LAS EMPRESAS PÚBLICAS Y LAS EMPRESAS ESTATALES ANTE

LAS EMPRESAS PÚBLICAS Y LAS EMPRESAS ESTATALES ANTE
LOS ESTÁNDARES INTERNACIONALES DE INFORMACIÓN
FINANCIERA
Doctor
Sergio Díaz-Granados
Ministro de Comercio Industria y Turismo
Doctor
Juan Carlos Echeverry
Ministro de Hacienda y Crédito Público
Bogotá, D.C.
Respetado Doctor Díaz-Granados:
Como es de su conocimiento, el proceso de convergencia contable en Colombia con
estándares internacionales de información financiera presenta diferentes matices y,
como es natural, lo que podría denominarse resistencia al cambio por parte de algunos
actores que, basados en antiguas competencias legales, pretenden que el país incurra
en dobles esfuerzos regulativos y que las empresas estatales o gubernamentales, de
interés público, continuemos incurriendo en onerosas erogaciones para el reporte de
información tanto con normas locales como con estándares internacionales de
información financiera, a los cuales estamos sujetos, no por ley, sino por el continuo
desarrollo de nuestras transacciones en condiciones de mercado abierto, transparente,
equitativo, en procura del Orden Público Económico.
Presentamos entonces a Usted las situaciones actuales en relación con la existencia de
normas contables repetitivas y, en ciertos casos, obsoletas y que generan altos costos y
trámites para las empresas estatales.
Como es de su conocimiento, el artículo 354 de la Constitución crea la figura del
Contador General de la Nación y lo faculta, entre otras, para “determinar las normas
contables que deben regir en el país, conforme a la ley”.
Una interpretación exegética, literal, del artículo 354 de la Constitución haría concluir,
por ejemplo, que el Contador General de la Nación tiene facultades legales originarias
para expedir, incluso, las normas contables aplicables a las entidades del sector privado.
No obstante, el mismo artículo 354 estableció que la expedición de las normas contables
“que deben regir en el país” se hará “conforme a la Ley”.
Y fue la Ley 298 de 1996 la que, interpretando la realidad del momento, estableció que
esa facultad estaba limitada al “Sector Público”, incluyendo a las empresas
descentralizadas por servicios.
Como las facultades del Contador General deben ejercerse “conforme a la Ley”, no es
necesario cambiar la Constitución, sino la Ley, cuando se trata de introducir nuevos
requerimientos del Gobierno para atender nuevos escenarios en el mundo de los
negocios o para enfrentar nuevas realidades, propias de la actual globalización
económica.
No están en duda las facultades legales del Contador General de la Nación, quien debe
emitir las normas contables que “deben regir en el país”, competencia ratificada tanto por
la Ley 298 de 1996 como por la Sentencia C 453 de 2003 de la Honorable Corte
Constitucional.
Pero lo que sí puede discutirse, dentro de un ámbito democrático, es el argumento
según el cual las normas, o su sentido, no pueden modificarse ante nuevas realidades y
que, basándose en ello, la Contaduría General de la Nación esté exenta de la intención
del Gobierno de crear un sistema único de contabilidad aplicable a las empresas
estatales que participen en los mismos sectores económicos en los que operan las
empresas privadas con las cuales compiten.
Debe tenerse especial cuidado en la verdadera intención del constituyente primario, la
cual no dista de la evolución misma de los negocios y que, como es debido, respetamos
en su integridad.
El país no comprende las razones por las cuales desde la Contaduría General de la
Nación se introducen parágrafos y artículos a las recientes normas que pretenden la
convergencia contable internacional. Esa práctica pretende evitar que las nuevas leyes
cambien algunos aspectos que la ley 298 le concedió a esa entidad hace ya 16 años,
pero que hoy requieren ser cambiadas “conforme a la Ley” actual y a las necesidades de
los mercados competitivos e internacionalizados.
