Diagnóstico Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado

DIAGNÓSTICO ESTATAL OAXACA
SERGIO LÓPEZ AYLLÓN
ANA ELENA FIERRO FERRÁEZ
ADRIANA GARCÍA GARCÍA
DIRK ZAVALA RUBACH
El presente Diagnóstico fue elaborado por el siguiente equipo:
Coordinación general:
Sergio López Ayllón
Investigadores:
Ana Elena Fierro Ferráez
Adriana García García
Juanita Gómez Montes
Gerardo Medina
Mario Sánchez de Aparicio I
Martha Trejo González
Lorenia Trueba Almada
Dirk Zavala Rubach
Asistentes de investigación:
Jesús Rogelio Alcántara Méndez
Zayra Carbajal
Rosa Ivonne Enríquez Romero
Felipe García Cuevas
Raquel López Hernández
Paulina Madrigal Ávila
Liliana Montiel Matamoros
Xiao Recio Blanco
Luis José Rivero Pérez
Adriana Rosas Cerecer
Ximena Santaolalla Abdó
Jonathan Velázquez Flores
Coordinación administrativa:
Wendolyn Veana Segura
i
ÍNDICE GENERAL
1. Introducción ............................................................................................................................. 1
2. Metodología ............................................................................................................................. 3
2.1 Marco teórico ................................................................................................................... 3
2.2 Dimensión normativa ....................................................................................................... 3
2.3 Dimensión del procedimiento .......................................................................................... 4
2.3.1 Ingeniería de procesos.............................................................................................. 4
2.3.2 Análisis empírico ....................................................................................................... 5
2.4 Dimensión organizacional ................................................................................................ 9
2.5 Recopilación de información .......................................................................................... 10
3. Dimensión normativa ............................................................................................................. 11
3.1 Marco normativo............................................................................................................ 11
3.2 Ámbito Poder del Estado................................................................................................ 12
3.3 Ámbito institucional. ...................................................................................................... 12
3.3.1 Gobierno judicial..................................................................................................... 12
3.4 Función jurisdiccional administrativa ............................................................................. 15
3.4.1 Objeto del juicio...................................................................................................... 16
3.4.2 Partes ...................................................................................................................... 17
3.4.3 Proceso ................................................................................................................... 17
4. Dimensión del procedimiento................................................................................................ 23
4.1 Ingeniería de procesos ................................................................................................... 23
4.2 Análisis de expedientes y estadística descriptiva ........................................................... 24
4.2.1 Demanda de servicios judiciales en materia administrativa .................................. 24
4.2.2 Oferta de servicios judiciales en materia administrativa ....................................... 28
5. Dimensión organizacional ...................................................................................................... 37
5.1 Análisis de las estructuras orgánicas .............................................................................. 37
5.2 Análisis curricular del personal clave de los OJA ............................................................ 43
5.3 Análisis de prácticas en materia de organización .......................................................... 45
6. Anexos .................................................................................................................................... 49
6.1 Anexo 1 Mapa de suprasistema ..................................................................................... 49
6.2 Anexo 2 Cadena de valor ................................................................................................ 50
7. Bibliografía ............................................................................................................................. 51
ii
ABREVIATURAS
1. AMIJ: Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia A.C.
2. AMTCAEUM: Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso
Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C.
3. CIDE: Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.
4. CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
5. Diagnóstico: Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en
Materia Administrativa a Nivel Nacional.
6. DOF: Diario Oficial de la Federación.
7. MASC: Medios alternativos de solución de controversias.
8. ND: No se puede determinar por falta de información.
9.
OJA(s): Órgano(s) de justicia administrativa. Este término es utilizado para referirse
tanto a los tribunales autónomos, como a los tribunales o salas que forman parte de
los poderes judiciales estatales.
10. PN: Promedio Nacional.
11. SC: Sin cálculo.
12. SCJN: Suprema Corte de Justicia de la Nación.
13. TCA: Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
iii
1. INTRODUCCIÓN
La jurisdicción contencioso administrativa es, por su propia naturaleza, el campo jurídico que
los mexicanos poseen para fiscalizar la acción de sus gobernantes. Esta posición de los
tribunales administrativos, entre el Estado y sus gobernados, supone una responsabilidad de
un calado especial ante la ciudadanía y acarrea la necesidad de un escrupuloso cumplimiento
en materia de transparencia.
Hoy en día, la información disponible sobre la acción judicial no es suficiente ni uniforme, lo
que obstaculiza el trabajo colaborativo entre las distintas instituciones, así como la adopción
de políticas judiciales de largo alcance. Ante esta situación, la Asociación de Magistrados de
Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C.
(AMTCAEUM), con el apoyo de la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia A.C. (AMIJ)
y del Fondo Jurica, emprendieron la trascendental tarea de conocerse a sí mismos; para ello,
encargaron al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) la realización del
diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia
administrativa a nivel nacional.
Este diagnóstico constituye una herramienta fundamental en la identificación de los problemas
que aquejan a la impartición de justicia administrativa en México, así como en un medio que
indique las posibles vías de mejora para nuestra jurisdicción contenciosa. Es una labor que se
enmarca dentro de los grandes objetivos establecidos para las instituciones a cargo de esta
trascendental tarea, que busca superar tradicionales errores de coordinación y concepción y
que pretende impulsar una impartición de justicia más eficiente, con decisiones de autogestión
basadas en una información completa y actualizada.
Para ello se realizó un análisis de las normas mexicanas desde la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) hasta la jurisprudencia, con apoyo tanto en la doctrina,
como en experiencias de derecho comparado. En particular, se tomó en cuenta como punto
de partida de este diagnóstico los presupuestos y acciones establecidos en el Libro Blanco de la
Reforma Judicial, pues, como en él se apunta, todos los órganos jurisdiccionales del país están
llamados a lograr el ideal constitucional de impartir justicia en forma imparcial, pronta,
completa y gratuita; asimismo contiene ya los primeros pasos para lograrlo, siendo este
diagnóstico especializado en jurisdicción administrativa un paso más hacia esa meta.
Es importante recalcar que este es un diagnóstico de los órganos jurisdiccionales como
instituciones, por lo que se centra precisamente en los órganos y no en las personas. Lo que se
busca es sentar las bases para lograr que los órganos de justicia administrativa (OJAs) presten
un servicio de calidad. En efecto, entender que los OJAs constituyen instituciones implica que
no basta considerar la actividad de cada juez o magistrado en lo particular, ni de cada uno de
los OJAs en forma aislada, sino que debe pensarse en el conjunto de los órganos
1
jurisdiccionales como instituciones encargadas de resolver controversias, es decir, como una
organización que debe también responder a parámetros de calidad y eficiencia en la
prestación de un servicio público. Se reconoce que esto implica un cambio de paradigma
importante; sin embargo responde a las acciones encomendadas por los resultados de la
consulta del Libro Blanco de la Reforma Judicial que reconoce a la impartición de justicia como
un servicio público fundamental.
Ahora bien, una vez realizado el diagnóstico nacional y conjuntado toda la información, quedó
claro que las sinergias generadas entre todos los OJAs que colaboraron en la conformación del
diagnóstico debería potenciarse mediante un conocimiento más profundo del funcionamiento
y desempeño de cada una de estas instituciones, identificando con ello buenas prácticas que
pudieran ser aprovechadas en todo el país, así como áreas de oportunidad para cada entidad.
Para ello, el equipo consultor del CIDE estimó conveniente elaborar un diagnóstico sintetizado
para cada uno de los 29 OJAs que permite conocer, a vuelo de pájaro, la estructura del órgano,
sus competencias, su organización y la estadística básica.
Además de las recomendaciones elaboradas en el diagnóstico nacional, se identificó que en
muchos casos el potencial de los OJAs como órganos fiscalizadores del quehacer del estado no
es aprovechado en su totalidad, por ello consideramos que estos diagnósticos locales podrán
fungir como herramientas de divulgación de los OJAs, ya sea a través de Internet o mediante
publicaciones convencionales. Hoy los tribunales contenciosos cuentan con información clara,
completa y veraz sobre su funcionamiento y desempeño, lo que los dota de una poderosa
herramienta para cumplir su misión de impartir justicia como un servicio público de calidad.
2
2. METODOLOGÍA
El diseño del estudio considera diferentes niveles de análisis, a los que correspondió el uso de
metodologías diferenciadas. A continuación se describe la metodología general que fue
aplicada en cada dimensión del diagnóstico.
2.1 MARCO TEÓRICO
El propósito del marco teórico es sentar las bases conceptuales que guían el diagnóstico de la
justicia administrativa. Al efecto, se determina cuál es la misión y objetivos de los órganos de
justicia administrativa (en adelante OJAs), el modelo o modelos de organización de estas
instituciones y su relación con los poderes del Estado, así como las características y efectos
principales de los procesos contenciosos1.
2.2 DIMENSIÓN NORMATIVA
Tras el análisis exhaustivo de toda la legislación local que regula la justicia administrativa, tanto
por lo que se refiere al juicio de nulidad como a la organización del OJA, se elaboró un sistema
de matrices organizacionales y procedimentales que permiten realizar un análisis comparativo
del diseño normativo de los OJAs en México. Este sistema generó un cúmulo importante de
información comparada que permite identificar los principales modelos en el diseño
organizacional de los OJAs, así como sus virtudes y defectos. Los rubros que abordan cada una
de las matrices son los siguientes:
Normatividad referida a la estructura y organización de los OJAs:
o Ámbito poder del Estado.
o Ámbito institucional.
o Gobierno judicial.
o Administración de recursos.
o Función jurisdiccional administrativa.
Proceso administrativo o juicio de nulidad:
o Objeto del juicio.
o Partes.
o Proceso.
o Demanda.
o Contestación.
1
El desarrollo completo de esta sección puede ser consultado en el numeral 4 del diagnóstico del
funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional.
3
o
o
o
o
Suspensión.
Audiencia.
Sentencia.
Recursos.
