que viven en tierras frágiles (áreas forestales, tierras áridas, laderas escarpadas o suelos no aptos para la agricultura), por
kilómetro cu drado de tierra
Fuente FAC Global AEZ Aridity and Soil Maps; USGS / NOAA Slope Map and Land Cover; CIESIN Population M/lap; Estimaciones del personal del
Banco Mun ial.
resider tes derechos y responsabilidades que cambian s Lsrelaciones con las instituciones formales y
entre llos mismos.
• Mayor democratización. Los cambios significativos
en la gobernación tendientes a incrementar la
repres ntación y la responsabilidad (rendición de
cuenta ), incluyen movimientos tales como la
elecció en vez del nombramiento de alcaldes
(Ciud d de México), el cambio de regímenes
milita s por elegidos (Cubatáo), e incremento del
papel e una prensa libre.
tInclusi n y participación.El profundo cambio institucio al ocurre cuando a la mujer, los indígenas
y otro grupos en desventaja se les concede voz y
se les c a acceso al poder político. Facilitar el sector
privad) eliminando barreras de entrada y empoderan o a los gobiernos locales mediante reformas
de d centralización bien diseñadas, también
puede tener importantes efectos en términos de
forjar nstituciones.
MEJORAMIENTO DE LOS MEDIOS DE VIDA EN
Un cuart de la población de los países en desarrollo
-1.300 illones en total- sobrevive en tierras frá-
giles, particularmente en zonas áridas y montañosas
que presentan limitantes significativas para la agricultura comercial de alto rendimiento. Los lazos de
la gente con estas tierras son cruciales para la sostenibilidad de comunidades, praderas, bosques, zonas
acuíferas, cuencas hidrográficas y otros recursos
naturales. Como lo muestra la figura 5, el este y el
sur de Asia tienen la mayor cantidad de gente en tierras frágiles, y Africa Subsahariana, y el Medio
Oriente y Africa del Norte tienen las mayores participaciones, cercanas al 40%.
Entre las poblaciones ubicadas en tierras frágiles
se encuentra mucha de la gente que vive en extrema
pobreza (con menos de US$1 al día). Si bien ha
habido emigración, muchos permanecen allí y otros
están inmigrando a esas tierras. La población estimada de las tierras frágiles se ha duplicado desde 1950.
Países que tienen más del 30% de su población en
esa clase de tierras han tenido tasas de crecimiento
demográfico rural excepcionalmente altas en los últimos 50 años y hoy continúan teniendo altas tasas de
crecimiento (ver figura 6).
Hace un siglo, la migración internacional era un
canal de primer orden para mejorar las oportunidades de quienes vivían en tierras frágiles. Hoy esa
I2
PANORAMA GENERAL
Figura 6
Tasa de crecimiento de la población rural
relativa a la participación de la población total
de las tierras frágiles
de_____las
desapercibida para los decisores. Debido a que se asumía que esa gente se saldría de esas áreas, pocos
gobiernos han tomado la iniciativa de recolectar
______tierras__________frágiles__________
3
1
* $
0
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SF $'4-+
+
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ts
+
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-*3
*
*5
-
20
lltv
erclca
han captado las señales de profunda tensión social y
______________$____
-1 6
oaol
datos acerca de sus actividades y necesidades. Hay
poca información acerca de sus ingresos, salarios y
oportunidades de trabajo, y poca investigación científica empírica acerca de lo que está sucediendo con
sus tierras, zonas acuíferas, bosques y otros recursos
naturales que sostienen sus medios de vida.
Como
+
resultado, las instituciones nacionales no
Tasa promedio de crecimiento anual de la población rural
(porcentaje)
4 2 -
gbensa
40
60
0
100
Población estimada en tierras frágiles (porcentaje)
Fuente: Estimaciones del Banco Mundial para la población ub cada en
tierras frágiles; tasas promedio de crecimiento de la población rural
para 1995-2000, Secretariado de las Naciones Unidas.
opción es restringida. Las tasas salariales reportadas
para la fuerza de trabajo agrícola y para trabajadores
de la construcción no calificados (dos trabajos típicos para los migrantes de la periferia rural), en la
última década se mantuvieron bajas y fijas en
muchos países.
Cómo hacer visible la periferia
El mejoramiento de los medios de vida de los habitantes de tierras frágiles y el incremento de la productividad de su cartera de activos son esenciales para
cumplir muchas de las Objetivos de Desarrollo del
Milenio de las Naciones Unidas para las décadas
entrantes. Estas gentes son vulnerables pero tienen
una modesta cartera de activos que puede ayudarles a
salir de la pobreza: la tierra (aunque con limitaciones), capital social tradicional, capital humano y
conocimiento nativo. Ni siquiera el potencial de estos
bienes ha sido cabalmente reconocido por las instituciones nacionales ni por las locales; por ejemplo, no
se ha sondeado el potencial de la mujer. Al vivir
como lo hacen, en asentamientos dispersos, y al trabajar en la economía informal o de subsistencia, la
gente de la periferia rural pasa fundamentalmente
ambiental de la periferia, ni han sido capaces de
equilibrar intereses (particularmente intereses dispersos) al establecer sus agendas de desarrollo.
Durante los últimos 50 años, los gobiernos y el sector privado han centrado la mayor parte de su atención y del gasto agrícola en tierras con potencial
comercial, pese a que mucha de la población rural
permanece en tierras marginales. En estas áreas
remotas, las instituciones nacionales se han centrado
en el desarrollo de minerales y del ecoturismo, pero a
menudo no han compartido los beneficios con las
comunidades locales para mejorar sus capacidades y
su calidad de vida.
Este enfoque está empezando a cambiar. Fomentar el rendimiento de las áreas frágiles se está convirtiendo en una tarea más apremiante -y más
factible-. Están surgiendo nuevos arreglos institucionales más equilibrados para el desarrollo mineral.
Pero para poder atender a las necesidades de la gente
de las áreas frágiles, se requiere más investigación
sobre tecnología y servicios apropiados, y más información sobre las condiciones de esa gente. Muchas
de las cabezas de familia en esas áreas son mujeres, y
los hogares están limitados por deficientes oportunidades educativas, poca información y falta de tenencia legal de la tierra. La presión demográfica, la falta
de conocimientos y el simple temor al cambio, conducen a patrones destructivos en el manejo de los
bienes. Entender los problemas y encontrar formas
de ayudar a esa gente a salir de los círculos viciosos
que llevan a la degradación de los activos existentes,
al menoscabo de los medios de vida y al bloqueo de
los caminos para salir de la pobreza, son desafios de
primer orden.
