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FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES
SEDE ACADEMICA DE MEXICO
Maestría en Derechos Humanos y Democracia
VI (sexta) Promoción
2012-2014
Tutela Judicial Efectiva de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El
Problema de la Asistencia Legal Gratuita.
Tesis para obtener el grado de Maestro en
Derechos Humanos y Democracia
Presenta:
Gustavo Serrano García
Directora de tesis: Katherine Mendoza
Seminario de tesis
México D.F. agosto de 2014
_____________________________________________________
Con especial agradecimiento a la Consejo de la Judicatura Federal.
i
Resumen
En un Estado democrático, los ciudadanos deben tener la posibilidad de acudir
a los tribunales para pedir la protección o reparación por violaciones a sus derechos
humanos. En México el mecanismo de protección de los derechos humanos por
excelencia es el juicio de amparo, cuya arquitectura procedimental es compleja y
requiere de asistencia legal especializada. En la investigación pretendemos evidenciar
que en el juicio citado, no se garantiza una adecuada defensa cuando la víctima de la
violación a los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) no cuenta con
recursos para pagar un abogado, por falta de regulación en la Ley de Amparo, que
faculte al Juez o Tribunal competente, de ahí, que se proponga una reforma que evite la
laguna legislativa. También se propone reformar el funcionamiento del Instituto Federal
de Defensoría Pública (IFDP) para garantizar la asistencia legal gratuita cuando se exija
judicialmente reparación de violaciones a los DESC, especialmente a las personas en
estado de vulnerabilidad. La finalidad es propiciar un activismo judicial que permita
establecer precedentes, la creación de políticas públicas por el Legislativo y la eficiencia
en su aplicación por el Ejecutivo, para aspirar a una satisfacción íntegra de los DESC.
Palabras clave
Mecanismos de protección de los Derechos Humanos, juicio de amparo,
adecuada defensa, DESC, IFDP, personas en estado de vulnerabilidad, asistencia legal
gratuita y activismo judicial.
Summary
In a democratic state, citizens should be able to go to court and seek protection
or compensation for violations of their human rights. In Mexico the main mechanism of
protection of human rights is the amparo trial, such a trial requires a complex procedure
and specialized legal assistance. In this investigation we want to show that in this case
there isn’t an adequate defense if, first, the victim of the violation of his/her economic,
social and cultural rights (ESCR) doesn’t have the resources to pay for an attorney, and
second, because the lack of regulation in the Amparo law to enable the judge or the
correspondent court. Hence, we propose a reform that avoids this legislative gap. We
also propose to reform the operation of the Federal Institute of Public Advocacy (FIPA)
to ensure free legal assistance when violations of ESCR need to be compensated,
especially those in vulnerable situations. The aim is to encourage judicial activism to
establish precedents, the creation of public policies by the Congress and efficiency in its
application by the Executive, and to aspire to full satisfaction of ESCR.
Keywords
Mechanisms of Protection of Human Rights, Amparo, adequate defense, ESCR,
IFDP people in vulnerability, free legal assistance and judicial activism.
ii
Dedicatoria
A mi esposa Martha e hijos, Anette Michelle, Gustavo Allan y Mar Alessandra,
razón y motivo para caminar por la vida.
iii
Agradecimiento
Al Poder Judicial de la Federación que mediante el Consejo de la Judicatura
Federal, que mediante sus órganos auxiliares –Instituto de la judicatura Federal e
Instituto Federal de Defensoría Pública- mantiene una capacitación permanente
para los operadores de la administración de justicia, lo que me ha permitido mi
formación profesional para proporcionar defensa pública gratuita. A todos mis
maestros de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales que hicieron posible
la investigación.
iv
Índice General
Resumen……………………………………………………………………………….ii
Dedicatoria……………………………………………………………..……..……….iii
Agradecimientos………………………………………………………….……..…....iv
Introducción……………………………………………………….....................……1
Capítulo I
Tutela judicial efectiva de los derechos económicos sociales y culturales. Estándares
sobre
asistencia
legal
en
el
Sistema
Interamericano
de
los
Derechos
Humanos…………………………………………………………..……………………5
1.1 Los derechos económicos, sociales y culturales. Las obligaciones jurídicas del
Estado de respetarlos, protegerlos y satisfacerlos o garantizarlos………..……………6
1.1.1
La
Justiciabilidad
de
los
derechos
económicos
sociales
y
Culturales….…….…………………………………………………………………....11
1.2 La Tutela Judicial…………………………….……….…………………..………13
1.2.1 La obligación de proveer recursos sencillos, rápidos y efectivos, a la luz del
ordenamiento jurídico interno…………………………….…………………………..17
1.3 Criterios de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos (Corte CIDH) y la
Comisión Interamericana de los
Derechos Humanos (CIDH) sobre Asistencia
Legal……………..….................................................................................................20
1.3.1 Lineamientos de la Organización de los Estados Americanos en relación a la
Defensa Pública y Asistencia Legal (OEA)………………………………………..…23
v
Capítulo II
El diseño de la defensa pública gratuita en México. La asistencia legal en el juicio de
amparo………………….……………………………………………………..………28
2.1 El Diseño Institucional de la Defensa Pública Gratuita………………………..…29
2.1.1 La Defensa Pública Gratuita……………………………………………………30
2.1.2 La asesoría jurídica……………………………………..……………..………..32
2.2 La asistencia legal que proporciona el IFDP en interacción con los elementos
esenciales de los derechos humanos………………………………….………………...36
2.2.1 La función del Instituto Federal de Defensoría Pública, a la luz de los estándares
del Sistema Interamericano de los Derechos Humanos sobre asistencia legal……….37
2.3 Las reformas Constitucionales en materia de amparo…………………………….40
2.3.1 Suplencia de la queja……………………………………………………………42
2.3.2 Interés legítimo……………………………………………..….……….............44
2.3.3 El juicio de amparo presentado por defensores de derechos humanos en favor de
las víctimas por violaciones a los DESC……….………….........................................47
Capítulo III
Exigibilidad técnica para una justiciabilidad efectiva de derechos económicos sociales
y culturales. Propuesta de regulación normativa……………………………………...50
3.1 Asistencia legal en el juicio de Amparo –mecanismo de protección de los
Derechos Económicos y Sociales-………………………….…..…….………………51
3.1.1 La disponibilidad de recursos por parte de la persona afectada………….........52
3.1.2 La complejidad de las cuestiones involucradas en el caso……………………...55
3.1.3 La importancia de los derechos afectados ……………………...………………59
vi
3.2 La Defensa Penal y Asistencia Legal. Reforma a la Constitución Política de Los
Estados Unidos Mexicanos………………………..………………………………….63
3.2.1 Defensa penal y asistencia legal -Regulación en la Ley Federal de Defensoría
Pública………………………………………………………………………………...66
3.3 Asistencia legal en el juicio de amparo. Regulación normativa en las Bases
Generales de Organización y Funcionamiento del Instituto Federal de Defensoría
Pública………………………………………………………………………………...70
3.3.1 Asistencia Legal Gratuita, su regulación en la Ley de Amparo…………………76
Conclusiones………………………………….……………………………….……...78
Bibliografía……………………………………………………………………………81
Material complementario……………………………………………….………….....88
Cuadro Anexo 1……………….………………………………………….…...……...88
Cuadro Anexo 2…………………………………………….……………….………..91
vii
Introducción
Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) se relacionan con el trabajo,
seguridad social, vivienda, agua, alimentación, la salud, educación, nuestra vida en familia, la
participación en la vida cultural y el derecho a un ambiente sano. Estos derechos constituyen
condiciones materiales básicas para que todas las personas puedan vivir dignamente.
No obstante, cuando el Estado no cumple con la obligación de garantizar las condiciones
económicas que permitan a sus gobernados alcanzar esas condiciones básicas de mutuo propio, se
actualiza la posibilidad de exigir judicialmente su cumplimiento.
Y si tomamos en consideración que en nuestro país la riqueza no se encuentra repartida
equitativamente y de acuerdo a los datos aportados por la el Consejo Nacional de Evaluación de
la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), los interesados potenciales en exigir judicialmente
que el Estado cumpla con sus obligaciones generales, serían todas la personas con falta de
condiciones materiales básicas (pobreza).
La pobreza puede ser analizada mediante dos espacios analíticos, en primer término,
atendiendo a sus carencias relacionadas con la educación, la salud, la seguridad social, la calidad
y los espacios de la vivienda, los servicios básicos en ésta y la alimentación, en segundo lugar,
verificando si el ingreso de la persona es suficiente para satisfacer sus necesidades básicas.
Sin embargo, existen obstáculos para realizar el reclamo judicial ante los tribunales
previamente establecidos, porque la formalidad de los recursos implementados en el derecho
interno como mecanismos de protección de los derechos humanos, es decir, es necesario contar
con asistencia legal letrada.
-1-
En ésta investigación pretendemos evidenciar que para que exista una tutela judicial
efectiva de los DESC, es necesario se garantice la asistencia legal gratuita en favor de las
víctimas.
Ello es así, porque en junio de dos mil once, se reformó el artículo 1° de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), en la cual el Constituyente consideró
derechos constitucionales a todos los inherentes a la persona humana, contendidos en el propio
texto y en los instrumentos internacionales.
México como Estado parte del Sistema Interamericano de los Derechos Humanos
(SIDH), tiene una posición de garante para promover, respetar, proteger y garantizar los derechos
humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
progresividad.
La reforma constitucional citada termina con la estructura diferenciadora de los derechos
humanos, es decir, derechos civiles y políticos (DCP) como los DESC, adquieren el mismo
rango y comparten uno de los recursos jurídicos, mecanismo de protección constitucional, me
refiero al juicio de amparo.
En esta investigación tiene el propósito de investigar si las víctimas de violaciones a los
DESC cuentan con un recurso efectivo, reciben una debida asistencia legal gratuita en el juicio y
si el Instituto Federal de Defensoría Pública proporciona asistencia legal, acorde a los elementos
esenciales de los derechos humanos (disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad) en
relación con los estándares emitidos en el Sistema Interamericano de los Derechos Humanos
(SIDH).
Para enfatizar los elementos que se necesitan para la tutela judicial efectiva de los DESC
analizaremos: 1) El contenido de la tutela judicial; 2) La obligación de proveer recursos sencillos,
rápidos y efectivos, en el ámbito individual y colectivo, a la luz del ordenamiento jurídico
-2-
interno; y, 3) La obligación de garantizar el derecho a la asistencia legal, como una forma de
remover obstáculos económicos para garantizar el acceso a los tribunales.
Se utilizó el método dogmático jurídico para comparar los estándares emitidos por la
Comisión Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de los
Derechos Humanos (Corte IDH), con el procedimiento establecido en el derecho interno que
tiene que seguir una persona para acceder a la asistencia legal gratuita cuando pretende exigir
judicialmente la reparación por violaciones a los DESC vía juicio de amparo.
En el primer capítulo, se analizan las obligaciones generales del Estado para la
justiciabilidad de los derechos económicos y sociales, el contenido de la tutela judicial efectiva,
el derecho a un recurso interno para la protección de los derechos fundamentales y los estándares
generados en el SIDH sobre acceso a la justicia y defensa pública.
Se subraya que el problema de la defensa pública es una obligación compartida entre la
Federación y Estados, por ello, existen diversas defensorías públicas y dependencias con la
misma consigna, sin embargo, para delimitar la investigación nos centramos en el
funcionamiento del Instituto Federal de Defensoría Pública (IIFDP) exponiendo las razones
respectivas.
En el capítulo segundo, nos ocuparemos del diseño de la defensa pública, del
funcionamiento del IFDP, para poder determinar si la asistencia legal que proporciona es acorde a
los elementos esenciales de los derechos humanos y a las buenas prácticas en materia de acceso
de la justicia y asistencia legal, estándares emitidos en el SIDH.
También se puntualiza que las reformas en materia de amparo, si bien vienen a ampliar
la cobertura de la protección a los derechos humanos, con la implementación del interés legítimo,
las acciones colectivas y la procedencia por omisiones de las autoridades, la secuela procesal
-3-
sigue siendo complicada para los justiciables, en consecuencia, es necesaria la asistencia letrada,
la cual no es sinónimo de suplencia de la queja.
En el capítulo tercero, se analizan los criterios que la CIDH considera pertinentes para
determinar cuándo existe la necesidad de garantizar asistencia legal en un juicio, como forma
indispensable para hacer valer derechos consagrados en favor de los gobernados: a) La
disponibilidad de recursos por parte de la persona afectada; b) La complejidad de las cuestiones
involucradas en el caso y, c) La importancia de los derechos afectados1.
En la parte final del capítulo, se propone la regulación de la asistencia legal gratuita a
rango constitucional: Reformar el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM) especificando la diferencia entre defensa penal y asistencia legal; la Ley
Federal de Defensa Pública (LFDP) para establecer en qué casos se debe garantizar asistencia
legal, en qué tipo de procedimientos o juicios y, quiénes son los destinarios preferentes.
También como consecuencia natural de las reformas a la Constitución y la ley
secundaria, se requiere hacer lo propio en el reglamento interno, Bases de Organización y
Funcionamiento del Instituto Federal de Defensoría Pública (BOIFDP) con la finalidad de
establecer el procedimiento mediante el cual el Instituto designará a un profesionista para la
asistencia legal en el juicio de amparo.
Y por último adiciones a la ley de Amparo que permitan al Juez de Distrito garantizar
adecuada defensa mediante la designación de un profesionista que proporcione asistencia letrada
gratuita, previa solicitud al IFDP, de igual forma se propone que las asociaciones no
gubernamentales cuenten con legitimación para interponer demandas en favor de víctimas por
violaciones a los DESC cuando se trate de personas en estado de vulnerabilidad.
1
La Comisión Interamericana de los Derechos Humanos, Informe Sobre Terrorismo y Derechos
Humanos, en octubre de 2002, (OEA/SER.L/V/II.116 párr.34º-341).
-4-
Capítulo 1
Tutela Judicial Efectiva de los Derechos Económicos Sociales y
Culturales. Estándares sobre Asistencia Legal en el Sistema Interamericano de
los Derechos Humanos.
-5-
1.1 Los derechos económicos, sociales y culturales. Las obligaciones jurídicas del Estado de
respetarlos, protegerlos y satisfacerlos o garantizarlos.
Los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) son los derechos humanos
relacionados con el trabajo, seguridad social, vivienda, agua, alimentación, la salud, educación,
nuestra vida en familia, la participación en la vida cultural, el derecho a un ambiente sano entre
otros.
Así, aunque los DESC pueden expresarse de manera diferente según los países, existe
una lista básica 2 especificada en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC).3
En el sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), la Convención Americana
de los Derechos Humanos (CADH) reconoce los DESC cuando establece el principio de
desarrollo progresivo en el artículo 26 que dice:
“Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias tanto a nivel interno como
mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr
progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas,
sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los
Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos
disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados”
2
Ver cuadro anexo
El PIDESC es parte de la Carta Internacional de los Derechos Humanos, junto con la Declaración Universal de los
Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El Pacto tiene sus raíces en el mismo
proceso que condujo a la Declaración Universal de Derechos Humanos y fue aprobada el 10 de diciembre de 1948.
Los proyectos del PIDESC fueron presentados a la Asamblea General de Naciones Unidas para el debate en 1954, y
aprobadas en 1966 (Philippe Texier, 2004: 17-19).
3
-6-
Courtis sostiene que las obligaciones Estatales señaladas en forma genérica en la CADH
en los artículos (1 y 2), son aplicables tanto a los derechos civiles y políticos (DCP) como para
los DESC, referidos en el artículo (26), usando una interpretación pro homine, pues el propio
artículo 29, inciso d) prohíbe efectuar una interpretación excluyente que limite el mandato de la
declaración universal. (Courtis, 2008: 391-398).
El goce de los DESC es determinante para la posibilidad de un goce efectivo, igualitario
y no discriminatorio de los DCP. Asegurar el goce de DCP sin considerar el pleno ejercicio de los
DESC, conlleva discriminaciones intolerables que favorecen a los sectores beneficiados por la
desigual distribución de la riqueza y reproducen las inequidades sociales.
En materia de DCP existe un grupo de derechos que aun en estado de excepción no
pueden ser restringidos, lo que la doctrina conoce como el “núcleo duro” de derechos humanos,
que independientemente de las circunstancias, constituyen el mínimo que no se puede derogar.
Philippe Texier considera que la noción de derechos inderogables es y debe ser
pertinente tratándose de DESC, la privación de alimentos esenciales, de atención primaria de
salud, de abrigo y vivienda básica o de enseñanza básica, constituyen una violación caracterizada
de las obligaciones contenidas en el PIDESC y que los Estados se encuentran obligados a utilizar
el máximo de recursos para satisfacer prioritariamente esas obligaciones mínimas y proteger a sus
gobernados más vulnerables, con recursos propios y en situaciones emergentes mediante la
asistencia y cooperación internacional (Texier, 2004:18).
Sin embargo, los derechos de los gobernados interactúan con las obligaciones de los
Estados, es decir, por un lado, tenemos a los DESC y por otro, la obligación de garantizar su
pleno goce o bien, las garantías de esos derechos. Sandra Serrano y Daniel Vazquez nos dicen
-7-
que el ejercicio de identificación de un subderecho de cada derecho humano y la interacción de
éstos con los distintos niveles de obligaciones, ha permitido a los órganos de los Tratados y las
cortes locales e internacionales, adecuar los contenidos de los derechos en forma dinámica y
progresiva. Y aunque los derechos humanos son un proceso en constante e interminable de
construcción, la interpretación y ampliación de los subderechos no queda a la discrecionalidad de
los mecanismos de protección, por el contrario, son los propios derechos, en tantos principios los
que establecen la labor interpretativa (flacso, 2012:42:45).
Así, el mapa de las obligaciones de los derechos humanos, permite realizar una lectura
de los derechos a partir de las obligaciones, es decir, pensar los derechos bajo la premisa de la
obligación y no del derecho, en la especie, pretendemos analizar la obligación del Estado, de
garantizar una tutela judicial efectiva de los DESC a partir de las obligaciones generales de los
derechos humanos.
Para el comité de los Derechos Económicos, Sociales y culturales (CDESC), la
definición de las obligaciones jurídicas en materia de derechos humanos, respetar, proteger y
satisfacer los derechos contemplados en el PIDESC, se deben entender de la siguiente manera:
i). Respetar. Evitar tomar medidas que impidan el ejercicio de los derechos, en la
libertad del ejercicio de los derechos, en la libertad de acción y en el uso de los recursos propios
de los individuos o grupos en la satisfacción de las necesidades económicas, sociales y culturales;
ii). Proteger. Significa tomar medidas para impedir intromisiones de terceros en el
ejercicio de los derechos y;
iii) Satisfacer o Garantizar. Se refiere a las medidas concretas que permitan el goce de
los derechos por los particulares, los grupos y las comunidades, específicamente cuando los
-8-
gobernados, individual o colectivamente, son incapaces de ejercer esos derechos con sus propios
medios (Abramovich y Courtis, 2002:31).