Como lo indicamos, es clara la potestad que la Constitución le dio al Contador General
de la Nación, y la respetamos. Pero esa misma potestad es “conforme a Ley”, siempre
que se permita que esta cambie de acuerdo a las nuevas realidades, como ha sido la
verdadera intención tanto del Gobierno como del Legislativo, según se evidencia tanto
en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo como en la Ley 1314 de 2009 (que además es
de intervención económica), salvo por los artículos introducidos por la Contaduría
General de la Nación para así buscar una interpretación que haga primar la Ley 298 de
1996, que pareciera intocable e inmodificable a las realidades económicas globales y del
país.
Y es la misma Contaduría General de la Nación la que introdujo el parágrafo del artículo
2 del Decreto 4946 de 2011 para no permitir la aplicación voluntaria de las NIIF a las
entidades de interés público en las que el Estado tiene participación, exponiendo así una
diferencia radical con respecto a las entidades privadas.
Según ese parágrafo “El ámbito de aplicación del presente decreto excluye a las
entidades bajo el Régimen de la Contabilidad Pública determinado por la Contaduría
General de la Nación, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 1°
de la Ley 1314 de 2009”.
No es muy entendible como un Decreto que pretende una aplicación voluntaria de las
NIIF, es a su vez prohibitivo. Máxime cuando se trata de un ejercicio de prueba que
permite a las empresas medir impactos en la aplicación de los estándares
internacionales y cuando se trata de comparar información de empresas que pertenecen
a un mismo sector económico en el que compiten sin distinciones normativas.
El Decreto 4946 de 2011 pretende solamente un envío voluntario de información “con
propósito especial”, lo cual no impide a las empresas estatales seguir reportando
información a la Contaduría General de la Nación. Pero aun así, con dicho parágrafo se
ha evitado que las empresas estatales como la Empresa de Teléfonos de Bogotá,
ECOPETROL, ISA, ISAGEN, EEB, entre otras hagan este importante ejercicio. ¿Qué
hay detrás de esto? ¿Por qué se está evitando desde la Contaduría General de la
Nación que las empresas del Estado transparenticen información en el mismo sentido en
que lo hacen sus competidores? Esto debe indagarse a fondo dentro de los estudios que
están realizando los Comités que apoyan al Consejo Técnico de la Contaduría Pública y,
este organismo como tal.
Ahora bien, la Contaduría General de la Nación puede solicitar información en el mismo
sentido, con el propósito de medir impactos, pero ello solo evidencia una repetición
costosa de esfuerzos en materia de regulación contable en el país, en contravía de la
intención de la Ley 1314 de 2009 y de los desarrollos internacionales, pues no existe
garantía de equidad ni de uniformidad cuando existen dos organismos regulando en la
misma materia para empresas que operan en un mismo sector económico.
No creemos que las empresas de interés público de propiedad del Estado deban ser
excluidas por la Contaduría General de la Nación de este tan importante proceso de
convergencia contable internacional, ni estamos de acuerdo en que exista una doble
regulación para empresas que operan en el mismo sector económico, pues la Ley
facultó expresamente al Consejo Técnico para realizar la convergencia contable
internacional, máxime cuando se trata de empresas que cotizan en mercados públicos o
que el mercado les exige uniformidad en la presentación de estados financieros.
Además, el artículo 87 de la Ley 489 de 1998, en su inciso 2° dispone que “No obstante,
las empresas industriales y comerciales del Estado, que por razón de su objeto compitan
con empresas privadas, no podrán ejercer aquellas prerrogativas y privilegios que
impliquen menoscabo de los principios de igualdad y de libre competencia frente a las
empresas privadas”.
No conocemos entonces cuál será la opinión de las empresas y gremios empresariales
de carácter privado frente a este tipo de diferenciaciones cuando lo que pretende el
Gobierno Nacional, según se desprende de la lectura del Plan Nacional de Desarrollo,
son regímenes jurídicos estandarizados.
Pero la existencia de normas de contabilidad que diferencian entre empresas estatales y
privadas es discriminativa y evita la comparabilidad de información.
Habrá que recordar que las empresas estatales tuvieron claro, durante las discusiones
de las normas sobre contratación pública que no podían estar sujetas a normas jurídicas
diferentes al régimen privado, puesto que así como pudieran obtener “ventajas”, también
podría restricciones y diferentes interpretaciones cuando de trata de acceder a la
competencia del mercado en el que se inscriben por el mismo desarrollo de sus
operaciones.