Para liberar estas áreas del círculo vicioso de la
pobreza y la negligencia se requieren grandes transformaciones encabezadas por iniciativas de la base
hacia arriba, impulsadas por la comunidad, e inicia-
PANORAMA GENERAL
tivas naci nales e internacionales de la cima hacia
abajo. Es más probable que la gente rompa los círculos vicic sos cuando los riesgos y los beneficios del
cambio sc n compartidos, y cuando los cambios se
introducei gradual pero sostenidamente a través de
largos per íodos. Es más probable que el cambio se
produzca uando los factores de riesgo se enfrentan
abiertamente
y de manera que los costos sean
Recuadro 2
El papel de los "traductores culturales" en la
creación de capital social en un pueblo marroquí
El pueblo de Ait lktel está ubicado en las Montañas del
Alto Atlas, a unos 100 kilómetros de Marrakech. Su bien
más valioso es su capital social tradicional personificado
por los mayores del pueblo, quienes administran median-
menos gr vosos para los que tienen más que perder.
Para miti ar los riesgos, la asesoría y el auxilio
monetaric para la experimentación de soluciones
te la búsqueda de consenso y la distribución equitativamente compartida de recursos limitados (matorrales, agua
y terrenos de pastoreo comunales). Este capital social ha
permitido que la comunidad y sus tradiciones sociales,
institucio.ales
musicales y religiosas sobrevivan a través de los siglos.
En 1995, cuando Ait lktel enfrentó una sequía por ter-
innovadoras
deben ser parte del
paquete. Los países también pueden beneficiarse de
la asociac ón a largo plazo con instituciones tanto
internas como de fuera del país, que les ayuden a
reflexiona
cer año consecutivo, dos lugareños -Al¡ Amahan, entonces director de Monumentos Nacionales de Fez, y su
primo Mohamed Amahan, técnico mecánico de una
minuciosamente sobre el proceso. Las
compañía explotadora de minas de fosfato en Casablanestrategsas extoacmbnnamgca- organizaron a los hombres del pueblo para construir
estrategias exitosas combinan la emigración de unos
cuantos niiembros de familia, organización o asociaciones comunitarias, con programas nacionales
que mejo ran la modesta cartera de activos de la
un pozo, con la ayuda de remesas recolectadas, de
migrantes. Asumiendo el papel vital de traductores culturales -personas que entienden los métodos modernos
de administración y a la vez arraigados en las tradiciones
comunidad.
locales-, los dos hombres notaron que las mujeres orga-
Combina ,ión de conocimiento práctico,
informaci ón y entendimiento de las bases
agua y el mantenimiento del pozo, y concluyeron que la
comunidad estaba preparada para hacer más.
El éxito del proyecto del agua puso en marcha una
Institucio es públicas, privadas y de la sociedad
dinámica de desarrollo que hoy sigue operando.
nizaron espontánea y eficientemente la distribución del
civil (nac onal y local) pueden promover mejores
oportunid ades:
Los lugareños establecieron una asociación, Ait lktel
por el desarrollo, que habría de funcionar bajo la autoridad
de la asamblea del pueblo. La asamblea, una estructura de
Nutrierido todos los bienes disponibles para las
autoridad patriarcal tradicional, reúne a todos los jefes de
familia, maneja los asuntos del pueblo, resuelve desacuerdos y toma decisiones sobre la base de un acuerdo unáni-
comuni dades pobres -compartiendo
conocimiento práctico (know-how), mejorando la posición de la mujer, movilizando fuerza de trabajo
local y emesas familiares, aplicando investigación
a cultiv os especiales, y compartiendo los ingresos
provenientes de minerales y otros bienes que
generar, beneficios nacionales.
* Promov iendo la voz y la inclusión de estos grupos
en la toma de decisiones. Sólo de esta forma las
instituc iones pueden captar las señales acerca de lo
que esti sucediendo en la periferia y diseñar soluciones i propiadas.
Creand
ambientes que permitan y motiven a la
gente emprendedora a presentar ideas que
atienda a realidades -económicas, sociales o
ambien tales- de las bases. Es particularmente
import Lnte el papel de "traductores culturales",
quienes pueden ayudar a reorientar el capital
social t adicional hacia acciones para el desarrollo
comunitario (ver recuadro 2).
13
me. La asociación movilizaría las remesas de migrantes
para los proyectos de desarrollo comunitario y crearía un
banco de trabajo del pueblo. Cada familia contribuye anualmente con cinco días de trabajo en los proyectos.
Una vez terminado el pozo, Ali y Mohamed le plantea-
ron a la asamblea la construcción de una escuela para
niñas, pero la prioridad del pueblo era mejorar la carretera
de acceso y comprar una ambulancia que ayudara a reducir la muerte de madres. Una vez realizados estos dos pro-
yectos, los dos hombres nuevamente plantearon la posi-
bilidad de crear una escuela para niñas. Una vez más, la
asamblea del pueblo tenía otra prioridad: la electricidad.
Mohamed diseñó un proyecto acorde con los niveles de
ingresos de los pobladores: un pequeño generador para
todas las casas del centro, y paneles solares para casas
más remotas. Para la creación de capital social era crucial
que todos contribuyeran y se beneficiaran del proyecto.
En 1997, la noche en que todos estaban celebrando la iluminación del pueblo, la asamblea estuvo de acuerdo en la
escuela para niñas.
Fuente:Amahan 119981.
14
PANORAMA GENERAL
* Estableciendo asociaciones de largo plazo entre el
sector público, el sector privado y organizaciones
no gubernamentales (ONG), para promover la
transparencia, la responsabilidad, la transferencia
de conocimiento, y soluciones que equilibren los
intereses de todos.
• Atendiendo a las presiones demográficas de las
áreas frágiles, mediante el estímulo a la emigración. Entre los pasos en esta dirección están una
mejor preparación de los campesinos para asumir
trabajos no rurales, y el mejoramiento de la capacidad de las áreas urbanas y rurales comerciales
., .
para ofrecerle a esa población oportunidades más
productivas. Para los habitantes de tierras frágiles,
así como para los de áreas comerciales, agrícolas o
urbanas, el desarrollo del capital humano es crucial para expandir las opciones de mejores medios
de vida.
