La cooperación técnica en Colombia como una herramienta

como Colombia pueden tener las
acciones de cooperación técnica
internacional.
Sección:
Política Exterior
de Colombia
La cooperación
técnica en Colombia
como una
herramienta
estratégica de política
exterior
Alexandra Guáqueta*
Introducción
Desde el fin de la segunda
guerra mundial hasta nuestros
días, "la cooperación" entre
países se ha convertido en un
asunto fundamental de las
relaciones
internacionales.
Actualmente, "la cooperación"
se ha especializado temática y
procedimentalmente, difundido
geográficamente y globalizado
en cuanto a su interrelación con
las actividades económicas y
políticas.
Resulta imposible referirse a tal
actividad en forma general,
siendo más acertada una introducción del concepto de "las
cooperaciones", diferentes en
sus motivaciones, en sus efectos
y en sus rasgos fundamentales.
De
esta
manera
resulta
imperioso en lo general, hacer
una reflexión del verdadero
significado de las acciones de
cooperación; y en lo particular,
explicar las bondades que para
un país de desarrollo medio
Este artículo pretende ilustrar
algunos casos de cooperación
técnica internacional en los que
Colombia sirvió como oferente,
con el fin de demostrar que las
acciones de cooperación técnica
realizadas entre dos gobiernos se
han convertido en un lenguaje
político particular que suple tres
funciones
fundamentales:
apoyar el desarrollo económico,
mantener
y
reproducir
burocracias y servir como
herramienta estratégica tanto en
lo político como en lo
económico.
Un breve repaso conceptual
sobre "las cooperaciones"1.
El arribo a una coincidencia en
las concepciones del término
cooperación en el escenario de
las relaciones internacionales ha
sido accidentado, casi imposible.
No obstante, existen ciertos
argumentos convergentes y
complementarios entre autores
como
Keohane,
Milner,
Axelrod2, Miller y Adler, los
cuales permiten establecer que
las acciones de cooperación son
comportamientos que involucran
una multiplicidad de intereses,
que implican el ajuste mutuo de
políticas "para que todas las
partes terminen mejor" y que en
la mayoría de los casos incluyen
contraprestaciones. Para que una
acción sea susceptible de
llamarse "cooperación" debe
apelar a una razonabilidad
mínima que se basa en tres
factores: la ética de la
Investigadora CEI, Universidad de los Andes.
A lo largo de esta reflexión se utiliza el término "cooperaciones", en plural, para destacar el hecho de que no existe una sola modalidad
de interacción entre actores internacionales que sea susceptible de catalogarse como cooperativa. Además para afirmar que existen
varias alternativas de cooperación diferentes de las acciones de colaboración o de negociación. Así pues, el término "cooperación" no
debe utilizarse de manera generalizante: esto incurriría en el desconocimiento de la multiplicidad de motivaciones que existen para
cooperar. Robert Axelrod, the Evolution of Cooperation, Nueva York, Basic Books, 1984.
información, cierto grado de
certidumbre3 y la reciprocidad4.
Teniendo este concepto como
base, y explorando los conceptos
político y económico, puede
elaborarse una clasificación de
las cooperaciones que no pretende ser una camisa de fuerza
en la identificación y caracterización de una acción de cooperación, sino un instrumento explicativo de las posibles facetas
de dichas actividades. Según el
grado de racionalidad y razonabilidad que sustentan y motivan
a los actores a llevar a cabo las
cooperaciones, éstas pueden ser
de primera, segunda o tercera
generación. La primera es la más
egoísta, la segunda la más usual
y tolerante en cuanto a la mezcla
de
motivaciones
en
las
cooperaciones y la tercera es una
faceta casi utópica, de absoluta
solidaridad con el otro. Según el
nivel de desarrollo de las partes
cooperantes, las acciones de
cooperación pueden ser horizontales (entre países de nivel
similar de desarrollo) o verticales (país donante industrializado-país receptor en vías de desarrollo). Y según el número de
actores son bilaterales o multilaterales; adicionalmente se
tiende a llamar a una acción de
cooperación "bilateral" cuando
sucede entre dos gobiernos (antes que entre dos entes privados
o supranacionales).
La cooperación técnica internacional hace referencia específica a aquellas acciones en las
que se involucra la transferencia
tecnológica (en teoría), la ca-
pacitación de recursos humanos
y la donación de recursos (es
decir,
recursos
no
reembolsables). Lo cierto es que
en la práctica el concepto de
cooperación técnica alude a casi
cualquier acción de cooperación
no reembolsable. Este es uno de
los motivos por los cuales se
presenta como ideal simultáneo
para servir de instrumento en el
aumento de la capacidad técnica
de los países menos desarrollados y de herramienta estratégica en lo político y lo
económico. Ya que las acciones
de cooperación técnica hacen
referencia a un rango más bien
amplio de actividades, se presta
para atender otros criterios de
cooperación diferentes de la
estricta transferencia de tecnología. Actualmente, y de optimizarse las acciones de cooperación técnica, éstas tendrían
grandes efectos postulándose
como las modalidades protagonistas de las tendencias vigentes
de las cooperaciones.
En la presente década, la
cooperación técnica bilateral se
ha mostrado superior a la
cooperación multilateral que a
nivel mundial se presentó en los
ochenta. En el proceso de
globalización de la economía
(que conlleva a la generalización de las reglas a través de
organizaciones de cubrimiento
mundial, como la recientemente
creada Organización Mundial de
Comercio), de la formación de
bloques comerciales y otro tipo
de
asociaciones,
las
cooperaciones aparecen como es
escenario alternativo
para
relacionarse de
manera más cerrada y exclusiva.
Es decir, las cooperaciones se
prestan para "personalizar" las
relaciones entre gobiernos e
instituciones y convertirlas en
herramientas
de
propósitos
particulares. Las cooperaciones
pueden ser un escenario político
alternativo que se escapa de la
mercantilización
de
las
relaciones.
De cómo se establece una
gestión de cooperación en
Colombia
Oficialmente, existen dos entidades a cargo del funcionamiento de la cooperación técnica
internacional en Colombia: la
División
Especial
de
Cooperación Técnica Internacional, DECTI, y el Ministerio
de Relaciones Exteriores (a
través de su Oficina de
Cooperación).