En especial, los contadores de algunas empresas estatales se preguntan en los foros
¿Cómo es posible que el Gobierno Nacional admita dos sistemas de contabilidad
diferentes para empresas que operan en un mismo sector?. A nuestro juicio no existe
una explicación razonable para esto, salvo una competencia legal establece en 1996
que requiere ser adaptada a las nuevas realidades económicas, de la misma manera
que otros organismos tienen que renunciar, por mandato de la Ley 1314 de 2009, a la
elaboración dispersa de normas de contabilidad con diferentes perspectivas y
entendimientos.
Algunos expertos, de reconocido prestigio nacional e internacional como el Doctor
Gabriel Vázquez Tristancho han dicho, mediante comentarios al Decreto 4946 de 2011
que “El régimen de contabilidad pública, del sector oficial se excluye de este ejercicio
preliminar. Qué tristeza que en Colombia todavía algunos actores no diferencien las
actividades de negocios del Estado de las funciones puramente gubernamentales. Las
normas internacionales de contabilidad del sector gobierno (siglas en inglés IPSAS) no
son compatibles con los negocios privados. Muy grave el perjuicio que se le está
ocasionando a algunas empresas estatales que son competitivas y con proyección
internacional. Marginarlas por pura y simple vanidad de poder, equivale a negar la
inversión de capitales extranjeros en sectores estratégicos del desarrollo nacional, tales
como hidrocarburos, minería, energía, acueductos, transporte público terrestre, fluvial y
marítimo, tan solo para mencionar los rubros de mayor impacto en los flujos de capitales.
Se debe proponer aquí un juicio de responsabilidad para los funcionarios
comprometidos” (En: artículo “Reflexiones de la aplicación voluntaria de las NIIF, enero
de 2012. Correo electrónico Instituto Nacional de Contadores Públicos”).
Sin lugar a dudas, señor Ministro, se deben hacer las consideraciones del caso para
evitar que el país cometa un franco error en esta materia.
Es el Legislador el que debería tener la palabra en relación las competencias en materia
de regulación contable. La Ley, de acuerdo con las necesidades actuales, ha
manifestado la necesidad de buscar un sistema único de contabilidad en el país,
aplicable tanto a las empresas privadas como a las empresas estatales, salvo que se
quieran introducir asimetrías en los sistemas de información y en la forma en que estos
se entienden en el contexto global.
La búsqueda de un sistema único, en convergencia con estándares internacionales es el
espíritu del artículo 240 del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011) cuando
establece que “En desarrollo de los principios de transparencia, eficiencia, eficacia,
participación, publicidad, seguridad jurídica e igualdad , el Gobierno Nacional
establecerá un sistema de coordinación institucional que persiga el logro de los
objetivos de la Ley 1314 de 2009 de expedir normas contables, de información
financiera y de aseguramiento de la información que conformen un sistema único y
homogéneo de
alta calidad dirigido hacia la
convergencia con estándares
internacionales de aceptación mundial.
El desarrollo de este sistema tendrá en cuenta los roles de cada una de las
autoridades que participen en la creación de normas de contabilidad, información
financiera y aseguramiento de la información según el esquema fijado en las Leyes
298 de 1996 y 1314 de 2009 que distingue entre autoridades de regulación ,
supervisión y normalización técnica. En concordancia con el artículo 16 de la Ley
1314 de 2009, las entidades que hayan adelantado o estén adelantando procesos de
convergencia con normas internacionales de contabilidad e información financiera y de
aseguramiento de la información no podrán exigir su aplicación hasta tanto el
Consejo Técnico de la Contaduría Pública las revise, para asegurar su concordancia
con las normas expedidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de
Comercio Industria y Turismo a las que hace referencia la Ley 1314 de 2009”.
Es importante, señor Ministro que se evalúe si la Contaduría General de la Nación está
por fuera de lo señalado en el Plan Nacional de Desarrollo, lo cual generaría asimetrías
entre las empresas privadas y las empresas públicas que compiten en igualdad de
condiciones en mercados financieros y en el desarrollo comercial. Este tipo de
asimetrías, sin duda repercute en la igualdad y la libre competencia, al afectar las
mediciones de la información financiera, bajo un mismo marco de referencia para la
preparación y presentación de información financiera, aspectos claves para la toma de
decisiones económicas en un contexto de transparencia, confiabilidad y
comprensibilidad, criterios relevantes en las entidades y/o entes económicos
considerados de interés público.
