Pobreza y gasTo social - Fundación 1º de Mayo

Area de Políticas Públicas, Sociales y Estado del Bienestar
INFORMES
DE LA FUNDACIÓN
2011
OCTUBRE
Pobreza y gasto social
43
Elvira S. lloPiS
Directora del area de Políticas Públicas, Sociales y Estado
del Bienestar, y vicepresidenta de la Fundación 1º de Mayo.
SErvicio DE EStuDioS FunDación 1º DE Mayo
Jesús cruces aguilera, luis de la Fuente Sanz, alicia Martínez Poza
Fundación 1º de Mayo | Centro Sindical de Estudios
C/ Arenal, 11. 28013 Madrid. Tel.: 913640601. Fax: 913640838
www.1mayo.ccoo.es | [email protected]
Informes de la Fundación. ISSN 1989-4473
POLÍTICAS PÚBLICAS, GASTO SOCIAL Y POBREZA
INTRODUCCIÓN
1. LA SITUACIÓN POBREZA EN LA UNIÓN EUROPEA
1.1.
Principales indicadores
1.2.
Grupos de población más vulnerables
2. EL GASTO SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA
2.1. El gasto en protección social en la UE
2.2. El gasto social por funciones de gasto en la UE
3. LA POBREZA Y EL GASTO SOCIAL EN ESPAÑA
3.1. La pobreza en España
3.2. Evolución del gasto social en España
3.2. Gasto en protección social, sanidad, educación
4. A MODO DE CONCLUSIÓN
5. BIBLIOGRAFÍA
1
INTRODUCCIÓN
La crisis económica está teniendo importantes consecuencias desde el punto
de vista social. Pasados ya tres años del comienzo de la misma, el impacto de la
crisis se ha traducido en un empeoramiento del bienestar de la población, así como
en mayores dificultades de cobertura de las necesidades sociales. Hoy en día, la
atención de los gobiernos y de las instituciones internacionales se siguen centrando
más en las medidas económicas que se han llevado a cabo (y las que vienen en
camino), y menos en las consecuencias sociales que la crisis está produciendo en la
población, en la pobreza y sus implicaciones, o en la degradación de las condiciones
de vida, que no entran ni tienen espacio alguno dentro de la denominada agenda
política de los distintos gobiernos. Las políticas puestas en marcha en estos años
son una buena muestra de ello.
Lejos de lo que se pudiera pensar, este menor interés por las consecuencias
sociales de la crisis y la pobreza no es casual. Responde a la doctrina neoliberal que
atraviesa la política europea y española, en la que se conciben los problemas
sociales como una parte subsidiaria de la economía, que tendrán su resolución una
vez ésta se encuentre recuperada y a pleno rendimiento. Esta particular visión de la
crisis y sus consecuencias sociales se puede apreciar, por ejemplo, en cómo se
define la pobreza, en las medidas puestas en marcha, y en definitiva, en la
importancia concedida a la intervención del Estado en la economía a través de las
políticas públicas.
En este sentido, hay que mencionar que tradicionalmente la pobreza se ha
definido casi exclusivamente en relación a los ingresos o el consumo, como
elementos esenciales para entender y medir la condición de pobreza de las
personas, es decir, si una persona tiene suficientes ingresos para adquirir el nivel
básico de consumo o de bienestar para vivir en la sociedad (Wagle, 2000). Otras
aportaciones han señalado la necesidad de definir la pobreza en función de las
capacidades individuales, de acceso y logros alcanzados con respecto a la
educación o la salud, para considerar un nivel básico de bienestar, como por
ejemplo, Sen (1992), quien sostiene que lo importante para evaluar el nivel de vida
es la capacidad de adoptar decisiones bien informadas o de vivir una vida larga y
saludable, más allá de los ingresos de los que se dispongan. También existen otras
propuestas que se han concentrado en los factores sociales y políticos del bienestar
de la población, que determinan el grado de aislamiento y participación en la
sociedad (un individuo con ingresos adecuados puede ser considerado pobre si se
considera excluido de las principales actividades económicas, políticas y culturales).
Sin embargo, conviene recordar que, en muchas ocasiones, se define la
pobreza únicamente en base al individuo y los factores sociales que la fomentan,
pudiéndose apreciar cuatro grandes aproximaciones: la pobreza es resultado de los
atributos individuales (los pobres son pobres porque tienen algún tipo de defecto
inherente); la pobreza como resultado del proceso de socialización de los individuos
(centrándose en la transmisión de valores, normas y hábitos que se perpetúan de
una generación a otra); la pobreza como resultado de causas sociales (que se
centra en la estructura de oportunidades de la población y en la mejora de la
educación y la formación); y la pobreza como resultado inherente al funcionamiento
de ciertos sistemas sociales (desde la visión marxista, en el sistema capitalista la
pobreza esta causada por la dinámica de la explotación de clase) (Wright, 1994).
Bajo esta última aproximación, Wright destaca que “la pobreza no es un
accidente; no es un resultado de nada. Es una característica inherente y
determinante de una sociedad cuya estructura económica está basada en las clases
y la explotación. (…) Existen unos actores privilegiados y poderosos que tienen un
interés activo por mantener la pobreza. No es que la pobreza sea una
2
desafortunada consecuencia de su búsqueda de intereses materiales; es una
condición esencial de la realización de sus intereses. Para decirlo sin rodeos, los
capitalistas y otras clases explotadoras se benefician de la pobreza”. Esta última
aproximación apenas tiene cabida dentro de las políticas de lucha contra pobreza.
El más popular de los enfoques es sin embargo el tercero, en el que la reducción de
la pobreza pasa por únicamente mejorar las oportunidades y las condiciones de
vida de las personas en situación de pobreza.
En este sentido, es importante destacar el papel que han tenido (y siguen
teniendo) las políticas públicas en el campo de la lucha contra la pobreza y el
fortalecimiento de la cohesión social, que se realiza a través de la participación
social de la ciudadanía en el pleno ejercicio de los derechos. Son por tanto, el
elemento visible del Estado de Bienestar, entendido como “contrato social” en el
que los derechos políticos –base de los derechos democráticos- están vinculados a
los derechos laborales y sociales, como por ejemplo el derecho al empleo, a la
educación, la sanidad, la protección al desempleo, la jubilación o al acceso a la
vivienda1.
Las propuestas neoliberales para salir de la actual crisis económica siguen
profundizando en la idea de recortar el papel del Estado y su intervención en la
economía como elemento de redistribución y promoción de la igualdad de
oportunidades, mientras que se da un mayor protagonismo al mercado y la
empresa privada. El gasto social no ha permanecido ajeno a este debate; y no
podía ser de otra manera, ya que el gasto social es, con diferencia, la partida más
importante del gasto público, así como una de las claves de la mayor cobertura de
las necesidades sociales por parte del Estado de Bienestar.
Por todo ello, hablar de pobreza, políticas públicas y gasto social es hablar
de democracia, de calidad democrática y del establecimiento de las garantías
necesarias para el efectivo ejercicio de derechos básicos, que permitan el acceso
universal a los mismos bajo parámetros de suficiencia y calidad. Y hablar de gasto
social, es también hablar de ciudadanía, en tanto que supone la materialización del
principio de igualdad social, que -junto con los de igualdad política e igualdad
jurídica- constituye uno de los pilares básicos sobre los que se asienta el concepto
europeo moderno de ciudadanía. Un concepto en el que prima la visión de una
sociedad cohesionada, libre y justa.
El objetivo del presente trabajo es analizar la situación de la pobreza, así
como de las políticas públicas y el gasto social destinado al ejercicio efectivo de las
mismas. Se estructura en tres partes diferentes: en la primera se aborda la
situación de la pobreza en la Unión Europea, con especial interés determinados
grupos de población (mujeres, jóvenes, personas en paro, etc.); en la segunda, se
analizan las diferencias mostradas por los distintos países de la Unión Europea con
respecto al gasto social y las distintas áreas de gasto; y finalmente, en la última, se
desciende al análisis de la pobreza en España y el gasto destinado a las distintas
políticas públicas de carácter social, considerando el esfuerzo realizado por las
distintas Administraciones Públicas (Estado, Comunidades Autónomas y Entidades
Locales) en los últimos años. Se trata, por tanto, de ofrecer un diagnóstico general,
así como elementos de reflexión en torno a las consecuencias sociales de la crisis
económica y del (necesario) fortalecimiento de las políticas públicas y refuerzo del
Estado de Bienestar.
1
Lezcano, J., 2010.
3
1. LA SITUACIÓN DE LA POBREZA EN LA UNIÓN EUROPEA
La valoración de la crisis económica en términos sociales es notablemente
negativa, dado que está teniendo importantes consecuencias en el conjunto de la
sociedad. El ajuste que se está produciendo en estos años, se está traduciendo, en
último término, en un empeoramiento progresivo del bienestar de la población de
los países de la Unión Europea y un aumento de las dificultades de cobertura de las
necesidades sociales. Las políticas de ajuste emprendidas por los distintos
gobiernos no parece que vayan a favorecer esta situación, sino que más bien lo que
van conseguir es que la salida de esta crisis sea cada vez más lejana y prolongada
en el tiempo.
Se trata de abordar la situación de la pobreza en la Unión Europea y España
en el contexto de crisis económica, a través de los principales indicadores
agregados existentes para medir la pobreza, así como aquellos específicos para los
distintos grupos de población.
1.1. Principales indicadores
Con los últimos datos publicados por Eurostat, que hacen referencia a 2009,
se puede apreciar que una parte muy importante de la población europea ha visto
cómo han empeorado sus condiciones de vida como consecuencia de la crisis
económica.
La mayor parte de los indicadores utilizados para medir la pobreza tratan de
comparar la situación económica y el nivel de ingresos de las personas con respecto
al resto de la población. Tomando como referencia la mediana de la distribución los
ingresos (el valor que divide una muestra en dos partes iguales), se suele fijar el
umbral de pobreza en relación al 60% de la mediana de los ingresos. Este indicador
permite analizar de forma comparada las distribuciones de los ingresos de los
distintos países, señalando el porcentaje de población que se sitúa con respecto a
un determinado umbral: en situación de pobreza (población cuyos ingresos se
por debajo del 60% de la mediana de la renta disponible neta por persona) y en
situación de pobreza severa (población con ingresos por debajo del 40%).
Gráfico 1. Umbral de pobreza de los hogares unipersonales en la Unión
Europea*, 2009 (en euros y en ppc)
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
BE BG CZ DK DE EE IE GR ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK
Euros
PPS
Fuente: Eurostat, 2011.
* Valor representa el 60% de la mediana de la distribución de los ingresos.
4
Dado que se trata de comparar distribuciones, los valores que determinan
dichos umbrales son diferentes. En Luxemburgo, por ejemplo, la mediana de los
ingresos de los hogares unipersonales se sitúa en 31 mil euros anuales (27 mil en
términos de paridad de compra), mientras que en Rumania es de 2 mil euros
anuales (3 mil en ppc). En cualquier caso, los umbrales de pobreza permiten
normalizar las distintas distribuciones para que puedan ser comparables entre sí.
De acuerdo con los datos de Eurostat, las personas en riesgo de pobreza
(por debajo del 60% de la mediana de los ingresos) representan en 2009 el 16%
de la población de la Unión Europea (UE-15), lo que supone un incremento de un
punto porcentual con respecto al registrado en el año 2000. La crisis económica se
está traduciendo en un aumento de la población en situación de pobreza, que si
bien se produce de forma ligera en el conjunto de países de la Unión, en algunos
países su impacto ha sido mucho mayor. En España, por ejemplo, la tasa de
pobreza relativa ha aumentado 1,5 puntos porcentuales, pasando del 18 al 19,5%.
En 2009, destacan particularmente el conjunto de países que se han incorporado
recientemente a la Unión Europea, como por ejemplo Letonia, Lituania, Rumania y
Bulgaria, que registran tasas de pobreza elevadas (entre el 20 y 25%). A este
grupo de países le siguen otros como Grecia (19,7%), Estonia (19,7%), España
(19,5%), Italia (18,4%) o Portugal (17,8%), con porcentajes superiores a la media
europea (gráfico 2).
Gráfico 2. Población en riesgo de pobreza en la Unión Europea, según
umbrales de pobreza*, 2009 (%)
UE-27
UE-15
AT
BE
BG
CY
CZ
DE
DK
EE
ES
FI
FR
GR
HU
IE
IT
LT
LU
LV
MT
NL
PL
PT
RO
SE
SI
SK
UK
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
<40
<50
50,0
<60
60,0
70,0
80,0
90,0
<70
Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat, 2011.
* Porcentajes en relación a la mediana de los ingresos.
AT: Austria; BE: Bélgica; BG: Bulgaria; CY: Chipre; CZ: República Checa; DE: Alemania; DK:
Dinamarca; EE: Estonia; ES: España; FI: Finlandia; FR: Francia; GR: Grecia; HU: Hungría; IE: Irlanda;
IT: Italia; LT: Lituania; LU: Luxemburgo; LV: Letonia; MT: Malta; NL: Países Bajos; PL: Polonia; PT:
Portugal; RO: Rumania; SE: Suecia; SI: Eslovenia; SK: Eslovaquia; UK: Reino Unido.
5
La población en situación de pobreza severa (por debajo del 40% de la
mediana de los ingresos) mantiene igualmente su peso en el conjunto de la
población, incrementándolo ligeramente a lo largo de los últimos años. En el año
2009, el 5,3% de la población de la Unión Europea (UE-27) se encontraba en esta
situación, siendo superior a la media de los 15 (5,1%), así como a la registrada en
el año 2000 (5%).
En el caso particular de España, este indicador ofrece uno de los mayores
incrementos (de 2 puntos porcentuales), lo que supone pasar de un porcentaje del
6% en el año 2000 al 8,3% al final del periodo. Una tendencia que hace que se
sitúe, por tanto, con el grupo de países que reflejan un mayor porcentaje de
personas en situación de pobreza severa, en el que se encuentra también Letonia
(11%), Rumania (10%), Bulgaria (8%) o Lituania (7%), entre otros.
Tomando como referencia el grupo de población que tienen menos
ingresos, también es interesante analizar la distribución de sus ingresos en
relación al umbral de la pobreza. Así por ejemplo, es posible apreciar que en
relación a las personas que se encuentran por debajo del 60% de la mediana de los
ingresos, en la Unión Europea (UE-27), la distancia de este grupo con respecto al
umbral de pobreza es de 22 puntos porcentuales en 2009, lo que significa que en
este tramo (distancia entre las medianas) se concentran la mitad de las personas
en situación de pobreza.
Los países que registran un umbral de pobreza más elevado (como por
ejemplo, España, Bulgaria, Letonia o Rumania) son además los que reflejan una
mayor distancia con respecto al umbral de pobreza, lo que quiere decir que las
personas pobres en estos países son comparativamente más pobres que en otros
países en relación a la distribución de los ingresos (gráfico 3).
Gráfico 3. Población en riesgo de pobreza (umbral 60% de los ingresos) y
distancia relativa al umbral de la pobreza en la Unión Europea, 2009 (%)
40,0
RO
Distancia relativa al umbral
30,0
LV
BG
ES
UE-27
SK
DE
SI
20,0
CZ
NL
UE-15
SE
BE
DK
CY
LU
AT FR
HU
IE
FI MT
PL
PT
IT
GR
LT
UK
EE
10,0
0,0
5,0
15,0
25,0
En riesgo de pobreza (umbral 60%)
Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat, 2011.
6
De acuerdo con el coeficiente de Gini, que mide la desigualdad en la
distribución de los ingresos (0 corresponde con la igualdad, en la que todas las
personas tendrían los mismos ingresos, y 100 con la absoluta desigualdad), se
aprecia que en la Unión Europea (UE-27) el grado de desigualdad se cifra en 30
puntos en 2009.
Con respecto a este indicador, destacan nuevamente países como Letonia
(37,4), Lituania (35,5), Portugal (35,4), Rumania (34,9), Bulgaria (33,4), Grecia
(33,1) o España (32,3), a los que se suman –entre otros- Reino Unido (32), e Italia
(31,5), que presentan una menor proporción de personas por debajo del umbral de
pobreza pero que sin embargo -en términos agregados- reflejan una marcada
desigualdad en la distribución de los ingresos de la población (gráfico 4).
Gráfico 4. Coeficiente de Gini en la Unión Europea, 2009
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
UK
FI
SE
SI
SK
RO
PL
PT
AT
NL
MT
HU
LT
LU
LV
IT
CY
FR
ES
IE
GR
EE
DE
CZ
DK
BE
BG
UE15
UE27
0,0
Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat, 2011.
Las diferencias existentes de los países de la Unión Europea con respecto a
los indicadores generales de pobreza y desigualdad se observan también en
relación a la situación de los grupos de la población más vulnerables (mujeres
jóvenes, personas de más de 65 años, desempleados, etc.).
La crisis económica ha provocado un aumento de las situaciones de pobreza
de estos grupos, para los que las consecuencias de la crisis tienen efecto más
prolongado en el tiempo. A continuación se aborda la tasa de pobreza existente
para cada uno de los países de la Unión Europea, de acuerdo con las principales
características sociolaborales que definen estos grupos de la población.
7
1.2. Grupos de población más vulnerables
Las mujeres tienen un mayor peso en las situaciones de pobreza que los
varones. En 2009, un 17% de las mujeres de la Unión Europea se encontraba por
debajo del umbral de la pobreza (60% de la mediana de los ingresos), frente al
15% de los varones.
Por países, destacan Letonia Bulgaria, Rumania, Estonia, España o Grecia,
donde las tasas de pobreza de las mujeres se sitúan entre el 20 y el 27%. En
cambio, los menores niveles se registran en países tales como la República Checa,
los Países Bajos o Eslovaquia (entre el 9 y 11%). En todos los casos, y salvo
contadas excepciones, las mujeres siempre alcanzan tasas de pobreza superiores a
la media de cada uno de los países (gráfico 5).