Hasta 1995 la DECTI estaba
dividida en tres grandes ejes. El
primero constaba de grupos de
trabajo formados según el
criterio de número (cooperación
bilateral)
entre
dos
y
cooperación multilateral entre
más de dos) y de una sección
especial
para
Cooperación
Técnica
entre
Países
en
Desarrollo, CTPD. El segundo
estaba dedicado al Sistema de
Información de Cooperación
Técnica Internacional, encargado
del
seguimiento
del
comportamiento en cifras y
tendencias de las actividades de
cooperación. Y el tercer eje se
regía de acuerdo con las
"modalidades" de gestión de
proyectos, gestión de expertos
in-
La certidumbre se refiere a la confianza en que las reglas y normas, tanto explícitas como implícitas, serán acatadas. Las instituciones
internacionales, al igual que los regímenes hegemónicos, crean un ambiente de certidumbre (una suerte de predictibilidad con respecto a
las acciones de los demás actores del escenario internacional. Véase Robert Keohane, Instituciones internacionales y poder estatal,.
Buenos Aires, Grupo Editorial Latinoamericano, 1993.
La reciprocidad, con diversas manifestaciones es estudiada por Keohane. Éste establece que existe una reciprocidad específica (una respuesta inmediata que depende directamente de las acciones de la contraparte) y una reciprocidad difusa (término utilizado para designar
cierto sentido de obligación social que motiva las acciones de cooperación y cuyas recompensas no son directas). Ibid.
ternacionales y gestión con las
fuentes de cooperación.
recen
como
esencialmente
irreconciliables.
En mayo de 1995 se aprobó la
reforma a la DECTT para
convertirla en una "agencia" de
cooperación. Las diferencias
más significativas con su modus
operandi anterior se dan en el
manejo del presupuesto y de los
dineros de los donantes y en la
creación de una sección dedicada a analizar las propuestas sectorial y financieramente con el
fin de lograr una consistencia
con el Plan de Desarrollo.
Los contactos y negociaciones
para brindar y acceder a las
cooperaciones están dispersos a
lo largo del Estado. El
Ministerio de Defensa, el de
Educación y el de Agricultura,
entre otros, tienen oficinas especializadas en actividades de
cooperación que muchas veces
se ciñen a las especificaciones
de la cooperación técnica. Esta
multiplicidad de vías a través de
las cuales se establecen canales
para la cooperación dificulta el
diseño de una política exterior
unificada de cooperación de
Colombia como receptor y
como donante.
A la cancillería le corresponde
entonces hacerse cargo de las
gestiones diplomáticas; es decir,
suscribir los convenios marco
que permiten llevar a cabo las
actividades de cooperación,
actualizar a la DECTI acerca de
los convenios y establecer las
fechas de las comisiones mixtas
y orientar la política de la
cooperación
técnica
(cuya
formulación está a cargo de la
DECTI). No obstante, la
cancillería se atribuye a sí
misma la determinación de los
lineamientos de la política de
cooperación, que han de estar
enmarcados dentro de la política
exterior.
La realidad de la acciones de
cooperación técnica no se ajusta
al Sistema de Cooperación
Técnica Internacional descrito.
Por ejemplo, hasta el momento
no se ha culminado el período
de sistematización de los proyectos que demandan financiación y el Ministerio de Relaciones Exteriores ha mantenido
un perfil bajo en el tema de las
cooperaciones. Adicional-mente
se destaca el hecho de que las
lógicas bajo las cuales operan
las dos entidades apa-
5
6
Resulta interesante citar el caso
de la elección de César Gaviria
como secretario general de la
Organización de Estados Americanos, en el que diferentes
funcionarios comprometieron al
país en múltiples acuerdos
comerciales y de cooperación
técnica con algunas islas del
Caribe (San Cristóbal y Nevis,
Antigua y Barbuda, Santa Lucía,
entre otras) a cambio de sus votos en la elección. Una vez
posesionado
el
presidente
Ernesto Samper, se halló con tal
cantidad y diversidad de
obligaciones
que
estimó
necesario
reglamentar
la
celebración
de
tratados
internacionales restringiendo la
representación de la nación. La
directiva presidencial Nº 03,
dirigida
a
ministros,
embajadores y directores, pretende centralizar el control de la
celebración de los tratados en el
Ministerio de Relaciones Exteriores y con el aval de la Corte
Constitucional5.
Haciendo referencia a la
situación de América Latina en
general
en
materia
de
cooperación
técnica
y
tecnológica, Lavados escribe el
siguiente párrafo:
Nuevamente
es
necesario
mencionar que las contiendas de
competencia entre ministerios
de
Hacienda,
cancillerías,
oficinas
de
planificación,
consejos de ciencia y tecnología
y otras instituciones del sector
público representan un aspecto
negativo en lo organizacional.
Las ineficiencias consiguientes
se ven agravadas por la
marginación
de
actores
importantes
empresas,
universidades de la formulación
de políticas y procedimientos de
cooperación.
El manejo de la cooperación
técnica en Colombia no es distante de las observaciones de
Lavados. Lo cierto es que el
Ministerio de Relaciones Exteriores, la Presidencia de la República (Consejería de Asuntos
Internacionales) y los funcionarios de la DECTI conciben
la cooperación de manera radicalmente distinta (sin que alguna de las partes esté errada) y
los escasos puntos que han de
converger son vacíos insatisfechos que representan un
lastre en las actividades de
cooperación.
La DECTI posee una visión
tecnocrática
típicamente
heredada de los procesos de
modernización
y
de
especialización. La viabilidad
económica y la eficacia de los
proyectos
(aislados)
es
definitivamente su criterio para
establecer
relaciones
de
cooperación
técnica
tanto
verticales como horizontales; sin
embargo, carecen del
Presidencia de la República, directiva presidencial N° 03, Bogotá, 14 de noviembre de 1994.
Iván Lavados Montes, Guillermo Ramírez y Mario Weissbluth. "La cooperación internacional en América Latina", en La
cooperación internacional y el desarrollo científico y tecnológico: balance y perspectivas, Santiago: BID-SACAIS-CINDA, 1991, p.
267.
conocimiento
de
factores
políticos y estratégicos que
contextualizan
las
cooperaciones.
Lamentablemente, esto sucede
en buena medida por el flujo
restringido de información: en
materia de política internacional,
la
información
parece
convertirse en un elemento de
relevancia absoluta, estratégico,
y por tanto confidencial para las
personas
que
no
poseen
herramientas analíticas maduras
para comprender la política
exterior (según los que poseen la
información, ésta ha de ser
confidencial para todos los
demás).
