SEC(2007)1340/1

COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Bruselas, 18.10.2007
SEC(2007) 1340
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN
Documento adjunto a la
Comunicación sobre una política portuaria europea
Resumen de la evaluación de impacto
{COM(2007) 616 final}
{SEC(2007) 1339}
ES
ES
DG responsable: TREN
Otros servicios participantes: SG, SJ, ENV, ENTR, MARKT, COMP, SANCO, TAXUD,
FISH, TRADE
Referencia de la planificación de los trabajos o del programa de trabajo: 2007/TREN/004
SECCIÓN 1: CUESTIONES DE PROCEDIMIENTO Y CONSULTA A LAS PARTES INTERESADAS
1.1
Contexto y consultas
La Comunicación sobre una política portuaria europea forma parte del programa de trabajo
legislativo de la Comisión de 2007, documento SEC (2006) 629 final, y de las iniciativas
prioritarias del programa de trabajo de la DG TREN, 2007/TREN/004.
Tras la retirada de la propuesta de Directiva sobre el acceso al mercado de los servicios
portuarios COM (2004) 654, el Vicepresidente Barrot inició una consulta a las partes
interesadas. La DG TREN organizó seis talleres con dichas partes sobre cuestiones portuarias.
Los participantes fueron seleccionados por las asociaciones europeas correspondientes.
La DG TREN elaboró un documento de debate para cada taller. Una serie de asociaciones
enviaron sus contribuciones por escrito y, al mismo tiempo, los expertos en materia de
cuestiones portuarias de los Estados miembros se reunieron con la DG TREN.
1.2.
Resultados preliminares de la consulta
• Estructura organizativa de los puertos: amplio mosaico de modelos de gestión de los
puertos
• Financiación de los puertos: amplia gama de enfoques en los Estados miembros
• Escasez de capacidad debido al crecimiento del volumen de carga, dificultad de
modernización de las terminales, localización inadecuada de la capacidad portuaria,
necesidad de unas reglas del juego justas para el acceso a los terrenos y servicios
portuarios
• Incidencia externa: equilibrio necesario entre crecimiento económico y protección del
medio ambiente
• Cuestiones sociales: formación más adecuada, aplicación de la normativa en materia de
salud y seguridad, modelos de empleo más flexibles y necesidad de diálogo social
• Imagen pública de los puertos: éstos no son apreciados en su justa medida por la sociedad
SECCIÓN 2: DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
Los puertos europeos se enfrentan a numerosos desafíos de distinta índole. El crecimiento del
tráfico marítimo exige la adaptación de las instalaciones portuarias. El transporte en
contenedores es el sector marítimo que experimenta el mayor crecimiento. El tamaño de los
ES
2
ES
buques va en aumento y la expansión de los puertos no está a la altura de las necesidades en
materia de capacidad.
Pese a la descentralización y a una mayor autonomía financiera, se observan distintos
enfoques en materia de financiación de los puertos en los Estados miembros: distintos niveles
de autonomía financiera y de financiación pública; falta de transparencia de la tarificación.
Las cuestiones laborales se centran en la aplicación de las normas en materia de salud y
seguridad, unos planes de formación de calidad, unos modelos de empleo más flexibles y el
diálogo social.
Los puertos compiten dentro de las cadenas de abastecimiento. La competencia tiene dos
vertientes: la competencia dentro del propio puerto, relativa a los servicios portuarios, y la
competencia entre distintos puertos dentro de un mismo segmento de mercado.
La normativa medioambiental garantiza la sostenibilidad de los puertos. Aunque se ha
progresado en materia de gestión medioambiental, las exigencias medioambientales que
deben cumplir los proyectos portuarios han dado lugar a procedimientos complejos.
A menudo el valor de los puertos no se aprecia en su justa medida. Se reconocen en general
los beneficios directos, aunque menos los beneficios indirectos.
Base jurídica que justifica la acción de la Unión Europea
Según el artículo 211 del Tratado CE, corresponde a la Comisión, como guardiana del
Tratado, velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado y de las medidas adoptadas
por las instituciones en virtud del mismo y formular recomendaciones o emitir dictámenes
respecto de las materias comprendidas en el Tratado, si la Comisión lo estima necesario.
Por lo que respecta a la política portuaria, la Comisión basa su derecho a actuar en los
siguientes títulos del Tratado CE:
Título III (artículo 39 y siguientes, sobre la libre circulación de personas, servicios y
capitales)
Título V (artículo 70 y siguientes, sobre la política común de transporte)
Título VI (artículo 81 y siguientes), sobre normas comunes en materia de competencia, entre
otras cosas)
De acuerdo con el principio de subsidiariedad, recogido en el artículo 5 del Tratado CE, los
siguientes sectores son responsabilidad de los Estados miembros, los interlocutores sociales y
las partes interesadas:
- la ordenación territorial;
- el diálogo social;
- la imagen de los puertos.