Gráfico 5. Tasa de pobreza de las mujeres en la Unión Europea*, 2009 (%)
30
25
20
15
10
5
Mujeres
SE
UK
FI
SI
SK
RO
PL
PT
AT
NL
MT
HU
LT
LU
LV
IT
CY
FR
ES
GR
IE
EE
DE
CZ
DK
BG
BE
UE15
UE27
0
Total
Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat, 2011.
* Umbral al 60% de la mediana de los ingresos.
Atendiendo a los distintos grupos de edad, también se constata que el 19%
de los menores de 16 años de la Unión Europea (UE-27) se encuentra en
situación de pobreza, 3 puntos por encima de la media registrada para el conjunto
de la población.
En este caso, los mayores niveles de pobreza se registran en Rumania
(32%), Letonia (25%), Bulgaria (24%), Lituania (24%), Italia (24%), Grecia (23%)
y España (23%). En cambio, en países como Dinamarca, Eslovenia, Chipre,
Finlandia y Suecia los niveles son significativamente inferiores (entre el 11 y 12%).
8
Gráfico 6. Tasa de pobreza de los menores de 16 años en la Unión
Europea*, 2009 (%)
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
Menores de 16
UK
FI
SE
SI
SK
PT
RO
PL
AT
NL
MT
LU
HU
LT
LV
IT
CY
FR
ES
IE
GR
EE
DE
DK
CZ
BG
BE
UE15
UE27
0,0
Total
Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat, 2011.
* Umbral al 60% de la mediana de los ingresos.
Lo mismo sucede con las personas de 65 años y más, que en 2009
alcanzan una tasa de pobreza del 17,8% para el conjunto de países de la Unión
Europea (UE-27), registrando las tasas más elevadas en Chipre (48%), Letonia
(47%), Bulgaria (39%) y Estonia (34%). España con una tasa del 25% se sitúa en
sexta posición.
De igual manera, cabe destacar que las mujeres de este grupo de edad, con
tasas superiores a los varones, se encuentran doblemente afectadas por la pobreza.
En 2009, un 20% de las mujeres mayores se encontraba por debajo del umbral de
pobreza, frente al 15% de los varones. Por países, resaltan Chipre (52%), Letonia
(50%), Bulgaria (44%), Estonia (41%) o Lituania (31%), donde las mujeres de
este grupo alcanzan las tasas más elevadas de la Unión Europea.
Igualmente, son destacables otros países en los que las mujeres presentan
una mayor distancia con respecto a los varones, como por ejemplo, Estonia (donde
existe una diferencia de 22 puntos porcentuales entre las tasas de las mujeres y los
varones), Letonia (18 puntos), Finlandia (15 puntos), Eslovaquia (14 puntos) y
Suecia (13 puntos), (gráfico 7).
9
Gráfico 7. Tasa de pobreza de las personas mayores de 65 y más años por
sexo, 2009 (%)
UE-15
UE-27
AT
BE
BG
CY
CZ
DE
DK
EE
ES
FI
FR
GR
HU
IE
IT
LT
LU
LV
MT
NL
PL
PT
RO
SE
SI
SK
UK
0,0
10,0
20,0
30,0
Varones
40,0
50,0
60,0
Mujeres
Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat, 2011.
Por otra parte, también hay que valorar que el acceso al empleo y la calidad
de las condiciones laborales son un elemento determinante los niveles de pobreza
de la población. Desde el punto de vista laboral, el alejamiento del mercado laboral
de las personas se traduce en una serie de privaciones y dificultades en otros
ámbitos de la vida social, como por ejemplo la educación, la salud, la vivienda, la
cultura o el acceso a los servicios.
Es conveniente recordar, por tanto, que el 8,4% de la población ocupada de
la Unión Europea (UE-27) se sitúa por debajo del umbral de la pobreza, lo cual
permite constatar que una parte muy importante de la población, aún trabajando,
tiene serias dificultades para cubrir sus necesidades económicas. Entre los distintos
países destacan particularmente Rumania (18%), Grecia, (14%), España (11,4%),
Letonia (11%) y Portugal (11%), entre otros (gráfico 8).
10
Gráfico 8. Tasa de pobreza de la población ocupada en la Unión Europea,
2009 (%)
EU27
EU15
AT
BE
BG
CY
CZ
DE
DK
EE
ES
FI
FR
GR
HU
IE
IT
LT
LU
LV
MT
NL
PL
PT
RO
SE
SI
SK
UK
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
20,0
Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat, 2011.
Dentro de la población ocupada es posible además identificar distintas
situaciones en relación a la pobreza, según el tipo de contrato, jornada laboral o
tiempo que se ha trabajado en el año de referencia. Así, para el conjunto de la
Unión Europea (UE-27), las personas con contrato temporal registran una tasa de
pobreza del 13%, frente a los que tienen contrato indefinido que se sitúa en el 5%.
Lo mismo sucede con las personas que tienen jornada parcial (12%), frente a
aquellas que trabajan a tiempo completo (7%), así como las personas que han
trabajado menos de un año (15%).
Estos datos ponen en evidencia que la inestabilidad laboral y la precariedad
en las condiciones laborales de los trabajadores son uno de los factores que más
inciden en el aumento de los niveles de pobreza. De hecho, si se repasa la situación
existente en los distintos países de la Unión Europea, aquellos que tienen una
mayor incidencia de la temporalidad en el empleo son los que ocupan las primeras
posiciones con respecto a las tasas de pobreza relativa (como por ejemplo,
España).
11
Tabla 1. Tasa de pobreza de la población ocupada en la Unión Europea,
según tipo de contrato, jornada de trabajo y tiempo de trabajo, 2009 (%)
Tipo de contrato
Tipo de jornada
Indefinido Temporal
EU27
Tiempo
completo
Tiempo de trabajo
Tiempo
parcial
Trabajando
todo el año
Trabajando
menos del año
5,1
12,9
7,1
12,6
8,0
15,4
EU15
5,2
13,4
6,7
11,1
7,5
15,0
BE
2,6
8,8
3,8
6,5
4,3
9,4
BG
5,1
21,6
6,2
24,2
6,1
22,1
CZ
2,3
5,2
2,9
5,6
2,8
11,4
DK
5,8
:
5,2
9,1
5,6
13,2
DE
5,4
14,2
5,1
10,0
6,2
16,3
EE
6,8
10,8
6,9
13,1
7,5
13,9
IE
3,0
2,5
4,2
8,8
5,1
9,1
GR
5,7
15,1
12,5
26,9
13,5
18,0
ES
5,3
12,6
10,4
17,0
11,1
14,6
FR
4,3
12,6
5,4
11,1
6,3
11,8
IT
6,8
17,7
9,0
14,7
9,7
21,8
CY
4,9
19,9
6,0
13,9
6,5
11,4
LV
8,9
16,2
9,8
25,6
10,7
16,8
LT
8,0
20,3
9,2
23,5
9,8
20,4
LU
9,2
19,1
9,0
11,9
9,7
18,0
HU
4,4
16,1
5,2
21,8
5,3
17,3
MT
5,3
4,0
5,7
8,6
5,7
14,7
NL
3,2
7,8
4,0
5,3
4,6
10,6
AT
5,0
9,8
4,7
7,0
5,0
14,7
PL
5,3
11,1
10,0
19,9
10,6
15,9
PT
5,9
12,1
8,5
33,0
9,9
15,5
RO
4,8
8,9
13,8
56,5
17,4
29,9
SI
4,2
6,2
4,3
7,2
4,6
9,5
SK
3,7
7,1
4,8
10,8
5,0
9,5
FI
2,1
5,9
2,9
10,0
3,2
7,0
SE
4,9
21,7
6,2
8,3
6,1
18,4
6,6
28,9
UK
5,3
1,5
5,0
11,9
Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat, 2011.
De igual manera, el aumento del riesgo de pobreza como consecuencia de
una menor relación con el empleo se refleja también en las distintas situaciones
laborales. Si tomamos como referencia el tipo de relación mayoritaria que ha tenido
la población a lo largo del año anterior (2008), se puede apreciar que los
asalariados muestran un mayor riesgo de pobreza que la media europea.
Lógicamente, tal y como venimos reflejando, la pérdida de empleo es un
elemento clave que explica el aumento de la pobreza en los distintos países. Como
se puede apreciar, las personas desempleadas destacan, sobre el resto, por registra
una tasa de pobreza aún más elevada. En el caso específico de España se registra
tasa de pobreza superior a la media europea en todos los grupos, siendo
especialmente relevante la diferencia existente en los asalariados europeos y los
españoles (12 puntos porcentuales), (tabla 2).
12
Tabla 2. Tasa de pobreza en la Unión Europea del total de la población, la
población ocupada (por cuenta propia y asalariados) y desempleada, 2009
(%)
Total Pob.
Ocupados
UE-27
15,4
8,4
6,2
22,1
45,4
UE-15
15,3
7,9
6,3
18,9
45,0
Bélgica
14,1
4,6
3,1
15,9
33,4
Bulgaria
21,2
7,4
7,2
9,0
53,0
7,7
3,1
2,6
5,8
47,3
Dinamarca
13,3
5,9
4,5
21,1
40,9
Alemania
14,9
6,8
6,4
13,0
61,9
Estonia
19,5
8,1
6,9
24,4
55,2
Irlanda
14,2
5,4
3,8
13,5
28,4
Grecia
19,0
13,8
8,1
25,3
37,9
España
19,0
11,4
7,1
34,2
38,7
Francia
11,7
6,7
5,7
16,4
37,8
Italia
17,4
10,2
9,2
14,2
41,1
Rep. Checa
C. Propia
Asalariados
Desempleados
Chipre
17,1
7,0
6,5
10,1
33,8
Letonia
25,6
11,1
9,6
31,5
56,7
Lituania
19,9
10,4
8,2
29,9
54,2
Luxemburgo
13,1
10,0
10,0
10,1
45,3
Hungría
10,5
6,2
5,8
8,9
47,4
Malta
14,0
6,0
5,2
11,8
33,8
9,8
5,0
3,7
13,4
41,7
P. Bajos
Austria
11,6
5,9
5,4
9,3
36,6
Polonia
16,2
11,0
6,8
27,7
42,1
Portugal
17,1
10,3
7,3
27,6
37,1
Rumania
20,3
17,9
4,9
54,1
46,6
Eslovenia
10,9
4,8
3,5
17,2
43,6
Eslovaquia
9,8
5,2
4,1
16,0
48,7
Finlandia
14,1
3,7
2,0
14,7
51,4
Suecia
13,4
6,9
5,8
18,1
38,8
16,1
50,8
Reino Unido
16,2
6,7
5,4
Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat, 2011.
Otro de los grupos de la población con mayor riesgo de pobreza son los
extranjeros. Considerando el conjunto de países de la Unión Europea, éstos
registran una tasa superior (27%) a la de la población de los distintos países de la
Unión Europea (18%).
En países como Bélgica, Finlandia, Francia, Italia, Alemania o Reino Unido
las diferencias entre ambos son notables. En el caso específico de España, los
extranjeros alcanzan una tasa de pobreza del 28% frente al 23% de la población
autóctona (gráfico 9).
13
Gráfico 9. Tasa de pobreza en la Unión Europea, según nacionalidad (UE-27
y resto de la población), 2009 (%)
UE-15
Extranjeros
UE-27
UE-27
Alemania
Austria
Bélgica
Bulgaria
Chipre
Dinamarca
Eslovaquia
Eslovenia
España
Estonia
Finlandia
Francia
Grecia
Hungría
Irlanda
Italia
Letonia
Lituania
Luxemburgo
Malta
P. Bajos
Polonia
Portugal
Reino Unido
Rep. Checa
Suecia
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
50,0
Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat, 2011.
Igualmente, hay que prestar también atención a las diferencias existentes
entre el campo y la ciudad, medidas en función de la densidad de la población
(habitantes/km2). Para el conjunto de la Unión Europea, la tasa de pobreza más
elevada se encuentra en las poblaciones de menor densidad (21%), mientras que
las más bajas se dan en lugares con una densidad de población intermedia (14%).
En las ciudades más pobladas, la tasa de pobreza es ligeramente superior a las
anteriores. En el caso de España, en las zonas menos pobladas se registra la tasa
de pobreza más elevada (25%), superior a las más densamente habitadas (14%),
(tabla 3).
14
Este indicador ofrece cierta información a cerca de la calidad de vida de las
distintas poblaciones; así por ejemplo, en las que tienen poca población puede que
existan mayores dificultades de acceso al empleo o una menor cobertura de los
servicios sociales y de atención, lo cual repercute decisivamente en el aumento de
los niveles de pobreza. Existen, por tanto, numerosas variables que hay que tener
en cuenta para poder evaluar con mayor precisión este indicador, aunque permite
adentrarse en las diferencias existentes entre el campo y la ciudad.
Tabla 3. Tasa de pobreza de la población de la Unión Europea, según el
grado de densidad de la población, 2009 (%)
Densidad de la población
Alta (al
Intermedia
Baja (menos
menos 500
(100 and 499
de 100
hab. /Km²)
hab./Km²)
hab./Km²)
UE-27
14,8
14,4
21,2
UE-15
16,0
14,5
19,1
Bélgica
16,2
12,7
13,1
Bulgaria
30,4
11,5
22,6
Rep. Checa
7,8
9,8
8,5
Dinamarca
14,9
11,5
13,4
Alemania
16,8
12,1
19,2
Estonia
16,3
12,3
23,4
Irlanda
10,9
15,4
18,4
Grecia
14,9
15,1
25,1
España
14,9
22,9
25,7
Francia
14,2
10,7
13,9
Italia
16,9
18,7
22,0
Chipre
15,1
13,8
19,6
Letonia
19,9
17,0
31,7
Lituania
10,7
Luxemburgo
20,3
8,5
12,6
6,2
11,0
17,1
Malta
15,0
16,1
P. Bajos
11,1
10,9
13,6
Austria
14,6
10,2
10,8
Polonia
10,3
17,6
22,8
Portugal
11,9
22,2
23,4
Rumanía
5,0
11,0
33,1
Eslovenia
9,7
10,6
12,5
Hungría
Eslovaquia
27,9
6,1
10,6
14,6
Finlandia
11,7
13,0
15,1
Suecia
13,4
10,6
13,8
Reino Unido
18,4
13,5
14,3
Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat, 2011.
Finalmente, tampoco hay que dejar de mencionar que existen diferencias
según el nivel de estudios de las personas. Así por ejemplo, para el conjunto de la
Unión Europea, las personas con estudios primarios o secundarios de primer ciclo
reflejan una tasa de pobreza comparativamente superior (23%) a aquellas que han
alcanzado los estudios secundarios de segundo ciclo (13%) y superiores (7%),
respectivamente. En el caso de España, las personas con menor nivel de estudios
registran tasas similares a la media europea, siendo ligeramente más elevadas en
los niveles de estudios superiores (tabla 4).
15
Tabla 4. Tasa de pobreza de la población en la Unión Europea, según nivel
de estudios, 2009 (%)
Ed. Primaria y
Sec. 1er Ciclo
Ed. Sec. 2 y
similares
Ed. Tercer
ciclo
UE-27
23,2
13,0
6,8
UE-15
21,9
13,1
7,3
Bélgica
23,8
10,5
5,7
Bulgaria
43,1
12,1
5,9
Rep. Checa
18,4
6,2
2,7
Dinamarca
18,1
12,4
9,0
Alemania
23,2
14,6
8,1
Estonia
34,1
20,5
7,9
Irlanda
21,1
12,1
5,2
Grecia
27,2
16,4
5,3
España
23,6
14,5
8,4
Francia
17,1
9,9
5,1
Italia
22,7
12,4
5,8
Chipre
34,5
11,5
4,9
Letonia
44,0
23,3
10,3
Lituania
35,5
18,6
6,9
Luxemburgo
19,3
10,2
4,9
Hungría
19,2
9,0
2,1
Malta
17,4
7,7
4,3
P. Bajos
10,8
11,0
6,8
Austria
22,2
9,6
5,1
Polonia
26,9
15,8
3,5
Portugal
18,4
9,0
3,5
Rumania
35,1
12,1
1,6
Eslovenia
22,9
9,1
2,6
Eslovaquia
22,2
9,0
3,8
Finlandia
22,9
14,4
4,7
Suecia
21,7
11,6
9,7
Reino Unido
27,2
15,4
9,3
Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat, 2011.
En suma, tal y como se puede apreciar, la incidencia de la pobreza no es
unidireccional, ni homogénea, ni tampoco afecta por igual a todo el conjunto de la
población. Dentro de los grandes números que engloban las tasas de pobreza
media para cada uno de los países de la Unión Europea existen diferencias sociales,
laborales y demográficas relevantes que merecen la pena ser destacadas, pues
dejan entrever la existencia de una mayor vulnerabilidad de ciertos grupos (como
por ejemplo, las mujeres, las personas mayores, los que tienen una menor
estabilidad en el empleo, las personas extranjeras o los que tienen un menor nivel
de estudios), que están siendo los más afectados por las consecuencias de la crisis
económica.
16
2. EL GASTO SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA
En un contexto de recesión económica severa, en el que son más necesarias
las políticas públicas que garanticen la cobertura de las necesidades económicas y
sociales de la población, las propuestas neoliberales para salir de la actual crisis
económica siguen profundizando en la idea de recortar el papel de Estado y su
intervención en la economía. La mayor parte de los países europeos –en pos del
control del déficit público- están llevando a cabo recortes sociales de gran calado,
que se manifiestan en un descenso significativo del gasto social. Lo cual supone, en
último término, una merma efectiva de la calidad de los derechos sociales, así como
un empeoramiento de las condiciones de vida de gran parte de la población.
Por todo ello, es necesario analizar el conjunto de recursos y prestaciones
que repercuten en el bienestar directo de la población. Porque, la pérdida del
empleo o una merma significativa de la calidad de las condiciones laborales, no sólo
implica una disminución de la renta y un aumento del riesgo de pobreza, sino que
además supone la existencia de mayores dificultades que imposibilitan el acceso a
una serie de prestaciones y derechos sociales. En conjunto, este tipo prestaciones y
recursos a las que tienen acceso las personas supondría un “salario indirecto”, en el
que se incluiría tanto el gasto en prestaciones sociales como el gasto en educación.