TRANSFORMACION DE INSTITUCIONES SOBRE
TIERRAS DE CULTIVO
Aproximadamente 2.000 millones de personas viven
en áreas rurales con potencial agrícola comercial, ya
sea en áreas de frontera donde la agricultura impulsada por el mercado es una novedad que está surgiendo, o en áreas más cercanas a mercados urbanos
más grandes. Algunas de esas personas emigrarán a
ciudades y muchas vivirán en áreas que serán reclasificadas como urbanas a medida que las densidades
de población se incrementen. En total, el número de
personas residentes en tales áreas tenderá a permanecer estable durante las próximas tres a cinco décadas.
Sin embargo, esas áreas tendrán que ayudar a alimentar a una creciente población urbana mundial
de mayores ingresos. Se necesitará un mejor manejo
de la interacción entre desarrollo agrícola y medio
ambiente, y tendrán que tomarse medidas para asegurar que los pobres tengan mejor acceso a los bienes, de manera que les de mejores oportunidades y
una participación (interés propio) en la sociedad.
El surgimiento fluido de instituciones relativas a
la tierra y al agua es de fundamental importancia,
dado que las reglas de posesión legítima de la propiedad determinan el carácter del Estado y de la sociedad. Los países que han distribuido equitativamente
la propiedad rural han desarrollado sociedades más
igualitarias y democráticas que los que ponen los
bienes en manos de Élites rurales relativamente
pequeñas.
En algunas regiones, particularmente en el norte
de Africa, el Medio Oriente y el sur de Asia, se están
presentando serias escaseces locales y regionales de
agua y tierra (ver figuras 7 y 8). Aun así, las proyecciones relativas a tierra y agua indican que estos
recursos serán suficientes para satisfacer las necesidades de una creciente población mundial, a todo lo
largo del horizonte de 20 a 50 años que cubre el
Informe; y para mejorar la nutrición se necesita
mejorar las políticas e instituciones para la asignación de recursos locales cada vez más escasos.
~~~~El
problema alimentario es un problema
de pobreza
El problema mundial de alimentos emana del insuficiente poder adquisitivo que está en manos de los
pobres, no de limitantes globales para la producción
agregada de alimentos. Si bien, como muchos lo
señalan, los incrementos anuales en la producción de
alimentos han venido disminuyendo, los incrementos anuales de la demanda han caído aún más rápidamente, lo que ha deprimido los precios de los
alimentos hasta niveles mínimos récord. No obstante, 820 millones de personas no reciben alimento
suficiente para llevar una vida sana y productiva, y
alrededor de 160 millones de niños adolecen de una
seria falta de peso para su edad.
Eliminación de la pobreza rural y preparación de
emigrantes. En las últimas décadas la urbanización ha
sido rápida y, en muchos países, migrantes rurales se
han ido a las ciudades sin las ventajas de tener bienes
fisicos o financieros ni el adecuado capital humano.
Tampoco las instituciones han evolucionado para
incluirlos en el proceso de desarrollo. En Asia y Africa la mayoría de la gente sigue viviendo en el campo.
Allí, una estrategia para fortalecer los bienes de los
campesinos simultáneamente atacaría la pobreza
rural, generaría una orientación inclusiva en la evolución institucional y prepararía a los migrantes para
convertirse en ciudadanos urbanos productivos. Las
áreas rurales de la periferia urbana se benefician significativamente de las oportunidades que se generan
en la economía urbana.
El valor de los activos aumenta mediante investigación agrícola dirigida a los pobres y mediante
mejores instituciones agrícolas. En Africa, el mejoramiento de las instituciones agrícolas puede depender
15
PANORAMA GENERAL
Figura 7
Disponib lidad de tierras de cultivo
Millones de hectáreas
1.200 1.000 -
_
_
800 -
_
_
_
_
_
_
_
_
Reserva de tierras
_
Total de tierras agotadas
_
Tierras insosteniblemente
_
600 -
_
1
cultivadas
200
Tierras en uso para cultivos
*
_
400 -
Africa
Subsahariana
Latinoamérica
y el Caribe
Este de Asia
y el Pacífico
Sur de Asia
Medio Oriente y
Africa del Norte
Regiones
Nota: La "re erva de tierras' incluye áreas potencialmente no aptas para la agricultura debido a limitaciones ambientales tales como cubierta forestal
Fuente: IBS AM (2001).
de fort
mediante
y para el
para mej
ecer primero los valores de inversión,
la creación de infraestructura de transporte
ontrol del agua, y un programa concertado
rar la fertilidad del suelo. Una estimación
razonable del costo de un programa de mejoramiento de la fertilidad para aplicar a mayor escala modelos actualmente exitosos, es US$100 millones anuales durante 10 años.
Figura 8
Explotac ón de agua utilizable
Porcentaje, le países
100Porcentaje de agua utilizable
80
*
U
Minería*> 100%
s
Ambientalmente
sobreexplotadas, 60-100%
*
Con amplitud, 20-59%
2
Baja explotación, < 20%
60 -
40-
20-
0 H
'Tasa de extracción superior
--Africa
Su )sahariana
1 9 países)
Latinoamérica
y el Caribe
(19 países)
Este de Asia
y el Pacífico
(10 países)
Regiones
Fuente: IW
11(2001).
.m_
Sur de Asia
(6 paises)
-
Medio Oriente y
Africa del Norte
(12 países)
a la tasa de reposición
i6
PANORAMA GENERAL
Intensificación de la producción agrícola. Intensificar la producción agrícola es altamente deseable por
tres razones: incrementa la disponibilidad de alimentos para las ciudades; minimiza las presiones sobre la
biodiversidad y sobre las áreas agrícolas marginales, y
conduce a vínculos urbano-rurales dinámicos. Una
mayor densidad de población y fuertes vínculos
urbano-rurales hace más efectivas las inversiones en
salud y educación rurales, incrementa el potencial de
empleo fuera del agro, y ayuda a los campesinos a
aceptar riesgos y a innovar. Todos estos argumentos
respaldan una política de tenencia de la tierra que
promueva el tamaño de finca más pequeño que sea
económicamente eficiente.
