competencia y equidad en telecomunicaciones

COMPETENCIA Y EQUIDAD EN
TELECOMUNICACIONES
Rafael del Villar Alrich*
23 de noviembre de 2006
*Invesigador de Banco de México.
Para la elaboración de este documento se ha contado con el excelente apoyo de
la Lic. A. Rodríguez Aguirre, el Lic. E. Quezada González y el Dr. E. Martínez
Chombo. Agradezco los valiosos comentarios que recibí del DR. Roger Noll y
Dr. Michael Walton.
Las opiniones contenidas en este documento son responsabilidad del autor y no
representan necesariamente la opinión del Banco de México
íNDICE
1.
2.
3.
4.
Introducción………………………………………………………….…..… 2
Reseña Económica de la Privatización de Telmex........................... 5
Importancia de las Telecomunicaciones………………….................. 9
Precio Tope de Telmex…………………………………………………… 13
4.1 Evolución de las Tarifas Telefónicas………………………………………. 13
4.2 El Precio Tope de acuerdo con el Título de Concesión de Telmex……. 15
4.3 Estimación del Salto Inicial y el Factor de Ajuste X con
Información Pública…………………………………………………..................... 16
4.4 Impacto del Salto Inicial en el Índice Nacional de
Precios al Consumidor……………………………………………………............. 17
5. Dominancia………………………………………………………………….18
5.1 Dificultades para Establecer una Sana Competencia en
el Sector de Telecomunicaciones…………………………………..................... 18
5.2 Inversión Extranjera…………………………………………………............ 19
5.3 Peso del Grupo Slim en la Bolsa de Valores…………………….........….21
5.4 Vínculos comerciales – financieros con competidores……………......... 22
6. Situación de la Interconexión entre Operadores……………………. 24
6.1 Interconexión de Larga Distancia……………………………………......... 25
6.2 Interconexión entre Operadores Locales…………………………............ 25
6.3 Interconexión en Redes Móviles…………………………………….......... 26
6.4 Distorsiones ocasionadas por
la elevada tarifa de interconexión móvil.…………………………............ ......... 29
6.5 Sustitución del esquema “El Que Recibe Paga” por “El Que Llama Paga”
en larga distancia………………………..................…..………………………… 32
6.5.1 Implicaciones internacionales de la introducción de
“El Que Llama Paga Nacional”…………………… .........……………....... 35
6.6 Recomendación: Convivencia de las modalidades “El Que
Recibe Paga” y “El Que Llama Paga” en el servicio de larga
distancia nacional e internacional……………………………….........……….... 35
6.7 Análisis de los factores que influyen en el desempeño de la
telefonía móvil……………………………………………………………...........… 36
7. Desarrollo de Banda Ancha................................................................ 39
7.1 Banda Ancha en México……………………………………………........... 39
7.2 Banda Ancha y Contenidos…………………………………………........... 43
7.3 Fomento de la oferta de Banda Ancha: El caso del uso del
Espectro Radioeléctrico para la prestación de Servicios
de Banda Ancha por parte de ciudades…………………………………............ 47
7.3.1 Beneficios Potenciales de las Redes Municipales
de Banda Ancha Inalámbrica………………………………...................... 48
7.3.2 Situación de la Banda Ancha Inalámbrica en México…….......... 48
8. Aspectos del Consumidor……………………………………………..…53
8.1 Empoderamiento del Consumidor……………………………………........ 53
8.2 Doble Facturación en Llamadas……………………………………........... 53
8.3 Redondeo de Minutos o Cobro por Minuto............................................ 54
8.4 Portabilidad de Números……………………………………………........ 55
Referencias …………………………………………………………………......…...... 56
Anexo 1...................................................................................................... 59
Anexo 2…………………………………………………………………………..65
1
1. INTRODUCCIÓN
La experiencia muestra que la estructura de incentivos de una economía es
determinante de su desempeño. En este sentido la estructura de incentivos
que existe cuando una economía opera en condiciones de competencia
permite:
9
Obtener el mayor aprovechamiento de sus recursos en términos del
ingreso generado.
9
A los consumidores tienen acceso a mayor variedad y calidad de
diversos bienes y servicios, a menores precios.
9
A la población tener mayores oportunidades de contar con un empleo
que le remunere de acuerdo a su productividad.
9
A los empresarios en su conjunto tener mayores oportunidades de
materializar su creatividad y obtener los beneficios de ésta.
En mercados que no operan en condiciones de competencia, se generan
pérdidas que muchas veces son significativamente mayores que las rentas
recibidas por los sectores protegidos de la competencia (dando lugar a una
menor eficiencia en la asignación de recursos y un deterioro de la distribución
del ingreso).
Equidad no es sinónimo de distribución del ingreso o riqueza: Equidad se
refiere más bien al acceso de oportunidades para que las personas en una
sociedad puedan desarrollar sus vidas productivas de una forma que les sea
satisfactoria y que les permita mantener niveles de vida que les sean dignos. E
la medida en que una sociedad otorgue mayor equidad (ex ante) se verá
reflejado a través del tiempo en una mejor distribución (ex post) del ingreso y
de la riqueza.
Es por ello que, equidad y competencia estén estrechamente relacionadas. Las
consideraciones de competencia y equidad son particularmente relevantes
cuando se presentan en insumos de uso generalizado como es el caso del
trabajo, las telecomunicaciones y los energéticos, ya que en estos casos no
sólo se afecta a los consumidores, sino también a muchos sectores cuyo
potencial de desarrollo se ve mermado.
Más allá de consideraciones meramente de competencia existen actividades en
las que el rendimiento social (equidad) de realizarlas es inclusive mayor que el
privado, ejemplos de ello son el mantenimiento de una población educada y
saludable, así como la creación de infraestructura básica. En este sentido, el
desarrollo de la banda ancha es fundamental para estas cuestiones. Por ello,
impulsar la banda ancha debe ser uno de los objetivos prioritarios de las
políticas públicas.
El presente documento tiene como objeto hacer un análisis de diversos
aspectos que inciden en la competencia y equidad de oportunidades en el
2
sector telecomunicaciones. Partimos de una breve reseña de la privatización de
Teléfonos de México con el objeto de mostrar el enorme poder económico e
intereses que se crearon con este acto, los cuales han incidido de manera
determinante en el desempeño de la industria, la cual tiene una creciente
relevancia para los diversos estratos de la población.
Posteriormente
describimos brevemente la evolución que han tenido los precios de la industria
los cuales han tendido a la baja en los últimos años, particularmente en
aquellos servicios que enfrentan mayor competencia. No obstante ello, los
precios siguen siendo elevados en comparación con otros países. La relativa
debilidad de las autoridades y la opacidad con la que toma decisiones limitan
su capacidad para controlar a la empresa, ya sea mediante la fijación del precio
tope, la sanción de prácticas monopólicas, la regulación asimétrica o reducir las
barreras a la entrada a capital extranjero. Los dueños de Telmex han sido
capaces de establecer vínculos financieros y/o comerciales estrechos tanto con
competidores como con empresas de medios de comunicación y partidos
políticos. Los dueños de Telmex también han sido capaces de mantener una
alianza con el sindicato y los trabajadores telefonistas quienes al ser
accionistas han participado de la renta generada por la empresa.
Un aspecto central en la apertura a la competencia de industrias de redes es el
relacionado con las reglas de interconexión prevalecientes. En lo que a la
interconexión de los operadores de larga distancia con Telmex se refiere, y si
bien han existido importantes reducciones en la tarifa de interconexión del inicio
de la competencia en 1997 a la fecha de 2.6 centavos de dólar por minuto a
0.975 centavos de dólar, tanto para la tarifa de interconexión de larga distancia
nacional como internacional, el país acumula un retraso de ya casi 6 años
respecto de la obligación de la empresa de dar interconexión en todas las
centrales con capacidad de enrutamiento, lo cual es técnicamente posible
desde el año 2000. La tarifa de interconexión que Telmex paga a las empresas
de telefonía móvil por el esquema “El Que Llama Paga Local” ha tenido un
desempeño mucho menos favorable. Arrancó en 1999 en 19 centavos de dólar
y actualmente es de 14 centavos dólar. En una llamada de un teléfono fijo a
uno móvil, Telmex cobra al consumidor la tarifa de interconexión que entrega al
operador móvil así como una tarifa por facturación cobranza equivalente a poco
menos del 30% de la tarifa de interconexión, en adición al cargo de una
llamada local (servicio medido). La elevada tarifa de interconexión fijo-móvil
que ocasiona un subsidio de la telefonía fija a la móvil, se ha instrumentado
también entre operadores móviles lo que ha ocasionado una fuerte disparidad
entre las llamadas que terminan en la misma red móvil y las que terminan en
otra red móvil. Las últimas tienen un costo más de tres veces superior a las
primeras en la modalidad de prepago en la que están más del 90% de los
usuarios de telefonía móvil.
Se efectúa un análisis econométrico con
información de 50 países que confirma lo supuesto. El esquema “El Que Llama
Paga” se asocia con precios-ingresos elevados en relación con “El Que Recibe
Paga”. Este análisis también arroja luz sobre otros factores que influyen en el
desarrollo de la telefonía móvil como es la competencia.
El desarrollo económico y el funcionamiento de la sociedad es crecientemente
intensivo en el uso y producción de información. El acceso a Banda Ancha
tiene importantes beneficios para la sociedad,
reduce los costos de
3
producción, impacta favorablemente en el bienestar de los consumidores de
diversas maneras y aumenta la efectividad de los gobiernos. En México la
carencia de una política en la materia han estado ocasionando importantes
rezagos en la adopción de este servicio. La industria de televisión por cable
obtuvo la autorización para ofrecer banda ancha hasta 2003. No existe una
política de desagregación de la línea de abonado local y Telmex prohíbe que
sus usuarios de banda ancha la utilicen para obtener servicios de voz (VoIP)
que les resultaría significativamente más barato. Nuevos e importantes retos
están surgiendo en relación con el acceso de creadores de contenido a la red
Internet y con el acceso de los consumidores al contenido de diferentes
oferentes. La forma como México responda a estos retos y solucione los
rezagos en el acceso a Banda Ancha serán determinantes de la capacidad de
desarrollo del país.
Es factible resolver los rezagos de Banda Ancha del país y poner a México a la
vanguardia en poco tiempo. En este sentido una adecuada administración por
parte del Estado del espectro radioeléctrico también es importante. A la fecha
las asignaciones del espectro se han concentrado en muy pocos jugadores. En
ocasiones pareciera que los jugadores obtienen el espectro para almacenarlo y
evitar que terceros lo obtengan y ofrezcan servicios o que lo obtienen para
revenderlo a los principales operadores. Con el apoyo de la federación,
ciudades y municipios pueden desarrollar redes de banda ancha y prestar el
servicio en asociación con particulares en poco tiempo y a muy bajo costo. A
familias de escasos recursos el gobierno podría apoyar en la compra de
computadoras funcionales de bajo costo. Para este propósito se han
desarrollado computadoras portátiles de 100 dólares.
El consumidor es el principal jugador en el sector de las telecomunicaciones y
es también el que menos poder tiene en México. Una forma de darle mayor
poder es ampliando la figura de las acciones de grupo que se establecieron
hace menos de dos años en la Ley Federal de Protección al Consumidor. En
este sentido es conveniente eliminar la restricción existente de que los
interesados acrediten su calidad de perjudicados que en muchos casos hace
inviable la acción de grupo y permitir que terceros además de la Procuraduría
Federal del Consumidor ejerzan estas acciones. Mediante el empoderamiento
del consumidor se podrían prácticas de cobros indebidos o dobles cobros por
ejemplo.
4
2. RESEÑA ECONÓMICA DE LA PRIVATIZACIÓN DE TELMEX
Para comprender el desarrollo de la industria de telecomunicaciones mexicana,
es conveniente iniciar con una revisión histórica de la privatización de Telmex
dado que ésta sigue influyendo y moldeando el sector 16 años después. En
México, como en otras partes del mundo, el sector de telecomunicaciones es
de los más dinámicos de la economía en los últimos 40 años.
De 1965 a 1980, el crecimiento anual en el número de líneas telefónicas fue
superior al 12% lo que implicó que el número de líneas más que se
quintuplicara en dicho período. En los 80s, México tuvo una profunda crisis de
deuda externa y macroeconómica que implicó un estancamiento de la actividad
económica. (El crecimiento anual del PIB pasó de 6.7% en el período 65-80 a
sólo 1.8% en los 80s.) Durante esta década el crecimiento en el número de
líneas el crecimiento promedio anual se redujo a 7%. Mientras que en la
década de los setentas el número de líneas se había triplicado, en los ochentas
éstas sólo se duplicaron. La precariedad de la economía y de las finanzas
públicas impactó no sólo en el crecimiento del sector, sino en la calidad y
confiabilidad del servicio telefónico. El gobierno consideraba a Telmex una
fuente de ingresos para otras áreas de la economía y para pagar el servicio de
deuda (Casasús, 1994). Por ello fue incapaz de hacer las inversiones
necesarias y la operación de Telmex dependía crecientemente de tecnologías
obsoletas.
El terrible terremoto de la Ciudad de México de 1985, que colapsó el sistema
de telecomunicaciones del país, mostró claramente la fragilidad de la
infraestructura de telecomunicaciones y la necesidad de efectuar inversiones,
lo que propició el diseño de una política de modernización parte central de la
cual sería la privatización de la empresa.
En septiembre de 1989 el gobierno anuncia su intención de privatizar la
empresa. Además de lograr ganancias en eficiencia, el objetivo de la
privatización de la empresa era mejorar las finanzas públicas principalmente
mediante la reducción de los subsidios gubernamentales.
En agosto de 1990, el gobierno modificó el título de concesión de Teléfonos de
México estableciendo a la empresa un conjunto ambicioso de obligaciones
encaminadas a prevenir que la empresa privatizada incurriera en prácticas
monopólicas o abusivas y permitir que terceros tuvieron acceso no
discriminatorio a facilidades o infraestructura clave de la empresa como es la
obligatoriedad de interconectar a otros concesionarios.
Sin embargo, los objetivos preponderantes del gobierno eran maximizar los
ingresos de la privatización y que la privatización ocurriera lo más rápido
posible, para proceder con otras privatizaciones, aunque ello significara que la
empresa fuera privatizada sin un marco institucional robusto capaz de
controlarla. Sintomático de ello fue que el Secretario de Hacienda y Crédito
Público fuera el responsable del proceso de privatización y no el Secretario de
Comunicaciones y Transportes.
5
Para maximizar los ingresos de la privatización el gobierno vendió a un solo
grupo de inversionistas un paquete que incluyó Telmex y Telnor1, las dos
empresas estatales de telefonía fija del país operando en áreas geográficas
exclusivas; la única concesión de telefonía celular existente de alcance
nacional; la Red Federal de Microondas así como numerosas bandas de
frecuencias. A esta empresa se le permitió ofrecer todo tipo de servicios de
telecomunicaciones con excepción de servicios de televisión y radiodifusión.
Con el objeto de eliminar los subsidios y hacer más atractiva la empresa a
potenciales compradores, el gobierno aligeró de manera significativa la carga
fiscal de la empresa y elevó las tarifas. Al privatizarla, el gobierno le permitió a
Telmex acreditar contra inversiones hasta el 65% del impuesto especial a la
telefonía que tenía una tasa del 29% de la facturación de la empresa. Ello
implicó en la práctica reducir el impuesto del 29% al 10%. También elevó
fuertemente las tarifas de la empresa antes de su privatización (ver gráfica 3.6).
Los ingresos anuales por línea pasaron de $440 dólares en 1989 a $710
dólares en 1990, un incremento de 61%.
Además, el gobierno negoció con el sindicato de la empresa modificaciones al
contrato colectivo de trabajo lográndose una flexibilización de las condiciones
laborales de la empresa a cambio de una participación accionaria en la
empresa privatizada. En 1989, meses antes de que el Gobierno Federal
anunciara la privatización2, el sindicato y Telmex acordaron modificar el
contrato colectivo de trabajo3, con ello se redujo la injerencia del Sindicato de
Telefonistas de la República Mexicana (STRM) en la modernización de la
empresa (e.g., el STRM tenía el derecho de intervenir en la implementación de
los cambios tecnológicos y la apertura de nuevos servicios).
La mayor flexibilidad laboral se consiguió al eliminar la anterior estructura que
regulaba al detalle las relaciones laborales a través de los “convenios
departamentales”, sustituyéndose por los “perfiles de puestos”, menos
reglamentados y que definen de manera muy general las funciones y
categorías de los trabajadores. También permitió a Telmex tener una mayor
capacidad de mover internamente al personal entre departamentos sin estar
sujeto a la aprobación del STRM4.
1
Teléfonos de Noroeste es el operador telefónico del noroeste del país.
El anuncio oficial de la privatización de Telmex se hizo el 18 de septiembre de 1989, en una
asamblea del STRM.
3
La modificación al contrato colectivo de trabajo STRM-Telmex se hizo mediante la celebración
del Convenio de Concertación para la modernización y mejoramiento del servicio telefónico en
14 de abril de 1989.
4
En 1993 con la empresa ya privatizada, Telmex y el STRM establecieron el pago
complementario al salario en base al logro de metas de producción establecidas
unilateralmente por Telmex (conocidos como estímulos). Esto ató aún más los incentivos de los
trabajadores al desarrollo de Telmex (anteriormente, con la privatización los trabajadores
obtuvieron paquetes accionarios de Telmex).
Actualmente, la representación sindical de los trabajadores de Telmex ha disminuido
considerablemente, en 2005, sólo 57.8% de los trabajadores pertenecía al STRM, esto ha
sucedido por la política de congelación de la nueva contratación y de una mayor participación
de la subcontratación.
2
6
Asimismo, se le garantizó a los dueños de Telmex que no enfrentarían
competencia en larga distancia nacional e internacional en los primeros 6 años
después de la privatización. Al respecto cabe señalar que al privatizarse la
empresa, los ingresos de telefonía de larga distancia internacional y larga
distancia nacional representaban poco más del doble de los ingresos que la
empresa obtenía de la telefonía local, mercado que quedaba abierto a la
competencia a partir de la privatización. Sin embargo, la participación de la
telefonía local en los ingresos de la empresa aumentó fuertemente a partir de
1989 pasando de poco más de 20% de los ingresos totales en 1989 a poco
más de 41% en 1992. Se puede afirmar, por tanto, que la mayor parte del
aumento de los ingresos de la empresa poco antes y poco después de la
privatización provino de la telefonía local.
Por otra parte, al dueño del monopolio televisivo del país se le prohibió adquirir
Telmex, ante la preocupación del gobierno de las consecuencias que tal
concentración tendría. Asimismo, al grupo que terminara comprando el
monopolio telefónico se le prohibió indefinidamente participar en la prestación
de servicios de televisión y video ante la insistencia del dueño del principal
consorcio de televisión del país.
Por último y si bien en la modificación del título de concesión se establecieron
diversas obligaciones de cobertura y expansión de la red a la empresa
privatizada, las principales obligaciones terminaban en 1994, último año de la
administración responsable de llevar a cabo la privatización de la empresa.5
En una muestra de oportunismo político consideró poco relevante el
crecimiento que pudiera tener la empresa cuando dicha administración dejara
el poder, siendo que los incentivos de los monopolios son a reducir la oferta
para poder elevar los precios.
En suma, si bien el título de concesión prohíbe prácticas monopólicas y la
discriminación a terceros y obliga a la empresa privatizada a proveer
interconexión y acceso no discriminatorio, la administración no llevó a cabo las
Al 31 de diciembre
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Porcentaje de Trabajadores de Telmex
afiliados al STRM
72.6
70.0
72.3
73.2
58.0
57.8
Fuente: Telmex, Form 20-F (varios años).
Ver, De la Garza, E (2006), “Los Convenios y Bonos de Productividad en Empresas
Mexicanas”, http://docencia.izt.uam.mx/egt/publicaciones/libros/index.htm; y Medina, I. (1995),
“Teléfonos de México: modernización, privatización y nuevas relaciones laborales”. Espiral,
Estudios sobre Estado y Sociedad, Vol. I. No. 3, mayo/agosto 1995, pp. 133-153.