Se trata, por tanto, de incorporar en el análisis aquellos recursos que –más allá del
salario y de la renta- repercuten en el bienestar de la población.
El gasto social conjunto en protección social y educación en la Unión Europea
representó en 2007 el 30% del PIB agregado del conjunto de países, lo cual
significa una reducción de un punto porcentual con respecto al porcentaje
registrado a comienzos de la década (un 31% en el año 2000).
Entre los distintos países merece la pena destacar la situación de Dinamarca
(37%), Francia (36%), Suecia (35%) y los Países Bajos (33%), que alcanzan los
mayores niveles de gasto social en toda la Unión Europea. En el extremo opuesto,
se sitúan Letonia (16%), Estonia (17%), Rumania (17%) y Bulgaria (18%), cuyo
gasto supera ligeramente la mitad de la media europea.
Gráfico 10. Gasto en protección social y educación en la Unión Europea,
2007 (% sobre el PIB)
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
SE
UK
FI
SI
SK
PT
RO
PL
AT
NL
MT
LU
HU
LT
LV
IT
CY
FR
ES
IE
EE
DE
DK
CZ
BG
BE
EU27
0,0
Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat, 2011.
17
A la luz de estos datos se puede afirmar que, desde el punto de vista social,
la crisis económica se esta traduciendo en un empeoramiento de las condiciones de
vida de la población de la Unión Europea.
La evolución negativa de los niveles de pobreza, tanto en relación a la
población en riesgo de pobreza como en la que se encuentra en situación de
pobreza extrema, así como la persistencia de una marcada desigualdad en los
ingresos reflejan que en la última década apenas se ha mejorado la situación social
de la población. A esto se añade un descenso del gasto destinado a cubrir las
necesidades sociales de la población, que reducen su peso en relación a la riqueza
generada. Es especialmente preocupante la situación de algunos países, como por
ejemplo, los que recientemente se han incorporado a la Unión Europea (Rumania,
Bulgaria, etc.) y los países del sur de Europa (España y Grecia, principalmente). Por
colectivos, las mujeres, los niños y las personas de más de 65 años muestran un
mayor grado de vulnerabilidad ante la pobreza.
2.1. El gasto en protección social en la Unión Europea2
El gasto en protección social ha mostrado un crecimiento mantenido en el
conjunto de Europa en la última década. Así, el conjunto de países de la Unión
Europea (UE-27) destinó un promedio de 4,8 mil euros por habitante a la
protección social en el año 2000; casi una década más tarde, en 2008, el gasto en
protección social por habitante ha aumentado un 31%, hasta alcanzar la cifra de
6,3 mil euros por habitante. Este gasto en protección social por habitante es mayor
en la antigua UE-15 (7,2 mil euros por habitante en el año 2008).
Además del gasto por habitante, existen otros indicadores que aportan
información del volumen de gasto en protección social en el conjunto de Europa,
entre éstos se pueden destacar el peso de gasto en relación al conjunto del PIB o el
gasto considerando la capacidad –paridad- de poder de compra de los distintos
países comunitarios.
Al realizar la comparación internacional, se considera necesario cotejar la
situación de España con la media europea (UE-15 y UE-27), así como con los países
que conforman la UE-27. La razón para esta comparación es que el nivel de gasto
de España está situado en una posición intermedia en la Unión Europea ampliada,
pero sigue mostrando significativos retrasos en relación a al conjunto de países de
la UE-15 con mayor desarrollo económico. En este sentido, se pueden establecer
tres grandes grupos de países en función de su gasto en protección social: aquellos
que tienen un volumen de gasto superior a la media europea, los que tienen un
gasto similar al conjunto de la Unión y aquellos que tienen un déficit significativo en
el gasto en protección social.
De esta manera, se pueden destacar algunos países con un gasto por
habitante en protección social superior al conjunto de la UE, tales como
Luxemburgo (13,8 mil euros), Países Bajos (9 mil euros), Suecia (8,9 mil),
Dinamarca (8,7 mil), Austria (8,5 mil) o Francia (7,9 mil).
Otro grupo importante es el formado por países con un gasto por habitante
cercano a la media europea (7,2 mil euros para la UE-15 y 6,3 mil en el caso de la
UE-27). En este grupo se puede incorporar a países como Irlanda (7 mil), Italia
(6,8 mil) o Reino Unido (6,6 mil).
2
Entendiendo que el gasto social incluye el gasto en protección social y el de educación, en este
apartado se analiza únicamente el gasto en protección social, debido a las características de la fuente de
información (Eurostat) y los datos que aporta, en los que no se incluye de forma conjunta ambas
funciones de gasto.
18
El tercer grupo es el compuesto por los países con un gasto en protección
social inferior a la media europea. Hay que resaltar que este grupo es el más
numeroso y está formado por un conjunto heterogéneo de países en función de su
gasto en protección social que comprende desde un gasto superior a 4 mil euros
por habitante como Grecia (5,9 mil), España (5,7 mil), Eslovenia (4,8 mil), Portugal
(4,6 mil) o Chipre (4,3 mil), a otros países con un gasto en protección social inferior
a 2 mil euros por habitante, como Letonia (1,8 mil), Rumanía (1,7 mil) o Bulgaria
(1,6 mil).
Tabla 5. Gasto social en protección social por habitante en la Unión
Europea y España, 2000-2008 (en unidades de paridad de compra)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
UE 27
4.829,9
5.044,4
5.282,3
5.435,1
5.648,0
5.867,8
6.095,2
6.167,9
6.337,2
UE-15
Alemania
5.650,0
5.878,2
6.127,3
6.279,7
6.505,3
6.750,2
6.993,2
7.042,3
7.198,7
6.384,6
6.552,5
6.842,1
7.094,4
7.235,8
7.511,3
7.577,6
7.689,6
7.683,7
Austria
6.898,1
6.916,5
7.321,2
7.552,8
7.814,0
7.837,3
8.154,8
8.311,2
8.492,6
Bélgica
5.969,6
6.242,6
6.820,2
7.078,2
7.304,7
7.598,9
8.006,5
7.336,9
7.685,7
Bulgaria
542,5
556,0
651,6
666,6
710,1
1.198,1
1.243,1
1.365,3
1.604,3
Chipre
2.462,1
2.642,8
2.917,5
3.312,0
3.463,1
3.681,6
3.860,9
4.150,3
4.345,9
Dinamarca
7.030,7
7.175,4
7.581,4
7.717,0
8.114,7
8.171,5
8.349,0
8.470,5
8.700,8
Eslovaquia
1.797,3
1.904,5
2.045,0
2.022,0
2.049,0
2.153,0
2.357,0
2.596,0
2.807,7
Eslovenia
3.590,0
3.766,6
4.013,2
4.010,3
4.271,2
4.429,3
4.597,0
4.584,1
4.806,0
España
3.678,0
3.793,0
4.092,4
4.220,5
4.421,8
4.687,2
5.025,4
5.365,4
5.713,2
Estonia
1.172,5
1.177,1
1.278,0
1.399,8
1.594,9
1.714,8
1.867,0
2.110,1
2.518,2
Finlandia
5.426,7
5.526,3
5.854,1
6.012,1
6.496,0
6.650,9
6.903,0
7.229,4
7.487,6
Francia
6.083,2
6.354,5
6.763,5
6.722,5
6.993,3
7.345,4
7.530,2
7.829,5
7.913,5
Grecia
3.642,1
4.041,0
4.316,5
4.362,1
4.643,6
4.930,1
5.254,8
5.497,3
5.851,1
Hungría
2.019,9
2.195,1
2.509,7
2.710,3
2.778,1
3.050,7
3.278,6
3.415,7
3.623,7
Irlanda
3.302,6
3.716,8
4.511,8
4.838,0
5.163,5
5.436,8
5.868,4
6.490,0
7.033,6
Italia
5.296,6
5.581,8
5.585,9
5.707,8
5.795,5
5.982,5
6.304,0
6.574,6
6.759,9
Letonia
1.046,0
1.081,1
1.148,9
1.189,7
1.234,6
1.326,8
1.497,6
1.517,7
1.769,0
Lituania
1.148,8
1.177,1
1.236,0
1.335,9
1.422,0
1.532,7
1.698,4
2.080,3
2.442,4
Luxemburgo
8.795,7
9.473,9
10.405,6
11.149,7
11.983,8
12.171,3
12.790,1
13.006,1
13.806,3
Malta
2.704,2
2.694,5
2.860,9
2.941,3
3.084,2
3.203,9
3.280,9
3.409,7
3.595,7
Países Bajos
6.321,8
6.551,1
7.052,8
7.102,5
7.396,4
7.642,6
8.373,3
8.830,7
9.023,0
Polonia
1.749,5
1.927,4
2.044,5
2.098,4
2.157,2
2.220,2
2.328,7
2.411,7
2.580,8
Portugal
2.883,3
3.054,4
3.422,4
3.551,6
3.723,6
4.096,4
4.303,9
4.411,5
4.559,6
Reino Unido
República
Checa
5.777,4
6.122,2
6.153,5
6.378,0
6.795,1
7.064,7
7.276,9
6.512,2
6.609,2
2.463,6
2.611,8
2.819,4
2.972,7
3.032,2
3.157,5
3.282,2
3.588,2
3.653,3
630,3
696,7
800,6
828,6
925,2
1.037,9
1.129,4
1.367,8
1.693,3
7.138,9
7.202,1
7.633,0
8.122,3
8.468,9
8.358,7
8.628,7
8.887,0
8.850,7
Rumanía
Suecia
Fuente: Eurostat, 2011.
Si se comparan estos datos en relación al PIB de cada uno de estos países,
el gasto en protección social ha variado ligeramente en los últimos años. Así
analizando el periodo comprendido entre los años 2000 y 2008, se puede afirmar el
gasto en la Unión ha aumentado ligeramente hasta el año 2005, pasando del 25%
al 26% del PIB comunitario, mientras que en los años posteriores -hasta el año
2008- ha disminuido hasta alcanzar los niveles iniciales (tabla 6). Esta situación
indica que tanto en periodo de expansión económica como en periodo de crisis, el
gasto en protección social tiene un peso relativamente constante en el PIB del
conjunto de la Unión.
19
Por otra parte, esta variación en el peso relativo del gasto social en relación
al PIB ha sido mayor en los diferentes países de la Unión entre los años 2000 y
2008. En algunos países ha aumentado el gasto en protección social de modo
considerable, tal es el caso de Irlanda, donde se ha incrementado 7,6 puntos
porcentuales, Bulgaria (4,9 puntos) o Portugal (4,5 puntos) durante dicho periodo;
mientras que en la mayor parte de los países de la Unión el crecimiento ha sido
más moderado entre los 3,5 puntos de Chipre y los 1,2 puntos de Finlandia. Por
otra parte, existe un pequeño grupo de países donde las variaciones registradas
son inferiores a un punto porcentual, tanto en signo positivo (Luxemburgo,
Dinamarca y Lituania) como en signo negativo (Austria, Suecia, República Checa y
Polonia). Por último existe un grupo no muy numeroso donde el gasto en protección
social ha disminuido durante este periodo: Eslovaquia (3,3 puntos), Reino Unido
(2,7 puntos), Eslovenia y Letonia (2,6 puntos) y Alemania (1,6 puntos).
Tabla 6. Gasto social en protección social en la Unión Europea y España,
2000-2008 (% sobre el PIB)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
UE 27
25,3
25,5
25,8
26,2
26,1
26,1
25,7
24,7
25,3
UE-15
25,7
25,9
26,2
26,6
26,5
26,6
26,3
25,3
26,0
Alemania
28,3
28,4
29,0
29,4
28,7
28,6
27,6
26,6
26,7
Austria
27,6
28,0
28,3
28,7
28,5
28,0
27,6
27,0
27,3
Bélgica
24,9
25,5
26,6
27,7
27,8
28,2
28,8
25,5
26,6
Bulgaria
10,0
9,6
10,1
9,6
9,5
14,6
13,8
13,7
14,9
Chipre
14,6
14,7
16,0
18,0
17,7
18,0
18,0
17,8
18,1
Dinamarca
28,1
28,4
28,8
30,0
29,8
29,4
28,5
28,1
28,9
Eslovaquia
18,8
18,4
18,5
17,6
16,6
15,9
15,7
15,4
15,5
Eslovenia
23,6
23,9
23,8
23,2
22,8
22,5
22,2
20,8
21,0
España
19,8
19,5
19,9
20,2
20,2
20,4
20,3
20,5
22,2
Estonia
13,6
12,8
12,5
12,4
12,8
12,4
12,0
12,1
14,9
Finlandia
24,3
24,3
24,9
25,8
25,8
25,9
25,6
24,6
25,5
Francia
27,7
27,8
28,5
29,0
29,4
29,5
29,3
29,0
29,3
Grecia
22,7
23,6
23,4
22,7
22,9
24,0
24,0
23,9
25,1
Hungría
19,1
18,8
19,9
20,8
20,2
21,5
21,9
22,0
22,3
Irlanda
13,2
14,2
16,0
16,6
16,8
16,8
17,0
17,6
20,9
Italia
23,8
24,0
24,4
24,9
25,1
25,4
25,6
25,5
26,5
Letonia
15,0
14,1
13,6
13,2
12,5
12,1
12,3
10,9
12,4
Lituania
15,3
14,3
13,7
13,1
13,0
12,9
13,0
14,1
15,7
Luxemburgo
18,8
20,5
21,2
21,7
21,9
21,3
20,0
19,0
19,8
Malta
16,6
17,5
17,6
18,1
18,5
18,3
17,9
17,8
18,6
Países Bajos
24,7
24,8
25,8
26,5
26,4
26,0
27,0
26,7
26,9
Polonia
19,1
20,5
20,7
20,7
19,7
19,2
19,0
17,8
18,2
Portugal
18,7
19,3
21,0
21,7
22,3
23,0
23,1
22,6
23,2
Reino Unido
25,5
25,8
24,9
25,3
25,4
25,8
25,5
22,3
22,7
República Checa
18,9
18,8
19,6
19,5
18,7
18,5
18,0
18,0
18,1
Rumanía
12,7
12,5
13,3
12,8
12,5
13,2
12,4
13,2
14,1
Suecia
29,4
29,7
30,5
31,6
30,9
30,5
29,7
28,5
28,8
Fuente: Eurostat, 2011.
En este contexto, España se sitúa en el grupo de los países donde ha crecido
ligeramente el gasto en protección social en relación al PIB (2,4 puntos
porcentuales), aunque continúa a gran distancia del gasto medio en protección
social de la Unión Europea. Hay que destacar que la mayor parte de este
crecimiento se debe a la variación del último año, ya que en el año 2007 el gasto
en protección social representaba el 20% del PIB, mientras que en el año siguiente
20
aumenta hasta el 22,2%. Si bien, a pesar de este fuerte incremento continúa
existiendo una gran diferencia entre España y el conjunto de la Unión (superior a
tres puntos porcentuales en el año 2008) y respecto a los países que tienen un
mayor gasto en protección social como Francia, Dinamarca o Suecia.
Gráfico 11. Gasto social en protección social sobre el PIB sin gasto en
desempleo en la Unión Europea (UE-15) y España, 2000-2008
26
24
22
20
18
16
14
2000
2001
2002
2003
2004
UE-15
2005
2006
2007
2008
España
Fuente: Eurostat, 2011.
Dentro del gasto en protección social se pueden diferenciar diferentes
partidas de gasto como desempleo, vejez, asistencia médica, familia e hijos,
supervivencia, exclusión social o vivienda. Dado el elevado gasto que se realiza en
España a la función de gasto de desempleo, se hace preciso analizar el gasto en
protección social excluyendo esta función.
Así, a partir de la evolución del gasto en protección social sin desempleo se
puede afirmar que este tipo de gasto aumenta en el conjunto de la Unión (UE-15)
hasta el año 2006, mientras que se reduce ligeramente en el año 2007 para
continuar aumentado a partir de este año, mientras que en el caso de España, se
muestra un aumento continuado del gasto en protección social excluyendo el
desempleo desde el año 2000, siendo más acusado en el último año (2008).
En el análisis de los diferentes pesos del gasto en protección social entre
España y el Conjunto de la Unión en relación al PIB, se puede resaltar que entre los
años 2000 y 2003 la Unión Europea ha incrementado de forma más acusada su
gasto en protección social de modo que la distancia se ha ido aumentando hasta
alcanzar los 6,3 puntos (7,3 puntos si se excluye el gasto en desempleo), mientras
que a partir de esa fecha se reduce la brecha de gasto hasta los 3,8 puntos (5,4 si
se excluye el desempleo) del año 2008.
21
Gráfico 12. Diferencia del gasto de protección social en relación al PIB
entre la Unión Europea (UE-15) y España, con y sin gasto en desempleo,
2000-2008 (puntos porcentuales)
8
7
6
5
4
3
2
2000
2001
2002
2003
2004
Con desempleo
2005
2006
2007
2008
Sin desempleo
Fuente: Eurostat, 2011.
Hay que destacar que la reducción de esta brecha que se ha experimentado
en los últimos años se debe en gran parte al importante incremento del gasto en
desempleo efectuado en España como consecuencia de la elevada tasa de paro
fruto de la crisis económica, más que a un incremento del gasto en el resto de las
prestaciones y servicios.
El gasto social en protección social en relación al PIB es un buen indicador
del esfuerzo realizado por los distintos países en relación a su crecimiento
económico. Si bien, es necesario matizar este dato tomando como referencia el
gasto social en el conjunto de la Unión Europea y para hacerlo de un modo
comparable, debido a las diferentes economías entre unos países y otros es
relevante la comparación en términos de gasto por habitante en unidades de
paridad de compra (tabla 7).