La cancillería, por su parte, no
cuenta con un apoyo técnico
básico en el manejo de la
cooperación técnica, aun cuando
algunos funcionarios tienen la
información
del
trasfondo
político de las relaciones entre
cooperantes. Esto les permite,
indiscutiblemente, comprender a
las cooperaciones de una manera
más integral.
Estas diferencias bien pueden
ser efectivas o negativas a la
hora de negociar proyectos de
cooperación dentro de las
comisiones mixtas. Dichas comisiones aglutinan a personas
especializadas en cada materia,
y su complementación, a partir
de las ópticas particulares,
permite abarcar todas las facetas
que pueden rodear una actividad
de cooperación técnica; sin
embargo, se corre el riesgo de
que la discusión entre agentes
con perspectivas tan distintas los
desmotive en la realización de
tareas conjuntas.
Estas características de las dos
entidades responsables de las
actividades de cooperación
hacen de ellas unas instancias
bien particulares, fruto de lógicas radicalmente diferentes.
Así, la cooperación técnica
cumple su triple funcionalidad,
sin que ninguno de los roles
elimine o excluya por completo,
en la práctica, al otro.
La Cooperación entre
Países en Desarrollo: una
alternativa
multigeneracional
inexplorada
La
horizontalidad
se
ha
mostrado como una de las
modalidades de cooperación con
amplios radios de acción en el
período de la posguerra fría
debido a la formación de bloques
económicos
y
geocomerciales, característica
específica del neoliberalismo de
finales de siglo. Por ello,
cooperar con los vecinos de
niveles de desarrollo similar se
ha convertido en un elemento
inherente del proceso neoliberal.
Para América Latina, en general, la horizontalidad se ha
planteado desde el comienzo de
los procesos integracionistas de
los sesenta como una de las
claves para afrontar el peso
político y económico de Estados
Unidos.
Actualmente,
las
cooperaciones forman parte de
la socialización de las medidas
arancelarias y de la aplicación
conjunta de políticas de ajuste
estructural;
también
son
evidencia de la generalización
de las estrategias de modernización, de la dinámica comercial en el continente y, fi-
nalmente, las cooperaciones
horizontales dan cuenta de la
necesidad de estrechar los
vínculos solidarios entre los
países en desarrollo.
La cooperación técnica horizontal en América Latina tiene
dos características muy especiales que permiten su triple
funcionalidad. La primera es el
hecho de que los criterios
utilizados en la determinación
del grado de similitud entre dos
o más "desarrollos" han sido
bastante amplios. Esto ha
llevado a delimitar una franja
generosa de equiparación de
grados de desarrollo cobijados
bajo el estatus de horizontales.
Por ejemplo, en la actualidad
cualquier actividad de cooperación realizada entre dos países
de América Latina y el Caribe es
considerada como una acción
horizontal.
Una
segunda
característica es la laxitud en la
concepción misma de la
cooperación técnica: prácticamente cualquier actividad de
cooperación no reembolsable o
cualquier
intercambio
de
personal o información institucional a nivel externo es
considerado como "cooperación
técnica".
Antecedentes de la
Cooperación Técnica entre
Países en Desarrollo (CTPD).
Bajo el marco de las Naciones
Unidas, en 1978 se celebró en
Buenos Aires la Conferencia
Mundial sobre Cooperación
Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD), en la que los países asistentes adoptaron el Plan
de Acción de Buenos Aires7.
Este
plan
trazó
unos
lineamientos generales acerca
Los antecedentes de la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo a nivel global se remontan incluso a la década de los sesenta en
las reuniones de Belgrado, El Cairo, Lusaka y Argel de los países No Alineados. El término se acuñó en 1973 en la Asamblea General
de las Naciones Unidas en la que se demandaron actividades más dinámicas y de ayuda mutua entre los mismos países en desarrollo
para hacer frente a su condición económica y social. Finalmente, el resultado de estas demandas se vio en Buenos Aires en 1978. Los
países de América
ples actividades como la
constitución de redes regionales
y subregionales; algunas de
ellas
son
el
Organismo
Latinoamericano de Minería
(OLAMl) y el Programa
Regional de Fortalecimiento de
Redes de Información Nacionales para el Desarrollo en
América Latina y el Caribe
(INFOLAC), así como el Programa Regional de Acuicultura
y el Ejercicio de Programación
de CTPD en Actividades
Marítimas, entre otros.
de la utilidad y del carácter de la
cooperación
técnica.
Una
singularidad de esta reunión fue
la
laxitud
o
amplitud
anteriormente mencionada con
la que se definieron las
propiedades de la CTPD8.
Con ello, se abrió el camino
para que la relevancia de la
cooperación técnica radicara no
sólo en su contenido, sino en el
simple hecho de implicar una
actividad conjunta entre los
gobiernos de la región. Parecía
casi un ejercicio de contacto y
de conocimiento con otros
gobiernos para demostrar la
posibilidad, la importancia y la
efectividad
de
las
colaboraciones
y
de
las
cooperaciones en la región.
Actualmente, la CTPD se presenta de manera más dinámica
entre los países de desarrollo
medio de Latinoamérica, los
cuales se han consolidado como
oferentes de los países de menor
nivel de desarrollo e incluso
como cooperantes con países
del mismo nivel de desarrollo en
actividades de riesgos y
beneficios compartidos.
Algunos
países
latinoamericanos,
que
comenzaron con celeridad a
encaminar esfuerzos para las
actividades de CTPD, han
realizado múlti-
PRESUPUESTOLATINOAMERICANO
LATINOAMERICANO PARA
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CTPD EN
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1992
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Argentina
México
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Venezuela
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Argentina
México
Chile Venezuela Brasil Colombia
El cuadro adjunto ilustra los
montos invertidos por algunos
países de América Latina en
acciones de CTPD exclusivamente.
México
concentra
sus
actividades de CTPD en
Centroamérica y el Caribe en las
áreas de agricultura, gestión
pública y energía; entre 1990 y
1992, realizó cerca de cinco mil
acciones de cooperación en el
área9. Argentina, por su parte,
creó recientemente un fondo en
el marco de la Organización
Internacional
para
las
Migraciones,
exclusivamente
para acciones de CTPD; éste se
destina al envío de expertos, el
adiestramiento en Argentina, la
realización de investigaciones
conjuntas y la transferencia
recíproca de conocimientos10 y
registra cien ofertas de entidades
públicas y universidades para
CTPD.