5
El título de concesión prevé que las líneas telefónicas tengan un crecimiento mínimo del 12%
anual. Pero esta obligación se impuso solamente hasta el año de 1994. Otras obligaciones
como son el período de reducir el tiempo de espera para que la empresa de servicio a los
consumidores o el número de casetas públicas que se extienden más allá de 1994 tienen
mucha menor importancia económica
7
acciones necesarias para que la competencia pudiera materializarse. No
otorgó concesiones ni estableció las condiciones de interconexión para que
terceros pudieran entrar al mercado de telefonía local que en papel había
quedado abierto a la competencia, aun cuando, como fue el caso, existía
interés de terceros en entrar a competir en este mercado.
Las acciones y omisiones del gobierno hicieron prácticamente de la noche a la
mañana de Teléfonos de México una empresa extremadamente rentable y a
sus dueños poderosos. Para 1993, las utilidades brutas de la empresa
ascendían a prácticamente el 1% del producto interno bruto del país, mientras
que el valor agregado de la empresa era de sólo 2% del PIB. Los problemas
que previsiblemente ocasionaría este enorme poder económico privado para
las autoridades responsables de regular a esta empresa en un futuro fueron
esencialmente ignorados por la administración que efectuó la privatización.
8
3. IMPORTANCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES
El PIB de comunicaciones ha crecido aceleradamente en los últimos años.
Pasó de representar el 1.1% del PIB en 1990, al 5.0% en 2005.6
GRAFICA 3.2
Comunicaciones/PIB
GRAFICA 3.1
Ponderación en el INPC
5.0
3.61
4.5
2.84
3.9
2.16
3.2
3.4
'01
'02
2.8
1.95
2.0
0.77
1.00
1.1
0.45
INPC 78
INPC 93
Fuente: Banco de México
INPC 96
INPC 2002
'90
'95
'00
'03
'04
'05
Fuente: 5to Informe de Gobierno, Presidencia de la
República, septiembre 2005
Sólo la ponderación de la telefonía local en el Índice Nacional de Precios al
Consumidor (INPC) de 2.16% es similar a la de electricidad (2.27%). Telefonía
local es la suma de: (i) Servicio telefónico local fijo y móvil (1.85%), Línea
telefónica (0.21%) y Servicio de Internet (0.10%). Cabe destacar la baja
ponderación que recibe Internet.7
Diversos estudios de organismos internacionales, como de expertos, han
mostrado que las telecomunicaciones tienen un fuerte impacto sobre la
actividad económica y el crecimiento, lo que es observado no sólo para las
telecomunicaciones sino para todo el conjunto de Tecnologías de la
Información (TIC)8. Al respecto conviene señalar que el rendimiento de los
equipos o capital TIC (Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones),
tiende a ser más elevado que el de otro tipo de capital, por lo que una más
rápida adopción de capital TIC tiende a acelerar el crecimiento económico9.
6
De acuerdo con datos del INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México.
En Corea del Sur que es el país probablemente con mayor desarrollo del servicio de Banda
Ancha, este servicio representa el 65% de los ingresos de la telefonía fija.
8
Este fenómeno ha sido documentado por diversos organismos internacionales como la Unión
Internacional de Telecomunicaciones (ITU por sus siglas en inglés), la OCDE, el Banco
Mundial, etc. Algunos estudios recientes: ITU World Telecommunication/ICT Development
Report (2006); OECD “Science, Technology and Industry Scoreboard” (2005). Diversos
expertos también se ha abocado a ello: Colecchia y Schreyer (2002); Pilat (2004); Schreyer
(2000); Zhen-Wei y Pitt (2004) y Jorgenson (2005) entre otros.
9
Jorgenson (2005). Las TIC comprenden además de los servicios y equipos de
telecomunicaciones a la informática, equipos de computación.
La idea fundamental de Jorgenson parte de la observación de que los equipos de las TIC han
venido teniendo reducciones muy marcadas en sus precios por años, particularmente cuando
estos precios se ajustan por calidad (Ley de Moore). Esta reducción de precios es para el
inversionista una pérdida de capital que tiene que ser compensada con un rendimiento
elevado, pues de otra manera no se efectuaría la inversión.
Visto de otra manera, tratándose de equipo TIC, su adquisición se justifica sólo en la medida
que los ingresos que genere compensen su pérdida de valor a través del tiempo (e.g. la
reducción de los precios de las TIC a través del tiempo genera una pérdida de valor para el
7
9
Como se muestran en las siguientes gráficas, todos los deciles de la población
mexicana tienen un consumo significativo de servicios de telecomunicaciones
de acuerdo con la encuestas de ingresos y gastos de los hogares. En 2004, el
gasto de los hogares en comunicaciones del décil de menores ingresos
representaba el 2%, mientras que para el segundo décil con mayores ingresos
las comunicaciones representaban el 5% de su gasto. Este patrón de gasto es
similar tanto para la telefonía fija como telefonía móvil (ver gráficas 3.3 y 3.5)
Asimismo, a partir de 2004, las familias de todos los deciles de la población
manifiestan gastar en el servicio de Internet. Sin embargo, la penetración de
Internet en los siete deciles de ingresos más bajos es todavía es muy pequeña.
Se puede decir que el servicio de acceso a Internet es todavía prácticamente
inaccesible para el 70% de los hogares. La disparidad en el gasto entre el décil
de mayores ingresos y los dos de menores ingresos es de 100 a 110. La tabla
3.1 sugiere que existe la relación entre ingreso y uso del Internet. Esta relación
se corrobora en una encuesta realizada por el INEGI sobre la disponibilidad y
uso de las tecnologías de información y comunicaciones (TIC) en los hogares.11
De acuerdo a esta encuesta la principal limitante de los hogares para
conectarse a Internet era la falta de recursos económicos (49.2% de los
hogares con computadora).
GRAFICA 3.4
Aumento Porcentual en el
Gasto Real en Comunicaciones
Según Décil de la Población de
1992 a 2004
GRAFICA 3.3
Gasto en Comunicaciones como
Porcentaje del Gasto Corriente
Monetario según Décil de la
Población
500
6
1992
2004
450
5
400
350
4
300
3
250
200
2
150
100
1
50
0
0
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Total
I
II
III
IV
V
VI
VII VIII IX
X
Total
Fuente: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI.
inversionista). Esto significa que su contribución al producto nacional es mayor que otros tipos
de capital.
10
Mientras que la diferencia entre los ingresos del décil más alto y el más bajo es de 33 a 1
11
INEGI, Estadísticas sobre Disponibilidad y Uso de Tecnología de información y
Comunicaciones en los Hogares, 2005.
10
GRAFICA 3.5
Gasto en Telefonía Celular como Porcentaje del Gasto Total en
Comunicaciones (2004)
35
33
31
29
27
25
23
21
19
17
15
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Fuente: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI.
TABLA 3.1
Gasto Promedio en Servicio de Internet Según Decil de la Población
(Pesos de 2004)
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
1998
1.65
7.90
2000
0.26
0.07
0.22
1.79
0.91
4.13
41.91
2002
0.06
0.62
0.23
0.73
1.19
3.28
6.42
22.47
66.98
2004
0.72
0.64
1.68
1.05
2.35
4.79
6.47
11.14
23.77
71.17
Total
0.95
4.92
10.19
12.36
Fuente: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI.
11
La evolución de los servicios de telecomunicaciones de México se comparan
desfavorablemente con países que tienen un ingreso per cápita mucho menor
que México y que hace pocos años se comparaban muy desfavorablemente
con México. Tal es el caso de China y más recientemente de India,
particularmente en lo que se refiere a telefonía móvil.
TABLA 3.2
Penetración (por 100 habitantes) de Telefonía
en China y México
China
Penetración
telefonía fija
Penetración
telefonía móvil
PIB/cápita (USD$,
2000)
México
Penetración
telefonía fija
Penetración
telefonía móvil
PIB/cápita (USD$,
2000)
1990
1994
2000
2002
2005
0.06
2.26
11.18
16.69
27
0.002
0.053
6.58
16.08
30
$363.58
$551.91
$855.93
$982.68
1990
1994
2000
2002
2005
6.4
9.4
12.4
14.7
18.93
n.d.
0.8 **
14.2
25.4
43.8
$4,971.33
$5,309.10
$5,935.00
$5,805.63
$1,260.63
$6,660.65
**Cifra correspondiente al año 1995
Fuente: Ministry of Information Industry of China (MII), Banco Mundial, Cofetel e INEGI
12
4. PRECIO TOPE DE TELMEX
4.1 Evolución de las Tarifas Telefónicas
Las siguientes gráficas muestran que las tarifas telefónicas reales en México
han tenido un desempeño desigual. En el período 1988-1994 las tarifas
telefónicas tuvieron un incremento de 50% en términos reales, se mantuvieron
constantes hasta finales de 1997, en términos reales, y sólo han tendido a la
baja de diciembre de 1997 a la fecha.
Los mercados que han enfrentado mayor competencia como la telefonía de
larga distancia y la telefonía local comercial presentan un menor crecimiento de
tarifas, tal como se muestra en la gráfica 2.7 y la tabla 2.3.12
GRAFICA 3.6
Evolución de las Tarifas Telefónicas de acuerdo con el INPC
(Índice Año Inicial = 1)
2.0
2.5
4.0
1.8
3.5
1.6
2.0
3.0
1.4
2.5
1.2
1.5
1.0
2.0
0.8
1.0
1.5
Incremento real:
50.28%
1.0
0.5
Incremento
real: -0.31%
0.5
0.6
0.4
Incremento real:
-29.63%
0.2
Ene-95
May-95
Sep-95
Ene-96
May-96
Sep-96
Ene-97
May-97
Sep-97
Dic-94
Dic-93
Dic-92
Dic-91
Dic-90
Dic-89
INPC
Dic-97
Dic-98
Dic-99
Dic-00
Dic-01
Dic-02
Dic-03
Dic-04
Dic-05
0.0
0.0
Dic-88
0.0
Índice del Servicio Telefónico
Fuente: Banco de México
12
Antes de la apertura a la competencia, los servicios de telefonía de larga distancia y telefonía
local comercial eran los mercados con la más elevada rentabilidad.
13
INPC
Índice Precio Servicio Local
Dic-97
Dic-98
Dic-99
Dic-00
Dic-01
Dic-02
Dic-03
Dic-04
Dic-05
Ene-95
May-95
Sep-95
Ene-96
May-96
Sep-96
Ene-97
May-97
Sep-97
GRAFICA 2.7
Evolución de las Tarifas Telefónicas de acuerdo con el INPC
(Índice Año Inicial = 1)
1.9
2.4
1.8
2.2
1.7
1.6
2.0
1.5
1.8
1.4
1.6
1.3
1.2
1.4
1.1
1.2
1.0
1.0
0.9
Índice Precio Larga Distancia
Fuente: Banco de México
TABLA 2.3
Evolución de las tarifas reales de Telmex
1990-2005
Servicio Local
Gastos de Instalación
Renta Mensual
Servicio Medido
Larga Distancia Nacional
Larga Distancia Internacional
PROMEDIO PONDERADO TOTAL
Residencial Ponderadores 1/
13.9%
0.586
-79.9%
0.060
83.7%
0.248
-28.5%
0.277
-79.0%
0.287
-80.8%
0.127
-24.8%
Comercial
-27.7%
-88.4%
-8.4%
-28.5%
-79.0%
-80.8%
-48.3%
Ponderadores
0.603
0.057
0.195
0.351
0.248
0.150
2/
1/
Los servicios telefónicos para usuarios residenciales se ponderaron de acuerdo al peso que tiene cada uno en el
INPC (base 2qna junio 2002). La suma de los ponderadores es igual a 1.
2/
Los sevicios telefónicos para usuarios comerciales se ponderaron de acuerdo al peso que tiene cada uno en el INPP
(base=diciembre 2003).
Fuente: Elaboración propia con base en información de Telmex
En comparación con las tarifas telefónicas en otros países, México se compara
desfavorablemente13, sin embargo, estudios elaborados recientemente a
solicitud de Telmex intentan mostrar a México como relativamente barato,
principalmente en el servicio de telefonía fija. Sin embargo, estos estudios
tienen sesgos y errores importantes. (Ver Anexo 1 para más detalles.)
Por último, las gráficas anteriores esconden el hecho de que Telmex
empaqueta los servicios telefónicos que ofrece. El paquete más barato incluye
13
Ver, por ejemplo, OCDE Communications Outlook, 2001, 2003 y 2005.
14
un consumo mínimo de 100 llamadas locales al mes. Sin embargo, de acuerdo
a un estudio elaborado por NERA14, sólo el 37% de los usuarios residenciales
de Telmex consumen más de 100 llamadas mensuales, por lo que el precio
promedio que paga el usuario por efectuar una llamada en el paquete de bajo
consumo, 50 llamadas al mes, es de $2.96 pesos (27 centavos de dólar) por
llamada, y no $1.48 pesos que en el margen cuesta una llamada a quienes
efectúan más de 100 llamadas al mes.
TABLA 2.4
Algunos indicadores de la reducción de costos de Telmex
Variaciones de diciembre 1990 a diciembre 2005
Empleados por línea telefónica
Empleados por llamada local
Empleados por minuto de Larga Distancia Nacional
Empleados por minuto de salida de Larga Distancia
Internacional
-74.0%
-80.1%
-78.2%
-78.0%
Fuente: Elaboración propia con base en los informes anuales de Telmex
4.2 El Precio Tope de acuerdo con el Título de Concesión de Telmex
El título de concesión de Telmex establece un mecanismo de precios tope de
los servicios básicos controlados (telefonía local, larga distancia nacional y
larga distancia internacional de salida para usuarios residenciales y
comerciales).
De acuerdo con el título de concesión, a partir de enero de 1999 y en ciclos de
cuatro años a partir de esta fecha, el mecanismo de precios tope establece dos
tipos de ajuste a la canasta de los servicios controlados. Primero, la Cofetel
debe fijar el nivel de la canasta de servicios controlados que regirá al inicio del
nuevo ciclo.
Segundo, esta autoridad debe aplicar trimestralmente, por ganancias en
productividad, un factor de ajuste al índice de las tarifas de los servicios
controlados, de tal manera que el índice de precios de los servicios controlados
no aumente más que la inflación de la economía medida por el INPC menos
dicho factor de ajuste que se denomina X.
El título de concesión de Telmex establece en la Condición 6-7 que “Con base
en un estudio técnico-económico, de acuerdo a la metodología mencionada
para determinar los costos incrementales de largo plazo, se fijará el nivel inicial
de la canasta y el "factor de ajuste X", que producirían un nivel de ingresos
suficiente de la canasta de servicios controlados, que permitan obtener una
tasa interna de retorno (TIR) sobre los flujos relevantes de dichos servicios
(flujos de efectivo relevantes o FER), equivalente al costo de capital promedio
ponderado (CCPP).
14
NERA Economic Consulting, “Estudio Comparativo Internacional De Precios de Telefonía
Fija Utilizando la Medología de Canastas”, agosto de 2006. Ver Anexo 1.
15
4.3 Estimación del Salto Inicial y el Factor de Ajuste X con Información
Pública15
Los estudios de costos incrementales de los servicios básicos controlados se
consideran confidenciales y sólo la SCT, Cofetel y Telmex tienen acceso a
ellos. Ante la solicitud de diversos grupos por conocer dichos estudios de
costos incrementales, el Instituto Federal de Acceso a la Información declaró a
mediados de noviembre de 2006 reservar como información confidencial por el
máximo plazo permitido en la Ley (12 años).
La metodología de cálculo utiliza solamente información públicamente
disponible, en particular la información de separación contable en telefonía
local, larga distancia nacional y larga distancia internacional a que está
obligada la empresa.
Para estimar el salto inicial que debió haber tenido el precio tope a principios de
2003, se hicieron dos supuestos. Primero, que la Cofetel fijó en su nivel
correcto el nivel inicial de la canasta a principios de 1999 en la revisión del
precio tope para el ciclo 1999-2002. Segundo, que de 1999 a 2002 la empresa
operó con un grado razonable de eficiencia, por lo que los costos que reportó
para dicho periodo no tuvieron una evolución muy distinta a la de los costos
incrementales.
Estos supuestos implican que el salto inicial de 2003 se puede estimar por la
diferencia acumulada entre el factor de ajuste anual X de 4.5% establecido
para el periodo 1999-2002 y el factor de ajuste anual X estimado con la
información reportada por la empresa en estos últimos cuatro años. El
resultado obtenido es que el precio tope debió haber tenido una ajuste a la baja
de 17.67% en 2003. Contrario a este resultado, la Cofetel determinó que el
precio tope no debía tener un ajuste a la baja o a la alza.
Una vez determinado el salto o nivel del precio tope de los servicios
controlados para 2003, se desarrolló un modelo de Flujo de Efectivo Relevante
para determinar endógenamente el factor de ajuste de productividad X de la
canasta de servicios básicos para el periodo 2003-2006, de tal forma que la
TIR=CCPP (Costo de Capital Promedio Ponderado). El factor de ajuste anual
X que resultó del modelo de Flujo de Efectivo Relevante fue de 5.28%.
Contrario a este resultado, la Cofetel determinó un factor de ajuste anual de
3%.
Para estimar el salto inicial que debe tener el precio tope a principios de 2007,
se siguen los mismos pasos que se siguieron para estimar el salto inicial en
2003 pero para el período comprendido entre 1999 y 2006. El resultado
obtenido es que el precio tope debe ajustarse a la baja en 33% en 2007. (En el
período 2003-2006 se acumuló una diferencia entre el factor de ajuste
estimado y el establecido de 13.1%)
15
Rafael del Villar y Jessica Serrano, “Estimación del Nivel de las Tarifas de los Servicios
Controlados de Teléfonos de México para 2003 y su Factor de Ajuste para el periodo 20032006”
16
TABLA 4.1
Estimación del Salto Inicial
Factor de Factor de
Ajuste “X” Ajuste “X” Diferencia
estimado establecido
4.5%
1999
14.0%
9.47%
4.5%
2000
4.6%
0.05%
4.5%
2001
15.7%
11.17%
4.5%
2002
1.1%
-3.36%
3.0%
2003
6.0%
2.99%
3.0%
2004
9.4%
6.40%
3.0%
2005
6.7%
3.68%
2.5%
3.0%
-0.48%
2006 e/
Diferencia Acumulada = Salto
33.04%
Inicial Estimado
e/
Con cifras estimadas del cuarto trimestre
Fuente: Estimación propia con base en los informes
anuales de Telmex y Cofetel
4.4 Impacto del Salto Inicial en el Índice Nacional de Precios al
Consumidor
De 1999 a 2006, Telmex ha reducido sus tarifas reales más rápido de lo
requerido por el precio tope. Esto significa que Telmex puede incrementar las
tarifas de la canasta de servicios controlados en alrededor de 9.5%, sin violar el
precio tope. Por tanto una reducción de 33% en el precio tope obligaría a
Telmex a una reducción de la canasta de los servicios controlados de alrededor
de 24%.
El impacto directo en el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) de
una reducción de 24% en los precios de los servicios básicos de Telmex sería
de alrededor de 0.4% a 0.5%.
Los servicios telefónicos fijos sujetos a control tarifario tienen una ponderación
de 2.7% en el INPC16. El impacto de una reducción del 24% en la canasta de
los servicios controlados de Telmex en el INPC es cercano al producto de la
reducción de tarifas y el ponderador total. (Si bien Telmex no tiene todo el
mercado, probablemente otros oferentes de servicios telefónicos básicos se
verían obligados a reducir sus tarifas ante la reducción de tarifas del operador
principal.)
16
Los ponderadores de los servicios de telefonía básica en el INPC son: a) local fijo, 1.02; b)
línea telefónica, 0.21; c) larga distancia nacional, 1.01; y d) larga distancia internacional 0.45.