La creciente escasez de agua conducirá al surgimiento de mercados -formales o informales, legales
o ilegales, establecidos pacíficamente o a base de violencia-. La tendencia será el uso del agua donde
represente su máximo valor, dada la infraestructura
vigente. Si se prolonga el establecimiento de derechos, las estrategias de negociación de reclamantes
individuales llevarán a un inútil descenso del nivel
de recursos y a una inversión prematura, antieconómica, debido al incentivo de "asegurar" las concesiones de agua antes de que otros reclamantes lo hagan
-a menudo años, si no décadas antes de que la
demanda emergente justifique la infraestructura-.
El uso ambiental del agua -esto es, el mantenimiento de flujos suficientes para sostener ecosistemas acuáticos saludables- no será protegido a
menos que haya una intervención institucional específica. En ausencia de instituciones protectoras, el
precio que se le asigna al uso ambiental del agua es
cero; todo otro uso tendrá prioridad sobre éste. Si se
quieren mantener los estuarios y los ecosistemas fluviales, hay que poner en operación soluciones institucionales que tengan en cuenta la naturaleza de
bien público propia del agua.
Cómo ponerse a la cabeza de la frontera. En
muchos países, el avance de la frontera agrícola hacia
bosques y terrenos forestales refleja una falla en la
política de tenencia de la tierra. Las carrera por
derechos de propiedad lleva a tamaños excesivos de
fincas, subutilización de la tierra y falta de oportunidades en áreas más favorables, más cercanas a las ciudades. Además crea incentivos para despejar nuevas
tierras en la frontera.
Los resultados son casi todos negativos. En
primer lugar, debido a la distancia, el costo y la tran-
sitoriedad de las poblaciones colonizadoras, la capacidad del gobierno para ofrecer desarrollo humano
en una frontera es extremadamente limitada -y la
gente de la frontera es la gran perdedora. En segundo lugar, el bajo costo de la tierra en la frontera conduce a una agricultura extremadamente extensiva. Si
en la decisión campesina de despejar nuevas tierras
no se tienen en cuenta los valores de la biodiversidad
y del carbono, los costos ambientales serán elevados.
En tercer lugar, hay una alta probabilidad de que las
tierras marginales de frontera que se están abriendo
hoy, en el futuro sean abandonadas por antieconómicas. Esto se está haciendo ahora más cierto que
nunca, pues las proyecciones globales de alimentos
en casi todas partes indican poca necesidad de tierra
adicional para atender al crecimiento demográfico y
de ingresos previsto.
Ponerse a la cabeza de la frontera mediante el
establecimiento de parques, reservas, y bosques de
producción, ayuda a acabar con este ciclo de transitoriedad y conversión de tierras de bajo valor; estabiliza la economía de frontera; proporciona incentivos
para el desarrollo más intensivo cerca de las ciudades; y reduce la pérdida innecesaria de biodiversidad
(ver recuadro 3).
Creación de oportunidadesfuera del agro. En áreas
más cercanas a las ciudades, el empleo rural ajeno al
agro será una potente fuerza para la diversificación
del ingreso, permitiendo con eso una mayor asunción de riesgos e inversiones. También puede actuar
como un escalón para que los trabajadores rurales
ingresen al empleo urbano productivo. Las áreas
rurales de la periferia urbana se benefician significativamente de las oportunidades que se generan en la
economía urbana. Los pequeños propietarios que
tienen bienes, consiguen voz y se convierten en jugadores políticos. La historia demuestra que esto genera un camino de desarrollo inclusivo que ayuda a los
países a enfrentar posteriores retos. Pero conseguir
poner activos en manos de los pequeños propietarios
requiere buenas políticas agrarias y de utilización de
las aguas.
En el mundo en desarrollo las ciudades enfrentan
tareas formidables, dada la rápida tasa de crecimiento esperada y las cantidades de residentes urbanos a
los que hay que ofrecer empleo, vivienda y servicios.
Las ciudades son fuentes de productividad e innova-
I7
PANORAMA GENERAL
Recuadro 3
rer a operar instituciones a la cabeza
Cómo pO
de la frontzera: la experiencia del Brasil
La carrera por la propiedad de la frontera crea una aguda
disparidad entre lo que es bueno para un propietario de tierra indivic ual y lo que es bueno para la sociedad. En primer
lugar, es mprobable que el finquero o agricultor tenga en
cuenta la pérdida de biodiversidad y de capacidad de almacenamie Ito de carbono. En segundo lugar, las fincas ubicadas en el margen extensivo tienden a estar asociadas
con com inidades de baja densidad y transitorias, lo que
eleva los costos y reduce la calidad de los servicios del
gobierno , y crea pocas oportunidades para forjar capital
humano wsocial. En una economía agrícola extensiva, predadora, o bien el Estado incurre en costos muchísimo más
altos par brindar servicios humanos equivalentes a los de
otras áre s, o bien los servicios son deficientes, lo que conduce a ur a correspondiente pérdida de potencial humano.
En la Amazonía brasileña 140 millones de hectáreas
(28% del área) se le han quitado a la agricultura de fronte-
ra mediante la creación de áreas protegidas -parques
nacional s, reservas biológicas, reservas extractivas y
formales como informales, y a su capacidad para
promover lo positivo y hacer frente a lo negativo.
Las áreas urbanas pueden estimular el desarrollo
de áreas rurales proveyendo mercados para produc-
. .
tos rurales, subcontratando actividades que expandan el empleo rural ajeno al agro, y ofreciendo
empleo en la ciudad misma. Ciudades y municipios
facilitan transformaciones de la sociedad en materia
de conocimiento, instituciones y actividad económica. Al aunar diversas gentes y actividades, ofrecen
grandes oportunidades para mejorar la calidad de
vida. Si han de realizar la promesa de una vida mejor
-especialmente para la gente pobre y para los
migrantes de áreas rurales- ciudades y municipios
necesitan instituciones más fuertes para ofrecer
amplio acceso a los activos y para equilibrar los intereses en la provisión de bienes públicos.
Algunos desafíos claves de desarrollo urbano
reservas indígenas-. El análisis basado en imágenes de
Antícipación de, y provisión para el crecimiento urba-
satélite y estudios de campo, para detectar signos de ocupación e dentificar potencial forestal y valores de alta bio-
no: Cómo
iar los nuevos asentamientosparaevitar
l
diversidad muestra que, sin uso competitivo, 46 millones
futuros barrios bajos. Ciudades y municipios de los
de hectá eas más (el 9% de la Amazonía brasileña) podrían
incluirse en protección a la biodiversidad y 70 millones de
hectárea 3 (14%) en producción nacional para la silvicultu-
países en desarrollo necesitarán dar cabida a una proyectada duplicación de la población urbana a lo
largo de la próxima generación, hasta el ano 2030.
ra soster ible.