El modelo utilizado para analizar la complejidad del sistema normativo que regula los
tribunales contenciosos en México parte de la idea de un conjunto de normas jerarquizadas
con diversos ámbitos de validez. En la cúspide de esta pirámide se encuentra la CPEUM. Del
vértice descienden, de acuerdo con su orden y jerarquía, las constituciones locales, además de
las diversas leyes y reglamentos que se ocupan de regular a los OJAs. A partir de las matrices
se generó el modelo para analizar la congruencia del sistema y la eficacia de la regulación, así
como la posibilidad de llegar a la definición de los sujetos, competencias, facultades y
derechos contenidos en dichas normas.
Una vez generado el modelo, y con base en la misión y objetivos de la justicia contenciosa, así
como en los principios constitucionales que deben regir la labor de los OJAs, se desarrollaron
los indicadores a partir de los cuales se realizó el análisis individualizado de la regulación
correspondiente a cada uno de los 29 OJAs. Para ello se creó una matriz, a partir de la
determinación de indicadores, como una medida objetiva que permita el análisis de los
distintos cuerpos normativos, para compararlos entre sí y contrastarlos con un modelo ideal.
Las variables que forman parte de la matriz se agrupan de la siguiente forma:
Análisis de constituciones locales.
Análisis de las normas orgánicas y competenciales de los tribunales.
Análisis de reglamentación adicional.
Análisis de regulación en materia de transparencia.
Análisis de servicio civil de carrera o carrera judicial.
Análisis de gobierno del tribunal.
Análisis de jurisprudencia.
Del análisis normativo se desprenden un conjunto de principios deseables en el diseño de los
diferentes OJAs. Así mismo, se identificaron las áreas de oportunidad que requieren ser
abordadas, ya sea desde la necesidad de reformas legislativas o reglamentarias, o bien de
meras prácticas al interior de los órganos en lo individual, que sería recomendable modificar.
2.3 DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO
2.3.1 INGENIERÍA DE PROCESOS
Como parte del enfoque multidisciplinario del presente estudio se abordó el quehacer de los
OJAs desde la perspectiva de la ingeniería de procesos. De esta forma, distintas instituciones
procesales fueron modeladas como procesos. Un proceso puede ser definido como:
4
“Una serie continua y repetible de actividades relacionadas que a través del uso de
recursos convierte una o más entradas en una o más salidas, creando valor para el
cliente”.2
Entrada
PROVEEDOR
Actividad
1
Actividad
2
Actividad
N
Salida
CLIENTE
De esta forma, y a partir exclusivamente del marco normativo vigente al momento de realizar
el mapeo, se logró identificar el suprasistema, la cadena de valor y los macroprocesos
mediante los cuales los OJAs desarrollan sus funciones.
2.3.2 ANÁLISIS EMPÍRICO
En lo que concierne al rubro de información cuantitativa, se emplearon técnicas matemáticoestadísticas denominadas Técnicas de Muestreo Probabilístico. Éstas tienen como principal
objetivo la producción de inferencias sobre atributos específicos de un conjunto completo de
elementos (población) a partir de información proveniente de un subconjunto de elementos
(muestra).
El enfoque aleatorio de dicha selección permitió principalmente la obtención simultánea, en
términos probabilísticos, de medidas de precisión (calidad) asociadas a cada estimación, así
como la remoción total de lo que en términos estrictamente coloquiales conocemos como
sesgos o subjetividades presentes en los resultados estadísticos obtenidos. Paralelamente, se
logró que la muestra en cuestión replique, de nueva cuenta en términos probabilísticos, las
características de interés de la población objetivo.
Es pertinente entonces establecer matemáticamente, aunque por la naturaleza empírica del
estudio de forma muy preliminar y teórica, los niveles máximos de error teórico esperados,
asociados a las estimaciones que estarán contenidas en el estudio de expedientes; o en su
defecto, la determinación del tamaño de muestra necesario para los niveles de error de
estimación preasignados como aceptables.
2
G.A Rummler y P.A Brache, Improving Performance: Managing the White Space on the Organization
Chart (San Francisco, CA: Jossey-Bass, 1990), 25
5
2.3.2.1 CÁLCULO DE ERRORES DE ESTIMACIÓN Y DE TAMAÑO DE MUESTRA
Dadas las características del estudio, en donde el objetivo fundamental es cuantificar en
proporción si está o no presente determinado atributo en un expediente, las expresiones a
utilizar serán las correspondientes para la estimación de proporciones. Entonces P será la
probabilidad de que un expediente tenga el atributo de interés. Tenemos dos formas de
aproximarnos al cálculo de errores de estimación o al cálculo de tamaño de muestra necesario.
Primero, para el cálculo de correspondencias entre los errores de estimación teóricos y los
tamaños de muestra preasignados se utilizó la siguiente expresión derivada de una
aproximación normal mediante el Teorema Central del Límite:
e
k
1
n
N Z
N N 1n
(1)
Donde:
n
N
k
Z
e
es el tamaño de la muestra preasignado.
es el tamaño de la población de expedientes.
es el percentil teórico correspondiente a una distribución normal (0,1) acorde
con el nivel de confianza que se requiera (en nuestro caso se determinará un
nivel del 95%, por lo que k = 1.96).
es la varianza P(1-P) de la variable dicotómica que determina si está o no
presente determinado atributo en un expediente. Varianza que, siendo
conservadores, en el estudio es pertinente tomarla como máxima. Ésta tiene
su valor máximo cuando la proporción que intentamos estimar es cercana a
P=1/2, es decir Z = 1/4.
es el error absoluto teórico que desconocemos.
Hay que recordar que en el presente no se hará un estudio del conjunto completo de
expedientes, debido a restricciones en tiempo y recursos, por eso nos interesa aproximar
nuestros niveles de error a partir de un tamaño de muestra especificado.
Equivalentemente, si lo que interesa es calcular un tamaño de muestra a partir de un error
máximo aceptable preasignado, se utiliza la siguiente expresión matemática, que es
equivalente a la anterior (1) pero cambiando la incógnita en la ecuación.
n
N k2Z
N 1 e2
1 k2 z
1
N 1 e2
(2)
Donde ahora:
6
n
e
es el tamaño de la muestra que desconocemos.
es el error absoluto teórico preasignado.
Tomando en cuenta que N varía en cada OJA, y si se establece un error absoluto teórico de 5%
para las proporciones estimadas en cada OJA se obtiene un tamaño de muestra con las
siguientes características:
ID
Entidad Federativa
16
Oaxaca
Tamaño
poblacional
considerado
391
Muestra
Fecha de levantamiento
195
6 y 7 de julio
Finalmente, es importante señalar que hay una relación inversamente proporcional entre los
niveles de errores de estimación y los tamaños de muestra a utilizar. Es decir, la precisión de
las estimaciones (error de estimación) puede aumentarse (disminuirse) tanto como se pueda
aumentar el número de expedientes estudiados, siguiendo las expresiones matemáticas
anteriores.
2.3.2.2 DISEÑO DE MUESTREO Y DE ESTIMACIÓN Y CÁLCULO DE ESTADÍSTICOS
El diseño de muestreo que se empleará será un Muestreo Aleatorio Simple con Estratificación
por OJA, el cual considera equi-probable la selección de cada expediente dentro de cada
estrato (es decir cada tribunal).
Para la estimación y el cálculo de estadísticos se consideró el diseño de muestreo
correspondiente al esquema real de selección de expedientes. Esto significa que, al momento
de estimar, se tomó en consideración el hecho de que no todo elemento de la población
objetivo de expedientes tiene la misma probabilidad de ser seleccionado en muestra, debido al
diferente número de expedientes en existencia en cada OJA y al tamaño de muestra
preasignado de expedientes para éste.
Lo anterior se logró mediante el uso de la teoría estadística conocida como “Estimadores de
Horvitz-Thompson”, que asigna a cada elemento un peso equivalente al inverso de su
probabilidad de ser incluido en muestra (peso comúnmente denominado factor de expansión).
2.3.2.3 FICHA METODOLÓGICA
A continuación se presenta la ficha metodológica para los datos específicos:
Población objetivo: Expedientes concluidos en materia administrativa durante el
periodo 2007 – 2008.
7
Cobertura del análisis: Oaxaca
Periodo de levantamiento: Del 06 al 07 de Julio del 2009.
Instrumento de recolección de datos: Formulario de llenado en formato de
cuestionario mixto (opción múltiple y de respuestas abiertas).
Marco muestral: Listado de recursos de revisión (identificados por número de
expediente) interpuestos en los años 2007 y 2008. El total de expedientes considerado
es de 391
Diseño muestral: Muestreo aleatorio simple estratificado.
o La muestra es probabilística y permite hacer inferencia sobre la población
objetivo, así como conocer la calidad de las estimaciones a nivel total y por
dominio.
Tamaño de muestra: En la determinación del tamaño de muestra para cada estrato y
dominio de estudio (OJA) se consideró una discrepancia máxima tolerable o precisión
del 5% para cada caso, con un nivel de confianza del 95%. Para el valor de la
proporción que es de interés estimar se consideró el 0.5, que maximiza la varianza en
la distribución del estimador bajo el supuesto de normalidad.
Np (1 p)
Fórmula:
n
p(1 p) ( N 1) 2 / Z 2confianza
Donde:
p = proporción a estimar
N = tamaño del universo de expedientes objeto de estudio
δ = Precisión
Z2confianza = Cuantil de una distribución de probabilidad normal a
un nivel de confianza deseado
Total de expedientes en muestra: 195 expedientes efectivos.
Estimadores: Para construir la representatividad de la muestra de forma analítica se
utilizan los factores de expansión (estimadores de Horwitz-Thompson) con lo que se
obtienen estimadores de promedios y proporciones de interés. En cada estimación se
calcularon el margen de error absoluto teórico, los errores de muestreo y los efectos
de diseño.
Calidad de las estimaciones:
o El error de estimación absoluto teórico para cada Entidad Federativa es de 5%,
y de 1.4% para el nivel global; ambos con un nivel de confianza del 95%.
o El error estándar estimado obtenido, considerando el esquema de muestreo,
en cada proporción estimada del presente reporte es menor al 5.4%.
La siguiente tabla resume la información obtenida para la realización del presente diagnóstico.
