DOCUMENTO FESCOL MINERÍA, RENTA MINERA Y

DOCUMENTO FESCOL
MINERÍA, RENTA MINERA Y TRIBUTACIÓN
Por: Alvaro Pardo / Director de Colombia Punto Medio
“Los recursos naturales serán una maldición o una bendición según las
instituciones y políticas que cada país adopte”. CEPAL
1
RESUMEN:
El Gobierno Nacional concibe a los Recursos Naturales No Renovables (RNNR) como un medio para
incrementar sus ingresos por impuestos y regalías, desconociendo su papel fundamental y
estratégico en el desarrollo futuro de la humanidad. Las principales naciones mineras del mundo y
de la región introdujeron durante la década pasada reformas orientadas a establecer el control de
sus recursos y a ampliar la renta minera. Colombia, además de no haber tomado ninguna medida
para capturar parte de las ganancias extraordinarias obtenidas por las compañías mineras en los
últimos años por concepto de los altos precios en el mercado internacional, mantiene incólumes
factores que elevan las ganancias de estas compañías y reducen la renta minera.
Las regalías del 0,4% por explotación de oro en los Reconocimientos de Propiedad Privada, la venta
de los RNNR a vinculados económicos para reducir impuestos y regalías en Colombia, la deducción
de las regalías de los impuestos, el cobro de regalías basadas en el precio base boca de mina, la
cesión de derechos mineros en el exterior y el mantenimiento de deducciones y exenciones
tributarios sin un análisis costo/beneficio; ninguno de estos factores fue abordado por la Reforma
Tributaria, el Gobierno insiste en favorecer la inversión de la gran minería, la extracción acelerada de
los RNNR y aplaza la posibilidad de promover a partir de estos recursos el desarrollo económico y el
bienestar de los colombianos.
INTRODUCCIÓN
Actualmente se debaten en el Congreso de la República dos proyectos de Ley que tienen relación
con la renta minera, es decir, con la participación del Estado en las ganancias que se generan por la
explotación de los Recursos Naturales No renovables (RNNR): El proyecto de reforma al Estatuto
Tributario y el proyecto presentado por la bancada del Partido Liberal para reformar, entre otras, las
tarifas de las regalías mineras y establecer mecanismo de gradualidad que le permitan al Estado
ampliar su participación cuando las ganancias extraordinarias de los concesionarios aumentan por
el alza de los precios en los mercados.
2
1
Un cambio estructural para la equidad. CEPAL 2012
2
Proyecto de Ley 142 Cámara de 2012.
El nivel de debate y discusión sobre la actividad minera en el país ocupa un lugar prioritario en la
agenda pública por los impactos positivos y negativos, y conflictos que la locomotora mineroenergética del Presidente Juan Manuel Santos genera a su paso. Un tema que hasta hace unos años
apenas convocaba a escasos analistas y contados miembros del Congreso de la República, hoy hace
parte de la agenda de los partidos políticos, la academia, centros de investigación, medios de
comunicación, organizaciones sociales y de las comunidades que habitan en las zonas de influencia
minera.
El objeto de este trabajo es entregar elementos que aporten al debate nacional sobre el desarrollo
de la minería al país y su contribución al desarrollo económico y bienestar social. A diferencia de un
par de décadas atrás, cuando se pensaba que las reservas mineras eran ilimitadas, hoy el volumen
limitado de algunos de ellos, su agotamiento no renovable a la par con su papel irremplazable en el
desarrollo de la humanidad, de la ciencia y la tecnología, plantean una nueva perspectiva para el
debate y sobre ello se centrará la primera parte del trabajo.
¿Cuál ha sido la tendencia de la política minera en algunos países mineros del mundo y de la
región?, será la pregunta que abordaremos en la segunda parte, para finalizar analizando la postura
colombiana en ese contexto, los elementos que no han permitido que el acelerado crecimiento del
sector haya redundado en mayores ingresos para el desarrollo económico y bienestar social para los
colombianos. A manera de conclusión de presentaran algunas propuestas.
I.
EL VALOR ESTRATÉGICO DE LOS MINERALES
Las tarifas de las regalías establecidas en la Ley 141 de 1994 no reflejan aspectos que son
fundamentales en el mundo de hoy y que exigen una revisión de las contraprestaciones que se
pagan al Estado por la explotación de los RNNR e imponer mayores tasas impositivas por el uso y
aprovechamiento de recursos que tienden a escasear y que no son renovables.
El mundo entero presenció en la última década una acelerada demanda de materias primas. En
consecuencia, mayores cantidades de minerales fueron extraídos vertiginosamente y los precios
llegaron a niveles inéditos.
Países con gran población – China, India y Brasil --, pasaron de naciones en desarrollo a países
emergentes. Sus habitantes, con mayor capacidad de consumo y de acceso a los mercados,
aceleraron la demanda de bienes industriales, como automóviles, celulares, computadores, neveras,
todos ellos, con alto contenido de minerales.
A la mayor demanda de consumidores con mayores niveles de ingreso, se suma el crecimiento de la
población mundial, lo que agrega una nueva presión a la demanda por recursos del subsuelo. El
planeta pasará de una población estimada en 6,5 mil millones de personas en el 2010 a 9,2 mil
millones de personas en el 2050.
Más habitantes con mayor capacidad de demanda significa una mayor consumo de minerales; pero
la demanda avanza más rápido que el descubrimiento de nuevas reservas, agregando fuerza a los
primeros síntomas de agotamiento de algunos minerales.
África y América Latina han sido el destino preferido de la inversión minera en exploración de la
última década. Esa tendencia se explica por la necesidad de los países desarrollados y de las
empresas mineras por garantizarse un suministro ininterrumpido de materias primas y al afán por
asegurar su acceso a yacimientos que les garanticen reservas en el largo plazo.