Las acciones de CTPD requieren
inversiones mínimas y pueden
resultar muy exitosas a pesar de
los montos de financiación
medios o restringidos; cabe
anotar el rezago de Colombia
frente a los otros países en
materia de CTPD. Sin embargo,
las acciones llevadas a cabo
desde 1990 son útiles para explorar las bondades de la CTPD
en general.
Colombia
Fuente: DECTI-CONPES, 1994
Latina llevaron a cabo cuatro reuniones preparatorias en las que elaboraron una posición conjunta para la Conferencia Mundial en Buenos
Aires: la Reunión Regional sobre CTPD en Lima (1976), el Programa de Acción para la promoción de CTPD (1976), la Reunión de
Funcionarios Responsables de la Cooperación Técnica de los Países de América Latina (1977) y la Reunión de Coordinación
Latinoamericana realizada bajo el marco del Sistema Económico Latinoamericano. Véase República de Venezuela, Manual de cooperación
técnica entre países en desarrollo, Caracas, abril de 1987, p. 34.
8
Raúl Atria, Tendencias de la cooperación horizontal en América Latina: notas para la discusión, en HIU-SHCAB-CINDA, op. cit. p. 253.
9
Comisión Mexicana para la Cooperación Centroamericana, Inventario de acciones de cooperación México-Centroamérica III, México,
1993.
10 Dirección General de Cooperación et al. Registro de ofertas de cooperación horizontal,. Buenos Aires, Artesanía Gráfica, 1993.
La Cooperación Técnica entre
Países en Desarrollo como
alternativa de cooperación
"horizontal" en Colombia
En Colombia las actividades de
CTPD han sido realizadas en su
mayoría a través de los
organismos
regionales
de
integración y de concertación
como son el Grupo Andino, la
ALADI y la SELA, y de la
banca regional, como el BID y
la Corporación Andina de
Fomento.
Las acciones bilaterales de
CTPD fuera de la región andina
habían sido mínimas hasta 1990,
pues sólo en el año de 1982 se
les otorgó un respaldo financiero
a las actividades de CTPD a
través de la creación del
mo oferente de cooperación en
la modalidad de la CTPD.
Una de las características más
particulares de la CTPD, y que
facilita su difusión, es el
concepto de laxo horizontalidad
en el que se basa. La "utopía de
la horizontalidad" se refiere al
hecho de llamar horizontales a
los desarrollos de países
caribeños
comparados
con
naciones
como
México,
Colombia, Chile y Venezuela.
Esto hace de la CTPD en
América Latina la oportunidad
perfecta para que los países se
muestren como donantes (e incluso con cierta verticalidad
real) en lugar de encasillarse en
su papel pasivo tradicional de
receptores.
FONDO DE COOPERACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA PARA CENTRO AMÉRICA
Y EL CARIBE
Fuente: DECTI-CONPES, 1994.
Fondo de Cooperación Técnica
para Centroamérica y el
Caribe11. Durante el gobierno de
César Gaviria, se comenzó a
explotar la capacidad de
Colombia co11
12
13
14
En Colombia, la mayoría de las
actividades de CTPD se han
limitado al intercambio de experiencias de funcionarios de
los países de la región y la asis-
tencia a seminarios especializados en el exterior. El mayor
obstáculo para estas actividades
ha sido la financiación, pues en
esta
modalidad,
las
cooperaciones en las que Colombia es oferente o receptor
requieren aportes similares de
las dos partes. Esta práctica
también está limitada por la falta
de difusión de las ofertas de
cooperación de otros. Y sólo
hasta mayo de 1994, la ONU
realizó un estudio de ofertas y
demandas de CTPD en Colombia12 que proporcionara a los
actores
la
información
pertinente para incentivar las
acciones de cooperación.
Es sólo hasta los noventa
cuando empiezan a dinamizarse
las acciones de CTPD en
Colombia13. En 1993 se negociaron 16 actividades con Argentina financiadas por el Fondo
Argentino
de
Cooperación
Horizontal. Con Brasil se han
acordado 46 acciones, pero
hasta el momento ninguna se ha
comenzado a realizar. Con
Chile, en 1993, se acordaron
quince proyectos de costos
compartidos en el área de la
salud, la educación y el medio
ambiente14.
Con México se han acordado
varias iniciativas a nivel bilateral y dentro del Grupo de los
Tres (para actuar como donantes
conjuntos). Y como Grupo de
los Tres, Colombia, Venezuela y
México acordaron un Programa
de Asistencia Técnica para
Centroamérica y el Caribe. Con
Venezuela, es-
Véase cuadro adjunto para el presupuesto del Fondo de Cooperación Técnica con Centroamérica y el Caribe hasta 1994.
DECTI, Catálogo de ofertas y demandas de Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, CTPD, mimeo, 1994.
Es necesario aclarar que cuando se hace referencia a las acciones de CTPD en este trabajo no se aluden todas las acciones de
cooperación que se han llevado a cabo con países vecinos o de similar desarrollo, sino aquellas que han sido clasificadas dentro
del esquema de la División Especial de Cooperación Técnica Internacional como CTPD. Esto quiere decir que existen muchas
iniciativas horizontales, por ejemplo dentro del Grupo Andino, que no están registradas por la-DECTI Y que efectivamente
ocurren entre países de desarrollo similar.
La información sobre las actividades de CTPD bilaterales colombianas se obtuvo en DECII, Cooperación Internacional para el
Desarrollo, 1990-1994, Bogotá, DECTI, 1994, a menos que se especifique lo contrario.
pecíficamente, se han realizado
actividades de cooperación en el
marco de la CTPD administrada
por
la
DECTI.
Con
CORDIPLAN, la Oficina de
Coordinación y Planeación venezolana, se han hecho varios
intercambios de experiencias y
de expertos en los sectores
agropecuario y cultural. Sin
embargo, la Comisión de Vecindad y otros canales binacionales han sido escenario de
cooperación entre los dos países.
También se realizaron algunas
actividades de cooperación muy
significativas con El Salvador
por ser las primeras experiencias
de
triangulación.
