Estado Actual de la Protección de los Derechos del Consumidor en

Estado Actual de la Protección de los
Derechos del Consumidor en el MERCOSUR
Piris, Cristian R.
Instituto de Derecho Civil - Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas - U.N.N.E.
Salta Nº 459 - (3400) Corrientes - Argentina.
Teléfono: +54 (03783) 15546928
ANTECEDENTES
El movimiento consumerista se inicia en la década del ’60 en los países más desarrollados, principalmente en
los EE.UU. y Europa. En su génesis los derechos del consumidor se presentaban como un cuerpo de normas
de carácter eminentemente represivo y local. Gradualmente el legislador fue comprendiendo que el derecho
del consumidor debía ser fundamentalmente preventivo y exceder las fronteras nacionales.
En esta inteligencia la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó, en 1.985, las Directrices para la
Protección del Consumidor, en la que reconoce como derechos básicos de los consumidores:
‰ Protección frente a los riesgos para su salud y su seguridad.
‰ Promoción y protección sus intereses económicos.
‰ Acceso a una información adecuada que les permita hacer elecciones bien fundadas conforme a los
deseos y necesidades de cada cual.
‰ Educación del consumidor.
‰ Posibilidad de compensación efectiva en caso de daños.
‰ Libertad de constituir grupos u otras organizaciones y la facultad de hacer oír sus opiniones en los
procesos de adopción de decisiones que afecten a los consumidores.
En el ámbito internacional, a nadie escapa que nos hallamos inmersos en un fenómeno de globalización y en
este contexto advertimos la conformación de bloques regionales como la Unión Europea, el Nafta o el
Mercosur, con el claro objetivo de los Estados de lograr ventajas competitivas en el mercado mundial.
Estos procesos de integración han presentado una paradoja en el ámbito de los derechos del consumidor.
La creación de espacios interiores (intraregionales) donde los bienes puedan circular libremente producen, en
general, mejoras en los precios y calidad de los productos y servicios, beneficiando así a los consumidores,
pero por otro lado la apertura de fronteras puede redundar en un perjuicio para los consumidores de los países
cuyos estados les brinden una protección más completa desde el momento que los tratados de integración
usualmente introducen cláusulas que impiden a los estados miembro limitar el intercambio de bienes so
pretexto del cumplimiento de normas de orden interno.
En este dilema se halla inmerso el Mercosur. El Tratado de Asunción establece como uno de sus propósitos
fundamentales la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países signatarios, a
través de la eliminación de derechos aduaneros y de restricciones no arancelarias a la circulación de
mercaderías y cualquier otra medida equivalente (art. 1). Pero a los efectos de evitar consecuencias no
deseados de este objetivo básico también se ha previsto como propósito la armonización legislativa en las
áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración.
En la confluencia de estos principios seguramente se halla la solución al problema de brindar una efectiva
protección al consumidor en el Mercosur sin que ello implique trabas a la libre circulación de los bienes.
En el presente trabajo intentaré explicar cual ha sido la solución que el Mercosur ha dado a esta cuestión.
Creo conveniente aclarar que en esta comunicación sólo daré a conocer algunas conclusiones de una vasta
investigación sobre los derechos del consumidor, que abarca al Mercosur en cuanto proceso de integración y
al derecho interno de cada uno de los estados signatarios del Tratado de Asunción y que por razones de
extensión no son tratados en el presente trabajo. Por estas mismas razones no efectuaré un examen exegético
de los textos principales sometidos a estudio, y sólo me limitaré a destacar algunas disposiciones que
estructuran el sistema sobre el cual se construye el derecho comunitario del consumo.
MATERIALES Y MÉTODOS
En lo que se refiere a esta comunicación el diseño de la investigación ha sido esencialmente bibliográfico. Los
materiales utilizados han sido fuentes primarias documentales (Tratados, Protocolos, Resoluciones, etc.) y
fuentes bibliográficas de doctrina. En cuanto al método he seguido básicamente el propuesto por la dogmática
jurídica, por ser el de mayor raigambre y predicamento en la ciencia jurídica continental, pero también he
tomado algunos elementos metodológicos aportados por el modelo de ciencia jurídica “sistematizadora” de
Alchourrón y Bulygin (Introducción a la Metodología de las Ciencias Jurídicas y Sociales, 1.998).