L
uv
nesó
aiaqes
eueed
aia
Si es o se sacara adelante, más de la mitad de la Amazonía est ría dedicada a preservación o bien a uso forestal
sostenib e. El gobierno se ha comprometido a hacer de un
represen tativo 10% de la Selva Amazónica (41 millones de
hectárea s) nuevas áreas protegidas a través de la Alianza
Forestal entre el Fondo Mundial para la Vida Silvestre
-vVWF (Norid Wildlife Fund) y el Banco Mundial. También
está des rrollando un programa forestal nacional para for-
La nueva iversión masiva que se requiere de capital
accionario de las ciudades será crucial para los resultados ambientales. Los patrones de uso de la tierra,
los arreglos de derechos de paso, y los estándares de
.,
construcción urbanos afectarán el uso de energía y
agua. Con frecuencia los gobiernos locales han evadido el reconocimiento (le la necesidad de anticipar
talecer E!¡sistema silvicultural y crear nuevos bosques
y facilitar el crecimiento de asentamientos de bajos
nacional s. La meta a largo plazo es crear un mosaico de
uso de I tierra para controlar el avance de la agricultura
de front 3ra, forjar comunidades sostenibles a través de
actividac es sostenibles, y poner un separador estratégico
igresos en vez de dejar que esas áreas se valgan por
sí solas. Proporcionar redes de infraestructura después del hecho es costoso, especialmente cuando se
para áre s de alta biodiversidad.
trata de asentamientos muy densos, con trazados
Fuente:\
erlssimo yotros(120001.
ción. En ellas surgen actividades industriales y de
servicios lorque empresarios y pequeñas firmas pueden com partir mercados, infraestructura, fuerza
laboral e nformación. Pero la presencia de grandes
grupos de gente y actividades estrechamente próximas también genera externalidades negativas -desperdicio, ?olución, congestión y crimen-. Esto da
especial v lor a la calidad de las instituciones, tanto
irregulares o donde se requiere reasentamiento. En
Bogotá, la agencia de desarrollo urbano estima que
instalar redes de drenaje es aproximadamente tres
veces más costoso en asentamientos informales que
en barrios planeados.
Programas de sitios-y--servicios, generalmente iniciados por gobiernos locales o por sus agentes, que
proporcionan planos básicos e infraestructura mínima -como instalaciones sanitarias esencialesantes de que se produzca un desarrollo espontáneo,
han generado valiosas experiencias en la planeación
de asentamientos de bajos ingresos. En Lima, un pro-
24
PANORAMA GENERAL
derechos y responsabilidades comunitarios y
gubernamentales. Actualmente, en muchas partes
del Sur de Asia y de Africa se está haciendo este
esfuerzo, mediante manejo forestal conjunto y
programas de manejo forestal comunitario.
a Hábítatsfragmentados con tenencia menos disputada plantean difíciles cuestiones de política. Se
trata de tierras que tienden a ser mosaicos de
terrenos agrícolas y hábitat natural en las que
tanto el costo de la oportunidad privada como los
beneficios sociales del uso sostenible son altos.
Entre éstas están algunas de las "manchas calientes" en las que el riesgo de perder un ecosistema
entero es máximo. Aquí es esencial contar con
mecanismos para lograr y realizar eficientemente
visiones de consenso para el desarrollo regional y
el uso de la tierra. El Programa de Costa Rica para
el Pago de Servicios Ambientales ilustra lo que es
hacer que los beneficiarios paguen por la protección de los servicios ambientales.
trializados son mucho mayores que las de los países en
desarrollo y lo más probable es que continúen siendo
más altas durante algún tiempo. Esto genera cuestiones de equidad. En promedio, los ciudadanos de los
países industrializados están causando mayores daños
al mundo en general que los demás. En segundo lugar,
de todos modos las emisiones de los países en desarrollo, en su conjunto, serán sustancialmente mayores que
las del conjunto de países industrializados y, consecuentemente, tienen que involucrarse en la implementación. En tercer lugar, para llegar a mitigar los impactos climáticos en el 2100, es esencial comenzar ahora.
Una estrategia de mitigación. Una estrategia adaptable para mitigar el cambio climático permitiría
correcciones a medio camino, a la luz de nueva
información, y daría incentivos para emprender
acciones ahora para reducir las emisiones de gases de
invernadero en el corto plazo (de 5 a 10 afños), el
mediano plazo (de 10 a 20 años) y el largo plazo (de
20 a 50 años). Lo que se necesita hacer es emprender
ahora acciones cuyo impacto se produzca en los tres
Mitigación del cambio climático y adaptaciónhointsdtem :
~ ~~~~~~horizontes
de tiempo:
a sus riesgos a susriesgos
El cambio en el clima del planeta es un problema
esencialísimamente global porque los gases de invernadero se mezclan rápidamente en la atmósfera y
tienen el mismo impacto en el cambio de clima
independientemente de dónde se emitan. El problema es de largo plazo debido a que la gran inercia de
los sistemas social, económico y físico significa que
se requerirían décadas para moderar sustancialmente
la tasa de cambio. Las zonas áridas y semiáridas de
Africa y Asia probablemente enfrentarán mayores
temperaturas. La retroalimentación entre pérdida de
vegetación y reducción de la pluviosidad podría
tener como resultado una desertización más rápida.
Si no se chequean, predeciblemente estos impactos van a intensificarse, lo que implica riesgos de
diversas clases para los diferentes países. Los efectos
recaerán con gran peso sobre muchos de los países en
desarrollo, incluidos los que no han contribuido al
cambio climático. Se considera que el impacto sobre
los países industrializados será variado pero en general negativo. Y existe el riesgo de consecuencias
catastróficas del cambio climático que podrían
entrar irreversiblemente en juego durante este siglo.
