Seminario Ray Shostak - Contraloría General de la República

INTERVENCIÓN DEL SEÑOR CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA,
DOCTOR EDGARDO JOSE MAYA VILLAZON, EN EL SEMINARIO
CONVERSATARIO SOBRE AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO Y SEGUIMIENTO.
TEMA CENTRAL: LO QUE HA SIDO, LO QUE ES Y LO QUE DEBE LLEGAR A
SER EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA.
BOGOTÁ 4 DE MAYO DE 2015
Una de las cualidades que debe distinguir al individuo de la posmodernidad y muy
especialmente al servidor público, cualquiera sea el área en la que se desempeñe,
es estar abierto y dispuesto a “aprender a aprender”, por eso la premisa
fundamental de la educación de un mundo globalizado, supeditado a los avances
acelerados y al lenguaje de la tecnología, es transmitir y enseñar los fundamentos,
antes que los procedimientos, de cualquier ciencia o disciplina.
Por eso, en mi condición de rector del máximo órgano de control fiscal en
Colombia,
me
he
propuesto
como
meta
y
estrategia
fundamental,
el
fortalecimiento de la capacidad técnica de la CGR, propiciando espacios
incluyentes de la más alta calidad que nos aproximen al conocimiento de frontera
y nos permitan precisamente aprender de las buenas prácticas que expertos y
organismos homólogos de otros países han desarrollado en materia de vigilancia y
control fiscal.
Que mejor entonces que iniciar con este ejercicio que realizamos gracias a la
generosidad del señor RAY SHOSTACK, uno de los más reconocidos expertos a
nivel internacional, en temas de control fiscal, diseño y evaluación de políticas
públicas y gestión del desempeño por resultados, actual miembro no ejecutivo de
la Junta Directiva de la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido.
Por eso y para aprovechar al máximo el tiempo que hoy compartiremos con él,
sólo me referiré de manera muy breve a lo que ha sido la historia y la evolución del
organismo que en Colombia tiene a su cargo el ejercicio autónomo e
independiente de la vigilancia y el control fiscal: La CGR.
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La concepción de las funciones de vigilancia y control de la función pública, y
concretamente de la gestión fiscal, en Colombia ha evolucionado y se ha
transformado especialmente durante el período comprendido entre la Misión
Kemmerer, 1923, y la promulgación de la Constitución de 1991, en ese período y
en ese proceso han sido una constante los siguientes interrogantes: ¿Cómo
garantizar la autonomía del órgano de control y la autonomía del ente o sujeto
controlado? ¿a partir de qué momento es legítimo ejercer el control fiscal? ¿sobre
qué tipo de actos, procesos u operaciones debe versar? ¿cuáles son los
mecanismos de vigilancia o auditoría más adecuados para contribuir al oportuno
cumplimiento de los fines del Estado?
Una primera etapa de referencia surge con ocasión de las recomendaciones de la
Misión Kemmerer, proceso que como se anotó antes se inicia en 1923 y concluye
con la expedición del Acto Legislativo No. 01 de 1945, a través del cual se definió
la Contraloría como una entidad autónoma, encargada de fiscalizar el manejo de
los recursos públicos, ejerciendo control previo que se traducía en la obligatoria
certificación de disponibilidad de la partida correspondiente, emitida por el
Contralor General, respecto de los contratos o gastos públicos de cierta cuantía.
Ese modelo de vigilancia fiscal se afianzó con la enmienda constitucional de 1945
y se consolidó más tarde con la reforma legal de 1975, que consagró un sistema
de control fiscal de carácter eminentemente previo y perceptivo, restringiendo el
control posterior, en el que la trazabilidad de las operaciones, transacciones y
procesos de erogación de recursos debían ser revisadas y aprobadas antes de
que se efectuara el giro correspondiente y en el que prevalecía un control
numérico y de legalidad simple.
El sistema de control previo hizo crisis, fundamentalmente porque propiciaba y
fomentaba una intromisión permanente y directa de la Contraloría sobre las
decisiones de
la
administración,
que en
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ocasiones lograba
afectar la
independencia del ordenador del gasto y el adecuado funcionamiento de los entes
encargados del manejo de los recursos públicos, lo que hizo el modelo propenso a
la corrupción.
Por tal razón el Constituyente de 1991 decidió dar un giro sustancial, al abolir el
control fiscal previo y perceptivo y establecer un sistema de control fiscal de
naturaleza posterior y selectiva. Como motivación, se dijo en el proceso de
expedición de la Constitución que “En ningún caso las agencias de control de la
gestión puramente fiscal de la administración, pueden llegar a constituir
paralelamente a ésta un aparato de coadministración, pues en tal caso el poder de
decisión administrativa, lógicamente se desplazaría irremediablemente hacia el
coadministrador-contralor, el cual reuniría en sus manos no sólo la llave de la
supervigilancia de gastos, sino también los poderes de ordenador del gasto, que al
fin de cuentas no podría hacerse sin su voluntad y beneplácito (Gaceta
Constitucional No 59, p. 10).