17
5. DOMINANCIA
5.1 Dificultades para Establecer una Sana Competencia en el Sector de
Telecomunicaciones
La falta de competencia en el sector de telecomunicaciones se debe en parte a
que la Comisión Federal de Competencia (CFC) no ha podido hacer valer sus
resoluciones ante los tribunales. De las nueve denuncias presentadas en las
que la CFC determinó que Telmex era responsable de la comisión de prácticas
monopólicas, en ningún caso la CFC ha podido aplicar sus resoluciones, ya
sea porque los tribunales han estado tomando un período muy largo para
resolver o porque Telmex ha logrado obtener amparos que alargan el
procedimiento y evitan incluso que se resuelva el fondo del litigio.17
Probablemente el caso más importante de competencia que la CFC y la Cofetel
han perdido a la fecha es el del Artículo 63 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones (LFT). De acuerdo a este artículo, la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes (SCT) tiene la facultad para establecer
obligaciones específicas al concesionario que tenga poder sustancial en el
mercado de acuerdo con la Ley Federal de Competencia Económica. La SCT
ejerce esta facultad a través de la Cofetel, que es un órgano desconcentrado
de la SCT. En diciembre de 1997 la CFC determinó que Telmex tiene poder
sustancial de mercado en 5 mercados de telefonía fija (servicios de telefonía
local, servicios de acceso o interconexión, servicios de larga distancia nacional,
servicio de transporte interurbano y servicios de larga distancia internacional).
Después de casi nueve años de que la CFC emitiera su declaratoria de poder
sustancial de mercado y seis años de que la Cofetel estableciera las
obligaciones específicas18, el tribunal invalidó en el fondo la resolución de la
17
La condición 8-4 del título de concesión previene que en el caso de que Telmex realice
prácticas monopólicas en alguno o algunos de los servicios que presta, y no pueda demostrar
lo contrario, la SCT podrá ejercer cualquiera de las acciones siguientes:
a) Revocar la autorización e los términos y condiciones consignadas en la misma ley o en los
reglamentos vigentes; o
b) Prohibir que Telmex preste servicios por un lapso de cinco años o en forma indefinida.
18
En el año 2000, Cofetel estableció a “Telmex 39 obligaciones específicas, 18 relacionadas
con tarifas, 12 relacionadas con calidad de servicio y 8 relacionadas con información y una
donde se declaraba el objetivo de la regulación y los mercados relevantes que comprendía.
Las obligaciones específicas relacionadas con tarifas buscaban evitar que se presentaran
conductas que dañaran el desarrollo de una competencia equitativa, o perjudicaran a los
consumidores, mediante la fijación de precios arbitrariamente altos en servicios, segmentos y/o
regiones con potencial competitivo limitado.
Las obligaciones específicas relacionadas con calidad de servicio buscaban que: i) Los
usuarios obtuvieran una calidad mínima en todos los componentes del servicio que les fuera
provisto; ii) Establecer procedimientos para que se atendieran puntualmente las solicitudes de
servicio de los usuarios en los plazos y condiciones previstos; iii) Que los demás operadores
obtuvieran una calidad, que en ningún caso podría ser inferior a la que Telmex se
proporcionara a sí misma, a sus filiales y subsidiarias, y iv) Establecer mecanismos para que
las solicitudes de servicios de los operadores fueran atendidas en igualdad de plazos y
condiciones que las solicitudes internas de Telmex.
Las obligaciones específicas relacionadas con información buscaban: i) Garantizar que los
usuarios contaran con suficiente información sobre las diferentes alternativas de suministro de
servicios de que se dispusieran, así como las características y los precios de éstos; ii) Hacer
18
CFC. Si bien la CFC ha apelado la decisión, es posible que la CFC tenga que
empezar de nuevo.19
Del Artículo 63 se desprende que para que la Cofetel imponga obligaciones a
una empresa se requiere primero que la CFC declare a dicha empresa con
poder sustancial en el mercado relevante. Esta concurrencia de atribuciones
ha resultado en la práctica ineficiente y presenta problemas como los
siguientes:
1. El procedimiento provoca retrasos considerables pues las decisiones de
la CFC y Cofetel son secuenciales y la empresa recurre ante los
tribunales las decisiones de ambas autoridades. Ello obstaculiza a la
autoridad regulatoria de imponer regulaciones pro competencia
oportunamente pues ésta se debe esperar a que la CFC emita una
resolución en la materia.
2. Las autoridades tienen que sacar a la luz pública sus intenciones de
regular y afectar a intereses particulares antes de ser necesario.
3. No existe garantía de que las resoluciones emitidas por la CFC tengan la
reacción esperada de la Cofetel.
Cabe mencionar que el presupuesto anual de la CFC equivale a dos días de
utilidades de Telmex y Telcel juntas y esta disparidad en el poder económico
de la autoridad con el ente regulado probablemente ha incidido en la poca
efectividad de la CFC. Los fiscales en asuntos de competencia deben contar
con recursos para contratar los mejores despachos de abogados debido al
poder económico de las empresas que enfrentan.
5.2 Inversión Extranjera
La Inversión Extranjera Directa (IED) es reconocida como uno de los
principales mecanismos de transmisión de nuevas tecnologías entre países.20
accesible a los demás operadores las información útil que se derivara de la operación y
explotación de su red, con excepción de aquella información cuya difusión, por su carácter
estratégico, resultara contraria a las disposiciones legales aplicables, y iii) Garantizar que
Telmex entregara a la autoridad (SCT y Cofetel) en forma oportuna y completa la información
requerida para verificar el cumplimiento de sus obligaciones.” Ver Gonzalo Martínez Pous, “Las
Ineficiencias del Artículo 63 de la Ley Federal de Telecomunicaciones para Regular a los
Operadores Dominantes: La Necesidad de su Reforma”, Instituto del Derecho de las
Telecomunicaciones, pp. 132 y 133.
19
La resolución de 1997 fue apelada por Telmex ante la CFC bajo el proceso de
reconsideración, pero la CFC confirmó su resolución en 1998. Sin embargo, Telmex retrasó la
aplicación de dicha decisión por medio de diversos amparos. Eventualmente, la Cofetel emitió
una resolución que establecía ciertas obligaciones a Telmex en 2000, pero de igual forma,
Telmex apeló dicha resolución a través de un amparo que retrasó la entrada en vigor de dichas
obligaciones.
En 2001, una corte judicial anuló la resolución original de la CFC. Como consecuencia de
ello, Telmex logró obtener la anulación de todas las resoluciones que derivaron de la resolución
original, incluyendo la emitida por la Cofetel.
Posteriormente, la CFC emitió una nueva resolución declarando a Telmex dominante, pero
Telmex la apeló nuevamente y eventualmente ganó el amparo en mayo de 2004. En agosto de
2004, la CFC emitió otra resolución, aunque de igual forma fue apelada por Telmex. En octubre
de 2006 la corte judicial invalidó en el fondo la resolución de la CFC.
19
Las relaciones entre IED y competencia son complejas, las empresas
receptoras de la IED pueden introducir significativas presiones competitivas en
sectores previamente dominados por grandes empresas, o bien, conseguir una
posición dominante en un mercado segmentado.
Por lo anterior, La política de competencia es fundamental para alcanzar los
beneficios de la IED.
Las restricciones a la IED son particularmente contraproducentes cuando son
asimétricas entre mercados estrechamente relacionados. Tal es el caso, por
ejemplo, de la telefonía fija y la telefonía móvil, donde la participación de la IED
está limitada al 49% en la primera, mientras que en la segunda no existe un
límite.
TABLA 5.1
Participación Máxima Permitida de la IED en
Telecomunicaciones
Telefonía fija
49%
⇒ Competencia limitada
Telefonía celular
100%
⇒ Mayor competencia
La situación descrita ha provocado que las inversiones en el sector se vean
disminuidas. En el período de 1990 a 2003, el porcentaje de inversión respecto
a los ingresos totales de la industria promedió 30%, el cual se compara
desfavorablemente frente al porcentaje de otros países de ingreso per cápita
similar al de México. La gráfica 5.1 muestra que el desempeño de la inversión
en las telecomunicaciones en México ha estado por debajo del promedio de los
países emergentes de la OCDE durante el período 1991-2003. Resulta
interesante el hecho que el desempeño de la inversión empeora después de la
privatización de Telmex, como muestra la caída continua de los niveles de
inversión durante 1990–1995.
20
La literatura identifica las transferencias de tecnología como el más importante canal por el
cual la IED puede producir externalidades positivas.
La tecnología transferida debe ser relevante para que genere extenalidades, de manera que,
el nivel tecnológico es importante para que las empresas nacionales puedan adoptar las
nuevas tecnologías. Para que la IED tenga un mayor impacto sobre la productividad,
comparado con la inversión nacional, la brecha tecnológica entre las empresas nacionales y las
extranjeras debe ser relativamente limitada.
La transferencia y difusión de tecnología se transmite en cuatro canales: por la interrelación
vertical con oferentes y compradores de las empresas receptoras de la IED; la interrelación
horizontal con empresas competidoras o complementarias de la industria; la migración de
trabajo calificado y; la internalización de I+D.
Los impactos positivos de la transferencia de tecnología son particularmente significativos a
través de las interrelaciones verticales. Mientras que el impacto por medio de las
interrelaciones horizontales en menos claro. Por un lado, las empresas extranjeras pueden
querer evitar la difusión de la tecnología hacia sus competidores, y por el otro, los competidores
pueden adoptar las tecnologías a través de imitación o mejorar su propia tecnología. A pesar
de ello, existe evidencia de que los impactos son más importantes sobre las empresas en
sectores no relacionados (no competidores) con las receptoras de IED.
20
GRAFICA 5.1
Inversión de las Empresas de Telecomunicaciones como Proporción de
sus Ingresos Totales
(%)
70
México
60
Países Emergentes OCDE*
50
40
30
20
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
10
*Los países emergentes incluyen a Corea, Rep. Checa, Hungría, Polonia,
Eslovaquia Grecia y Turquía
Fuente: OCDE, Telecommunications Database
5.3 Peso del Grupo Slim en la Bolsa de Valores
Telmex obtiene utilidades netas de entre 2 y 2.5 miles de millones de dólares
por año a partir de su privatización, por lo que en el periodo 1991-2003 las
utilidades de la empresa fueron de alrededor de 30 mil millones de dólares.
Cabe recordar que América Móvil (Telcel) se escinde de Telmex hasta el año
2000.
De 1991 a 2003 la empresa invirtió en recompra de acciones alrededor de
11,800 millones de dólares. La Familia Slim era propietaria del 5.7% de Telmex
en diciembre de 1990, pero actualmente tiene 48% y 71% de las acciones con
voto.
Si bien a marzo 2006 el valor de mercado de América Móvil fue 2.8 veces
mayor al de Telmex (47,000 mdd contra 17,000 mdd), el EBITDA (utilidades de
operación más depreciación y amortización) de Telmex fue 50% mayor al de
América Móvil durante el 2005.
21
GRAFICA 5.2
Valor de Mercado de las Empresas del Grupo Slim
(a marzo de 2006; en millones)
Total= $1,120,868 millones de pesos
500,000
457,451
Participación en el valor
de capitalización de la
BMV de
43.1%
400,000
300,000
216,398
200,000
157,436
89,533
100,000
64,823 49,263
38,702 22,313
20,587 4,363
USCOM
CICSA
GSANBOR
IDEAL
GINBUR
GCARSO
TELECOM
TELMEX
AMTEL
AMX
0
Fuente: Bolsa Mexicana de Valores
GRAFICA 5.3
Peso Total en el IPC = 47.62%
(a marzo de 2006)
América
Móvil
19.91
Otros
52.38
Cicsa
0.9
Grupo
Carso
2.82
Grupo
Inbursa
2.14
América
Telecom
9.42
Fuente: Bolsa Mexicana de Valores
5.4
Telmex
6.85
Telecom
3.9
Ideal
1.68
Vínculos comerciales – financieros con competidores
En 1995, Slim adquiere el 49% de Cablevisión, principal empresa de televisión
por cable en el país y propiedad de Televisa –la mayor televisora en el país.
Posteriormente, a través de Inbursa, adquiere el 25% de las acciones de
Televisa, mismas que de acuerdo con una resolución de la CFC debió de haber
vendido hace unos años.
22
Existe también una estrecha relación financiera entre los dueños de Telmex y
sus competidores que debilita la competencia. Telmex compró deuda de
Alestra (2001-2002) por 80 millones de dólares, adquiriendo un monto del 20%
de la deuda de la empresa (400 millones de dólares), antes de que la empresa
llevara a cabo su plan de reestructura (noviembre de 2003). Posteriormente,
en EE.UU., SBC, socio de Telmex, adquirió a AT&T.
Asimismo, Telmex compró deuda de MCI, empresa que detenta el 49% de las
acciones de Avantel, en 2002 y 2003 por alrededor de 340 mmd.21 La empresa
se había convertido en el principal accionista de MCI con el 13.8% de las
acciones de la empresa una vez que salió de bancarrota en 2004. (MCI.)
Otro ejemplo es la compra de deuda de Unefon por parte de los propietarios de
Telmex, así como la venta de espectro radioeléctrico a Telcel a finales de 2003
por $288 millones de dólares. Además, en 2004, Inbursa otorgó un crédito por
300 millones de dólares a Televisión Azteca, la segunda televisora más
importante en el país.
21
Recientemente, Telmex vendió dicha deuda, una vez convertida en acciones, a Verizon por
1,100 mmd
23
6. SITUACIÓN DE LA INTERCONEXIÓN ENTRE OPERADORES
6.1 Interconexión de Larga Distancia
El 1 de julio de 1994 al definirse la apertura de la telefonía de larga distancia se
estableció que, a partir del 1 de enero de 1997, los nuevos operadores podrían
interconectarse con Telmex en 60 ciudades e incrementar gradualmente las
localidades de interconexión hasta alcanzar todos los conmutadores con
capacidad de enrutamiento el 1 de enero de 2001. Sin embargo, y si bien la
red de Telmex es 100% digital desde el año 2000, ello no ha ocurrido22. De las
397 áreas locales en las que se ha dividido el país, los operadores de larga
distancia distintos de Telmex se pueden interconectar en sólo 198 áreas de
servicio local. En las 199 áreas no abiertas a la competencia se encuentra el
18.7% de las líneas y habita el 25% de la población, que en su mayoría son de
ingresos relativamente bajos. Para terminar tráfico en otras áreas los
competidores tienen que pagar a Telmex una tarifa denominada de reventa
para terminar tráfico. Si bien la tarifa de interconexión, es decir, la tarifa de
terminación en áreas locales abiertas a la competencia, ha bajado de 5 o 3
centavos de dólar por minuto (dependiendo de cómo se mida) a 0.975 centavos
de dólar; la tarifa de reventa se ha mantenido muy por encima de la tarifa de
interconexión y, actualmente, es de 7 centavos de dólar (75 centavos de peso
por minuto), aproximadamente. En México, este servicio de terminación en las
áreas no abiertas a la competencia no se considera un servicio de
interconexión, lo que en la práctica significa que la autoridad no determina el
nivel de esta tarifa cuando existen controversias entre operadores, por lo que
Telmex determina esta tarifa.
En el tráfico internacional y pese a existir un esquema regulatorio conducente a
mantener tarifas de liquidación internacionales elevadas, la práctica creciente
del by pass, hizo que en la realidad el mercado internacional tuviera tarifas
significativamente más bajas que las que el esquema regulatorio propiciaba23.
Ante las elevadas tarifas de liquidación existentes, en el año 2000, el gobierno
de EE.UU. a solicitud de AT&T y MCI-Worldcom inició consultas con el
gobierno de México, respecto a violaciones de los compromisos adquiridos por
México en GATS (General Agreement on Trade in Services) con relación al
22
De acuerdo la resolución del 1 de julio de 1994 y a las Reglas de Larga Distancia de 20 junio
de 1996 todas las áreas locales están abiertas a la competencia mediante el esquema de
presuscripción. Cabe señalar que la red de Telmex es 100% digital, desde hace años por lo
que puede prestar este servicio de presuscripción en todo el país, esto significa un retraso de 5
años con respecto a lo legalmente establecido.
23
Hasta agosto de 2004, i) el operador de servicio de larga distancia con el mayor porcentaje
del mercado de larga distancia de salida tenía el privilegio de negociar en exclusividad las
tarifas de liquidación; ii) existía la regla de retorno proporcional, que con un sistema de
administración central y de auditoria, daba a los operadores nacionales tráfico de entrada en
proporción a su participación en el tráfico de salida; iii) se aplicaban tarifas uniformes, es decir,
que los operadores nacionales aplicaban idénticas tarifas de terminación en México,
independientemente del operador que las origine en el extranjero y que los operadores
extranjeros debían aplicar las mismas tarifas por terminar las llamadas de larga distancia
originadas en territorio nacional, independientemente del operador que las origine en territorio
nacional; y iv) el criterio de paridad, es decir, tarifa de liquidación igual para tráfico de y hacia
México, impulsado por EE. UU. Este elaborado y costoso esquema mantuvo un cartel en el
tráfico internacional hasta junio de 2004.
24
tráfico internacional. En 2002 ante la falta de acuerdos, se estableció un panel
para resolver la disputa en el marco de la OMC. El panel encontró que el
gobierno de México no aseguró que Telmex proveyera interconexión a los
operadores de EE.UU. a tarifas orientadas a costo y que no llevó a cabo
medidas apropiadas para prevenir prácticas anticompetitivas porque mantenía
medidas que requerían prácticas anticompetitivas (fijación de tarifas y división
de mercados) entre operadores de larga distancia en México.
Como
consecuencia, el 11 de agosto de 2004, la Cofetel eliminó (i) el privilegio que
poseía el operador de servicio de larga distancia que tiene el mayor porcentaje
del mercado de larga distancia de salida para negociar, en exclusiva, las tarifas
de liquidación; (ii) los sistemas de retorno proporcional y el esquema de tarifa
de liquidación uniforme.
La reducción de las tarifas de liquidación
internacionales, desde 1997 a la fecha, ha sido enorme. Pasó de 39.5 centavos
de dólar por minuto en esa fecha, a aproximadamente 2 centavos de dólar en
la actualidad. Ello, siempre y cuando las llamadas terminen en áreas abiertas a
la competencia en larga distancia. En las 199 áreas no abiertas a la
competencia y en la que habitan personas de bajos ingresos, la tarifa se
encuentra entre 8 y 9 centavos de dólar, debido a la elevada tarifa de reventa
mencionada antes.
6.2 Interconexión entre Operadores Locales
Con el inicio de la competencia en la telefonía local en 1999, la Cofetel
distinguió entre operadores de telefonía local a los que correspondía una tarifa
de interconexión simétrica, por contar con ciertas obligaciones de cobertura, y
operadores de telefonía local sin obligaciones de cobertura similares a quienes
correspondían tarifas de interconexión asimétricas. El primer grupo se formó,
inicialmente, por las empresas Axtel, Maxcom, Telmex, entre otras. A estas
empresas posteriormente se unieron otras que obtuvieron concesión de
telefonía de larga distancia como Alestra y Avantel (2001). En el segundo
grupo estaba un consorcio del sector de televisión por cable, Megacable24.
La Cofetel impulsó un esquema bill & keep para la interconexión de los nuevos
operadores del primer grupo con Telmex. De acuerdo con este esquema los
operadores no se cobran interconexión. Inicialmente, estos operadores
negociaron con Telmex que mantendrían el esquema bill & keep, en tanto el
desbalance en el tráfico no fuera superior a 70%. En caso de que el
desbalance fuera mayor, aplicaría la tarifa de interconexión de larga distancia
para las llamadas que exceden este desbalance permitido. A lo largo del
tiempo, Telmex ha disminuido el desbalance de tráfico permitido, actualmente
es de sólo 15%25. Esta situación parece estar limitando la expansión de
24
El título de concesión de telefonía local de Megacable era muy limitado. La cobertura estaba
limitada a ciertas áreas comerciales en el Distrito Federal y municipios conurbados del Estado
de México, Guadalajara y Monterrey. Los servicios se prestarían mediante anillos de fibra
óptica, aparentemente, Megacable no pretendía utilizar el cable coaxial con el que presta los
servicios a clientes residenciales.
25
Axtel Informe anual 2005 presentado a la Security and Exchange Commission, el 28 abril de
2006 (Forma 20-F), p. 22.
El argumento que Telmex ha utilizado para reducir el desbalance es que con bill & keep parte
del tráfico de larga distancia nacional e internacional se introduce en la red de Telmex como si
25
servicios como telefonía pública, y en general la oferta de servicio a clientes
que generan un tráfico de salida superior al de entrada. Las líneas de telefonía
pública generan desbalance en el tráfico. En México el tráfico de las casetas
públicas es sólo de salida26.