ID
Entidad Federativa
16
Oaxaca
Tamaño
poblacional
considerado
391
Muestra
Fecha de levantamiento
195
6 y 7 de julio
8
2.4 DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL
Para la realización de este diagnóstico se integró información de diversas fuentes, en especial
de tipo referencial y documental, a través de cuestionarios, entrevistas telefónicas y
elementos de información resultados del levantamiento en campo. La información fue
obtenida de junio a noviembre de 2009.
La cobertura del análisis organizacional incluyó visitas a 22 OJAs de las Entidades Federativas
participantes. De otros 5 OJAs adicionales pudo obtenerse información en documentos
publicados vía Internet para acceso público. La información recabada abarcó el período de
2006 a 2008. Para efectos de este estudio se consideraron únicamente los resultados del 2008,
para tener un punto de comparación temporal único en los mismos.
Los instrumentos de recolección de datos utilizados para el análisis consistieron en:
Formulario en formato de cuestionario mixto (opción múltiple y de respuestas
abiertas), incluyendo las siguientes secciones como base para el análisis:
o Ficha curricular de cada magistrado: Nombre, fecha de nacimiento, cuenta de
correo, teléfono, estado civil, formación y grado académico, universidad de
procedencia, cargo actual, últimos 3 cargos, actualización, otros estudios y
publicaciones recientes.
o Datos generales: Número de magistrados, secretarios, actuarios, salas
regionales o auxiliares y número total del personal por tribunal.
o Datos presupuestales: Presupuesto total asignado en 2008, percepción
mensual bruta de los magistrados (promedio en su caso), percepción mensual
bruta de jueces y secretarios.
o Capacitación: Actividades de capacitación durante 2008.
o Evaluación: Mecanismos utilizados para la evaluación del desempeño, criterios
utilizados y mecanismos para incentivos.
Cuestionario de prácticas de recursos humanos, incluyendo aspectos como:
o Existencia del área de recursos humanos en el tribunal.
o Actividades y procesos de recursos humanos realizados en cuanto a:
Reclutamiento y selección, capacitación, evaluación, estructuras salariales,
desarrollo del personal, planes de carrera, políticas y procedimientos, entre
otros.
o Evidencia o documentación de procesos existentes.
Los documentos de cada OJA que se obtuvieron en el levantamiento de campo realizado, o
bien a través de información publicada en Internet, abarcaron:
Organigramas, plantillas de personal y tabuladores vigentes en 2008 o 2009.
9
Informes de labores de 2008 y 2009.
Listados de juicios y reportes de estadística básica por tribunal.
Marco normativo como referencia, en especial manuales de organización vigentes.
Reportes de presupuesto aprobado y ejercido en los años 2008 y 2009.
A partir de los documentos y cuestionarios obtenidos se realizó el análisis y organización de la
información, para lo cual se integraron matrices de correlación entre indicadores que permiten
identificar interrelaciones generales. Es importante mencionar que los cálculos se realizaron
con base en la información que fue posible recabar, por lo que existen datos incompletos o
parciales, así como varias fuentes de referencia.
2.5 RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN
Jurisprudencia
Informes de labores
Presupuesto aprobado
Presupuesto ejercido
Organigrama
Plantilla de empleados
Sueldos Integrados
Inventario
Estadística básica
Cuestionario y ficha curricular
Cuestionario RRHH
Oaxaca
Marco Normativo
La siguiente tabla resume la información solicitada y la obtenida.
1
NA
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1 = Sí
0 = No
.5 = Parcial
10
3. DIMENSIÓN NORMATIVA3
Tamaulipas
Distrito Federal
Sonora
Hidalgo
Jalisco
Querétaro
Guanajuato
Guerrero – Yucatán - Estado de México
Baja California - Veracruz
Nuevo León
Sinaloa – San Luis Potosí
Colima
Campeche – Tabasco
Zacatecas – Morelos
Tlaxcala – Nayarit
Quintana Roo
Durango – Baja California Sur
Aguascalientes
Oaxaca
Chiapas - Michoacán
1951
1971
1977
1982
1984
1985
1986
1987
1989
1991
1993
1996
1997
2000
2002
2003
2004
2005
2006
2007
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca, con sede en la capital del
Estado, fue fundado en 2006 como tribunal autónomo; tiene competencia para decidir en
primera y segunda instancia sobre juicios fiscales y administrativos. Cuenta con una
coordinación de asesores de lo contencioso administrativo y con una unidad de contraloría.
3.1 MARCO NORMATIVO
El marco normativo de este OJA se encuentra integrado por los siguientes ordenamientos:
Constitución Política del Estado de Oaxaca.
Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Oaxaca4.
Reglamento Interno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
Oaxaca.
Código de Procedimientos Civiles del Estado de Oaxaca, así como el Código Fiscal
Estatal o Municipal, de aplicación supletoria.
De igual forma en la que se analizaron los indicadores en la parte nacional del diagnóstico, se
realiza a continuación el análisis del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
Oaxaca.
3
Para efectos de transversalidad en el estudio nacional se ha utilizado una terminología común para
referirse, en la forma más incluyente posible, a los distintos aspectos tanto de la estructura de los OJA
como de sus procesos.
4
El 12 de octubre de 2009, justo durante la realización de este estudio, se publicaron en el Periódico
Oficial del Gobierno del Estado importantes reformas a la Ley de Justicia Administrativa del Estado, que
entre otras cuestiones, implicaron la modificación de la estructura del tribunal. Por razones
metodológicas estas reformas no se reflejan en este estudio.
11
3.2 ÁMBITO PODER DEL ESTADO
Por ámbito de poder del estado nos referimos a la posición de los OJAs respecto de los otros
Poderes y de las formas de organización administrativa, en cuanto a si se trata de tribunales
autónomos o de órganos integrados al Poder Judicial. El indicador más representativo es la
naturaleza jurídica del OJA, pues permite entender su interacción con otras organizaciones del
Estado.
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo es un órgano del Estado, de control de legalidad,
con plena jurisdicción y competencia, formalmente administrativo y materialmente
jurisdiccional, dotado de autonomía plena para dictar sus fallos y hacerlos cumplir, interpretar
la ley administrativa a través de sus resoluciones, tendrá personalidad jurídica y patrimonio
propio, se compondrá del número de magistrados que determine la ley, el presupuesto y las
necesidades del trabajo, los que tendrán los mismos derechos y prerrogativas que los del
Tribunal Superior de Justicia del Estado, con las obligaciones y restricciones que la misma Ley
les señale. Los jueces instructores de lo contencioso administrativo tendrán los mismos
derechos que los jueces de primera instancia del Poder Judicial del Estado.
3.3 ÁMBITO INSTITUCIONAL.
3.3.1 GOBIERNO JUDICIAL
El gobierno judicial se refiere a las actividades que realizan los OJA para lograr la
administración de los recursos humanos que lo integran. En este apartado se buscó la
identificación de normas que regularan la administración de los OJA respecto al personal tanto
jurisdiccional como no jurisdiccional. Así, la categoría de gobierno judicial comprendió los
indicadores correspondientes a la organización general del tribunal en cuanto al personal
jurisdiccional y en cuanto a su selección.
Normativamente se identificó la siguiente estructura orgánica del OJA5:
5
En el caso del Estado de Oaxaca, la estructura del tribunal descrita corresponde a la estructura anterior
a las reformas publicadas el 12 de octubre de 2009 en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.
Después de las reformas, de acuerdo con el artículo 83 de la Ley de Justicia Administrativa para el
Estado de Oaxaca, el tribunal está integrado por el pleno, la presidencia, la sala superior y las salas de
primera instancia.
12
TRIBUNAL
TRIBUNAL DE
DE LO
LO CONTENCIOSO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DEL
ESTADO DE OAXACA
COORDINACIÓN
COORDINACIÓN DE
DE
ASESORES
ASESORES DE
DE LO
LO
ADMINISTRATIVO
ADMINISTRATIVO
ART. 40,
44, 45*
PLENO
PLENO
COORDINACIÓN,
COORDINACIÓN, CAPACITACIÓN
CAPACITACIÓN
YY MEJORAMIENTO
MEJORAMIENTO EN
EN MATERIA
MATERIA
JURÍDICA-ADMINISTRATIVA
JURÍDICA-ADMINISTRATIVA
ART. 48*
UNIDAD
UNIDAD DE
DE COMPILACIÓN
COMPILACIÓN
YY ESTADÍSTICA
ESTADÍSTICA
ART. 56*
COORDINACIÓN
COORDINACIÓN DE
DE
COMUNICACIÓN
COMUNICACIÓN SOCIAL
SOCIAL YY
RELACIONES
RELACIONES PÚBLICAS
PÚBLICAS
ART. 58*
UNIDAD
UNIDAD DE
DE INFORMÁTICA
INFORMÁTICA
ART. 60*
COORDINACIÓN
COORDINACIÓN DE
DE
PERITOS
PERITOS
ART. 50*
ART. 13*
UNIDAD
UNIDAD ADMINISTRATIVA
ADMINISTRATIVA
ART. 25*
ART. 61*
DIRECTOR
DIRECTOR
ADMINISTRATIVO
ADMINISTRATIVO
PRESIDENTE
PRESIDENTE DEL
DEL
TRIBUNAL
TRIBUNAL
UNIDAD
UNIDAD DE
DE CONTRALORÍA
CONTRALORÍA
SALA
SALA //
MAGISTRADO
MAGISTRADO
JUEZ
JUEZ
INSTRUCTOR
INSTRUCTOR
SECRETARÍA
SECRETARÍA GENERAL
GENERAL DE
DE
ACUERDOS
ACUERDOS
ART. 31*
ART.
30*
SALA
SALA //
MAGISTRADO
MAGISTRADO
ART.
30*
SALA
SALA //
MAGISTRADO
MAGISTRADO
ART.
33*
JUEZ
JUEZ
INSTRUCTOR
INSTRUCTOR
ART.
33*
JUEZ
JUEZ
INSTRUCTOR
INSTRUCTOR
SECRETARIOS
SECRETARIOS
DE
DE ESTUDIO
ESTUDIO YY
CUENTA
CUENTA
ART.
37*
SECRETARIOS
SECRETARIOS
DE
DE ESTUDIO
ESTUDIO YY
CUENTA
CUENTA
ART.