Un ejercicio del gobierno Alemán señala que en los próximos 20 a 30 años, las reservas estadísticas
de minerales estratégicos, como el uranio, litio, tantalio, cobalto y antimonio, se habrán agotado,
mientras para esa época ya será crítico el abastecimiento de cobre, zinc y estaño.
3
Otro elemento que afecta la oferta de minerales tiene que ver con la forma como se explotan y
extraen los mismos. La humanidad está utilizando actualmente los minerales más fáciles de extraer,
más cercanos a la superficie terrestre; las compañías mineras están descremando los yacimientos,
como se conoce este hecho en el mundo minero. Quedarán remanentes inmensas reservas que por
razones ambientales, económicas o de riesgo geológico no se podrán aprovechar.
Los hechos antes mencionados plantean la necesidad de establecer una política minera de largo
plazo, más allá del extractivismo acelerado, y empezar a valorar los RNNR con criterio estratégico,
que incluyan conceptos básicos inherentes a los mismos como su agotamiento y no renovabilidad.
Los impuestos y las regalías mineras deben expresar estos conceptos.
II.
ENTORNO INTERNACIONAL
Australia, Indonesia, Ghana, Kazajstán, República Popular de China y Tanzania aprobaron en los
últimos meses medidas orientadas a fortalecer el control del Estado sobre sus RNNR, incluso para
participar directa o indirectamente en la actividad, y para ampliar la renta minera extraordinaria
generada por el incremento de la demanda y los mayores precios en el mercado internacional.
Algunos ejemplos de esas tendencias son:
Australia aprobó un impuesto de 30% sobre las ganancias extraordinarias de las compañías
mineras a partir de junio de 2012, adicional al impuesto de renta corporativo del 29% y regalías de
7,5%.
Indonesia aprobó límites a la inversión extranjera en el sector minero y ordenó que a partir del
quinto año de producción de los emprendimientos minero, los concesionarios privados inicien el
traspaso gradual de sus intereses a la compañía estatal hasta alcanzar el 51% a partir del décimo
3
Proyecciones del Ministerio de Economía Alemán. 2010.
año. Además introdujo un precio mínimo de referencia para minerales que se tradujo en una mayor
tarifa de regalías mineras.
Ghana eliminó la posibilidad de descontar las pérdidas entre empresas con vínculo económico (ring
fencing rule), y presentó al Congreso un proyecto para elevar el impuesto de renta corporativo del
25 a 35%, con una sobretasa de 10 puntos porcentuales para las compañías mineras.
Kazajstán. Las compañías mineras deben llevar cuentas y registros separados de sus diferentes
contratos y les prohibió desde julio de 2010 compensar con las ganancias de un contrato, las
pérdidas registradas en otros, así se trate de la misma persona jurídica.
La República Popular de China aprobó un impuesto nuevo a los recursos desde el primero de
noviembre de 2011, que dio lugar a las regalías que se incrementan para ciertos minerales.
Tanzania introdujo una nueva Ley de Minería durante 2010 que modificó la base sobre la que
pagan las regalías y las tasas de regalías, las cuales subieron entre 3 y 4% para la explotación de
cobre, oro, plata y platino.
III.
ENTORNO REGIONAL
Los mayores niveles de extracción para atender la creciente demanda de minerales y el alza de los
precios a niveles inéditos en el mercado internacional impulsaron en varios países de América Latina
medidas orientadas a grabar la explotación de los mismos o a buscar una mayor participación de
los Estados en las ganancias extraordinarias de las compañías mineras.
Chile y Perú mantuvieron o profundizaron sus políticas de apertura y estímulos a la inversión
extranjera; Ecuador y Bolivia se movieron en esquemas nacionalistas, con matices sociales y una
mayor intervención del Estado, -- por lo menos en su papel regulatorio --, pero sin abandonar su
enfoque extractivista. Entre estas dos posiciones, Brasil y algunas provincias mineras de Argentina
establecieron sus políticas sectoriales.
El común denominador en varios de estos países fueron la firma de contratos de estabilidad o
invariabilidad jurídica, y los beneficios directos entregados a las empresas como la amortización
acelerada de activos fijos, la deducción de todo tipo de gastos, incluidas las mismas regalías,
impuestos sobre el giro de utilidades a las casas matrices, autorizaciones para el manejo de las
perdidas fiscales, y la devolución del IVA.
Con diferente intensidad entre países se observa una tendencia a ampliar la renta pública minera,
mediante el establecimiento de sobretasas a la minería, impuestos específicos a las utilidades
extraordinarias de las compañías o la elevación de las tarifas de las regalías.
En general se observa una inclinación de los países a migrar de los mecanismos tradicionales de
captación de la renta minera (regalías basadas en el precio base boca de mina), a la aplicación de
gravámenes tributarios sobre el nivel de ventas, los ingresos operacionales o las utilidades de las
compañías mineras.
4
5
6
Chile , Perú y Bolivia aprobaron impuestos específicos atados a los resultados contables de las
compañías. Esta modalidad busca que los gobiernos puedan apropiarse de parte de las ganancias
extraordinarias obtenidas por las compañías como consecuencia de los mayores precios de los
RNNR, sin arriesgar los proyectos mineros o asfixiar a las empresas mineras en periodos de bajas
cotizaciones.
Ecuador y Venezuela buscan participar mayoritariamente en los nuevos emprendimientos mineros a
desarrollar en sus países, mediante alianzas entre compañías privadas y sus propias estatales.