En cuanto a la interconexión de Megacable con Telmex se estableció que,
Megacable debía pagar a Telmex la tarifa de interconexión de larga distancia
nacional, mientras que Telmex debía pagar a Megacable poco menos del 40%
de esa tarifa.27
Posteriormente, a finales de 2003 la SCT emitió acuerdos que permiten a las
empresas de televisión por cable (CATV) arrendar su infraestructura a un
concesionario que tenga autorizado prestar el servicio telefónico local para que
éste pueda prestar el servicio telefónico. Sin embargo, la SCT no permitió que
las empresas de CATV prestaran directamente el servicio telefónico.
Esta prohibición no es consistente con la LFT, cuyo objeto es que exista el
mayor aprovechamiento de la infraestructura existente y con la cual se buscó
no limitar los servicios que se pueden prestar a través de las redes públicas de
telecomunicaciones. En octubre de 2006, mediante el llamado “Acuerdo de
Convergencia”, la SCT finalmente ha permitido a las empresas de CATV
prestar servicios telefónicos, pero a cambio de dejar que Telmex preste el
servicio de TV, el cual tiene explícitamente prohibido por su título de concesión.
6.3 Interconexión en Redes Móviles
En un inicio, al privatizarse Telmex se estableció que ésta no debía pagar tarifa
de interconexión por la terminación de llamadas en las redes móviles, en tanto
que los operadores de telefonía móvil debían pagar una tarifa de interconexión
por las llamadas terminadas en la red de telefonía fija de Telmex. En 1999 con
la entrada en vigor del esquema “El Que Llama Paga Local”, se estableció que
la red fija pagaría a la móvil una tarifa interconexión de $1.90 pesos por minuto,
que la red fija repercutiría a sus usuarios y además cobraría a sus usuarios un
cargo de $0.60 pesos por minuto, por concepto de facturación y cobranza. A
cambio de los $2.50 pesos por minuto cobrados al usuario de telefonía fija, el
usuario de telefonía móvil dejaba de pagar el cargo por concepto de tiempo
aire. De 1999 y 2004, esta tarifa se mantuvo constante en términos nominales,
bajando 10% en 2005 y en 2006.
En paralelo se determinó que la tarifa de interconexión fijo-móvil de $1.90 se
aplicara también a la tarifa de interconexión que se pagarían los operadores de
telefonía móvil entre sí.28
se tratara de tráfico local evitándose el pago de la tarifa de interconexión de larga distancia,
para contrarrestar esta situación, Telmex ha disminuido el desbalance permitido.
26
Algunos operadores locales, aparentemente, no están dispuestos a entrar a este mercado
para evitar el pago de la tarifa de interconexión de larga distancia, por ello, para prestar el
servicio de telefonía pública arriendan líneas a Telmex.
27
Johana Gil (2000), “La interconexión en el sector de las Telecomunicaciones en México a
partir de la Privatización de Telmex: Un Análisis Teórico y Empírico.” Tesis, Instituto
Tecnológico Autónomo de México, p. 157.
28
La tarifa de interconexión de $1.90 pesos por minuto de las redes móviles se determinó, en
1998 por la Cofetel para entrar en vigor en 1999, considerando que en 1998 el cargo promedio
26
Es importante destacar que el cargo de facturación y cobranza representa un
doble cobro para los usuarios de la telefonía fija, dado que la renta mensual del
servicio telefónico fijo ya incluye el servicio de facturación y cobranza29, y que
el origen de este cargo tuvo por objetivo conceder una renta a Telmex para
lograr que ésta no se opusiera a la implementación de “El Que Llama Paga
Local”.
Además, al implementarse “El Que Llama Paga Local”, la Cofetel aprobó este
cargo de facturación y cobranza con carácter anual, es decir, se estableció que
debía de revisarse año con año. Sin embargo, a lo largo de los últimos 8 años
este cargo no se ha revisado.
A diferencia de las tarifas de interconexión30, en donde la intervención de la
Cofetel se da sólo en caso de que los concesionarios no hayan llegado a un
acuerdo, el cargo por facturación y cobranza no necesita del acuerdo entre
concesionarios, y la Cofetel puede regular este cargo. Con esta facultad,
Cofetel podría resolver eliminar el cargo por facturación y cobranza de forma
inmediata.
GRAFICA 6.1
Ingresos de los Operadores
Móviles por Interconexión FijoMóvil
(como % de los ingresos totales)
GRAFICA 6.2
Ingresos de Telmex por Cargos de
Facturación y Cobranza en
Llamadas a Teléfonos Móviles
(millones de pesos a precios de 2005)
de tiempo aire de los operadores móviles a sus usuarios al recibir llamadas de otros
operadores era de $1.90.
29
Noll, R. (2000), “Progress in Telecommunications Reform in Mexico”, p. 8. Mimeo.
30
El artículo 42 de la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT) establece que “[l]os
concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones deberán interconectar sus redes, y a
tal efecto suscribirán un convenio en un plazo no mayor de 60 días naturales contados a partir
de que alguno de ellos lo solicite. Transcurrido dicho plazo sin que las partes hayan celebrado
el convenio, o antes si así lo solicitan ambas partes, la Secretaría [de Comunicaciones y
Transportes], dentro de los 60 días naturales siguientes, resolverá sobre las condiciones que
no hayan podido convenirse. la obligación de los concesionarios a interconectar sus redes,
para lo cual deben suscribir un convenio de interconexión.
Asimismo, conforme al artículo 9-A de esta Ley, la Cofetel es la encargada de determinar las
condiciones que, en materia de interconexión, no hayan podido convenirse entre los
concesionarios.
27
2005
2004
0
2003
5
2002
1,000
2001
10
2000
2,000
1999
15
2005
3,000
2004
20
2003
4,000
2002
25
2001
5,000
2000
30
Fuente: Estimaciones propias con base en información de los informes anuales de Telmex y Global
Wireless Matrix de Merrill Lynch, septiembre 2006.
Como se ve en la gráfica 6.1, en los últimos años la transferencia de recursos
de la red fija a la red móvil ha venido disminuyendo en importancia al reducirse
el tamaño relativo de la red fija respecto de la móvil, y por el hecho de que una
proporción de usuarios en vez de realizar llamadas desde la red fija, las
realizan desde la red móvil para disminuir su costo. En tanto que la grafica 6.2
muestra que los ingresos por el doble cobro representan cerca de $ 4,000
millones de pesos anuales en los últimos 4 años.
A finales de agosto de 2006, derivado del desacuerdo entre operadores de
telefonía fija (Avantel y Alestra) y el operador de telefonía móvil, Telcel, sobre el
convenio de interconexión la Cofetel dictaminó que la tarifa de interconexión
era superior al costo de terminación de tráfico en la red móvil, y resolvió que
ésta será de $1.23 durante 2007, $1.12 en 2008, $1.00 en 2009 y $0.90 en
2010. “[L]a regulación de precios de terminación mediante un esquema
gradual se justifica cuando la aplicación inmediata de un control de precios al
nivel competitivo pudiera causar problemas al operador móvil.
En
consecuencia la implementación de este esquema considera el impacto que
podría tener una orientación inmediata de la tarifa de interconexión a costos
sobre el concesionario móvil”.
Para determinar la tarifa de interconexión, la Cofetel declara que implementó
un modelo para calcular el costo incremental promedio de largo plazo31. En la
descripción de su metodología no establece los criterios que siguió para la
determinación del periodo de ajuste, ni de la trayectoria de la tarifa de
interconexión para llegar al nivel de la tarifa orientada a costos, sólo señala que
esta tarifa basada en costos será de $0.90 por minuto y aplicará para el año
2010.32
31
“El Modelo de la [Cofetel] calcula el [costo incremental promedio de largo plazo] por minuto
de los servicios prestados por una red móvil” [pág. 53 de la Resolución]
32
“Una vez que el modelo ha calculado el [costo incremental promedio de largo plazo], el cual
incluye un margen para la recuperación de costos comunes y compartidos determinados en
base a la metodología [de Márgenes Equiproporcionales], se estima que la tarifa de
interconexión basada en costos es de $0.90 pesos M. N. por minuto para 2010”. [pág. 58]
28
La experiencia de países asiáticos (India, China, Tailandia, Malasia, Singapur,
etc.), así como de EE. UU. y Canadá, parece contradecir lo señalado por la
Cofetel, ya que actualmente, la tarifa de interconexión en estos países es
significativamente inferior a los $0.90 pesos por minuto que la Cofetel ha
establecido para México en 2010.
La experiencia de estos países también parece contradecir a la Cofetel en que
un ajuste a la baja en la tarifa de interconexión afectaría a “[…] los usuarios de
telefonía móvil con incrementos abruptos en las tarifas y en la adquisición del
aparato terminal[.]”, dado que estos países mantienen tarifas menores y
rentabilidades elevadas.
6.4 Distorsiones ocasionadas por la elevada tarifa de interconexión
móvil
La siguiente tabla sugiere que las elevadas tarifas fijo-móvil a los usuarios han
tenido un impacto significativo sobre la red fija y la red móvil. Llama la atención
que el tráfico en la red fija, de 1999 a 2006 sólo haya aumentado poco más del
10% mientras que el número de líneas fijas prácticamente se duplicó. Lo
opuesto ocurre con la red móvil. De 1999 a 2006, el tráfico en la red móvil
aumento 14 veces, mientras que el número de líneas móviles sólo aumentó 7
veces.
TABLA 6.1
Tarifa
1
Fijo-Móvil
TIX
2
Fijo-Móvil
2
Móvil-Móvil
Móvil-Fijo
Número de Líneas
3,6
Red Móvil
3,6
Red Fija
Tráfico en la red
4,6
Red Móvil
5,6
Red Fija
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2.5
2.5
2.5
2.5
2.5
2.5
2.25
2.03
1.9
1.9
0.3
1.9
1.9
0.316
1.9
1.9
0.117
1.9
1.9
0.094
1.9
1.9
0.105
1.9
1.9
0.11
1.71
1.71
0.106
1.54
1.54
0.106
7.7
10.9
14.1
12.3
21.8
13.8
25.9
15
30.1
16.3
38.5
18.1
45.1
19.2
56.4
20.9
5,152
23,426
10,975
24,738
15,919
25,567
19,990
25,679
26,386
26,494
38,188
26,782
50,236
26,680
73,000
26,666
1/ La tarifa se compone de la tarifa de terminación en la red Móvil ($1.9 por minuto) y una tarifa por facturación y
cobranza que cobra el operador fijo de $0.6 pesos por minuto de 1999 a 2004, de $0.54 pesos por minuto en 2005 y
$0.486 pesos por minuto en 2006.
2/ La tarifa disminuye en 10% en 2005, y hasta 2010.
3/ Cifras en millones de líneas en servicio.
4/ Millones de minutos.
5/ Millones de conferencias de Telmex.
6/ Cifras para 2006 corresponden a estimaciones a diciembre.
Fuente: Cofetel y Telmex.
Este comportamiento se debe a que con la introducción de “El Que Llama
Paga” aumentó el costo al usuario de realizar llamadas de teléfonos fijos a
teléfonos móviles relativo al costo de realizar estas llamadas desde teléfonos
móviles, lo que tiende a reducir el tráfico de la red fija y a aumentar el tráfico de
la red móvil. En lo que se refiere al fuerte crecimiento experimentado en el
número de líneas fijas en este periodo, este fenómeno parece estar relacionado
29
con la baja penetración del servicio telefónico del país, así como con el hecho
de que la línea telefónica fija es el principal vehículo para acceder a Internet.
Las tarifas de interconexión fijo-móvil y móvil-móvil son mucho más elevadas
que las tarifas móvil-fijo. De hecho las tarifas de interconexión en redes
móviles son tan elevadas que generan importantes diferencias en precios entre
llamadas on net y off net, como muestra la gráfica siguiente.
GRAFICA 6.3
Tarifas en Telefonía Móvil (Prepago) y de Telefonía Fija a Móvil
(febrero de 2006; pesos por minuto sin IVA)
4.0
3.73
Telcel
3.5
3.0
3.48
3.73
3.73
3.48
3.25
Telefónica
3.00
Unefon
3.00
Tarifa por el 1er
minuto de la
llamada (incluye
tarifa de servicio
medido)
2.5
2.0
1.5
1.00
1.00
1.00
1.00
1.0
0.5
0.0
Mi a Mi
Mi a Mj
Mi a F
FaM
M=Operador Móvil, F=Operador Fijo
El 93% de los clientes de telefonía móvil son de prepago. La mitad del tráfico en telefonía
móvil es de prepago.
Las tarifas on-net en telefonía móvil (Mi a Mi) aplican para grupos reducidos de usuarios,
en el caso de Telcel y Telefónica.
Fuente: Consulta telefónica con los operadores.
Tarifas de interconexión elevadas inhiben la sana competencia entre los
operadores de telefonía móvil. Permiten a Telcel, que cuenta con 80% del
mercado móvil, ofrecer tarifas que, aun si son elevadas, desincentivan a los
consumidores a pertenecer a las redes de los concesionarios competidores. La
elevada tarifa de interconexión sube los costos desproporcionadamente de los
competidores móviles de menor tamaño y ante esta situación, Telcel puede
incluso fijar tarifas relativamente elevadas on-net (tarifas por llamadas que se
realizan dentro de su red.) Por ejemplo, consideremos el caso de un
consumidor de telefonía móvil que efectúa sólo llamadas a teléfonos móviles.
Suponemos que el tráfico de llamadas de este usuario es uniforme entre todas
las compañías, esto es, hace llamadas tanto “on-net” como “off-net” y la
cantidad total de llamadas que realiza se distribuye en la misma proporción que
las participaciones de mercado de las empresas33. La tarifa de interconexión
33
Suponer que el tráfico de llamadas es uniforme hace que el costo promedio se sobreestime,
esto es, si consideramos que los usuarios tienen preferencia por realizar una mayor proporción
de llamadas “on-net” que “off net”. Telcel con la mayor proporción de los usuarios totales de
servicio móvil, tendría un tráfico “on net” superior al 80%, lo que reducirá el costo promedio por
minuto. Por otra parte, si bien es cierto que los usuarios de Telefónica también mostrarán una
preferencia similar, no se puede esperar que sus usuarios puedan minimizar de la misma
manera que los de Telcel sus llamadas “off net”, por tanto, el costo promedio por minuto de
Telefónica se reduzca en menor proporción que el costo promedio de Telcel. Este escenario
diferenciado por preferencias sobre el destino de las llamadas de los usuarios móviles, no
30
es de $1.54 por minuto. Aun cuando Telcel cobre más que Telefónica por
llamadas on-net y off-net, el costo promedio por minuto para el usuario puede
ser menor si contrata con Telcel que con Telefónica, debido a la elevada tarifa
de interconexión, como lo muestran las siguientes expresiones34.
Costo promedio por minuto de un usuario de Telcel:
0.8 X ($1) + 0.2 X ($2) = $1.2
Costo promedio por minuto de un usuario de Telefónica:
0.136 X ($0) + 0.864 X ($1.54) = $1.3
Si la tarifa de interconexión móvil se reduce a al nivel que tiene la tarifa de
interconexión de larga distancia, del orden de 1 centavo de dólar por minuto, se
establecería una competencia pareja entre los operadores móviles.
Adicionalmente, se eliminaría la transferencia de recursos de los consumidores
de telefonía fija a las redes y consumidores de telefonía móvil. Se reducirían
las tarifas de la telefonía fija y la mayor competencia en telefonía móvil también
tendería a disminuir las tarifas en la telefonía móvil35.
Si bien reducir las tarifas de interconexión en las redes móviles reduciría los
ingresos por interconexión que reciben estos operadores, la consecuente
reducción de tarifas a los consumidores incrementaría significativamente el uso
del servicio móvil y esto podría más que compensar la reducción de tarifas a
los usuarios ocasionada por la disminución de la tarifa de interconexión. Ver
Tabla 6.2.
TABLA 6.2
altera los resultados anteriormente pero muestra que los efectos negativos que tienen las
tarifas de interconexión elevadas sobre la competencia podrían ser mayores.
34
La participación de mercado de Telcel es de 80% y la participación de Telefónica es de
13.6% (la participación de mercado de los demás operadores es de 6.4%). Suponemos que la
tarifa final que cobra Telcel y Telefónica a sus usuarios por sus llamadas “on net" es de $ 1.00
y $ 0.00 por minuto, respectivamente. En cuanto a las llamadas “off-net”, Telcel cobra $2 por
minuto, mientras que Telefónica sólo cobra a su usuario la tarifa de interconexión (de $1.54 por
minuto). Nótese que bajo el esquema de tarifas supuesto para Telefónica, ésta no obtendría
ingresos de su usuario.
35
Ya existen tarifas de interconexión más bajas que 1 centavo de dólar en países con “El Que
Llama Paga”. Por ejemplo, la tarifa de interconex en la India es, actualmente, 0.7 centavos de
dólar, y este país cuenta con “El Que Llama Paga” y empresas de telefonía móvil que están
generando utilidades considerables, con tarifas de 2 centavos de dólar promedio por minuto a
los usuarios. Ver Tabla 6.2.
31
Singapur
Hong Kong
India
EEUU
China
Corea
Chile
Argentina
México
Perú
Ingreso
promedio
por minuto
Minutos promedio
mensual de uso por
suscriptor
Ingreso promedio
mensual por
suscriptor (ARPU)
Margen
EBITDA
Tarifa de
interconexión
Móvil
USD$
0.08
0.05
0.02
0.06
0.02
0.11
0.14
0.10
0.14
0.16
Minutos
320
399
445
822
323
315
106
116
115
68
USD$
32
21
9
53
10
44
14
11
18
14
(%)
44.3
19.6
36.2
33.2
49.2
33.9
34.6
23.6
41.0
28.7
USD$
0.006
0.006
0.007
0.010
0.010
0.044
0.124
0.134
0.140
0.168
Fuentes: Global Wireless Matrix. Merrill Lynch, septiembre 2006 y Sárl Switzernet, abril 2005.
6.5 Sustitución del esquema “El Que Recibe Paga” por “El Que Llama
Paga” en larga distancia
En noviembre de 2006, el cobro de las llamadas hacia redes móviles bajo el
sistema de “El Que Llama Paga” se extendió a la larga distancia nacional e
internacional, servicios que hasta ese momento se cobraban mediante “El Que
Recibe Paga”. Sin embargo, su implementación fue sólo parcial ya que,
exceptuando Telmex (y su filial Telnor), los operadores de telefonía fija
interpusieron juicios de nulidad, y algunos de ellos obtuvieron la suspensión
definitiva para la implementación.
Actualmente, los beneficios de operar un sistema como “El Que Llama Paga
Nacional” están siendo fuertemente debatidos. La literatura y la evidencia
internacional han mostrado que en muchos países que usan “El Que Llama
Paga”, especialmente los países europeos, los precios por minuto de las
comunicaciones a teléfonos móviles son elevados, lo cual se explica por tarifas
de interconexión muy superiores a costos. Esto puede verse, en el hecho de
que, las tarifas de interconexión con “El Que Llama Paga” más que compensan
el tiempo aire que se cobra a los usuarios en los sistemas “El Que Recibe
Paga”.
En México la sustitución del “El Que Recibe Paga” por “El Que Llama Paga”, en
larga distancia, ha ocasionado un aumento de la tarifa promedio de llamadas
de larga distancia nacionales a teléfonos móviles y de llamadas del extranjero a
teléfonos móviles de México. En las llamadas de larga distancia nacional
realizadas desde un teléfono fijo a un teléfono móvil bajo el anterior esquema
“El Que Recibe Paga”, el usuario que origina y el que recibe la llamada, en
conjunto, pagaban en promedio $ 2.44 pesos por minuto (sin incluir el costo de
la llamada local cobrada al consumidor del teléfono fijo que en México se
denomina “servicio medido”).
32
TABLA 6.3
“El Que Recibe Paga” para llamadas de larga distancia nacional de un
teléfono fijo a un teléfono móvil.
Cargos para el teléfono fijo
Llamada local (servicio
medido)
Cargos para el teléfono celular
1.48
(pesos por llamada)
Larga Distancia36
(pesos por minuto)
Los precios no incluyen IVA.
1.01
Tiempo aire37
(pesos por minuto)
1.43
En el nuevo esquema “El Que Llama Paga”, esta misma llamada de larga
distancia nacional tiene un costo de $ 3.03 pesos por minuto ($1.01 por tarifa
de larga distancia, $ 1.54 por tarifa de interconexión38 y $0.48 por cargo de
facturación y cobranza), sin contar el costo de la llamada local.