Tres puntos son esenciales para entender los problemas de equilibrar intereses y ejecutar acuerdos. En primer lugar, las emisiones per cápita de los países indus-
* Perseguir vigorosamente opciones actuales para
abatir económicamente las emisiones de gases de
invernadero, reduciendo de ese modo la posibilidad
de disparar cambios climáticos catastróficos y
ganando tiempo para que cojan arraigo acciones
más fundamentales, de más largo plazo. Entre otras
cosas, esto incluye encontrar formas de acabar con
la deforestación despilfarradora que no contribuye
al desarrollo sostenible y promover en cambio una
agricultura más intensiva pero sostenible.
* Crear incentivos para asegurar que la próxima
generación de capital social de larga vida (valor de
trillones de dólares de infraestructura de transporte, generadores y edificaciones a lo largo de los
próximos 50 años) sea energéticamente eficiente;
para estimular la intensificación agrícola y el mantenimiento de las existencias de carbono en los
bosques; y para que las estructuras urbanas viren
hacia el menor uso de energía.
* Comenzar ahora con investigación y desarrollo
para asegurar que para mediados del sigo se hayan
desarrollado y aplicado ampliamente tecnologías
energéticas de emisión cero.
* Aprovechando los esfuerzos actuales, crear instituciones internacionales adaptables para fomentar la
cooperación forestal y el compartir las cargas.
PANORAMA GENERAL
Adaptac ón. El sistema climático tiene una considerable ine rcia. Aún si hoy se detuvieran mágicamente las emisiones de invernadero, el efecto de las
emisiones Easadas continuaría elevando las temperaturas y los niveles del mar durante siglos por venir.
Por consig liente, se hacen necesarios esfuerzos de
adaptación que tendrán que contar con la asistencia
de quienes crearon el problema y tienen la capacidad
de pagar al ora. Pero apenas se ha empezado a abordar la agen la de adaptación.
Existe el creciente reconocimiento de que los
países en d sarrollo, especialmente, no están enfrentando de inanera óptima los riesgos actuales relacionados c n el tiempo, por no hablar de los riesgos
futuros. El tonces, los esfuerzos por reducir la vulnerabilidad actual no sólo tendrán resultados inmediatos, sino que además incrementarán la capacidad
de los paíse s para manejar la creciente vulnerabilidad
al cambio; limático.
La form a más general y efectiva de ayudar a los
países pob -es vulnerables a adaptarse al cambio climático es Eromover el desarrollo rápido y sostenible.
Durante l s próximas décadas, tasas de crecimiento
más vigor sas e inversiones aceleradas en capital
humano h irán que estos países dejen de ser sectores
sensibles al clima y mejorarán su capacidad para
adaptarse o.los riesgos relacionados con el clima.
CAMINOS HACIA UN FUTURO SOSTENIBLE
A una moc esta tasa de crecimiento del 3% anual, en
50 años el tamaño de la economía global será cuatro
veces el c e hoy. ¿Generará esa mayor economía
menores te nsiones ambientales y sociales que las que
genera la economía mucho más pequeña de hoy? La
mayor par te del capital físico requerido para la economía de 5O años adelante aún no se ha creado. Esto
brinda la oportunidad de incorporar criterios de
inclusivida d y sostenibilidad en las inversiones
actuales. Ahí está el potencial para cambiar los caminos del de sarrollo, siempre que puedan ponerse en
funcionarr iento instituciones que adopten e implementen m ejores políticas.
El Info -me muestra que elevar los ingresos puede
facilitar Fiero no garantizar mejores resultados
ambiental s y sociales; por ejemplo, los países no
simplemer ite "crecen hasta salirse" de la polución o
el conflictD civil. El Informe muestra también que
ingresos b ajos no condenan a la gente a un medio
ambiente progresivamente deteriorado ni a un clima
25
social cada vez peor. Pueden acometerse acciones
ahora para mejorar la capacidad de las instituciones
de identificar, adoptar e implementar políticas que
faciliten el crecimiento en tanto que atienden a
asuntos ambientales y sociales decisivos.
cres
¡ahora!
crearse... ¡ahora!
Muchas, si no todas las innovaciones institucionales
citadas en el Informe ya muestran signos de ser replicables y de poderse aplicar a mayor escala para
enfrentar los desafíos que tenemos por delante. Por
ejemplo, la experiencia piloto con la seguridad de la
tenencia en las favelas, en Brasil, se está extendiendo
a cientos de miles de hogares. En China, los programas de acceso público a la información sobre polución, con múltiples partes interesadas, han pasado de
dos municipalidades piloto a 13, y se está discutiendo su implementación a nivel de todo el país. La iniciativa campesina en Marruecos se está replicando en
una docena de pueblos más. El programa de concesiones forestales en Camerún ha creado un grupo de
partidarios de su expansión a otros sectores. Hay en
curso mucha creatividad; están surgiendo iniciativas
de los sectores público y privado y de la sociedad
civil. Nacional y globalmente se necesita un ambiente habilitador para estimular tales iniciativas, facilitar
asociaciones y ayudar a movilizar los recursos necesanros para llevar a escala actividades promisorias dentro y a través de los países.
El desarrollo sostenible requiere acciones a través
de muchos sectores y disciplinas, incluidos agua,
energía, salud, agricultura y biodiversidad. El Informe asume un enfoque destinado a complementar y
apoyar las perspectivas sectoriales. Su mensaje es que
muchos de los problemas son inherentemente intersectoriales y que su severidad varía según el lugar, de
manera que proponer y avalar un conjunto de planes
de acción son primeros pasos importantes, pero realizarlos implica un aparato institucional que atraviese los sectores. El logro de todas las metas sectoriales
generales implicará diagnóstico de problemas, decisiones con consecuencias distributivas, y compromisos coordinados y sostenidos con la acción. Estas
capacidades funcionales exigen que se mejoren las
instituciones para la coordinación dentro y a través
de los países. El Informe muestra que aun con instituciones imperfectas es posible -de hecho, imperativo- aprovechar ahora las muchas innovaciones
2ó
PANORAMA GENERAL
institucionales ya presentes y mostrar el camino para
ir adelante, a través de:
* Creación de información para partidarios y partidarios para la información.
* Transparencia, reporte de desempefio y responsabilidad (sistemas de certificación para bienes de
consumo y sistemas de reporte para firmas privadas y agencias públicas).
* Foros y redes para negociación.
* Compensación e incentivos.
* Aumento de creación de capacidad y solución de
problemas en el mundo en desarrollo, mediante
organizaciones de investigación-política-acción y
redes que promuevan capacidades de aprendizaje
y de solución de problemas y que nutran a los
empresarios políticos.