ES
3
ES
SECCIÓN 3: OBJETIVOS
(1)
Garantizar una capacidad portuaria suficiente para hacer frente al crecimiento del
tráfico
(2)
Fomentar una mayor libertad de acceso para los nuevos prestadores de servicios
portuarios
(3)
Fomentar una competencia leal dentro de los propios puertos y entre ellos
(4)
Potenciar modelos de empleo más flexibles y el diálogo social
(5)
Mejorar las normas de gestión medioambiental de los puertos y lograr un mayor
equilibrio entre la protección medioambiental y el crecimiento económico
SECCIÓN 4: OPCIONES POLÍTICAS: EVALUACIÓN, COMPARACIÓN, ELECCIÓN Y CONCLUSIÓN
Algunas opciones son alternativas, otras adicionales o secuenciales. En el caso de algunas de
ellas se ha alcanzado un consenso, mientras que otras son controvertidas. Algunas ya han sido
desarrolladas en las dos propuestas de Directiva anteriores, mientras que otras deben
examinarse más a fondo. Algunas opciones contribuyen a objetivos políticos a largo plazo,
mientras que otras mejorarán el sistema portuario a corto plazo.
1.
CONCESIONES DE LAS TERMINALES EN LOS PUERTOS
Las autoridades portuarias pueden optar por la explotación directa de una terminal o
encomendarla a un tercero. En numerosos Estados miembros, esta última opción consiste en
la concesión de terrenos portuarios durante un determinado período. El concesionario se elige
bien por licitación, bien de forma discrecional.
En el contexto de una opción legislativa, los costes de la selección competitiva de los
operadores de terminal radican en la licitación, los costes de gestión y regulación del contrato,
un mayor número de litigios, la infrautilización de la capacidad portuaria y períodos de
amortización de la inversión más cortos; la licitación supone un coste.
Les beneficios son los siguientes: manutención de carga más rápida, mayor rotación de los
buques, disminución del tiempo de espera de las mercancías, reducción de los gastos de
explotación, unos procedimientos de adjudicación transparentes, reducción de los gastos de
manipulación de la carga, aumento de la inversión e incidencia económica positiva.
La experiencia adquirida en el pasado a través de otras propuestas indica que existe oposición
a la legislación. Muchos de sus beneficios pueden conseguirse a través de normas no
vinculantes.
Los servicios de la Comisión deben aclarar cómo se aplican a las concesiones portuarias la
normativa ya existente, la jurisprudencia del TJCE y las Comunicaciones de la Comisión.
ES
4
ES
2.
EL TRABAJO EN LOS PUERTOS
Las operaciones de estiba constituyen una actividad muy diversificada en la Unión Europea.
La principal cuestión que se plantea es la de las oficinas de colocación ("pools") portuarias, es
decir, las entidades encargadas de proveer de personal a los operadores de las terminales.
En el contexto de una opción legislativa, los principales costes de la supresión o modificación
de las oficinas de colocación obligatorias radican en las indemnizaciones, la pérdida de
ingresos para los trabajadores despedidos, el coste de la transferencia de la mano de obra a
distintos empresarios, el recurso a una mano de obra menos cualificada y una disminución del
poder de los sindicatos. La oposición a una propuesta podría desencadenar una huelga. El
coste de la mano de obra puede incrementarse en el caso de los trabajadores fijos.
Los principales beneficios son una mayor productividad laboral, la regularidad del empleo,
una mayor flexibilidad en la utilización de la mano de obra, una mayor correlación entre las
horas pagadas y las horas trabajadas y menos períodos de inactividad.
La experiencia adquirida en el pasado a través de otras propuestas indica que existe oposición
a la legislación. Muchos de sus beneficios pueden conseguirse a través de normas no
vinculantes, concretamente mediante el examen de la compatibilidad con el Tratado del
recurso a las oficinas de colocación.
La cuestión del diálogo social, que se planteó durante la consulta, puede contribuir a aumentar
la productividad, hacer más atractivos los puertos para los clientes, desarrollar el transporte
marítimo y mejorar el empleo en términos tanto de cantidad como de calidad.
No existen normas comunitarias específicas aplicables a la formación de los trabajadores
portuarios. La formación es un elemento de importancia fundamental para la explotación
segura y eficiente de los puertos. Podría examinarse a este respecto una opción legislativa.
En cambio, existen normas comunitarias generales aplicables a la protección de la salud y la
seguridad de los trabajadores. El pleno cumplimiento de estas normas es fundamental y debe
controlarse.
Los servicios de la Comisión van a fomentar la creación de un Comité europeo para el diálogo
social en los puertos, proponer un marco para el reconocimiento mutuo de la formación de los
trabajadores portuarios y vigilar atentamente la aplicación en los puertos de las normas
comunitarias sobre la salud y la seguridad de los trabajadores en el lugar de trabajo.