37*
SECRETARIOS
SECRETARIOS
DE
DE ESTUDIO
ESTUDIO YY
CUENTA
CUENTA
ACTUARIOS
ACTUARIOS
ART.
39*
ACTUARIOS
ACTUARIOS
ART.
39*
ACTUARIOS
ACTUARIOS
ART.
35*
SECRETARIOS
SECRETARIOS
DE
DE ACUERDOS
ACUERDOS
ART.
35*
SECRETARIOS
SECRETARIOS
DE
DE ACUERDOS
ACUERDOS
SECRETARIOS
SECRETARIOS DE
DE
ACUERDOS
ACUERDOS
OFICIALÍA
OFICIALÍA
DE
DE PARTES
PARTES
*Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de Oaxaca
13
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca se integra de la siguiente
manera:
Pleno.
Presidencia
Salas unitarias.
Magistrados
Secretario General de Acuerdos.
Secretarios de acuerdos de las salas.
Director administrativo.
Coordinación de asesores de lo contencioso administrativo.
Coordinación de capacitación y mejoramiento en materia jurídico-administrativa.
Jueces instructores de lo contencioso administrativo.
Actuarios.
Oficialia de partes.
Empleados y auxiliares técnicos que determine el presupuesto.
El presidente del tribunal, será elegido de entre magistrados que lo integren.
Este OJA cuenta con una unidad administrativa, una unidad de contraloría interna y con seis
unidades más, encargadas respectivamente de coordinar las labores de asesoría en materia
contencioso administrativa, capacitación, compilación y estadística, comunicación social y
relaciones públicas, informática y trabajo de peritos.
El número de salas del tribunal se determinará de acuerdo a las necesidades del trabajo,
cuando lo considere necesario el pleno. El acuerdo de creación se publicará en el Periódico
Oficial del Estado, en donde deberá precisarse la competencia territorial de la sala de nueva
creación, la que tendrá todas las características de autoridad, soberanía, jurisdicción y
competencia contempladas en la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Oaxaca.
Las salas del tribunal se integrarán por:
Un magistrado.
Un secretario de acuerdos de sala.
Los jueces instructores de lo contencioso administrativo, los actuarios, oficiales
administrativos, y demás personal técnico y administrativo que se autoricen al
respecto.
Los magistrados del tribunal serán designados por el Congreso del Estado a propuesta que en
terna le presente el Titular del Poder Ejecutivo, para ocupar su cargo por un periodo de ocho
años, con posibilidad de ser ratificados por una sola vez. Los magistrados rendirán la protesta
de ley ante el Congreso del Estado. Para que un magistrado del tribunal pueda ser separado de
14
su cargo, deberá substanciarse el juicio político correspondiente que refiere la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios del Estado de Oaxaca,
ante el Congreso del Estado, en términos de la Constitución Política del Estado.
Como requisitos para ser magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado
de Oaxaca se establecen los siguientes:
Ser ciudadano mexicano por nacimiento y oaxaqueño en pleno ejercicio de sus
derechos.
Tener título profesional de licenciado en derecho debidamente expedido y registrado a
la fecha de la propuesta.
Tener al menos treinta años cumplidos el día de la designación.
Poseer reconocida experiencia en derecho administrativo y fiscal, además de
capacidad y honorabilidad.
Asimismo se establecen requisitos para ser secretario general de acuerdos, secretario de
acuerdos de sala, juez instructor, asesor de lo contencioso administrativo, actuario o director
administrativo del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca.
Corresponde al presidente del tribunal formular anualmente el anteproyecto del presupuesto
de egresos del OJA, cuya discusión y aprobación es competencia del pleno del tribunal. Es
atribución del presidente remitir el proyecto aprobado por el pleno al Poder Legislativo para su
validación o modificación y dictar las órdenes relacionadas con el ejercicio del presupuesto.
De conformidad con el artículo 86 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de
Oaxaca, los magistrados, servidores públicos y personal del tribunal percibirán iguales
emolumentos y prestaciones a los del Poder Judicial.
El presidente del tribunal rendirá al pleno, en la última sesión de cada año, un informe de las
actividades realizadas en este periodo.
3.4 FUNCIÓN JURISDICCIONAL ADMINISTRATIVA
A continuación expondremos los hallazgos referidos al proceso administrativo o juicio de
nulidad. El proceso administrativo o juicio de nulidad es un juicio que permite a los particulares
combatir en sede jurisdiccional actos de autoridad que consideran les causan alguna
afectación. A través del juicio de nulidad los particulares acuden a una instancia jurisdiccional
(no necesariamente judicial) a que se determine la legalidad o ilegalidad de un acto de
autoridad que les hubiere causado alguna afectación.
15
3.4.1 OBJETO DEL JUICIO
El tribunal tiene competencia para resolver las controversias de carácter administrativo y fiscal
que se susciten:
Entre los particulares y las autoridades de la administración pública del Estado, los
organismos públicos descentralizados y desconcentrados.
Entre los municipios y el Gobierno del Estado, con motivo de los actos derivados de los
incisos c) y d) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
Entre dos o más municipios, derivados de los acuerdos o convenios administrativos de
colaboración.
Entre los particulares y la administración pública municipal, en los casos a que se
refiere el primer párrafo del artículo 125 de la Constitución Política del Estado. Cuando
de acuerdo a las leyes de la materia, los municipios cuenten con organismos locales
que diriman las controversias particulares y la administración pública municipal, el
tribunal tendrá competencia como instancia revisora de los anteriores.
Entre particulares y otros organismos públicos, cuando las leyes de la materia le
conceden competencia expresa al tribunal.
Las salas del tribunal son competentes para conocer y resolver los juicios que se promuevan en
contra de:
Los actos y resoluciones emanados de las autoridades del Poder Ejecutivo, de los
municipios y de los organismos descentralizados y desconcentrados, cuando éstos
actúen como autoridades, dictándolas, ordenándolas, ejecutándolas o tratando de
ejecutarlas y que causen agravio a los particulares, por no ajustarse a los elementos y
requisitos de validez previstos por el artículo 7 de la Ley de Justicia Administrativa para
el Estado de Oaxaca.
Las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales, estatales, municipales y de sus
órganos descentralizados y desconcentrados, en que se determine la existencia de una
obligación fiscal, se fije ésta en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación,
nieguen la devolución de cantidades que procedan conforme a la ley, o cualquiera otra
que cause un agravio de carácter fiscal.
Las resoluciones en materia de responsabilidad administrativa.
Las resoluciones que se dicten sobre interpretación y cumplimiento de contratos
celebrados con la administración pública.
Los actos fiscales o administrativos que impliquen una resolución negativa ficta,
configurándose ésta cuando las promociones o peticiones que se formulen ante las
autoridades no sean resueltas en los plazos que la ley o reglamento fijen o a falta de
dicho plazo en noventa días naturales.
En el caso de positiva ficta, que emane de otra autoridad distinta a la fiscal, bastará
que el actor presente su petición, apegada al artículo 13 de la Constitución Política del
Estado Libre y Soberano de Oaxaca, y acredite con el sello de la oficina o por cualquier
otro medio, que fue recibida por la demandada, y esta no dio satisfacción al derecho
de petición, la sala declarará la existencia o inexistencia de la positiva ficta.
Las resoluciones administrativas y fiscales favorables a los particulares que se
promuevan por las autoridades para que puedan ser modificadas o nulificadas.
Las resoluciones que se dicten negando a los particulares la indemnización a que se
refiere la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios
16
de Oaxaca, o en los términos del párrafo segundo del Artículo 113 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El procedimiento administrativo de ejecución cuando el afectado en dicho
procedimiento opte por no interponer el recurso ordinario ante las autoridades
competentes y cuando afirme:
a. Que el crédito que le exige se ha extinguido legalmente.
b. Que el monto del crédito es inferior al exigible.
c. Que es poseedor, a título de propietario del bien embargado.
d. Que el procedimiento coactivo no se ajuste a la ley. En este caso, la oposición
no se podrá hacer valer, sino contra la resolución que apruebe el remate; salvo
que se trate de resoluciones cuya ejecución material sea imposible reparación.
Conocerá del recurso de queja, procediendo en los términos de la Ley de Justicia
Administrativa para el Estado de Oaxaca.
Del resarcimiento de daños y perjuicios que las autoridades administrativas deban
pagar a los particulares, cuando aquellas, por la ejecución de obras, o por
irresponsabilidad en el incumplimiento de sus obligaciones, le causen a un particular
un menoscabo en su patrimonio pecuniario o moral.
De la legalidad o nulidad de remates, subastas o similares, embargos y pretensiones de
requerimiento dictadas por autoridades diversas a las del Poder Judicial del Estado.
De los asuntos cuya resolución esté reservada al tribunal de lo contencioso
administrativo conforme a lo dispuesto por la mencionada ley de justicia
administrativa u otras leyes.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 49 de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública para el Estado de Oaxaca, las resoluciones del Instituto Estatal de Acceso a
la Información Pública podrán ser impugnadas ante el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado.
3.4.2 PARTES
Como partes del proceso se identifican las siguientes:
El actor.
El demandado. Tendrá este carácter la autoridad ordenadora y la ejecutora de los
actos impugnados y, en su caso, aquéllas que las sustituyan, así como los organismos
públicos descentralizados de la administración pública estatal y municipal.
El tercero afectado, que será cualquier persona física o moral, cuyos intereses puedan
resultar incompatibles con las pretensiones del actor y que demuestre interés en que
subsista el acto administrativo combatido.
3.4.3
PROCESO
El proceso administrativo se encuentra compuesto de las siguientes etapas:
1. Demanda.
2. Contestación.
17
3. Suspensión.
4. Audiencia.
5. Sentencia.
6. Recursos
7. Cumplimiento de la sentencia.
8. Jurisprudencia.
9. Medios alternos de solución de controversias.
1. Demanda
Para estar en posibilidad de interponer una demanda para iniciar un proceso administrativo,
los particulares que pretendan hacerlo deberán acreditar su interés al menos legítimo.