Las obligaciones citadas obligan al Estado a organizar el aparato gubernamental y todas
las estructuras a través de las cuales se ejerce el poder público para garantizar el goce efectivo de
los DESC.
Así, los principios de justicia pronta, justicia completa, justicia imparcial y justicia
gratuita que rigen la tutela judicial, deben operaran para derechos civiles y para derechos sociales
y cuando el Estado no cumpla de mutuo propio con la obligación de garantizar los DESC, es
decir, no disponga de los recursos económicos para satisfacer las necesidades básicas de las
personas que no pueden por sí solos suministrárselos, éstas personas en estado de vulnerabilidad
puedan exigir jurisdiccionalmente el cumplimiento de las obligaciones del Estado. Para tal efecto,
es necesaria la existencia de Jueces competentes, recursos para iniciar un procedimiento
jurisdiccional y la asistencia legal gratuita.
En nuestro país las obligaciones de proteger, respetar, satisfacer o garantizar los DESC
fueron incluidas por el constituyente desde 1917 en los artículos 3, 4, 6, 27, 28 y 123 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).
Sin embargo, la doctrina que imperaba entre los años (1917-1970) definía a las
obligaciones del Estado en relación a los DESC, con las siguientes características: “Primero, eran
el producto de los factores reales de poder que propiciaron la revolución mexicana; segundo,
constituían limitaciones que el Estado imponía a las clases más poderosas, con la finalidad de
otorgar una protección a los más débiles; tercero, la protección se traducía en conceder un
mínimo de protecciones en favor de los desprotegidos, con cargo a los poderosos; cuarto, el papel
-9-
del estado en ese tipo de protecciones consistía en establecer normas y órganos que establecían
las limitaciones a las clases poderosas y, quinto, el juicio de amparo no era procedente en contra
de esas violaciones(Cossío, 2005: 286-312).
Con posterioridad a 1970 los DESC no representan limitaciones impuestas por el Estado
a las clases poderosas, si no el otorgamiento de prestaciones en favor de la población, el derecho
de los indígenas (art. 3), derecho a la educación (art.4) derecho de la familia, derechos del niño,
derecho a la cultura, a la autodeterminación y a la participación, a la salud, a la vivienda digna, a
la alimentación, a un medio ambiente sano y el acceso a agua de calidad, (5) derecho al
trabajo,(25) derecho al desarrollo sustentable, (123) derecho de la seguridad social, todos de la
Constitución Política de los Estados Unidos. De esta amanera los DESC perdieron su relevancia
normativa y terminaron como normas programáticas, es decir, como simples directivas a realizar
por los poderes del Estado (Cossío, 2005:317-325).
Es hasta 2011 cuando el constituyente adopta las reformas de un Estado Social e
implementa obligaciones para todas las autoridades, para promover, respetar, proteger y
garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir,
investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos. 4 Con lo anterior, se
implementan las bases para la justiciabilidad de los DESC en nuestro país.
4
Mediante Decreto Publicado en el Diario Oficial de la Federación, se adicionó el párrafo tercero al artículo 1° de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se establecen las obligaciones generales y
específicas en relación a los Derechos Humanos.
- 10 -
1.1.1 La Justiciabilidad de los derechos económicos sociales y culturales.
El reconocimiento de derechos impone la creación de acciones judiciales o
administrativas que permitan a su titular reclamar ante una autoridad judicial u otra con similar
independencia, la falta de cumplimiento de obligaciones de un sujeto obligado. En específico el
reconocimiento a rango constitucional de los DESC conduce a reconocer la necesidad de contar
con mecanismos adecuados y efectivos de reclamo de índole individual y colectiva.
La exigibilidad de los DESC debemos entenderla como la posibilidad de reclamar
judicialmente el cumplimiento de las obligaciones generales del Estado. La noción amplia de
exigibilidad comprende dos dimensiones: la justiciabilidad y la exigibilidad. Estas dimensiones
remiten a conceptos distintos que resultan indisociables en la práctica (Martínez de Pisón,
2009:98).
La diferencia entre ambos conceptos es la modalidad. La exigibilidad pretende la
realización de un derecho, la justiciabilidad busca que tal realización se haga por la vía de su
reclamación ante instancias que administran justicia. La justiciabilidad supone, por tanto, una
pretensión formulada por un reclamo en contra de un sujeto obligado por el derecho y al mismo
tiempo un ente decisor que resuelve la controversia (Pisarello, 2010: 57).
Para Abramovich, y Courtis existen dos tipos de “exigibilidad”, directa e indirecta, que a
su vez poseen distintas dimensiones. La exigibilidad directa les permite hablar de garantías
normativas (relativas al reconocimiento del derecho a escala nacional e internacional) y garantías
jurisdiccionales, es decir, la posibilidad de reclamación ante los tribunales. Por su parte, la
exigibilidad indirecta permite la defensa de los derechos sociales a través de la invocación de
- 11 -
principios generales que se predican de todos los derechos, como la igualdad y la no
discriminación o el derecho a la tutela judicial efectiva (Abramovich y Courtis, 2002:31).
Pisarello, denomina a la exigibilidad indirecta como justiciabilidad por conexión”, dice
que la justiciabilidad por conexión de los derechos sociales puede construirse en diferentes
niveles: mostrando su vínculo con otros derechos civiles, políticos y sociales considerados
fundamentales; pero también con otros derechos constitucionales e incluso con principios como
el de dignidad de la persona o el del libre desarrollo de la personalidad (Pisarello, 2010:57).
En la Observación General Número 9 del PIDESC se establece que los Estados partes
deben de incorporar el contenido del Pacto en su legislación interna, tomando en cuenta los dos
principios del derecho internacional: El primero resulta del artículo 27 de la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados, “un Estado parte en un tratado no podrá invocar las
disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado”; El
segundo está enunciado en el artículo 8 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos
(DUDH) “Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la constitución o por la ley”. La obligación mínima impuesta a todos los
Estados Parte es la de “asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de
los derechos” (Texier, 2004:17-19).
Es decir, para una debida exigibilidad y justiciabilidad es necesaria la existencia de uno
a varios recursos jurídicos para que los interesados los puedan hacer valer en juicio, ante jueces
competentes, donde puedan ofrecer pruebas, formular alegatos y obtener la protección o
- 12 -
reparación por violaciones a sus derechos fundamentales, como una forma de tutela judicial
efectiva.
Ahora bien, para analizar la tutela jurisdiccional de los DESC, partiremos de los
estándares fijados por la OEA, la CIDH y la Corte IDDH sobre su tutela judicial efectiva, en
particular analizaremos algunos de ellos, los que consideramos tienen mayor importancia
enunciativa, más no limitativa en la judicialización de los DES en nuestro país.
Para delimitar nuestro objeto de estudio, nos ocuparemos de: 1) La tutela judicial; 2) La
obligación de proveer recursos sencillos, rápidos y efectivos, en el ámbito individual y colectivo,
a la luz del ordenamiento jurídico interno; 3) La obligación de garantizar el derecho a la
asistencia legal, como una forma de remover obstáculos económicos para garantizar el acceso a
los tribunales.
1.2 La Tutela Judicial.
Para Birgin y Kohen el acceso a la Justicia es un derecho fundamental, que en un
sistema democrático tiene por objeto garantizar los derechos de todos por igual y, cuando otros
derechos son violados constituye una guía para reclamar su cumplimiento ante los tribunales y
garantizar la igualdad ante la ley (Birgin y Kohen, 2006: 15).
La CADH reconoce el derecho a la tutela judicial en el artículo 8.15 y en el artículo 25.16
y la Corte IDH ha establecido expresamente que ambas disposiciones consagran el derecho de
5
El artículo 8.1 de la Convención Americana de los Derechos Humanos (CADH) dice: “Toda persona tiene derecho
a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o autoridad competente,
independiente e imparcial, establecida con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal
- 13 -
acceso a la justicia7 y la posibilidad de obtener protección judicial ante la afectación de los
derechos fundamentales, es lo que se conoce como derecho a la tutela judicial (OC-8/87,
párr. 32).
La importancia de la garantía jurisdiccional de los derechos fundamentales ha sido
destacada por el Tribunal Interamericano en los siguientes términos: “las garantías sirven para
proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o el ejercicio de un derecho. Como los Estados
Partes tienen la obligación de reconocer y respetar los derechos y libertades de la persona,
también tienen la de proteger y asegurar su ejercicio a través de las respectivas garantías, vale
decir, de los medios idóneos para que los derechos y libertades sean efectivos en toda
circunstancia” (OC-8/87, párr. 25).
La Corte IDH no define el derecho de acceso a la justicia en forma literal, pero sí en
forma implícita cuando dice que para cumplir con las disposiciones contenidas el artículo 25 de la
Convención CADH no basta con la existencia de un recurso jurídico, si no es necesario que éstos
sean adecuados y efectivos para reparar la violaciones reclamadas y cualquier otra norma o
medida que impida o dificulte el uso de los mismos, constituye una violación al derecho de
acceso a la justicia.
Andrea Paola Acosta refiere que la relación entre el artículo 8 y 25 no es de substancia a
forma, y que el artículo 8 no se refiere sólo a la forma cómo deben ser sustanciados los procesos
al interior de cada Estado, sino que consagra también el derecho a ser oído, “de ahí que la
formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de
cualquier otro carácter”.
6
El artículo 25.1 de la Convención Americana de los Derechos Humanos (CADH) establece: “Toda persona tiene
derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes,
que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la
presente Convención, aun cuando tal violación se cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones
oficiales”.
7
Corte IDH. Caso Cantos Vs Argentina. Fondo, reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2002, serie
C No 97, párrafo 50 y 52.
- 14 -
relación entre los artículos 8 y 25 no sea una mera relación de sustancia a forma sino una relación
de género a especie entre un amplio derecho de acción y un derecho a un recurso específico
(Acosta, 2007:63).
El derecho de tutela judicial se encuentra en el artículo 17 de la CPEUM y ha sido
interpretado por las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversos criterios
jurisprudenciales8, así como los principios de justicia pronta, justicia completa, justicia imparcial
y justicia gratuita 9 . Esencialmente la definen como el derecho que los gobernados tienen de
acceder a los Tribunales a plantear vía el recurso respectivo, una pretensión o a defenderse de
ella, donde se respeten las formalidades esenciales del procedimiento, luego, un juez imparcial
decida sobre la controversia planteada y, en su caso, se ejecute esa decisión.
Para tal efecto, el Estado tiene la obligación de crear y adecuar la infraestructura legal e
institucional de la que depende la realización de los derechos. Existe a rango constitucional la
obligación de todas las autoridades en sus respectivas competencias de respetar y garantizar los
DESC, sin embargo, la reforma legislativa no alcanza por sí sola para dar por cumplida dichas
obligaciones, es necesario que, además de los Jueces que resuelvan las controversias jurídicas,
8
La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), ha definido el derecho a la tutela judicial
como: el “derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para
acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o a defenderse de
ella, con el fin de que, a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión
o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión” (Tesis 1ª/J.42/2007).
9
La Segunda Sala de la SCJN, sostiene que la tutela judicial (tesis 2ª/J.192/2007), es un derecho que contiene a favor
de los gobernados los siguientes principios: 1) De justicia pronta, que se traduce en la obligación de las autoridades
encargadas de su impartición de resolver las controversias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos que
para tal efecto establezcan las leyes; 2) De justicia completa, consistente en que la autoridad que conoce del asunto
emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos cuyo estudio sea necesario, y
garantice al gobernado la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se
resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional que ha solicitado; 3) De
justicia imparcial, que significa que el juzgador emita una resolución apegada a derecho, y sin favoritismo respecto
de alguna de las partes o arbitrariedad en su sentido; y, 4) De justicia gratuita, que estriba en que los órganos del
Estado encargados de su impartición, así como los servidores públicos a quienes se les encomienda dicha función, no
cobrarán a las partes en conflicto emolumento alguno por la prestación de ese servicio público.
- 15 -
otras instituciones se involucren en su rol de asegurar la realización de los DESC, tratándose de la
exigibilidad jurídica, me refiero a las encargadas de proporcionar asistencia legal gratuita.
Es decir, además de la existencia de un DESC, de un titular del derecho, del Estado en
su carácter de obligado, de un recurso jurídico y un Juez que escuche y decida la controversia,
para una tutela judicial efectiva, es necesario otro elemento, la asistencia legal gratuita. De nada
serviría la reforma legislativa en materia de justiciabilidad de los DESC, si las victimas que
regularmente son personas en estado de vulnerabilidad no cuentan con la asistencia legal que les
permita seguir la secuela jurisdiccional de los recursos previamente establecidos, ante los
Tribunales que imparte justicia pronta, completa, imparcial y expedita.
En nuestro país existe una infraestructura institucional denominada Poder Judicial de la
Federación, que tiene la consigna de resolver la controversias jurídicas en el ámbito federal
relacionadas con la protección de los derechos humanos, reconocidos por la CPEUM y por los
Tratados Internacionales de los que es parte, de igual forma la legislación interna cuenta con
recursos que actúan como mecanismos de protección de los derechos humanos.
Y los principios de universalidad e interdependencia reconocidos a rango constitucional,
traen consigo una declaración con efectos políticos y jurídicos: no hay jerarquía entre derechos,
todos los derechos son igualmente necesarios. Se sientan las bases para la judicialización de los
DESC al erradicar la distinción entre derechos de no interferencia, civiles y políticos, por un lado,
y derechos de hacer, económicos sociales y culturales (Serrano Sandra, 2013:93).
- 16 -
1.2.1 La obligación de proveer un recurso sencillo, rápido y efectivo a la luz del
ordenamiento jurídico interno.
La noción de efectividad de un recurso está encaminada a solucionar o remediar una
controversia jurisdiccional o administrativa, sea mediante la prevención, la suspensión de efectos
o en su caso la reparación que corresponda por las afectaciones respectivas.
Courtis dice que la Corte IDH en diversas jurisprudencias ha determinado el alcance del
artículo 2510 de la CADH tanto en casos contenciosos como en opiniones consultivas, lo que
permite establecer que el concepto de efectividad del recurso presenta dos aspectos. Uno de ellos,
de carácter normativo, el otro de carácter empírico:
i) El aspecto normativo se vincula con la llamada "idoneidad" del recurso. La
"idoneidad" de un recurso representa su potencial para establecer si se ha incurrido en una
violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla, y su capacidad de dar
resultados o respuestas a las violaciones de derechos humanos. La cuestión normativa se
relaciona con el diseño del recurso, es decir, que tenga capacidad de solución, la remedie y dé
respuesta a la violación.
ii) El aspecto empírico se relaciona con las condiciones políticas e institucionales que
hacen posible que un recurso previsto normativamente pueda cumplir con su objeto u obtener el
resultado para el que fue concebido. En este segundo sentido, el recurso no es efectivo cuando
ilusorio, demasiado gravoso para la víctima, o cuando el Estado no asegura su debida aplicación
por parte de las autoridades (Courtis, 2006:39).
10
Artículo 25 de la Convención Americana de los Derechos Humanos (CADH). Protección Judicial. 1. Toda Persona
tiene el derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la
ley o la presente Convención, aun y cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus
funciones oficiales. 2. Los Estados Partes se comprometen: a) A garantizar que la autoridad competente prevista por
el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) A desarrollar
las posibilidades del recurso judicial, y c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda
decisión en que se haya estimado procedente.
- 17 -
En el ámbito local, para cumplir con la legislación interamericana, mediante decreto
publicado en el Diario Oficial de la Federación se modificó el artículo 1o. de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos11, rediseñándose la forma en la que los órganos del
sistema jurisdiccional mexicano deberán ejercer el control de constitucionalidad.
Con anterioridad a la reforma, en el texto del artículo 103, fracción I, de la Constitución
Federal, se establecía que el único órgano facultado para ejercer un control de constitucionalidad,
era el Poder Judicial de la Federación a través de los medios establecidos en el propio precepto
(medios y tribunales preestablecidos, un control concentrado); no obstante, en virtud del
reformado texto del artículo 1o. constitucional, se da otro tipo de control, al adicionarse que todas
las autoridades del Estado mexicano tienen obligación de respetar, proteger y garantizar los
derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el
propio Estado mexicano es parte, lo que también comprende el control de convencionalidad
(control difuso) prevaleciendo actualmente un modelo mixto de control constitucional (1ª./J.
18/2012 (10ª).
Los medios de control preestablecidos, son el juicio de amparo, la controversia
constitucional, la acción de inconstitucionalidad, el juicio de revisión constitucional electoral y el
juicio para la protección de los derechos político electorales, pues a través de éstos se estudia y
determina si la normativa en conflicto se contrapone o no con un precepto constitucional, de lo
cual deriva la conclusión de resolver sobre su constitucionalidad.
11
Decreto Publicado el 10 de junio de dos mil once, que modifica la denominación del Capítulo Primero del Título
Primero; el primero y quinto párrafos del artículo 1o.; el segundo párrafo del artículo 3o.; el primer párrafo del
artículo 11; el artículo 15; el segundo párrafo del artículo 18; el primer párrafo del artículo 29; el primer párrafo del
artículo 33; la fracción décima del artículo 89; el segundo párrafo del artículo 97; el segundo y tercer párrafos del
apartado B del artículo 102; y el inciso g) de la fracción segunda del artículo 105; la adición de dos nuevos párrafos,
segundo y tercero, al artículo 1o. y recorriéndose los actuales en su orden; un nuevo párrafo segundo al artículo 11,
los párrafos segundo, tercero, cuarto y quinto al artículo 29; un nuevo párrafo segundo al artículo 33, recorriéndose el
actual en su orden y los nuevos párrafos quinto, octavo y décimo primero, recorriéndose los actuales en su orden, al
artículo 102 del Apartado B; todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
- 18 -
Las recientes reformas a los artículos 103 y 107 de la Constitución 12 modifican en
puntos importantes la regulación tradicional de la procedencia del Juicio de Amparo, antes de la
reforma el amparo procedía únicamente contra normas y actos de autoridad, mientras que ahora
procede contra normas, actos u omisiones de las autoridades, actualmente incluyen las omisiones
en el tipo de actuación de los poderes públicos frente al cual se puede pedir protección a la
justicia federal.
El juicio de amparo hoy en día procede por afectaciones colectivas a los derechos
humanos, es decir, existe el reconocimiento a las comunidades indígenas, sociedades,
asociaciones, sindicatos y agrupaciones de personas de carácter informal, como sujetos
legitimados para interponer el Juicio.
La ley de amparo (LA) en su artículo 1° establece que el juicio tiene por objeto resolver
las controversias que se susciten: a) Por normas generales, actos u omisiones de autoridad que
violen los derechos humanos; b) Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad federal
que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de competencias del Distrito
Federal, siempre y cuando se violen los derechos humanos reconocidos; c) Por normas generales,
actos u omisiones de las autoridades de los Estados o del Distrito Federal, que invadan la esfera
de competencia de la autoridad federal, siempre y cuando se violen los derechos humanos. El
amparo protege a las personas frente a normas generales, actos u omisiones por parte de los
poderes públicos o de particulares en los casos señalados en la ley.