La
triangulación involucra tres
países: un donante, un primer
receptor y un tercer país en el
cual se replican las acciones de
cooperación técnica realizadas
en el primer país receptor una
vez que éste haya logrado
incorporar y captar las nuevas
técnicas aprendidas. Así, en El
Salvador se replicaron, por
medio de la cooperación italiana
y del PNUD, acciones de
cooperación dentro de los
programas PRETEV de Honduras, Prevención, Tratamiento
y Rehabilitación de las Discapacidades y Disturbios en la
Edad Evolutiva, y PRODERE de
Colombia, Programa de Desarrollo para Desplazados, Refugiados y Repatriados en
Centroamérica. Adicionalmente,
la Universidad de los Andes,
con la financiación del BID y
del ICETEX, llevó a cabo un
proyecto
para
replicar
actividades
de
planeación
rural15.
Con Costa Rica se realizaron
varios intercambios de pasantes
en el área de rehabilitación
15
16
DECTI. Mimeo sobre actividades en
1994. Ibid.
visual, y el ICA y el SENA han
ofrecido varios seminarios para
la capacitación de empresarios
del
sector
agropecuario.
Empresarios de Guatemala
también fueron capacitados en
servicios pecuarios a través del
ICA. Y con Nicaragua se
realizaron algunas actividades a
través del ICETEX entre los
años 1986 y 198916.
Las fronteras colombianas y la
CTPD: casos de cooperación
multimotivacional
A comienzos de los años
ochenta el área del Caribe empezó a tener una mayor importancia dentro de la política exterior del presidente Turbay
Ayala y de su entonces ministro
de Relaciones Exteriores, Carlos
Lemos Simmonds. Se comenzó
a concebir al Caribe como un
área de influencia prioritaria y
se llevó a cabo una conferencia
nacional
con
todos
los
embajadores de la zona para
coordinar su labor según los
lineamientos
del
gobierno
central. Este fue el preámbulo
del Fondo de Cooperación para
Centroamérica y el Caribe,
creado en 1982 con la participación de los ministerios de
Relaciones Exteriores y Desarrollo y Hacienda, y el Departamento Nacional de Planeación.
De acuerdo con los últimos
informes del PNUD, en los que
se estableció que Colombia había alcanzado un PIB per cápita
cercano a los US $1.500, se argumentó que este país dejaría de
ser "oficialmente" receptor neto
de cooperación no reembolsable
por haberse conver-
CTPD,
tido en un país de desarrollo
medio. Este hecho fue catalogado como perjudicial para las
actividades de cooperación de
Colombia; pero también llevó al
país a explorar sus capacidades
como oferente de cooperación
en Centroamérica y el Caribe.
También existieron situaciones
en el contexto de las relaciones
económicas y políticas de
Colombia en Centroamérica y el
Caribe que fueron definitivas
para propiciar la gran dinámica
del país en el área durante el
primer cuatrienio de los noventa.
En los ámbitos económico y
comercial, la necesidad de
organizar
las
cuotas
de
producción del banano y de
adoptar posiciones conjuntas
con respecto al café y la
necesidad de expandir los
mercados para los productos
colombianos fueron las razones
que coadyuvaron para activar la
CTPD en el área. Por otro lado,
el diferendo limítrofe con
Nicaragua y Venezuela, la
indefinición de algunas fronteras
marítimas y la elección de
Gaviria como secretario general
de la Organización de Estados
Americanos
sirvieron
de
contextos
políticos
motivacionales
para
la
realización de acciones de
CTPD en Centroamérica y el
Caribe.
El
área
de
Centroamérica y el Caribe, en
este sentido, resultó ser un
demandante de cooperación
asequible a las posibilidades
técnicas y financieras del país.
Además, para entender el grado
de receptividad de las acciones
de CTPD en la zona, es
necesario considerar que su
discurso resulta eminentemente
positivo dentro del uni-
verso de las cooperaciones, pues
se la concibe como una alternativa de riesgos y costos
compartidos donde la superioridad de una de las partes no
lleva a la otra a situaciones de
condicionalidad. De manera
coloquial, la CTPD es "bien
vista" por los receptores de la
cooperación, porque se realiza
entre países con condiciones
similares, que han atravesado
procesos semejantes, y que por
consiguiente, el grado de comprensión hacia los retos de su
desarrollo es mayor y más solidario que la cooperación recibida de países altamente industrializados.
Sin embargo, la falacia de la
horizontalidad perfecta ha resultado ser una ventaja para los
países de desarrollo medio de
América Latina. Colombia, por
ejemplo, ha podido presentarse
como protagonista activo siendo
oferente de cooperación bajo el
marco de la Cooperación
Técnica
entre
Países
en
Desarrollo, aun cuando no ha
alcanzado elevados niveles de
ejecución como receptor y
oferente. La CTPD manejada
por la División Especial de
Cooperación
Técnica
Internacional se ha concentrado
en proyectos donde Colombia es
receptor de Argentina, Chile y
México, e innovadora-mente en
algunas acciones de oferta en
Centroamérica y el Caribe. Y el
grueso de la cooperación con los
países limítrofes no se lleva a
cabo a través de la DECTI sino
de las comisiones de vecindad,
que se ocupan de un gran
espectro de temas que los dos
países pueden trabajar de
manera conjunta y bajo la
noción
de
cooperación
compartida.
17
El
contexto
político
y
económico de las acciones de
CTPD
Las disputas territoriales del
continente americano se remontan a los siglos de la Conquista y de la Colonia cuando
los primeros colonizadores se
disputaban las riquezas en oro y
tierra. A pesar del uti possidetis
juris, las disputas sobre las
divisiones administrativas y
políticas en el continente han
sido múltiples. El caso de Colombia es realmente especial por
la cantidad de países colindantes
con fronteras terrestres y
marinas. El país tiene sin definir
fronteras marinas y submarinas
con Venezuela, lo que ha
generado graves crisis políticas
en las relaciones de los dos
países en los últimos diez años.
Nicaragua, por su parte, tiene
pretensiones sobre el territorio
colombiano, y Honduras y
Costa Rica aún no ratifican los
tratados limítrofes.
En los primeros años de la
década de los noventa, la
presidencia y el Ministerio de
Relaciones Exteriores dieron
gran prioridad a la definición
del territorio colombiano. Hechos como la inclusión del
archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina en
un mapa nicaragüense a mediados de 1992 y los incidentes
en el golfo de Venezuela demandaron respuestas políticas
ágiles y estratégicas por parte
del gobierno colombiano.