TABLA 6.4
“El Que Llama Paga Nacional”39.
Cargos para el teléfono fijo
Servicio Medido
(pesos por llamada)
Larga Distancia
(pesos por minuto)
Tarifa de interconexión
(pesos por minuto)
Facturación y cobranza
(pesos por minuto)
Los precios no incluyen IVA.
Cargos para el teléfono celular
1.48
1.01
1.54
Tiempo aire
(pesos por minuto)
0.00
0.48
Al compararse los distintos cargos que se incluyen en una llamada de larga
distancia de un teléfono fijo a uno móvil bajo el esquema “El Que Llama Paga”
y bajo el esquema el “Que Recibe Paga” encontramos lo siguiente. El costo del
servicio de larga distancia nacional es el mismo bajo ambos esquemas. La
diferencia en el precio promedio se debe a que con el esquema “El Que Llama
Paga” se introduce un cobro de facturación y cobranza, que efectúa la red de
telefonía fija, el cual, cómo se señaló anteriormente, constituye un doble cobro,
presumiblemente este cobro se debe a la exigencia de Telmex para aceptar el
36
Precio promedio por minuto de larga distancia nacional de Telmex. (Informe Anual de
Telmex, 2005, pág. 11.)
37
Ingreso promedio por minuto de Telcel por servicios de voz. (Merril Lynch, Global Wireless
Matrix, Segundo Trimestre del 2006, pág. 126.)
38
Esta tarifa de interconexión fue fijada por las empresas que suscribieron el acuerdo, entre
ellas, Telmex y Telnor, Telcel, Iusacell, Iusatel, Pegaso PCS, Baja Celular, Telefonía Celular del
Norte, Portatel del Sureste, Telecomunicaciones del Golfo y Unefón.
39
No considera el pago por roaming entrante que debe cubrir el usuario del teléfono móvil en
caso de que se encuentre fuera de su área de servicio local.
33
nuevo esquema. Adicionalmente, la tarifa de interconexión es más elevada
que la tarifa promedio de tiempo aire que cobran los operadores móviles a sus
usuarios bajo el esquema el “Que Recibe Paga”. Así, existen dos factores que
elevan la tarifa del nuevo esquema: el cobro de facturación y cobranza que
efectúa Telmex a sus usuarios de telefonía fija y una tarifa de interconexión que
es mayor que la tarifa promedio de tiempo aire en “El Que Recibe Paga”.
La diferencia entre la tarifa de tiempo aire y la tarifa de interconexión
probablemente se debe a que la tarifa de terminación se determina
individualmente por cada empresa de telefonía móvil en competencia con otras
empresas de telefonía móvil, mientras que la tarifa de interconexión se
determina de común acuerdo entre operadores.
En el caso de la tarifa de interconexión de “El Que Llama Paga”, ésta fue
acordada, esencialmente, por Telmex y Telcel. Dado que estas empresas
pertenecen al mismo grupo económico, es de esperarse que busquen
maximizar la renta que en conjunto pueden obtener ambas empresas. Dado
que la demanda tiende a ser inelástica, un aumento en las tarifas a los usuarios
tiende a aumentar los ingresos40.
Si bien la negociación de tarifas de interconexión entre dos empresas
relacionadas, que cuentan con concesiones distintas, no constituye una
violación a la letra de la Ley Federal de Telecomunicaciones, sí es contraria al
espíritu41 y objetivos de ésta. La LFT tiene por objetivos (i) promover un
desarrollo eficiente de las telecomunicaciones, (ii) ejercer la rectoría del Estado
y (iii) fomentar una sana competencia. De esta manera, la fijación de elevadas
tarifas de interconexión y por tanto fijar elevadas tarifas al consumidor, es
contrario a los objetivos de eficiencia y competencia de la ley.
Si bien, como ya se señaló anteriormente, algunos operadores de telefonía fija
han obtenido de los tribunales resoluciones que les permiten continuar
operando bajo el esquema “El Que Recibe Paga”, los operadores móviles han
introducido sistemas que dificultan el que se puedan completar las llamadas
con este esquema. Por ejemplo, en el caso de usuarios de Telcel y Telefónica
enfrentan grabaciones o buzones que consumen un tiempo considerable y que
obligan al consumidor a tomar determinadas acciones para poder aceptar la
llamada, en el caso de Unefón y Iusacell que pertenecen al mismo grupo, se
bloquean las llamadas a menos que el usuario se comunique con el centro de
atención a clientes e informe que acepta todas las llamadas “El Que Recibe
40
Para las empresas grandes y medianas los costos podrían duplicarse en algunos casos. La
tarifa de larga distancia que se cobra por minuto por parte de los operadores es de $0.50,
mientras que el operador del servicio móvil cobra por el tiempo aire utilizado $1.00, para un
total de $1.50 en vez de $3.03 por minuto.
41
La Ley Federal de Telecomunicaciones en su artículo 42 establece la obligación de los
concesionarios a interconectar sus redes, pero, no previene que los términos, condiciones y
tarifas de interconexión que se acuerden entre concesionarios puedan provenir de empresas
que conforman un mismo grupo. En la LFT se consideró la negociación para la determinación
de las tarifas de interconexión, porque se asumió que una de las partes desea reducir la tarifa,
mientras que la otra desea mantenerla elevada. Si Telmex fuese independiente de Telcel
presionaría por una baja de tarifas por convenirle a sus intereses. La ley no contempla el caso
en que ambas partes están dispuestas a mantener tarifas elevadas de interconexión en
beneficio de un grupo económico, pero en perjuicio de la sana competencia y del consumidor.
34
Paga”42. En mercados altamente competidos, como lo es el mercado
internacional entrante, este tipo de restricciones tienden a desplazar del
mercado a los operadores que obtuvieron la suspensión de los tribunales. El
tráfico internacional se está cursando por Telmex u otros operadores que
acatan “El Que Llama Paga” en larga distancia.
6.5.1 Implicaciones internacionales de la introducción de “El Que Llama
Paga Nacional”
La Federal Communications Commission anunció recientemente a los
consumidores de EE. UU., que la tarifa a teléfonos móviles en México tendría
un aumento como consecuencia de la implementación de “El Que Llama
Paga”43. El incremento de tarifas en una industria que tiene costos que
decrecen rápidamente con el tiempo, pudiera ocasionar conflictos con otros
países.
Al respecto, el artículo de referencia para los servicios básicos de
telecomunicaciones de la Organización Mundial de Comercio44 señala que la
interconexión con el mayor operador debe estar asegurada en cualquier punto
técnicamente factible de la red, y que ésta debe de proporcionarse
a) en términos, condiciones y tarifas no discriminatorias y en igualdad de
calidad a todos los operadores,
b) de manera oportuna, en términos, condiciones y tarifas orientadas a
costos que sean transparentes, razonables, respecto a la viabilidad
económica, y con la suficiente desagregación, tal que un operador sólo
pague por los componentes o instalaciones de la red que requiere para
que el servicio sea proporcionado; y
c) a petición, en otros puntos además de los puntos de terminación de red
ofrecidos a la mayoría de usuarios, sujeto a cargos que reflejen el costo
de construcción de instalaciones adicionales necesarias.
6.6 Recomendación: Convivencia de las modalidades “El Que Recibe
Paga” y “El Que Llama Paga” en el servicio de larga distancia
nacional e internacional.
Es conveniente permitir que el servicio de terminación de llamadas de larga
distancia en las redes móviles opere bajo cualquier esquema de cobro sin
buzones o restricciones para la terminación de la llamada. Al realizar cada
llamada de larga distancia a un teléfono, el usuario podrá elegir el esquema de
facturación de su preferencia, ya sea “El Que Llama Paga” con prefijo “045” o
“El Que Recibe Paga” con prefijo “01”. El usuario que recibe la llamada sabrá,
gracias al identificador de llamadas, cuando una llamada es de “El Que Recibe
Paga” y tendrá la opción de no tomar dicha llamada.
42
Para mayores detalles véase anexo 2.
http://www.fcc.gov/cgb/consumerfacts/Mexico_caller_pays.html
44
World Telecommunication Policy Forum realizado en marzo de 1998 en Ginebra.
43
35
La convivencia de ambos esquemas es eficiente, ya que permite que se realice
el máximo número de llamadas. Llamadas que no se realizarían con “El Que
Llama Paga” se realizarían con “El Que Recibe Paga”. Además en la medida
que sea más barato “El Que Recibe Paga” es de esperarse que se curse la
mayor parte del tráfico bajo este esquema, lo que eventualmente, obligará a
bajar las tarifas de “El Que Llama Paga” como resultado del arbitraje realizado
por los usuarios.
Finalmente, la convivencia de ambos esquemas beneficia tanto a los usuarios
de telefonía móvil de menores ingresos (a quienes beneficiaría “El Que Llama
Paga”) como a los usuarios de servicio móvil que dan un alto valor a estar
conectados por usuarios de telefonía móvil y fija, y por tanto estarían
dispuestos a aceptar el pago de tiempo aire (es el caso, principalmente, de las
empresas).
6.7 Análisis de los factores que influyen en el desempeño de la telefonía
móvil45
En esta sección se presenta un análisis econométrico utilizando datos de panel
que identifica las principales variables que afectan a la telefonía móvil. Las
variables de desempeño de la telefonía móvil que se utilizaron en este análisis
fueron los ingresos promedio por minuto, los minutos de uso promedio por
usuario y la penetración de la telefonía móvil. Las variables explicatorias
utilizadas para cada variable de desempeño son 1) PIB per capita (variable de
escala para capturar el desempeño económico de los países); 2) porcentaje de
líneas en el sistema de prepago; 3) modalidad de cobro de las llamadas
(variable dicotómica con valor de 1 si el país opera bajo “El Que Llama Paga”, y
0 si opera bajo “El Que Recibe Paga”); 4) existencia o no de portabilidad de
números (variable dicotómica); 5) concentración de mercado de las dos
principales empresas de telefonía; y 6) número de empresas en el mercado.
Para la estimación se recabó información anual de 50 países, para el periodo
2001-2005, contenida en los reportes semestrales de Merrill Lynch, Global
Wireless Matrix46. Para explotar la información de las variables dicotómicas, la
estimación se realizó con el método de efectos aleatorios, el cual permite la
estimación en presencia de variables dummy que no varían a lo largo del
tiempo, como es el caso de la modalidad de pago y la portabilidad numérica.
Los resultados de las estimaciones se reportan en el siguiente cuadro resumen.
45
La estimación del panel fue realizada por el Dr. Eduardo Martínez Chombo.
Se consideraron todos los países que reporta Merrill Lynch: Canadá, EE.UU., 5 países de AsiaPacífico, 9 países asiáticos, 16 Europeos, 7 de América Latina, entre ellos México, y otros 11 países con
mercados de telefonía móvil emergentes. Los valores anuales de las variables se construyeron con el
promedio de los valores trimestrales.
46
36
TABLA 6.5
Resultados de la Regresión con Datos en Panel
Información anual
Periodo 2001-2005
Modelo de efectos aleatorios
PIB per capita
Prepago
No. Compañías
El Que Llama Paga
Constante
R2
No. de Observaciones
No. de Países
Ingreso por Minuto
Minutos de Uso
(EE.UU. centavos/min)
(minutos/mes)
0.2719*
1.7808*
-0.7933*
Penetración
Tel. Móviles (%)
1.9039*
-1.4643*
6.2210*
13.165*
-95.792*
260.06*
4.7284*
17.416*
-5.3488
0.33
224
48
0.39
176
46
0.52
247
50
*,**,**, denotan significancia al 1%, 5% y 10% respectivamente.
Nota. Variables: PIB per capita en miles de dólares, World Economic Outlook Database, IMF; Prepago, porcentaje de
penetración de prepago en telefonía móvil, Global Wireless Matrix 4Q05, Merril Lynch, 19 Sep. 2006; No. Compañías,
número de compañías que ofrecen telefonía móvil, Merril Lynch; El Que Llama Paga (Calling Party Pay), dummy=1 sí existe
este sistema, Merril Lynch. También se utilizaron las variables Participación en el mercado de las dos más grandes
empresas telefónicas y una variable dummy para la Portabilidad del número telefónico, pero sus coeficientes resultaron no
significativas en todas las ecuaciones. La estimación se realizó sobre un panel no balanceado. Para el reporte final se
eliminaron, en forma secuencial, las variables no significativas al 10%.
Los resultados de las estimaciones muestran lo siguiente:
a) El esquema “El Que Llama Paga” tiende a reducir el uso de la telefonía móvil
y a la vez aumentar los ingresos por minuto, esto comparado con el esquema
“El Que Recibe Paga” 47. Estos resultados confirman lo señalado anteriormente.
“El Que Llama Paga” está asociado con elevadas tarifas de interconexión no
sólo en México sino, en general, en los países que han adoptado este
esquema. Las elevadas tarifas propician un bajo uso de la telefonía móvil, lo
que es particularmente ineficiente debido al elevado precio de los aparatos
terminales y la tendencia de las empresas de telefonía móvil a sustituirlos
periódicamente independientemente del uso que se les de a los mismos. Al
tenerse que amortizar el costo del aparato terminal en un menor número de
minutos de tiempo aire, el costo de proveer tiempo aire aumenta.
b) Los niveles de penetración son mayores con “El Que Llama Paga”. La tarifa
de interconexión al imponer un piso a las tarifas por las que pueden competir
los operadores en llamadas off-net, centra la competencia en el ofrecimiento de
aparatos terminales subsidiados, en la frecuencia de su sustitución y/o en las
tarifas para llamadas on-net. Asimismo, este esquema de pago fomenta la
47
En la contabilización de los minutos de uso por usuario, debe tomarse en cuenta que existe un
problema de doble contabilización en los países que mantienen el sistema “El Que Recibe Paga.” Esta
doble contabilización surge por que en llamadas sobre una misma red, on-net, se factura dos veces, una
para el que llama y otra para el que la recibe. En el sistema “El Que Llama Paga” sólo se factura a quien
hace la llamada. Los datos para países con sistemas “El Que Recibe Paga” que reporta Merrill Lynch, se
encuentran ajustados a la baja en un 20% (nivel que se considera conservador) como medida para
compensar esta doble contabilización. Ver Global Wireless Matrix 2Q06, Merrill Lynch, 19 de septiembre
de 2006, p. 174.
37
conexión de aparatos terminales que tengan como principal objetivo el recibir
llamadas.
c) Como era de esperarse, los resultados del análisis sugieren que el PIB per
capita mantiene una relación positiva con las variables minutos de uso y
penetración de telefonía móvil. Sin embargo, se encontró que el PIB per capita
tiene un efecto positivo sobre los ingresos por minuto, fenómeno que se explica
por la presencia de 16 países europeos en la muestra (32% del total). En estos
países de ingresos elevados, las tarifas de interconexión fueron elevadas lo
que se reflejó en elevados precios de uso por minuto.
d) De las dos variables utilizadas para medir el nivel de competencia en el
mercado, número de empresas en la industria y participación de mercado de
las dos principales empresas, los resultados sugieren que el número de
empresas participantes es la variable de competencia relevante en la telefonía
móvil. Este resultado probablemente se explica por las elevadas barreras de
entrada al mercado de telefonía, lo cual propicia que la intensidad de la
competencia depende del número de participantes ya existentes.
Los resultados señalan en particular que entre menor el número de compañías
en el mercado, mayores son los ingresos de las mismas compañías (signo
negativo del coeficiente). Asimismo, señalan que los países que cuentan con
un pequeño número de empresas de telefonía móvil alcanzan una menor
penetración (signo positivo del coeficiente). Ambos resultados sugieren que en
países con pocos participantes en la industria las empresas ejercen poder de
mercado.
f) Con respecto a la existencia o no de la portabilidad de números móviles, esta
variable no afectó de manera significativa ninguno de los tres indicadores de
telefonía móvil analizados.
g) Finalmente, la variable de prepago sólo resultó significativa en la regresión
de los minutos de uso. El uso extensivo del sistema de prepago disminuye el
tiempo de uso de la telefonía móvil. Ello puede ser resultado de que los
sistemas de prepago tienen precios mayores que los sistemas de post pago, y
que los usuarios de prepago enfrentan restricciones temporales de liquidez, por
lo que al quedarse recurrentemente sin crédito se ven temporalmente obligados
a reducir su consumo.
38
7. DESARROLLO DE BANDA ANCHA
La Organización Económica para el Desarrollo Económico (OCDE) define la
Banda Ancha como las conexiones a Internet a velocidades de por lo menos
256 kilobits por segundo (kbps) en una dirección y en donde el usuario está
conectado permanentemente.
La Banda Ancha permite la introducción de una amplia gama de servicios, así
como la transmisión simultánea de diversos tipos de información (voz, correo
electrónico, Internet, video y música).
El uso de Banda Ancha tiene un impacto positivo considerable sobre el
desempeño económico y el bienestar de los consumidores. Algunos estudios
para Estados Unidos muestran que el uso de Banda Ancha está asociado a un
desempeño favorable del crecimiento económico, empleo, salarios e
inversión.48
En el caso de economías en desarrollo, como la nuestra, los beneficios de este
tipo de tecnología son muy considerables, ya que pueden convertirse en un
valioso instrumento para educar y capacitar a amplios y dispersos segmentos
de la población. A manera de ejemplo, considérese el efecto que podría tener
sobre la educación y las oportunidades de desarrollo de la población que se
encuentra en zonas rurales si pudieran tener acceso a los múltiples servicios
asociados a la Banda Ancha.
7.1 Banda Ancha en México
Telmex, el operador dominante en el mercado de telefonía fija, introdujo el
servicio de Internet de Banda Ancha a través del par de cobre, conocido como
DSL (Digital Suscriber Line), en 2001. Países que tenían el mismo nivel de
penetración que México en 2001 como Polonia, Hungría y República Checa,
48
Estudios sobre el impacto de la banda ancha en el crecimiento económico
• Lehr, Osorio, Gillett y Sirbu (2005) analizan el impacto de la disponibilidad de banda
ancha en distintas variables de la actividad económica como empleo, salarios y
composición industrial en las distintas áreas geográficas de Estados Unidos. Los
autores concluyen que las comunidades que presentaron mayor disponibilidad de
banda ancha experimentaron mayor crecimiento en las distintas variables utilizadas.
• Ford y Koutsky (2005) investigan si la inversión que realizan los municipios en redes de
banda ancha tiene un efecto en el crecimiento económico. Los autores concluyen que
el municipio de Lake County, Florida creció al doble que el resto de los municipios que
tenían un crecimiento similar al de Lake County antes de que éste invirtiera en redes de
banda ancha.
• Jorgenson (2001) encuentra que, entre 1995 y 200, las tecnologías de información
contribuyeron con el 30% del crecimiento en el PIB de Estados Unidos.
• Basado en correlaciones entre el crecimiento económico y penetración de Internet,
Minges (2006) encuentra que cada incremento de 10 puntos porcentuales en la
densidad de Internet aumenta en $4,000 dólares el PIB per cápita.
Estudios sobre el impacto de la banda ancha en el excedente del consumidor y productor
• Crandall y Jackson (2001) calculan para Estados Unidos ganancias en el bienestar de
los consumidores de $270 a $420 mil millones de dólares por año debido a una más
rápida adopción de la banda ancha.
• Litan y Rivlin (2000) estiman un ahorro en costos de producción de $100-250 mil
millones de dólares por año para Estados Unidos.
39
así como países que empezaron a ofrecer Banda Ancha después que México
como Irlanda y Eslovaquia, tienen hoy una mayor penetración que México. (Ver
gráfica 7.1)
GRAFICA 7.1
Penetración de Banda Ancha por 100 habitantes
16
México
14
Promedio
OCDE
12
10.2
10
8
30 26.7
7.3
6
4.9
13.6
0.1 0.3
2001
0
10
0.9
2.2
5
2.2
0.4
2005
2
2002
20
2.9
2004
4
2003
25
15
13.6
1.4
Islandia
Corea
Holanda
Dinamarca
Suiza
Finlandia
Noruega
Canadá
Suecia
Bélgica
Japón
E.U.A.