Todos estos países aceptan que las regalías puedan ser deducidas de los impuestos corporativos de
renta, lo que reduce las tarifas nominales y la contraprestación que se paga a los Estados
propietarios de los RNNR.
La mayoría de los países mencionados adoptaron también medidas para prevenir prácticas
empresariales que reducen los pagos de regalías e impuestos. Se observan restricciones para el
manejo de los precios de transferencia entre vinculados económicos; límites al pago de intereses a
compañías ubicadas en paraísos fiscales o a pagos desmedidos o abuso tributarios en contratos de
suministro de apoyo técnico. En algunos se mantiene vigente la remesa de utilidades al exterior.
Muchas de estas medidas han sido concomitantes con movimientos sociales que presionan cambios
en los modelos económicos mineros para oponerse a los impactos ambientales generados por esta
actividad, para exigir mayor inversión social en las áreas de influencia minera, o con organizaciones
que rechazan de plano la extracción de las mineras en sus territorios.
7
En general se observa que los países mineros o con minerales de América Latina mantienen, pese a
sus discursos, una política extractivista, una tendencia a la reprimarización de sus economías locales
y que sus políticas de distribución y gasto de las regalías no fueron, como se espera, una bendición
4
El gobierno chileno aprobó en el 2010 un incremento promedio del 6% al Royalty o impuestos específicos
establecido en el 2005. Esta sobretasa es temporal hasta el 2012 y buscó recaudar recursos para financiar la
reconstrucción del terremoto. Este impuesto regresará al nivel de 4%-5% y volverá a subir a partir del 2017.
5
A partir de 2010, el gobierno peruano puso en marcha el impuesto a la sobreganancia de las compañías
mineras y que equivale al 50% de las ganancias extraordinarias de las compañías por el alza de los precios de
los minerales.
6
Bolivia aplica un impuesto del 25% sobre la utilidad neta anual de las empresas mineras y cobra las regalías
sobre el valor bruto de venta de los minerales.
7
Observatorio de conflictos mineros en América Latina. http://basedatos.conflictosmineros.net/ocmal_db/
para los países propietarios de los RNNR. Chile es el único país que ha logrado superar en algo esta
tendencia.
Se destacan por su ausencia en las políticas mineras de los países mencionados aspectos que son
fundamentales a los RNNR, tales como su agotamiento, la descremación y pérdida de calidad de los
yacimientos, la disminución en el tenor de los minerales, y en general falta de visión de largo plazo
de la política minera que incluya aspectos como minería esencial y planeación a partir de la
valoración estratégica de los minerales estratégicos. (no es una redundancia).
Con excepción de Chile que ya posee la mayor empresa pública del continente Coldelco, se observa
en los países con orientaciones nacionalistas el interés por fortalecer la presencia del Estado en
sector a través de empresas públicas, así como el de mantener esquemas de participación de los
trabajadores en las utilidades de las empresas, como de una forma u otra se registra en Perú, Bolivia
y Chile.
IV.
COLOMBIA EN EL CONTEXTO LATINOAMERICANO
Colombia modificó su política minera en el año 2001 con la Ley 685; durante el gobierno del ex
presidente Álvaro Uribe (2002 – 2010) se adelantó una intensa campaña para atraer la inversión
extranjera orientada al sector minero-energético y estos hechos coincidieron con el auge minero
internacional, que en el país se empezó a sentir con vigor en el año 2004. La participación de la
minería en el PIB pasó de 6,28% en el 2005 a 7,98% en el primer semestre de 2012.
GRANDES RAMAS DE ACTIVIDAD ECONÓMICA – Serie desestacionalizadas
Miles de millones de pesos
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Explotación
de minas y
canteras
21.371
21.890
22.217
24.362
27.062
30.384
34.786
PIB
340.156
362.938
387.983
401.744
408.379
424.719
449.837
Participación
en el PIB
6.28
6.03
5.73
6.06
6.63
7.15
7.73
Fuente: Banco de la República
Colombia se convirtió en un importante receptor de inversión extranjera directa. El año pasado
ingresaron US13.388 millones de dólares en inversión, de los cuales, el 19% se dirigió al desarrollo
de emprendimientos mineros, y la misma tendencia se observa en los primeros nueve meses de
2012. Las exportaciones de carbón representaron el 21% del total de exportaciones del país durante
el 2011.
Pero mientras en algunos países de América Latina se tomaron medidas para incentivar la inversión
privada en el sector de la minería y simultáneamente ampliar su participación en la renta del sector
ante el vigoroso auge de precios internacionales, Colombia amplió su oferta de beneficios a las
grandes compañías, pero no hizo nada para apropiar parte de las ganancias extraordinarias que
obtuvieron estas compañías por la comercialización de sus Recursos Naturales No Renovables
(RNNR).
Los mayores ingresos por concepto de impuestos y regalías se explican por los mayores volúmenes
de producción y en menor proporción por precios. En el cuadro se observa el comportamiento de
las exportaciones de carbón en el periodo 1992 a agosto de 2012 y de él se deduce que el volumen
de carbón exportado creció quince veces, mientras que los precios apenas lo hicieron en 2,5 veces.
Los mayores ingresos percibidos por el país con concepto de la llamada bonanza minera se explican
en consecuencia por mayores volúmenes de exportaciones de los RNNR, pero se reitera que el país
no se benefició por los mayores precios de las materias primeras en el mercado internacional.
Cálculo: Guillermo Rudas y Alvaro Pardo
De otra parte, las motivaciones de los Proyectos sobre Reforma al Estatuto Tributario y el Proyecto
de Ley 142, presentado por el Partido Liberal, para modificar las tarifas de las regalías y establecer
un esquema gradual que le permita participar en las ganancias extraordinarias de las compañías
mineras, se justifican en principios de equidad y transparencia.