Pero las relaciones comerciales
con los países vecinos también
constituyeron una prioridad en
el
proceso
de
apertura
económica demandado por la
inevitable inserción en la
economía mundial.
Archivo División Especial de Cooperación Técnica Internacional.
Entre
las
estrategias
de
acercamiento a los países de
Centro América y el Caribe, la
cooperación técnica tuvo un
papel
muy
importante,
especialmente en su función de
herramienta estratégica. La
cooperación técnica se presentó
como parte integral de la
compleja red relacional entre
Colombia y los países del área.
Los casos de Jamaica y
Honduras resultan ilustrativos en
la comprensión del papel de la
cooperación técnica en la
política exterior colombiana, y
en la aprehensión de la doble
funcionalidad de la cooperación
técnica.
El caso de Jamaica: Colombia se
convierte en oferente de
cooperación técnica
Las acciones de CTPD con
Jamaica a través de DNPDECTI se iniciaron en mayo de
1992, cuando Jamaica solicitó a
Colombia la capacitación de
recursos humanos en sistemas
antidumping y en la realización
de acuerdos arancelarios. Esta
gestión fue financiada por el
BID y se realizó con base en el
Acuerdo Comercial y de
Cooperación Marco, firmado en
1984, y en el Programa
Intrarregional
CT/INTRA.
Según los archivos de la
DECTI, hasta abril de 1994
hubo un nuevo acercamiento
entre los dos países en la
Reunión de Directores de
Cooperación
a
nivel
latinoamericano. Las gestiones
de cooperación en los años
1992, 1993 y 1994 se llevaron a
cabo
con
la
mediación
especialmente
activa
del
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores colombiano y de su
embajada en la isla17.
Simultánea a estas acciones de
cooperación técnica se gestionaba una intensa actividad
diplomática con Jamaica, pues
desde el año de 1974 los dos
países habían intentado negociar
la delimitación de áreas marinas
sin conseguir resultado alguno,
pese a las exhaustivas reuniones
anuales.
Para comprender las relaciones
limítrofes entre Jamaica y
Colombia es necesario entender
cuál es el procedimiento para
establecer el área límite entre los
dos países. Colombia, según las
normas
de
derecho
internacional, parte desde San
Andrés y Providencia para trazar
la línea media que definen las
zonas límites. Lo cierto es que
uno de los argumentos de
Jamaica para haber dilatado la
firma de un tratado limítrofe era
justamente
la
soberanía
cuestionada de Colombia sobre
el archipiélago de San Andrés y
Providencia. En este sentido, la
carencia de un acuerdo con
Colombia se interpretaba como
el desconocimiento de su
soberanía no sólo sobre el área
indefinida con Jamaica, que
comprendía los cayos del banco
de Serranilla y de Bajo Nuevo,
sino sobre San Andrés y
Providencia,
reconociendo
tácitamente los derechos de
otros (el de Nicaragua) sobre el
archipiélago.
En 1980 se realizó un primer
paso para la definición de los
límites marítimos: se firmó un
tratado de pesca por dos años,
que luego se prorrogó por el
mismo lapso. El área de pesca
estipulada en el acuerdo
contiene lo que actualmente, tras
18
19
la firma del tratado SanínRobertson de 1993, es el Área
de Régimen Común entre
Jamaica y Colombia18. La
aceptación de un acuerdo por
consenso, así fuera económico,
significó un primer paso en el
reconocimiento de la soberanía
colombiana sobre los cayos y el
archipiélago sanandresano. Pero
sólo hasta el gobierno de César
Gaviria se logra la firma de un
tratado limítrofe con Jamaica. El
primer encuentro oficial se dio
en febrero de 1992 entre Julio
Londoño y el Ministro de
Relaciones Exteriores jamaiquino, Paul Douglas Robert-son.
Una vez iniciado el proceso de
negociación con Jamaica se dio
a conocer un mapa nicaragüense
que incluía el archipiélago de
San Andrés y Providencia
dentro de su territorio y se
desconoció lo estipulado en el
Tratado
Esguerra-Bárcenas.
Estas negociaciones ocurrían en
una coyuntura en la que las
relaciones con Nicaragua estaban en crisis y entonces el reconocimiento de la soberanía de
Colombia era indispensable. Por
esta razón, los esfuerzos de
Colombia para crear vínculos de
cooperación y comercio con la
isla, y la realización de "visitas
simbólicas", no se hicieron
esperar.
A lo largo de 1992 y 1993 se
gestionaron las actividades de
cooperación que buscaban capacitar funcionarios jamaiquinos
en los temas anti-dumping y
exenciones arancelarias. Estas
actividades, en su contenido,
resultan
perfectamente
acopladas con las exigencias
de
liberalización
e
intensificación comercial del
neoliberalismo,
y
simultáneamente se presentaron
como una herramienta de apoyo
en el acercamiento entre
Colombia y Jamaica.
En este lapso, el Grupo de ios
Tres también aparecía como un
proceso de integración exitoso
de América Latina, lo que
aumentaba
la
capacidad
negociadora del país frente a los
países de Centroamérica y el
Caribe19.
Finalmente, en octubre de 1993
se firma el tratado limítrofe
Sanín-Robertson en Kingston,
que le reconoce a Colombia las
doce millas náuticas alrededor
de los cayos Serranía y Bajo
Nuevo y se establece el Área de
Régimen Común, la de Pedro
Banks, donde los recursos
marítimos aún no han sido
explotados industrialmente; y en
1994 se establece la Comisión
de Vecindad.
Las relaciones comerciales
también se estrecharon durante y
después
del
período
de
negociaciones, no sólo con la
isla sino con el conjunto de la
región. Durante el año de 1993
empresarios
jamaiquinos
visitaron Colombia y los
nacionales hicieron lo propio
para estudiar proyectos de
inversión conjunta. Hoy se
estima que el comercio entre
Jamaica y Colombia asciende a
US $10 millones anuales
aproximadamente, de los cuales
sólo US $400 mil corresponden
a las exportaciones jamaiquinas.
En 1993 el monto se vio
"inflado" por exportaciones de
petróleo
Véase el tratado sobre delimitación marítima entre la República de Colombia y Jamaica, 12 de noviembre de 1993.