3.
SERVICIOS TÉCNICO-NÁUTICOS
Se trata de servicios de remolque, practicaje y amarre.
3.1
Practicaje
La incidencia de una posible medida de la UE sobre las operaciones de practicaje es
demasiado limitada para justificar una evaluación; son muy pocas las empresas comerciales
que ofrecen servicios de practicaje; es probable que éstos sigan estrictamente reglamentados
y, por otro lado, la mayoría de los puertos alegará motivos de seguridad para no modificar los
mecanismos vigentes.
ES
5
ES
La experiencia adquirida en el pasado a través de otras propuestas indica que existe oposición
a la legislación. Podría contemplarse la aplicación de normas no vinculantes, a partir de la
interpretación de las normas del Tratado aplicadas al sector.
3.2
Remolque
Aparte de los gastos de licitación, una opción legislativa, a través de una Directiva, podría
afectar a la estructura del mercado mediante la reducción del número de empresas. La
incorporación de operadores suplementarios daría lugar a economías de escala. Los grandes
operadores de remolcadores podrían beneficiarse de la opción legislativa y desarrollar sus
actividades a expensas de los operadores más pequeños, con el correspondiente coste social.
Los beneficios podrían ser precios más bajos, la innovación y la mejora de la calidad del
servicio.
Una solución legislativa podría contribuir a reducir los precios, aunque podría suponer
también una carga tanto para los operadores ya existentes como para los nuevos, así como
costes adicionales. Se podrían obtener resultados análogos a través de una opción
interpretativa no vinculante.
3.3
Amarre
En la opción legislativa, los costes de licitación serán probablemente bajos. La incorporación
de operadores suplementarios incidirá en la abundancia de la mano de obra, con períodos de
inactividad más largos y una reducción de la calidad y seguridad del servicio. Habrá que hacer
frente a la competencia de las empresas que practican la autoasistencia.
La mayor competencia tiene como principal beneficio la reducción de los precios.
La opción legislativa no parece conveniente; se podrían obtener resultados análogos a través
de una opción interpretativa no vinculante.
3.4.
Conclusión
Los servicios de la Comisión deben aclarar cómo se aplican a los servicios técnico-náuticos la
normativa ya existente, la jurisprudencia del TJCE y las Comunicaciones de la Comisión.
4.
CUESTIONES MEDIOAMBIENTALES
Los puertos están localizados a veces en zonas protegidas por la normativa medioambiental,
lo que exige una planificación más adecuada del proceso de construcción del puerto. De no
tenerse en cuenta este dato, podrían producirse retrasos o anulaciones de proyectos.
El coste que supone el cumplimiento de las normas medioambientales depende del nivel
exigido y del tamaño del puerto. Un puerto de grandes dimensiones puede necesitar un
presupuesto de hasta un millón de euros al año. La certificación permite una mayor protección
medioambiental y, a medio y largo plazo, unos ahorros superiores al coste de la certificación.
Algunas partes interesadas han alegado la inseguridad jurídica de la normativa
medioambiental y disparidades en la incorporación de la misma a la legislación nacional.
ES
6
ES
Algunas directrices sobre la interpretación de dicha normativa podrían mejorar la gestión
medioambiental.
Una solución no vinculante de este tipo es la mejor opción para avanzar en materia de normas
medioambientales y orientar a las autoridades portuarias sobre la interpretación de la
normativa.
Los servicios de la Comisión recomiendan la elaboración de directrices sobre la aplicación de
la normativa medioambiental comunitaria al desarrollo portuario.
5.
ORDENACIÓN TERRITORIAL
Las corrientes de transporte a través de la Unión Europea pueden parecer irracionales. Ocurre
a menudo que las mercancías son transportadas hasta el usuario final por carretera a partir de
puertos lejanos, aun cuando existen puertos más próximos.
Deben compararse los costes correspondientes a las rutas marítimas más utilizadas
actualmente entre los puertos de Extremo Oriente hasta los puertos de Europa del Norte, y,
como alternativa y a modo de ejemplo, hasta los puertos del Mediterráneo más próximos al
destino final de las mercancías. Es posible diseñar hipótesis alternativas, con una reducción de
los costes de transporte, los costes externos y los costes relativos a los plazos. Sería necesario
a tal fin realizar evaluaciones de impacto más amplias con motivo del desarrollo de grandes
puertos. Las deficiencias en las conexiones interiores requieren importantes inversiones en
infraestructuras.
Los servicios de la Comisión recomiendan abstenerse de toda intervención en esta fase y dejar
este asunto en manos de las autoridades nacionales y regionales.
La revisión intermedia de la RTE-T en 2010 evaluará las conexiones interiores de los puertos
y su incidencia en el tráfico.