De este modo, España muestra una diferencia de 20 puntos de diferencia
respecto al gasto en protección social del conjunto de la UE-15, siendo junto con
Portugal de los países que menos esfuerzo en este apartado realizan entre los
países de la UE-15. En cambio, otros países como Luxemburgo, Países Bajos,
Suecia, Dinamarca, Austria o Francia registran un gasto en protección social
superior al conjunto de la UE-15 en más de 17 puntos porcentuales.
En síntesis, los datos permiten constatar que España ha realizado un
esfuerzo importante en gasto de protección social, especialmente en el último año
como consecuencia de la crisis económica, si bien continúa existiendo un déficit
respecto al gasto realizado por el conjunto de la Unión. En este sentido, hay que
destacar que los países con un nivel de gasto en protección social más elevado han
experimentado una cierta desaceleración del crecimiento del gasto social,
concretamente algunos países como Suecia o Alemania muestran una reducción del
gasto.
22
Tabla 7. Gasto social en protección social por habitante (considerado en
unidades de paridad de compra) en los países de la Unión Europea
respecto de la UE (UE-15=100)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
UE 27
85,5
85,8
86,2
86,6
86,8
86,9
87,2
87,6
88,0
UE-15
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Alemania
113,0
111,5
111,7
113,0
111,2
111,3
108,4
109,2
106,7
Austria
122,1
117,7
119,5
120,3
120,1
116,1
116,6
118,0
118,0
Bélgica
105,7
106,2
111,3
112,7
112,3
112,6
114,5
104,2
106,8
22,3
Bulgaria
9,6
9,5
10,6
10,6
10,9
17,7
17,8
19,4
43,6
45,0
47,6
52,7
53,2
54,5
55,2
58,9
60,4
Dinamarca
124,4
122,1
123,7
122,9
124,7
121,1
119,4
120,3
120,9
Eslovaquia
31,8
32,4
33,4
32,2
31,5
31,9
33,7
36,9
39,0
Chipre
Eslovenia
63,5
64,1
65,5
63,9
65,7
65,6
65,7
65,1
66,8
España
65,1
64,5
66,8
67,2
68,0
69,4
71,9
76,2
79,4
Estonia
20,8
20,0
20,9
22,3
24,5
25,4
26,7
30,0
35,0
Finlandia
96,0
94,0
95,5
95,7
99,9
98,5
98,7
102,7
104,0
Francia
107,7
108,1
110,4
107,1
107,5
108,8
107,7
111,2
109,9
Grecia
64,5
68,7
70,4
69,5
71,4
73,0
75,1
78,1
81,3
Hungría
35,8
37,3
41,0
43,2
42,7
45,2
46,9
48,5
50,3
Irlanda
58,5
63,2
73,6
77,0
79,4
80,5
83,9
92,2
97,7
Italia
93,7
95,0
91,2
90,9
89,1
88,6
90,1
93,4
93,9
Letonia
18,5
18,4
18,8
18,9
19,0
19,7
21,4
21,6
24,6
Lituania
20,3
20,0
20,2
21,3
21,9
22,7
24,3
29,5
33,9
155,7
161,2
169,8
177,6
184,2
180,3
182,9
184,7
191,8
Luxemburgo
Malta
Países Bajos
47,9
45,8
46,7
46,8
47,4
47,5
46,9
48,4
49,9
111,9
111,4
115,1
113,1
113,7
113,2
119,7
125,4
125,3
Polonia
31,0
32,8
33,4
33,4
33,2
32,9
33,3
34,2
35,9
Portugal
51,0
52,0
55,9
56,6
57,2
60,7
61,5
62,6
63,3
102,3
104,2
100,4
101,6
104,5
104,7
104,1
92,5
91,8
Reino Unido
República
Checa
Rumanía
Suecia
43,6
44,4
46,0
47,3
46,6
46,8
46,9
51,0
50,7
11,2
11,9
13,1
13,2
14,2
15,4
16,2
19,4
23,5
126,4
122,5
124,6
129,3
130,2
123,8
123,4
126,2
122,9
Fuente: Eurostat, 2011.
Esta especial situación de España con respecto al gasto social se aborda con
más detenimiento en los apartados posteriores, en los que, más allá del gasto
específico en protección social, se incide con particular interés en otras áreas de
gasto social (como por ejemplo, en educación), y tomando en consideración la
división competencial del Estado que articula la intervención de las distintas
Administraciones Públicas (Central, Autonómica y Local, respectivamente).
23
2.2. El gasto social por funciones de gasto en la Unión Europea
La evolución del gasto social en la Unión Europea permite destacar además
diferencias significativas entre los distintos países, en función de su estructura del
gasto, es decir, de las distintas partidas y ámbitos a los que se destinan recursos.
El gasto social, de acuerdo con las principales estadísticas europeas (SESPROS),
puede subdividirse en ocho grandes capítulos de gasto: enfermedad-asistencia
médica, invalidez, vejez, supervivencia, familia-hijos, vivienda y exclusión social.
En este apartado, se sintetiza brevemente cuál es la situación de los diferentes
países de la Unión respecto a cada una de las funciones de gasto incluidas dentro
de las estadísticas europeas oficiales.
Vejez
Integra las pensiones de todo tipo percibidas a partir de la edad de
jubilación, la jubilación anticipada, así como los servicios sociales para personas de
más de 65 años. El gasto social destinado a los programas de vejez el conjunto de
la Unión ha sido relativamente constante manteniéndose en niveles del 10% en el
caso de la UE-27 y UE-15 con ligeras variaciones. En el caso de España esta función
de gasto es inferior a la media europea, situándose en valores cercanos del 6,8% o
ligeramente inferiores. Hay que destacar que España es uno de los países de la UE15 que tiene un menor gasto en vejez, siendo incluso superada por países de la
ampliación con un gasto superior como Polonia, Eslovenia, Hungría, República
Checa o Chipre, esta situación contrasta con la situación de tener una de las
poblaciones con que muestran un mayor envejecimiento.
Tabla 8. Gasto social en vejez en la Unión Europea y España, 2000-2008
(% sobre el PIB)
2000
UE 27
UE-15
Alemania
Austria
Bélgica
Bulgaria
Chipre
Dinamarca
Eslovaquia
Eslovenia
España
Estonia
Finlandia
Francia
Grecia
Hungría
Irlanda
Italia
Letonia
Lituania
Luxemburgo
Malta
Países Bajos
Polonia
Portugal
Reino Unido
Rep. Checa
Rumanía
Suecia
10,0
10,2
9,5
11,0
8,4
8,0
6,1
10,7
6,0
10,2
6,8
5,9
7,7
10,6
10,6
6,8
2,6
12,5
8,5
6,7
6,9
6,6
9,2
8,5
7,0
11,3
7,3
5,3
10,9
2001
10,0
10,1
9,7
11,2
8,7
7,5
5,9
10,8
6,1
10,4
6,6
5,4
7,9
10,7
11,4
6,9
2,7
12,4
7,6
6,2
5,4
7,3
9,0
9,3
7,4
11,0
7,2
5,4
11,0
2002
10,0
10,1
9,9
11,4
9,1
7,4
6,7
10,9
6,2
10,6
6,6
5,4
8,2
10,6
11,0
7,5
3,6
12,6
7,4
5,9
5,6
7,2
9,3
9,5
8,1
10,4
7,4
5,7
11,2
2003
10,1
10,3
10,1
11,5
9,4
7,2
7,3
11,2
6,1
10,0
6,6
5,4
8,6
10,7
10,8
7,5
3,8
12,9
6,7
5,7
5,7
7,2
9,4
9,7
8,5
10,4
7,2
5,2
11,8
2004
10,1
10,3
10,1
11,5
9,5
7,3
7,4
11,1
6,1
9,9
6,5
5,5
8,6
10,9
10,8
7,4
3,8
12,8
6,1
5,6
5,7
7,3
9,7
9,5
9,0
10,5
6,9
5,4
11,6
2005
10,2
10,4
10,1
11,4
9,8
6,8
7,3
11,0
6,2
9,5
6,5
5,3
8,7
11,0
11,4
7,8
3,7
12,9
5,6
5,4
5,6
7,5
9,7
9,3
9,5
10,8
7,1
5,3
11,6
2006
10,1
10,3
9,8
11,4
10,5
6,6
7,2
10,8
6,1
8,4
6,5
5,3
8,8
11,1
10,4
8,0
3,8
13,0
5,5
5,3
5,4
7,5
9,5
9,4
9,7
10,5
7,0
5,2
11,3
2007
9,6
9,8
9,5
11,3
8,2
6,4
7,2
10,7
5,9
8,2
6,5
5,2
8,6
11,2
10,4
8,3
3,9
13,1
4,8
6,0
5,2
7,5
9,6
8,7
9,7
8,5
7,1
5,5
11,1
2008
9,9
10,1
9,4
11,5
8,7
6,7
7,1
11,1
5,8
8,1
6,8
6,3
8,8
11,5
10,7
8,8
4,5
13,6
5,4
6,4
5,3
7,8
9,5
8,9
10,2
8,8
7,6
6,5
11,5
Fuente: Eurostat, 2011.
24
Entre los países que tienen un mayor gasto en vejez se puede resaltar
algunos con una elevado gasto en protección social como Dinamarca, Austria o
Francia. Aunque también es destacable un conjunto de países con un gasto en
protección social inferior a la media y que registran un gasto en la función de vejez
superior a España tal es el caso de Portugal, Grecia o Italia (tabla 8).
Enfermedad – Asistencia médica
Esta función incluye el gasto realizado para conservar, reponer o mejorar la
salud cualquiera que sea el origen de la pérdida de la salud; prestaciones
económicas que compensen la pérdida de recursos derivada de la suspensión
temporal del trabajo; gastos sanitarios como consecuencia de una invalidez; el
gasto sanitario y prestaciones temporales derivadas de enfermedades profesionales
y accidentes de trabajo. El gasto de la media Europa en asistencia médica y
enfermedad ha aumentado ligeramente el periodo comprendido entre el año 2000 y
el año 2008 hasta alcanzar el 7,5% y el 7,7% del PIB en los casos de la UE-27 y
UE-15 respectivamente. Entre los países que muestran un mayor gasto se pueden
destacar algunos como Países Bajos, Francia, Irlanda o Alemania. Mientras que
Polonia, Chipre, Bulgaria, Letonia o Rumanía destacan entre los países que
registran un menor gasto en asistencia médica en relación a su PIB nacional.
Tabla 9. Gasto social en Enfermedad y asistencia médica en la Unión
Europea y España, 2000-2008 (% sobre el PIB)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
UE 27
6,9
7,2
7,3
7,5
7,4
7,5
7,5
7,3
7,5
UE-15
7,1
7,3
7,4
7,6
7,6
7,7
7,7
7,5
7,7
Alemania
8,3
8,4
8,4
8,5
8,1
8,1
8,0
7,9
8,1
Austria
7,1
7,2
7,2
7,2
7,2
7,1
7,0
7,0
7,1
Bélgica
6,0
6,2
6,3
7,4
7,6
7,6
7,4
7,3
7,6
Bulgaria
0,3
0,3
0,7
0,4
0,5
4,2
3,6
3,7
4,4
Chipre
4,0
3,9
4,0
4,7
4,2
4,5
4,6
4,5
4,4
Dinamarca
5,7
5,8
6,0
6,1
6,1
6,1
6,1
6,5
6,7
Eslovaquia
6,5
6,4
6,3
5,7
5,0
4,8
4,7
4,7
5,0
Eslovenia
7,2
7,5
7,5
7,5
7,4
7,3
7,1
6,7
7,1
España
5,8
5,8
6,0
6,2
6,3
6,3
6,3
6,4
6,8
Estonia
4,4
4,1
3,9
3,9
4,0
4,0
3,7
4,1
4,8
Finlandia
5,8
5,9
6,2
6,5
6,6
6,7
6,7
6,5
6,8
Francia
8,0
8,1
8,4
8,6
8,8
8,8
8,7
8,7
8,7
Grecia
6,0
6,1
6,1
6,0
6,1
6,7
6,9
6,7
7,3
Hungría
5,3
5,2
5,6
6,2
6,0
6,4
6,3
5,6
5,6
Irlanda
5,5
6,1
6,4
6,6
6,8
6,9
7,0
7,3
8,5
Italia
6,0
6,3
6,2
6,2
6,5
6,8
6,9
6,6
7,0
Letonia
2,5
2,8
2,8
3,1
3,1
3,3
3,7
3,4
3,7
Lituania
4,6
4,3
4,1
3,9
3,8
3,9
4,1
4,3
4,6
Luxemburgo
4,8
5,2
5,4
5,4
5,5
5,5
5,1
4,9
5,0
Malta
4,9
5,1
4,9
5,3
5,6
5,5
5,2
5,2
5,5
Países Bajos
7,3
7,5
7,9
8,2
8,1
8,0
8,8
8,6
8,8
Polonia
3,8
3,9
4,2
4,1
3,8
3,8
3,8
3,9
4,4
Portugal
6,0
6,0
6,5
6,2
6,8
6,9
6,7
6,4
6,5
Reino Unido
6,5
7,1
7,1
7,6
7,7
8,0
8,0
7,7
7,6
Rep. Checa
6,4
6,5
6,8
6,9
6,6
6,5
6,2
6,1
6,0
Rumanía
3,3
3,4
3,4
3,6
3,3
3,8
3,3
3,5
3,5
Suecia
7,9
8,3
8,7
8,7
8,2
7,9
7,7
7,4
7,5
Fuente: Eurostat, 2011.
25
España se sitúa en un grupo intermedio de países con un gasto inferior al
conjunto de la UE (UE-15 y UE27), liderado por países como Suecia, Grecia,
Austria, Eslovenia o Italia. España muestra un crecimiento de un punto porcentual
en el gasto en asistencia médica durante el periodo analizado, hasta alcanzar 6,8%
del PIB.
Invalidez
En este ámbito se incluyen la protección en situaciones de incapacidad
permanente o de una duración prolongada, así como las prestaciones económicas
para personas con discapacidad física, psíquica o sensorial. El gasto social del
conjunto de la Unión en la función de Invalidez se mantiene constante en cifras
cercanas al 2% del PIB a lo largo del periodo comprendido entre los años 2000 y
2008. Entre los países que tienen un gasto más elevado en esta partida cabe
destacar el grupo formado por los países nórdicos (Dinamarca, Suecia y Finlandia),
Reino Unido, Países Bajos o Luxemburgo, todos ellos con un gasto superior a la
media del conjunto de la Unión.
Tabla 10. Gasto social en Invalidez en la Unión Europea y España, 20002008 (% sobre el PIB)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
UE 27
2,1
2,1
2,1
2,1
2,1
2,1
2,0
2,0
2,0
UE-15
2,1
2,1
2,1
2,1
2,1
2,1
2,1
2,1
2,1
Alemania
2,2
2,2
2,2
2,3
2,2
2,2
2,1
2,0
2,1
Austria
2,7
2,6
2,6
2,6
2,5
2,4
2,3
2,2
2,1
Bélgica
2,3
2,4
2,6
2,0
2,0
2,0
1,9
1,8
1,9
Bulgaria
0,5
0,6
0,6
0,8
0,8
1,2
1,3
1,1
1,2
Chipre
0,5
0,6
0,6
0,7
0,8
0,7
0,7
0,7
0,7
Dinamarca
3,4
3,5
3,7
4,0
4,1
4,2
4,2
4,2
4,4
Eslovaquia
1,4
1,5
1,6
1,6
1,3
1,3
1,3
1,3
1,4
Eslovenia
2,1
2,1
2,0
1,9
1,9
1,9
1,9
1,7
1,6
España
1,6
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,6
Estonia
0,9
1,1
1,1
1,2
1,2
1,2
1,1
1,1
1,5
Finlandia
3,4
3,3
3,3
3,4
3,4
3,3
3,2
3,1
3,2
Francia
1,6
1,6
1,7
1,7
1,7
1,7
1,8
1,8
1,7
Grecia
1,1
1,2
1,2
1,2
1,1
1,2
1,1
1,2
1,2
Hungría
1,8
1,9
2,0
2,1
2,1
2,1
2,2
2,1
2,1
Irlanda
0,7
0,7
0,8
0,8
0,8
0,9
0,9
1,0
1,1
Italia
1,4
1,4
1,5
1,6
1,5
1,5
1,5
1,5
1,6
Letonia
1,2
1,1
1,1
1,0
1,0
0,9
0,9
0,7
0,9
Lituania
1,3
1,3
1,2
1,3
1,3
1,3
1,4
1,5
1,6
Luxemburgo
2,5
2,9
2,9
2,9
2,9
2,8
2,6
2,3
2,3
Malta
1,0
1,0
1,0
1,1
1,2
1,2
1,1
1,1
1,1
Países Bajos
2,9
2,8
2,9
2,9
2,8
2,5
2,4
2,4
2,4
Polonia
2,7
2,8
2,7
2,5
2,3
2,0
1,9
1,7
1,6
Portugal
2,4
2,4
2,4
2,5
2,3
2,3
2,3
2,3
2,1
Reino Unido
República
Checa
2,4
2,4
2,4
2,4
2,4
2,3
2,4
2,5
2,5
1,5
1,5
1,5
1,6
1,5
1,4
1,5
1,5
1,5
Rumanía
1,1
1,1
1,1
1,2
1,1
1,1
1,1
1,3
1,4
Suecia
3,9
4,0
4,2
4,4
4,5
4,6
4,4
4,3
4,3
Fuente: Eurostat, 2011.
26
Otro grupo de países formado por Portugal, Austria, Hungría y Alemania
tiene un gasto similar al de la media Europa. Mientras que países como Bélgica,
Francia, Eslovenia, Lituania, Polonia o España muestran porcentajes de gasto
inferiores al conjunto de la Unión. Entre los países con un menor gasto se puede
destacar Letonia o Chipre, con gastos inferiores al 1% del PIB en esta partida. El
gasto social realizado por España en invalidez se ha mantenido relativamente
constante a lo largo del periodo en valores cercanos al 1,6% del PIB, manteniendo
la distancia existente respecto al gasto del conjunto de la Unión a lo largo del
periodo.