12
Decreto Publicado en el Diario Oficial de la Federación, el seis de junio de dos mil once, en el que modifica la
denominación del capítulo I del Título Primero y reforma los artículos 94, 103, 104 y 107 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos. se reforma el artículo 94, para modificar el párrafo ubicado actualmente en octavo
lugar; se incorpora un nuevo párrafo para quedar en séptimo lugar y se incorpora otro nuevo párrafo para quedar en
noveno lugar. Se reforma el artículo 103. Se reforma el artículo 104. Se reforma el artículo 107 de la siguiente
manera: el párrafo inicial; las fracciones I y II; el inciso a) de la fracción III; las fracciones IV, V, VI y VII; el inciso
a) de la fracción VIII; las fracciones IX, X, XI, XIII, XVI y XVII y se deroga la fracción XIV, todos de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
- 19 -
En el modelo mixto de control constitucional, existe más de un recurso como medio de
protección de los derechos humanos, sin embargo, un gobernado común no puede figurar como
parte en todos, el juicio de amparo está diseñado para que proceda a petición de cualquier
justiciable que invoque afectación a sus derechos.
En ese sentido, consideramos que el juicio de amparo cumple con el elemento normativo
de un recurso efectivo, porque es idóneo para lograr mediante sentencia ejecutoria la reparación
correspondiente a las violaciones a los DESC, sin embargo, la arquitectura procedimental en la
que se sustancia es compleja y creemos que no cumple con el elemento empírico, si bien no debe
considerarse un recurso ilusorio, sí es gravoso para las víctimas.
Consideramos que el recurso es gravoso en forma directa cuando la formalidad del
recurso impide a los interesados efectuar el reclamo judicial por sí mismos y requieren de
asistencia legal, sin embargo, representa un gravamen para a tutela en forma indirecta, cuando las
víctimas de violaciones a DESC tienen que cubrir los honorarios de un abogado, máxime que los
interesados son personas que no cuentan con recursos propios para satisfacer sus necesidades
materiales básicas, lo que constituye la materia de la controversia jurídica, en consecuencia, para
que el Estado de cumplimiento al artículo 25. 2, inciso b) de la CADH, debe garantizar asistencia
legal gratuita en el juicio de amparo.
1.3 Criterios de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos (Corte CIDH) y la
Comisión Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH) sobre Asistencia Legal.
El derecho de defensa es un derecho fundamental reconocido en los instrumentos
internacionales de derechos humanos,13 que esencialmente señalan que las personas sujetas a un
13
La Declaración Universal sobre Derechos Humanos consagra el acceso a la justica sin discriminación artículo 3. En
el artículo 11 señala que toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se le aseguren las garantías
- 20 -
proceso penal, tiene el derecho de contar con un abogado y el supuesto de no pueda pagarlos el
Estado les designará uno.
Los lineamientos 14 establecidos en el PIDESC y en la CADH que circunscriben las
garantías judiciales del todo proceso penal, ha sido interpretado en sentido amplio por la CIDH y
la Corte IDH, porque no existe disposición en contrario para negarles el carácter en
procedimientos distinto al penal.
Al respecto la CIDH en la OC-/11/90 determino que:
i).- El artículo 8 de la CADH exige asistencia legal para hablar de debidas garantías y
cuando el Estado no la garantiza cuando se trata de una persona en estado de vulnerabilidad, a
pesar de haber existido un juicio, no se cumplió con el mandato del artículo 8 citado (Corte IDH,
OC-11/90 párr. 26-27);
ii).- En materias que conciernen con la determinación de los derechos y obligaciones de
orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter el artículo 8 de la CADH no especifica
garantías mínimas, como lo hace en el numeral 2 al referirse a materias penales. Sin embargo, el
concepto de debidas garantías se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de
materias el individuo tiene derecho también al debido proceso que se aplica en materia penal
(Corte IDH, OC-11/90 párr. 28);
necesarias para su defensa. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en el artículo 14 b) y d) indica que los
acusados penalmente, y como garantía mínima, la de disponer del tiempo y de los medios adecuados para la
preparación de su defensa y a comunicarse con un defensor de su elección o que se le nombre un defensor de
oficio, gratuitamente si carece de medios suficientes para pagarlo. Convenio Europeo de Derechos Humanos, en su
artículo 6.3 otorga el derecho a la provisión de un abogado de oficio gratuito, para quién no tiene medios para
nombrar abogado en causa penal, y en tanto lo exijan los intereses de la justicia. La Convención Americana de
Derechos Humanos en los artículo 8.2 incisos d) y e) señalan que toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a
ciertas garantías mínimas; entre las que menciona el derecho a ser oída con las debidas garantías, el derecho a
defenderse por sí, por un defensor de su elección o por un defensor público.
14
Pacto Internacional de derechos Civiles y Políticos articulo 14 y 8 de la Convención Americana de los Derechos
Humanos que establecen garantías judiciales.
- 21 -
iii) Si un individuo requiere efectivamente asistencia legal para proteger un derecho
garantizado por la Convención y su indigencia (estado de vulnerabilidad) le impide obtenerla,
queda relevado de agotar los recursos internos. Este es el sentido que tiene el artículo 46.2, leído
a la luz de las disposiciones de los artículos 1.1, 24 y 8 todos de la CADH (Corte IDH, OC-11/90
párr. 31).
Por su parte, la CIDH en el informe sobre Derechos Humanos en el Ecuador, sostiene la
importancia de proveer servicios jurídicos gratuitos a fin de cumplir con el mandato de la
Convención Americana “Las leyes del país requieren que las personas estén representadas
por un abogado para poder tener acceso a la protección judicial” y que cuando los litigantes
no tienen los medios para contratar los servicios de un abogado de su elección deben esperar
hasta que haya un defensor público disponible, que esa espera de tiempo para acceder a la
justicia, es contrario a las disposiciones de los artículos 1.1, 8 y 24 de la Convención Americana
(OEA/SER.L/VII/96.Cap.III,párr.15).
México, como Estado parte del SIDH sometió a la Corte IDH una solicitud de opinión
consultiva y aunque el tema no versaba sobre la asistencia legal gratuita en específico, el Tribunal
Interamericano fijó un estándar sobre la obligación de los Estados para garantizarla, refiriendo lo
siguiente:
“Se vulnera el derecho a las garantías y a la protección judicial por varios motivos: por
el riesgo de la persona cuando acude a las instancias administrativas o judiciales de ser deportada,
expulsada o privada de su libertad, y por la negativa de la prestación de un servicio público
gratuito de defensa legal a su favor, lo cual impide que se hagan valer los derechos en
juicio” (Corte IDH, OC-18/03, párr. 26).
Sobre el mismo tema, la CIDH en el Informe Sobre Terrorismo y Derechos Humanos,
consideró:
- 22 -
“Que la posibilidad de un acceso rápido y efectivo a los tribunales requiere a su vez el
reconocimiento del derecho a la personalidad jurídica y el derecho a ser reconocido como
persona ante la ley. Además, el requisito de la protección judicial, tomado conjuntamente con el
derecho al debido proceso y a un juicio justo, puede requerir la prestación de asistencia legal
gratuita para interponer tales recursos cuando el interés de la justicia así lo exija.
Finalmente la CIDH concluyó en el informe en análisis que los factores pertinentes para
determinar la necesidad de garantizar asistencia legal gratuita para hacer valer un derecho
humano son: i) La disponibilidad de recursos por parte de la persona afectada; ii) La complejidad
de las cuestiones involucradas en el caso y, ii) La importancia de los derechos afectados”
(OEA/SER.L/V/II.116 párr.341)
Los estándares citados por la CIDH serán los parámetros de la investigación para
analizar la necesidad de garantizar asistencia legal gratuita a las personas que tengan el interés de
exigir judicialmente la reparación a sus derechos humanos vía juicio de amparo. Lo anterior,
porque creemos que la asistencia legal gratuita es un elemento indispensable para la tutela
judicial efectiva de los DESC.
1.3.1 Lineamientos de la Organización de los Estados Americanos en relación a la Defensa
Pública y Asistencia legal (OEA).
La OEA con la finalidad de alentar a los Estados partes garanticen el derecho a la
defensa técnica en los litigios locales y que exista defensa de calidad disponible, en caso de
controversias sometidas a la jurisdicción de la Corte IDH, cuando los litigantes sean personas de
escasos recursos, se ha dado a la tarea de establecer estándares en diferentes resoluciones.
En la actualidad, en los asuntos que se encuentran en trámite ante la Corte IDH, se le
designa un defensor interamericano, en virtud, de que existe un acuerdo de entendimiento para la
- 23 -
“promoción de la defensa pública en el SIDH cuando las víctimas no cuenten con recursos
económicos suficientes para pagar la asistencia letrada (Lopez, 2013:131).
En sesión ordinaria donde se tuvo como tema central la OEA aprobó un proyecto
elaborado por la Asociación Interamericana de las Defensorías Públicas (AIDEP) sobre
“Garantías para el acceso a la Justicia. El rol de los defensores oficiales”15.
La OEA destaca la importancia de la independencia, autonomía funcional, financiera y/o
presupuestaria de la defensa pública oficial como parte de los esfuerzos de los Estados miembros
para garantizar un servicio público eficiente, libre de injerencias y controles indebidos por parte
de otros poderes del Estado que afecten su autonomía funcional y cuyo mandato sea el interés de
su defendido o defendida.16
El Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos (OEA), comisión
de asuntos jurídicos y políticos, ordenó un informe sobre buenas prácticas en el tema de acceso a
la justicia y defensa pública en la las Américas, para corroborar
la implementación de la
resolución preliminares AG/RES. 2714 (XLII-O/12).17
En el informe sobre buenas prácticas en el tema de acceso a la justicia y defensa pública
en la las Américas, para evaluar a los países miembros en análisis, se elaboró un cuestionario
sobre estándares de defensa pública, que constaba de las siguientes preguntas: i) Su Estado
¿Cuenta con la institución de la defensa pública o el servicio de asistencia letrada gratuita? ii)
¿Ha tomado su Estado acciones para promover oportunidades de cooperación internacional para
15
Sesión Ordinaria de la OEA celebrada en junio cinco y siete de dos mil once (OEA, AG/RES. 2656 XLI-0/11).
16
El cinco de junio de dos mil trece, la Asamblea General de la OEA aprobó una resolución (OEA, AG/RES.2801
XLIII-0/13)
17
El cuatro y cinco de junio de dos mil doce, también en sesión ordinaria la OEA determinó, a la “Defensa Pública
Oficial como garantía de acceso a la justicia de las personas en condiciones de vulnerabilidad” previa iniciativa
presentada por la misión permanente de Argentina e impulsada por AIDEF 17 , en tanto el acceso a la justicia es un
derecho fundamental, que se convierte en un medio para restablecer y proteger según el caso, el ejercicio de aquellos
derechos que se hubiesen desconocidos o vulnerados”(OEA, AG/RES.2714 XLII-0/12)
- 24 -
el intercambio, de experiencias y buenas prácticas en la materia? iii) ¿Ha respaldado su Estado la
labor de la Asociación Interamericana (AIDEF) en el fortalecimiento de la Defensa Pública de su
país? iv) ¿Ha tomado acciones su Estado para que los defensores públicos oficiales gocen de
independencia y autonomía funcional? v) ¿Cómo apoya su Estado el trabajo que vienen
desarrollando los Defensores Públicos Oficiales en
su país? vi) ¿Su Estado ha celebrado
convenios para la realización de capacitaciones y formación de los Defensores Públicos
Oficiales?
Consideramos que la intención de la OEA, es que la obligación de garantizar el
subderecho de asistencia legal por los Estados parte, se desarrolle acorde a los elementos
esenciales de los derechos humanos:
i) Disponibilidad. Implica la suficiencia de los servicios, instalaciones, mecanismos,
procedimientos o cualquier otro medio por el cual se materializa un derecho para toda la
población.
ii) Accesibilidad. Se trata de asegurar que los medios por los cuales se materializa un
derecho sean alcanzables a todas las personas, sin discriminación alguna que comprende cuatro
dimensiones: 1) No discriminación; 2) Accesibilidad física; 3) Accesibilidad económica; 4)
Acceso a la información.
iii) Aceptabilidad. Implica que el medio y los contenidos elegidos para materializar el
ejercicio de un derecho sean admisibles por las personas a quienes está dirigido, lo que conlleva
el reconocimiento de especificidades y, consecuentemente, la flexibilidad necesaria para que los
medos de implementación de un derecho sean modificados de acuerdo con las necesidades de los
distintos grupos a los que va dirigidos en contextos sociales y culturas variados.
iv) Calidad. Asegurar que los medios y contenidos por los cuales se materializa un
derecho tengan los requerimientos y propiedades aceptables para cumplir con esa función.
- 25 -
Y que el informe sobre buenas prácticas en el tema de acceso a la justicia y defensa
pública en las Américas, vía interrogatorio practicado a los Estados, constituye el parámetro para
medir si se cumplen con los elementos esenciales de los derechos humanos.
En ese sentido, es de nuestro interés analizar si el Estado cumple con la obligación de
garantizar asistencia legal en el juicio de amparo y tomando en consideración que en nuestro país
la obligación de garantizar asistencia legal gratuita, es compartida por los Estados y la
Federación, en consecuencia, existe diversidad de dependencias, defensorías públicas con la
misma consigna, circunstancia que rebasa las expectativas de esta investigación, para delimitarla
nos centraremos en la función del IFDP por considerar que es la dependencia con mayor
representación en el ámbito internacional e interno, atendiendo las siguientes consideraciones:
i) México al contestar el cuestionario sobre buenas prácticas en el tema de acceso a la
justicia y defensa pública en la las Américas, contestó literalmente: “la Institución de Defensa
Pública es garantía constitucional, garantizada a través de una Ley Federal que creó el Instituto
Federal de Defensoría Pública como órgano del Poder Judicial, dotado de independencia técnica
y operativa. Los servicios de defensoría que presta son la defensa penal federal y la asesoría
jurídica federal que comprende la orientación, asesoría y representación de quienes soliciten el
servicio” (OEA, CP/CAJP-3214/14).
ii) El Instituto Federal de Defensoría Pública en la actualidad, forma parte de la
Asociación Interamericana de Defensorías Públicas.
iii) El IFDP tiene presencia en los treinta y un Estados del territorio nacional, entre
delegaciones Estatales y regionales cuenta con veintisiete;
- 26 -
iv) La asistencia legal que proporciona el IFDP por conducto de su personal sustantivo
es de calidad, el ingreso es por concurso donde los aspirantes más capacitados son declarados
vencedores.
v) Y porque en la actualidad el IFDP proporciona asistencia legal en el juicio de amparo
a personas en estado de vulnerabilidad, menores y adultos mayores, no específicamente por
violaciones a los DESC, sin embargo, es un buen antecedente que establece un procedimiento de
importancia para el propósito de la investigación.
- 27 -
Capitulo2
El Diseño de La Defensa Pública Gratuita en México. La Asistencia Legal en
El Juicio de Amparo.
- 28 -
2.1. El Diseño Institucional de la Defensa Pública Gratuita.
El derecho a la defensa pública se reguló a nivel Constitucional mediante la
promulgación de las reformas en materia de seguridad pública y justicia penal, publicadas
mediante Decreto del dieciocho de junio de dos mil ocho, específicamente en el párrafo sexto del
artículo 17 de la CPEUM que dice:
”...La Federación, los Estados y el Distrito Federal garantizarán la existencia de un
servicio de defensoría pública de calidad para la población y asegurarán las condiciones para un
servicio profesional de carrera para los defensores. Las percepciones de los defensores no podrán
ser inferiores a las que correspondan a los agentes del Ministerio Público…”
La Ley Federal de Defensoría Pública (LFDP) se crea con el objeto de regular la
prestación del servicio de defensoría pública en asuntos del fuero federal, garantizar el derecho a
la defensa en materia penal, el acceso a la justicia mediante la orientación, asesoría y
representación jurídica por conducto de un órgano de gobierno que se denominó IFDP.
El IFDP como órgano auxiliar del Consejo de la Judicatura Federal (CJF) es creado por
decreto de veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Diario Oficial
de la Federación, tiene por objeto regular la prestación del servicio de defensoría pública en
asuntos del fuero federal, a fin de garantizar el derecho a la defensa en materia penal y el acceso a
la justicia mediante la orientación, asesoría y representación (LFDP, art. 1 y 3).
En la exposición de motivos de los diversos dictámenes que llevaron a la reforma
Constitucional de dos mil ocho que implementa el derecho a la defensa, nos señala que el
constituyente tenía la intención de garantizar ese derecho en controversias de carácter penal.18
18
https:// www.diputados.gob.mx/cedia/biblio/archivo/SAD-07-08.pdf
- 29 -
La reforma de seguridad pública y justicia penal citada, no precisa en qué casos la
Federación y los estados están obligados a garantizar el derecho a la defensa pública gratuita,
máxime que en nuestra cultura jurídica el derecho a la defensa está relacionado con los asuntos
penales y el tema de judicialización de los DESC es un tema novedoso para los estudiosos del
derecho, prácticamente desconocido para sus titulares, circunstancias que dificulta su
empoderamiento.
En ese contexto, consideramos necesario la distinción entre la defensa penal y la
asistencia legal, con la finalidad de que las víctimas de violaciones a los DESC tengan
conocimiento que la defensa pública no opera exclusivamente en materia penal y que pueden
contar con asistencia legal gratuita para la exigir judicialmente de las reparaciones que
correspondan.
Y que el Instituto Federal de Defensoría Pública como órgano del Poder Judicial de la
Federación, dotado de independencia técnica y operativa, presta los servicios de defensa penal y
asistencia legal.
De lo expuesto, se puede advertir que el diseño de la defensa y asesoría jurídica, es
acorde a la cultura de garantías individuales que imperaba antes de las reformas de junio de dos
mil once, las cuales pone fin a la estructura diferenciadora entre derechos civiles y sociales; por
tanto, es necesario adecuar las normas que regulan la defensa pública acorde al nuevo modelo
constitucional de protección a los derechos humanos.
2.1.1 La Defensa Pública Gratuita.
Las Funciones del IFDP son reguladas por las la Ley Federal de Defensoría Pública y su
reglamento Bases Generales de Organización y Funcionamiento del Instituto (BOFIFDP)
(BOFIFDP CJF: 05).
- 30 -
Es posible identificar el funcionamiento operativo
continuación
en
la
del IFDP,
siguiente
como se muestra a
tabla:
19
Como se apreciar en el diagrama, la prestación del servicio de Defensa Pública y
Asistencia Legal se proporciona en procedimientos o juicios, ante autoridad administrativa o
jurisdiccional, donde exista un acto de autoridad que vulnera derechos subjetivos, por materias
(penal, civil y administrativa).
19
Tabla elaborada por la Auditoría Superior de la Federación, con información proporcionada por el Instituto Federal
de Defensoría Pública, con el oficio núm. UAO/08851/2013 del 2 de septiembre de 2013.