En septiembre de 1993 los cancilleres del G-3 realizaron una gira por Centroamérica. Colombia y Venezuela aprovecharon esta
oportunidad para firmar los acuerdos comerciales con el Mercado Común Centroamericano.
a la isla20. Actualmente, Colombia exporta materiales de
construcción y manufacturas en
cuero, principalmente; y para el
año 1995 se ha incrementado la
actividad comercial.
En este caso expuesto se experimentó la cooperación técnica como un elemento integrante de la política exterior del
país que reforzaba sus estrategias comerciales y sus intereses políticos, no sólo en Jamaica, sino en toda la región
caribeña.
El caso de Honduras
Las pretensiones nicaragüenses
sobre el archipiélago de San
Andrés y Providencia, el tratado
limítrofe aún no ratificado entre
Honduras y Colombia, y el
interés colombiano de establecer
acuerdos comerciales bilaterales
y multilaterales21 con los países
de Centroamérica y el Caribe,
también sirvieron de contexto a
algunas acciones de CTPD con
Honduras.
Lo cierto es que la cooperación
técnica con Honduras, específicamente
el
proyecto
"SERVIVIENDA", ha sido
considerada como una de las
labores más exitosas (en
contenido) de cooperación entre
países en desarrollo llevadas a
cabo en los noventa. La totalidad de la acción fue financiada
por el Fondo de Cooperación
para Centroamérica y el Caribe
por un monto de $57 millones y
su objetivo (desde la óp-
20
21
tica de los funcionarios de la
DECTI, era transferir tecnología
colombiana para construir viviendas modulares de bajo
costo. La entidad ejecutora de la
parte colombiana fue la Fundación Servivienda de Colombia
y la contraparte hondureña
estuvo a cargo de la Federación
de Desarrollo Comunitario de
Honduras, FEDECO. En una
primera etapa se evaluaron las
necesidades de vivienda popular
en Honduras; la segunda etapa
sirvió para instalar la fábrica y
producir 40 casas por valor de
US $2 mil cada una; y la tercera
fase
correspondió
a
los
mecanismos financieros para la
adquisición de las unidades.
De acuerdo con su contenido,
esta acción de cooperación
puede catalogarse como una
actividad de tercera generación:
el objetivo era aliviar demandas
de sectores menos favorecidos a
través de una acción que incluso
involucraba la transferencia de
tecnología. Y lo cierto es que
buena parte de los funcionarios
de la DECTI que estuvieron
involucrados en el proyecto
"SERVIVIENDA", evaluaron
de manera muy positiva esta
cooperación, desde la óptica
técnica,
atribuyéndola
a
actitudes
de
"solidaridad
regional".
No obstante, el período en el
que se lleva a cabo la cooperación es especialmente dinámico
en las relaciones diplomáticas,
políticas y comerciales entre los
dos países, y para entenderlas,
es necesario hacer
referencia a las relaciones de
Nicaragua con Colombia y con
Honduras en ese momento.
A mediados de 1993 Nicaragua
había protestado ante
el
gobierno colombiano por incursiones de las fuerzas armadas
en territorios que reclamaban
como suyos, y en repetidas
ocasiones
se
produjeron
incidentes de arresto a embarcaciones pesqueras colombianas.
El presidente Gaviria había
realizado ya dos viajes al
territorio insular colombiano,
haciendo un reconocimiento de
la soberanía nacional sobre el
archipiélago, y sobre los cayos
de Roncador, Serrana y Serranilla. Finalmente, Nicaragua
anunció su intención de solicitar
la intervención de la Corte de La
Haya para invalidar el tratado
Esguerra-Bárcenas.
Las tensiones con el gobierno de
Nicaragua, el tratado limítrofe
aún no ratificado entre Honduras
y Colombia, y los acuerdos
comerciales
bilaterales
y
multilaterales establecidos en el
área fueron el contexto que
intensificó los contactos, en
diversos niveles (como las
cooperaciones), entre los dos
países. Las relaciones comerciales bilaterales se consolidaron a través de la reglamentación de la Cámara de
Comercio hondureña y la suscripción del Convenio de Cooperación Económica y Comercial y de lucha contra el tráfico
de drogas entre los dos países en
junio de 1993. Estos convenios
fueron firmados por los
Jamaica posee una refinería que México y Venezuela suplen de crudo según lo estipulado en el Acuerdo de San José.
En el segundo trimestre de 1994 se concretó el Acuerdo de Cooperación Técnica y Comercial Colombia-CARICOM. Para esa
fecha, Colombia exportó mercancías a los países del CARICOM por US $63 millones (80% más que en años anteriores) e importó
US $ 40,9 millones (2,7% más que en 1992). También se constituyó la Asociación de Estados del Caribe, AEC, propuesta dos años
antes por los países del CARICOM. Con los 37 países de la región, la AEC es un mercado de 200 millones de habitantes; los socios
son: Antigua y Barbuda, Barbados, Costa Rica, Belice, Cuba, Dominica, El Salvador, México, Granada, Guatemala, Guyana,
Haití, Honduras, Jamaica, las Bahamas, Nicaragua, Panamá, República Dominicana, San Cristóbal y Nevis, San Vicente, Santa
Lucía, Suriname, Trinidad y Tobago y Venezuela.
presidentes César Gaviria y
Rafael Leonardo Callejas en la
cumbre que tuvo lugar en el
archipiélago de San Andrés. En
esta cumbre se trataron los
temas del banano y del café
además de otros proyectos de
cooperación en los que las entidades ejecutoras nacionales
serían el SENA y el ICA.
Pero el "alineamiento" de
Honduras con Colombia, su
reconocimiento a la soberanía
nacional sobre el archipiélago y
los nuevos convenios comerciales, hicieron que Nicaragua
desaprobara y reclamara a su
vecino.
En este escenario se lleva a cabo
la actividad de cooperación
técnica en vivienda popular con
una intencionalidad múltiple:
cooperar con un país en
desarrollo a través de tecnologías nacionales para abrir alternativas a la solución de uno
de sus problemas sociales; fomentar las actividades de CTPD
mediante experiencias exitosas;
incursionar en el escenario de
las cooperaciones como donante
y no como receptor; fortalecer
los convenios económicos y
comerciales
a
través
de
cooperación
técnica
que
contribuya al desarrollo del otro
país; y, finalmente, crear un
ambiente
favorable
a
la
coyuntura política.