Reino Unido
Francia
Luxemburgo
Austria
Australia
OCDE
Alemania
Italia
España
Portugal
Nueva
Irlanda
Rep. Checa
Hungría
Eslovaquia
Polonia
México
Turquía
Grecia
0
Fuente: OECD Broadband Statistics, diciembre 2005
El rezago de México en Banda Ancha es consecuencia de diversos factores
entre los cuales destacan: i) el que no exista una política de competencia
mediante la desagregación o arrendamiento de la línea de abonado local; ii) el
retraso por años en la autorización a las empresas de TV por cable para
prestar servicios de Banda Ancha; y, iii) las limitaciones que el operador
principal ha impuesto sobre el uso de la Banda Ancha.
Primero, en países con pocas alternativas de acceso de Banda Ancha, en los
que predomina la red telefónica convencional, el promover la competencia
mediante la desagregación de la línea de abonado local (unbundling of the local
loop) es muy útil. La desagregación permite a quienes cuentan con servicio
telefónico tener opciones de servicio de Banda Ancha de diversos proveedores,
quienes arriendan a la red telefónica la línea de abonado local para prestarles
el servicio a los consumidores.
Los 30 países de OCDE, con excepción de México, han introducido
competencia en Banda Ancha mediante la desagregación o arrendamiento de
la línea local49. A la fecha, Telmex ha logrado impedir inclusive que la
49
Existen dos modalidades para la desagregación: a) desagregación total es cuando un
entrante puede obtener el control total de la última milla ya sea que requiera o no capacidad de
conmutación o transporte del incumbente; y b) desagregación parcial o línea compartida
permite al competidor ofrecer banda ancha pero el incumbente ofrece voz a través de la red
convencional.
40
autoridad discuta la posibilidad de establecer la desagregación de la línea de
abonado local.
Cabe señalar que Telmex ha apoyado la desagregación fuera de México. Tal
es el caso de Chile en 2004. 50
Un ejemplo del impacto que la competencia mediante desagregación puede
tener sobre las tarifas telefónicas y la calidad del servicio es la operación de
Orange (filial de France Telecom) en España que arrienda la línea de abonado
local de Telefónica y ofrece actualmente por $39 euros al mes ($540 pesos) un
paquete que incluye servicio de banda ultra ancha (20 Mbps) –5 veces más
rápido que el servicio más elevado que ofrece Telmex (4 Mbps) y al 10% del
precio de la empresa mexicana– llamadas locales y de larga distancia
ilimitadas, así como 1,000 minutos de llamadas internacionales a 25 países.
Otro claro ejemplo es el que ilustra la gráfica 7.2. En dicha gráfica se muestra
cómo la cantidad de usuarios de Banda Ancha –a través de DSL– en México se
ha ido rezagando frente a la de Japón a pesar de que arrancaron con la
provisión de DSL alrededor de la misma fecha. Una diferencia es que Japón lo
hizo permitiendo la desagregación de la línea de abonado mientras que México
no.
GRAFICA 7.2
Evolución del número de suscriptores de Internet de Banda Ancha en
México y Japón
14
DSL Japón
12
Suscriptores: 14,031,000
Operadores: 44
Entrantes: 60% del mercado
Datos a Sept. 2005
10
8
DSL México
Suscriptores: 1,033,000
Operador: 1
Datos a Dic. 2005
6
4
2
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: OCDE; Cofetel; Ministry of Public Management, Home Affairs, Posts and
Telecommunications
Segundo, si bien la Ley Federal de Telecomunicaciones de 1995 no restringe a
las redes públicas de telecomunicaciones la prestación de nuevos servicios, las
autoridades permitieron a las empresas de TV por cable la provisión de Banda
50
Respuesta al documento “Marco de Referencia Reglamento para Servicios de Desagregación
de Redes”, preparado por el regulador sectorial de Chile en 2004. En su respuesta, Telmex
recomendó que (i) la empresa que desagrega, debe estar facultada para la prestación
irrestricta de todos los servicio con su concesión, (ii) que la autoridad sectorial debe supervisar
el tratamiento no discriminatoria en el suministro de la desagregación, (iii) que la red telefónica
debe proveer información que permita la planificación a las empresas que desagregan, entre
otras recomendaciones pro competitivas.
41
Ancha hasta 2003.51 En contraste, para 2002, empresas de TV por cable de
veintiséis países de la OCDE ya ofrecían a sus usuarios Banda Ancha.52
La entrada de empresas de TV por cable al mercado de Banda Ancha puede
tener un impacto significativo en bienestar si se considera que las redes de
estas empresas llegan a cubrir el 55% de la población en México. Este impacto
se puede descomponer de la siguiente manera:
a) Impacto en bienestar por el hecho que las empresas de TV por cable
ofrecen el mismo servicio que Telmex pero a un precio menor. 53
b) Impacto en bienestar por el hecho que la industria de TV por cable está
forzando a través de la competencia una reducción de tarifas, aumentos
de velocidad a las mismas tarifas en la industria, mayor innovación y/o
mayor calidad de los servicios prestados.54
c) Impacto en bienestar derivado de la mayor variedad de opciones con
que cuentan los usuarios. Al respecto, cabe destacar que la velocidad
más baja que ofrece Telmex es de 1024kbps, mientras que diversas
empresas de TV por cable ofrecen velocidades menores a precios
significativamente más bajos. La mayor variedad de servicios que
ofrecen estas empresas permite incorporar al mercado a un importante
segmento de la población y además. permite a los usuarios seleccionar
la combinación precio velocidad que les es más conveniente. Ambos
efectos tienen impactos en bienestar significativos en personas de
ingresos medios.55
Aún falta que a las empresas de televisión por cable se les autorice prestar por
si mismas VoIP ya que en 2003, cuando la autoridad les permitió ofrecer
acceso a Internet a sus usuarios, no se les permitió prestar VoIP,
argumentando que requerían una concesión.56
51
En México las redes de TV por cable son redes públicas de telecomunicaciones.
OCDE, Broadband and Telephony Services over Cable Television Networks, Noviembre
2003. pp.23.
53
Las empresas de TV por cable han entrado al mercado con tarifas de Banda Ancha menores:
una conexión de 2 mbps tiene un costo para los usuarios residenciales de las empresas de TV
por cable que oscila entre un 8% y un 35% de la tarifa de Telmex. Para los usuarios
comerciales la reducción de tarifas es menor, pero siguen siendo importantes. Las tarifas
equivalen a 28% y 47% de la tarifa de Telmex. Sin embargo, la cobertura de servicios de 2
mbps por parte de las empresas de TV por cable es todavía limitada. Las empresas de TV por
cable también están beneficiando a usuarios residenciales de ingresos medios, toda vez que
ofrecen servicios de banda ancha (64kbps a 256kbps) a tarifas también significativamente
menores.
54
Hace unos meses Telmex decidió aumentar la velocidad a sus usuarios de Internet de Banda
Ancha sin aumento alguno en las tarifas. Por ejemplo a los usuarios que tenían contratado
512kbps se les subió la velocidad a 1024kbps. Ello probablemente respondió a la creciente
competencia que representan las empresas de TV por cable y que actualmente tienen cerca de
650 mil suscriptores.
55
Los usuarios de las empresas de TV por Cable se han concentrado en las velocidades bajas
(128-512 kbps). Ello significa que estas empresas están atendiendo el mercado que está
siendo relegado por Telmex, al no haber bajado todavía sus tarifas.
56
No obstante que Megacable, empresa de TV por cable, estaba autorizada para prestar voz
sobre IP, además de Banda Ancha, se fijaron tarifas de interconexión asimétricas entre Telmex
52
42
A cambio de no permitirles prestar el servicio de VoIP, las autoridades han
propuesto en el “Reglamento de Televisión y Audio Restringidos” que las
empresas de TV por cable tengan que enfrentar un mínimo de competencia en
sus territorios. Ello, dado que la regulación propuesta establece importantes
barreras de entrada para nuevas empresas57.
Tercero, en México se ha limitado el uso aplicaciones y servicios ofrecidos a
través de la Red Internet. Actualmente Telmex prohíbe en sus contratos que
sus usuarios utilicen la Banda Ancha para obtener servicio telefónico de
terceros con la tecnología IP que es significativamente más barata que la
tecnología de redes conmutadas tradicional. (Este tema se aborda con mayor
detalle en la siguiente sección.)
7.2 Banda Ancha y Contenidos
La demanda de Banda Ancha depende de las aplicaciones y contenidos
disponibles a los usuarios. Mientras más aplicaciones (por ejemplo voz IP) se
le permita dar al ancho de banda, mayor la demanda y por ende más rápido el
desarrollo y adopción de esa tecnología.
CUADRO 7.1
Desarrollo Complementario de Mercados
Ancho de Banda
Aplicaciones (ej.
Voz sobre IP y
Contenidos)
La oferta de banda ancha depende de que los proveedores tengan acceso
equitativo a contenidos. Tal puede ser el caso de los canales de televisión de
mayor rating.58
Si un proveedor de banda ancha tiene limitado o nulo acceso a estos
contenidos o en condiciones de desventaja frente a otro proveedor puede ser
desplazado indebidamente del mercado de Banda Ancha. Por ejemplo, una de
y Megacable, situación que hizo económicamente inviable a esta empresa prestar servicios
competitivos de telefonía en los noventa.
57
Por ejemplo, se exige: (i) a los entrantes una capacidad no menor de 750 MHz, mientras que
el 90% de las redes establecidas sólo tienen capacidades de entre 450-550MHz; (ii) una
cobertura mínima de 80% de las casas, siendo que ello eleva las inversiones requeridas de los
entrantes y dichas inversiones serían excesivas (ineficientes), particularmente si hay varios
operadores en una misma localidad.
58
Está en el interés de los proveedores de banda ancha obtener contenido exclusivo para
obtener una ventaja en el mercado respecto de otros proveedores de banda ancha.
43
las principales razones por las que Direct TV salió del mercado de televisión
restringida fue la imposibilidad de esta empresa de obtener los canales de
televisión abierta de Televisa que su competidor SKY sí obtiene. (Direct TV
México concretó su venta a SKY en octubre de 2004.59)
CUADRO 7.2
Programación de TV
TV Abierta
Red
Telefónica
Limitado acceso a
contenido/
programación
Otras redes de
Banda Ancha
Redes Públicas de Telecomunicaciones (RPT)
Con la misma lógica, proveedores de programas/contenidos que no cuentan
con acceso equitativo a las principales redes de distribución de los mismos,
podrían ser desplazados del mercado de contenidos.
Hasta ahora Internet ha permitido la libre distribución de contenidos y
aplicaciones. Ello ha propiciado una explosión de contenidos y aplicaciones en
beneficio de los usuarios, lo que a su vez, ha estimulado la demanda de Banda
Ancha.60
CUADRO 7.3
Proveedor de Contenido 1
TV Abierta
Red Telefónica
TV por Cable
Otras redes de
Banda Ancha
Proveedor de Contenido 2 (tiene acceso limitado)
Sin embargo, la posibilidad de que el proveedor de acceso a Internet incurra en
prácticas discriminatorias es muy elevada, particularmente ante la elevada
concentración que existe en México tanto en la provisión de Banda Ancha
como en contenidos (sólo dos empresas de televisión dominan este mercado)
59
http://www.proyectointernet.org/observatorio/2004/036/DIRECTV.htm
A través del acceso de Banda Ancha se puede acceder a cualquier información o
comunicación digitalizada que se encuentre en la Red Mundial Internet.
60
44
Dicha concentración podría llevar a acuerdos entre los principales proveedores
de Banda Ancha y de contenidos que limiten tanto la oferta de contenidos como
la competencia en Banda Ancha61. Los costos económicos pueden ser
elevados en términos de menor desarrollo de Banda Ancha, poca diversidad de
contenidos y elevados precios.
Esta preocupación no sólo se limita a acuerdos entre dos o más proveedores
de Banda Ancha y contenidos sino también a empresas verticalmente
integradas como Telmex para las cuales no siempre es de su interés permitir
que sus usuarios tengan acceso irrestricto a aplicaciones y contenidos. Ello es,
particularmente, el caso, como se señaló anteriormente, de servicios que
compiten con servicios que ofrece el proveedor de la Banda Ancha, como
puede ser el caso de “Voz sobre IP”.
El contrato de Prodigy Infinitum en su cláusula 18 señala: “Queda estrictamente
prohibido al CLIENTE: (ii) el uso de aplicaciones que se comercialicen o que
existan en el mercado […]: cursar a través de PRODIGY INFINITUM VOZ
SOBRE IP (VoIP), terminar, transportar o reoriginar tráfico público conmutado
originado en otra cuidad o país. […]”62.
Estados Unidos prohíbe estas restricciones.
En sus principios sobre
neutralidad de la red de Internet, emitidos en 2005, la Comisión Federal de
Comunicaciones (FCC por sus siglas en inglés) de ese país señala que para
promover la penetración de Banda Ancha, así como para preservar y promover
la naturaleza abierta e interconectada de la red pública de Internet, los usuarios
tienen derecho a utilizar las aplicaciones de su elección.63
La FCC ha establecido que el proveedor de Banda Ancha no debe poder limitar
los acuerdos o contratos que el usuario alcance con prestadores de servicios
de telecomunicaciones o acceso a contenidos. De hecho el permitir que los
prestadores de servicios de telecomunicaciones no tengan restricciones para
61
Arreglos exclusivos del tipo TVAzteca-Iusacell, Televisa-Telmex ocasionarían además el
problema de segmentación de contenidos. Iusacell difícilmente tendría la programación de
Televisa y Prodigy difícilmente la de TV-Azteca.
62
Cláusula 18 del Contrato de Prodigy Infinitud. “El Cliente se obliga a cumplir en todo
momento con las disposiciones legales, reglamentarias y contractuales, que regulan la
prestación de Prodigy Infinitum, quedando estrictamente prohibido al cliente el uso de
aplicaciones que se comercialicen o que existan en el mercado que puedan afectar la calidad
de Prodigy Infinitum, las cuales de manera enunciativa pero no limitativa se mencionan a
continuación: cursar a través de Prodigy Infinitum voz sobre IP (VoIP), terminar, transportar o
reoriginar tráfico público conmutado originado en otra ciudad o país, así como, realizar
actividades de regreso de llamadas (Call-Back) y puenteo de llamadas (By-Pass).
La inobservancia del Cliente a lo anterior, faculta a Telmex , a suspender Prodigy Infinitum
prestado, e inclusive rescindir el presente contrato, sin perjuicio de exigir el pago de las
contraprestaciones pendientes a cargo del cliente.”
63
En septiembre de 2005, la FCC publicó los principios por los cuales se guiará su política
entorno al Internet con el fin de promover el desarrollo de Banda Ancha y preservar la apertura
y neutralidad de la Red. (FCC 05-151, Policy Statement) Estos principios de libertad de Internet
de los consumidores son: 1) tener acceso al contenido de su elección; 2) utilizar las
aplicaciones y servicios de su elección; 3) conectar a la red dispositivos de su elección; y 4)
tener derecho a la competencia entre proveedores de redes, aplicaciones y servicios y
contenido.
45
ofertar a todos los clientes de banda ancha tiene un efecto similar a la
desagregación de la línea de abonado.
En Chile el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) multó en
octubre de 200664 al operador dominante en telefonía fija, CTC (filial de
Telefónica y con el 74% de las líneas fijas del país), por bloquear a
proveedores de Voz sobre IP65. El Tribunal ordenó a CTC eliminar de los
contratos las cláusulas que prohíben o limitan la provisión de dicho servicio por
parte de proveedores independientes, así como abstenerse en el futuro de
restringir o dificultar, de cualquier forma, por vía contractual o de hecho, el uso
de la Banda Ancha.66
Existen distintas formas para restringir o discriminar contenido o aplicaciones
que tiene un proveedor de acceso de Banda Ancha puede discriminar
contenido en su red. Por ejemplo, es factible tecnológicamente darle prioridad
a ciertos servicios o aplicaciones (Speed lanes o tiered access) en la red,
afectando con ello la calidad de los contenidos o servicios que proveen
terceros.
También existen diversas herramientas para bloquear contenido en la red.
Están los Bit caps que son límites de bits que se pueden cursar en un mes, con
independencia del ancho de banda, y los “Walled Gardens” que permiten
bloquear contenido o servicios de terceros (como es el caso actualmente del
proveedor de voz sobre IP SKYPE) con el pretexto de que estas empresas
requieren concesiones que las autoridades no han estado dispuestas a otorgar.
Algunas medidas que podrían propiciar el acceso a contenidos y servicios de
telecomunicaciones y así estimular la demanda de Internet son: 1) prohibir a las
empresas mexicanas hacer arreglos exclusivos o discriminatorios ya sea con
proveedores de contenidos o con proveedores de Banda Ancha67; 2) fomentar
64
Sentencia No 45/2006: Demanda de Voissnet S.A. y Requerimiento de la Fiscalía Nacional
Económica en contra de Compañía de Telecomunicaciones de Chile S.A. por prácticas
restrictivas a la libre competencia en el mercado de la telecomunicaciones.
65
La multa ascendió a aproximadamente un millón de dólares
66
La sentencia del Tribunal partió de una demanda interpuesta por el proveedor de servicios de
Internet (o Internet Service Provider, ISP) Voissnet S.A. y La Fiscalía Nacional Económica en
enero de 2005. Dicha demanda denunciaba a CTC por: 1) atentar contra la libre competencia
mediante la creación de barreras artificiales a la entrada de nuevos competidores en el
mercado de telefonía fija local, con el objeto de mantener su posición de moninio. Esto se
realizaría por medio de la obligación que afecta a sus clientes ISP de abstenerse de efectuar
prestaciones de telefonía IP, contenido en la cláusula cuarta de los Contratos de Servicios
Megavía DSL para Acceso de Banda Ancha; 2) la discriminación arbitraria en el monto de las
tarifas cobradas a clientes monousuarios, por una parte, y multiusuarios, por la otra; 3)el
impedimento de instalar equipos tras el módem, en los contratos Megavía celebrados entre
CTC y los ISP, y 4) prestar la conexión de Banda Ancha con módems configurados para
impedir el tráfico de voz IP (puertos bloqueados).
67
Los contenidos que hoy en día no se cobran, por ejemplo TV abierta y radio abierta, debieran
estar disponibles también gratuitamente en la plataforma Internet (manteniéndose la restricción
de que se tiene que transmitir la publicidad de la TV abierta, por lo que no existe una afectación
en las empresas de TV abierta sino en todo caso un beneficio). Ello con el objeto de que se
aumente el contenido y el atractivo de ser usuarios de la plataforma Internet, y evitar que se
favorezca la plataforma de TV tradicional sobre la de Internet.
46
plataformas alternativas de acceso de Banda Ancha (se comenta en el
siguiente apartado); 3) Introducir competencia mediante la desagregación de la
línea de abonado en la red del operador dominante; 4) contrarrestar el poder de
mercado de Televisa y TV Azteca en contenidos fomentando la competencia en
el mercado de televisión, por ejemplo, dando entrada a radiodifusores de otros
países que transmitan en español y que se comprometan a generar contenido
nacional; y 5) Requerir la separación estructural entre la prestación de servicios
de Banda Ancha y acceso a contenidos, por lo menos para los principales
oferentes de contenidos y de Banda Ancha.
7.3 Fomento de la oferta de Banda Ancha: El caso del uso del Espectro
Radioeléctrico para la prestación de Servicios de Banda Ancha por
parte de ciudades
Una alternativa para fomentar la oferta de Banda Ancha en el país es la de
permitir que las ciudades, municipios o estados puedan ofrecer este servicio a
sus habitantes en alianza con operadores de telecomunicaciones.
Existen actualmente diversos proyectos municipales para desplegar redes
inalámbricas de Banda Ancha en ciudades como San Francisco, Filadelfia,
Singapur, Taipei, entre otras. Los gobiernos de estas ciudades tienen pensado
ofrecer acceso gratuito a Internet de Banda Ancha a velocidades de entre 256
– 512 kbps, y a velocidades mayores a 1,000 kbps a un costo accesible68.
El desarrollo de este tipo de proyectos se debe en parte a que la inversión
necesaria para instalar las redes inalámbricas (antenas y equipo Wi-Fi69) es
relativamente baja comparada con otras tecnologías. Por ejemplo, el municipio
de Chaska Minnessotta en alianza con Tropos Networs instaló una red
inalámbrica que da cobertura a todo el municipio con sólo una inversión de
$600,000 dólares70. (La tarifa mensual del servicio de Banda Ancha es de
$15.99 dólares.)