El sistema jurídico tomado como base en este trabajo esta compuesto por las Directrices para la Protección del
Consumidor de las Naciones Unidas, el Tratado de Asunción, el Protocolo Complementario de Ouro Preto, el
Protocolo de Santa María, las Resoluciones 123, 124, 125, 126 y 127 del Grupo Mercado Común, y el
Proyecto de Protocolo de Defensa del Consumidor en el Mercosur.
Por último, creo conveniente destacar que no asumo la existencia de significados objetivos de las palabras
(dado que no comparto una visión esencialista del lenguaje) y por ello me he tomado la atribución de
delimitar el alcance de algunos términos utilizados en este trabajo.
DISCUSIÓN DE RESULTADOS
En primer lugar reseñaré brevemente el sistema de creación de normas elaborado por el Mercosur a los
efectos de hacer entendible el contexto en el cual se desarrolla el derecho comunitario del consumo, para
luego entrar de lleno en el análisis de algunas disposiciones fundamentales dictadas en este sentido.
El Mercosur posee un complicado mecanismo de creación de normas. El Tratado de Asunción y el Protocolo
Complementario de Ouro Preto establecen la estructura institucional del Mercosur. De ellos se desprende el
carácter intergubernamental de este proceso de integración, ya que no se han creado órganos supranacionales,
es decir, órganos a los que los Estados Miembros hayan delegado competencias legislativas o jurisdiccionales.
Esto nos permiten distinguir doctrinariamente entre derecho comunitario originario y derivado. El primero
constituido por un conjunto de disposiciones con rango de tratados internacionales1, y el segundo compuesto
por normas emanadas de los órganos de gobierno de la comunidad regional2 que para ser obligatorios deben
ser incorporados al ordenamiento jurídico de cada estado a través de normas de orden interno. Las normas del
Mercosur no tienen eficacia directa e inmediata, sino que para entrar en vigor deben ser incorporadas a los
ordenamientos jurídicos nacionales, el Protocolo de Ouro Preto establece el carácter obligatorio de estas
normas pero en el sentido que los Estados Partes se comprometen a incorporarlas a su derecho interno
mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país.
También es importante destacar que el Mercosur ha establecido un sistema de “vigencia simultánea de las
normas derivadas” de forma tal que estas entran en vigor al mismo tiempo para todos los Estados Parte, pero
sólo una vez que hayan sido incorporadas al orden jurídico interno de cada uno de ellos.
Actualmente en el Mercosur todas las disposiciones referidas al derecho del consumidor tienen la pretensión
de ser normas originarias, aunque algunas de ellas hayan sido creadas como normas derivadas.
Veamos en que estado se encuentra el derecho comunitario del consumo.
En 1.994 el Grupo Mercado Común dictó la resolución 126/94 por la que dispuso que hasta tanto no sea
aprobado un Reglamento Común para la Defensa del Consumidor en el Mercosur, cada Estado Parte aplicará
su propia legislación tuitiva del consumidor a los productos y servicios que se comercialicen en su territorio.
Por las Directivas 1/95, 17/96 y 18/96 se crearon los 10 Comités Técnicos de la Comisión de Comercio del
Mercosur. El C.T. Nº 7 de “Defensa del Consumidor” fue creado con la misión fundamental de elaborar un
proyecto de Reglamento del Consumidor para el Mercosur.
Hasta el momento el Grupo Mercado Común, por recomendación del C.T. Nº 7, ha emitido cinco
Resoluciones referida a los derechos del consumidor.
La Resolución 123/96 se refieren a la delimitación de conceptos fundamentales como consumidor,
proveedor, relación de consumo, producto y servicio. La Resolución 124/96 establece una declaración de los
derechos básicos de los consumidores. La Resolución 125/96 fija pautas concretas tendientes a lograr una
efectiva protección de la salud y seguridad de los consumidores. La Resolución 126/96 establece criterios a
los cuales deberá adecuarse la publicidad de los bienes y servicios destinados al consumo. Y la Resolución
127/96 establece las condiciones y alcances que deberá cumplir toda garantía contractual de los productos
comercializados.
1
Tratado de Asunción, sus protocolos, y los instrumentos adicionales o complementarios, así como los acuerdos celebrados en el Marco
del Tratado de Asunción y sus Protocolos. Art. 41, I y II Protocolo Ouro Preto.
2
Decisiones del C.M.C., Resoluciones del G.M.C. y Directivas de la C.C.M. Art. 41, III Protocolo Ouro Preto.