- 31 -
2.1.2 La asesoría jurídica
La asesoría jurídica está compuesta de: a) orientación; b) asesoría y, c) representación,
en las materias fiscal, civil y la administrativa, por conducto de los defensores públicos y asesores
jurídicos (BOFIFDP, art. 31).
El asesor jurídico en el ejercicio de su cargo, deben observar los principios de respeto,
diligencia, prudencia, lealtad y economía procesal y los servicios que presta son incompatibles
con el patrocinio particular (BOFIFDP, art. 15-16).
La prestación del servicio de asesoría jurídica, comprende:
a) La orientación procede cuando el asunto planteado no es de la competencia legal del
Instituto, se orienta al solicitante en términos generales pero suficientes sobre la naturaleza y
particularidades del problema, y se le canaliza mediante oficio fundado y motivado a la
institución que a juicio del asesor deba proporcionarle atención jurídica gratuita, invocando, si
fuere el caso, los convenios de colaboración que se hubieren suscrito;
b) La asesoría, se proporciona al solicitante respecto al problema planteado cuando,
después de analizar las manifestaciones y documentos que aporte, se determina que el caso es de
la competencia del Instituto pero no es viable la intervención legal y procesal por las causas
específicas que se indiquen, lo que deberá asentarse en el dictamen técnico-jurídico
correspondiente; y,
c) La representación que consiste en el patrocinio legal que se otorga a la persona que
solicita la prestación del servicio, por ser destinatario del mismo conforme a lo establecido en la
LFDP y en las BOIFDP. La actuación del asesor jurídico comprende todas las fases
procedimentales o instancias judiciales que prevén las leyes respectivas, agotando los recursos
legales previstos y la promoción del juicio de amparo si fuere necesario (LFDP, art. 31, fracciones
I-III).
- 32 -
En materia administrativa, se presta el servicio en los siguientes casos: a) Asuntos
previstos por el artículo 52 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación 20; b) Asuntos
en los que sea procedente la interposición de recursos o medios de defensa que prevean las leyes,
a efecto de combatir actos de autoridad que emitan dependencias federales y entidades de la
Administración Pública Federal; c) Asuntos que se tramiten ante dependencias federales y
entidades de la Administración Pública Federal, conforme a procedimientos seguidos en forma de
juicio; d) Asuntos en los que sea procedente promover juicio de amparo directo contra sentencias
definitivas o resoluciones que pongan fin al juicio, dictadas por tribunales administrativos,
federales o locales y, e) Asuntos migratorios (LFDP, art. 29, fracción I).
Tratándose de asuntos Fiscales procede proporcionar el servicio de Asesoría Jurídica, en
los siguientes asuntos: a) De carácter federal que puedan ser planteados mediante juicio
contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; b) En los
que sea procedente promover juicio de amparo directo ante los Tribunales Colegiados de
Circuito, contra sentencias emitidas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
que no satisfagan el interés jurídico del demandante y, c) En los que sea procedente interponer
20
Artículo 52. Los jueces de distrito en materia administrativa conocerán: I. De las controversias que se susciten con
motivo de la aplicación de las leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de
autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas; II. De los juicios de amparo que se
promuevan conforme a la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
contra actos de la autoridad judicial en las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de leyes
federales o locales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad administrativa o
de un procedimiento seguido por autoridades del mismo orden; III. De los juicios de amparo que se promuevan
contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia administrativa, en los términos de la Ley de
Amparo; IV. De los juicios de amparo que se promuevan contra actos de autoridad distinta de la judicial, salvo los
casos a que se refieren las fracciones II del artículo 50 y III del artículo anterior en lo conducente; V. De los amparos
que se promuevan contra actos de tribunales administrativos ejecutados en el juicio, fuera de él o después de
concluido, o que afecten a personas extrañas a juicio; VI. De las denuncias por incumplimiento a las declaratorias
generales de inconstitucionalidad emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de normas
generales en materia administrativa, en términos de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos .
- 33 -
recurso de revocación en contra de actos administrativos dictados en materia fiscal federal (LFDP,
art. 29 fracción II).
Y en materia civil, se actualiza la prestación del servicio en los siguientes casos: a) Los
previstos en la fracciones I, II, III, V, VI y VII del artículo 53 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación; b) Los contemplados en el artículo 54 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación21, en la inteligencia que en esta materia se excluyen aquellos casos que
provengan del fuero común, en los que el solicitante cuente ya con la asesoría o asistencia
jurídica de la institución de defensoría correspondiente a dicho fuero, o que por razón del mismo,
debe acudir en requerimiento de sus servicios a esa institución, excepto cuando acrediten que
éstos le fueron negados; c) Asuntos en los que sea procedente promover juicio de amparo directo
contra sentencias definitivas o resoluciones que pongan fin al juicio, dictadas por tribunales
judiciales federales o locales; d) Juicios de amparo en los que el asesor jurídico debe actuar como
representante especial de un menor, por designación del juez de Distrito (LFDP, art. 29 fracción
III).
También se proporciona el servicio de asesoría jurídica, en causas penales federales a las
víctimas del delito o de sus beneficiarios, en relación con la devolución de bienes u objeto de
terceros y en los juicios de amparo en que los titulares de órganos jurisdiccionales requieran la
designación de un representante especial para un menor o un adulto que tenga limitada la
capacidad de representarse por sí mismo (LFDP, art. 29 fracciones IV y V).
21
Artículo 54. Los jueces de distrito de amparo en materia civil conocerán: I. De los amparos que se promuevan
contra resoluciones del orden civil, en los casos a que se refiere la fracción VII del artículo 107 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; II. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás
disposiciones de observancia general en materia civil, en los términos de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los
artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; III. De los asuntos de la
competencia de los juzgados de distrito en materia de amparo que no estén enumerados en los artículos 51, 52 y 55
de esta Ley y, IV. De las denuncias por incumplimiento a las declaratorias generales de inconstitucionalidad emitidas
por la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de normas generales en materia civil, en términos de la Ley
de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
- 34 -
Para evidenciar el índice de asistencia legal en el juicio de garantías, es necesario traer a
colación, el resultado de la Auditoria Superior de la Federación (ASF) practicada al IFD en el año
de dos mil doce, la cual arroja los siguientes datos estadísticos22:
El IFDP en el ejercicio fiscal dos mil doce, proporcionó 40,947 (100.0%) servicios en
materia de Asesoría Jurídica, los cuales clasificó, de acuerdo con los criterios establecidos en el
artículo 31, fracciones I, II y III, de las Bases Generales de Organización y Funcionamiento del
Instituto Federal de Defensoría Pública, en las modalidades de Orientación, Asesoría y
Representación, en donde 15,094 (36.9%) fueron en la modalidad de Orientación; 9,474 (23.1%)
en la de Asesoría, y 16,379 (40.0%) en la de Representación (ASF, 2012:10)
En cuanto a la modalidad de asesoría, de los 9,474 servicios prestados en 2012, el 74.2%
(7,031) fue en materia administrativa; 14.9% (1,133) en materia civil; 11.3% (1,073) en materia
fiscal, y 0.4% (39) derivaron de causas penales.
En relación con las representaciones, de los 16,379 servicios otorgados en 2012, el
65.5% (10,723) fue en materia administrativa; 12.2% (2,006) en materia fiscal; 12.0% (1,971) en
materia civil; 1.2% (203) derivadas de causas penales y el 9.0% (1,476) en materia de amparo.
Sin embargo, las estadísticas señalan, que de las 40,947, personas atendidas por el
personal sustantivo del IFDP, a 9,474 no se les proporcionó el servicio de asistencia legal, por
falta de competencia, es decir, la controversia era en tribunales del fuero común, o bien, existía
otra dependencia que prestara el servicio, también, se aprecia que únicamente en 1,476 asuntos se
proporcionó asistencia legal en el juicio de amparo.
En la auditoria no se especifica sí de los 1,476 amparos presentados por los Asesores
Jurídicos, cuales fueron por violaciones a derechos humanos, cuantos a derechos subjetivos y más
22
Véase cuadro anexo 02, elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con información proporcionada por
el Instituto Federal de Defensoría Pública, con el oficio núm. UAO/08851/2013 del 2 de septiembre de 2013.
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específicamente que número fueron para pedir la protección o reparación de DESC, sin embargo,
las cifras ponen de manifiesto que es muy limitada la asistencia legal en amparo, de los servicios
de asesoría jurídica prestados durante el 2012, solo el 9.0 por ciento fueron en ese rubro.
2.2 La asistencia legal que proporciona el IFDP en interacción con los elementos esenciales
de los derechos humanos.
Siguiendo a Sandra Serrano y Daniel Vazquez, analizaremos sí la asistencia legal que
proporciona el IFDP cumple con los elementos esenciales de los derechos humanos:
i) Disponibilidad. Este rubro se cumple en forma parcial, porque si bien el IFDP tiene
delegaciones en todo el territorio nacional -estatales y regionales-, que en total suman veintisiete,
lo cierto, es que no cuenta con los suficientes asesores jurídicos para proporcionar asistencia legal
en el juicio de amparo por violaciones a los DESC. Ello es así, porque las bases de exigibilidad y
justiciabilidad de los DESC es reciente y consideramos que las controversias de esa naturaleza
crecerán en proporción del empoderamiento de sus titulares, en consecuencia, será necesario el
incremento de plazas de profesionistas especializados.
ii) Accesibilidad. No existe discriminación en la forma de proporcionar asistencia legal,
el servicio es público y gratuito y sus destinatarios son personas que no cuentan con recursos
económicos para pagar asistencia letrada, sin embargo, lo que dificulta la accesibilidad es la falta
de información en los siguientes rubros: a) Distinción entre defensa penal y asistencia legal,
especificación de los casos en que se proporciona cada una de las categorías, tanto por
violaciones a derechos subjetivos y a derechos humanos; b) Quiénes son los titulares de los
DESC y cómo se puede exigir judicialmente su cumplimiento por parte del Estado.
iii) Aceptabilidad. Consideramos que los medios y los contenidos elegidos para
materializar el ejercicio del derecho a la asistencia legal no son admisibles a sus destinatarios por
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los siguientes obstáculos: a) El condicionamiento de la asistencia legal a las víctimas, cuando el
acto de autoridad viene de autoridades del fuero común23; b) La duplicidad de funciones, existe
prohibición de proporcionar asistencia legal, cuando exista otra institución en el ámbito federal
que preste el servicio de asistencia legal; c) La falta de disposición expresa en la Ley de Amparo
que faculte al juez o tribunal que conozca del juicio para solicitar al IFDP la designación de un
profesionista para garantizar asistencia legal en favor de las víctimas, como sucede en la materia
penal.
iv) Calidad. Es de todos conocidos que la asesoría jurídica que proporciona el IFDP por
conducto de su personal sustantivo es de calidad, sin embargo, aunque todos sus profesionistas se
encuentran en capacitación constante acorde al programa anual de capacitación, para cumplir con
este rubro, sería necesaria la especialización de su personal en defensa de los DESC.
2.2.1 La función del Instituto Federal de Defensoría Pública, a la luz de los estándares del
Sistema Interamericano de los Derechos Humanos sobre asistencia legal.
En este apartado, analizaremos los índices o parámetros de evaluación precisados en el
cuestionario sobre buenas prácticas en el tema de acceso a la justicia y defensa pública en las
Américas24 en relación con la asistencia legal proporcionada por el IFDP:
La primera interrogante ¿Cuenta con una institución de la defensa pública o el servicio
de asistencia letrada gratuita? El Estado respondió (México) “la Institución de Defensa Pública es
garantía constitucional, garantizada a través de una Ley Federal que creó el Instituto Federal de
Defensoría Pública como órgano del Poder Judicial, dotado de independencia técnica y operativa.
23
Artículo 29 fracción III, inciso b) de las Bases Generales de Organización y Funcionamiento del Instituto Federal
de Defensoría Pública.
24
Organización de los Estados Americanos, en Asamblea General, aprueba resolución en el que se realiza Informe
sobre buenas prácticas en el tema de acceso a la justicia y defensa pública en la las Américas y para evaluar a los
países miembros en análisis, se elaboró un cuestionario sobre estándares de defensa pública (CP/CAJP-3214/14).
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Los servicios de defensoría que presta son la defensa penal federal y la asesoría jurídica federal
que comprende la orientación, asesoría y representación de quienes soliciten el servicio”
Por cuanto hace a las preguntas 2 y 3: ¿Ha tomado su Estado acciones para promover
oportunidades de cooperación internacional para el intercambio, de experiencias y buenas
prácticas en la materia? Y, ¿Ha respaldado su Estado la labor de la Asociación Interamericana
(AIDEF) en el fortalecimiento de la Defensa Pública de su país? El IFDP recientemente se
incorporó a la AIDEF no existe información en éste rubro.
En relación a la interrogante 4, ¿Ha tomado acciones su Estado para que los defensores
públicos oficiales gocen de independencia y autonomía funcional? La AIDEF reconoció la
independencia técnica y operativa en la prestación del servicio de defensa pública por el IFDP25,
sin embargo, para cumplir con este parámetro es necesario la existencia de una dependencia de
gobierno que unifique todas las defensorías públicas y sea autónoma, es decir, no pertenezca a
ninguno de los tres poderes de gobierno.
Y sobre la forma en que IFDP capacita a los Defensores Públicos y Asesores Jurídicos,
en las BOFIFDP existe un plan anual de capacitación y la facultad para celebrar convenios con
diferentes Universidades con la misma finalidad26.
Por lo que respecta a la forma en se apoya el trabajo que desarrollan los Defensores
Públicos Oficiales constituye otro problema la Defensa Pública. En términos generales el apoyo
brindado por el Estado al trabajo de los Defensores Públicos consiste en la canalización de
recursos y la expedición de la normatividad necesaria para fortalecer la protección a su
independencia y autonomía.
25
En sesión especial del Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (OEA), el Instituto Federal
de Defensoría Pública (IFDP), órgano auxiliar del Consejo de la Judicatura Federal (CJF), se incorporó a la
Asociación Interamericana de Defensorías Públicas (AIDEF), con lo que estará en condiciones de intercambiar
buenas prácticas y experiencias sobre la defensa pública como garantía de acceso a la justicia de las personas en
condiciones de vulnerabilidad. Informe Anual de labores 2014 del IFDP.
26
En el artículo 71 bis de las Bases de Organización y Funcionamiento del Instituto Federal de Defensoría Pública.
- 38 -
Sin embargo, existe ausencia de mecanismos de apoyo adicionales que han sido
adoptados por algunos de los Estados del SIDH, los cuales se valen de una amplia gama de
figuras legales, tales como:
Acuerdos Interinstitucionales. Estos facilitan y estimulan la interacción entre las
instituciones del Estado, ampliando el campo de acción de las defensorías para tener acceso a
ciudadanos en situaciones de especial vulnerabilidad que generalmente están bajo la tutela de
otras instituciones públicas especializadas, como es el caso de los migrantes, refugiados, pueblos
indígenas, mujeres etcétera.
Cooperación. En algunos casos, los gobiernos han forjado proactivamente alianzas con
otros Estados, el sector privado y la sociedad civil para fortalecer la defensoría pública. En
Guyana, por ejemplo, el gobierno ha sumado esfuerzos con los gobiernos de Canadá y los
Estados Unidos, así como con el sector privado para crear clínicas de asistencia legal,
constituidas como organizaciones no gubernamentales (ONG) sin fines de lucro.
Coordinación entre el orden Federal y las Provincias y Municipios. Existen varios casos
en los que el Trabajo de los Defensores Públicos del orden federal o nacional es reforzado por sus
homólogos de los Estados o Provincias y, viceversa. En el Estado de Canadá, mediante estatutos
nacionales y provinciales se crearon sociedades y comisiones de asistencia legal para prestar
servicios de asistencia legal con fondos públicos. Las Provincias y territorios son corresponsables
de la gestión y prestación de los servicios, mientras que el gobierno federal contribuye a cubrir
gastos.
Participación de espacios políticos. En algunos de los casos, se ha dado a la Defensa
Pública una voz en los espacios de decisión de políticas públicas, fortaleciendo su capacidad de
incidir en políticas interinstitucionales para fomentar el acceso de poblaciones vulnerables a la
justicia.
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Apoyo Administrativo. En Estados Unidos, la Oficina Administrativa de las Cortes
Federales (AO) cuenta con una Oficina de Servicios para Defensores que ofrece apoyo con temas
de personal, capacitación, espacio de oficina, gestión y administración, además de soporte para
litigios y sentencias. Los Gobiernos de los Estados se encargan de prestar apoyo a los defensores
de orden estatal y local.
Creación de Centros de Capacitación. Algunos países han creado instituciones
expresamente dedicadas a la capacitación de defensores públicos, como lo es la escuela Nacional
de Defensores Públicos de Venezuela.
Así, para que la asistencia legal que proporciona el IFDP cumpla con los elementos
esenciales de los derechos humanos, es necesaria la implementación de acuerdos
interinstitucionales, cooperación internacional, coordinación interna, apoyos administrativos, la
creación de centros de capacitación y la participación de los defensores públicos en los espacios
políticos, que en sí, constituyen las propuestas de la investigación
2.3. Las reformas Constitucionales en materia de amparo.
Las reformas constitucionales en materia de derechos humanos y amparo, publicadas en el Diario
Oficial de la Federación el 06 y 10 de junio de 2011, respectivamente, ampliaron sin duda el
espectro de protección del juicio de amparo, al incluir expresamente a los derechos humanos
reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la Constitución, así como por los
tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte; asimismo, se simplificó el
acceso al mencionado juicio constitucional, al indicar que podrá promoverlo quien aduzca ser
titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, cuando se afecte su esfera
jurídica de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.
- 40 -
No obstante, el juicio de amparo es una controversia jurídica en la que el Juez
competente, analiza si una autoridad por acción u omisión viola derechos subjetivos y derechos
humanos consagrados en favor del quejoso. El vocablo controversia proviene del latín y significa:
“discusión entre dos o más personas que exhiben sus opiniones contrapuestas o contrarias,
existiendo una discrepancia entre los participantes del debate”.27
En las controversias por violaciones a los DESC, el quejoso compite con los agentes del
Estado que cometieron las violaciones –ejecutivo federal- e incluso cuando se impugna una
norma general, con el propio constituyente –poder legislativo- en ese sentido, si la víctima no
cuentan una asistencia legal, es inconcuso que existe una desventaja significativa de posibilidad
de defensa entre las partes, rompiéndose el principio de "igualdad de armas".
Por tanto, se insiste que en toda controversia en donde existe una situación disímil entre
las partes, por condición económica, social o por el carácter de autoridad en el conflicto jurídico
que refleje una desigual posibilidad de defensa, debe aplicarse el principio de igualdad de armas
y garantizarse asistencia legal gratuita en el juicio de amparo.