Adjuntamos, para su consideración, Documento denominado “Relatividad de las
facultades regulativas de la Contaduría General de la Nación”
Copia:
Luis Alonso Colmenares, Presidente del Consejo Técnico de la Contaduría Pública.
Rosa Margarita Roldán, Contadora General de la Nación
Atentamente,
Martínez Contadores Ltda.
Avenida Caracas 12-40 Of 804 Bogotá, Colombia
[email protected]
Anexo
Relatividad de las facultades regulativas de la Contaduría General de la Nación y
Proceso que actualmente adelanta dicha entidad en regulación contable para
entidades estatales de interés público.
El artículo 354 de la Constitución Política entregó al Contador General de la Nación la
facultad de “Determinar las normas contables que deben regir en el país, pero limitó esta
facultad a lo que en su momento determine la Ley.
El
tenor
literal
establece
que
“Habrá un Contador
General, funcionario
de la rama ejecutiva, quien llevará
la
contabilidad general
de la Nación y
consolidará ésta con
la de sus
entidades descentralizadas
territorialmente
o
por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a
la ejecución del Presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría.
Corresponden al Contador General las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la
contabilidad
pública, elaborar el
balance general
y
determinar las
normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley.
PARÁGRAFO. Seis meses después de concluido el año fiscal, el Gobierno Nacional
enviará al Congreso el balance de la Hacienda, auditado por la Contraloría General
de la República, para su conocimiento y análisis”.
Es de anotar que las facultades de regulación asignadas a este funcionario no son
absolutas, sino “conforme a la ley”, tal y como lo indicó la Sentencia C-452 de 2003,
cuando aclaró que el Contador General de la Nación no tiene competencias para expedir
normas con fuerza de ley, pues sus actuaciones son de carácter administrativo, sujetas
a la Constitución y a la Ley. De no ser así, sus actuaciones serían equivalentes a las de
la rama legislativa, estaríamos frente a una excepción de los postulados del Estado
social de derecho y de la representatividad democrática.
La misma Contaduría General de la Nación así lo ha considera cuando ha conceptuado
que las instituciones financieras del Estado no están sujetas a su ámbito, sino que están
bajo las normas contables que emite la Superintendencia Financiera de Colombia, en lo
cual siempre ha estado de acuerdo el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Ello no ha significado que la Contaduría General de la Nación deba realizar el Balance
General de la Nación sin consolidar allí las cifras de las entidades estatales. Más bien,
ha dicho la Contaduría General, que esas entidades financieras le reportan su
información mediante una homologación de cuentas, que permite cumplir con la función
constitucional de consolidar el Balance General de la Nación.
Esto, de hecho, representa una inequidad porque similar tratamiento debería darse a las
empresas de interés público del Estado (que actúan en mercados públicos), incluso con
independencia de la discusión respecto a los estándares internacionales.
Es importante recalcar que la Ley 1314 de 2009 pretende que incluso las diferentes
superintendencias, como la Financiera, dejen de regular cada una en materia contable
de propósito general y que, en su lugar, se busque un “Sistema Único”.
Cada superintendencia tiene suficientes argumentos para mantener sus propias
potestades regulatorias, tan bien sustentadas como las de la Contaduría General de la
Nación, pero no fue la intención de la Ley 1314 de 2009 mantener potestades aisladas,
sino buscar el bien común en materia de regulación contable para las empresas que
participan en los mismos sectores económicos del país.
Esto contribuye a la transparencia de la información cuando se trate de comparar
entidades de un mismo sector económico que, naturalmente, deben aplicar bases
uniformes de contabilidad e información financiera.