Este caso de estudio en particular reflejó realidades singulares del manejo de las cooperaciones en Colombia y muy
probablemente realidades que
suceden en muchas instancias de
cooperación tanto vertical como
horizontal a nivel mundial:
El acceso a la información en
materia de política exterior es
bastante restringido, aun para los
funcionarios
públicos
involucrados directa-
mente en el proceso. Esto bien
puede evitar polémicas y
obstáculos a ciertas gestiones,
como también puede entorpecer
la consecución de las metas por
no existir claridad en los
objetivos de las acciones de
cooperación.
Como se señaló anteriormente,
las actividades de cooperación
técnica en Colombia toman en
cuenta al menos dos lógicas. La
primera se refiere a la optimización del contenido técnico de
las cooperaciones. En este
sentido, se estudian las actividades de cooperación que
beneficien el sector afectado por
éstas. La segunda lógica
considera la cooperación técnica
como herramienta estratégica
que apoya otros procesos, bien
sean políticos o comerciales.
El hecho de que una actividad
de cooperación albergue en su
interior
al
menos
dos
motivaciones separadas no
cuestiona
su
calidad
(determinada por el mínimo
grado de razonabilidad) de
"cooperación".
Esta
"multimotivacionalidad"
es
característica
de
las
cooperaciones de la posguerra
fría en las que convergen las
tendencias de neoliberación y de
concientización a través del
concepto de seguridad humana.
Lo que los casos nos dicen
acerca del perfil
de la cooperación técnica
y de la cooperación
"horizontal"
Para la teoría
Estos casos de cooperación
"horizontal" muestran que la
concepción que manejan la
horizontalidad de CTPD es laxa.
"Horizontal", por tan-
to, no hace referencia
estrictamente a indicadores
económicos equiparables; la
horizontalidad existe en dos
franjas únicamente: entre
países industrializados (los
miembros de la Organización
de Cooperación y Desarrollo
Económico) o entre el resto
de los países que no
conforman este selecto grupo
de naciones altamente industrializadas y protagonistas
del nuevo "mercado caliente".
Las cooperaciones entre el
"resto" de países se llaman, en
el discurso, "cooperación
horizontal". Esto resulta de
gran ventaja para los países de
desarrollo medio o para los
que no están entre los más
deprimidos: las cooperaciones
horizontales, especialmente la
CTPD, han sido impulsadas
en el marco de los organismos
multilaterales y son muchas
veces privilegiadas por considerarse un mecanismo de
integración regional financieramente asequible y porque
en su interior subyacen
condiciones más equitativas
para las partes cooperantes.
De esta manera, la CTPD aparece como un mecanismo
concordante con la tendencia
no sólo de auge de la cooperación técnica, sino con la
tendencia que aboga por la
equidad en las relaciones, por
un mayor grado de razonabilidad.
-La laxitud en el manejo del
concepto de "horizontalidad"
hace que las cooperaciones
horizontales
también
impliquen condicionalidades
y contraprestaciones (así sean
implícitas). Sin embargo, el
carácter de condicionalidad
está sujeto a las relaciones
contextúales específicas entre
las partes.
La cooperación técnica resulta
una herramienta valiosa por sus
alcances como elemento integral
de una política, por la balanza
positiva, resultante de sus alcances de contenido y de instrumentalidad, con respecto a los
costos de inversión.
La generalización de la economía en la posguerra fría no ha
eliminado
el
componente
político de las relaciones, ni la
figura del Estado como actor en
el plano internacional. El
neoliberalismo de los noventa
presenta
más
bien
la
interconexión
entre
los
diferentes temas que pueden
surgir
en
las
relaciones
internacionales.
Esta
interconexión hace posible la
doble funcionalidad de la
cooperación técnica.
Para la práctica colombiana
En Colombia, estos casos de
CTPD con los países de
Centroamérica y el Caribe
resultan bastante aleccionadores.
Colombia se presenta ante sus
vecinos como un país líder en
materia política y comercial.
Este hecho, junto con la "utopía
de la horizontalidad", hace que
sus acciones de cooperación
técnica
exalten
sus
funcionalidades. Y por esto,
debería
existir
una
concientización explícita de los
generosos atributos de la
cooperación técnica para hacerla
parte más activa de la política
exterior colombiana; es decir,
una "destabilización" de la faceta política de las acciones de
cooperación técnica.
22
Colombia posee suficientes
recursos humanos y de capital
para
postularse
como
protagonista oferente de CTPD
en Centroamérica y el Caribe.
Esto
no
sólo
recaería
positivamente en el desarrollo
de los países receptores, sino
que promovería los procesos de
integración y las relaciones
comerciales en el área.
Hoy en día, Colombia no debe
centrarse exclusivamente en
competir como receptor de
cooperación, sino como oferente
de cooperación. Esto exige un
nuevo enfoque del manejo de la
cooperación técnica en el país y
la conservación del concepto
laxo de horizontalidad.
La carencia de una política de
cooperación ha limitado la
participación comercial y política de Colombia a un nivel regional22, ha subutilizado las
múltiples
posibilidades
de
CTPD, ha desperdiciado la
asignación de rubros por la
traslapación parcial y repetición
total de proyectos, y ha facilitado los condicionamientos
de los países industrializados
donantes.
Una política de cooperación
debería optimizar las funcionalidades propias de la cooperación técnica (apoyar el desarrollo con un criterio técnico y
servir como herramienta estratégica en otros escenarios)
para así poder explotar todas sus
bondades; y pensando más
ambiciosamente
(pero
de
acuerdo con las exigencias de
las tendencias actuales), la
política debería aprehender lo
que se ha dado en llamar la globulización de las cooperaciones.
Dicha globalización entiende
paquetes
negociables
de
cooperación
que
combinan
inversión
extranjera
directa,
adquisición de tecnología, intercambios comerciales y entendimientos
políticos.
Esta
tendencia de combinar cooperaciones con colaboraciones y con
negocios revela la realidad de las
acciones multigenera-cionales.
En suma, las observaciones del
manejo de la cooperación técnica
en Colombia convergen en una
realidad: el desaprovechamiento
de
recursos
humanos,
de
infraestructura, de capital y de
tiempo al no concebir las
cooperaciones
como
canales
alternos de comunicación con
actores internacionales.
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