Familia e hijos
Incluye todas aquellas prestaciones económicas y servicios sociales de ayuda
a los hogares, así como las prestaciones de todo tipo por hijo, salvo las educativas.
Además en este apartado también se recogen las prestaciones de maternidad.
Tabla 11. Gasto social en Familia en la Unión Europea y España, 2000-2008
(% sobre el PIB)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
UE 27
2,1
2,1
2,1
2,2
2,1
2,1
2,0
2,0
2,1
UE-15
2,1
2,1
2,2
2,2
2,2
2,1
2,1
2,1
2,1
Alemania
3,2
3,1
3,3
3,3
3,2
3,1
2,9
2,8
2,8
Austria
2,9
2,9
3,0
3,1
3,1
3,0
2,9
2,7
2,8
Bélgica
2,1
2,1
2,1
2,1
2,0
2,0
2,0
2,1
2,1
Bulgaria
0,6
0,5
0,2
0,2
0,0
1,0
1,0
1,2
1,3
Chipre
0,9
1,2
1,3
1,9
2,0
2,1
1,9
1,9
2,1
Dinamarca
3,7
3,8
3,9
4,0
3,9
3,8
3,7
3,7
3,8
Eslovaquia
1,7
1,5
1,5
1,5
1,7
1,7
1,6
1,5
1,5
Eslovenia
2,2
2,1
2,0
2,0
2,0
1,9
1,9
1,7
1,8
España
1,0
0,9
0,9
1,1
1,1
1,2
1,2
1,3
1,5
Estonia
1,6
1,5
1,4
1,2
1,6
1,5
1,5
1,4
1,8
Finlandia
3,0
2,9
2,9
3,0
3,0
3,0
3,0
2,9
3,0
Francia
2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
2,4
2,5
Grecia
1,7
1,6
1,6
1,7
1,6
1,5
1,5
1,5
1,6
Hungría
2,5
2,4
2,5
2,7
2,5
2,5
2,8
2,8
2,8
Irlanda
1,8
2,1
2,4
2,5
2,5
2,5
2,5
2,6
3,1
Italia
0,9
1,0
1,0
1,1
1,1
1,1
1,2
1,2
1,3
Letonia
1,5
1,4
1,4
1,4
1,3
1,3
1,2
1,2
1,4
Lituania
1,3
1,2
1,1
1,0
1,1
1,2
1,1
1,2
1,9
Luxemburgo
3,1
3,3
3,5
3,8
3,8
3,6
3,4
3,1
3,9
Malta
1,6
1,4
1,3
1,3
1,3
1,2
1,1
1,1
1,3
Países Bajos
1,1
1,1
1,2
1,3
1,3
1,3
1,5
1,6
1,8
Polonia
1,0
1,0
1,0
0,9
0,9
0,8
0,8
0,8
0,7
Portugal
1,0
1,1
1,4
1,4
1,2
1,2
1,2
1,2
1,3
Reino Unido
República
Checa
1,8
1,7
1,7
1,8
1,7
1,6
1,5
1,6
1,7
1,6
1,5
1,6
1,5
1,6
1,4
1,4
1,7
1,5
Rumanía
1,5
1,5
1,7
1,4
1,6
1,8
1,8
1,7
1,5
Suecia
2,6
2,8
2,8
2,9
2,9
2,9
3,0
2,9
3,0
Fuente: Eurostat, 2011.
27
El gasto social en familia por parte del conjunto de la Unión Europea ha
mantenido relativamente estable entre los años 2000 y 2008 en valores cercanos al
2,1% del PIB con ligeras variaciones. Ente los países con un mayor gasto social en
esta partida se pueden destacar Luxemburgo, Dinamarca, Irlanda, Suecia,
Finlandia, Hungría, Austria, Alemania o Francia, todos ellos con un porcentaje de
gasto superior al del conjunto de la Unión.
Por su parte, Bélgica y Chipre registran porcentajes de gasto en línea con los
efectuados por la media Europea. Mientras que Lituania, Estonia, Países Bajos,
Eslovenia, Reino Unido y Grecia forman un grupo de países con un porcentaje
intermedio de gasto. Entre los países con un menor gasto se puede resaltar a
Polonia con un porcentaje de gasto del 0,7% o Portugal, Malta e Italia con un
porcentaje de del 1,3%.
España se sitúa a cierta distancia de la media europea, por detrás del grupo
de países con un gasto intermedio, registrándose un gasto del 1,5%, con un déficit
de 0,6 puntos respecto a la media del conjunto de la Unión.
Supervivencia
En este apartado se incluyen las prestaciones derivadas del fallecimiento de
un cónyuge o pariente próximo, viudedad u orfandad, hasta la edad de 65 años.
Frente a otras materias, España es uno de los países que más recursos destina a la
supervivencia.
El gasto social en Supervivencia del conjunto de la Unión ha diminuido
ligeramente entre los años 2000 y 2008 pasando de un porcentaje del 1,8% en el
año 2000 a un volumen del 1,6 en el año 2008. Entre los países que tienen un
mayor volumen relativo de gasto se pueden destacar Italia, Bélgica, Grecia,
Alemania, Polonia o España con un porcentaje de gasto superior o igual al 2%.
Otro grupo, el de los países que tienen un gasto similar al del conjunto de la
Unión, está formado por países como Luxemburgo, Malta, Portugal o Eslovenia.
Entre los países con un menor gasto en la función de supervivencia se puede
destacar Lituania, Letonia, Reino Unido, Estonia o Dinamarca.
España tiene en esta función un gasto relativo superior al del conjunto de la
Unión en 0,4 puntos porcentuales. Por otra parte, se puede destacar que este gasto
se ha mantenido de forma relativamente estable a lo largo del periodo, siguiendo
una tendencia diferente a la mostrada por la media europea que ha seguido una
tendencia ligeramente descendente.
28
Tabla 12. Gasto social en Supervivencia en la Unión Europea y España,
2000-2008 (% sobre el PIB)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
UE 27
1,8
1,8
1,8
1,8
1,8
1,7
1,7
1,5
1,6
UE-15
1,8
1,8
1,8
1,8
1,8
1,8
1,8
1,6
1,6
Alemania
2,5
2,4
2,4
2,4
2,3
2,3
2,2
2,1
2,0
Austria
2,3
2,3
2,2
2,2
2,2
2,1
2,0
2,0
1,9
Bélgica
2,6
2,7
2,8
2,9
2,7
2,8
2,9
2,0
2,1
Bulgaria
0,6
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,6
0,7
Chipre
1,0
1,0
1,2
1,1
1,1
1,1
1,1
1,1
1,1
Dinamarca
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Eslovaquia
0,9
0,9
0,9
0,9
0,9
0,9
0,9
0,9
0,8
Eslovenia
0,5
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
1,7
1,5
1,6
España
2,1
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
1,9
2,0
Estonia
0,3
0,2
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Finlandia
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
0,9
0,9
0,9
0,9
Francia
1,6
1,6
1,9
1,9
1,9
1,9
2,0
1,9
1,9
Grecia
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
1,9
2,0
2,1
Hungría
1,1
1,1
1,1
1,1
1,2
1,3
1,3
1,3
1,3
Irlanda
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,9
Italia
2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
2,4
2,5
Letonia
0,5
0,4
0,4
0,3
0,3
0,3
0,3
0,2
0,2
Lituania
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,5
0,5
0,5
0,5
Luxemburgo
0,6
2,3
2,3
2,4
2,3
2,2
2,0
1,9
1,8
Malta
1,8
1,9
1,8
1,9
1,9
1,9
1,8
1,8
1,8
Países Bajos
1,3
1,4
1,4
1,4
1,4
1,4
1,4
1,2
1,2
Polonia
2,1
2,3
2,3
2,3
2,2
2,1
2,1
2,0
2,0
Portugal
1,3
1,4
1,4
1,5
1,6
1,5
1,6
1,6
1,7
Reino Unido
República
Checa
1,1
1,0
0,9
0,9
0,8
0,9
0,8
0,2
0,2
0,9
0,9
0,9
0,9
0,8
0,8
0,8
0,8
0,7
Rumanía
0,5
0,5
0,6
0,5
0,5
0,5
0,6
0,5
0,6
Suecia
0,7
0,6
0,6
0,7
0,7
0,6
0,6
0,6
0,6
Fuente: Eurostat, 2011.
Desempleo
Integra el conjunto de prestaciones económicas por la pérdida del empleo,
así como los recursos destinados a las políticas activas de fomento del empleo. Ésta
es una función que ha disminuido ligeramente su peso relativo en relación al PIB en
el conjunto de la Unión, pasando de 1,5% al 1,3% del PIB en el caso de la UE-27 y
del 1,6% al 1,4% del PIB en la UE-15, entre 200 y 2008.
Éste es un ámbito en el que España registra un mayor gasto que la media
europea: se destina el 2,4% del PIB, siendo la media europea del 1,3%. Entre los
países con un mayor gasto relativo se puede destacar Bélgica, España, Finlandia,
Irlanda o Francia. Por otra parte hay un grupo de países con un volumen de gasto
similar al conjunto de la UE, en el que destacan Alemania, Dinamarca, Austria o
Grecia. Entre los países con un menor gasto relativo en desempleo se pueden
resaltar países como Eslovenia, Lituania, Polonia, Bulgaria, Estonia o Rumanía, con
un gasto relativo inferior al 0,5% del PIB nacional.
29
Por su parte, España es el segundo país de la UE que dedica un mayor
volumen relativo de PIB al gasto en desempleo, por detrás de Bélgica. Hay que
resaltar que este gasto ha ido aumentando de forma progresiva entre los años
2000 y 2005, y aunque se redujo ligeramente en los años 2006 y 2007 hasta
alcanzar un volumen del 2,4, en el último año ha aumentado rápidamente esta
función de gasto hasta alcanzar el 3% del PIB en el año 2008 como consecuencia
de la crisis económica y la fuerte destrucción de empleo.
Tabla 13. Gasto social en Desempleo en la Unión Europea y España, 20002008 (% sobre el PIB)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
UE 27
1,5
1,5
1,6
1,7
1,6
1,6
1,4
1,3
1,3
UE-15
1,6
1,6
1,6
1,7
1,7
1,6
1,5
1,3
1,4
Alemania
2,1
2,1
2,2
2,3
2,2
2,1
1,8
1,5
1,4
Austria
1,3
1,4
1,5
1,7
1,7
1,6
1,6
1,4
1,4
Bélgica
2,9
2,9
3,2
3,4
3,5
3,5
3,4
3,3
3,3
Bulgaria
0,0
0,0
0,5
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
Chipre
1,1
1,0
0,9
0,8
1,0
1,1
1,1
0,9
0,8
Dinamarca
3,0
2,8
2,7
3,0
2,8
2,5
2,1
1,6
1,4
Eslovaquia
0,9
0,7
0,8
1,0
1,0
0,5
0,5
0,6
0,6
Eslovenia
1,0
0,9
0,8
0,7
0,7
0,7
0,6
0,4
0,4
España
2,3
2,4
2,5
2,5
2,5
2,5
2,4
2,4
3,0
Estonia
0,2
0,2
0,1
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1
0,3
Finlandia
2,6
2,4
2,4
2,5
2,5
2,4
2,2
1,9
1,8
Francia
2,0
2,0
2,2
2,3
2,3
2,2
1,9
1,8
1,7
Grecia
1,4
1,4
1,5
1,3
1,4
1,2
1,1
1,1
1,3
Hungría
0,8
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,7
0,8
0,8
Irlanda
1,3
1,2
1,3
1,3
1,3
1,3
1,3
1,4
1,8
Italia
0,4
0,4
0,4
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
Letonia
0,7
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,4
0,5
Lituania
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,4
0,4
0,4
0,4
Luxemburgo
0,6
0,7
0,8
0,9
1,0
1,1
1,0
0,9
0,9
Malta
0,4
0,4
0,9
0,7
0,7
0,6
0,6
0,5
0,5
Países Bajos
1,3
1,2
1,4
1,6
1,6
1,6
1,4
1,1
1,0
Polonia
0,9
0,9
0,9
0,8
0,7
0,6
0,6
0,4
0,4
Portugal
0,7
0,7
0,8
1,2
1,3
1,3
1,3
1,1
1,0
Reino Unido
República
Checa
0,8
0,9
0,7
0,7
0,7
0,7
0,6
0,5
0,6
0,7
0,6
0,7
0,8
0,7
0,7
0,6
0,6
0,6
Rumanía
1,0
0,6
0,5
0,6
0,5
0,4
0,3
0,3
0,2
Suecia
2,1
1,8
1,8
1,8
1,9
1,8
1,6
1,1
0,9
Fuente: Eurostat, 2011.
Exclusión social
En este apartado se agrupan todas aquellas prestaciones económicas y de
servicios sociales destinados a la lucha contra la exclusión social, siempre que no
estén incluidos dentro de alguno de los apartados mencionados anteriormente. El
gasto social orientado a la lucha contra la exclusión social se mantiene constante
(0,3% del PIB) durante el periodo analizado en el conjunto de la Unión ampliada, si
bien en la UE-15 aumenta ligeramente durante los dos últimos años (2007 y 2008)
hasta alcanzar un volumen relativo del 0,4% del PIB. Entre los países que tienen un
mayor gasto en exclusión social destacan Países Bajos, Chipre Dinamarca y Bélgica.
Si bien, la mayor parte de los países muestra un gasto relativo similar al del
30
conjunto de la Unión. Por otro lado, destacan Lituania, Reino Unido, Alemania,
Polonia, República Checa, Hungría, Letonia, Estonia e Italia entre los países en el
que el gasto en Exclusión social. Por su parte España muestra una convergencia
con la media europea en el volumen relativo de gasto en exclusión social durante el
periodo analizado, pasando de un volumen de gasto del 0,1% del PIB en el año
2000 a un porcentaje del 0,3% en el año 2008.
Tabla 14. Gasto social en Exclusión social en la Unión Europea y España,
2000-2008 (% sobre el PIB)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
UE 27
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
UE-15
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,4
0,4
Alemania
0,2
0,1
0,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
Austria
0,2
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
Bélgica
0,4
0,4
0,5
0,5
0,4
0,4
0,5
0,7
0,7
Bulgaria
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,4
0,3
0,3
0,3
Chipre
0,6
0,6
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,9
1,1
Dinamarca
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
0,8
0,7
0,8
Eslovaquia
1,2
1,2
1,1
0,8
0,5
0,5
0,6
0,5
0,4
Eslovenia
0,4
0,4
0,5
0,6
0,6
0,6
0,5
0,5
0,4
España
0,1
0,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
0,3
Estonia
0,3
0,3
0,3
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Finlandia
0,5
0,5
0,5
0,6
0,5
0,5
0,6
0,5
0,6
Francia
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,5
0,5
0,4
0,4
Grecia
0,5
0,6
0,5
0,5
0,5
0,6
0,6
0,6
0,5
Hungría
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Irlanda
0,3
0,3
0,3
0,4
0,4
0,3
0,3
0,4
0,4
Italia
0,0
0,0
0,1
0,1
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
Letonia
0,1
0,1
0,1
0,1
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
Lituania
0,5
0,5
0,5
0,4
0,3
0,2
0,2
0,2
0,2
Luxemburgo
0,2
0,5
0,4
0,5
0,5
0,4
0,4
0,4
0,4
Malta
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
0,3
0,3
0,4
0,4
Países Bajos
1,3
1,3
1,3
1,3
1,2
1,2
1,7
1,7
1,8
Polonia
0,1
0,1
0,2
0,2
0,2
0,4
0,2
0,2
0,2
Portugal
0,3
0,2
0,3
0,3
0,2
0,2
0,3
0,3
0,3
Reino Unido
República
Checa
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,5
0,5
0,5
0,6
0,5
0,5
0,5
0,2
0,2
Rumanía
0,1
0,1
0,3
0,2
0,2
0,3
0,3
0,4
0,3
Suecia
0,7
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
Fuente: Eurostat, 2011.
Vivienda
Finalmente, existen también prestaciones y ayudas relacionadas con la
vivienda, que por lo general comprenden aquellas ayudas para hacer frente a los
costes de alojamiento siempre que sean por escasez de recursos del beneficiario,
quedando excluidas las transferencias de capital, así como las destinadas a la
inversión. La media europea del gasto relativo en vivienda en función del PIB se ha
mantenido constante durante el periodo analizado (200-2008). Hay que resaltar
que el peso relativo de este tipo de ayudas es bastante reducido en el conjunto de
a UE y en los diferentes países de la Unión, a excepción del Reino Unido, donde
este tipo de ayudas ha tenido un mayor desarrollo. La media europea se sitúa en
valores de 0,5% del PIB en el caso de la UE-15 y del 0,6% para la U/E-27.
31
Entre los países que tienen un mayor gasto en esta función se pueden
destacar Reino Unido, Chipre, Francia Hungría o Dinamarca. En España por su
parte, este gasto también se ha mantenido constante en un volumen relativo del
0,2% respecto al PIB durante el periodo analizado, por lo que el se puede concluir
que este tipo de ayudas relacionadas con la vivienda no ha tenido un gran
desarrollo en España cuando hasta la crisis económica el sector de la construcción
ha sido uno de los sectores más dinámicos de la economía.