Aunque es normal que algunos sectores y poderes del mismo Estado se opongan a los
cambios que se avecinan en materia contable, entendido como el marco de referencia
par la preparación y presentación de información financiera para los usuarios
interesados (Interés Público), las conclusiones a las que se han llegado en el mundo no
son otras que las establecidas en los mismos estándares internacionales. Señalan estos
estándares que el Marco Conceptual “es de aplicación a los estados financieros de todas
las empresas industriales, comerciales o de negocios, ya sea en el sector público o en el
privado” (párrafo 8 del Marco Conceptual para la Preparación y Presentación de los
Estados Financieros emitido por IASB).
He ahí el primer estándar que debe aplicar el Gobierno Nacional en materia de
convergencia contable internacional. De lo contrario la convergencia se estaría
realizando sobre una base contraria a la pretendida uniformidad.
Incluso las normas internacionales de contabilidad para el sector público-estatal- señalan
que “están diseñadas para aplicarse a los estados financieros de propósito general de
las entidades del sector público (…) como los gobiernos nacionales, regionales,
provinciales y territoriales ”, pero que las Empresas estatales (del Sector Público) que
operen en condiciones de mercados deben aplicar, las Normas Internacionales de
Contabilidad (NIC) y las Normas Internacionales para el Reporte de Información
Financiera (NIIF) emitidas por el IASB (International Accounting Standard Board),
evitando doble reporte de información bajo bases diferentes.
Es entonces claro que podemos quedarnos mirando la Ley 298 expedida hace ya 16
años o pedir a algunos funcionarios y contratistas la prevalencia del interés general y
que en las normas que desarrollan el espíritu de la Ley 1314 no se sigan introduciendo
parágrafos y artículos para mantener una potestad normativa que no permite alcanzar un
único sistema jurídico en materia de contabilidad para las empresas de interés público,
loable espíritu del Plan Nacional de Desarrollo en su artículo 240 ya señalado.
Las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios del sector público
debemos cumplir hoy con dos y hasta tres regulaciones en materia contable; la emitida
por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la emitida por la Contaduría
General de la Nación, normas contables existentes en el Estatuto Tributario y requisitos
de presentación de información de otros organismos.
Además, cada una de estas empresas preparamos reportes de información bajo
estándares internacionales de contabilidad, pues el mercado así nos lo exige.
Esta situación ha llevado a que este tipo de empresas incurran en mayores costos
(Mayores sistemas informáticos, más personal, duplicidad de trabajo para un mismo fin).
Cada entidad pública, entre ellas la Contaduría General de la Nación podría conceptuar
que el proceso contable debe llevarse a cabo bajo sus normas.
Si esto no se cambia, continuaremos con duplicidades, pues las empresas de servicios
públicos con participación estatal deben aplicar las normas que emita la Contaduría
General de la Nación, las que emita la Superintendencia y las relacionadas con
estándares internacionales que interpreten lo que en su momento expida el Consejo
Técnico de la Contaduría Pública. En un escenario como este la situación que se
presenta en la actualidad no cambiaría, ni se cumplirían los objetivos del Gobierno en
cuanto a un único lenguaje contable.
Es importante recalcar que la Ley 1314 de 2009 establece en su artículo 1º que “La
acción del Estado se dirigirá hacia la convergencia de tales normas de contabilidad de
información financiera y de aseguramiento de la información, con estándares
internacionales de aceptación mundial, con las mejores prácticas y con la rápida
evolución de los negocios”, asunto que consideramos clave para contribuir con la guarda
del orden público económico a que se refiere la Constitución Política.
La ley ha buscado entonces que en Colombia exista un conjunto único de estándares
contables y financieros, de alta calidad, en una normativa única donde prevalezca el
interés público y la comprensibilidad de la información para los distintos grupos de
interés o stakeholders, de conformidad con el Plan Nacional de Desarrollo y los
requisitos que la internacionalización y los tratados de libre comercio exigen.
Finalmente, señor Ministro, es de anotar que las Empresas estatales han recibido ya los
borradores de norma que pretende emitir la Contaduría General de la Nación, que son
una copia textual de las NIIF, pero con el agravante de no incluir algunos de sus párrafos
esenciales. Si se trata de hacer una copia de las NIIF como Usted mismo puede verificar
en tales borradores de normas, no se trata de ninguna “armonización” como indica la
Contaduría que es una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
despacho que es el encargado del manejo de la política pública en materia económica,
garante del Orden Público Económico, definido por JOSÉ LUIS CEA como “… el
conjunto de principios y normas jurídicas que organizan la economía privada y publica
del país y que facultan a la autoridad publica para regularla en armonía con los valores
declarados en la Constitución”.