Sin embargo, dichos proyectos desconocen hechos que limitan la posibilidad de elevar la renta
minera y de lograr una mayor contraprestación por los RNNR que se explotan en el país. Para lograr
estos objetivos, las autoridades tendrían que revisar las regalías de los Reconocimientos de
Propiedad Privada; los precios de transferencia entre vinculados económicos; el precio base boca de
mina; la deducción de las regalías de los impuestos de renta de la empresas y los derechos de
cesión de contratos mineros en el extranjero.
Otras limitantes al incremento de la renta minera son las bajas y obsoletas regalías fijadas en la Ley
141 de 1994; la exención del IVA a las exportaciones mineras; las deducciones y exenciones
tributarias otorgadas al sector sin objetivos claros y estudios que verifiquen el cumplimiento de los
mismos, y la eliminación del impuesto a la remesa de utilidades.
Pero es claro que cualquier modificación orientada a mejorar la renta minera sería inocua sin una
institucionalidad minera fuerte que regule el sector y oriente eficazmente los recursos por la
explotación de los RNNR para promover el desarrollo económico y el bienestar social.
REGALÍAS EN LOS RECONOCIMIENTOS DE PROPIEDAD PRIVADA (RPP).
“Los Títulos de Reconocimiento de Propiedad Privada (RPPs), datan del siglo XIX, posiblemente a
8
partir del llamado Decreto del Libertador del 24 de octubre de 1829” , con los cuales el Estado
entregó títulos de propiedad del subsuelo a particulares para dar impulso a la minería, como fuente
de riqueza nacional. La legitimidad de estos títulos fue reconocida por la Ley 38 de 1887 y años más
tarde también por la Ley 20 de 1969, cuando en su primer artículo dice que “Todas las minas
pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros”.
Sin embargo, esta misma Ley señaló que sí pasados tres años a partir de la promulgación de la Ley
20 de 1969, los titulares de los RPPs no habían iniciado la explotación económica de las minas
privadas, ese derecho se extinguía a favor del Estado. Igual pasaba sí iniciada la explotación, se
suspendía por más de un año. El gran error de esa norma, agrega la UPME, fue no haberle exigido al
titular de esos derechos un mínimo de producción. Pero más grave aún fue no haberle establecido
unas obligaciones ambientales, técnicas y económicas.
El Decreto 2655 de 1988 – Código de Minas – reconoce también la legitimidad de los RPPs, y la Ley
685 de 2011 señala en el artículo 227 por primera vez señala que los Reconocimientos de Propiedad
Privada que lograron acreditarse deberán pagar regalías:
“En el caso de los propietarios privados del subsuelo, estos pagarán no menos del 0,4% del
valor de la producción calculado o medido al borde o en la boca de la mina, pagadero en
especie o en dinero. Estos recursos se recaudarán y distribuirán de conformidad con lo
dispuesto en la Ley 141 de 1994. El Gobierno reglamentará lo pertinente en la materia”.
En diferentes consultas realizadas por la Contraloría General de la República a Ingeominas quedó
claro que llegaron a existir en el país 103 RPPs. De esos, al menos 48 RPPs se extinguieron por
diferentes razones, quedando vigentes tres para carbón y 52 de metales preciosos, según la
información de Ingeominas. En otro documento, Ingeominas reportó la existencia de tres RPPs de
carbón (uno de los más grandes es el de La Comunidad de El Cerrejón, en el departamento de la
8
Análisis de los títulos de propiedad sobre el subsuelo en Colombia. UPME. 2008.
Guajira) y 41 RPPs de metales preciosos, de los cuales 29 pertenecían a Mineros de Antioquia (Hoy
Mineros S.A.), y dos a la compañía Gran Colombia Gold: Frontino Gold Mines y Marmato.
9
El artículo 227 de la Ley 685 fue reglamentando por el Decreto 2353 de 2001 y luego modificado
por el Decreto 136 de 2002, donde se fijan unas regalías del 0,4% para la producción de carbón y
oro en los RPPs vigentes, es decir, el MME se fue por el nivel más bajo aprobado en el Código de
Minas. El Consejo de Estado declaró la nulidad de los decretos mencionados el 27 de octubre de
2005.
El MME reglamentó nuevamente el artículo 227 de la Ley 685 de 2001 mediante el Decreto 1631 de
2006 e impuso una regalía del 0,4% para oro, plata y platino de RPP y del 0,4% para explotaciones
de carbón inferiores a los tres millones de toneladas anuales y del 0,6% para explotaciones
superiores a los tres millones. El MME insistió en aprobar lo más bajo señalado por la Ley 685.
Nuevamente, el Consejo de Estado declaró en el 2011 la nulidad de algunos artículos de este
Decreto.
En el fondo, lo que ha señalado el Consejo de Estado y otros organismos, como la Procuraduría
General de la Nación, es que la regalía es una compensación por la explotación de un recurso que
para la Sociedad es no renovable y que por tanto es indiferente sí la propiedad del mismo es del
Estado o de un particular. En otras palabras, el hecho generador de la regalía es la explotación
misma del recurso y no su tenencia.
La Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) esta próxima de definir nuevamente los criterios
para reglamentar el artículo 227 del Código de Minas, pero resultaría inexplicable para los
colombianos que la explotación de carbón y de oro en RPPs pagaran regalías inferiores a las
establecidas de la Ley 141 de 1994.
PRECIO DE TRANSFERENCIA ENTRE VINCULADOS ECONÓMICOS
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), define como Precio de
Transferencia (PT), el precio o valor que se asigna a bienes y servicios que son negociadas entre
empresas relacionadas o con vínculo económico, y que puede tener efectos económicos, jurídicos o
tributarios.