La demanda deberá formularse por escrito y presentarse ante el tribunal o la sala que
autorizada por el pleno tenga jurisdicción territorial en el lugar de residencia del actor, dentro
del término de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente a aquél en que surta
efectos la notificación del acto recurrido o conste fehacientemente que el o los interesados o
afectados tienen conocimiento del acto.
Una vez interpuesta la demanda, cumpliendo con los requisitos establecidos, el Tribunal
Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca podrá admitir la demanda, requerir al actor
para que subsane las omisiones o formule las aclaraciones correspondientes, o desecharla si es
notoriamente improcedente o el actor no cumple con la prevención.
2. Contestación
Una vez admitida la demanda, se correrá traslado al demandado para que conteste lo que a su
derecho convenga. El plazo para contestar la demanda es de nueve días hábiles. En caso de
contestar, deberá acompañar las pruebas que ofrezca al escrito de contestación de demanda.
Si la parte demandada no contesta dentro del término legal respectivo, el tribunal declarará de
oficio la preclusión del derecho correspondiente y tendrá por contestada la demanda en
sentido afirmativo, salvo prueba en contrario. Si al producir en tiempo la contestación de la
demanda, la parte demandada no se refiere a todos y cada uno de los hechos de la misma, los
omitidos se considerarán presuntivamente ciertos, salvo prueba en contrario.
El día hábil siguiente al vencimiento del plazo para la contestación y ampliación de la
demanda, en su caso, el magistrado instructor dictará un auto en el que se fijen el día y hora
para la celebración de la audiencia, la cual deberá tener lugar dentro de los diez días hábiles
siguientes.
18
3. Suspensión
Este tribunal tiene competencia para otorgar la suspensión del acto impugnado a fin de
mantener las cosas en el estado en que se encuentran. La suspensión podrá concederse con
efectos restitutorios únicamente cuando se trate de actos privativos de la libertad decretados
al particular por la autoridad administrativa, o bien, cuando a juicio del magistrado instructor
sea necesario otorgarle estos efectos, con el objeto de conservar la materia del litigio o
impedir perjuicios irreparables al particular. La suspensión con efectos restitutorios procede
también de oficio si tiene interés la sociedad y se decretará de plano en el mismo auto en que
se admita la demanda, comunicándose sin demora a la autoridad responsable para su
inmediato cumplimiento.
Se exigirá garantía de otorgamiento de suspensión que pueda ocasionar daños o perjuicios a
terceros. En este supuesto, el tercero podrá otorgar caución para dejar sin efectos la
suspensión concedida, la cual deberá cubrir el costo de la garantía que haya otorgado el actor.
Este OJA tiene la facultad discrecional para conceder la suspensión de multas, impuestos,
derechos u otro crédito fiscal sin necesidad de que se garantice el importe o de determinar la
necesidad del otorgamiento de garantías, así como la facultad de revocar o modificar la
suspensión otorgada, si varían las condiciones por las cuales fue concedida.
Si los actos impugnados hubiesen sido ejecutados y afectan a particulares de escasos recursos
económicos, impidiéndoles el ejercicio de su única actividad personal de subsistencia, hasta
tanto se pronuncie la resolución que corresponda, el magistrado instructor podrá dictar
discrecionalmente las medidas cautelares que estime pertinentes para preservar el medio de
subsistencia del actor, siempre y cuando no se lesionen derechos de terceros.
4. Audiencia
La audiencia del juicio tiene por objeto desahogar las pruebas debidamente ofrecidas, oír los
alegatos y citar a las partes para oír sentencia. La audiencia deberá celebrarse el día y hora
señalados para tal efecto, será pública, salvo en los casos en que, a juicio de los magistrados,
sea necesario que sea reservada y su desarrollo se sujetará al siguiente orden:
Se procederá a desahogar las pruebas que las partes hayan ofrecido dentro del juicio;
hecho lo anterior, se recibirán los alegatos de las partes, los cuales deberán ser
formulados por escrito.
Concluido el período de alegatos, se dará por terminada la audiencia, citándose a las
partes para oír sentencia.
El tribunal deberá emitir la resolución que corresponda en un término que no exceda
de quince días hábiles contados a partir de la fecha de la celebración de la audiencia.
19
La falta de asistencia de las partes no impedirá la celebración de la audiencia. Sin embargo,
podrá ser diferida por una sola vez, a solicitud de parte o cuando exista motivo fundado, a
juicio del tribunal.
5. Sentencia
Las sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca deberán
contener:
La fijación clara y precisa de los puntos controvertidos.
El examen y valoración de las pruebas.
La exposición debidamente fundada y motivada de las consideraciones en que se basa
la resolución.
La exposición de las razones por las que, en su caso, se haga uso de la facultad para
suplir la deficiencia de la queja.
Los puntos resolutivos los que expresarán los actos o resoluciones cuya validez se
reconozca o cuya nulidad se declare.
El juicio ante el tribunal será de estricto derecho, pero se deberá suplir la deficiencia de la
queja siempre y cuando se trate del actor.
Las partes podrán promover por una sola vez la aclaración de la sentencia cuando estimen que
la misma es contradictoria, ambigua u obscura. La resolución sobre la solicitud de aclaración
no admitirá recurso alguno y se reputará parte de la sentencia.
Así mismo se prevé la posibilidad para las partes de formular excitativa de justicia ante el
tribunal en pleno si la sala no pronuncia la resolución que corresponda dentro del plazo
señalado en la ley o el juez instructor no formula el proyecto respectivo.
6. Recursos
En los juicios que se tramiten ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
Oaxaca no se admitirán más recursos que los de queja y revisión.
El recurso de queja es procedente:
Contra los actos de las autoridades demandadas por exceso o defecto en la ejecución
del auto en que se haya concedido a la parte actora la suspensión del acto reclamado.
Contra los actos de las mismas autoridades, por repetición del acto o resolución
anulada o por exceso o defecto en la ejecución de la sentencia dictada por las salas.
20
Procede el recurso de revisión en contra de las siguientes resoluciones:
Las que admitan o desechen la demanda, su contestación o ampliación.
Las que desechen pruebas.
Las que rechacen la intervención del tercero.
Las que concedan o nieguen la suspensión, fijen fianzas o contrafianzas.
Las que decreten o nieguen el sobreseimiento del juicio antes de la audiencia.
Las sentencias de las salas que hayan declarado fundada la pretensión del actor.
Las sentencias de las salas que hayan declarado fundadas las defensas y excepciones
de la parte demandada.
Las sentencias de las salas que causen agravio irreparable al tercero perjudicado
llamado a juicio.
7. Cumplimiento de la sentencia
En el oficio en que se notifique a los demandados sobre la sentencia favorable, se les
prevendrá para que informen sobre el cumplimiento que den a la misma. Si la sentencia no
quedare cumplida en un plazo de tres días, la sala correspondiente, de oficio, requerirá a la
autoridad demandada para que dentro del término de veinticuatro horas contadas a partir de
la hora en que quede legalmente notificada cumpla el fallo e informe al respecto.
Si a pesar del requerimiento, la autoridad o la entidad demandada, se niega a cumplir con la
sentencia del tribunal, se procederá en la forma siguiente:
Si la ejecución consiste en un acto material que solo puede ejecutar la demandada, y
esta tuviese superior jerárquico, se requerirá a este para que ordene el cumplimiento
de la resolución.
Si la demandada insiste en no cumplir, la sala que corresponda lo hará del
conocimiento del Ejecutivo del Estado o del Ayuntamiento, según el caso, para que
obliguen a la demandada al cumplimiento de la sentencia, y si la ejecución consiste en
un acto material, que no tenga necesariamente que ser ejecutado por la autoridad
demandada, la propia sala podrá realizarlo en rebeldía de aquella.
La sala podrá imponer multa de cincuenta y un a ciento cincuenta días de salario
mínimo general, vigente en el Estado de Oaxaca, a los servidores públicos que
incumplan una sentencia, sin perjuicio de que se reitere cuantas veces sea necesario la
multa impuesta y ésta se duplique, independientemente de que se proceda tanto
administrativa como penalmente en contra del que desobedezca el mandato legítimo
de la sala, en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado y Municipios de Oaxaca, así como de la Legislación Penal del Estado de Oaxaca.
La sala requerirá continuamente al órgano de control interno que corresponda, para que inicie
y concluya el procedimiento administrativo disciplinario al que se refiere la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Oaxaca.
21
8. Jurisprudencia
Los criterios establecidos en las sentencias que dicte el pleno del tribunal serán obligatorios
para el mismo, siempre que lo resuelto se sustente en cinco ejecutorias no interrumpidas por
otra en contrario. El secretario general de acuerdos compilará, glosará, estructurará y llevará
sistemáticamente el compendio de criterios sustentados y validados. Los criterios que
establezca el tribunal, así como aquellos que constituyan precedentes y se consideren de
importancia, serán publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Para la
modificación de los criterios se observarán las mismas reglas establecidas para su formación.
El pleno podrá definir los criterios cuando exista contradicción entre las dictadas por las salas,
mediante denuncia que le haga el magistrado que haya sustentado la contradictoria o a
petición de parte interesada.
9. Medios alternos de solución de controversias
Las partes podrán celebrar convenios para conciliar sus intereses y poner fin al juicio. En este
sentido, corresponde a los jueces instructores de lo contencioso administrativo celebrar
audiencias de conciliación entre las partes si éstas así lo solicitan, mientras que al titular de la
coordinación de asesores de lo contencioso administrativo le compete proponer, en cualquier
tiempo, la conciliación de intereses ante las autoridades o servidores públicos demandados, en
los asuntos en que presten asesoría.
22
4. DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO
4.1 INGENIERÍA DE PROCESOS
Una vez que se describió al tribunal desde la perspectiva jurídica (análisis formal) en este
apartado se analiza a esta institución desde otra perspectiva, la ingeniería de procesos.