Tabla 15. Gasto social en Vivienda en la Unión Europea y España, 20002008 (% sobre el PIB)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
UE 27
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,6
0,6
0,5
0,5
UE-15
0,6
0,6
0,6
0,5
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
Alemania
0,3
0,3
0,3
0,3
0,4
0,6
0,6
0,6
0,6
Austria
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Bélgica
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,2
Bulgaria
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Chipre
0,5
0,5
0,5
0,6
0,4
0,4
0,5
0,6
0,8
Dinamarca
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
Eslovaquia
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
Eslovenia
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
España
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
Estonia
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Finlandia
0,4
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,2
0,4
Francia
0,9
0,9
0,9
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
Grecia
0,7
0,7
0,6
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
Hungría
0,6
0,5
0,5
0,5
0,4
0,5
0,5
0,9
0,7
Irlanda
0,3
0,3
0,4
0,4
0,4
0,3
0,3
0,3
0,4
Italia
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Letonia
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,2
Lituania
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Luxemburgo
0,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
0,2
Malta
0,2
0,1
0,2
0,3
0,3
0,2
0,2
0,2
0,2
Países Bajos
0,4
0,3
0,4
0,3
0,3
0,3
0,4
0,4
0,4
Polonia
0,2
0,2
0,0
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Portugal
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Reino Unido
1,4
1,4
1,5
1,4
1,4
1,4
1,4
1,2
1,2
Rep. Checa
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Rumanía
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Suecia
0,6
0,6
0,6
0,6
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
Fuente: Eurostat, 2011.
En síntesis, los datos permiten constatar que España muestra un
significativo déficit en los niveles de gasto social agregado, reflejando además
notables diferencias con respecto a las distintas funciones del gasto (con un mayor
esfuerzo en áreas como la vejez, sanidad o infancia; y un mayor nivel de gasto
relativo en la cobertura de desempleo y supervivencia). Aunque no se disponen de
los datos más recientes, es previsible que estas diferencias hayan cambiado como
consecuencia de las medidas desarrolladas por los distintos países. En algunos
casos, que serán los menos –como la función de desempleo-, se verá incrementado
y en otros sin embargo se producirá una significativa reducción del gasto social
(con un mayor impacto en unas áreas que en otras), como resultado de las políticas
de ajuste presupuestario y recorte del gasto público que se están llevando a cabo
en la mayor parte de los países europeos.
32
3. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y EL GASTO SOCIAL EN ESPAÑA
Las políticas públicas de carácter social tienen como principal objetivo
garantizar a los ciudadanos un cierto nivel de bienestar social, que son acordados
políticamente y que, por tanto, no son inalterables sino que pueden ser modificados
a lo largo del tiempo. Y es largo el recorrido que han seguido los países
desarrollados en la configuración de la estructura institucional que articulan este
tipo de políticas, que tratan de garantizar los derechos sociales a toda la
ciudadanía, estableciendo los mecanismos y recursos necesarios para tal fin.
El conjunto de recursos que las Administraciones Públicas destinan a las
políticas públicas de bienestar social constituyen lo que denominamos como gasto
social y que es el principal indicador del esfuerzo que realiza el Estado en materia
social. Las políticas públicas que orientan este tipo de intervención deben
sostenidas por una adecuada política fiscal así como por una delimitación clara de
los bienes y servicios a los que se destinan dichos recursos. Se persigue por tanto,
hacer frente a las desigualdades generadas por el mercado, permitiendo el ejercicio
de los derechos ciudadanos fundamentales como la educación, la sanidad, la
protección social o la atención a la dependencia.
3.1. La pobreza en España
Rescatando lo apuntado en el primer capítulo, España ocupa uno de los
primeros puestos de la UE en pobreza monetaria, que afectaba en 2009 al 19,5%
de la población (solo superada por los Estados Bálticos, Rumania y Grecia). Esta
situación afecta de manera más acusada a determinados colectivos que reúnen
ciertas condiciones de vulnerabilidad, similares en los países de la UE. Sin embargo,
se pueden apuntar algunos elementos peculiares del caso español (CES, 2011).
En primer lugar, los datos arrojan una mayor vulnerabilidad de las personas
mayores, dibujando de esta manera un escenario de protección social escasa
respecto a otros países. En segundo lugar, la población infantil y la de mayor edad
presentan las tasas de pobreza por encima de la media comunitaria. En tercer
lugar, otro elemento de gran importancia, es la elevada tasa de pobreza entre la
población ocupada, hecho que hace patente la precariedad de las condiciones
laborales del mercado de trabajo español. Por último, es remarcable que, en
España, se observa una menor relación entre el desempleo y las situaciones de
pobreza y exclusión que en otros países, lo que evidencia una mejor cobertura de
los sistemas de protección social.
Los últimos datos disponibles de la Encuesta de Condiciones de Vida (INE)
sobre pobreza presentan una situación preocupante. Con la crisis, entre 2009 y
2010, el porcentaje de personas cuyos ingresos son inferiores al 60% de la
mediana ha crecido en más de un punto en un solo año, y cabe esperar que esta
cifra (20,8%) se haya incrementado en los últimos meses. Este aumento de la
pobreza se ve acompañado por un aumento de los niveles de desigualdad, que ya
creció entre 2007 y 2009 de manera pronunciada.
Resulta imprescindible tomar en consideración otras cifras, como la que hace
referencia a la privación material, que se expresa en las dificultades para hacer
frente a gastos diversos, especialmente gastos imprevistos. El aumento
generalizado de personas en esta situación supone una vulnerabilidad creciente en
un mayor número de hogares. Aunque esta realidad afecta en mayor medida a las
personas en riesgo de pobreza y exclusión, como es lógico, parece que la escasez
de recursos está afectando también, aunque en menor media, a la población que no
se encuentra en situación de pobreza.
33
Gráfico 13. Evolución de la tasa de riesgo de pobreza en España en base a
la ECV, 2004-2010.
30
28
26
24
22
19,9
20
19,7
19,9
19,7
19,6
19,5
20,8*
18
16
14
12
10
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
*Dato provisional.
Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida. INE, 2011.
El panorama de creciente pobreza y privación de recursos tiene como factor
principal el aumento del desempleo en estos años de crisis. Entre 2007 y 2010, el
número de hogares cuyo sustentador principal se encuentra en paro aumentó por
encima de un millón, cifra que sigue aumentando.
El Plan Nacional de Reformas de 2011 contempla una serie de medidas
cuyos objetivos son: incrementar la renta de los hogares con miembros en edad de
trabajar, a través de medidas de fomento del empleo y su calidad, promover la
inclusión activa, con medidas educativas, de igualdad de oportunidades y de mejora
de las prestaciones sociales; reducir el riesgo de pobreza de colectivos vulnerables
y garantizar el acceso a la vivienda digna.
Tal como se ha adelantado, los mecanismos de protección social han
supuesto un colchón que ha mitigado los efectos de la crisis, pero, como bien
apunta el Consejo Económico y Social de España3, queda por conocer los efectos
del agotamiento del las prestaciones por desempleo, la supresión de las ayudas de
choque creadas en los últimos años y, sobre todo, los recortes económicos en las
Comunidades Autónomas y corporaciones locales, que detentan buena parte de las
competencias en protección social.
El papel de las administraciones públicas es por tanto, crucial para asegurar
el buen funcionamiento y cobertura de estos mecanismos, no solo para mitigar los
efectos de la crisis, sino para asegurar una recuperación económica. Los recursos
destinados a ello representan el esfuerzo que las Administraciones Públicas realizan
para asegurar una superación de la crisis económica que apueste por la cohesión
social.
3
CES, 2011.
34
3.2. Evolución del gasto social en España
El análisis de los recursos destinados a las políticas sociales no ha sido tarea
sencilla debido a un importante déficit de información al respecto, carencia que
puede atribuirse a diversas razones. Por un lado, los sucesivos procesos de
transferencias de competencia en materia de bienestar social a las Comunidades
Autónomas y Entidades Locales (sanidad, educación, servicios sociales,
principalmente), agravó la precedente situación de significativa falta de datos y
estadísticas fiables sobre protección social. De esta manera, se complica aún más el
desarrollo del trabajo de elaboración, actualización y mantenimiento de los datos
(como por ejemplo, el tratamiento de series históricas de más de una década).
Esta nueva situación de descentralización administrativa y la gestión de sus
competencias hubieran exigido la puesta en práctica de unos instrumentos de
cooperación técnica entre las tres Administraciones Públicas (General del Estado,
Autonomías y Corporaciones Locales), para garantizar la realización de sistemas
estadísticos integrados. En este sentido, ha existido una cierta dejación de
competencias en materia estadística tanto por parte de la Administración General
de Estado con respecto a la protección social, así como la opacidad de las
Administraciones Autonómicas en su respectivos ámbitos (Maravall, 2003).
Algunos de los indicadores básicos de protección social en materia de salud,
servicios sociales o exclusión social son, en consecuencia, muy deficientes en el
ámbito estatal y en algunos casos en el autonómico, dado que, bien no se
contabilizan los recursos, bien se solapan y se contabilizan doblemente ante la
situación de financiación compartida. En todo caso hay, hay que reconocer que se
han realizado actuaciones para corregir estos problemas, como por ejemplo, la
modificación del seguimiento de los gastos en el sistema de financiación del
Sistema Nacional de Salud y de los Servicios Sociales de la Seguridad Social en
2002.
En este contexto, la evolución del gasto social en España ha tenido, sin lugar
a dudas, varias particularidades que merece la pena destacar. En primer lugar, hay
que decir que el crecimiento del gasto social se ha producido de forma más intensa
y concentrada que en otros países de la Unión Europea, donde ya existía un mayor
desarrollo y consolidación del Estado de Bienestar.
Desde mediados de la década de los 70 y comienzos de los 80 se produjo un
fuerte crecimiento del gasto social: entre 1975 y 1984 el gasto social en relación al
PIB aumentó del 16% al 23% (González, 1998). En este periodo, el gasto en
pensiones fue la partida más importante de las prestaciones sociales y el gasto
social, con un aumento acelerado, sobre todo hasta los años 80, experimentándose
también un crecimiento significativo en desempleo. El gasto en sanidad y educación
fueron asimismo dos de las partidas más importantes del gasto social de este
periodo. Precisamente este incremento del gasto social tuvo un papel relevante
como elemento de legitimación de la democracia, la confianza en el Estado y la
necesidad de la cobertura de las graves carencias sociales existentes.
En las dos últimas décadas, se pueden distinguir tres etapas en la evolución del
gasto social en España (considerando el gasto en protección social y educación):
•
Una primera etapa (1993-2000) en la que se produce una significativa
disminución del gasto social en relación al PIB. Un periodo en el que el gasto
social en España registró una reducción de 4 puntos porcentuales, debido
sobre todo al fuerte crecimiento del PIB. Con ello, en el año 2000 el gasto
social representó el 24% del PIB.
35
•
Una segunda etapa (2001-2007), en la que el gasto social recupera su peso
en relación al PIB, aunque, si bien es cierto, lejos de los niveles registrados
a comienzos del periodo anterior.
•
Una tercera etapa, que se abre con la crisis en 2008, cuando se comienzan a
destruir empleos y aumenta el gasto social fruto del aumento de
prestaciones por desempleo.
Gráfico 14. Evolución del gasto social en relación al PIB en España, 19922007 (%)*
29,0
10
28,0
8
6
27,0
4
26,0
2
25,0
0
24,0
-2
23,0
-4
22,0
-6
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Gasto social s./ PIB
Crec. Interanual (%)
Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat (SEEPROS) y Ministerio de Educación, 2011.
*El gasto social incluye el gasto en protección social y el gasto en educación.
Por tanto, es posible apreciar por un lado, que la evolución del gasto social
registrado en España no se ha correspondido con el crecimiento económico
experimentado a lo largo de las últimas décadas. A pesar de realizarse un
importante esfuerzo, los sucesivos incrementos del gasto social no se han traducido
en un mayor peso sobre el PIB, que ha crecido con un ritmo considerablemente
mayor. Desde comienzos de la década de 2000, el gasto social en relación al PIB
registra niveles similares (25%), aunque con ligeros incrementos.
Por otro lado, se puede observar en el gráfico que la evolución del gasto
social no se corresponde (necesariamente) con la tendencia propia del ciclo
económico. El crecimiento del gasto social en la década de los 80 se produjo sobre
la base de la demanda de cobertura de necesidades sociales (como por ejemplo, el
desempleo), aunque no puede explicarse únicamente por dichos factores.
En este sentido, es importante recordar que el incremento del gasto social a
partir de la segunda mitad de los 80 no responde a las exigencias de la crisis
económica, como sucedía en etapas anteriores. “Son más bien razones de tipo
social y político las que explican este aumento”. Se puede atribuir por lo tanto a
una política social basada en “la necesidad de redistribuir la renta y garantizar a
todos los ciudadanos un determinado nivel de bienestar social y la confianza en la
36
acción pública como el mejor instrumento para alcanzar estas metas” (González,
1998).
Es imprescindible reconocer que en España se han ido produciendo una serie
de cambios económicos y demográficos (crecimiento de las urbes, envejecimiento
de la población, inmigración, etc. protagonizados por la incorporación de las
mujeres al mercado laboral) que han dibujado un nuevo escenario de necesidades y
respuestas sociales. Por un lado, la redistribución del tiempo de trabajo de las
mujeres ha hecho afluir a la esfera pública las responsabilidades sociales que éstas
detentaban en el ámbito reproductivo. Por otro, el desarrollo de un crecimiento
económico basado en un sistema productivo y una organización social que
demandaban mano de obra poco cualificada y barata, donde mujeres, jóvenes e
inmigrantes se han insertado como colectivos vulnerables dentro de un mercado
segmentado. Fruto de procesos como éstos, se han planteado nuevas necesidades
que requieren mayor intervención por parte del Estado en aras de la igualdad y la
justicia social, y por tanto, un mayor esfuerzo en gasto social.
Sin embargo, el crecimiento del gasto social en España ha sido
significativamente inferior al que cabría esperar para hacer frente a esta realidad
cambiante (el gasto social en los últimos 10 años se ha mantenido en un 25%
sobre el PIB), de manera que se pone de relieve el importante déficit existente en
España en relación a la cobertura de necesidades sociales.
En suma, se constata que el nivel gasto social en España durante los últimos
15 años ha sido similar (o en muchos casos inferior) al crecimiento económico,
registrándose un aumento del gasto social significativamente inferior a incremento
del PIB, con lo que se mantiene –en términos comparativos- el nivel de esfuerzo del
Estado con respecto a las políticas de bienestar y a la cobertura de las necesidades
sociales que sin embargo han afluido.
A esto cabe añadir que el gasto social en España no ha estado marcado por
el hecho de que produjera una fuerte reducción del nivel de recaudación del Estado.
Frente a lo que se pueda plantear, los últimos datos disponibles ponen de
manifiesto que los impuestos recaudados (ya sean directos o indirectos) han
aumentado su peso en relación a la riqueza generada a lo largo de las últimas
décadas.
En términos agregados, entre 1995 y 2007 los impuestos recaudados en
España registraron un incremento de 7,5 puntos porcentuales, llegando a
representar el 37% del PIB. A pesar de este mayor esfuerzo, España seguía
mostrando una menor presión fiscal que el resto de países de la Unión Europea
(UE-15), donde los impuestos recaudados suponían el 41% del PIB.
37
Gráfico 15. Gasto social en España e impuestos recaudados en España y la
Unión europea (% s. PIB), 1995-2007
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
1995
1996
1997
1998
Gasto social España
1999
2000
2001 2002
2003
Impuestos recaudados España
2004
2005
2006
2007
2008
Impuestos recaudados UE-15
Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat y Ministerio de Educación, 2010.
*El gasto social incluye el gasto en protección social y el gasto en educación.
En 2008, la crisis económica presenta un nuevo panorama, en el que se
produce un retroceso de 4 puntos de la recaudación impositiva en España (frente al
leve decrecimiento de 0,3 puntos de la UE-15). Paralelamente, tal como se ha
adelantado, el gasto social crecía en 2 puntos consecuencia del creciente
desempleo.
Finalmente, en este breve recorrido de la evolución del gasto social en
España hay que tener en cuenta otro de los aspectos que han tenido (y sigue
teniendo) una incidencia crucial en el desarrollo y expansión del gasto social: la
creciente descentralización de este tipo de gasto público, derivada de la
transferencia de competencias desde la Administración Central del Estado a las
Comunidades Autónomas. De forma sintética, puede afirmarse que el gasto
presupuestado por las Comunidades Autónomas, en su mayor parte, se financia con
los recursos que acompañan a los servicios transferidos, siendo el resto sostenido
por los recursos propios de las Comunidades Autónomas.
Este proceso de descentralización cobra una especial intensidad a partir de
mediados de los años 80, momento en el que comienzan a transferirse de forma
intensa las competencias de la Administración Central hacia las Comunidades
Autónomas (como por ejemplo, la educación o la sanidad), así como a las Entidades
Locales, que asumen también parte del gasto social (como por ejemplo los servicios
sociales). Desde ese momento, las Comunidades Autónomas y las Entidades
Locales han visto incrementado de forma progresiva sus niveles de gasto social. Los
últimos datos disponibles permiten poner de manifiesto que en 2008 las
Administraciones Autonómicas realizaron un gasto social de 115 mil millones de
euros, lo que supone el 10,5% del PIB del conjunto de las Comunidades
Autónomas.
38
En términos generales, se puede afirmar que el nivel de gasto de las
Comunidades Autónomas ofrece significativas diferencias en relación al esfuerzo
que realizan las distintas Administraciones Autonómicas, pudiéndose distinguir
varios grupos diferenciados:
•
Extremadura (18%) y Castilla La-Mancha (16%) son las Comunidades
Autónomas que más gasto destinan a las políticas de bienestar social en
relación al PIB regional.
•
En un segundo grupo, se sitúan las regiones con un nivel de gasto social en
relación al PIB ligeramente superior a la media nacional (10,7%), como son:
Andalucía, Asturias, Castilla y León, Canarias, Cantabria, Galicia, Murcia y
Navarra.
Tabla 16. Gasto social de las Administraciones Autonómicas y la Locales
por Comunidad Autónoma (en millones de euros, % del PIB y euros per
cápita), 2008
Millones de euros
Adm.
Adm.
Autonómica
Local
Andalucía
% s. PIB de la CCAA
Adm.
Adm.
Autonómica
Local
Euros per cápita
Adm.
Adm.