El cambio de la Constitución fue radical y pertinente a los principios rectores y
fundamentos del Estado Social de Derecho, lo que supuso el diseño de un modelo
de control fiscal, posterior y selectivo, claramente orientado a la evaluación del
impacto y de los resultados de la gestión pública que se desarrolla a través de la
implementación de políticas públicas, que debieron ser concebidas para garantizar
la dignidad y la realización de los derechos fundamentales de todos los asociados.
En esa perspectiva, el sistema consagrado en la Constitución en lo relativo a las
funciones a cargo del órgano de control fiscal, establece como supuestos
esenciales del mismo, la vigilancia posterior de la gestión fiscal y la competencia
para obligar a la reparación del patrimonio público cuando éste es menoscabado
en el desarrollo de los procesos de gestión de los recursos vigilados.
Una de las principales características de ese sistema es que define como sujetos y
entes destinatarios del control fiscal, tanto a los órganos de la Administración
Pública, como a todos los particulares y entidades de carácter privado que
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manejen fondos o bienes de naturaleza pública. En esa dimensión, la Contraloría
General de la República al vigilar los recursos de la Nación, se ocupa de hacer
control, no sólo a los entes administrativos centrales sino a todo prototipo de
empresas y sujetos públicos o privados que tengan a su cargo la gestión de
recursos nacionales, tarea que exige el diseño y aplicación de singulares
mecanismos de control, que atiendan el perfil de cada sujeto y de cada tipo de
gestión fiscal.
Así las cosas y de conformidad con las disposiciones constitucionales referidas a
la Contraloría General de la República, este órgano de control tiene atribuidas las
siguientes funciones:
- Vigilancia de la gestión fiscal del Estado, que es de naturaleza integral pues
puede incluir, según las alternativas reguladas en la ley, un control financiero, de
legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del
control interno, en relación con todos los entes y sujetos que son titulares de la
gestión fiscal o que inciden en esta.
- Ejercicio del control fiscal posterior y selectivo conforme a los procedimientos,
sistemas y principios que establezca la ley. El control posterior comprende la
vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de
control y de los resultados obtenidos por los mismos, lo que excluye la incidencia
previa en la toma de decisiones administrativas. Por control selectivo se entiende
la elección mediante un procedimiento técnico de una muestra representativa de
recursos, cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el
universo respectivo en el desarrollo del control fiscal.
-Imposición de responsabilidad fiscal y resarcimiento del patrimonio público,
cuando él mismo se vea afectado o menoscabado en el ejercicio de la gestión
fiscal.
Para cumplir con el mandato encomendado por la constitución, la CGR ejerce
control fiscal macro que consiste en evaluar si las decisiones de política
económica y sectorial están orientadas a la búsqueda de la eficiencia en el uso de
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los recursos públicos y a la equidad en la distribución de los mismos. De otra
parte, ejerce control fiscal micro el cual adelanta mediante la vigilancia sistemática
y permanente sobre las diversas entidades del Estado y aquellos particulares que
manejan recursos públicos del orden nacional.
Ahora bien, sobre la base de la distribución territorial, el constituyente de 1991
concibió también la existencia de contralorías territoriales, a las que les atribuyó
funciones de vigilancia, control y exigibilidad de responsabilidad fiscal pero sólo en
relación con los bienes y recursos de propiedad exclusiva de los departamentos,
municipios y distritos.
No obstante, el mismo constituyente confirió a la Contraloría General de la
República, funciones especiales que se traducen en la posibilidad de ejercer
mecanismos de control prevalente, de control excepcional y de control
concurrente, sobre los recursos de estas entidades territoriales. Cabe destacar la
prevalencia del control fiscal de la Contraloría General sobre los recursos que les
transfiere la Nación para garantizar el equilibrado desarrollo regional.
La interpretación sobre el alcance y configuración de las funciones de la
Contraloría General, se ha dado en gran medida en la Corte Constitucional,
corporación que de manera reiterada ha señalado en su jurisprudencia la
existencia de dos momentos en el ejercicio de la vigilancia fiscal. En una primera
etapa, ha dicho, se desarrolla el ejercicio auditor en el que se sustenta la
formulación
de
las
correspondientes
observaciones,
conclusiones
y
recomendaciones; en una segunda etapa y sólo si de la labor de vigilancia
inicialmente practicada surgen elementos de juicio que acrediten la existencia de
un daño al patrimonio económico del Estado, se inicia el proceso de
responsabilidad fiscal, orientado a obtener el resarcimiento del mismo.