10
Desde hace varias décadas, la OCDE encontró que el precio pactado (o precio de transferencia),
entre empresas relacionadas ha sido muy inferior a los precios que se hubiesen podido establecer
entre firmas independientes y que lo que se busca con ello es trasladar y concretar las utilidades del
9
El RPP 011 pertenece a La Comunidad de El Cerrejón, el título 140 en Antioquia y el 357 en Marmato, Caldas,
ambos a la compañía Gran Colombia Gold. Otros varios pertenecen a Mineros S.A.
10
Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and tax administration. OCDE.
grupo económico de los países productores de RNNR a regiones con bajos niveles de tributación,
(profit shifting), preferiblemente en paraísos fiscales.
Desde el punto de vista de los países productores de minerales, se trata ésta de una manipulación
de las multinacionales para reducir la base de los impuestos a pagar y de esquilmar unos recursos
que le pertenecen a los países propietarios de los RNNR por razones de soberanía fiscal. La misma
OCDE señala que con los precios de transferencia se pueden manipular los ingresos, costos y
gastos, y los impuestos sobre la renta que se pagan a los fiscos nacionales.
Es conocido que esas prácticas ocurren con algunos minerales de origen nacional que se exportan,
como el carbón y oro, por parte de compañías multinacionales
11
que operan en el país y que
venden a firmas comercializadoras del mismo grupo económico, creadas en paraísos fiscales, que se
encargan de revender el producto logrando una ganancia extraordinaria. La filial de ese grupo
económico en el país reduce el pago de sus impuestos a la DIAN reportando el disminuido precio
de venta a intermediarios.
Por recomendación misma de la OCDE o decisiones propias, varios países del continente
establecieron en el pasado normas para controlar esta manipulación de precios a sus productos de
exportación. El Reino Unido en 1915, Estados Unidos en 1917 (War Revenue Act, Argentina (1932),
México (1992), Brasil (1996), y Colombia (2002).
Colombia, siguiendo las recomendaciones que desde 1979 hizo la OCDE, estableció a través de la
Ley 788 de 2002 que las transacciones dentro de grupos empresariales deben cuantificarse como
aquellas que fueran negociadas entre empresas independientes, es decir, a precios de mercado o a
precios de libre competencia.
Pero el Director de la DIAN, Ricardo Ortega, ha comentado en diversas oportunidades la dificultad
para constatar esta información dado que las comercializadoras han sido creadas en paraísos
fiscales, donde no existe ninguna posibilidad de requerir información sobre precios o ganancias de
estos intermediarios. Algunos artículos sobre este tema hacen parte de la Reforma Tributaria, pero
el Gobierno Nacional debería señalar de manera tajante que el precio de venta de los RNNR no
puede ser inferior a los precios a como se coticen esos recursos en las bolsas internacionales.
PRECIO BASE BOCA DE MINA
Los precios de transferencia o a intermediarios reportados por las compañías mineras tienen una
incidencia adicional sobre las regalías. Para calcular el monto de las regalías a pagar, la Unidad de
Planeación Minero Energética (UPME), debe calcular el llamado Precio Base Boca de Minas (PBBM).
11
“Aquellos grupos de empresas asociadas que operan a través de las fronteras nacionales”. OCDE.
El PBBM se determina deduciendo del precio de venta de los minerales los costos de manejo,
transporte y portuarios causados.
12
Es obvio que a menor precio de venta reportado, menor el
monto de las regalías a pagar, además del riesgo moral de la información, pues son las mismas
compañías las que entregan, sin posibilidad de fiscalización, las estadísticas sobre costos de manejo,
transporte y embarque.
La autoridad tributaria busca que los precios de transferencia se aproximen a los de mercado, pero
no es claro que la autoridad minera utilice el precio de mercado o al consumidor final para calcular
el PBBM, una de las tres variables fundamentales para calcular las regalías a pagar. Si los
concesionarios reportan los precios a intermediarios como precios finales, es obvio que el país está
perdiendo parte de sus regalías. Lo correcto es que el precio de venta se vincule directamente de las
cotizaciones internacionales y no a los precios FOB en los puertos colombianos.
DRUMMOND: Un ejemplo
Año
Ingresos
Producción
Precio
Precio unitario
Precios
operacionales
de carbón
unitario.
Dólares / Ton
internacionales
(c)
Dólares / Ton (d)
Miles de $ (a)
Toneladas
(b)
Pesos – Ton
2010
3.672´069.096
21´024.380
174.657
92.02
92.50
2011
3.872´183.353
23´041.520
168.052
90.92
121.54
a) Superintendencia de Sociedades
b) UPME.
c) Convertido a dólares. Banco de la República. Tasa de cambio promedio anual
d) BP Statistical Review of World Enegy jun 2012. Precio de referencia.
En este ejemplo con cifras disponibles, es claro que esta compañía productora de carbón en el
departamento de Cesar reportó en el año 2011 un precio de venta inferior (US90,92) al precio del
carbón en el mercado internacional (US121,54). En estos casos, las consecuencias son perjudiciales
para el país, pues la empresa termina pagando menos impuestos y regalías.
Con menores ingresos operacionales la compañía inicia la depuración de su base gravable para el
cálculo del impuesto de renta que debe pagar en Colombia y a partir de ese precio inferior se inicia
el cálculo del monto de regalías a pagar. Las regalías y los impuestos son inferiores que sí reportará
el precio al consumidor final, con claro perjuicio para las finanzas de la Nación.
12
Artículo 19 de la Ley 141 de 1994.