Autonómica
Local
20.942,81
1.755,69
14,06
1,18
2.553,3
214,1
Aragón
3.342,43
314,88
9,81
0,92
2.518,9
237,3
Asturias
2.863,52
183,81
12,06
0,77
2.651,1
170,2
Baleares
2.280,73
371,15
8,39
1,36
2.125,9
345,9
Castilla y León
6.629,49
560,80
11,40
0,96
2.592,3
219,3
Castilla La-Mancha
5.777,95
576,24
15,68
1,56
2.828,0
282,0
10.877,01
1.065,50
10,28
1,01
2.162,6
211,8
Canarias
4.983,22
761,09
11,61
1,77
2.400,4
366,6
Cantabria
1.549,90
93,90
11,16
0,68
2.662,4
161,3
Cataluña
18.121,31
2.088,60
8,94
1,03
2.460,8
283,6
36,67
3.307,74
46,75
238,42
2,25
18,20
2,87
1,31
473,8
3.013,2
604,1
217,2
C. Valenciana
Ceuta
Extremadura
Galicia
7.204,83
476,16
12,82
0,85
2.587,8
171,0
Madrid
13.710,57
1.351,00
7,10
0,70
2.186,1
215,4
Melilla
65,51
31,76
4,35
2,11
916,9
444,6
Murcia
3.661,85
267,35
13,00
0,95
2.567,7
187,5
Navarra
2.194,80
206,61
11,88
1,12
3.537,8
333,0
País Vasco
6.482,10
1.623,75
9,54
2,39
3.005,0
752,7
870,21
64,87
10,83
0,81
2.740,8
204,3
114.800,46
11.999,82
10,55
1,10
2.487,1
260,0
La Rioja
Total
Fuente: Elaboración propia a partir de la Liquidación de presupuestos de las Comunidades Autónomas
(2008) y la Liquidación de presupuestos de las Entidades Locales, por Comunidades Autónomas (2008),
en Estadísticas e Informes, Ministerio de Economía y Hacienda, 2011. Contabilidad Regional de España y
Padrón Municipal (2008), INE 2011.
* El gasto social comprende los siguientes apartados: Adm. Autonómica (pensiones, otras prestaciones
económicas, servicios sociales y promoción social, desempleo, acceso a la vivienda y gestión y
administración de la Seguridad Social, sanidad y educación); Adm. Local (seguridad y protección social,
promoción educativa; reinserción social; otras promociones sociales; hospitales, servicios asistenciales y
centros de salud; acciones públicas relativas a la salud; otros servicios sanitarios; educación preescolar;
enseñaza primaria y secundaria; servicios de transporte, comedor, becas y ayudas; otros servicios de
educación; y vivienda).
•
El tercer grupo reúne aquellas Comunidades que registran un gasto social
similar a la media nacional o muy próxima a ella. En este grupo se
encuentra la La Rioja (10,8%), Comunidad Valenciana (10,2%), Aragón
(9,8%), el País Vasco (9,5%) y Cataluña (9%).
39
•
Y finalmente, un cuarto grupo, en el que el gasto social realizado se sitúa a
distancia del resto de regiones. Éste es el caso de Baleares (8%), la
Comunidad Autónoma de Madrid (7%) y las Ciudades Autónomas de Ceuta
(2%) y Melilla (4%).
Sin embargo, si se pone en relación el gasto social realizado por cada una de
las Comunidades Autónomas y la población empadronada, la distribución varía
significativamente. En este caso, en un extremo se encuentran regiones en las que
se realiza un gasto social entre 2.500 y 3.500 euros por habitante (como por
ejemplo, Navarra, País Vasco, La Rioja o Extremadura). En el extremo opuesto, se
sitúan las regiones con un nivel de gasto inferior a la media (2.400 euros por
habitante), como Madrid, Comunidad Valenciana, Baleares, Ceuta o Melilla.
Por su parte, el gasto social de las Entidades Locales, aunque tiene un peso
inferior (constituye el 1,1% del PIB), también presenta diferencias significativas
entre las distintas Comunidades Autónomas. Así por ejemplo, destacan
particularmente el País Vasco (2,4% sobre el PIB) y Castilla la Mancha (1,6%), que
son las Comunidades Autónomas en las que las Entidades Locales realizan un
mayor gasto social. En cambio, en Comunidades Autónomas como Madrid,
Cantabria, Asturias y La Rioja, el gasto social no supera el 0,9%, situándose por
debajo de la media nacional.
Es conveniente apuntar los casos de Ceuta y Melilla, en los que el mismo
gasto social, en tanto en que Ciudades Autónomas, queda reflejado en los registros
autonómicos y locales; y Canarias, donde la distribución competencial de las
Entidades Locales es superior al resto de Comunidades Autónomas.
La dispersión de realidades entre las distintas autonomías se explica en
buena manera por los distintos ámbitos y desarrollos competenciales que han
asumido las distintas Comunidades Autonómicas. Precisamente por ello, es lógico
que aquellas Comunidades que han asumido las competencias en primer lugar
registren mayores niveles de gasto en relación al PIB, aunque esto no se cumple
necesariamente (como por ejemplo, los casos de Extremadura y Castilla LaMancha). Estas diferencias se ponen asimismo de manifiesto en la distribución del
gasto social per cápita, donde existe una brecha de más de 2.000 euros por
habitante.
En relación al gasto social realizado por las Entidades Locales se constata
que tiene un significativo menor peso que el de las Comunidades Autónomas, y que
también existe cierta dispersión. En todo caso, las divergencias a este respecto son
menores que en las Administraciones Autonómicas, entre otras razones porque el
nivel de competencias y gasto asociado son también menores, así como distintas
pautas existentes en cuanto a los sistemas de financiación o el distinto
comportamiento que muestran las Comunidades uniprovinciales y pluriprovinciales.
El análisis del gasto social en relación al PIB por habitante hace constatar que el
esfuerzo de las Administraciones Locales es similar en todas las regiones.
40
3.3. Gasto en protección social, sanidad, educación y dependencia
Como se ha documentado ampliamente, España se ha caracterizado por ser
uno de los países europeos con un menor gasto social a lo largo de las últimas
décadas. Este fenómeno, tal y como refleja Navarro (2000), tiene sus raíces en el
establecimiento tardío de la democracia y consolidación del Estado de Bienestar,
pero también en la prioridad de las políticas de déficit público de la década de los
noventa, que se han traducido en un menor ritmo de crecimiento del gasto social.
Bajo estas premisas, el gasto realizado en las distintas áreas que componen
el esfuerzo que realiza el Estado ha sufrido oscilaciones a lo largo del tiempo. De
hecho, con carácter general, el análisis de cada una de estas áreas permite
establecer los siguientes rasgos:
•
Las pensiones constituyen una de las funciones más importantes del gasto
social. A comienzos de la década de los 90 representaban el 8% del PIB;
durante los últimos años han ido reduciendo paulatinamente su peso hasta
alcanzar el 6,8% sobre el PIB.
•
El gasto destinado a la asistencia médica y enfermedad es la segunda
partida más importante del gasto social. Su evolución a lo largo de la última
década permite apreciar una ligera reducción a finales de los 90 (disminuye
su peso en relación al PIB), aunque se estabiliza en los niveles anteriores a
partir del año 2004. En el 2008, el gasto destinado a asistencia sanitaria y
enfermedad representaba el 6,8% del PIB.
•
Las coberturas por desempleo constituyen otra de las partidas más
importantes del gasto social en España. Como consecuencia de la crisis
económica y el aumento de las necesidades de cobertura, el gasto en
desempleo aumentó a comienzos de los 90 hasta situarse en un 5% sobre el
PIB en el año 1993. Durante los años posteriores, el gasto en desempleo
disminuye hasta situarse en un 2,4% sobre el PIB en 2007. En 2008 este
gasto vuelve a aumentar hasta el 3% y es previsible que los datos referidos
a los años 2009 y 2010 muestren un aumento significativo del gasto en
desempleo.
Gráfico 16. Evolución del gasto social en relación al PIB, por funciones de
gasto, 1992-2008 (%)
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Invalidez
Pensiones
Enfermedad / asistencia médica
Desempleo
Educación
Otros
Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat (SEEPROS) y Ministerio de Educación, 2011.
41
•
La partida de educación es otra de las funciones relevantes del gasto social
en España. A comienzos de la década de los 90 el gasto en educación
representaba cerca del 5% del PIB; tras unos años en que el dato se reduce
aproximándose al 4%, en el año 2008, este porcentaje se sitúa en el 4,6%.
•
Por último, en lo que se refiere a otros ámbitos de intervención y funciones
de gasto (como supervivencia, exclusión social, familia y vivienda) se puede
apreciar que han ido incrementado sus niveles de gasto a lo largo de los
últimos años: en 1992 el gasto destinado a estas áreas suponía el 1,5% del
PIB, pasados 15 años representan el 4,2%. Este aumento está íntimamente
relacionado con la puesta en práctica de políticas sociales (como la atención
a la dependencia) que dan los primeros pasos en la atención de necesidades
sociales con un bajo nivel de cobertura.
A pesar del esfuerzo realizado por España en términos de gasto social, no se
puede obviar que, en términos generales, se mantienen los mismos niveles de
gasto que hace 15 años, y lo que es más importante, la distribución del gasto social
por funciones apenas ha evolucionado. Aunque con ligeras alteraciones, los
recursos destinados a cada una de las materias (pensiones, invalidez, enfermedad,
desempleo, educación, etc.) siguen teniendo el mismo peso en relación a la riqueza
que se ha generado a lo largo de las últimas décadas.
Tras esta aproximación general, se repasan –a modo de ejemplo- algunas de
las principales partidas del gasto social en España: concretamente se aborda la
situación del gasto público en protección social, sanidad y educación (quedando
fuera otras materias como, por ejemplo, los servicios sociales, la atención a la
dependencia o las ayudas y rentas mínimas), tomando como referencia principal el
gasto realizado por las Administraciones Autonómicas (en educación y sanidad).
Se ha optado por recurrir a los datos autonómicos principalmente por las
razones previamente esgrimidas referidas a las lagunas que presentan este tipo de
datos, debido al grado de desagregación y disponibilidad de las fuentes de
información (derivada del marco institucional y fuentes estadísticas encargadas de
facilitar dicha información), que en muchas ocasiones no permiten obtener una
información homogénea y actualizada de la estructura del gasto realizado.
Este análisis pretende abordar el gasto social desde una visión general
acerca del peso y la importancia del gasto público en cada una de estas tres
funciones de gasto, que en ningún caso, trata de proporcionar un análisis
exhaustivo, ya que excedería los límites marcados en el presente documento. Como
referencia temporal, se dispone del último dato publicado, teniendo en
consideración al mismo tiempo las diferencias territoriales existentes.
Gasto en protección social
En el año 2009, el gasto social en España ascendió a 247 mil millones de
euros, que suponían el 23% del PIB. Del conjunto de gasto realizado, la mayor
parte de los recursos se concentran en las partidas de vejez (que aglutina el 30%
del gasto en protección social) y de enfermedad y atención sanitaria (30%).
A mayor distancia se sitúa el gasto destinado a las prestaciones y subsidios
de desempleo (13%), supervivencia (9%) o invalidez (7%). Fruto de la crisis
económica, es previsible que esta distribución se haya visto modificada en los dos
últimos años, como consecuencia del aumento de desempleo, así como otras
partidas del gasto social (como por ejemplo, la de exclusión social).
42
Tabla 17. Gasto realizado en protección social en España, por función de
gasto y tipo de prestación, 2009 (miles y %)
N
Enfermedad, Atención
sanitaria
(%)
74.445.104,8
12.028.269,7
30,1
62.416.835,2
25,3
17.293.070,9
14.583.080,2
7,0
2.709.990,7
1,1
74.160.194,6
68.658.544,7
30,0
5.501.649,9
2,2
21.466.237,0
21.456.002,2
8,7
10.234,7
0,0
16.324.156,1
7.016.136,2
6,6
9.308.019,9
3,8
32.743.450,8
29.771.198,0
13,2
2.972.252,8
1,2
2.083.027,8
2.083.027,8
0,8
1,2
Prestaciones en dinero
3.007.403,6
1.049.518,8
Prestaciones en especie
1.957.884,8
Prestaciones en dinero
Prestaciones en especie
Invalidez
Prestaciones en dinero
Prestaciones en especie
Vejez
Prestaciones en dinero
Prestaciones en especie
Supervivencia
Prestaciones en dinero
Prestaciones en especie
Familia e Hijos
Prestaciones en dinero
Prestaciones en especie
Desempleo
Prestaciones en dinero
Prestaciones en especie
Vivienda
Prestaciones en especie
Exclusión social
4,9
5,9
27,8
8,7
2,8
12,0
0,8
0,4
0,8
247.138.040
TOTAL
100
Fuente: Anuario de Estadísticas del Ministerio de Trabajo e Inmigración, 2011.
* No se han desagregado los gastos administrativos ni otro tipo de gastos realizados.
Al analizar los tipos de prestación se pueden remarcar algunos datos. La
mayor parte del importante gasto en enfermedad y asistencia sanitaria se realiza
en especie, es decir, a través de la prestación del servicio. Concretamente, este
tipo de prestación supone el 25% del total del gasto en protección social. En el
extremo opuesto, se encuentran, por ejemplo, el gasto realizado a la vejez, que en
su mayor se materializa a través de prestaciones económicas (pensiones), y que
suponen el 28% del gasto en protección social. De hecho, si se analiza el gasto
realizado bajo el Sistema de la Seguridad Social, se aprecia que la mayor parte de
éste se concentra en las pensiones, que suponen el 81% del gasto, que se
corresponde con el mayor peso que tienen las pensiones contributivas, las cuales
concentran el mayor porcentaje de gasto de la Seguridad Social.
En la última década, no se observan importantes variaciones en la estructura
del gasto en protección social (a finales de los años 90 las pensiones representaban
también más del 80% del gasto de la Seguridad Social). No obstante, conviene
recordar que aunque el proceso de transferencias de competencias a las
Comunidades Autónomas no ha supuesto importantes cambios con respecto a las
prestaciones económicas de protección social (que siguen siendo mayoritariamente
una competencia de la Administración Central), sí se han registrado cambios
relevantes en lo referido a la prestación de servicios: el gasto de las
Administraciones Autonómicas (y las Entidades Locales) en servicios sociales ha
aumentado a lo largo de las últimas décadas, en detrimento de la Administración
Central.
43
Tabla 18. Gasto del total del Sistema de la Seguridad Social en España, por
categorías económicas, 2010 (miles y %)
N
Gastos corrientes en bienes y servicios
Conciertos
Conciertos de asistencia sanitaria
Conciertos de servicios sociales
Otros gastos corrientes en bienes y servicios
Transferencias corrientes
A familias
Pensiones contributivas
Pensiones no contributivas
Incapacidad temporal
Prestaciones por maternidad, paternidad, riesgo
durante el embarazo y lactancia
(%)
1.939.629
1,7
712.525
0,6
510.763
0,5
201.762
0,2
1.227.104
1,1
109.141.110
98,3
103.595.390
93,3
89.972.080
81,0
2.038.370
1,8
7.176.030
6,5
2.292.810
2,1
1.289.090
1,2
Prestaciones LISMI
54.710
0,0
Farmacia (recetas médicas)
47.900
0,0
Prestaciones familiares no contributivas
Otras prestaciones económicas
724.400
0,7
144.780
0,1
A Comunidades Autónomas
1.862.680
1,7
Otras transferencias corrientes
3.538.260
3,2
Total
111.080.739
Fuente: Anuario de Estadísticas del Ministerio de Trabajo e Inmigración, 2011.
* No se incluyen los gastos financieros.
100
A la Administración del Estado
En todo caso, es importante remarcar que el gasto presupuestado en
Servicios Sociales por cada Comunidad Autónoma presenta una gran dificultad de
análisis. Entre las principales razones se encuentra el hecho de que los servicios
sociales se hallan distribuidos entre varias consejerías y que cambian con
frecuencia de criterios, así como porque figuran en ciertas ocasiones bajo un mismo
programa de gastos (generalmente dentro de “Prestaciones económicas y servicios
sociales”). Aún existen serias dificultades para determinar el gasto autonómico en
seguridad y protección social, que permita diferenciar las distintas partidas de gasto
en relación a la estructura institucional, y es importante que se siga trabajando
para mejorar la información al respecto.
Gasto público en sanidad
La inversión pública en sanidad ha sido, sin lugar a dudas, una de las
partidas de gasto que ha mostrado una mayor expansión, sobre todo en el ámbito
de las Comunidades Autónomas, fruto del proceso de transferencias de las
competencias del Estado en esta materia. De hecho, desde mediados de los 80, el
gasto público en sanidad de las Comunidades Autónomas ha ido aumentando año
tras año.
Tomando como referencia únicamente el gasto autonómico, y de acuerdo
con los últimos datos disponibles, el gasto público en sanidad de las Comunidades
Autónomas alcanzó los 45 mil millones de euros en el año 2005, lo que supone, en
términos agregados, el 5% del PIB nacional. El nivel de inversión varía de unas
regiones a otras. Las Comunidades Autónomas que realizan un mayor esfuerzo en
este ámbito son Castilla La-Mancha (con un gasto en sanidad del 6,8% del PIB),
Extremadura (6,4%) y Galicia (6,4%). En el extremo opuesto, se sitúa la
Comunidad Autónoma de Madrid, cuyo gasto público en sanidad representa el 3,6%
44
del PIB regional. Las Comunidades Autónomas dedican un gasto medio en sanidad
del 35% del gasto público del conjunto de Comunidades. Partiendo de esta
referencia, destacan particularmente los casos de Murcia (39%), Cantabria (37%) y
Asturias (37%), con un porcentaje superior a la media.