Un elemento adicional que abarata el costo del proyecto es el hecho de que
dichas redes operan en bandas de frecuencia de uso libre. En este sentido,
diversos expertos han opinado que la asignación de mayor espectro
radioeléctrico como de uso libre, sobre todo en las bandas de baja frecuencia71,
fomentaría la oferta de servicios de Banda Ancha y la innovación en
tecnologías y aplicaciones móviles72.
68
La información de dichos proyectos se puede encontrar en las siguientes páginas de Internet:
http://www.sfgov.org/site/tech_connect_index.asp?id=36612;
http://www.wirelessphiladelphia.org/;
http://www.ida.gov.sg/idaweb/marketing/infopage.jsp?infopagecategory=factsheet:wireless&ver
sionid=2&infopageid=I3928; http://english.taipei.gov.tw/TCG/index.jsp?recordid=6996.
69
Wi-Fi opera en las bandas 2.4 y 5 GHz cuyos anchos de banda pueden ser compartidos por
múltiples usuarios.
70
Tropos Networks Case Study, octubre 2004
71
Las bandas de frecuencia baja se refieren a aquellas menores a 3 GHz. Las bandas de alta
frecuencia no son perfectos sustitutos de las bandas de baja frecuencias debido a que tienen
distintas propiedades físicas.
72
William Lehr (Mayo 2004) “Economic Case for Dedicated Unlicensed Spectrum Below 3GHz”.
MIT Research Program on Internet and Telecoms Convergence.
47
La disponibilidad de espectro de uso libre y de equipo relativamente baratos ha
provocado que el número de hotspots –lugares con acceso inalámbrico a
Internet como cafeterías, aeropuertos y universidades– en Estados Unidos
llegue en la actualidad a más de 150,000 representado cerca de 30 millones de
usuarios73.
7.3.1 Beneficios Potenciales de las Redes Municipales de Banda Ancha
Inalámbrica
La Comisión Federal de Telecomunicaciones (FTC, por su siglas en inglés) de
Estados Unidos menciona tres principales argumentos a favor de la provisión
de Banda Ancha por parte de los municipios: 1) los operadores de
telecomunicaciones dominantes han restringido la oferta de servicios de Banda
Ancha por lo que los municipios podrían representar una opción alternativa
para el consumidor; 2) los municipios podrían utilizar dichas redes para mejorar
la provisión de los servicios que prestan; y 3) los servicios de Banda Ancha
inalámbrica podrían producir ciertas externalidades positivas como la atracción
o retención de empresas, o acelerar la adopción y uso de nuevas y
beneficiosas tecnologías en una comunidad.74
Las redes inalámbricas podrían además permitirle a estados y municipios
ofrecer servicios de salud y educación a distancia, lo que abarataría los costos
de cobertura. Otros servicios para los cuales la red inalámbrica podría ser útil
son: a) consulta de bases de datos de criminales, licencias de manejo y huellas
dactilares; b) servicios de comunicación inalámbrica para operaciones de
bomberos y ambulancias; y c) medición y facturación a distancia de servicios
públicos como agua y luz.
Otro argumento a favor de redes municipales de Banda Ancha inalámbrica es
que la instalación de una red inalámbrica podría ser menos costosa que una
red alámbrica, sobre todo en poblaciones con menor densidad de población.75
Adicionalmente, la provisión pública de Banda Ancha inalámbrica podría ser
más eficiente que la provisión privada al evitar los costos relacionados con
negociación de derechos de vía para instalar antenas transmisoras.
Finalmente la red inalámbrica municipal podría representar una alternativa –a la
red del operador dominante– por la cual los operadores de telecomunicaciones
podrían ofrecer servicios de telefonía a la comunidad.
7.3.2 Situación de la Banda Ancha Inalámbrica en México
En México, el espectro radioeléctrico en las bandas de frecuencia 902 – 928
MHz, 2,400 – 2,483.5 MHz, 5,150 – 5,350 MHz, 5,725 – 5850 MHz fue
declarado de uso libre para servicios de Banda Ancha en un Acuerdo publicado
73
FTC Staff Report, “Municipal Provision of Wireless Internet”, septiembre 2006. pp.7.
FTC Staff Report, “Municipal Provision of Wireless Internet”, septiembre 2006. pp.18.
75
Las redes inalámbricas no parecen caracterizarse por grandes economías de escala.
74
48
el 13 de Marzo de 2006.76 De hecho el operador dominante de telefonía fija
utiliza la banda 2.4 GHz de uso libre para ofrecer servicios de Banda Ancha
inalámbrica a sus clientes a través de su marca Prodigy Móvil (Wi-Fi).77
Adicionalmente, los servicios de Banda Ancha inalámbrica en México, como en
Estados unidos, están sujetos a una mínima regulación. La Cofetel establece
estándares técnicos para los equipos inalámbricos que operan en las bandas
de uso libre, como Wi-Fi y Wi-Max, para evitar interferencias con los equipos de
concesionarios de espectro radioeléctrico.78
Bajo la regulación actual, los estados y municipios podrían operar redes de
Banda Ancha en las bandas de frecuencia de uso libre. Sin embargo, es
importante que dichas redes ofrezcan acceso no discriminatorio a todo
operador que quisiera dar servicios a través de ellas. En Estados Unidos ya se
han presentado iniciativas de Ley al respecto.79
Dado que solamente los concesionarios están posibilitados por la Ley Federal
de Telecomunicaciones (LFT) para negociar acuerdos de interconexión, los
municipios tendrán que realizar alianzas con concesionarios para que, a través
de la red inalámbrica, se puedan ofrecer no sólo servicios de Internet de Banda
Ancha sino también servicios de telefonía. Complementariamente, la red
municipal inalámbrica pudiera utilizar las redes de fibra óptica y PLC de la
Comisión Federal de Electricidad para ofrecer servicios de larga distancia.80
Adicionalmente a las frecuencias de uso libre, el Gobierno Federal pudiera, con
el mecanismo de la LFT de cobertura social, asignar bandas de frecuencia de
uso determinado a asociaciones público-privado en municipios o ciudades para
los propósitos ya señalados.81 Por ejemplo, en la banda 3.4 – 3.7 GHz existen
76
Acuerdo por el que se establece la política para servicios de Banda Ancha y otras
aplicaciones. Diario Oficial de la Federación del 13 de Marzo de 2006. Primera Sección, página
38.
77
http://www.telmex.com/mx/hogar/ai_pdgyMovilInicio.html
78
El Acuerdo por el cual se establecen las bandas de uso libre establece condiciones para la
operación en dichas bandas, tales como la potencia máxima de transmisión entregada a las
antenas. (fuente: ver nota 7)
79
Iniciativa de Ley “Community Broadband Act of 2005” presentada por los senadores McCain
y Lautenberg para modificar la Ley de Comunicaciones de 1996. La iniciativa propone que: “To
the extent that any public provider regulates competing private providers of advanced
telecommunications capability or services, it shall aplly its ordinances and rules without
discrimination in favor of itself or any advanced telecommunications service provider that it
owns.” Esta iniciativa recomienda además que los proyectos municipales se realicen en
conjunción con empresas privadas a través de un proceso de subasta.
80
Los datos se podrían transmitir por medio de los cables de electricidad hasta las colonias en
donde a través de tecnologías inalámbricas como Wi-Fi se transmitirían a cada una de las
casas.
81
Artículo 50 de la LFT. “La Secretaría procurará la adecuada provisión de servicios de
telecomunicaciones en todo el territorio nacional, con el propósito de que exista acceso a las
redes públicas de telecomunicaciones para la atención de servicios públicos y sociales, de las
unidades de producción y de la población en general.
Tomando en cuenta las propuestas de los gobiernos de las entidades federativas, de los
concesionarios de redes públicas de telecomunicación y otras partes interesadas, la Secretaría
elaborará los programas de cobertura social y rural correspondientes, los cuales podrán ser
ejecutados por cualquier concesionario.
49
bandas de frecuencia no asignadas, así como en las bandas 2.5 y 5 GHz.82
Dichas bandas podrían operar con equipos Wi-Max –tecnología que permite
enviar datos a 40 Mbps sobre una distancia de más de 10 km. – ya que el WiMax Forum seleccionó las bandas 2.5, 3.5 y 5 GHz para desarrollar los
primeros equipos Wi-Max.83
A raíz de la digitalización de las señales de televisión, Estados Unidos está
liberando espectro en la banda 700 MHz para subastarlo a servicios de Banda
Ancha inalámbrica, entre otros servicios. En México también se está dando la
transición a la televisión digital, sin embargo, el gobierno no ha establecido aun
una política para liberar espectro lo antes posible para otros usos. La política
de transición a la televisión digital en México, publicada en julio de 2004,
establece plazos a los concesionarios de estaciones de televisión para hacer la
replica digital del canal analógico, mas no especifica una fecha para apagar los
canales analógicos.
Existen además bandas de frecuencia que ya fueron asignadas pero que no
están siendo utilizadas por los concesionarios y que podrían emplear los
municipios para brindar servicios de Banda Ancha. Este es el caso de la banda
3.4 GHz, subastada en 1998 para dar servicios de telefonía fija inalámbrica y
en la que Unefón y Telmex ganaron la concesión de un ancho de banda de 50
MHz cada uno. Sin embargo, estas empresas no le han dado un uso a estas
bandas de frecuencia (ver cuadro 74).
CUADRO 7.4
Desaprovechamiento de la Banda 3.4 GHz.
Unefón se constituyó como operador de telefonía móvil en enero de 1998 y logró
en mayo del mismo año la concesión para el uso y explotación del espectro
radioeléctrico en las frecuencias 1.9 y 3.4 GHz. Sin embargo, Unefón sólo empleó
la frecuencia 1.9 GHz para sus operaciones dejando inutilizada la frecuencia 3.4
GHz hasta el 29 de septiembre de 2006 cuando la vendió a Nextel por la cantidad
de $200 millones de dólares.84 (Unefón había comprado la frecuencia al gobierno
Mexicano en aproximadamente $40 millones de dólares.)
Desde finales de 2000, en su prospecto de colocación, Unefón señaló que no
tenía intenciones de utilizar la frecuencia 3.4 GHz debido a que no encajaba en su
actual modelo de negocios ya que, por la naturaleza de la frecuencia 3.4 GHz,
sólo se podía emplear para la prestación de servicios de telefonía fija
inalámbrica.85 En su reporte anual 2001, Unefón señala lo siguiente:
La Secretaría asegurará la disponibilidad de bandas de frecuencias en los casos en que un
proyecto de cobertura social así lo requiera, a cuyo efecto podrá negociar con los
concesionarios la utilización de las bandas de frecuencias que no estén aprovechando, o bien
otorgar nuevas bandas de frecuencias.”
82
Recientemente el gobierno federal estableció a las bandas 3.4 – 3.7 GHz y 5.4 – 5.7 GHz
como de uso determinado en el Acuerdo ya señalado, publicado en marzo de 2006.
83
OCDE (Marzo 2006) “The Implications of WiMax for Competition and Regulation”. p.18.
84
Reforma, Negocios, 29 de septiembre de 2006.
85
Reporte Anual de Unefón de 2001. p.27. Aunque Unefón no utilizaba la frecuencia 3.4 GHz
debía pagar $450,482 pesos al año por concepto de derechos de concesión.
50
“UNEFON considera que las concesiones de 3.4 GHz y 7GHz y 38 GHz no son
necesarias para la prestación de los servicios de telefonía móvil que se presta a
través de la frecuencia de 1.9 GHz, ya que por la naturaleza del Espectro
Radieléctrico los servicios que se prestan a través de estas frecuencias de 7GHz y
38 GHz es la provisión de capacidad para el establecimiento de enlaces de
microondas punto a punto, es decir, la transmisión de cualquier tipo de información
entre dos puntos fijos. Para el caso de la frecuencia de 3.4 GHz, los servicios que
se pueden presta son fijos, entre ellos telefonía fija, transmisión de datos, etc. Lo
cual requeriría de una plataforma tecnológica distinta a la actual. De acuerdo a lo
anterior, se desprende que la Compañía requeriría, en su caso, invertir cantidades
adicionales para explotar estas frecuencias, además de que sería necesario crear
una estructura corporativa independiente que pudiera soportar de una manera
eficiente la operación de estas frecuencias, toda vez que UNEFON estima que el
mercado objetivo para estos servicios es distinto al mercado objetivo de la
telefonía móvil.”86
Lo anterior parece indicar que Unefón adquirió la frecuencia 3.4 GHz con fines
meramente especulativos. Sin embargo, el Título de Concesión de dicha
frecuencia establece compromisos de cobertura geográfica que de no cumplirse
podría ser revocado.87 (La Cofetel no informa al público del cumplimiento de los
compromisos establecidos en el Título de Concesión a los que están sujetos las
empresas.) Ley Federal de Telecomunicaciones de 1995 otorga facultades al la
Autoridad Regulatoria para revocar las concesiones cuando no se cumplen las
obligaciones o condiciones establecidas en los títulos de concesión.88
Ante el riesgo de perder el Título de Concesión de la frecuencia 3.4 MHz por
incumplimiento del mismo, Unefón firmó en noviembre de 2000 un contrato de
promesa de compraventa con Telefrecuencias, S.A. de C.V. y con Transmisiones
86
Ibid., p.27 y 56.
Dichos compromisos son iguales tanto para la banda 1.9 GHz como para la banda de 3.4
GHz y son los siguientes de acuerdo al Reporte Anual de Unefón 2001:
Regiones 1, 2, 3, 4 y 9
En un período de tres años, contados a partir de la fecha del otorgamiento de la Concesión de
Frecuencias, el concesionario deberá ofrecer los servicios concesionados con su propia red, a
aquellos municipios donde, de acuerdo con el último censo disponible, habite el 20% del total
de la población de cada una de las regiones concesionadas.
En un período de cinco años, contados a partir de la fecha del otorgamiento la Concesión de
Frecuencias, el concesionario deberá ofrecer los servicios concesionados con su propia red, a
aquellos municipios donde, de acuerdo con el último censo disponible, habite el 50% del total
de la población de cada una de las regiones concesionadas.
Región 5, 6 y 7
En un período de cinco años, contados a partir de la fecha del otorgamiento la Concesión de
Frecuencias, el concesionario deberá ofrecer los servicios concesionados con su propia red, a
aquellos municipios donde, de acuerdo con el último censo disponible, habite el 40% del total
de la población de cada una de las regiones concesionadas.
Región 8
En un período de tres años, contados a partir de la fecha del otorgamiento la Concesión de
Frecuencias, el concesionario deberá ofrecer los servicios concesionados con su propia red, en
cuando menos cinco municipios.
En un periodo de cinco años, contados a partir de la fecha del otorgamiento la Concesión de
Frecuencias, el concesionario deberá ofrecer los servicios concesionados con su propia red en
cuando menos diez municipios.
88
Ley Federal de Telecomunicaciones, Art. 38, fracción IV.
89
Reporte Anual de Unefón de 2001. p.27.
90
Reporte Anual de Unefón de 2002. p.27.
91
Ibid., p.27 y 35.
87
51
y Frecuencias, S.A. de C.V., (empresas afiliadas a TV Azteca y Moisés Saba,
principales accionistas de Unefón) para la transferencia de la concesión de la
frecuencia.89 (El precio acordado en el contrato no se da a conocer en el reporte
anual.)
Dicha transferencia no se realizó finalmente ya que en septiembre de 2001 Unefón
y Telefrecuencias y Transmisiones acordaron la mutua terminación del contrato de
promesa de compraventa. La terminación del contrato se dio debido a que Unefón
decidió utilizar otro mecanismo para transferir la frecuencia 3.4 MHz, el cual
consistía en la escisión de Operadora de Comunicaciones de Unefón, siendo la
primera de estas empresas la que alojaría la frecuencia 3.4 MHz. Esta operación
fue autorizada por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en el cuarto
trimestre de 2002.90
Finalmente Operadora de Comunicaciones quedó como subsidiaria de
Cosmofrecuencias, compañía mexicana copropiedad de Moisés Saba y Unefón
con el 50% de participación cada uno.91
52
8. ASPECTOS DEL CONSUMIDOR
8.1 Empoderamiento del Consumidor
“Las Acciones colectivas son el único remedio económicamente viable
de brindar representación legal a clientes con reclamaciones
relativamente pequeñas; quizá la única defensa contra los que
detentan el status quo.” (Justice Douglas)
El artículo 26 de la Ley Federal de Protección al Consumidor (2004), que aún
no se ha aplicado, señala que la PROFECO puede ejercer ante los tribunales
acciones de grupo, sin necesidad de presentar garantía alguna
Sin embargo, la acción de la PROFECO está limitada a que los interesados
acrediten su calidad de perjudicados, lo cual en ciertos casos hace inviable la
acción de grupo. (ej. gasolineros o distribuidores de gas que no venden litros
de a litro.)
No es claro por qué la PROFECO es la única que puede ejercer esta acción.
8.2 Doble Facturación en Llamadas
El 30 de noviembre de 1994 la SCT autorizó a Telmex el cobro de una llamada
local o de servicio medido en cada llamada de larga distancia, números 800 y a
teléfonos móviles lo que implica el doble cobro por el uso de la red local.
8.2.1 Doble facturación en Larga Distancia
En una llamada de larga distancia, el consumidor paga la llamada de larga
distancia al operador de larga distancia, el cual a su vez paga dos tarifas de
interconexión: una al operador local que origina la llamada y otra al operador
local que la termina. Las tarifas de interconexión cubren los costos en que
incurren los operadores locales por originar y terminar las llamadas de larga
distancia.
Adicionalmente el operador local que origina la comunicación cobra a su cliente
una llamada local la cual cubre nuevamente el costo de originar y terminar.
Por ello, en llamadas de larga distancia nacional existe un pago doble a la
infraestructura local. Tanto el operador de larga distancia como el suscriptor
pagan por la misma.
En llamadas de larga distancia internacional originadas en México existe el
equivalente a tres pagos por el uso de la infraestructura local de origen. Un
tanto por el operador de larga distancia y dos tantos por el suscriptor.92
92
Las llamada locales se pueden descomponer en dos partes: originación y terminación. El
costo de la orgriginación es similar a la terminación por lo que una llamada local tiene el
equivalente a dos partes de originación.
53
De acuerdo con estimaciones propias, los ingresos de Telmex por concepto de
doble facturación (servicio medido) en llamadas de larga distancia sumaron en
2005 $4,855 millones de pesos equivalentes al 3.9% de sus ingresos totales en
México. 93
GRAFICA 8.1
Ingresos de Telmex por Servicio Medido en Llamadas de Larga Distancia
(millones de pesos a precios de 2005)
5,000
4,500
4,000
3,500
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
3,000
Fuente: Estimaciones propias con base en los
informes anuales de Telmex
8.2.2 Doble facturación llamadas a números 800´s
En llamadas a números 800´s el suscriptor de este servicio paga al operador
que le presta el servicio por las llamadas que recibe ya sean locales o de larga
distancia. Adicionalmente el operador local cobra a su suscriptor una llamada
local cuando marca a estos números.
8.3 Redondeo de Minutos o Cobro por Minuto
En México, el tráfico de minutos en llamadas a teléfonos móviles y de larga
distancia se cobra por minuto. El cobro por minuto se define como el redondeo
de la duración de una llamada al minuto entero siguiente. Por ejemplo, si un
cliente realiza una llamada que dura 1.5 minutos, se le factura una llamada de
2 minutos implicando un sobrecobro de 33%. Es decir, el consumidor paga un
porcentaje adicional al costo de su llamada por tiempo que nunca ocupó.
El redondeo de minutos se da en los siguientes casos:
a) en llamadas a teléfonos móviles desde teléfonos fijos y móviles94;
b) en llamadas de larga distancia desde teléfonos fijos y móviles;
93
Telmex no reporta información del número de llamadas de larga distancia (nacionales e
internacionales de salida), por lo que esta cifra se tuvo que estimar a partir del tráfico de
minutos. Se supuso una duración promedio de las llamadas de larga distancia de 5 minutos. La
tarifa nominal del servicio medido (servicio local) ha sido de $1.48 por llamada (sin IVA) desde
marzo 2001.