El primer paso en el análisis, consistió en analizar el suprasistema que todo OJA debe tener.6 El
tribunal, como toda organización pública o privada, se entiende como un sistema de partes
interdependientes, sujetas a un sistema lógico, que integra entradas, salidas y procesos
internos para la creación de productos con valor. En el caso que nos ocupa y como se advierte
del mapa de suprasistema7, para la realización de sus funciones un OJA requiere una serie
mínima de insumos, que incluyen por una parte un sistema normativo que lo dote del
andamiaje jurídico necesario; y por la otra, recursos humanos, materiales, distintos servicios e
infraestructura y presupuesto para su financiamiento. Con lo anterior se estará en condiciones
de ofrecer un foro para la resolución de controversias. Una vez que el foro exista dependerá de
los particulares (juicio de nulidad) o de otras autoridades (juicio de lesividad) accionar los
mecanismos jurisdiccionales establecidos y una vez que se accionen dichos procedimientos se
podrán generar salidas, idealmente sentencias que resuelvan controversias.
El siguiente nivel de análisis consiste en la definición de la cadena de valor del OJA8. En ella se
observan siete macroprocesos primarios que abarcan el trámite de primera instancia, trámite
de segunda instancia, cumplimiento de sentencia, incidente de acumulación, trámite de
suspensión, trámite de amparo y notificación; así como los macroprocesos de soporte
denominados: asesoría y defensa jurídica, archivo, ejecución del presupuesto, administración
de recursos materiales y servicios generales, administración de recursos humanos,
administración de tecnologías de información y administración de acceso a la información
(transparencia).
El tercer, y último, nivel de análisis consiste en el mapeo específico de los macroprocesos
primarios identificados en la cadena de valor.9
6
Un suprasistema puede entenderse como una representación en donde se muestra a la Organización,
en nuestro caso un OJA, como un sistema único que interactúa con su entorno. Es la representación de
la organización con los insumos, productos, la competencia, el entorno político, social y cultura.
7
Véase Anexo 1, infra.
8
La Cadena de Valor es el medio por la cual la Organización genera, intercambia y entrega productos y/o
servicios al mercado. Así, se trata de una representación de las actividades primarias y de soporte que
requiere la organización. Véase Anexo 2, infra.
9
Los resultados del mapeo realizado se encuentran en archivo adjunto.
23
4.2 ANÁLISIS DE EXPEDIENTES Y ESTADÍSTICA DESCRIPTIVA
En el presente apartado se incorporan una serie de datos estadísticos con el propósito de
explicar el comportamiento de la oferta y la demanda de servicios judiciales en materia
administrativa en el estado. La información aquí reportada fue obtenida de la revisión de
expedientes judiciales, así como de la estadística en materia de justicia administrativa que fue
proporcionada por el OJA mediante archivo electrónico.10
4.2.1 DEMANDA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA
La presente sección, que reporta y sistematiza la información recabada en materia de análisis
de expedientes y estadística descriptiva, se encuentra dividida en dos secciones: demanda de
tutela judicial y oferta de servicios judiciales. En la primera se describe los datos relacionados
con el número de demandas que se presentan ante el OJA, la naturaleza del actor, la materia
del acto impugnado, la autoridad responsable y la cuantía de los asuntos que se presentan.
Por su parte, la sección sobre oferta incorpora las principales variables relacionadas con la
actuación del OJA. Así, se incorporan datos sobre duración promedio de los asuntos, el número
y sentido de los fallos emitidos, la tasa de amparo que se interpone, el número y tipo de
notificaciones que se realizan, así como los recursos presupuestarios y de personal con los
cuales el OJA enfrenta sus cargas de trabajo.
4.2.1.1 DEMANDA DE TUTELA JUDICIAL
El primer indicador identificado se refiere al número de asuntos que ingresan al OJA, es decir,
las demandas que son presentas por la parte actora. Como se desprende de la siguiente tabla
el número de éstas, en términos absolutos, presenta un incremento considerable en los
últimos tres años, siguiendo la tendencia nacional. La siguiente tabla resume lo anterior, al
mismo tiempo que incorpora los datos sobre admisiones, desechamientos y desistimientos.
Estado
Año
Oaxaca
2006
2007
2008
Demandas
recibidas
Demandas
admitidas
Demandas
desechadas
Prevenciones
Incompetencia
Desistimientos
131
581
94
493
37
88
0
0
0
0
0
0
Así, para el año pasado (2008) se recibieron 581 demandas, de las cuales 493 fueron
admitidas. Estos asuntos, sumados a los expedientes en trámite ingresados en años anteriores
menos los desistimientos conforma la carga de trabajo que enfrenta el OJA.
10
La metodología correspondiente a la revisión de expedientes puede ser consultada en la sección
metodología supra.
24
Por otro lado, el nivel de litigiosidad11, tal como se ilustra en la siguiente tabla, nos indica que
por cada cien mil habitantes se presentan 16.57 demandas, mientras que los datos agregados
nos indican que en el ámbito nacional se presentan 53.49 demandas por cada cien mil
habitantes.
Entidad
Año
Demandas
recibidas
Oaxaca
Agregado*
2008
2008
581
33,263
Población
(Censo 2005)
3,506,821
62,187,296
Por cada
PEA
Demandas/P Demandas/P
100,000
(INEGI,2009)
ob
EA
habitantes
(Censo)
1,463,113
0.0001657
0.0003971
16.57
27,669,529
0.0005349
0.0012022
53.49
Por cada
100,000
habitantes
(PEA)
39.71
120.22
*Los datos de la categoría "Agregado" contemplan la información de Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado
de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo Léon, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
En relación a la naturaleza del actor, persona física o moral, los datos obtenidos del análisis de
expedientes indican que las personas físicas son los principales usurarios del foro. Los datos se
reportan en la siguiente gráfica.
Distribución de expedientes por tipo de actor
92%
8%
Persona física
Persona moral
4.2.1.2 MATERIA
En relación a las materias sobre las que versa la litigiosidad o las características de las
reclamaciones en la jurisdicción el análisis de los expedientes arrojan los siguientes resultados:
11
Para fines del presente el nivel de litigiosidad es igual al cociente del número de demandas ingresadas
entre la población total del Estado. El mismo cálculo se hizo considerando la población económicamente
activa (PEA) y para ambos casos se presenta la proporción por cada cien mil.
25
Acto impugnado
Negativa ficta
5%
Responsabilidad de servidores públicos
5%
Crédito fiscal
20%
Concesiones / licitaciones
Otros
52%
19%
Porcentaje de menciones del acto impugnado
La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular
porcentajes de estimación significativos.
4.2.1.3 ÓRGANOS A QUIEN CONCIERNE LA LITIGIOSIDAD
En relación a la naturaleza de la autoridad demandada los datos del análisis de expedientes
señalan que son las autoridades municipales las que presentan una mayor frecuencia de
impugnación.
Tipo de autoridad demandada
54%
46%
Estatal
Municipal
Al profundizar el análisis de los datos obtenidos se desprende la siguiente mención de
En promedio, el número de autoridades demandas por expediente es de XXX
autoridades:
26
Autoridad demandada
Autoridad demandada
(Primera mención)
(Segunda mención)
64%
33%
27%
15%
10%
13% 11%
7% 8%
6%
5%
Ayuntamiento
Finanzas
Estatal
Gobernador
Transporte
Otras
Ayuntamiento
Municipal
Finanzas
Estatal
Oficina del
Gobernador
Otra
Municipal
4.2.1.4 CUANTÍA
En relación a la cuantía de los actos impugnados se debe establecer que ésta presenta en
general valores bajos. Como se desprende de la siguiente gráfica el 39% de los asuntos
analizados presenten cuantías que oscilan entre los $286 y $2,500 pesos, el otro 39% oscilan
entre los $2501 y $10,000 pesos y sólo el 22% de los asuntos superaba los $10,001 pesos.
Distribución de la cuantía en los expedientes
22%
39%
39%
[$286, $2500]
[$2501, $10,000]
[$10,001, $15 mill.]
El 21% de los expedientes presenta cuantía en los actos impugnados.
4.2.1.5 NIVEL DE APELACIÓN
No se cuenta con los datos estadísticos.
27
4.2.2 OFERTA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA
4.2.2.1 DEFENSORÍA
El área del tribunal encargada de brindar servicios de asesoría jurídica de forma gratuita
reporta los siguientes datos estadísticos.
Estado
Oaxaca
Agregado
Año
Personas
atendidas
2007
2008
2006
2007
2008
180
275
22,485
34,769
55,493
Asuntos
Demandas
turnados a presentadas
Consultas
Demandas
la
en la oficialía
telefónicas
admitidas
defensoría de partes del
jurídica
tribunal
9
20
9,770
8,883
15,427
10
57
5,981
6,760
27,902
10
57
6,147
10,522
11,538
10
57
6,231
5,123
6,256
Material
fiscal
Materia
Demandas
Prevenciones
administrativa
desechadas
0
0
4,497
1,323
1,347
10
57
3,720
6,531
7,236
0
1
211
236
237
0
1
440
414
288
4.2.2.2 SUSPENSIÓN
En lo relacionado a la suspensión del acto impugnado los datos obtenidos del análisis de
expedientes señalan los siguientes resultados:
Se concedió la suspensión
Oaxaca 1%
Nacional 3%
33%
34%
3%
63%
12%
51%
Sí. Con efectos restitutorios
Sí. Mantener las cosas en estado que guardan
No
No aplica
Por su parte, el cruce entre la solicitud y resultado de la suspensión arroja los siguientes datos.
28
Distribución del acto impugnado por el tipo de
concesión en la suspensión
50%
15%
45%
40%
35%
30%
25%
38%
20%
16%
15%
10%
5%
5%
5%
0%
Crédito fiscal
Concesiones/licitaciones
Otros
Sí. Mantener las cosas en estado que guardan
No se solicitó
El porcentaje restante se encuentra segmentado de tal forma que la muestra tampoco es suficiente para realizar
las estimaciones.
4.2.2.3 TIEMPOS PROCESALES
La duración promedio de los asuntos analizados en muestra fue de 175 días hábiles. La
siguiente gráfica compara los tiempos observados en la muestra estatal con los obtenidos de la
muestra nacional, segmentados en las siguientes etapas:
Admisión: Periodo entre la presentación y la admisión de la demanda.
Audiencia: Periodo entre la fecha de admisión y la fecha de celebración de la audiencia.
Sentencia: Periodo entre la celebración de la audiencia y la fecha de emisión de la sentencia.
Notificación: Periodo entre la emisión y la notificación de la sentencia.