Gráfico 17. Gasto público en sanidad de las Comunidades Autónomas sobre
el PIB, 2005 (millones de euros y %)
8.000
9
7.000
8
6.000
7
6
5.000
5
4.000
4
3.000
3
Millones de euros
Melilla
Ceuta
La Rioja
País Vasco
Navarra
Murcia
Madrid
Galicia
Extremadura
C. Valenciana
Cataluña
Castilla-La Mancha
Castilla y León
Cantabria
Canarias
0
Baleares
0
Asturias
1
Aragón
2
1.000
Andalucía
2.000
% s./ PIB
Fuente: Informe del Grupo de Trabajo de Análisis del Gasto Sanitario, año 2007. Ministerio de Sanidad y
Política Social, 2011.
Gráfico 18. Gasto público en sanidad sobre el total de gasto público de
cada Comunidad Autónoma en España, 2005 (%)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
CCAA
La Rioja
País Vasco
Navarra
Murcia
Madrid
Galicia
Extremadura
C. Valenciana
Cataluña
C. La Mancha
C. y León
Cantabria
Canarias
Baleares
Asturias
Aragón
Andalucía
0
Total CCAA
Fuente: Informe del Grupo de Trabajo de Análisis del Gasto Sanitario, año 2007. Ministerio de Sanidad y
Política Social, 2011.
Nota: en el año 2005 la distribución del gasto público de las Comunidades Autónomas se ha estimado a
partir de los datos de las Cuentas de las Administraciones Públicas del año 2005. La evolución de esta
variable no se puede interpretar sin considerar que durante este periodo se estaban produciendo
transferencias a las Comunidades Autónomas, fundamentalmente en materia de educación.
45
No obstante, es preciso valorar estos datos con ciertas precauciones, ya que
el peso del gasto en sanidad con respecto al gasto público total puede verse
distorsionado por la propia composición del gasto público de cada una de las
Comunidades Autónomas. Las competencias adquiridas por las Comunidades
Autónomas y el desarrollo de las mismas es un elemento central a la hora de
valorar la estructura del gasto de cada región (Navarra, con un mayor número de
competencias, registra como gasto social prestaciones económicas de protección
social que no realizan otras Comunidades Autónomas, como por ejemplo, Murcia).
Si se presta atención al gasto relacionado con la población protegida, el
gasto público en sanidad realizado por las Administraciones Autonómicas se sitúa
en 1.091 euros por persona protegida. En este sentido, es posible estructurar el
nivel de gasto en sanidad, en tres grupos diferenciados:
•
En primer lugar, encontraríamos aquellas Comunidades Autónomas con un
nivel de gasto entre 1.200 y 1.500 euros por persona protegida: Cantabria,
La Rioja, Aragón, Asturias y Navarra;
•
En segundo lugar, se situarían las que registran un gasto ligeramente
superior de la media nacional (entre 1.100 y 1.200 euros): Extremadura,
País Vasco, Castilla y León, Castilla La-Mancha, Canarias, Galicia, Baleares y
Murcia;
•
Y finalmente, se agrupan aquellas Comunidades con un nivel de gasto
inferior a la media (1.091): Cataluña, la Comunidad Valenciana, Madrid y
Andalucía.
Gráfico 19. Gasto público en sanidad por persona protegida en España en
cada Comunidad Autónoma, 2005 (euros)
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
CCAA
La Rioja
País Vasco
Navarra
Murcia
Madrid
Galicia
Extremadura
C. Valenciana
Cataluña
C.La Mancha
C. y León
Cantabria
Canarias
Baleares
Asturias
Aragón
Andalucía
0
Total CCAA
Fuente: Informe del Grupo de Trabajo de Análisis del Gasto Sanitario, año 2007. Ministerio de Sanidad y
Política Social, 2011.
En este marco general del gasto público en sanidad, no hay que dejar de
mencionar otro proceso relevante: la concertación de la gestión de los servicios
públicos a través de la empresa privada. En 2005, el volumen de gasto público que
las Comunidades Autónomas destinaron a este tipo de conciertos ascendió a 2,3 mil
millones de euros, lo que supone el 5% del gasto agregado de todas las
46
Comunidades Autónomas. Las regiones con un mayor volumen de gasto en
concertación son Andalucía, Madrid, la Comunidad Valenciana y Cataluña.
Gráfico 20. Gasto público en sanidad vía concertación en España en cada
Comunidad Autónoma, 2005 (millones de euros y %)
400.000
12
350.000
10
300.000
8
250.000
200.000
6
150.000
4
100.000
2
50.000
Miles de euros
Melilla
Ceuta
La Rioja
País Vasco
Navarra
Murcia
Madrid
Galicia
Extremadura
C. Valenciana
Cataluña
C. La Mancha
C.y León
Cantabria
Canarias
Baleares
Asturias
Aragón
0
Andalucía
0
% s./ total gasto CCAA
Fuente: Informe del Grupo de Trabajo de Análisis del Gasto Sanitario, año 2007. Ministerio de Sanidad y
Política Social, 2011.
No obstante, si se pone en relación el gasto público en sanidad vía
concertación con el total del gasto de cada Comunidad Autónoma, la situación es
diferente. Así, las Comunidades Autónomas con un porcentaje de gasto en
conciertos más elevado son Canarias (9%), Murcia (8%), Castilla La-Mancha (7%)
y Asturias (7%). Sin embargo, las regiones que muestran unos niveles de gasto en
concertación más bajos son Galicia (2%) y Cataluña (3%).
Gasto público en educación
El último avance sobre los datos de inversión pública en educación en
España permite afirmar que ésta fue de 43 mil millones en el año 2009, lo que
representa el 5% del PIB nacional. La mayor parte de este gasto procede de las
Comunidades Autónomas dada la transferencia competencial existente; de hecho,
la Administración General del Estado realizó para ese mismo año un gasto poco
superior a 2 mil millones de euros (lo que supone en torno al 5% de todo gasto
realizado.
El análisis de los datos sobre gasto social y su relación con el PIB de las
regiones permite distinguir diversas situaciones. Las Comunidades Autónomas que
realizaron un mayor esfuerzo con respecto al gasto público en educación fueron
Extremadura, Castilla La-Mancha, Andalucía y Murcia, con un nivel de gasto que
cercano a 6% del PIB regional. Con nivel de gasto similar a la media nacional se
situaron –entre otras- C. Valenciana, Galicia, Canarias o Cantabria. En el extremo
opuesto se situaban Madrid (2,9% de gasto público sobre el PIB) y Baleares
(3,4%).
47
Tabla 19. Gasto público en educación sobre el PIB en España, 2009
Adm. General del Estado
Mill. de euros
2.139.053,8
% s./ PIB
Andalucía
7.870.521,7
5,5
Aragón
1.227.369,8
3,8
930.163,1
4,1
Baleares
910.237,0
3,4
Canarias
1.801.627,4
4,4
Cantabria
578.547,1
4,3
C. y León
2.385.895,5
4,2
C. La Mancha
2.010.916,5
5,6
Cataluña
C. Valenciana
Extremadura
6.931.848,8
5.088.006,4
1.077.362,5
3,5
5,0
6,0
Galicia
2.620.886,2
4,8
Madrid
5.473.449,1
2,9
Murcia
1.492.597,6
5,5
674.733,0
3,7
2.817.312,4
4,3
280.982,7
3,6
Asturias
Navarra
País Vasco
La Rioja
Total
53.051.679,8
5,0
Fuente: Estadística del Gasto Público en Educación, Ministerio de Educación, 2011.
Nota: No se incluye el gasto público de la Administración General del Estado, que deducidas las
transferencias a las Comunidades Autónomas ascendía a 1.999,2 millones de euros en 2007.
El gasto público medio realizado por las Comunidades Autónomas representa
el 34% del gasto social realizado por las mismas. Entre todas ellas, destaca
particularmente el caso de la Comunidad Valenciana, donde el gasto en educación
representa el 42% del gasto social que realizan.
En el extremo opuesto se sitúa Navarra, aunque, como se ha comentado
anteriormente, esto puede ser debido al mayor desarrollo y expansión del resto de
competencias de las políticas de bienestar social, que hacen que se reduzca el peso
relativo del gasto público en educación. A pesar de estas restricciones, es
importante destacar la existencia de importantes diferencias territoriales, con
niveles de gasto diferenciados.
Es importante contemplar, por último, qué parte de estos gastos públicos se
destinan a apoyar a las empresas privadas de la educación a través de la
concertación. Al abordar los datos se pueden observar diferencias significativas
entre unas Comunidades y otras. Así por ejemplo, Cataluña (con 1.128 millones de
euros), Madrid (872 millones), Andalucía (808 millones), el País Vasco (659
millones) y la Comunidad Valenciana (674 millones) son las que mayor gasto
público dedican a la concertación con la empresa privada.
48
Gráfico 21. Gasto público en educación sobre el total del gasto social
realizado por las Comunidades Autónomas, 2009 (%)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
CCAA
La Rioja
País Vasco
Navarra
Murcia
Madrid
Galicia
Extremadura
Com. Valenciana
Cataluña
Castilla y León
Castilla La-Mancha
Cantabria
Canarias
Baleares
Asturias
Aragón
Andalucía
0
Total CCAA
Fuente: Elaboración propia a partir de la Liquidación de presupuestos de las Comunidades Autónomas
(2007) y la Liquidación de presupuestos de las Entidades Locales, por Comunidades Autónomas (2009),
en Estadísticas e Informes, Ministerio de Economía y Hacienda, 2011.
* El gasto social comprende los siguientes apartados: Adm. Autonómica (pensiones, otras prestaciones
económicas, servicios sociales y promoción social, desempleo, acceso a la vivienda y gestión y
administración de la Seguridad Social, sanidad y educación).
En todo caso, en términos relativos, si se compara este nivel de gasto con el
total del gasto público en educación que realiza cada una de las Comunidades
Autónomas, la distribución se modifica. En base a este indicador se pueden
distinguir asimismo varios grupos:
•
Comunidades en las que tiene un peso elevado (entre el 18 y 24% del gasto
público en educación): País Vasco, Baleares y Navarra;
•
Comunidades donde el gasto vía concertación es superior a la media
nacional (13%), situándose en unos niveles de gasto entre el 11 y 15%:
Cataluña, Madrid, La Rioja, Comunidad Valenciana y Cantabria;
•
Y Comunidades en las que se registra un gasto inferior a la media nacional
(entre el 6 y 13%): Aragón, Castilla y León, Murcia, Galicia, Asturias,
Andalucía, Extremadura y Canarias.
49
Gráfico 22. Gasto público en educación vía concertación en España, 2009
(miles de euros y %)
1.200.000
25
1.000.000
20
800.000
15
600.000
10
400.000
5
200.000
Miles de euros
La Rioja
País Vasco
Navarra
Murcia
Madrid
Galicia
Extremadura
C. Valenciana
Cataluña
C. La Mancha
C. y León
Cantabria
Canarias
Baleares
Asturias
Aragón
0
Andalucía
0
% s./ gasto en educación
Fuente: Estadística del Gasto Público en Educación, Ministerio de Educación, 2011.
Se puede afirmar, por tanto, que la distribución del gasto social realizado en
estas dos últimas partidas (sanidad y educación) por parte de las Administraciones
Autonómicas, dibuja un panorama de significativa diversidad territorial. Existen así
diferencias entre ellas, tanto en lo que se refiere al peso económico del impulso de
la inversión en estos recursos sociales, como en la parte de estos que dedican a la
concertación con las empresas privadas de la sanidad y la educación.
Es cierto, no obstante, que también hay que considerar el gasto que realizan
la Administración Central (que aunque ha transferido dichas competencias sigue
manteniendo otras con sus respectivos niveles de gasto), así como las
Administraciones Locales (que progresivamente han ido asumiendo nuevas
competencias en las políticas de bienestar social y han incrementado su gasto
social).
Así por ejemplo, dentro de la Liquidación de presupuestos de las Entidades
Locales figuran diversas partidas de gasto social (promoción educativa; reinserción
social; hospitales, servicios asistencias y centros de salud; acciones públicas
relativas a la salud; educación preescolar; servicios de transporte, comedor, becas
y ayudas; o vivienda, entre otras). Sin embargo, el grado de desagregación y la
disponibilidad de las fuentes de información en muchas ocasiones no permiten
obtener una información homogénea y actualizada de la estructura del gasto social
realizado, de acuerdo con el marco institucional, los organismos encargados y las
partidas de gasto recogidas en dichas fuentes de información.
50
4. A MODO DE CONCLUSIÓN
De acuerdo con los últimos datos disponibles, el diagnóstico general
realizado en el presente trabajo sobre la situación de la pobreza y del gasto social
en la Unión Europea y España permite extraer -de forma sintética- las siguientes
consideraciones finales.
1. La crisis económica se está traduciendo en un aumento de la pobreza y
las desigualdades sociales en la Unión Europea. La población europea ha visto
empeorar sus condiciones de vida, así como la cobertura de sus necesidades
sociales. La persistencia de una marcada desigualdad en la distribución de los
ingresos y el aumento de los niveles de pobreza reflejan que en la última década
apenas se han mejorado las condiciones económicas y sociales de la población. En
este contexto, la situación de algunos países es particularmente negativa, como por
ejemplo, aquellos que se han incorporado recientemente a la Unión Europea
(Rumania, Bulgaria, etc.), así como los países del sur de Europa (España y Grecia,
principalmente).
2. España registra una mayor incidencia relativa de la pobreza que la
media europea. Los datos muestran que España se encuentra a la cabeza de los
países de la Unión Europea en los que existe un mayor porcentaje de la población
que se encuentra en riesgo de pobreza, así como en situación de pobreza extrema.
Además, también destaca por ser uno de los países de la Unión donde existe una
mayor desigualdad en la distribución de los ingresos de la población (medido a
través del índice Gini), siendo sólo superada por Letonia, Lituania, Portugal,
Rumanía y Grecia.
3. La pobreza no es uniforme: colectivos más vulnerables. En el conjunto de
la población, las mujeres, los niños, las personas desempleadas, las que tienen un
menor nivel de formación, o las de más de 65 años sufren en mayor medida las
situaciones de necesidad. En España, frente al resto de países europeos, son
especialmente relevantes los siguientes aspectos. La tasa de pobreza de la
población de más de 65 años es un indicador de la menor capacidad protectora de
las políticas sociales en España. Igualmente, la población infantil presenta una tasa
más elevada que las europeas. Otro aspecto relevante en el caso español son los
niveles de pobreza de la población trabajadora, que deja entrever las precarias
condiciones laborales existentes en el mercado de trabajo y menor calidad en el
empleo.
4. Existen diferencias significativas con respecto al gasto social en la Unión
Europea. En el conjunto de la Unión Europea, el gasto social (protección social y
educación) representaba el 30% del PIB en 2007, un porcentaje que se ha
mantenido constante tanto en periodos de expansión como de crisis. España sigue
situándose a gran distancia del gasto social realizado en la Unión Europea (lo cual
muestra el déficit estructural del gasto social de España), aunque bien es cierto que
forma parte de un conjunto de países en los que ha crecido ligeramente a lo largo
de la última década. Por materias, existen significativas diferencias con respecto a
las distintas funciones del gasto (con un mayor esfuerzo en áreas como la vejez,
sanidad o infancia; y un mayor nivel de gasto relativo en la cobertura de desempleo
y supervivencia).
5. La perspectiva del gasto social a corto plazo apunta a un descenso
significativo del mismo. Más allá de los datos estadísticos consolidados, la
información de los presupuestos muestra una fuerte caída del gasto público en
todos los ámbitos. La política de ajuste iniciada en 2010 supone una significativa
disminución del nivel de gasto social, con importantes repercusiones en la
cobertura de las necesidades sociales de la población.
51
Entre las diversas medidas adoptadas por el Gobierno destaca la suspensión de la
revalorización de las pensiones en 2011; la suspensión del régimen transitorio de la
jubilación parcial; la eliminación de la retroactividad en prestaciones de
dependencia; la eliminación del “cheque-bebé”, el recorte del gasto sanitario; así
como declarar la no disponibilidad de créditos y la revisión del gasto de la
Administración del Estado. Los presupuestos aprobados para 2011 consolidan esta
dinámica de recorte del gasto social. Casi todas las partidas de gasto disminuyen,
incluida las de ayuda al desempleo, que lo hace en un 1,6% con relación a 2010.
Sólo aumentan las partidas destinadas a pensiones, en un 3,6%; en cambio, se
reduce el dinero destinado a otras partidas, como por ejemplo en Educación (que
disminuye en un 8%), en Sanidad (un 8,2%) y en los Servicios Sociales y
Promoción Social (7,9%)4.
6. El aumento de la pobreza hace que las políticas sociales sean más
necesarias que nunca. Sin embargo, lejos de lo que sería deseable, las medidas
que están llevando a cabo los Gobiernos para salir de la crisis indican que el camino
es el contrario, lo cual supone condenar –en último término- a una gran parte de la
población a la pobreza. Quedan todavía por conocer las consecuencias de los
recortes sociales de las distintas Administraciones Públicas, que previsiblemente se
traduzcan en una menor cobertura de las necesidades sociales.
Es imprescindible desplegar mecanismos que afronten las situaciones de necesidad
desde perspectiva integral. A corto plazo, es urgente abordar las carencias más
coyunturales, que son más evidentes en épocas de crisis (privación de recursos,
acceso al empleo, etc.); pero no se puede olvidar que la pobreza tiene un carácter
estructural, que obliga a plantear medidas a largo plazo, que aseguren la igualdad
real de oportunidad para toda la población. Por esto mismo, deberían, por
ejemplo, reforzarse las políticas educativas como un elemento clave para combatir
la transmisión intergeneracional de la pobreza, preservando en todo momento la
cohesión social y generando una recuperación económica y de empleo duradera en
el tiempo. Esto significa que las políticas sociales deben asumir un papel central en
la redistribución de la riqueza, para mejorar de forma significativa las condiciones
de vida de las personas, asegurando la participación de la ciudadanía y el pleno
ejercicio de los derechos y libertades sociales.
4
Presupuestos Generales del Estado 2010 y 2011.
52
5. BIBLIOGRAFÍA
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53