94
Telcel empezó a ofrecer a sus clientes de pre-pago la modalidad de pago por segundo a un
costo de $4.5 por el primer minuto de la llamada y $0.086 por segundo a partir del primer
minuto. De acuerdo con este esquema de pago, el costo de una llamada de 3 minutos es de
$14.82; mayor a los $12 pesos que le costaría al usuario bajo el esquema tradicional de
$4/min.
54
c) en llamadas a teléfonos fijos desde teléfonos móviles;
d) en el cobro a suscriptores (empresas y personas que contratan el
servicio) 01 800;
e) en llamadas de teléfonos públicos.
8.4 Portabilidad de Números
De acuerdo con el regulador de comunicaciones de EE.UU.:
“Reafirmamos una verdad fundamental: el número telefónico
pertenece a usted, y lo puede llevar consigo. Las compañías
deberán proveer ahora un mejor servicio, bajos precios e
innovación para mantener a sus usuarios.” (FCC, noviembre de
2003)
Actualmente en México los suscriptores tienen que cambiar de número cuando
cambian de operador. Ello resulta en grandes inconvenientes y en una barrera
al cambio de operador.
Algunos beneficios de la portabilidad de números para los suscriptores son:
1) ahorros en costos para los suscriptores que cambian de proveedor de
servicios; se eliminan los costos de informar el cambio de número a
terceros y no existe pérdida de negocios y/o de recepción de llamadas.
2) ahorros en costos para suscriptores que efectúan llamadas a usuarios
que han portado el número.
3) beneficios derivados de incrementos en eficiencia y calidad así como de
reducciones de precios consecuencia de una competencia más intensa.
Mayor competencia y menores tarifas aumentan la teledensidad y la
cobertura (zonas rurales). La mayor competencia también favorece la
diversidad de ofertas y la oferta de servicios complementarios.
La portabilidad numérica es tecnológicamente factible en México y es
legalmente requerida desde hace años.
La Cofetel inició recientemente el proceso para permitir la portabilidad de
números fijos. Se espera que para finales de 2007 sea posible la portabilidad.
La SCT en el “Acuerdo de Convergencia” señala que el concesionario receptor
pagará los costos de la portabilidad, aspecto que todavía no se ha resuelto en
la tarifa que se aplicará al concesionario “receptor” del número.95
95
La introducción de la portabilidad tiene dos costos para los operadores: costos de
adecuación de red y costos administrativos. La red principal del país opera hoy en día con un
sistema de señalización avanzado y red inteligente, por lo que no deben existir costos
significativos de adecuación de esta red. Los costos administrativos de la portabilidad son los
costos generados por cambio de concesionario y se refieren básicamente a la administración
de una base de datos. La experiencia internacional muestra que los costos de adecuación de
red generalmente son absorbidos por los concesionarios y los costos administrativos pueden o
no ser cobrados por el concesionario donante al concesionario receptor. En el caso de que el
55
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un precio tope para evitar que se eleven los costos a los concesionarios receptores.
56
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58
ANEXO 1
Comparaciones Internacionales de Tarifas
La OCDE sitúa a México como uno de los países más caros en servicios
telefónicos entre los 30 miembros de la organización. Para sus comparaciones
de tarifas, la OCDE emplea canastas estandarizadas que incluyen llamadas
locales, larga distancia y llamadas a teléfonos móviles. Las estadísticas más
recientes disponibles (febrero de 2006) muestran que México tiene la canasta
más cara en telefonía fija comercial y de larga distancia, medida en Paridad de
Poder de Compra (PPP), y la tercera más cara en telefonía fija residencial. (Ver
tabla 2 sobre las canastas utilizadas por la OCDE)
TABLA 1
Tarifas de Telecomunicaciones Fijas en México con respecto a lo países
miembros de la OCDE
Posición
Concepto
Paridad del Poder de
Compra
quinto más caro
El tercero más caro
tercero más caro
El más caro
más caro
El más caro
más caro
El más caro
quinto más caro
n.d
más caro
n.d
tercero con menor penetraciónn.d
Dólar EE.UU.
Residencial 1/
Negocios 1/
Internacional Residencial
Internacional Negocios
Internet de Banda Ancha Residencial
Internet de Banda Ancha Negocios 3/
Internet de Banda Ancha
2/
El
El
El
El
El
El
El
1/ Incluye servicio local, larga distancia y llamadas a teléfonos móviles.
2/ Velocidad de 0.5 Mbps
3/ Velocidad de 2 Mbps
Fuente: OECD Communications Outlook Database. Datos a febrero 2006 para tarifas Residencial, Negocios,
Internacional Residencial, Internacional Negocios; datos a noviembre 2004 para tarifas Internet Banda Ancha
Residencial e Internet Banda Ancha Negocios; dato a diciembre 2005 para penetración de Internet de Banda Ancha.
Recientemente, diversos estudios han intentado mostrar que México se
compara favorablemente frente a otros países principalmente en cuanto a
tarifas de telefonía fija. A continuación se realiza un recuento de dichos
estudios.
Cofetel96
En marzo de 2006, en respuesta a la información de la OCDE presentada por
el Gobernador del Banco de México, la Cofetel publicó un estudio donde señala
que México, entre un grupo de 16 países, es el cuarto y séptimo más barato en
telefonía local residencial para una canasta de 100 y 200 llamadas mensuales
respectivamente. Asimismo, señala que entre un grupo de 18 países México es
apenas el octavo y noveno más caro en telefonía local comercial para una
canasta de 300 y 400 llamadas mensuales respectivamente.
Dado que en algunos países las comunicaciones locales se cobran por minuto
mientras que en otros se cobran por llamada –como es el caso de México, la
Cofetel supone que las llamadas locales de usuarios residenciales y
comerciales en los países que realizan cobros por minuto tienen una duración 6
96
Cofetel, “Evolución de las Tarifas Telefónicas en México”, marzo 2006.
y 5 minutos respectivamente, duración promedio muy por encima de la real en
estos países. Ello hace ver a México relativamente más barato.
Incluso para México no es correcto suponer que las llamadas duran 6 y 5
minutos ya que la duración promedio de las llamadas de usuarios residenciales
y comerciales son del orden de 3 y 3.5 minutos respectivamente en México y
otros países.97 Lo que la Cofetel parece haber hecho es incluir en el promedio
las comunicaciones a Internet (i.e. acceso a Internet por marcación). Pero en
este caso habría que distinguir las llamadas locales de las comunicaciones a
Internet, dado que en otros países las comunicaciones locales a Internet de
banda angosta por marcación tienen un precio por minuto menor que el precio
que se cobra por la llamada local.
Otro problema que presenta la metodología empleada por la Cofetel es que la
elección de paquetes telefónicos de otros países se hace de forma arbitraria,
es decir, sin una metodología explícita. Ante la ausencia de metodología, una
opción sería comparar ingresos locales por llamada o ingresos por línea.
Por otra parte, se seleccionaron paquetes para ciertos países que incluyen
llamadas ilimitadas, como es el caso de EE.UU., los cuales ofrecen mucho más
que la canasta utilizada por la Cofetel, por lo que el comparar un paquete
ilimitado con uno en México de bajo o medio consumo no es adecuado.
En cuanto a la telefonía móvil, la Cofetel compara tarifas de prepago entre
compañías de México y EE.UU. solamente. Esta comparación presenta dos
problemas fundamentales. Primero, para Telcel, la Cofetel utiliza la tarifa
aplicada en llamadas entre usuarios de Telcel (on-net) bajo el esquema de
números frecuentes (Dicho esquema aplica sólo para los clientes que tengan
más de un año con Telcel y hayan recargado su teléfono con frecuencia
mensual.), en cambio, para Movistar (Telefónica) y Unefon utiliza tarifas off-net.
Segundo, el mercado de telefonía móvil en EE.UU. es preponderantemente de
pospago y opera bajo el esquema “El Que Recibe Paga”. Al contrario de lo que
señala la Cofetel, de acuerdo con el Merrill Lynch “Global Wireless Matrix” el
ingreso promedio por minuto en México es de $0.14 dólares por minuto,
mientras que en EE.UU. es de $0.06 dólares por minuto.98
Frost & Sullivan99
El estudio elaborado por Frost & Sullivan (FS) a solicitud de Telmex en mayo
de 2006 muestra que la canasta de telefonía fija (incluye llamadas a teléfonos
fijos, larga distancia y a teléfonos móviles) residencial en México es la tercera
más barata entre un grupo de 12 países para usuarios de bajo y alto consumo.
97
La COFECO, en el documento “La Evolución de las Telecomunicaciones en México”, estimó
que la duración promedio de las llamadas locales aumentó de 3.3 minutos en 1999, a 6.2
minutos en 2004. El incremento coincide con la introducción de los servicios de Internet “dialup”.
98
Merrill Lynch, “Global Wireless Matrix”, septiembre 2006.
99
Frost & Sullivan, “Análisis de precios de servicios de telefonía fija con base en el consumo de
un usuario mexicano”, mayo 2006.
60
En cuanto a los usuarios comerciales, la canasta en México es la tercera y
sexta más barata para usuarios de bajo y alto consumo respectivamente.
FS realiza las comparaciones supuestamente a partir del consumo promedio
del usuario mexicano. Como ya se mencionó, el hacer comparaciones a partir
del consumo promedio en México hace ver a México más barato de lo que
realmente es. Los consumos en países que tienen planes con llamadas
ilimitadas tienden a ser mayores. Por otra parte, los países que cobran las
llamadas locales por minuto tienden a tener llamadas más cortas.
Adicionalmente, el estudio utiliza información confidencial de empresas
mexicanas para definir las canastas que utiliza en las comparaciones. Ello no
permite su verificación. No obstante, se puede probar con información
disponible en los reportes anuales de las empresas que los niveles de consumo
de las canastas no corresponden a la realidad.100
FS utiliza el supuesto de que las llamadas locales duran en promedio 6.5
minutos; mayor al empleado en el estudio de Cofetel. Como ya se explicó, este
supuesto no distingue las llamadas locales tradicionales de las comunicaciones
a Internet, sesgando las conclusiones a favor de los países en donde se cobran
las comunicaciones por llamada.
Finalmente, de la información presentada por FS se extraen diversos errores
en las tarifas aplicadas en la canasta de México, tales como los siguientes: 1)
la tarifa aplicada a usuarios residenciales en llamadas de larga distancia
nacional es de $0.36 pesos por minuto cuando la tarifa promedio reportada por
Telmex es de $1.01 pesos por minuto101; 2) la tarifa de larga distancia nacional
aplicada al usuario comercial es mayor a la aplicada al usuario residencial
($0.52 vs. $0.36 pesos por minuto), siendo que los usuarios comerciales
reciben descuentos por un mayor volumen de llamadas102; 3) la tarifa aplicada
a llamadas de larga distancia internacional es de $2.2 pesos por minuto cuando
la tarifa promedio reportada por Telmex es de $3.37 pesos por minuto103, y 4)
se comete el error de no incluir en la canasta comercial la renta mensual del
servicio telefónico que es de $198 pesos mensuales.
NERA (National Economics Research Consultants)104
Telmex contrató a NERA a mediados de 2006 para elaborar un estudio
comparativo de tarifas internacionales. Para realizar sus comparaciones,
NERA diseña canastas de consumo con base en estadísticas del tráfico
100
FS señala que en México el usuario residencial y comercial promedio realizan al año 1,431 y
5,970 llamadas respectivamente. Sin embargo, estos datos no corresponden a la realidad, toda
vez que Telmex reporta que, en promedio, las líneas residenciales y comerciales realizan al
año 1,450 llamadas, cantidad casi idéntica a la que supone FS para el usuario residencial
promedio.
101
Reporte Anual de Telmex 2005. pp.11.
102
Telmex ofrece descuentos a usuarios con facturación mayor a $5,000,000 de pesos en
larga distancia nacional.
103
Ver nota 5.
104
NERA Economic Consulting, “Estudio Comparativo Internacional de Precios de Telefonía
Fija Utilizando la Metodología de Canastas”, agosto de 2006
61
telefónico en México que, al igual que en el estudio de FS, son confidenciales,
i.e. al utilizar información confidencial, el estudio no es verificable). A pesar de
que ambos estudios dicen basar sus comparaciones en el patrón de consumo
del mexicano, las canastas utilizadas son muy distintas. Por ejemplo, FS utiliza
canastas de 716, 1431 y 2862 llamadas anuales para el usuario de bajo, medio
y alto consumo residencial respectivamente. En tanto que NERA utiliza, para
los mismos tipos de usuarios, canastas de 600, 1656 y 3384 llamadas anuales.
Los resultados del comparativo muestran que México se encuentra entre el
cuarto y séptimo más barato –entre un grupo de 28 países– en el segmento
residencial y en el décimo y decimocuarto más barato en el segmento
comercial.
NERA retoma el supuesto de Cofetel de que en otros países la duración de la
llamada local es de 6 minutos.
Por último, NERA critica las comparaciones con base en el Poder de Paridad
de Compra (PPP) que junto con las comparaciones en dólares de EE.UU. son
utilizadas por la OCDE en sus estudios. (El PPP no favorece a México.) NERA
sustenta su crítica en un análisis econométrico que supuestamente rechaza la
validez de la PPP en México. Sin embargo, el análisis presenta una serie de
deficiencias técnicas que merecen atención. Primero, NERA introduce en el
modelo econométrico variables estadísticamente no significativas y de forma
arbitraria. Segundo, introduce también en el modelo una tendencia que no es
significativa y con signo contrario a lo esperado que además tiene el efecto de
reducir los valores críticos que se utilizan para la prueba de significancia
estadística, haciendo más difícil rechazar la hipótesis nula de no validez de la
PPP. Tercero, las pruebas utilizadas para rechazar la validez de la PPP como
la Augmented Dickey-Fuller (ADF) y la Phillips Perron (PP) tienen poca
potencia estadística. Si se corrigen estas deficiencias se puede probar que en
México se cumple la PPP, resultado que está documentado en diversos
estudios publicados.105
105
Noriega y Medina (2002) encuentran que el tipo de cambio real peso-dólar en el período
1925-1944 se revierte a un valor de equilibrio de largo plazo (estacionariedad). Este resultado
se refuerza al controlar por cambios estructurales en la serie.
62
TABLA 2
OCDE: Canastas de Telefonía Fija
Cantidad de llamadas anuales
locales
LDN
LDI
teléfonos móviles
Duración de llamada (min)
pico
local
no-pico
pico
LDN
no-pico
pico
LDI
no-pico
pico
teléfonos móviles
no-pico
Bajo
600
387
69
30
114
Residencial
Medio
1200
698
202
24
276
Alto
2400
1342
218
96
744
3.7
4.7
4.4
7
5.5
7.2
1.8
2.1
3.7
4.7
4.4
7
5.5
7.2
1.8
2.1
3.7
4.7
4.4
7
5.5
7.2
1.8
2.1
Comercial
Bajo
Alto
1800
2800
917
1583
289
433
72
224
522
560
1.9
2.1
2.2
3
2.9
3.9
1.6
1.7
1.9
2.1
2.2
3
2.9
3.9
1.6
1.7
TABLA 3
Cofetel: Canastas de Telefonía Fija
Cantidad de llamadas anuales
locales
Duración de llamada
local
Residencial
Bajo
Alto
1200
2400
1200
2400
6
6
Comercial
Bajo
Alto
3600
4800
3600
4800
5
5
TABLA 4
Frost & Sullivan: Canastas de Telefonía Fija
Cantidad de llamadas anuales
locales
LDN
LDI
teléfonos móviles
Bajo
716
411
212
5
88
Residencial
Medio
1431
821
425
9
176
Alto
2862
1642
850
18
352
Bajo
2986
1689
1107
10
180
Comercial
Medio
5970
3377
2214
19
360
Alto
11940
6754
4428
38
720
Duración de llamada (min)
local
LDN
pico
LDI
no-pico
teléfonos móviles
6.5
6.5
3
5
2
6.5
6.5
3
5
2
6.5
6.5
3
5
2
3
2.75
3
5
2
3
2.75
3
5
2
3
2.75
3
5
2
TABLA 5
NERA: Canastas de Telefonía Fija
Cantidad de llamadas anuales
locales
LDN
LDI
teléfonos móviles
Duración de llamada (min)
local
LDN
LDI
teléfonos móviles
Bajo
600
486
44
8
62
Residencial
Medio
1656
1352
104
17
183
Alto
3384
2695
237
41
411
Bajo
1800
1922
288
17
273
Comercial
Medio
5280
3677
786
60
757
Alto
13945
9749
2040
279
1877
6
3.8
4
2
6
3.8
4
2
6
3.8
4
2
3.4
3.8
4
2
3.4
3.8
4
2
3.4
3.8
4
2
ANEXO 2
Prácticas para bloquear las llamadas provenientes de usuarios de
operadores de larga distancia que han obtenido la suspensión definitiva
para implementar “El Que Llama Paga Nacional”.
Los operadores de telefonía fija Alestra, Avantel, Axtel y Maxcom interpusieron juicios
de nulidad contra la resolución de Cofetel sobre “El Que Llama Paga Nacional”,
obteniendo una suspensión definitiva para su implementación. Otros operadores,
Maxcom, Marcatel y Protel, interpusieron juicios de nulidad, sin embargo, estos no
obtuvieron la suspensión definitiva y fueron desconectados.
Los operadores móviles, por su parte, antes de iniciar el esquema notificaron a sus
usuarios a través de sus páginas de Internet y otros medios que la introducción de “El
Que Llama Paga” no aplicaría a todos los operadores de telefonía fija.
Al iniciar la operación del esquema, se afectó considerablemente, tanto a los
operadores con suspensión definitiva como a los usuarios en general. Los operadores
móviles esquema implementaron diversos mecanismos que operarían ante la
contingencia de que sus clientes recibieran llamadas de los operadores con
suspensión.
Telcel y Teléfonica implementó un buzón que reproduce una grabación a sus clientes,
en el cual notifican la opción de aceptar o rechazar la llamada proveniente de un
usuario de las empresas con suspensión; así como, un mensaje al usuario de origen
en caso de que la llamada sea rechazada. El buzón es largo, lo que genera un tráfico
lento, y provoca que los usuarios del servicio móvil tiendan a rechazar las llamadas o
que los usuarios que originan las llamadas se desconecten antes de que la llamada
sea aceptada. En este mecanismo de buzón las llamadas tienen que ser aceptadas o
rechazadas una a una por el usuario del servicio móvil.
Por otra parte, el mecanismo de Iusacell y Unefón106 pedía al cliente elegir, por única
vez, si aceptaba recibir llamadas de las empresas con suspensión. Ello mediante una
llamada al centro de atención a clientes para notificar su elección, en caso de no hacer
este procedimiento se entiende que el usuario rechaza las llamadas de las empresas
con suspensión.
Avantel, Axtel, y Alestra no implementaron buzones, sus clientes recibieron avisos
desde la red de los operadores móviles en donde informan la negativa para terminar la
llamada. Maxcom por su parte informó a sus usuarios a través de una grabación el
cambio de marcación, aclarando que ésta no aplica para la empresa107.
Debido a la complejidad que representa para el usuario de telefonía móvil aceptar
estas llamadas, en la práctica muchas de ellas se han perdido, esta situación perjudica
tanto al usuario que realiza la llamada como al que la recibe. En particular, Axtel
reportó una pérdida de su tráfico de hasta 70% en la larga distancia dirigidas a redes
móviles.108
106
Leyendas publicadas por Unefón (Iusacell) a sus clientes: “A solicitud de las autoridades y
derivado de diferentes procesos legales interpuestos por Alestra, Avantel, Axtel y Maxcom, de
manera temporal, estamos obligados a continuar cobrando a nuestros usuarios las llamadas de
larga distancia provenientes de dichas empresas. Si usted desea pagar por recibir estas
llamadas marque *724653 (*223786) y siga las instrucciones. Si no quiere recibir estas
llamadas, no tiene que hacer nada.”
107
El universal, 08 de noviembre de 2006
108
El Semanario, 8 de noviembre de 2006.
Adicionalmente, algunos operadores de telefonía móvil, al parecer, interrumpieron por
ocasiones el tráfico, mediante mensajes que indicaban marcación incorrecta; que el
usuario consultara a su operador o que la llamada no podía ser completada.
Estas prácticas pueden considerarse como un desacato a la obligación de los
concesionarios de no interrumpir el tráfico de señales de telecomunicaciones entre
concesionarios interconectados109.
109
Artículo 44 fracción II de la Ley Federal de Telecomunicaciones.
66