Recurso de revisión: Período entre la presentación y resolución del recurso.
Duración promedio
(días hábiles)
206
175
143
133
145
125
88
87
14
7
Admisión
Audicencia
Sentencia
Promedio nacional
Notificación
Rec de revisión
Oaxaca
29
Por su parte, la distribución de la duración total promedio de los asuntos tiene la siguiente
distribución:
Duración total del proceso
(días hábiles)
Estado
Oaxaca
Agregado nacional
2 a 120
121 a 240
241 a 360
361 a 480
61.99
34.95
19.88
44.78
9.36
10.76
8.77
481 a 600
601 a 1287
Otros
Suma
9.51
100
100
El agregado nacional está compuesto por los datos levantados en los estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche,
Colima, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajauto, Hidalgo, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa,
Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas.
Finalmente, se cruzó la duración de los procesos con el tipo de acto impugnado y los
resultados son los siguientes:
Duración del proceso por acto impugnado
(promedio en días hábiles)
217
91
Negativa ficta
95
Otros
112
Crédito fiscal
Concesiones/licitaciones
La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular
porcentajes de estimación significativos.
4.2.2.4 FALLOS
En relación al número fallos que se emiten, los datos estadísticos proporcionados señalan que
el OJA produjo 273 sentencias, mientras que la estadística nacional obtenida señala una
producción promedio de 1,665 sentencias en el 2008. La siguiente gráfica ilustra la
comparación entre los datos individuales del OJA y los promedios y totales nacionales12. En
relación al sentido de las sentencias pronunciadas en el periodo se observa una muy alta tasa
de nulidad y una baja tasa de validez del acto impugnado.
12
Promedio nacional está integrado por los datos proporcionados por los estados de: Aguascalientes, Campeche,
Chiapas, Colima, Distrito Federa, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca,
Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
30
La siguiente gráfica ilustra la comparación entre los datos individuales del OJA y los promedios
y totales nacionales13.
Demandas
Admitidas
1862
581
79
63
273
1593
Amparos
Sentencias
Promedio Nacional
Total Nacional 2008
Oaxaca 2008
Oaxaca
Demandas
Admitidas
Sentencias
Amparos
35245
581
25480
273
1071
63
Finalmente, se presentan los datos obtenidos del análisis de expedientes y resulta destacable
la muy alta tasa de sobreseimiento registrada.
13
Promedio nacional está integrado por los datos proporcionados por los estados de: Aguascalientes, Chiapas,
Colima, Distrito Federa, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca,
Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
31
Sentido del fallo de primera instancia
78%
14%
8%
Nulidad para efectos
Nulidad. Lisa y llana
Sobreseimiento. Total
4.2.2.5 APELACIÓN DE FALLOS
En relación con la impugnación de fallos emitidos, los datos del análisis de los expedientes
indican que es el actor quien más presenta el recurso.
Parte que recurre
21%
79%
Actor
Autoridad demandada
Por su parte en relación al sentido del recurso los datos obtenidos marcan una alta tasa de
confirmación de los fallos de primera instancia.
32
Sentido del fallo del recurso de apelación
86%
8%
6%
Confirma
Modifica
Revolca
Al cruzar los datos del sentido del recurso con el acto impugnado obtenemos los siguientes
resultados.
Sentido del fallo del recurso de apelación por
acto reclamado
15%
Crédito fiscal
47%
Concesiones /licitaciones
9%
Otros
0%
10%
20%
30%
40%
50%
Confirma
Finalmente, se cruzaron los datos del sentido del fallo con la duración del proceso y se
obtuvieron los siguientes resultados.
33
Duración del proceso de acuerdo al sentido del
fallo del recurso de apelación
(promedio en días hábiles)
Revoca
93
Confirma
33
129
0
32
50
100
150
200
Periodo entre la presentación de la demanda y la fecha de notificación de la sentencia
Periodo entre la fecha de presentación del recurso de apelación y la fecha de su
resolución
4.2.2.6 AMPARO
Los datos de los expedientes revisados arrojan que sólo el 25% de los fallos emitidos fueron
impugnados mediante el amparo.
Se presentó amparo contra la sentencia
definitiva
25%
75%
No
Sí
Adicionalmente, se presenta en la siguiente gráfica el número de demandas admitidas14,
sentencias pronunciadas15 y amparos tramitados16 y así como los datos para el promedio y
total nacional.
14
La sumatoria de demandas entrantes se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por los
Estados de: Aguascalientes, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México,
Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Sinaloa, Tamaulipas, Zacatecas.
15
La sumatoria de sentencias pronunciadas se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por
los Estados de: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado
de México, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas, Zacatecas.
34
Demandas
Admitidas
Demandas 1862
581
Admitidas
10026
1862
79
63
273
79
Amparos
Amparos
7036
140
Oaxaca Sentencias
Promedio Nacional
Promedio Nacional
Total Nacional 2008
Estado de México 2008
1593
1593 Sentencias
Estado de México
Demandas
Admitidas
Sentencias
Amparos
35,245
10,026
25,480
7,036
1,071
140
4.2.2.7 NOTIFICACIONES
Hoy en día una cantidad importante de recursos de los OJAs se destina a la tarea de notificar.
Como se desprende del siguiente diagrama la labor de notificar es una de gran proporción.
Parte actora
Notificaciones
personales
Parte demandada
2,548
Tercero
perjudicado
Notificación
3,875
Notificaciones por
lista
1,327
16
La sumatoria de juicios de amparo interpuestos se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados
por los Estados de: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango,
Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
35
4.2.2.8 MAPA DE FLUJO CON ESTADÍSTICA
Cargas de trabajo 2008
Desistimiento
Tercero
perjudicado
Presentación de
escrito
Demandado
Presentación de
contestación
0
desestimientos
Nulidad
493
demandas
admitidas
Admitir
Demanda con
ofrecimiento de
pruebas y anexos
Suspensión
Y
Demandante
O
Asesoría jurídica
Demanda
asesorada con
ofrecimiento de
pruebas y anexos
581
demandas
recibidas
275
personas
atendidas
57
demandas
presentadas
57
demandas
admitidas
O
Prevenir
Contestación
Celebración de
audiencia y
emisión de fallo
550
Audiencias
celebradas
114
suspensiones
Admisión
de la demanda
2a Instancia
118 casos
O
0 recursos
de revisión
Y/O
Validez
O
Amparo
Y/O
65 amparos
interpuestos
21 casos
273
sentencias
Sobreseimiento
0
prevenciones
Cumplimiento de
sentencia
Cumplimiento
de sentencia
Notificación
Notificación
Archivo
Archivo
Notificación
30 casos
Desechar
88
demandas
desechadas
Y
Archivo
Notificación
0 casos de
incompetencia
36
5. DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL
El presente documento contiene los resultados del análisis organizacional realizado a partir de
la información documental recabada a través de los cuestionarios diseñados, información
pública, así como hallazgos de las visitas de campo realizados.
5.1 ANÁLISIS DE LAS ESTRUCTURAS ORGÁNICAS
El análisis de la estructura orgánica describe al OJA en función a su naturaleza y al número de
instancias con las que cuenta; de igual forma, siguiendo los resultados del diagnóstico
nacional, se plantea una clasificación o tipología de tres estructuras organizacionales genéricas
que dimensionan a las estructuras de los OJA conforme a los organigramas vigentes durante el
2008 proporcionados para este análisis; y por otro lado, la relación entre dichos modelos de
organización y diferentes indicadores de desempeño como son su tamaño en términos de
personal y en términos de juicios que reciben.
En la actualidad existen 29 Órganos de Justicia Administrativa en el país que se encuentran
distribuidos en dos tendencias conforme a su naturaleza17: pudiendo ser órganos autónomos,
incorporados en el Poder Ejecutivo; o bien, como órganos en el Poder Judicial. La distribución
nacional es la siguiente:
Distribución nacional de OJA en función de su
naturaleza
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
Autónomo
Baja California
Colima
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Estado de México
Michoacán
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Querétaro
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Yucatán
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Poder Judicial
Aguascalientes
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Hidalgo
Jalisco
Morelos
Quintana Roo
Tlaxcala
Veracruz
Zacatecas
17
Naturaleza: Determinada a partir del documento sobre la naturaleza de los OJA presentado por la
Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos
Mexicanos A.C. y conforme a la Plantilla base.
37
En lo que respecta a las instancias con las que cuenta cada OJA18 se identifica que la
distribución es casi equitativa, los órganos que son de índole binstancial representan el 55%,
mientras que el 45% restante es de tipo uninstancial. A continuación se presenta la
distribución nacional de los OJA en función a las instancias con las que cuentan.
Distribución nacional de OJA en función de
sus instancias
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
Unistancial
Aguascalientes
Baja California
Colima
Michoacán
Morelos
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Yucatán
Zacatecas
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
Binstancial
Baja California
Campeche
Chiapas
Distrito Federal
Durango
Estado de México
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Querétaro
Sinaloa
Veracruz
A partir de los organigramas obtenidos en el levantamiento documental realizado en el
diagnóstico nacional, se pudieron identificar características genéricas respecto a la estructura
organizacional de los diferentes OJA. Dichas características genéricas, que permiten agrupar
los diferentes tipos de estructuras orgánicas en 3 tipos genéricos, parten de los elementos que
integran la estructura, entre dichos elementos se encuentran: la centralización de su
operación, la especialización de funciones y la organización en unidades segmentadas.
Para fines comparativos en función a su estructura orgánica, los OJA se pueden clasificar bajo
tres esquemas genéricos de estructura. A partir del alcance en la variedad de sus puestos para
cubrir las funciones organizacionales y operativas que requieren, se nombraron como
estructura simple, mediana y compleja, con algunas variaciones y a partir de las siguientes
características:
18
Instancias con las que cuenta cada OJA: Determinada a partir de la Plantilla base.