* Cuerpos de expertos consejeros y hacedores.
• Organizaciones de investigación científica que
tengan su base en el mundo en desarrollo.
* Redes de aprendizaje para compartir conocimientos.
* Organizaciones no gubernamentales para el seguimiento y la evaluación del desempeño gubernamental y corporativo.
* Integración de las funciones de seguimiento y evaluación a la corriente principal en las agencias del
gobierno.
* Expansión del alcance de las instituciones de evaluación global para atender asuntos emergentes.
• Más voz, y expansión de la participación y la
democratización sustantiva.
* Mejor distribución del acceso a los bienes. Los
procesos dinámicos de crecimiento y desarrollo
crean más activos y nuevos tipos de activos. Es
mucho más fácil incrementar la inclusividad
cuando los pobres y desfranqueados -que incluso pueden ser mayoría- tienen mayor acceso a
estos bienes recién creados.
Diálogo
auenurso
: unobales
visiónzontes
Superar las barreras para resolver más rápida y sistemáticamente los problemas de acción colectiva exige instituciones mucho más fuertes, así como compromiso
mutuo de los países en desarrollo y de los desarrollados,
con una visión y un acuerdo globales osados para eliminar la pobreza y proteger y manejar una cartera más
general de activos que asegure el bienestar de las generaciones futuras. Esta visión es ambiciosa pero alcanzable.
La historia enseña que: (1) la prosperidad y el
bienestar, así como la paz, son indivisibles y tienen
que compartirse si se quieren mantener; (2) y dos
generaciones -50 años- son suficientes para el¡minar toda la pobreza y pasar a un camino de desarrollo más sostenible.
Equilibrar intereses y forjar compromisos dignos
de crédito son tareas difíciles a nivel nacional y aún
más a nivel global. Sin embargo, es necesario un
compromiso global digno de crédito porque la
acción nacional es cada vez más insuficiente para
enfrentar la escala de demandas y desbordamientos
generados por un mundo más interconectado y una
economía global. Iniciativas recientes (MDG,
NEPAD, Global Deal, Monterrey, ... ) muestran que
hay un creciente reconocimiento de la necesidad de
compromisos mutuos y de mejoras aceleradas en
indicadores claves de desarrollo.
En el espíritu de estas iniciativas y para mantener
el ímpetu de las Objetivos de Desarrollo del Milenio
más allá del año 2015, el Informe pide extender las
metas con la inclusión de:
* Eliminación completa de la pobreza global.
a Paso de la economía global a un camino de desarrollo más sostenible, para mediados de este siglo.
* Y pide también darle continuidad a esto mediante un compromiso y un acuerdo mutuos de largo
plazo.
Para complementar las iniciativas existentes se
agregan dos características: un objetivo más profundo durante un horizonte de tiempo más largo, y
una mayor atención al desarrollo institucional. Se
requerirán de 10 a 20 años -empezando ahorapara forjar las instituciones que puedan ayudar a
cambiar las trayectorias, de caminos insostenibles a
caminos sostenibles, durante los siguientes 50 años.
Muchas de estas iniciativas que tienen largos horiproducirán beneficios a mediano plazo en
apoyo de las Objetivos de Desarrollo del Milenlo.
Pero la creación de capacidad exige inversión
paciente, porque sus grandes beneficios toman
tiempo para realizarse. Reformas fundamentales
implican instituciones mejoradas, las cuales evolucionan lentamente.
Para estrategias de desarrollo y asistencia para el
desarrollo, esto significa dar mayor énfasis a las
siguientes acciones:
PANORAMA GENERAL
* Identif cación de círculos viciosos, los cuales
mantie en bajo el ritmo del crecimiento e
inequit tiva la distribución de los bienes, y desarrollo e intervenciones estratégicas que rompan
esos cí culos.
* Inversi n en proyectos, programas e iniciativas
que ge eren instituciones mejores y más inclusivas, y ue aseguren el aprendizaje sistemático.
* Apoyar la evolución de un ecosistema de organizaciones ue aprendan, y aplicar ese aprendizaje al
mejora niento de políticas y proyectos. Estos son
esfuerz s de largo plazo que darán fruto al cabo de
una o (los décadas, a medida que las instituciones
entrenen gente y creen redes densas de confianza y
conoci niento. La financiación por parte de
donan s y de bancos multilaterales de desarrollo
tiene q e acometerse por períodos mucho más largos qu los proyectos tradicionales, y los donantes
tienen ue aceptar que los impactos de estas inversiones, aunque potencialmente enormes, serán
diferid s y dificiles de cuantificar.
El acuer o global es un mecanismo para comprometer a t das las partes a hacer de esta visión global
una reali ad. Ello requiere compromisos de acción
de parte oLe los países en desarrollo y de los desarrollados, in dividual y conjuntamente, de la sociedad
civil y d 1 sector privado. Las principales responsabilidades de cada uno de estos grupos pueden
encapsul rse de la siguiente manera:
* Los p ises en desarrollo tienen que fortalecer sus
nstituniones, promover mayor inclusividad en el
acceso a los bienes y asegurar mayor transparencia
en el nianejo más efectivo de los recursos (incluidos au ilios).
* Los pa íses desarrollados tienen que incrementar la
ayuda hacerla más apropiada; reducir la carga de
deuda; abrir mercados agrícolas, industriales y
labora es, e implementar incentivos para el desarrollo la transferencia de tecnología a los países
en des rrollo -incluidas tecnologías para la prevenció de enfermedades, el desarrollo agrícola y
la efici ncia energética.
* Los pa ses en desarrollo y los desarrollados pueden
establ er conjuntamente una asociación global y
crear marco para el establecimiento de reglas y
las mo alidades de repartición de la carga.
27
a Las organizacionesde la sociedadcivil pueden ayudar a agregar las voces de grupos dispersos de interés y ofrecer verificación independiente del desempeño público, privado y no gubernamental. Es
necesario que se reconozca a la academia como
jugador clave en el aprendizaje, el seguimiento y la
evaluación.
a El sector privado puede ayudar mediante la construcción de un marco que provea incentivos significativos y apropiados para que las firmas lleven
adelante simultáneamente objetivos económicos,
ambientales y sociales.