Cabe destacar que todas las Resoluciones citadas establecen expresamente en su normativa que sus
prescripciones deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales y entrarán en vigor una vez
concluido el Reglamento Común sobre Defensa del Consumidor.
A la fecha, la C.T. Nº 7 ha consensuado la mayor parte del proyecto de Reglamento de Defensa del
Consumidor para el Mercosur, en él cual si bien se han logrado importantes avances aún quedan cuestiones
pendientes de resolución. En este aspecto resulta particularmente relevante la decisión del C.C.M. que este
cuerpo normativo no tenga el carácter de “Reglamento” (derecho derivado), como originariamente se previó,
sino de “Protocolo” (derecho originario), por lo que en las últimas versiones del Proyecto figura como
“Protocolo de Defensa del Consumidor en el Mercosur” y que una vez depositados los instrumentos de
ratificación será considerado parte del Tratado de Asunción.
De aprobarse este Protocolo su incidencia en el desenvolvimiento comunitario será de vital importancia dado
las disparidades existentes entre los ordenamientos jurídicos de los estados que integran el Mercosur.
El Protocolo contiene un conjunto de conceptos fundamentales, muy claros, como ser el de consumidor,
proveedor, relación de consumo, producto, servicio, contrato de adhesión, etc. lo que posibilitará uniformar
criterios y superar “casos de penumbra” como por ejemplo el status del consumidor – empresario, consumidor
a título gratuito, consumidor indirecto, profesionales liberales como empresarios, etc. que no han merecido un
tratamiento similar en el derecho interno de los países integrantes del Mercosur.
Otro aporte significativo será el moderno catálogo de derechos del consumidor que se encuentra
“reglamentado” por un conjunto de disposiciones que regulan tuitivamente todo el proceso de consumo desde
el período pre-contractual, hasta la formación y de ejecución del contrato.
Las disposiciones de la Res. 124 que fueron incorporadas al art. 8 del Proyecto de Protocolo, consagran
expresamente los derechos básicos del consumidor comunitario y sirven como norte orientador en la
interpretación de todas las restantes normas dictadas en la materia. Los derechos reconocidos tienen una clara
inspiración en las Directrices, e incluso se evidencian mejoras en muchos aspectos siendo conteste con las
legislaciones más avanzadas. En este sentido la Res. 124 es mucho más completa en lo que se refiere a
publicidad engañosa, métodos comerciales desleales o coercitivos, efectivo acceso a la justicia (en sentido
amplio), inversión de la carga de la prueba y compensación en materia de daños.
Pero curiosamente omite toda disposición referida a medios de solución de conflictos, a pesar de consagrar
como un derecho esencial de los consumidores el efectivo acceso a la justicia (art. 8 inc. g.). Este punto
resulta de trascendental importancia ya que la eficacia de las medidas de protección al consumidor no sólo
depende del reconocimiento de derechos, sino primordialmente de la articulación de medios eficaces y
adecuados para hacerlos efectivos.
En el derecho comparado se han implementado con mucho éxito distintas fórmulas para posibilitar una
efectiva defensa del consumidor, a saber: tribunales de pequeñas reclamaciones, acciones de interés colectivo,
ombudsman del consumidor, procedimientos no judiciales (administrativos – arbitrales), etc. pero nada de
esto se encuentra en el proyecto de Protocolo, sencillamente se omite toda referencia al tema.
De algunas entrevistas mantenidas con funcionarios del Ministerio de RR.EE. de Argentina surge la
convicción que todos los aspectos vinculados con la cuestión “procesal” de la defensa del consumidor sería
regulada por el Protocolo de Santa María.
El 22 de noviembre de 1.996 se suscribió el Protocolo de Santa María sobre Jurisdicción Internacional en
Materia de Relaciones de Consumo, fruto del trabajo de la Reunión de Ministros de Justicia del Mercosur.
Este Protocolo fija el procedimiento y los tribunales competentes para entender en cuestiones controvertidas
nacidas de las relaciones de consumo, cuando proveedor y consumidor tengan su domicilio en distintos
Estados del Mercosur, o cuando teniendo domicilio en un mismo Estado la prestación característica de la
relación de consumo tenga lugar en otro Estado del Mercosur. El Protocolo, que aún no se encuentra vigente,
se aplicará básicamente a contratos de consumo internacionales, brindando al consumidor el beneficio de
litigar en su país.