Para esclarecer la cuestión, en líneas posteriores explicaremos que la suplencia de la
queja no es sinónimo de la adecuada defensa, que el interés legítimo aunque amplía el ámbito de
protección del juicio de amparo no erradica la formalidad del procedimiento y que las reformas
no permiten que un tercero –defensor de derechos humanos- interponga demanda en favor de la
víctimas por violaciones a los derechos fundamentales, a excepción de la materia penal.
27
Consultado en la página web, definición. De/controversia
- 41 -
2.3.1 Suplencia de la queja.
La jurisprudencia de la SCJN considera que el principio de suplencia de la queja
deficiente, se erige como una institución de capital importancia dentro de nuestro sistema
jurídico, con características particulares, con el fin de impedir la denegación de justicia por
razones de carácter meramente técnico-jurídicas; en el criterio jurisprudencial, determinó que la
institución debe analizarse con una perspectiva Constitucional y legal nacional, y es en función
de ese examen interno como debe contrastarse si efectivamente tal principio satisface el mandato
universal de igualdad, o si existe una justificación razonable en la distinción de trato respecto de
ciertas personas o grupos (tesis 2a. CXXVII/2013 (10a).
El principio de la suplencia de la queja deficiente, se traduce en una serie de escenarios
diseñados por el legislador en los cuales, debido a los derechos involucrados o a la posición de
desventaja procesal de alguna de las partes, se justifica que el análisis del juzgador no se limite a
lo señalado por quienes intervienen en el procedimiento jurisdiccional respectivo. Por ello, la
Primera Sala de la SCJN considera que no puede considerarse como una institución transgresora
de la dignidad de las partes respecto a las cuales se permite, sino como una herramienta con la
cual cuenta el juez para analizar de forma integral un asunto y así, emitir un fallo que no se
encuentre constreñido a la deficiencia en los planteamientos de quienes intervinieron en el
procedimiento (tesis 1a. CCCLI/2013 (10a).
Por otro lado, dentro de las garantías del debido proceso, existe un "núcleo duro", que
debe observarse inexcusablemente en todo procedimiento jurisdiccional. Dentro de esta categoría
de garantías del debido proceso, se identifican dos especies: la primera corresponde a todas las
personas independientemente de su condición, nacionalidad, género, edad, etcétera, dentro de las
- 42 -
que están, por ejemplo, el derecho a contar con un abogado, a no declarar contra sí mismo o a
conocer la causa del procedimiento sancionatorio; y la segunda, que es la combinación del elenco
mínimo de garantías con el derecho de igualdad ante la ley, y que protege a aquellas personas que
pueden encontrarse en una situación de desventaja frente al ordenamiento jurídico, por pertenecer
a algún grupo vulnerable (tesis1ª /J. 11/2014 (10ª).
También, nuestro máximo tribunal en pleno, ha interpretado el alcance del artículo 20
Constitucional, en relación con los diversos 8, numeral 2, incisos d) y e), de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y 14, numeral 3, inciso d), del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, considerando que, sólo se garantiza dentro de un proceso cuando al
afectado se le proporciona a una persona con conocimientos técnicos en derecho (tesis P. XII/2014
(10ª).
Aunque, considero que la suplencia de la queja tiene como finalidad de igualar las
diferencias de las partes en la controversia jurídica, no es sinónimo de la adecuada defensa, es
una figura jurídica de aplicación discrecional y no tiene el alcance de subsanar presupuestos
procesales, porque el juzgador se sustituiría en el quejoso. Ambas figuras, pueden coexistir,
tienen como finalidad equilibrar las diferencias entre las partes del juicio, no se contradicen y se
complementan, pero son de naturaleza distinta.
Por tanto, si el activismo judicial es la mejor opción para una gradual protección de los
derechos humanos, incluidos los DESC y las sentencias que emitan los tribunales competentes,
previo a los reclamos judiciales de sus violaciones, serían los precedentes para crear la teoría de
los mínimos sociales, por tanto, es inminente garantizar el derecho a la asistencia legal, con la
finalidad de que exista exigibilidad técnica para una justiciabilidad efectiva.
- 43 -
2.3.2 Interés legítimo.
La doctrina concibe al interés legítimo como una institución mediante la cual se faculta a
todas aquellas personas que, sin ser titulares del derecho lesionado por un acto de autoridad, es
decir, sin ser titulares de un derecho subjetivo tienen, sin embargo, un interés en que un derecho
fundamental, sea respetado o reparado. En otras palabras, implica el reconocimiento de la
legitimación a la persona cuyo sustento no se encuentra en un derecho subjetivo otorgado por
cierta norma jurídica, sino en un interés cualificado que de hecho pueda tener respecto de la
legalidad de determinados actos de autoridad (Ferrer 2011: 54 y 55).
La nueva Ley de Amparo diferencia claramente el interés jurídico del legítimo, pues al
respecto el artículo 5o, previene que el primero consiste en un derecho subjetivo y el segundo se
refiere a una situación frente al orden jurídico. De hecho, uno de los principales objetivos
pretendidos con ese precepto fue, precisamente permitir el acceso al amparo a aquellas personas
no afectadas en su esfera jurídica por actos de autoridad (interés legítimo), no obstante carecieran
de la titularidad del derecho subjetivo respectivo (interés jurídico); es decir, ampliar el número de
personas que pudieran acceder a la Justicia Federal en defensa de intereses, difusos y colectivos.
El interés jurídico, requiere ser tutelado por una norma de derecho objetivo o, en otras
palabras, precisa de la afectación a un derecho subjetivo; en cambio, el interés legítimo supone
únicamente la existencia de un interés respecto de la legalidad de determinados actos, interés que
no proviene de la afectación a la esfera jurídica del individuo, sino directa o indirectamente de su
situación particular respecto al orden jurídico. Por consecuencia, el interés jurídico tiene por fin
garantizar derechos fundamentales contra actos de autoridad jurisdiccional y, por su parte, el
interés legítimo se dirige a garantizar tales derechos, pero vinculados con actos atribuibles a
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autoridades administrativas que afecten a personas o a determinados núcleos sociales (Tesis:
I.13o.C.12 C, 10a).
Para probar el interés legítimo, debe acreditarse que: a) exista una norma Constitucional
en la que se establezca o tutele algún interés difuso en beneficio de una colectividad determinada;
b) el acto reclamado transgreda ese interés difuso, ya sea de manera individual o colectiva y, c) el
quejoso pertenezca a esa colectividad (tesis 2ª LXXX/2013, 10ª)
Por ejemplo, la Primera Sala de la SCJN al resolver sobre la inconstitucionalidad del
artículo 143 del Código Civil de Oaxaca en el amparo en revisión 581/2012, derivado de la
facultad de atracción 202/2012 en ejercicio de su facultad precisó lo siguiente:
En primer término, para resolver el problema planteado, debía resolver sí el matrimonio
entre personas del mismo sexo es contrario a alguna disposición constitucional en específico, por
ejemplo, si no contraviene las normas que existen en algunas Constituciones sobre la familia o
sobre el propio matrimonio, ambas cuestiones bajo la óptica de derecho fundamental de la
igualdad.
También, analizar si el artículo 143 del Código Civil de Oaxaca era discriminatorio por
no permitir el acceso a la institución matrimonial de forma igualitaria tanto a parejas
heterosexuales como a parejas homosexuales.
Es decir, determinar si la medida legislativa examinada distingue implícitamente entre
las parejas de distinto sexo y las parejas del mismo sexo: a las primeras les está permitido el
acceso al matrimonio, mientras las segundas no tienen esa posibilidad. Si bien podría
argumentarse que el precepto no hace una distinción con base en las preferencias sexuales de las
personas porque a nadie se le pide que manifieste su preferencia sexual para acceder al
- 45 -
matrimonio, eso no es obstáculo para sostener que la norma impugnada efectivamente hace una
distinción apoyada en esa categoría sospechosa. El hecho de que el acceso al poder normativo
para contraer matrimonio no esté condicionado aparentemente a las preferencias sexuales no
significa que no exista una distinción implícita apoyada en ese criterio.
La Primera Sala considera que la medida impugnada se basa en una categoría sospechosa,
toda vez que la distinción que traza para determinar quiénes pueden utilizar el poder normativo
para crear un vínculo matrimonial se apoya en las preferencias sexuales de las personas.
De acuerdo con lo anterior, se estima que la distinción impugnada persigue una finalidad
imperiosa, en la medida en la que el artículo 4º Constitucional impone al legislador la obligación
de proteger “la organización y el desarrollo de la familia”. La protección de la familia no sólo es
una finalidad legítima para el legislador, sino una finalidad Constitucionalmente ordenada. En
consecuencia, debe entenderse que la medida enjuiciada satisface la primera grada de un
escrutinio estricto de la igualdad de la medida.
Por tanto, para determinar si la distinción está directamente conectada con la finalidad
imperiosa identificada deben precisarse dos cosas:
i). Quiénes están comprendidos y quiénes están excluidos en la categoría utilizada;
Determinó que la definición de matrimonio contemplada en el artículo 143 del Código Civil de
Oaxaca en términos de “un contrato civil celebrado entre un solo hombre y una sola mujer, que se
unen para perpetuar la especie y proporcionarse ayuda mutua en la vida” incluye únicamente a las
parejas heterosexuales que tienen la intención de procrear, es decir, excluye el matrimonio entre
personas del mismo sexo.
ii). Cuál es el contenido preciso del mandato Constitucional de protección a la familia. Al
respecto resolvió que el artículo 4º Constitucional ordena la protección de la familia sin mayor
- 46 -
especificación y la jurisprudencia ha determinado su el alcance de la protección de la familia, al
referir que no sólo es una finalidad legítima para el legislador, sino una finalidad
Constitucionalmente ordenada en favor de los gobernados sin distinción alguna.
Como podemos apreciar, el interés legítimo amplía la protección de los derechos
fundamentales, sin embargo, la controversia tiene que llegar a sede judicial, siendo indispensable
la asistencia letrada, para sortear tecnicismos del juicio de amparo, como el término para
interponer la demanda, la identificación de autoridades, la vía directa o indirecta, entre otros.
2.3.3 El juicio de amparo presentado por defensores de derechos humanos en favor de las
víctimas por violaciones a los DESC.
El interés legítimo, previsto en la Ley de Amparo, pretende resguardar derechos
fundamentales a pesar de que éstos no se identifiquen con un derecho subjetivo, hecho que abre
la posibilidad de regular derechos supraindividuales mediante acciones colectivas.
Los intereses supraindividuales, son intereses colectivos y difusos e individuales
homogéneo, los cuales pueden reclamarse sus afectaciones en forma colectiva mediante el juicio
de amparo indirecto (Ovalle Favela, 2003: 588-589).
Los miembros de un grupo, cuentan con interés legítimo para promover una controversia
jurídica, cuando se hace valer un interés común y la decisión del conflicto se traduce en un
beneficio o en un perjuicio para todos y no sólo para quienes impugnaron el acto.
La ley reglamentaria, de los artículos 103 y 107 de la CPEUM establece que el juicio de
amparo puede ser interpuesto por los titulares de un derecho subjetivo o de interés legítimo
- 47 -
individual o colectivo cuando la norma, la acción u omisión de una autoridad violan sus derechos
humanos y los denomina quejosos.
En el juicio son partes, la persona que sufre la afectación a derechos subjetivos o
derechos humanos; la autoridad responsable, que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto
que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria, u omita la
acción que debiera realizar, para crear, modificar o extinguir una situación jurídica; los
particulares, que también tienen la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos
equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos humanos y cuyas funciones estén
determinadas por una norma general; el tercero interesado que tenga interés en que subsista el
acto reclamado y el agente del Ministerio Público, quien puede interponer los recursos que señala
la Ley de Amparo, cuando el acto impugnado sea la Constitucionalidad de normas generales
(LA, art. 5)
Así, los titulares de un derecho subjetivo o de interés legítimo, individual o colectivo,
pueden iniciar el juicio presentando demanda a nombre propio, o bien, por conducto de un
representante legal o apoderado o cualquier persona cuando el acto se emitió en un procedimiento
penal (LA, art. 6).
Como puede observarse, no se permite que terceras personas presenten demandas de
amparo en favor de víctimas, cuando existan violaciones a derechos fundamentales, es decir, los
defensores de derechos humanos28, en forma individual o bien, como asociaciones civiles sin
fines de lucro, no tienen legitimación activa en un juicio de amparo.
28
En la página principal de la Oficinas del Alto Comisionado se especifica que quiénes son los defensores de los
derechos humanos, refiriendo a toda persona que actúe en favor de un derecho (o varios derechos) humano(s) de un
individuo o un grupo será un defensor de los derechos humanos. Estas personas se esfuerzan en promover y proteger
los derechos civiles y políticos y en lograr la promoción, la protección y el disfrute de los derechos económicos,
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Contrario a lo que sucede en el juicio de amparo, en materia ambiental las asociaciones
civiles cuyo objeto social incluya la promoción o defensa de los derechos humanos, pueden
presentar demandas colectivas en favor de la victimas del derecho a un medio ambiente sano en
juicios ordinarios.
En México, al igual que en otras partes del mundo, existen defensores de derechos
humanos, personas físicas u organizaciones no gubernamentales (ONGS) quienes entre otras
cosas, brindan asesoría y representación jurídica nacional e internacional, para defender y
facilitar el acceso a la justicia de personas y organizaciones.
En el derecho estadounidense, se permite a (ONGs) para que representen a un sector
social, sea para cobrar daños o perjuicios –demage class actions- o para impedir la violación a
ciertos derechos humanos –injuntive actions-, en situación similar al juicio de amparo en nuestro
país (Gidi, 2000: 30-22).
La falta de legitimación activa de los Defensores de Derechos Humanos en el juicio de
amparo, podría solucionarse con la firma de acuerdos de cooperación entre el Estado y la
sociedad civil (sector privado), con lo anterior, el Estado no evade su responsabilidad de
garantizar la asistencia legal, si no que fortalece la defensoría pública y adecua su normativa
interna acorde a los estándares del SIDH.
sociales y culturales. Los defensores abordan cualesquiera problemas de derechos humanos, que pueden comprender
desde las ejecuciones sumarias hasta la tortura, la detención y prisiones arbitrarias, la mutilación genital de las
mujeres, la discriminación, las cuestiones laborales, las expulsiones forzadas, el acceso a la atención sanitaria o los
desechos tóxicos y su impacto en el medio ambiente. Los defensores actúan en favor de derechos humanos tan
diversos como el derecho a la vida, la alimentación y el agua, el nivel más alto posible de salud, una vivienda
adecuada, un nombre y una nacionalidad, la educación, la libertad de circulación y la no discriminación. Algunas
veces defienden los derechos de categorías de personas, por ejemplo, los derechos de la mujer, el niño, los indígenas,
los refugiados y desplazados internos, y de minorías nacionales, lingüísticas o sexuales. Actúan en el ámbito
internacional, regional o local, pueden ser personas físicas o morales. Consultable en
http://www.ohchr.org/SP/Issues/SRHRDefenders/Pages/Defender.aspx
- 49 -
Capítulo 3
Exigibilidad técnica para una justiciabilidad efectiva de derechos económicos
sociales y culturales. Propuesta de regulación normativa.
- 50 -
3.1. Asistencia legal en el juicio de Amparo –mecanismo de protección de los Derechos
Económicos y Sociales-.
En este apartado, nos centraremos en ¿porque consideramos importante que en el juicio
de amparo se garantice la asistencia legal, cuando se reclame la protección o reparación de los
DESC por conducto del Instituto Federal de Defensoría Pública?
Para responder la cuestión planteada, analizaremos los factores considerados pertinentes
por la CIDH para determinar cuando existe la necesidad de garantizar asistencia legal en un juicio
como forma indispensable para hacer valer derechos consagrados en favor de los gobernados
(OEA/SER.L/V/II.116 párr.339).
La CIDH sostiene que los Estados tienen la responsabilidad primordial de conducirse a
fin de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos, lo conlleva implícito el deber
de organizar todo el aparato gubernamental y todas las estructuras a través de las cuales el poder
público se ejerce de manera que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio
de los derechos humanos. En este sentido, la disponibilidad de recurrir a un sistema judicial
eficaz e independiente para evaluar y hacer cumplir estas obligaciones sirve como fundamental
fortalecimiento de la protección de los derechos humanos (OEA/SER.L/V/II.116 párr.340).
Estos compromisos también requieren que los estados utilizen los medios a su alcance
para evitar violaciones de los derechos humanos y para proporcionar recursos efectivos para
cualquier violaciones que se producen, incluyendo la realización de investigaciones exhaustivas y
eficaces capaces de identificar y sancionar a los responsables de violaciones de los derechos
humanos.
- 51 -
En este sentido, la Corte Interamericana ha reconocido una interconexión inherente entre
los derechos de los Estados miembros de respetar, garantizar y hacer efectivos los derechos
humanos y para proporcionar una protección judicial efectiva de los derechos de conformidad
con los requisitos del debido proceso, según lo previsto en el artículo 1 (1), 8 y 25 de la
Convención Americana (Corte IDH, caso Velásquez Rodríguez, párr. 90).
La CIDH concluye que la disponibilidad de un acceso rápido y eficaz a los tribunales a
su vez requiere el reconocimiento del derecho a la personalidad jurídica y ser reconocido como
persona ante la ley. Dice que exigencia de protección judicial, cuando se toma junto con el
derecho al debido proceso y a un juicio justo, requiere la prestación de asistencia jurídica gratuita
para interponer tales recursos, donde los intereses de la justicia así lo requieran, siendo factores
pertinentes a esta determinación: a) La disponibilidad de recursos por parte de la persona
afectada; b) La complejidad de las cuestiones involucradas en el caso y, c) La importancia de los
derechos afectados. (OEA/SER.L/V/II.116 párr.341)
3.1.1 La disponibilidad de recursos por parte de la persona afectada.
El juicio de amparo, es uno de los recursos implementados para proteger los derechos
fundamentales, sin embargo no constituye un recurso sencillo, su trámite requiere de asistencia
profesional.
La responsabilidad de garantizar el derecho a la asistencia legal es una obligación
compartida entre la federación y los Estados. Estos últimos en sus legislaciones contemplan
órganos gubernamentales que proporcionan los servicios de defensa y asistencia legal incluso en
materia de amparo, al igual que otras dependencias del gobierno federal, sin embargo, estas
- 52 -
dependencias forman parte del ejecutivo, autoridad responsable en un juicio de amparo donde se
reclaman violaciones a los DESC, es decir, las defensorías públicas no tienen autonomía.
En México, el diseño de la asistencia legal está dirigido a la defensa de derechos
subjetivos en procedimientos administrativos, jurisdiccionales e incluso en el juicio de amparo,
cuando se afecta el debido proceso en las materias fiscal, civil y administrativa.
La reforma que pone fin literalmente a la estructura diferenciadora de los derechos
humanos, es relativamente reciente, data de junio de dos mil once y, la legislación secundaria que
regula la defensa pública, aún no se adecua a dicha reforma constitucional.