Si para hacer una copia de las NIIF o para hacer un resumen de las mismas se están
destinando cuantiosos los recursos púbicos (en un largo proyecto de “armonización” que
lleva a cabo la Contaduria, basándose en las NIIF para empresas de interés público),
¿no debería revisarse ese tema nada más por disipar las dudas que se tienen en las
mismas empresas, pero que en ocasiones es mejor no manifestarlas ante la Contaduría
General de la Nación?.
Tratándose de una copia de las NIIF, preferimos mantenernos en el proceso que realiza
el Consejo Técnico de la Contaduría, en el cual hemos venido participando mediante los
respectivos análisis, pues allí se cuenta con un debido proceso que a diferencia de la
Contaduría General de la Nación, es público y de abierta discusión, tal como se lleva a
cabo en el IASB, organismo internacional encargado por el Fondo Monetario
Internacional, Banco Mundial, Foro de Comercio del G-20, entre otros, de estructurar los
Estándares Internacionales de Información Financiera.
No conocemos que la Contaduría General de la Nación publique a la comunidad los
borradores de las normas que pretende emitir que, como se dijo, son copias textuales,
pero incompletas, de los estándares internacionales de contabilidad e información
financiera y que mal podrían justificar los altos volúmenes de recursos públicos
invertidos desde hace años en una supuesta armonización contable que, dicho sea de
paso, es un doble esfuerzo que se hace desde sector público, desconociendo los
referentes internacionales denominados de “debido proceso” en la emisión de normas y
estándares.
No se comprende tampoco que el Consejo Técnico de la Contaduría Pública de manera
apropiada aconseje la adopción de las NIIF y que en cambio la Contaduría General de la
Nación pretenda que las empresas públicas solo apliquen parte de esas mismas NIIF o
el equivalente a resúmenes técnicos. Sería bueno conocer al menos los estudios que
hizo la Contaduría General de la Nación para decidir que parte de una NIIF debe
aplicarse y que parte no.
Como Usted sabe señor Ministro, permitir una doble regulación para empresas privadas
y mixtas que actúan en los mismos mercados, como hemos señalado, no es otra cosa
que propiciar una duplicación de costos por parte de las entidades de economía mixta,
tanto en el reporte de información financiera como en su misma preparación y auditoria.
Conceptualmente, además, una “empresa pública” es aquella que cotiza en un mercado
público o que actúa en condiciones propias de los mercados, concepto que suele
confundirse con una “empresa estatal”.
Las empresas estatales están dispuestas a reportar información a la Contaduría General
de la Nación bajo los parámetros de homologación que se determinen, al igual que hoy
lo hacen las entidades financieras con participación estatal. Como ya indicamos dichas
entidades financieras no aplican el Régimen de Contabilidad Pública de la Contaduría
General de la Nación, pero sí lo debemos hacer otras entidades igualmente
especializadas en temas como servicios públicos domiciliarios, cuya información
contable y financiera requiere ser preparada y difundida conforme a un sistema único
que determine el Gobierno a través del Consejo Técnico de la Contaduría.
El Balance General de la Nación se puede confeccionar perfectamente con la
información contable reportada por todas las entidades gubernamentales y por la
información reportada, mediante homologaciones técnicas, por las entidades financieras
con participación estatal (como hoy se hace) y con la reportada de la misma manera por
las entidades de interés público que participan y compiten con las demás compañías
privadas.
Esperamos contar con el análisis de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de
Comercio Industria y Turismo, así como los del Consejo Técnico de la Contaduría
Pública, con el fin de buscar el bien común y la adopción de los estándares
internacionales de contabilidad en las empresas de interés público, sin excluir a las
empresas de economía mixta, las cuales no deben estar sujetas a una regulación
contable distinta a la que apliquen las demás compañías que se encuentran en las
mismas condiciones de competencia y que operan en los mismos sectores de la
economía.