6.
AUTONOMÍA FINANCIERA, TRANSPARENCIA Y TARIFAS
6.1.
Autonomía financiera y tarifas
Los servicios de la Comisión recomiendan abstenerse de toda intervención y dejar el asunto
en manos de las autoridades nacionales competentes, aunque insisten en que se precisa más
claridad sobre los distintos elementos que componen las tarifas portuarias y una mayor
transparencia en relación con los costes correspondientes.
6.2.
Transparencia
Si se eligiera la opción legislativa, el número de puertos afectados por la ampliación del
ámbito de aplicación de la Directiva 2006/111/CE a los puertos con un volumen de negocios
≥ 20 millones de euros, pero < 40 millones de euros, pasaría a 42, y el número de puertos con
un volumen de negocios < 20 millones de euros pasaría a 260. La Directiva se aplica ya a los
puertos con un volumen de negocios ≥ 40 millones de euros, por lo que la ampliación no
supondrá ningún cambio para ellos.
ES
7
ES
La transparencia de los flujos financieros públicos y del sistema de tarificación en el sector
portuario comunitario es fundamental para garantizar unas reglas del juego justas tanto dentro
de los puertos como entre ellos. Dicha transparencia se considera un elemento clave a efectos
de la aplicación de las disposiciones sobre ayudas estatales. La transparencia del sistema de
contabilidad supone a su vez la transparencia de las tasas portuarias.
Los servicios de la Comisión recomiendan la aplicación de la opción legislativa con el fin de
establecer unas reglas del juego justas en el sector portuario.
En lo que atañe a la financiación pública, es preciso establecer unas reglas del juego justas
entre los distintos puertos. La Comisión aplicará la opción no vinculante y adoptará
directrices sobre las ayudas estatales a los puertos.
7.
IMAGEN DE LOS PUERTOS
Ocurre en muchos casos que los puertos no tienen una imagen suficientemente buena entre el
público.
La promoción de la imagen de los puertos europeos debe dejarse en manos de los propios
puertos, regiones y Estados miembros. Los servicios de la Comisión examinarán las
posibilidades de cooperación, sobre todo en materia de medio ambiente y seguridad.
SECCIÓN 5: RESUMEN DE LOS OBJETIVOS E INCIDENCIAS, LAS OPCIONES ELEGIDAS Y VALOR
AÑADIDO EUROPEO
5.1.
Cuadro resumen
Objetivos e incidencias
Opción 1
Opción 2
Opción 3
Descripción de la opción
Abstenerse
Opción
legislativa
Medidas no vinculantes
Incidencia sobre los nuevos objetivos políticos en materia de acceso al mercado
Concesiones
-
+
++
Trabajo en los puertos
Servicios técnico-náuticos
-
0
+
++
+
Incidencia económica
Cuestiones medioambientales
-+
Ordenación territorial
0
n/p
Transparencia
financiera, -++
autonomía y tarifas
Incidencia sobre otras políticas comunitarias pertinentes
Medio ambiente
Política social
ES
-
+
+
8
++
+
++
++
++
ES
++ = Importante incidencia positiva
+ = Ligera incidencia positiva
0 = incidencia ni positiva ni negativa/ningún cambio respecto a la situación actual/pendiente de determinar
− = Ligera incidencia negativa
−− = Importante incidencia negativa
n/p = No procede
5.2.
Opciones recomendadas
1.
Interpretación de la normativa, jurisprudencia y Comunicaciones ya existentes en
relación con su aplicación a las concesiones portuarias y los servicios técniconáuticos.
2.
Fomentar el diálogo social en los puertos; proponer un marco para el reconocimiento
mutuo de la formación de los trabajadores portuarios; vigilar la aplicación de las
normas sobre salud y seguridad en los puertos.
3.
Ampliar el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/111/CE a todos los puertos.
4.
Establecer directrices sobre la interpretación de la normativa medioambiental.
5.
Evaluar las conexiones interiores portuarias y su incidencia en el tráfico.
6.
Examinar las posibilidades de promoción de la imagen de los puertos.
5.3.
Valor añadido de la Unión Europea
La Comunicación propone un enfoque integrado de los desafíos que se plantean a los puertos
de la Unión Europea.
SECCIÓN 6: SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
La Comunicación indica las acciones que deben emprenderse a escala de la Unión Europea
con vistas a la implantación de una serie coherente de medidas en distintos ámbitos políticos.
No existe una solución única para todas las cuestiones relacionadas con los puertos, sino que
es necesaria una combinación de medidas.
SECCIÓN 7: SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
La Comunicación sobre una política portuaria europea esbozará las acciones que la Comisión
va a emprender entre 2008 y 2009 en los distintos ámbitos políticos relacionados con las
actividades portuarias.
ES
9
ES