La reforma tiene más de tres años y los gobernados no conocen los alcances de la
misma, es decir, que pueden exigir judicialmente la reparación por violaciones a los DESC y
contar con asistencia legal gratuita para hacerlo, por tanto, los reclamos no llegarán a sede
jurisdiccional y existe una evolución gradual en la protección de los DESC que construya la
teoría de un mínimo vital, incumpliéndose uno de los elementos esenciales de los derechos
humanos, el de accesibilidad.
Ahora bien, aunque existen diversas dependencias que pueden proporcionar asistencia
legal gratuita, el IFDP es un órgano de gobierno con un sistema estructural y operativo que tiene
presencia en todos los distritos judiciales del país, lo que permitiría cumplir con el elemento de
disponibilidad. Y si el IFDP se coordina con la sociedad civil, con organismos no
gubernamentales, los gobernados podrán reclamar judicialmente la reparación de los DESC
mediante litigios estratégicos.
El término “litigio estratégico” se utiliza no como la técnica de un abogado que obtiene
resultados positivos para sus clientes, en diversos juicios, si no como una forma de protección de
los derechos fundamentales en favor de los gobernados. Este tipo de litigios se caracterizan por:
(i) carecer de fines de lucro, (ii) favorecer a otros fuera de la relación abogado-cliente y (iii)
- 53 -
adoptar técnicas alternas al litigio. Se tiene la consigna de contribuir al trabajo del derecho de
interés público, y no para aportar ninguna herramienta de competencia técnica al universo de
abogados postulantes (Barrena, 207:48).
Como otros estilos de defensa legal, el litigio estratégico, genera importantes beneficios:
“apoyar el fortalecimiento del estado de derecho, documentar la injusticia y permitir la reparación
de la víctima por el mero acceso al foro judicial; nos permite incidir en el nivel del debate
nacional en torno de la protección de derechos fundamentales, influir en la percepción de la
comunidad respecto de temas sobre los que imperan los prejuicios y los beneficios potenciales
vienen acompañados por riesgos proporcionales: importa para el cliente y la organización la
posibilidad de fracasar en el tribunal, la presión de la opinión pública y la posible dificultad de
ejecutar un fallo favorable” (Barrena, 2007:50).
Martha Villareal dice que tomando como referencia las propuestas, del “Manual para
profesionistas legales y activistas en busca del interés público”, podemos distinguir los posibles
momentos en que se debe acudir a un litigio estratégico:
1. Cuando las buenas leyes son letra muerta. Cuando el sistema jurídico contiene normas
o derechos que consideramos buenos para el interés público pero que desafortunadamente no son
practicados, en la vida diaria se actúa como si no existiera el derecho o, lo que es peor, en contra
del mismo derecho.
2.-Cuando la aplicación del derecho, ya sea por parte de las autoridades o incluso por los
propios tribunales es incierta, impredecible, cuando es imposible conocer con certeza la forma de
aplicación. El litigio estratégico buscará elevar el grado de seguridad jurídica, eliminar la
arbitrariedad y establecer o fijar criterios de interpretación que además de hacer previsible la
respuesta, sean lo más favorables al interés público.
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3.-Restricciones legales para el ejercicio de los derechos humanos. Cuando las
limitaciones al derecho están estructuralmente inmersas en este mismo, cuando la fuente de las
violaciones a los derechos humanos es la propia ley, ahí también se genera espacio para el actuar
del litigio estratégico.
4.-Existencia de estándares o referentes internacionales que pudieran determinar o
influenciar el actuar del Estado. Una de las características del litigio estratégico de los derechos
humanos o del interés público es precisamente su constante referencia al derecho internacional.
5.-Para poner a prueba el derecho. Suele decirse que en un litigio común el abogado está
programado para ganar el caso de su cliente y que su éxito depende básicamente de si la sentencia
le reconoce o no la razón. En cambio, un litigante estratégico puede reconocer su éxito en una
sentencia que no le concede la razón (Villareal, 2007:22-29).
En el caso que nos ocupa, de nada serviría la reforma constitucional que pone fin a la
estructura diferenciadora de los derechos civiles y sociales, si por un lado, el Estado no garantiza
el goce de DESC que permitan a los habitantes del país vivir con dignidad y, por otro, existen
obstáculos para exigibilidad judicial de las reparaciones vía juicio de amparo, como el
formalismo del juicio que requiere asistencia legal letrada.
3.1.2 La complejidad de las cuestiones involucradas en el caso.
El constituyente de 1917 establecía una protección a los DESC que se traducía en
limitaciones a un grupo de la población, y en el deber del Estado de legislar y establecer órganos
encargados de garantizar el cumplimiento de tales limitaciones. Posterior a 1970 los DESC no
representan limitaciones impuestas por el Estado a las clases poderosas, si no el otorgamiento de
prestaciones en favor de la población, el derecho de los indígenas (art. 3), derecho a la educación
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(art.4) derecho de la familia, derechos del niño, derecho a la cultura, a la autodeterminación y a
la participación, a la salud, a la vivienda digna, a la alimentación, a un medio ambiente sano y el
acceso a agua de calidad, (5) derecho al trabajo, (25) derecho al desarrollo sustentable, (123)
derecho de la seguridad social, de la Constitución Política de los Estados Unidos (Cossío,
2005:317-318).
Sin embargo, por la falta de garantías que aseguran su vigencia, estos derechos perdieron
toda su relevancia normativa y terminaron como normas programáticas, es decir, como simples
directivas a realizar por los poderes del Estado (Cossío, 2005:325)
Y como consecuencia de la teoría programática, se crearon mitos: i) los derechos
sociales constituían meras normas tendientes a dirigir políticas públicas; ii) los justiciables no los
podían reclamar por considerarse obligaciones de hacer y, iii) tenían como condicionante la
capacidad económica del Estado, en esas circunstancias, el juicio de amparo no ha sido un
recurso efectivo de protección a los DESC.
Contrario al criterio de los juristas mexicanos, los de otros países sostienen que los
derechos sociales encarnan normas objetivas de eficiencia directa e inmediata que sirven para
justificar leyes dictadas, actos, para determinar el significado dentro del ámbito semántico y
agregan que pueden servir como medios de control de las políticas públicas y de los actos del
legislativo que no sean acorde con los fines constitucionales (Cruz Parcero, 2000:96)
Hoy en día, las reformas constitucionales en materia de derechos humanos de junio de
2011, ponen fin al concepto de garantía individual, a partir del cual se construyó una estructura
jurídica diferenciadora de derechos humanos, los derechos civiles (de primera generación),
garantías justiciables cuyas violaciones podían reclamarse a través del amparo, y los derechos
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sociales (de segunda
generación), como derechos de naturaleza distinta, programáticos,
prestacionales y colectivos, no justiciables (Gutiérrez, 2012:42)
Las reformas constitucionales en materia de derechos humanos, sin duda marcan una
directriz de cambio en nuestro país, de un Estado de Derecho, hacia el Estado social de derecho,
con el objetivo de ofrecer un acceso material al conjunto de los derechos reconocidos en los
textos constitucionales, el reconocimiento de la desigualdad económica y social (Corte
Constitucional de Colombia, sentencia T-655/08, párr. 5 y 6)
La transición de un Estado a otro, tiene como finalidad conseguir que, con base en una
igualdad social, se impida que la libertad real y el pleno desarrollo se encuentren solamente al
alcance de una fracción mínima de la población (Corte Constitucional de Colombia, sentencia T570/92, “Del Estado de derecho al Estado social de derecho”).
Así, la interdependencia y la unidad de todos los derechos humanos, en relación con la
fundamental noción de dignidad humana, nos refieren el deber de las autoridades de asegurar,
mediante prestaciones públicas, un mínimo de condiciones sociales materiales a todas las
personas (Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-251/97, párr. 5 y 6).
Sin embargo, el problema se presenta cuando no existe un acuerdo en la jurisprudencia
que indique el límite preciso a partir del cual los derechos sociales prestacionales pueden
comenzar a ser justiciables, es decir, exigidos en el ámbito judicial en cuanto a un “mínimo vital”
y protegido por los tribunales (Oberarzbacher, 2011:379-382).
En el derecho comparado, la progresividad de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional de Colombia, para interpretar el Bloque de Constitucionalidad y los convenios
internacionales de los DESC, por ejemplo, ha reconocido el derecho fundamental innominado en
la doctrina constitucional del mínimo vital al acceso al agua potable como un derecho humano
autónomo que bajo las directrices constitucionales puede ser reconocido y amparado por una
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decisión judicial de la Corte Constitucional, en cuatro etapas: a) la primera etapa, de 1992 a 1995,
consiste en el surgimiento tímido de la teoría del mínimo vital; b) 1995 a 2005 es la etapa del
reconocimiento del derecho humano al agua en conexidad con otros derechos; c) 2006 a 2009
reconocimiento al mínimo vital de agua en reiteradas decisiones; d) por último, en 2010, se
establece el derecho humano al agua potable, en interpretación del bloque de constitucionalobservación número 15 de la ONU (Motta Vargas, 2011:53-63).
En México no existe una actividad relevante en la Jurisprudencia que interprete el
bloque de constitucionalidad que permita establecer el mínimo vital de los DESC, es decir, llegar
a un acuerdo para determinar cuál es el mínimo vital de los DESC, no se soslaya que existen una
intención muy discreta en los criterios emitidos por Tribunales Colegiados de Circuito y las Salas
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sin embargo, la responsabilidad integra para para el
Poder Judicial de la Federación, porque, para que exista justiciabilidad, debe existir previamente
la exigibilidad, lugar donde estriba una parte nuestro del problema (Tesis: 1a. XCVII/2007)
Al respecto, algunos Tribunales Colegiados de Circuito, sostienen que en el orden
constitucional mexicano, el derecho al "mínimo vital" o "mínimo existencial", el cual ha sido
concebido como un derecho fundamental que se apoya en los principios del Estado social de
derecho, dignidad humana, solidaridad y protección de ciertos bienes constitucionales, cobra
vigencia a partir de la interpretación sistemática de los derechos fundamentales consagrados en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, particularmente en sus artículos 1o., 3o.,
4o., 13, 25, 27, 31, fracción IV, y 123; aunado al Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San
Salvador", suscritos por México y constitutivos del bloque de constitucionalidad, y conformados
- 58 -
por la satisfacción y protección de diversas prerrogativas que, en su conjunto o unidad, forman la
base o punto de partida desde la cual el individuo cuenta con las condiciones mínimas para
desarrollar y de participación activa en la vida democrática del Estado (educación, vivienda,
salud, salario digno, seguridad social, medio ambiente, etcétera) Es decir, existe el intento de
determinar el punto de partida, para establecer el mínimo vital, pero no existe una interpretación
sistemática para especificar el alcance de la fracción mínima que se tiene que garantizar por los
tribunales por cada uno de los DESC (Tesis: I.4o.A.12 K (10a.).
3.1.3 La importancia de los derechos afectados.
Los DESC son expectativas legítimas de individuos y colectivos ligadas a la educación,
la salud, la vivienda, el trabajo, la alimentación, el medio ambiente o la cultura 29 . También,
representan condiciones materiales básicas de todas las personas para poder vivir dignamente, sin
embargo, aunque los derechos son expectativas de carácter general, el interés de los titulares de
exigir su cumplimiento no es generalizado, en virtud, de que las personas que tienen el propósito
de la judicialización son las personas más vulnerables, es decir, quienes no cuentan con esas
condiciones materiales básicas, porque el obligado, no se las garantiza de mutuo propio (Aparicio
y Pisarello, 2008:143).
29
El observatorio de los DESC, dice que tener acceso a una vivienda digna y asequible, disfrutar de la atención
sanitaria necesaria y de una educación de calidad, disponer de alimentos en cantidad y calidad suficientes para
satisfacer las necesidades alimentarias, vivir en un medio ambiente saludable, constituyen condiciones materiales
básicas de todas las personas para poder vivir dignamente, desarrollar libremente su personalidad y participar en
asuntos públicos, sin embargo, aunque es cierto que la satisfacción de los derechos sociales interesa a todas las
personas, son los que se hallan en situación de mayor vulnerabilidad desde el punto de vista económico, pero
también desde el punto de vista del género y/o del origen étnico o nacional, los principales interesados en reivindicar
su protección. Consultado en http://observatoridesc.org/es/que-son-els-desc, el 19 de junio de 2014.
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La falta de condiciones materiales básica (pobreza), se puede identificar mediante dos
espacios analíticos, de acuerdo
con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (CONEVAL): El espacio de los derechos sociales y el espacio del bienestar
económico. En el primero se miden seis carencias sociales relacionadas con la educación, la
salud, la seguridad social, la calidad y los espacios de la vivienda, los servicios básicos en ésta y
la alimentación. En el segundo se verifica si el ingreso de la persona es suficiente para satisfacer
sus necesidades básicas (alimentarias y no alimentarias. (CONEVAL, 2010:18).
A partir de estos elementos, según la CONEVAL se puede clasificar a la población por
el número de carencias sociales que presenta y si tiene ingresos inferiores a la Línea de Bienestar
Mínimo (LBM) o ingresos inferiores a la Línea de Bienestar (LBE) en los siguientes seis grupos:
a) pobre, quien tiene una o más carencias sociales y un ingreso inferior a la Línea de Bienestar
(los pobres incluyen a los pobres extremos y los pobres moderados); b) pobre extremo, si tiene
tres o más carencias sociales y un ingreso inferior a la Línea de Bienestar Mínimo; c) pobre
moderado, la persona que siendo pobre no es pobre extremo; d) vulnerable por carencias sociales,
si tiene un ingreso superior o igual a la Línea de Bienestar, pero padece una o más carencias
sociales; e) vulnerable por ingresos, cuando no presenta carencias sociales, pero su ingreso es
inferior a la Línea de Bienestar; y f) no pobre y no vulnerable, si no tiene carencias sociales y su
ingreso es superior o igual a la Línea de Bienestar. (CONEVAL, 2013:12)
En 2012, México tenía 53.3 millones de personas en condición de pobreza30 (45.5 por
ciento), de las cuales 41.8 millones vivían en pobreza moderada y 11.5 millones en pobreza
30
Las estimaciones de pobreza 2012 se calcularon a partir de las bases de datos del MCS-ENIGH 2012. Debido a
que el INEGI ajustó los factores de expansión de la encuesta de 2008 y 2010 a las proyecciones de población
vigentes, elaboradas por el Consejo Nacional de Población (CONAPO), dadas a conocer en diciembre de 2012 y
actualizadas en abril de 2013, las estimaciones de pobreza correspondientes a 2008 y 2010 muestran variaciones
respecto de las publicadas anteriormente por el CONEVAL, ya que aquéllas se basaron en las proyecciones de
población previas.
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extrema. La población vulnerable por carencias sociales ascendía a 33.5 millones (28.6 por
ciento) y las personas vulnerables por ingresos a 7.2 millones (6.2 por ciento). Alrededor de una
quinta parte (19.8 por ciento) de la población nacional (23.2 millones) no tenía problemas de
ingresos ni carencias sociales, es decir, no eran pobres ni vulnerables.
La desagregación de la información permite identificar grupos de población que
presentan niveles de pobreza superiores a la media nacional. Tal es el caso de la población
indígena 31 grupo en el cual alrededor de tres de cada cuatro personas eran pobres; entre la
población rural tres de cada cinco personas vivían en esta condición, y tanto en los menores de
dieciocho años como entre las personas con alguna discapacidad los niveles de pobreza afectaban
a poco más de la mitad de las personas pertenecientes a estos grupos de población. (CONEVAL,
2013:13)
En ese contexto, sí los mínimos sociales constituyen condiciones básicas para vivir con
dignidad (sin pobreza) y, el Estado no los cumple de mutuo propio con su obligación de
garantizarlos, los gobernados en situación de pobreza deben hacer uso de los recursos de
protección de los DESC, para que sea el Poder Judicial Federal quien determine sí las autoridades
administrativas cumplen el mandato de la norma y en su caso ordenen la reparación
correspondiente.
A manera de Ejemplo, citaremos algunos casos prácticos que revelan la importancia de
la exigibilidad y justiciabilidad de los DESC en sede judicial:
31
2 De acuerdo con los criterios de la CDI, se considera población indígena a todas las personas que forman parte de
un hogar indígena, en el cual el jefe(a) del hogar, su cónyuge o alguno de los ascendientes (madre o padre, madrastra
o padrastro, abuelo[a], bisabuelo[a], tatarabuelo[a], suegro[a])
declaró ser hablante de lengua indígena. Además, incluye a personas que declararon hablar alguna lengua indígena y
que
no
son
parte
de
estos
hogares.
http://www.cdi.gob.mx/index.php?option=com_content&view=category&id=38&Itemid=54 (consultado el 22 de
julio de 2013).
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i) El de indigente que demandó al Estado por no garantizar sus derechos a una identidad
legal, a la educación, a la salud y al empleo;32
ii) El caso instaurado por Adrián, Leonardo y Rogelio, por la omisión de construir el
Pabellón 13, un hospital especializado para la atención de personas con VIH/SIDA.33
iii) El caso de los habitantes del poblado de Mininuma, Municipio de Metlatónoc,
Guerrero, relativo a la exigencia del derecho a la salud.34
Ahora bien, el pronunciamiento de la autoridad competente respecto a la violación de
DESC no es suficiente para conseguir las reparaciones correspondientes, si existe reticencia en el
acatamiento de la ejecutoria de amparo, ya por acciones omisivas de las autoridades responsable
o por la implementación de procedimientos ilegales que retarden su cumplimiento. En ese
sentido, resulta necesario tramitar incidente de cumplimiento y, en su caso incidente de
inejecución, trámites jurisdiccionales complicados para una persona sin instrucción jurídica
(Tesis: P/J. 54/2014 (10a.)
Por otro lado, las sentencias son una consecuencia de lo pedido y lo dado, es decir, el
juzgador analiza lo solicitado en relación al marco jurídico y en ese mismo sentido concede la
protección jurisdiccional que obliga a las autoridades responsable a un hacer o no hacer, por
tanto, la exigibilidad de los derechos humanos en sede judicial vía juicio de amparo, debe ser
técnica para propiciar una justiciabilidad efectiva.
32
El 22 de marzo la juez de Distrito Dictó Sentencia que ordena a la Secretaría de Desarrollo Social para que le
garantice los derechos sociales del quejoso Ricardo Farías (indigente), siendo el acto reclamado la omisión del
Estado para garantizarle una vivienda digna o en su caso un albergue (http:www.el
universal.com.mx/ciudad/110851/html.
33
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dicto sentencia en la que determinó que la omisión
de construir un hospital especializado vulnera el derecho a la salud. La sentencia del caso Pabellón 13 representa un
avance histórico en la interpretación de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC), en particular del
derecho al más alto nivel posible de salud y en su relación con el principio de progresividad, el máximo uso de
recursos disponibles y el control judicial del presupuesto.
34
Sentencia 1157/2007-II, que resuelve el juicio de amparo promovido por la comunidad de Mininuma, Municipio
de Metlatónoc, Guerrero, 11 de julio de 2008, Juez Séptimo de Distrito del Estado de Guerrero.