Las mismas empresas se han encargado de crear una maraña de precios y calidades para evitar que
el Estado pueda encontrar los precios al consumidor final, pero en estos casos es el dueño del
recurso el que impone las condiciones.
DEDUCCIÓN DE LAS REGALÍAS DEL IMPUESTOS DE RENTA
La Constitución Nacional señala de manera expresa que la regalía es una contraprestación por la
extracción de los recursos naturales no renovables a favor del Estado.
13
Se entiende este mandato
como el ejercicio de un Estado soberano a cobrar por el uso y aprovechamiento de un recurso
natural, no renovable, de propiedad del Estado, y en este sentido, la Corte Constitucional proyectó
varias sentencias, entre ellas, la C-221 de 1997 y C-669 de 2002.
El gremio ANDI – Asomineros solicitó en el 2005 a la DIAN que revisara conceptos anteriores que
autorizaban a los organismos descentralizados (se referían específicamente a Ecopetrol), a deducir
las regalías de sus impuestos pues, en su criterio, se estaba generando una inequidad con respecto
a las compañías mineras privadas. Justificó además su solicitud argumentando que las regalías son
expensas para estas compañías y que por tanto podían descontarse como costos de la carga
impositiva de sus afiliadas.
En una controvertida decisión, la Oficina Jurídica de la DIAN revocó sus conceptos anteriores y
autorizó deducir la regalía de los impuestos. Para perfeccionar su concepto, la DIAN se apoyó en
dos fallos de la Corte Constitucional, C-699 y C-1071 de 2003, en los que el fundamento
constitucional de las regalías se transformó de una contraprestación por el uso y aprovechamiento
de la riqueza natural de la Nación a una compensación por su agotamiento y desgaste ambiental y
social provocado por su explotación.
La decisión de la DIAN tiene argumentos a favor y otros en contra. A favor están las empresas que
alegan que la regalía es un costo y que están en todo su derecho de deducirla de sus impuestos;
para otros, la DIAN se equivocó al extender al sector privado una norma que favorecía a una
empresa pública por su vínculo económico con el mismo Estado; pero el argumento de mayor peso
tiene que ver con que la regalía es la contraprestación por la explotación de un recurso del Estado y
que no tienen ningún sentido recaudar unos recursos por la explotación del patrimonio natural y
devolverla por la vía tributaria al sector privado.
En algunos países ese debate se solucionó aprobando impuestos específicos, como en Chile en el
2005, superando de esa forma el debate de sí la regalía es un costo o no. De cualquier forma, la
DIAN se equivocó al hacer extensivo un beneficio entre una empresa estatal y su dueño (El Estado) y
los fallos mencionados de la Corte Constitucional se habrían extralimitado al modificar el
fundamento constitucional de las regalías y transformarlas en un costo deducible.
13
Artículo 360 de la Carta Política.
En el documento 000266 del 17 de febrero de 2012, la DIAN señaló que ni los formularios para el
pago de impuestos, ni el nivel de agregación de las deducciones solicitadas por las empresas del
sector de minas y petróleos, permitían conocer datos específicos sobre el monto de la deducción de
las regalías, pero indirectamente estimó el costo fiscal de la siguiente manera:
VALOR DE LAS REGALÍAS 2005 – 2010 / ESTIMACIÓN COSTO FISCAL POR LA DEDUCCIÓN DE
LAS REGALÍAS
Miles de millones de pesos.
Hidrocarburos
Carbón
Metales preciosos
Níquel
Años
Valor
Costo
Valor
Costo
Valor
Costo
Valor
Costo
gravables
regalía
fiscal
regalía
Fiscal
regalía
Fiscal
regalía
Fiscal
estimado
estimado
estimado
estimado
2005
2.065
795
468
180
38
11
106
40
2006
2.900
1.116
563
216
29
11
134
51
2007
4.266
1.450
643
218
29
19
281
95
2008
4.854
1.601
1.027
338
56
18
174
57
2009
3.697
1.220
1.303
430
92
30
108
35
2010
5.180
1.709
931
307
119
39
174
57
2011
9.700
3.201
1268
418
157.6
52
174.5
57.6
Total
32.662
11.092
6.203
2.046
520.6
17.1
1.151
379.6
Fuente. DIAN. Cálculos propios para el 2011.
Según esta información, en el periodo 2005 a 2011 se recaudaron regalías por $40,5 billones de
pesos, de los cuales el 33%, es decir, $13,3 billones de pesos nominales fueron deducidos por las
compañías petroleras y mineras de sus impuestos de renta.
Debe destacarse que además de la cuantía de la deducción, como consecuencia del cuestionado
concepto de la oficina jurídica de la DIAN, las empresas del sector terminan pagando efectivamente
al país el 67% de las tarifas nominales de las regalías establecidas en la Ley 141 de 1994. Este es un
aspecto importante a tener en cuenta ahora que se discute un proyecto en el Congreso para elevar
las tarifas de las regalías a la explotación minera.
DERECHOS DE CESIÓN DE CONTRATOS MINEROS.
En junio de 2011, la compañía Drummond vendió el 20% de sus activos en Colombia a la firma
japonesa Itachu por una suma que superó los US1.500 millones de dólares. Así mismo, otras
compañías, como MPX del multimillonario brasileño Ike Batista, avanzan en proceso de negociación
en el extranjero de los derechos adquiridos en Colombia a través de contratos de concesión minera.
Este tipo de operaciones requirió permiso previo del Ministerio de Minas y Energía hasta el Decreto
2655 de 1988, pero ese requisito desapareció con la Ley 685 de 2001 y desde entonces cualquier
compañía cede porcentajes o la totalidad de sus contratos mediante transacciones millonarias en el
extranjero, normalmente en paraísos fiscales para evadir el pago de impuestos.