Algunas preguntas abiertas
Si un acuerdo de esa naturaleza tiene sentido, entonces el esbozo anterior requerirá un trabajo más
minucioso durante los próximos años, para desarrollar un programa factible de ser implementado, que
pueda ajustarse a las contingencias sin menoscabar la
promesa del acuerdo. Muchos problemas globales de
desarrollo sostenible siguen siendo tema de acalorados debates. He aquí cuatro cuestiones importantes
y controvertidas para las cuales se necesita progresar
en consenso internacional:
* ¿Cuándo el consumo es consumo excesivo? A menudo
se expresa preocupación acerca del "consumo excesivo" en los países ricos y acerca de las amenazas a
la sostenibilidad que se derivan de los crecientes
niveles de consumo global. ¿Pero qué clase de consumo clasifica como consumo excesivo? ¿Por qué
es perjudicial? ¿Y qué debería hacerse al respecto?
¿Se refiere fundamentalmente el problema al consumo agregado, o está más estrechamente ligado a
las tecnologías de producción y a la mezcla de consumo? Una visión del exceso de consumo es que se
refiere a externalidades ambientales asociadas con
el consumo típico que se da a niveles superiores de
ingreso per cápita -por ejemplo, emisiones de
gases de invernadero de viviendas y transporte
intensivos en el consumo de energía-. Para éstos,
hay soluciones conocidas en finanzas públicas.
Otra interpretación mucho más difícil de documentar tiene que ver con externalidades sociales.
La gente juzga la suficiencia de su propio consumo
-ropa, automóviles, vivienda- en parte por
comparación con las normas establecidas por
otros. Si esto es cierto, el consumo adquiere algunos de los aspectos de una carrera armamentista. Y
28
PANORAMA GENERAL
se necesita mejorar muchísimo en la comprensión
y grado de esas externalidades antes de que pueda
lograrse algún consenso sobre lo deseable y la naturaleza de las acciones para manejarlas.
• ¿Cuál es elfuturo de la agriculturay de los organismos genéticamente modificados?Pese a la gran promesa de mejorar la agricultura de los pobres, la
biotecnología en general, y la investigación transgenética en particular, escasamente han empezado
a trabajar en atender los problemas de los pobres.
La aplicación del principio preventivo -equilibrar los riesgos para la seguridad alimentaria y el
medio ambiente con los prospectos de desarrollo y
de alivio de la pobreza- será una tarea difícil que
requiere un debate más general sobre información
confiable.
* ¿Cómo pueden equilibrarse los intereses para evitar
la carrerapor derechos de propiedaden la frontera
intelectual? Los derechos de propiedad intelectual
-IPR (intellectual property rights) representan
un compromiso en el equilibrio de los intereses de
usuarios, propietarios y creadores. El acuerdo
sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad
Intelectual Relacionados con el ComercioTRIPS (Trade-Related Aspects of Intellectual
Property Rights), un instrumento de la Organización Mundial del Comercio- WTO (World
Trade Organization), representa un fortalecimiento global de los derechos de los productores por
encima de los de los usuarios. Su efecto inmediato
será incrementar los pagos de regalías a los poseedores de IPR, quienes en el mundo industrial son
una abrumadora cantidad. Si el régimen emergente de IPR va a ser o no perjudicial para los intereses a largo plazo de los países en desarrollo, es cosa
que se debate acaloradamente. En principio, el
TRIPS da amplia tolerancia para que un país en
desarrollo sintonice un sistema de IPR apropiado
a sus necesidades. En la práctica, el espacio para
maniobrar de los países en desarrollo puede ser
más limitado, y el potencial para resultados de
desigualdad es preocupante.
* ¿Cuálesson los prospectospara la migración internacional? La desigualdad global, combinada con las
tendencias demográficas, creará siempre más presión para la migración, con una creciente oferta y
una creciente demanda potencial de fuerza laboral
inmigrante durante el próximo medio siglo.
Manejar esta presión es un desafio de nivel mun-
dial. Hay muchas razones para apoyar tanto la
migración a largo plazo como la circular, pero la
migración sigue siendo un tema político extremadamente sensible para los países receptores. El
problema no puede ignorarse.
Conclusión
En muchas áreas, los países en desarrollo están
haciendo más por atender a las externalidades
ambientales que los países industrializados en etapas
comparables de desarrollo. Pero limitados recursos
internos están forzando a trueques innecesarios que
generan tensiones ambientales.
A menos que se emprendan acciones ahora, el
planeta enfrentará desafíos predecibles que crecerán
en intensidad durante las décadas entrantes. Habrá
más tensiones ambientales sobre el aire, el agua y la
tierra. También habrá más tensiones sociales en la
medida en que el ingreso y las esperanzas de los
pobres se vayan rezagando con respecto a los de los
ricos. Habrá una creciente inhabilidad para tratar
problemas tanto conocidos como imprevistos en la
medida en que los intereses diverjan y que los trueques se tornen más irrazonables.
Esto no necesariamente tiene que suceder. El
Informe muestra cómo las instituciones pueden
detectar y diagnosticar problemas que requieren
acción coordinada, equilibrar intereses de manera
justa, y emprender acciones efectivas. El fundamento de esta habilidad lo constituyen el aumento de los
bienes y la voz de la gente pobre y excluida a los
niveles local, nacional y global. Pero también hay
mecanismos institucionales específicos para promover flujos de información y transparencia que se puedan replicar y ampliar a escala.
La clave es actuar ahora para iniciar círculos virtuosos en vez de círculos viciosos; crear partidarios
de la sostenibilidad, no de la degradación ambiental
y la polarización social. Mucho será posible si plantamos ahora las semillas de instituciones durables,
adaptables, que respondan a los intereses de todos
los ciudadanos. Las ciudades pueden evolucionar
como faros de esperanza y crecimiento. La gente de
las tierras frágiles puede reclamar medios de vida
mejores y más sostenibles. El agua y la tierra pueden
asignarse justa y eficientemente antes de que la
escasez y el conflicto hagan erupción. Los cambios
climáticos pueden anticiparse y manejarse. Y las trayectorias de la producción y el consumo de energía
PANORAMA GENERAL
pueden dsplazarse en una dirección benigna. Con
visión y a plia participación, podemos sacar adelante las tran formaciones que se necesitan para poner a
nuestro p aneta sobre un rumbo inclusivo y sostenible. Mie tras más sea la gente a la que se escuche,
los bienes que se desperdician.
menos so
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