Ese paradigma, así concebido, dados los crecientes fenómenos de corrupción y
de ineptitud en el ejercicio de la administración de recursos, bienes e intereses
patrimoniales del Estado, es limitado e insuficiente para responder al reto que
supone para el máximo órgano de control fiscal enfrentarlos y superarlos, por eso
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es urgente un cambio sustancial de enfoque que debe caracterizarse por
promover desde el control real, oportuno, posterior y selectivo, una cultura de
mejora en la rentabilidad social de los productos a cargo de los sujetos públicos y
privados que son titulares de la gestión de recursos y bienes públicos.
Ello implica pensar, diseñar e implementar un modelo de evaluación de resultados
de
las
políticas
públicas
definidas
y
desarrolladas
por
los
gobiernos,
especialmente las de carácter social, que trascienda lo meramente financiero,
presupuestal y contable y muestre el real impacto de esas políticas en la calidad
de vida y dignificación de todos y cada uno de los colombianos. En ese modelo
estamos trabajando a toda marcha bajo la premisa de que se requiere el concurso
de todos los funcionarios y dependencias de la CGR y de las comunidades
receptoras afectadas por la gestión de los responsables de implementar y ejecutar
esas políticas públicas.
En tal sentido, un enfoque nuevo del control fiscal debe privilegiar la vigilancia de
la gestión y de los resultados obtenidos, de tal manera que no se limite a hacer
una trazabilidad de los recursos públicos y de los presupuestos a través de los
cuales los mismos se ejecutan, sino que garantice una efectiva verificación de
desempeño y cumplimiento material de los objetivos misionales del gestor fiscal.
Por tal razón, resulta imperativo acoger, como lo permite la ley que actualmente
nos rige, el uso estratégico de los sistemas de control en consonancia con las
normas internacionales de auditoría del sector público, que recomiendan el uso
especializado y alternativo de esos sistemas y que centran su enfoque en la
evaluación del desempeño, el rendimiento y los resultados tangibles de la gestión
vigilada. Así, los tipos de la auditoría de regularidad, de la auditoría financiera, de
la auditoría de legalidad o cumplimiento, de las auditorías de rendimiento y de las
auditorías de desempeño, deben aplicarse en función del perfil de la gestión fiscal
vigilada en cada caso.
La diversidad de entes y sujetos sobre los que recae el control fiscal, exige de la
Contraloría un conocimiento altamente calificado de cada sector objeto de control
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y de cada tipología de gestión fiscal, pues solo así podrá aplicar los sistemas o
tipos de auditoría según la naturaleza de la actividad fiscal desarrollada por cada
sector, ente y sujeto vigilados, ello sin perjuicio de que su aplicación también
pueda inspirarse en criterios transversales e intersectoriales, que permitan medir
los resultados frente a los objetivos trazados en los planes y programas de
desarrollo.
También es necesario asegurar que la participación ciudadana, principio rector de
nuestra constitución, se constituya en fuente de las actuaciones de la vigilancia
fiscal, no solo a través de los mecanismos derivados de las quejas o denuncias,
sino activando el componente adicional de articulación que surge de las auditorías
de origen comunitario, en ocasiones más efectivas en la consecución de los
soportes probatorios para identificar riesgos fiscales de alta potencialidad o para
acreditar la existencia de daño fiscal.
Finalmente, en lo que hace a la determinación de la responsabilidad fiscal y al
resarcimiento del patrimonio público cuando éste sufre menoscabo o pérdida,
debo insistir en la necesidad de pensar en una reforma que permita dividir las
tareas de los órganos de control fiscal, de modo que unas dependencias se
ocupen de ejercer las funciones de vigilancia y control y otras de adelantar el juicio
fiscal.
Así las cosas, un esquema similar al del sistema acusatorio que rige para lo penal,
podría ser el adecuado en materia fiscal, estableciendo por ejemplo que el
funcionario auditor, luego de estructurar su hallazgo, será el responsable de
presentar el caso y sustentar la acreditación del daño fiscal y la determinación de
los presuntos responsables, ante un funcionario de conocimiento que finalmente
se pronunciará mediante fallo sobre la existencia o no de responsabilidad fiscal y
ordenará, según el caso, el resarcimiento del patrimonio público.
Este sería uno de los pilares de mi propuesta de crear un Tribunal de Cuentas,
que se encargue del juicio fiscal para concentrar las labores de la Contraloría en el
ejercicio de la función de vigilancia y control.
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Estas breves referencias a la evolución de la CGR en Colombia, señor
SHOSTACK, solo pretenden poner de presente el contexto en cual compartiremos
sus valiosas conocimientos y experiencias. Sea usted Bienvenido.
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