El Gobierno Nacional debería exigir nuevamente que dichas transacciones solamente se
perfeccionar previo visto bueno de la autoridad minera y que la transacción, cuando el objeto de la
negociación sean los Recursos Naturales No Renovables del país, deba ejecutarse bajo las normas
tributarias nacionales. De esta forma, el gobierno puede tener control sobre las empresas que
adquieren derechos sobre los RNNR del país y beneficiarse con el pago de los impuestos de renta y
ganancias ocasionales correspondientes a dichas millonarias transacciones.
IMPUESTO A LAS GARANCIAS EXTRAORDINARIAS
La mayor demanda de materias primas y el alza inédita de sus precios en el mercado internacional
generó unas ganancias extraordinarias a las compañías mineras o a sus firmas comercializadores
pertenecientes al mismo grupo económico. Chile, Bolivia y Perú aprobaron impuestos específicos
que grabaron las ganancias extraordinarias de las compañías mineras y elevaron sus ingresos por la
explotación de sus recursos (Government take).
Colombia no hizo nada por participar en las utilidades extraordinarias generadas por sus recursos
del subsuelo. Los mayores ingresos en impuestos y regalías de los últimos años se explican
fundamentalmente por los mayores niveles de extracción y exportación y no por precios.
Replicando y adecuando para el país la fórmula del impuesto a la sobreganancia (IGE) del gobierno
peruano se tendría que:
Ganancias extraordinarias (GE) = Precio Promedio PP20 años – Precio Promedio PP12 meses.
Si el PP 20 años es superior al PP12 meses, no hay ganancia extraordinaria.
Sí el PP12 meses es superior al PP20 años, la diferencia es la ganancia extraordinaria y para
calcular el impuesto se procede de la siguiente manera, imponiendo una distribución 50%-50%
de la ganancia extraordinaria.
IGE = (GE * VP) * 50%
IGE: Impuesto a las ganancias extraordinarias
GE: Ganancia extraordinaria por unidad (onza, libra, Tonelada).
VP: Volumen de producción del mineral correspondiente.
50%: Porcentaje de la ganancia extraordinaria que le corresponde al Estado.
La adopción de una fórmula similar para Colombia habría dejado para el país, solamente hablando
de las ganancias extraordinarias generadas por la producción de carbón para exportación en el
2011, la suma de 4,2 billones de pesos. Una cifra nada despreciable para un país con múltiples
necesidades.
OTROS LIMITANTES AL INCREMENTO DE LA RENTA MINERA
 Las tarifas de las regalías fijadas por la Ley 141 de 1994 no reflejan elementos que son
fundamentales para los países con RNNR como son el agotamiento o no renovabilidad; su
valor estratégico en un mundo con demanda creciente, tanto por el crecimiento de la
población mundial, como por los mayores requerimientos para el desarrollo de nuevas
tecnología; y la capacidad de estas tarifas para racionalizar la producción pensando en la
satisfacción de las necesidades de los colombianos del mañana.
 La eliminación del IVA a las exportaciones. Colombia está en mora de establecer un IVA
diferencial según el valor agregado de los minerales con el objeto de promover la
industrialización del país a partir de sus RNNR. Un IVA del 16% para materias primas, 8%
para bienes intermedios y cero impuestos para bienes finales.
 Las deducciones y exenciones tributarias para un sector que con las reservas descubiertas
asegura el retorno de su inversión. El Banco Mundial acaba de señalar que el Gobierno
Colombiano aprueba beneficios tributarios sin objetivos claros y de manera indefinida, pero
peor aún sin estudios de costo-beneficio que le permitan evaluar si los objetivos se
cumplen. Esto pasa, por ejemplo, cuando entrega beneficios para generar empleo a
14
empresas intensivas en capital, como ocurre con el sector minero-energético.
 Eliminación del impuesto a la remesa de utilidades. Este impuesto contribuye a capturar en
Colombia parte de los impuestos que las casas matrices pagan en sus lugares de origen.
Por soberanía tributaria, es un impuesto que debería reimplantarse nuevamente, ojalá a
niveles del 19%, como estuvo durante varios años.
CONCLUSIONES
Durante el periodo 2004 a 2010, el Gobierno Nacional aprobó grandes beneficios para las
compañías extractivas – Deducción del 30 a 40% por la compra de activos fijos, cero impuestos a la
remesa de utilidades, amortización en línea recta, subsidios a los combustibles – algunos de los
cuales fueron eliminados en la mini-reforma tributaria del 2010 --, pero no hizo ningún esfuerzo por
tomar parte de las ganancias extraordinarias de las compañías por el alza de los precios de los
14
El Gasto Tributario en Colombia. Banco Mundial 2012.
minerales. En ese sentido, Colombia avanzó en contravía de lo que hicieron países como Bolivia,
Chile y Perú.
La tasa del impuesto de renta, que ahora se reducirá del 33% a 25%, es un porcentaje nominal
alejado de lo que realmente pagan las grandes empresas del sector minero por las deducciones y
exenciones tributarias y que superaron los $1,8 billones de pesos en el 2011. Pero más allá del bajo
nivel de tributación real, el sector mantiene un portafolio de oportunidades para mejorar el retorno
de la inversión, castigando al fisco nacional.
Se encuentran en ese portafolio de oportunidades los Reconocimientos de Propiedad Privada cuyas
regalías por la extracción de oro y carbón fluctúan entre 0,4% y 0,6%; los precios de transferencia
entre vinculados económicos que les permite reducir el pago de impuestos y regalías en Colombia;
el precio base boca de mina para el cálculo de las regalías con información provista por las mismas
mineras; la deducción de las regalías de los impuestos de renta de la empresas y los derechos de
cesión de contratos mineros en el extranjero.