- 62 -
En ese contexto, la asistencia legal, en un contexto del interés público, resulta
indispensable en la exigibilidad judicial, para generar jurisprudencia que permita en futuras
controversias que el Juzgador de primer nivel garantice el mínimo vital de los DESC a todos los
mexicanos y de esa forma una tutela judicial efectiva de los DESC.
Y como lo dijo el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación “La
actualidad constituiría un momento histórico para que los jueces retomen los orígenes del juicio
de amparo como recurso efectivo instituido para proteger a las personas de cualquier violación de
sus derechos fundamentales” (Silva Meza, 2014).
3.2. La Defensa Penal y Asistencia Legal Gratuita. Reforma a la Constitución Política de
Los Estados Unidos Mexicanos.
El derecho a la defensa pública se reguló a nivel Constitucional mediante la
promulgación de las reformas en materia de seguridad pública y justicia penal, publicadas
mediante Decreto del dieciocho de junio de dos mil ocho, específicamente en el párrafo sexto del
artículo 17 de la CPEUM que dice:
”...La Federación, los Estados y el Distrito Federal garantizarán la existencia de un
servicio de defensoría pública de calidad para la población y asegurarán las condiciones para un
servicio profesional de carrera para los defensores. Las percepciones de los defensores no podrán
ser inferiores a las que correspondan a los agentes del Ministerio Público…”
- 63 -
En la exposición de motivos de los diversos dictámenes que llevaron a la reforma
Constitucional, que implementa el derecho a la defensa, no se señala que el constituyente tenía la
intención de garantizar ese derecho en controversias de carácter penal (Cámara de diputados, 2008).
El derecho a la defensa y asistencia legal se encuentran vinculados al derecho del debido
proceso, porque poca utilidad tendría el reconocimiento formal de los derechos humanos en
nuestra Constitución, si el titular no puede solicitar la reparación por sus violaciones, debido al
formalismo del juicio de amparo, por no contar con recursos económicos para pagar los
honorarios de un abogado.
Por ello, proponemos que en el texto del artículo 17 de la CPEUM se haga la distinción
entre la defensa penal y la asistencia legal, es decir, especificar que tratándose de asuntos de
carácter penal existe un profesionista que representará al interesado durante el juicio y, se
garantizará la asistencia legal cuando se exija judicialmente la afectación a un derecho subjetivo
o fundamental, con la finalidad de evitar obstáculos que impidan el acceso y satisfacción de la
asistencia legal.
Asimismo, consideramos necesario especificar que el derecho a la defensa penal y a la
asistencia legal se garantizará preferentemente a las personas en estado de vulnerabilidad, 35
entendiendo por éstas, como aquella que por su edad, género, estado físico o mental, o por
circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran especiales dificultades
para hacer valer sus derechos reconocidos por nuestra constitución y los tratados internacionales
de los que México es parte (Reglas de Brasilia, cap. 1°, sec. 2ª – 4ª).
35
Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de las personas en condición de vulnerabilidad, aprobadas en la XIV
Cumbre Judicial Iberoamericana, realizada en la ciudad de Brasilia (República Federativa del Brasil) los días 4, 5 y
6, capitulo 1°, sección 2ª (3) y (4).
- 64 -
Por otro lado, compartimos el acierto del legislador al establecer el calificativo de
calidad a la defensa pública gratuita, al respecto, García Ramírez, en su voto particular en la
controversia sometida a jurisdicción de la Corte IDH, caso Tibi vs Ecuador, refiere lo siguiente:
“Si no se trata, pues, de cualquier defensa –nominal- si no de verdadera defensa –como
debiera ser la satisfacción de cualquier derecho humano-, es preciso convenir sus rasgos
característicos que demandarían independencia, suficiencia, competencia, gratuidad, plenitud y
oportunidad y proveer los medios para que la haya. De lo contrario, la tutela de los derechos
humanos del procesado tropezará una y otra vez con las deficiencias de la defensa, que se
traducen en fin de cuentas, en violación del derecho mal disimulada por un ejercicio aparente que
no resiste el menor análisis”.36
Así, atendiendo a las garantías constitucionales sustanciales de los DESC, en específico
las de carácter primario, se proponen que mediante un proceso legislativo se establezca el
contenido del derecho a la defensa y asistencia legal pública gratuita, con la finalidad de que los
gobernados puedan exigir judicialmente la reparación de violaciones a sus DESC y que mediante
sentencia ejecutoriada, se impongan obligaciones a otros poderes públicos y actores particulares
(Pisarello, 2007:114-115).
Por tanto, se proponemos para la porción normativa en estudio, la siguiente redacción:
“La Federación, los Estados y el Distrito Federal garantizarán el derecho a la defensa
penal y asistencia legal, en las controversias en las que se reclamen violaciones a derechos
subjetivos y derechos humanos reconocidos por esta constitución y por los Tratados
36
Corte IDH. Caso Tibi vs Ecuador, Excepciones Preliminares, Fondo reparaciones y Costas, Sentencia de 7 de
febrero de dos mil cuatro, Serie C, número 114, Voto concurrente razonado del Juez Sergio García Ramírez, párrafo
48.
- 65 -
Internacionales que México sea parte. El derecho a la defensa y asistencia legal, será pública,
gratuita y de calidad, se garantizará preferentemente a las personas en estado de vulnerabilidad “.
La finalidad es evitar obstáculos para la accesibilidad del subderecho por falta de
información, los gobernados deben ser enterados que defensa penal y asistencia legal son dos
categorías distintas y en qué casos se proporciona cada una, para que el Estado cumpla con uno
de los elementos esenciales de los derechos humanos.
3.2.1 Defensa penal y asistencia legal. Regulación en la Ley Federal de Defensoría Pública.
La LFDP actualmente regula la prestación del servicio de defensoría pública en asuntos
del fuero federal, a fin de garantizar el derecho a la defensa en materia penal y el acceso a la
justicia mediante la orientación, asesoría y representación jurídica en los términos que la misma
establece. Los servicios que regula son gratuitos y se prestan bajo los principios de probidad,
honradez y profesionalismo y de manera obligatoria.
También regula la creación del Instituto Federal de Defensoría Pública, como órgano
del Poder Judicial de la Federación, quien en el desempeño de sus funciones gozará de
independencia técnica y operativa.
Así, modificado el párrafo sexto del artículo 17 Constitucional, como consecuencia
natural, se debe modificar la ley FDP, por tanto, se propone modificaciones al Título Primero,
Capitulo Primero, relativos a las disposiciones generales, comprendidas en los artículos 1°, 2°,
3° y 15 en los siguientes términos:
“Artículo 1°. “La presente Ley tiene por objeto regular la forma de garantizar el derecho
a la defensa penal y asistencia legal cuando se afecten derechos subjetivos y derechos
humanos, en procedimientos administrativos, jurisdiccionales e incluso en el Juicio de
- 66 -
Amparo, como forma de acceso a la justicia. En forma preferencial a las personas en
Estado de vulnerabilidad.
Artículo 2°. “El derecho a la defensa penal y asistencia legal se garantiza por
conducto del Instituto Federal de Defensoría Pública, órgano auxiliar del Poder Judicial de
la Federación. El Instituto en el desempeño de sus funciones gozará de independencia técnica y
operativa”.
Artículo 3°. “La defensa penal y asistencia legal, será pública, gratuita y de calidad,
se garantizará preferentemente a las personas en estado de vulnerabilidad, bajo los
principios de probidad, honradez y profesionalismo y de manera obligatoria.
La reforma pretende que en los casos donde exista afectación a derechos humanos y
subjetivos, la víctima pueda contar con asistencia legal, gratuita y de calidad en cualquier
procedimiento administrativo, jurisdiccional y en el juicio de amparo.
Las personas en estado de vulnerabilidad, con independencia de la causa que la ubica en
dicha situación, comparte una imposibilidad para defenderse por sí mismas, o bien, para hacer
efectivo los derechos consagrados en su favor, por tanto, resulta necesario especificar en la
redacción del artículo 15 de la LFDP lo siguiente:
“Artículo 15. El derecho a la asistencia legal, se garantizará preferentemente a las
personas en estado de vulnerabilidad, que por razón de su edad, género, estado físico o mental, o
por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran especiales dificultades
para ejercitar con plenitud ante el sistema de justicia los derechos reconocidos por el
ordenamiento jurídico.
Podrán constituir causas de vulnerabilidad, entre otras, las siguientes: la
discapacidad, la pertenencia a comunidades indígenas o a minorías, la
edad, la
victimización, la
migración y el desplazamiento interno, la pobreza, el género y la privación de libertad.
La edad, puede causar vulnerabilidad en menores de dieciocho años por su desarrollo
evolutivo; el envejecimiento cuando la persona adulta mayor encuentre especiales dificultades,
atendiendo a sus capacidades funcionales, para ejercitar sus derechos ante el sistema de justicia.
- 67 -
Las personas con discapacidad
física, mental o sensorial, ya sea de naturaleza
permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una o más actividades esenciales de la
vida diaria, que puede ser causada o agravada por el entorno económico y social, es un estado de
vulnerabilidad.
Los integrantes de las comunidades indígenas, pueden encontrarse en condición de
vulnerabilidad cuando ejercitan sus derechos ante el sistema de justicia estatal, por cuestiones
marginación, lengua y tradiciones culturales.
Los migrantes en tránsito por el territorio nacional y los desplazados internos,
entendidos éstos últimos, como las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u
obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como
resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia
generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por
el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida, pueden
encontrarse con dificultades para acceder a la justicia.
La pobreza es una causa de vulnerabilidad que impide el acceso a la justicia, tanto en el
plano económico como en los planos social y cultural, máxime cuando concurre alguna otra de
las causas generadoras de vulnerabilidad.
El género causa un estado de vulnerabilidad, por distinción, exclusión o restricción
basada en el sexo que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o
ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del
hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas
política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera.
La pertenencia a minorías, nacional o étnica, religiosa y lingüística, por la falta de
respeto a su dignidad cuando tenga contacto con el sistema de justicia, puede causar de
vulnerabilidad”
La redacción propuesta se toma de las Reglas de Brasilia, sin embargo, no podemos
negar que todas las causas que generan vulnerabilidad se actualizan en nuestro país, por ejemplo
la discriminación y violencia sistémica en contra de la mujeres, el desplazamiento de grupos de
- 68 -
personas por situaciones de violencia generalizada, en la especie, generada por la narcoviolencia
–conflicto armado entre cárteles- o la discriminación que sufren las minorías, como la
descendencia (UNAM, 2011).
En dos mil siete la CIDH presentó ante la Corte IDH una demanda contra los Estados
Unidos Mexicanos, por la desaparición y asesinato de diversas mujeres en Ciudad Juárez,
Chihuahua, alegando violación al derecho a vivir libre de violencia y discriminación, a la vida, a
las garantías judiciales y a la protección judicial, a los derechos de la infancia y a la integridad
personal. El dieciséis de noviembre de dos mil nueve, la Corte Interamericana dictó sentencia
sobre el fondo del asunto. En dicho fallo, la Corte Interamericana reconoció la existencia de una
discriminación estructural y una violación sistemática a los derechos humanos de las mujeres, y
consideró que el Estado Mexicano era responsable de violar el derecho a la vida, a la integridad
personal y a la libertad personal en perjuicio de las víctimas, y de no haber adoptado medidas de
protección eficaces ante las denuncias de desaparición de mujeres en Ciudad Juárez desde 1993.
Además, concedió a las familias de las víctimas diversas medidas de reparación (SCJN, 2011).
Siguiendo Sarnata Reynolds asesora de Refugiados Internacional (RI) en materia de
Derechos Humanos-, México se encuentra en medio de una crisis humanitaria que pretende ser
invisibilizada, comunidades rurales han sido devastadas en su totalidad por la violencia que los
cárteles de la droga han ejercido en búsqueda de apropiarse de sus tierras y recursos naturales, y
las cifras otorgadas por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, lo
confirman.
Sarnata Reynolds en su informe “Las víctimas invisibles en México”, nos dice que es
consecuencia de los asesinatos selectivos, secuestros y la extorsión, el desplazamiento interno de
mexicanos, situación que implica necesidades de documentación, vivienda, medios de vida y
- 69 -
apoyo psicosocial. El fenómeno social debe ser reconocido por el gobierno mexicano e
implementar una estrategia humanitaria integral para promover y proteger los derechos humanos
de los desplazados.
Por su parte, Parametría estima que 1.65 millones de personas huyeron de sus hogares
entre 2006 y 2011, mientras la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR) registró que tan solo en el año 2011, 160 mil personas fueron desplazadas
en el interior de México.
Las entidades federativas con mayor índice de desplazados, según el registró de ACNUR
fueron Chihuahua, Tamaulipas, Nuevo León, Durango, Sinaloa, Michoacán y Guerrero, todos
con presencia significativa de cárteles de la droga (Paramearía, 2014).
La reforma tiene como finalidad, por una parte, cumplir con la accesibilidad de la
asistencia legal –elemento esencial de los derecho humanos- que los destinatarios se enteren de
la distinción entre defensa penal y asistencia legal, quiénes son los titulares de los DESC y cómo
se puede exigir judicialmente su cumplimiento por parte del Estado y por otra, con el diverso de
aceptabilidad, evitando el condicionamiento de la asistencia legal a las víctimas, cuando el acto
de autoridad viene de autoridades del fuero común y por existir otras dependencias que preste el
servicio de asistencia legal.
3.3 Asistencia legal en el juicio de amparo. Regulación normativa en las Bases Generales de
Organización y Funcionamiento del Instituto Federal de Defensoría Pública.
La diferenciación de defensa penal y asistencia legal, a rango Constitucional, requiere de
adecuaciones en la BOIFDP, de tal forma, que se propone la siguiente redacción.
CAPÍTULO III
LA ASISTENCIA LEGAL
- 70 -
SECCIÓN PRIMERA
Disposiciones generales
“ARTÍCULO 29.- El Instituto garantizará asistencia legal a las personas que sufran
afectaciones a sus subjetivos y derechos fundamentales, en los siguientes casos:”
I. Materia administrativa…
II. Materia fiscal…
III. Materia civil…
IV. Materia derivada de causas penales federales…
“V. En el juicio de amparo, por violaciones a derechos fundamentales, preferentemente a
las personas en estado de vulnerabilidad.
La asistencia legal puede solicitarse directamente por la persona afectada, o bien, por la
autoridad jurisdiccional que conozca del Juicio de Amparo.
SECCIÓN SEGUNDA
“EL DERECHO DE ASISTENCIA LEGAL
ARTÍCULO 31.- El derecho a la Asistencia Legal, se garantiza en las siguientes modalidades:
I. Orientación…
II. Asesoría…
III. Representación…”
De igual forma, en la sección correspondiente a la prestación del servicio de asesoría, se
tiene que sustituir, acorde a la reforma constitucional, en los siguientes:
SECCIÓN TERCERA
“DEL PROCEDIMIENTO PARA GARANTIZAR EL DERECHO A LA ASISTENCIA
LEGAL
ARTÍCULO 32.- El procedimiento para garantizar el derecho será el siguiente
I…
II… Enseguida, el asesor público…;
III. Si el asunto es competencia del Instituto, el asesor público…”
El cambio de denominación de asesoría jurídica por el de asistencia legal, también trae
como consecuencia, la necesidad de implementar apoyos al personal sustantivo del IFDP, porque
- 71 -
la canalización de recursos y la expedición de la normatividad necesaria para fortalecer la
protección a su independencia y autonomía resulta insuficiente para cumplir con las buenas
prácticas sobre acceso a la justicia y defensa pública en la Américas, como se apuntó
oportunamente.
Destacan algunos mecanismos de apoyo adicionales que deberían adoptarse por el
Estado, para cumplir con los estándares emitidos por el SIDH sobre buenas prácticas en el
tema de acceso a la justicia y asistencia legal, tales como:
i) Acuerdos Interinstitucionales con las distintas dependencias para que los ciudadanos
en situaciones de especial vulnerabilidad que generalmente están bajo la tutela de instituciones
públicas especializadas, como es el caso de los migrantes, refugiados, pueblos indígenas, mujeres
y, se coordine con el IFDP para la asistencia legal en las controversias que se tramiten vía juicio
de amparo.
ii) Coordinación entre el orden Federal y las entidades federativas para la representación
en juicio de las víctimas por violaciones a los derechos fundamentales que se encuentren en
estado de vulnerabilidad.
iii) La creación de Centros de Capacitación de defensores públicos a nivel nacional.
Por otro lado, la especialización en la defensa de derechos sociales, generará un aumento
de categorías en el Servicio Civil de Carrera y requerirá un procedimiento de certificación para
definir el perfil de cada una de las categorías.
Ahora bien, el IFDP recientemente forma parte de la AIDEF por lo que será necesaria la
celebración de convenios para la realización de capacitaciones y formación de los Defensores
Públicos Oficiales en la defensa de derechos humanos ante la Corte, porque la OEA celebró un
acuerdo de entendimiento entre la Secretaría General de la Organización de los Estados
Americanos, a través de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Interamericana de Derechos
- 72 -
Humanos y la AIDEF para la promoción de la defensa pública interamericana a presuntas
víctimas cuyos casos se encuentren en la etapa de fondo ante la CIDH, que no cuenten con
representación legal ante la CIDH y carezcan de recursos económicos suficientes para ello
(Lopez Pulelo, 2013:131).
El mecanismo se pone en marcha a partir de que la Corte IDH le comunica al
Coordinador General de la AIDEF que alguna presunta víctima no cuenta con representación
legal, para que se designe en diez días al defensor/a que asumirá su representación y defensa
legal, y el lugar donde se lo notificará. En caso de silencio se dispone que la Coordinación de la
AIDEF asuma el caso y su oficina recibe las comunicaciones. Es la Corte IDH la que comunica a
la presunta víctima el nombre del defensor designado por la AIDEF para su representación
(acuerdo segundo), y a partir de allí notifica al defensor interamericano la documentación del
sometimiento del caso al tribunal, con lo que comienza su representación ante el mismo (acuerdo
tercero).
Por tanto, el IFDP tiene la obligación de designar un Defensor Interamericano para la
defensa de los derechos humanos en las controversias ante la Corte IDH y de acuerdo al Manual
para la asignación de casos a los defensores públicos interamericanos, se asignaran dos
defensores titulares por caso y uno suplente, pero uno de los titulares debe pertenecer al Estado
denunciado, aunque el segundo titular no lo sea. (Lopez Pulelo, 2013:135)
Cabe puntualizar que el objetivo de la investigación, es proponer los cambios esenciales
que regulen la forma de garantizar el derecho a la asistencia legal en las controversias sobre
DESC suscitadas en el juicio de amparo.
En ese orden de ideas, se propone reformar y adicionar la BOIFDP en el Título
Séptimo, en el apartado del Servicio Civil de Carrera, en los siguientes términos:
- 73 -
TÍTULO SÉPTIMO
DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA
CAPÍTULO I
ARTÍCULO 63.- El servicio civil de carrera regula la selección, ingreso, adscripción,
permanencia, promoción, capacitación, prestaciones, estímulos y sanciones del defensor público
y asesor público del Instituto, en los términos que establece el artículo 8 de la Ley…
ARTÍCULO 64.- El servicio civil de carrera comprende, con el carácter de confianza, las
categorías siguientes:
I.