Este instrumento fija pautas para determinar el tribunal competente en caso de conflictos originados en los
contratos de consumo en el Mercosur, pero no establece la ley aplicable, sólo señala el Estado cuyos
tribunales serán competentes para entender en el litigio. Si bien oportunamente deberá ser aplicado por todos
los tribunales de los países del Mercosur el Protocolo de Defensa del Consumidor, hasta tanto este no sea
aprobado deberá recurrirse a las normas de Derecho Internacional Privado para establecer la ley aplicable en
cada caso. Esto no resulta particularmente complejo en el caso de conflictos entre consumidores y
proveedores domiciliados en Argentina, Paraguay y Uruguay porque entre estos países rige el Tratado de
Montevideo de 1.940 de Derecho Civil Internacional, pero Brasil no es parte de este Acuerdo por lo que en
caso de litigios con un consumidor o proveedor domiciliado en ese país se deben aplicar normas nacionales de
Dcho. Intern. Privado, con las consiguientes falta de uniformidad y seguridad en el trafico jurídico regional.
CONCLUSIONES
En síntesis, el Protocolo de Santa María aún no ha entrado en vigor, el proyecto de Protocolo de Defensa del
Consumidor no se halla culminado pese a encontrarse en un avanzado estado de elaboración. Con relación a
la posible discordancia entre la libre circulación de bienes y la defensa del consumidor comunitario ha sido
resuelta –provisoriamente- a favor de estos últimos al disponerse que cada estado aplicará en su territorio sus
normas de defensa del consumidor (Res. 126/94 G.M.C.), aún cuando de ello devengue una barrera no
arancelaria a la libre circulación.
Quizás el punto que pueda generar las mayores críticas sea la falta de una adecuada instrumentación del
derecho al efectivo acceso a la justicia para el consumidor.
El Protocolo de Santa María resulta una buena solución para el consumidor comunitario desde dos puntos de
vista, por un lado impide la aplicación del Protocolo de Buenos Aires en materia de contratos de consumo, lo
que redundaría en un claro detrimento de los derechos del consumidor, y por otro lado es los más que se
puede avanzar hasta tanto no se constituya un tribunal supranacional. Pero aún así el Protocolo por si solo se
evidencia como claramente insuficiente para asegurar al consumidor un efectivo acceso a la justicia.
Entiendo que debe avanzarse más en esta materia brindando mayores garantías al consumidor a través de
procedimientos (judiciales y extrajudiciales) expeditos y rápidos, y organismos especializados que posibiliten
al consumidor un efectivo acceso a la solución de conflictos derivados de la relación de consumo.
Retomando lo que explicaba al principio de esta comunicación, según Bourgoignie si las medidas de
protección de las cuales se benefician los consumidores de un país determinado, no son equivalentes en los
otros países miembros, y tampoco se acuerda un grado igualmente elevado de protección, entonces, del
proceso de integración económica, resultaría una perdida para aquellos consumidores, que se verían mejor
protegidos en su orden jurídico nacional.
Este dilema expresado por el autor belga es el grave escollo que aún debe superar el Mercosur, los progresos
son significativos aunque lentos y hasta tanto no se llegue a una solución de fondo la Res. 126/94 del G.M.C.
ha demostrado ser una buena medida.
Es real que hasta el momento no se ha podido mostrar un avance efectivo en esta materia y esto impacienta a
algunos autores que reclaman al Mercosur una actitud más comprometida en la defensa del consumidor
comunitario, pero entiendo que es un reproche, quizás, injustificado si analizamos esta cuestión desde una
perspectiva histórica.
En 1.991 cuando se suscribe el Tratado de Asunción sólo Brasil contaba con una ley protectora de los
consumidores. Cuando inicia sus actividades la C.T. Nº 7, Argentina acababa de aprobar una ley de defensa
del consumidor mutilada a medias por un veto presidencial e incorporaba, en la controvertida reforma de
1.994, los derechos del consumidor en la normativa constitucional con más rasgos de utopía que de realidad.
En los años sucesivos no se logra aprobar en Uruguay una ley del consumidor a pesar de los múltiples
proyectos que toman estado parlamentario, y en Paraguay el Poder Ejecutivo veta totalmente una ley de
protección del consumidor aprobada por el Congreso. En este contexto debemos reconocer que no estamos
situados en el mejor escenario para exigir espectaculares avances en materia de armonización legislativa o
creación de normas comunitarias uniformes, considero que si ensayáramos una “lógica del deseo”, tal vez
podamos concluir que el Mercosur está respondiendo adecuadamente.
BIBLIOGRAFÍA
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