Otras limitantes al incremento de la renta minera son las bajas y obsoletas regalías fijadas en la Ley
141 de 1994, que se reducen aún más cuando las compañías las descuentan de sus impuestos; la
exención del IVA a las exportaciones mineras; las deducciones y exenciones tributarias otorgadas al
sector sin objetivos claros y estudios que verifiquen el cumplimiento de los mismos, y la eliminación
del impuesto a la remesa de utilidades.
Todos estos factores, que no se tocaron en la Reforma Tributaria que actualmente se discute en el
Congreso de la República, menoscaban los ingresos fiscales de la Nación y por tanto la
disponibilidad de recursos para incentivar el desarrollo económico y elevar el bienestar social de los
colombianos.
La extracción de minerales generó ingresos importantes para el país por regalías e impuestos. Sin
embargo, los mayores ingresos se explican fundamentalmente por los mayores volúmenes
producidos y exportados. El impacto de los precios es insignificante, reflejando el hecho de que el
Estado no participó en el boom de precios y que permitió que las ganancias extraordinarias
quedaran en manos de comercializadores internacionales constituidas en paraísos fiscales. Los
mayores volúmenes de producción reducen el patrimonio natural de los colombianos.
Modificar al alza las tarifas de las regalías es una medida inocua y su efecto podría neutralizarse si
no se introducen cambios radicales en la fórmula para calcular el monto de las regalías a pagar por
parte de las compañías mineras (riesgo moral de la información y ausencia de fiscalización), en la
autorización para deducir las regalías de los impuestos de las empresas, hecho que reduce el pago
efectivo de las mismas, y eliminar la pluralidad de agentes recaudadores y retenedores de regalías,
entre cuyo entramado se van evaporando unos recursos que le pertenecen a la Nación.
RECOMENDACIONES
A. Elevar las tarifas de las regalías para que expresen el agotamiento de los Recursos Naturales
No Renovables del país, y su valor estratégico en un mundo de creciente demanda por el
crecimiento de la población y las necesidades de las nuevas tecnología.
B.
Abandonar el esquema de cálculo de las regalías a partir del precio base boca de mina, por
los riesgos morales de información que ella implica, y extraer la renta minera aplicando
gravámenes a las ventas, las utilidades netas o los ingresos operacionales de las compañías
mineras.
C. Adoptar el esquema de gradualidad utilizado en el sector de hidrocarburos, que permite
captar parte de los mayores ingresos por alza de los precios del crudo en el mercado
internacional, para el sector de la minería. A mayores precios internacionales de los
minerales, mayor participación del país en las ganancias extraordinarias que hoy quedan
exclusivamente en las compañías concesionarias y sus comercializadores internacionales.
D. Centralizar la liquidación, recaudo y fiscalización de las regalías en un solo ente oficial.
Incluso, sí la decisión fuese atar las regalías a las variables contables, (ventas, utilidades
netas o ingresos operacionales), la DIAN sería el organismo más idóneo para verificar los
impuestos y con las mismas cifras del balance corporativo establecer las regalías a pagar.
E.
Los Reconocimientos de Propiedad Privada (RPP), deberán pagar las mismas regalías
establecidas por la Ley 141 de 1994 por la explotación de los RNNR. La autoridad minera
debe observar sin más dilaciones el mandato de la Corte Constitucional al respecto y las
consideraciones de la Procuraduría General de la Nación.
F.
Las regalías constituyen la contraprestación por la extracción de los RNNR de propiedad del
Estado. No tiene sentido que las compañías mineras paguen esta contraprestación por los
RNNR y después la descuenten de sus impuestos a pagar por la vía de las deducciones
tributarias. Las regalías son recursos que le pertenecen a los colombianos y las compañías
mineras deben pagar lo que señala la Ley por ellas, sin devoluciones.
G. Las transacciones internacionales que tengan por objeto los RNNR del país deben, para
poder perfeccionarse, contar con la aprobación del Gobierno Nacional y realizarse bajo las
normas tributarias nacionales.
H. Establecer un esquema tributario que castigue la exportación de bienes primarios y
favorezca la venta de bienes intermedios o finales. El uso y aprovechamiento de los
minerales es también un camino para la industrialización del país.
I.
Obligar a las compañías a declarar renta observando los precios del mercado internacional
y no los de reventa a sus vinculados económicos. Este fraude al fisco nacional debería ser
sancionado con multas o la cancelación de los contratos suscritos para la explotación de
minerales en el país.
J.
Estimular con beneficios tributarios a las compañías en la fase de exploración y búsqueda
de minerales en el territorio nacional, pero aplicar el estatuto tributario pleno y sin
privilegios una vez ingresen en la fase de producción.
K.
Erradicar de una vez y para siempre los convenios de estabilidad tributaria que mantienen
onerosos e inequitativos privilegios tributarios hasta por la vida útil de los yacimientos.
L.
Eliminar las deducciones de actividades que el Estado no pueda vigilar el cumplimiento de
los objetivos, como los gastos en reforestación voluntaria, ciencia y tecnología y la
generación de empleo, sobre todo en un sector que se caracteriza por ser intensivo en
capital. Estas actividades terminan favoreciendo intereses particulares de las empresas.
M. Algunos países del continente han logrado establecer por Ley los aportes sociales de las
compañías. Con estos recursos, se compensan socialmente a las comunidades que habitan
en la zona de influencia de las operaciones mineras y se distribuyen entre sus propios
trabajadores. En Colombia, se estudia apenas recomendarles un aporte social voluntario, lo
cual resulta inaudito a la luz de los conflictos que esta actividad genera en los territorios.
FIN.