Defensor y asesor público;
II.
Defensor Público en Juicios Orales;
III.
Defensor Público de Derechos Humanos;
IV.
Defensor Público Especialista en Justicia para Adolescentes;
V.
Asesor Público en Derechos Humanos
VI.
Supervisor;
VII.
Evaluador; y,
VIII.
Delegado.
(Reforma)
“ARTÍCULO 71 TER.- La certificación de especialización de los Defensores y Asesores
Públicos, tendrá el siguiente proceso por cada una de las categorías, en los siguientes
términos…”
(Adición)
Así, el Estado cumpliría con otro elemento esencial de los derechos humanos, el de
calidad, con la especialización de su personal en defensa de los derechos humanos.
Otro aspecto de relevancia en el propósito de garantiza la asistencia legal en el juicio de
amparo, cuando se exija la justiciabilidad por violaciones a los DESC, es sin duda la difusión de
la nueva forma de garantizar la asistencia legal por parte del IFDP, lo que propiciará un mejor
empoderamiento por parte de sus destinatarios.
- 74 -
El empoderamiento es actualmente y desde hace unos años, una palabra de moda en los
proyectos de trabajo de grupos excluidos, en especial con el trabajo de mujeres. Empoderamiento
proviene del inglés em powermert, es un término que ha sido acuñado y difundido por el
movimiento feminista de los países del sur, aunque desde hace algún tiempo otros movimientos
sociales han empezado a utilizarlo. Y que ha estado muy vinculado al enfoque de género en
desarrollo (Urriola, Mendieta y Lobato, 2007: 64).
Para lo anterior, resulta necesario modificar las funciones de las delegaciones del IFDP:
CAPÍTULO V
DE LAS DELEGACIONES
ARTÍCULO 13 TER.- Los Delegados y los Directores de Prestación del Servicio
tendrán las atribuciones y obligaciones siguientes:
XIII. Efectuar labores de difusión de la forma en que se garantiza el derecho a la
Defensa penal y Asistencia Legal por parte del Instituto, con la participación de defensores
públicos, asesores jurídicos, personal de apoyo operativo y administrativo.
La difusión, tendrá especial énfasis en dar a conocer a los destinatarios los derechos
humanos consagrados tanto en la Constitución como en los Tratados Internacionales de los que
México es parte, así, como la forma en que se puede exigir su protección cuando sean
amenazados o su reparación cuando sean afectados.
Con lo anterior, el Estado estaría cumpliendo con el elemento esencial de los derechos
humanos, me refiero al de accesibilidad por falta de información, sobre quiénes son los
titulares de los DESC y cómo se puede exigir judicialmente su cumplimiento por parte del
Estado.
- 75 -
3.3.1. Asistencia Legal Gratuita, su regulación en la Ley de Amparo.
Implementado el subderecho de asistencia legal en la CPEUM, la LFDP y BOFIFDP, es
necesario, establecer el procedimiento mediante el cual la autoridad que conozca del juicio de
amparo, pueda garantizarlo en las controversias ventiladas en el juicio de amparo, cuando el
quejoso sea una persona o grupo de personas en estado de vulnerabilidad.
La Ley de Amparo establece que el menor de edad, persona con discapacidad o mayor
sujeto a interdicción podrá pedir amparo por sí o por cualquier persona en su nombre sin la
intervención de su legítimo representante cuando éste se halle ausente, se ignore quién sea, esté
impedido o se negare a promoverlo.
En esas circunstancias, el órgano jurisdiccional, sin perjuicio de dictar las providencias
que sean urgentes, le nombrará un representante especial para que intervenga en el juicio,
debiendo preferir a un familiar cercano, salvo cuando haya conflicto de intereses o motivo que
justifiquen la designación de persona diversa (LA, art. 8)
En ese contexto, proponemos un artículo bis, en los siguientes términos:
CAPÍTULO II
CAPACIDAD Y PERSONERÍA
Artículo 8 bis. Cuando de la demanda de amparo, el Juez o Tribunal que conozca del
juicio, advierta violaciones a derechos fundamentales y el quejoso sea una persona en estado de
vulnerabilidad, deberá requerir al Instituto Federal de Defensoría Pública o a cualquier otra
dependencia que tenga como consigna garantizar asistencia legal letrada, la designación de un
profesionista para que proporcione asistencia legal en el juicio.
- 76 -
Por otro lado, permitir que terceras personas soliciten la protección de la justicia federal
en favor de victimas por violaciones a los derechos humanos, es un mecanismo que no solo tiene
la finalidad de solucionar la obligación de garantizar asistencia legal por el Estado, sino una
forma de fortalecer la defensoría pública y con ello, la adecuación de la normativa interna acorde
a los estándares del SIDH sobre buenas prácticas en el tema de acceso a la justicia y defensa
pública en las Américas.
Por tanto, proponemos que se permita a organizaciones no gubernamentales,
asociaciones civiles cuyo objeto social incluya la promoción o defensa de los derechos humanos,
para que brinden asistencia legal en el juicio de amparo, facilitando el acceso a la justicia de
personas y organizaciones que sufran afectaciones a sus derechos fundamentales, de manera que,
dé cumplimiento a un elemento esencial de los derechos humanos, el de disponibilidad.
Lo anterior, porque en la actualidad el juicio de amparo puede promoverse por la
persona física o moral a quien afecte la norma general o el acto reclamado en términos de la
fracción I del artículo 5o. de esta Ley. El quejoso podrá hacerlo por sí, por su representante legal
o por su apoderado, o por cualquier persona en los casos previstos en la ley.
Y cuando el acto reclamado derive de un procedimiento penal, podrá promoverlo,
además, por conducto de su defensor o de cualquier persona en los casos en que esta Ley lo
permita (LA, art. 6).
Así, que para corregir el problema citado, proponemos un artículo bis, con la siguiente
redacción:
Artículo 6 bis.- Cuando por actos de acción u omisión se afecten derechos económicos,
sociales y culturales, la demanda de amparo se podrá interponer por asociaciones no
- 77 -
gubernamentales cuyo objeto social incluya la promoción o defensa de los derechos humanos,
siempre y cuando se encuentren previamente registradas ante el Consejo de la Judicatura Federal
y que las víctimas de las violaciones sean personas en estado de vulnerabilidad.
Lo anterior, tiene el propósito de que el Estado cumpla con un elemento esencial de los
derechos humanos, el de aceptabilidad, evitando medios que impidan la materializar el ejercicio
del derecho a la asistencia legal.
CONCLUSIONES
El juicio de amparo en la actualidad no cumple con los requisitos de un recurso efectivo,
resulta gravoso para las personas que sufren violaciones a sus derechos humanos que tiene el
interés en reclamar judicialmente las reparaciones respectivas. Para seguir la secuela procesal se
requiere de asistencia letrada, para los interesados representa un carga procesal la formalidad del
juicio y una carga económica los honorarios de un profesionista en la materia.
En la tutela judicial de los DESC, la asistencia legal constituye un elemento esencial,
porque consideramos que debe existir una exigibilidad técnica, para una justiciabilidad efectiva.
Sin embargo, la asistencia legal proporcionada por el IFDP no es acorde con los
elementos esenciales de los derechos humanos y con las buenas prácticas sobre acceso a la
justicia y defensa pública que emite la OEA:
i) En relación a la disponibilidad la diversidad defensorías públicas y dependencias que
tienen el deber de proporcionar asistencia legal, genera confusión a los destinatarios ¿Dónde
acudir? Asimismo, aunque el IFDP tiene presencia en todas las entidades federativas no cuenta
con los suficientes asesores jurídicos para proporcionar asistencia legal en el juicio de amparo por
violaciones a los DESC por representar carga de trabajo adicional, por tanto, es necesario la
creación de plazas para profesionales especializados.
- 78 -
ii) La accesibilidad de la asistencia legal se afecta por la falta de distinción entre defensa
penal y asistencia legal, la falta de conocimiento de quienes puede exigir judicialmente los
DESC, situación que puede corregirse con la difusión que efectúe el IFDP por conducto de sus
veintisiete delegaciones.
iii) La aceptabilidad se afecta por condicionar la asistencia legal, por la falta de un
procedimiento para garantizarla en el juicio de amparo, lo que se puede solucionarse con las
reformas propuestas en la investigación.
iv) La calidad puede solucionarse con la capacitación de defensores y asesores en
materia de derechos humanos que presten los servicios en las controversias ante tribunales locales
y de ser necesario en la Corte IDH.
También consideramos que los acuerdos interinstitucionales entre las defensorías
públicas, dependencias que proporcionan asesoría y entre éstas y el Poder Judicial de la
Federación, corregiría el problema de la disponibilidad. Con la cooperación entre el gobierno,
el sector privado y la sociedad civil se fortalecería la defensoría pública y contaría con más
difusión para fomentar la aceptabilidad de la asistencia legal. La creación de un Colegio
Nacional de Defensores y Asesores Públicos, fortalecería la capacidad de incidir en políticas
interinstitucionales para fomentar el acceso de poblaciones vulnerables a la justicia y con la
creación de centros de capacitación expresamente dedicadas a la capacitación, se fortalecería la
calidad del servicio.
Creemos que garantizar la asistencia legal en el juicio de amparo en controversias por
violaciones a los DESC generaría una evolución en la jurisprudencia que permitirá crear una
teoría el mínimo vital de los DESC.
Con el activismo judicial, además de criterios jurisprudenciales que permitan la
creación de la teoría del mínimo vital, propiciaría la creación de políticas públicas por el
- 79 -
legislativo y la eficiencia en su aplicación por el ejecutivo, para aspirar a un pleno goce efectivo,
igualitario y no discriminatorio de los derechos económicos, sociales y culturales por los
ciudadanos de nuestro país.
No obstante, además de las reformas y adiciones propuestas, para garantizar
íntegramente el subderecho de asistencia legal, es necesario unificar las defensorías e
instituciones que presta asistencia legal en un solo órgano de gobierno independiente, que no
forme parte de ninguno de los poderes de gobierno, situación que rebasa las expectativas de la
presente investigación.
- 80 -
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agosto de 2014.
- 87 -
Material Complementario
Cuadro Anexo 1
El siguiente cuadro recoge los derechos humanos contenidos en el PIDESC, elementos
de su contenido y una relación con otros instrumentos internacionales que los contemplan, en una
forma enunciativa, más no limitativa (Suarez Sebastián, 2009: 72-74)
Artículo
Derecho
Comentarios generales
Instrumentos legales que también
contienen estos derechos
Art. 1
Derecho a la libre
determinación de
los pueblos.
- Los pueblos establecen su
condición política y determinan
su desarrollo económico, social y
cultural.
- Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos.
- Convenio 169 de la OIT.
Art. 6
Derecho a trabajar,
y libre elección de
empleo.
- El trabajo es concebido como un
elemento esencial de la vida del
ser humano.
- Estas condiciones deben
asegurarle a la persona una
remuneración acorde con el tipo
de labor realizada, sin
discriminación.
- Establece para las mujeres
condiciones de trabajo no
inferiores a las de los hombres.
Art. 7
Derecho a
condiciones de
trabajo equitativas y
satisfactorias
- Declaración Universal de Derechos
Humanos (arts. 4, 23 y 24c).
- Convención sobre la eliminación de todas
las formas de discriminación contra la
mujer
(arts. 11 y 14).
- Convención sobre los Derechos del Niño
(arts. 23(1) y 32).
- Convención internacional sobre la
eliminación de todas las formas de
discriminación racial (arts. 2(2) y 5e, i, ii).
- Carta Social Europea, parte I (arts. 1,
2,3,4,5,6); parte II (arts.
1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,
18,19).
- Protocolo de San Salvador (arts. 6, 7,8, 1b,
18a).
- Carta Africana de Derechos Humanos y de
los Pueblos (art.15).
- Convención Internacional sobre la
Protección de los Derechos de todos los
Trabajadores Migratorios y de sus
familiares (1990).
- Convenios de la OIT.
Art. 8
Derecho a fundar y
a afiliarse a
sindicatos, libertad
sindical y derecho
de huelga
- Los trabajadores podrán
constituir o afiliarse a
organizaciones para promover sus
intereses.
- Está estrechamente vinculado al
derecho a la libertad de asociación
(Sandoval,
2000, p. 85). Estos derechos son
fundamentales para la realización
plena de todos los derechos de los
trabajadores.
- Declaración Universal de los Derechos
Humanos.
- Protocolo de San Salvador (art. 8).
- Convenios 87 y 98 de la OIT.
- 88 -
Art. 9
Derecho a la
seguridad
social
- Reconoce el derecho de todas
las personas a la seguridad social.
- Se refiere especialmente al
apoyo que debe darse en este
sentido a los adultos mayores,
mujeres embarazadas y
discapacitados.
- Declaración Universal de los Derechos
Humanos
(arts. 22 y 25). - Convención sobre la
eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer (arts. 11, 13,
14(2)).
- Convención sobre los Derechos del Niño
(arts. 18, 23, y 26(1)).
- Convención internacional sobre la
eliminación
de todas las formas de discriminación
(arts. 2(2) y 5e).
- Carta Social Europea, parte 12 (arts. 8 (1),
12, 14, 16 y 17).
- Protocolo de San Salvador (art. 9).
- Carta Africana de Derechos Humanos y de
los Pueblos.
Art. 10
Derecho a la
protección de la
familia y los
menores
- El término familia debe
entenderse desde diversas
expresiones, como aquellas en
donde las mujeres son cabezas del
hogar.
-Declaración Universal de los Derechos
Humanos (arts. 16 (2) y 25 (2)).
Art. 11
Derecho a un nivel
de vida adecuado y
a la mejora
continua de las
condiciones de
existencia
(alimentación,
vivienda, vestido...)
- Este derecho proporciona el
marco para la definición de todos
los DESC.
- Tiene una estrecha relación con
el derecho al desarrollo.
- El Comité considera que el
concepto de “vivienda adecuada”
comprende los siguientes
factores: seguridad de la tenencia,
disponibilidad de servicios, gastos
soportables, habitabilidad,
asequibilidad, lugar y adecuación
cultural.
- Este artículo no denota una
condición estacionaria sino que
incluye el derecho a una mejora
continua en las condiciones de
existencia.
- Declaración Universal de los Derechos
Humanos (art. 25).
- Convención sobre los Derechos del Niño
(arts. 24 y 27).
- Convención sobre la eliminación de todas
las formas de discriminación contra la
mujer
(arts. 12 y 14).
- Convención sobre el Estatuto de los
Refugiados (arts. 20 y 23).
- Convención de la OIT sobre los Pueblos
Indígenas y Tribales (arts. 14 al 19).
- Protocolo de San Salvador (art. 12).
Art. 12
Derecho a la salud
- Este derecho entraña libertades y
derechos. La libertad de las
personas, incluyendo la libertad
sexual, y el derecho de contar con
un sistema de protección de salud
que brin de la posibilidad de
gozar de un alto nivel de salud
(Sandoval, 2000, p. 51).
- Declaración Universal de los Derechos
Humanos (art. 25).
- Protocolo de San Salvador (art. 10).
Arts.
13 y 14
Derecho a la
educación
- Es considerado como uno de los
referentes de la interdependencia
- Declaración Universal de los Derechos
Humanos (art. 26).
- 89 -
y la indivisibilidad de todos los
derechos humanos.
Art. 15
Derecho a
participar en la vida
cultural. Protección,
desarrollo y
difusión de la
ciencia y la cultura
- Los derechos a gozar de la
cultura, a participar en la vida
cultural y a beneficiarse de los
adelantos científicos, constituyen
la base del artículo 15.
Aunque estas cuestiones podrían
parecer ajenas a los derechos
humanos, tienen una importancia
fundamental para los principios
de la igualdad de trato, la libertad
de expresión, el derecho a recibir
e impartir información, y el
derecho al pleno desarrollo de la
personalidad humana.
- El derecho a gozar de los
beneficios del progreso científico
y de sus aplicaciones tiene por
objeto asegurar que todos los
miembros de la sociedad puedan
gozar de los adelantos científicos,
en especial los grupos
desfavorecidos. Incluye el
derecho de todos a buscar y
recibir información sobre los
adelantos resultantes de los
nuevos conocimientos científicos,
y el derecho a tener acceso a
cualquier novedad que pueda
acrecentar el disfrute de los
derechos contenidos en el Pacto.
- Convención sobre la eliminación de todas
formas de discriminación contra la mujer
(arts. 10 y 14(2)).
- Convención de los Derechos del Niño
(arts. 23(3), 28, 29 y 33).
- Convención internacional sobre la
eliminación de todas las formas de
discriminación racial (arts. 2(2), 5(e) (iv) y
33).
- Carta Social Europea, parte I 9, 10 (arts.
2(4), 7 (3) (4), 10 y 15).
- Protocolo de San Salvador (arts. 7(e) (f), y
13).
- Carta Africana de Derechos Humanos y de
los Pueblos (art. 17(1)).
- Observación General No. 11.
- Observación General No. 13.
- Declaración Universal de los Derechos
Humanos (art. 26).
- Convención sobre la eliminación de todas
las formas de discriminación contra la
mujer
(arts. 3, 5, 13 y 14).
- Convención sobre los Derechos del Niño
(arts. 20, 30 y 31).
- Convención internacional sobre la
eliminación de todas las formas de
discriminación (arts. 2(2) y 5e. vi, f).
- Carta Social Europea.
- Protocolo de San Salvador (art. 14).
- Carta Africana de Derechos Humanos y de
los Pueblos (art. 17(2) (3)
- 90 -
Cuadro Anexo 2
La Auditoria Superior de la Federación (ASF) en dos mil doce, audita al IFDP y se
obtuvieron los siguientes datos estadísticos:
SERVICIOS DE ASESORÍA JURIDICA37, 2012
Tipo/Materia
2012
Núm. de
% Part.
Servicios
Orientación
a)
Administrativa
b)
Fiscal
c)
Civil
d)
Derivada de Causa Penal
e)
Otros (Agraria, financiera, laboral,
15,094
100
1,315
8.7
49
0.3
7,249
48.0
4
0.0
6,477
42.9
9,474
100.0
penal y asuntos especializados)
Asesoría
a)
Administrativa
7,031
74.2
b)
Fiscal
1,073
11.3
c)
Civil
1,331
14.0
d)
Derivada de Causa Penal
39
0.4
e)
Otros (Asuntos especializados)
0
0.0
16,379
100.0
10,723
65.5
Representación
a)
Administrativa
b)
Fiscal
2,006
12.2
c)
Civil
1,971
12.0
d)
Derivada de Causa Penal
203
1.2
e)
Otros (Amparos/designación
1,476
9.0
jurisdiccional y asuntos
especializados)
Total
40,947
37
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con información proporcionada por el Instituto Federal de
Defensoría Pública, con el oficio núm. UAO/08851/2013 del 2 de septiembre de 2013.
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