38
SIMPLE
MEDIANA
COMPLEJA
La coordinación del OJA ocurre a partir
de su representante máximo, ya sea el La coordinación del OJA ocurre a
La coordinación del OJA
partir de su representante
Magistrado Presidente o el Pleno.
ocurre a partir de su
máximo, ya sea el Magistrado
representante máximo, ya
Presidente o el Pleno.
sea
el
Magistrado El OJA se organiza de forma
Presidente o el Pleno. segmentada, es decir, cuenta con
unidades paralelas de operación: las El OJA puede o no organizarse de
Salas
auxiliares
o
Regionales. forma segmentada, aunque en su
Generalmente
son
mayoría cuenta con unidades
estructuras con línea de
paralelas de operación: las Salas
reporte directo hacia el Cuentan
con
pocos
empleados auxiliares
o
Regionales.
Magistrado.
administrativos, pero aumenta el
número de empleados en nivel medio,
e.g. al ser más salas aumenta el número Este tipo de estructuras cuentan
Cuentan
con
pocos
de Magistrados y/o Secretarios. con empleados administrativos al
empleados administrativos y
igual que con mayor número de
de
nivel
medio.
empleados en nivel medio.
Su personal sigue concentrándose en
funciones directamente ligadas con la
Su personal se concentra en
con
personal
operación de la materia del OJA, aunque Cuenta
funciones
directamente
sobre
todo
puede combinar realizando también especializado,
ligadas con la operación de
distinguiendo
a
su
personal
funciones de soporte o apoyo (RH,
la materia del OJA, aunque
Contraloría, Informática, entre otros). conforme a las funciones de
pueden combinar realizando
procesos sustantivos, de su
también
funciones
de
personal de soporte o apoyo (RH,
soporte o apoyo (RH, En este caso el reporte puede ser directo Contraloría, Informática, entre
Contraloría,
Informática, a un Magistrado, el responsable de cada otros).
entre
otros). sala, pero indirecto hacia el Magistrado
Presidente
o
el
Pleno.
Tanto la supervisión de
actividades,
como
las
autorizaciones y órdenes de
operación son directamente
realizadas por el Magistrado
Presidente o Pleno.
Cada Magistrado de Sala tiene cierta
autonomía,
aunque
se
espera
estandarice sus resultados y su
operación conforme a la línea del
Magistrado Presidente o Pleno.
El reporte puede ser directo a un
Magistrado, el responsable de
cada sala, pero indirecto hacia el
Magistrado Presidente o el Pleno,
puesto que existen mayor
número de niveles jerárquicos de
reporte y áreas funcionales.
Cabe mencionar que estas estructuras tipo son sólo una forma genérica propuesta de
clasificación, no son idénticas a las estructuras actuales de cada OJA ni buscan ser limitativas,
simplemente sirven de parámetro común para establecer comparaciones dentro del presente
análisis. La siguiente tabla presenta la clasificación genérica de cada Entidad conforme a las
características de la estructura de cada OJA presentados en presentados en su organigrama.
OJA
Oaxaca
NATURALEZA
ESTRUCTURA TIPO
TCA
Cuenta con diferentes unidades paralelas de operación, representadas por
las Salas; su organigrama sugiere la especialización de su personal
Compleja
conforme a procesos de soporte o apoyo al existir dirección administrativa
y área de capacitación.
39
La estructura de tipo compleja, además de incrementar el alcance geográfico o de cobertura,
comprende también puestos específicos para cubrir las funciones de soporte o apoyo. La
imagen siguiente brinda una imagen genérica de este tipo de estructura.
Estructura Compleja
La estructura tipo o diseño organizacional que elige cada OJA al organizarse lo va
determinando la evolución y complejidad que va teniendo, así como a las necesidades de
descentralizar su operación y especializar sus funciones ya sea en procesos sustantivos o de
soporte; por ende existen órganos productivos en los tres tipos de estructuras.
Por otro lado, el análisis de la relación existente entre la plantilla de cada OJA o su personal
operando19 y el número de juicios20 que se atienden nos permiten una aproximación a su
productividad21 en términos de promedio de juicios atendidos por personas22 que laboran en
el mismo. Los datos obtenidos son los siguientes:
19
Personal operando: Se refiere al número total de personal que labora en cada Órgano de Justicia
Administrativa (OJA), incluyendo personal jurisdiccional y administrativo, reportado en la sección de
datos generales del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de
justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA.
20
Número de juicios: Se refiere al número de demandas recibidas en el 2008, cifra reportada en el
resumen anual de actividades de cada OJA conforme a la estadística básica solicitada.
21
La forma más simple de calcular la productividad de un tribunal es la que resulta de dividir las
entradas (demandas ingresadas) o las salidas (sentencias) por el número de personas que trabajan en la
institución.
22
Promedio de juicios atendidos por personas: Se refiere al indicador calculado entre el número de
juicios y el personal operando en cada OJA. Cabe mencionar que para este análisis no se diferenció el
personal jurisdiccional del administrativo, de manera que el promedio de juicios atendidos por personas
contempla la totalidad del personal del OJA.
40
Distribución nacional de juicios atendidos por persona
Plantilla Total
Juicios
recibidos
Juicios por
persona
34
921
27
Oaxaca
Promedio Nacional
29
F
uentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, informes de
labores de los años 2008 y 2009.
Así, la productividad del tribunal es inferior al promedio nacional, tal como se muestra en la
siguiente gráfica.
Otro análisis realizado en función a las estructuras orgánicas de los tribunales fue el de la
relación entre el número de salas23 con las que cuenta cada tribunal y el promedio de juicios
atendidos por sala24. Obteniendo un promedio nacional de 566 juicios atendidos por sala al
año25.
Distribución nacional de juicios atendidos por sala.
Salas
(Regionales, Superiores,
Supernumerarias).
Oaxaca
3
Juicios recibidos
Juicios atendidos por sala
921
307
23
Número de Salas: Se refiere al número de salas regionales o auxiliares de cada Órgano de Justicia
Administrativa (OJA), reportado en la sección de datos generales del Cuestionario de diagnóstico del
funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional
presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a
partir del documento sobre la naturaleza de los OJA presentado por la Asociación de Magistrados de
Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C.
24
Promedio de juicios atendidos por Sala: Cifra calculada a partir del número de juicios entre el número
de salas reportados por cada OJA.
25
Promedio Nacional de juicios atendidos por Sala: Se refiere a la cifra representada por el promedio
de los promedios de juicios atendidos por sala de cada OJA. Para este análisis se consideró como salas
unitarias a los OJA que son parte de algún Tribunal de Justicia Superior e.g. Baja California Sur,
Campeche y Tlaxcala.
41
566
Promedio nacional
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, reporte Asociación de
Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. respecto a la naturaleza
de los OJA.
La siguiente tabla muestra la relación entre el número de asuntos que cada magistrado
atiende.
Distribución nacional de juicios promedio atendidos por los magistrados de los OJA
Oaxaca
Magistrados por OJA
Juicios recibidos
Juicios atendidos por
magistrado
3
921
307
Promedio nacional
342
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, organigramas de los
tribunales vigentes en los años de 2008 y 2009.
Así, la productividad por magistrado es inferior al promedio nacional, tal como se muestra en
la siguiente gráfica.
Finalmente, se estableció la relación existente entre el número de magistrados y algunas
variables. En particular se calcularon los siguientes cocientes:
Población entre número de magistrados;
Población económicamente activa (PEA) entre número de magistrados, y
Cobertura geográfica de la jurisdicción (territorio estatal en km2) entre número de
magistrados.
42
Por otra parte, se replica el análisis realizado para el caso de los magistrados y se calcula la
relación existente entre secretarios por OJA26 Y JUICIOS recibidos.
Distribución nacional de juicios promedio atendidos por los secretarios de los OJA
Oaxaca
Secretarios por
OJA
Juicios recibidos
Juicios atendidos por
Secretario
4
921
230
Promedio Nacional
170
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los estados, organigramas de los
tribunales vigentes en los años de 2008 y 2009.
5.2 ANÁLISIS CURRICULAR DEL PERSONAL CLAVE DE LOS OJA
El análisis realizado al perfil del personal de los Órganos de Justicia Administrativa (OJA) se
enfoca al puesto de los magistrados. Este análisis aborda los requisitos legales para ocupar el
cargo de magistrado27. Partiendo del análisis legal se realizó también un análisis de los perfiles
actuales conforme a la currícula de los magistrados en funciones28, especialmente abarcando
nivel de escolaridad, actualización y características generales de experiencia y su relación con
el número de juicios atendidos por OJA y por magistrado, así como con el tamaño del OJA en
cuanto cobertura geográfica (en términos de salas si se trata de un tribunal) y presupuesto
asignado por cada Órgano de Justicia Administrativa29.
En cuanto a la descripción demográfica de la muestra de magistrados se consideraron las
distribuciones en cuanto a género y edad a partir de una muestra de 23 Órganos de Justicia
Administrativa que entregaron los cuestionarios y fichas curriculares de sus magistrados.
Partiendo de dicha información, se identificó que la edad promedio de los magistrados a nivel
nacional es de 53 años, con un rango que oscila entre 38 y 67 años. La siguiente gráfica
muestra la distribución de edad por OJA.
26
Secretarios por OJA: Se refiere al número total de secretarios de las salas regionales o auxiliares de
cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA), reportado en la sección de datos generales del
Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia
administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA.
27
Requisitos legales para ocupar el cargo de magistrado: Determinados conforme a los requisitos para
ser magistrado del tribunal, tomando como fuente la matriz de perfiles y funciones.
28
Currícula de los magistrados en funciones: Información obtenida a partir de la ficha curricular de
funcionarios judiciales, en el caso del género de cada magistrado se obtuvo de la sección de datos
generales, entregada por cada OJA como parte del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del
sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional.
29
Presupuesto asignado: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al tribunal en el 2008
reportado en la sección de datos presupuestales del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del
sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA.
En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a partir los informes de
labores de 2008 reportados por los OJA, o publicados en el portal de Internet.
43
Por su parte, la distribución de género de los magistrados a nivel nacional es representada por
74% masculino y 26% restante femenino. La siguiente gráfica muestra la distribución específica
de este OJA.
Tabla de género de magistrados por OJA
Oaxaca
Totales
F
M
Total
2
31
1
86
3
117
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados.
A partir de la currícula recibida por parte de los magistrados, se realizó un análisis para
identificar la relación existente entre el perfil educativo, nivel de escolaridad y actualizaciones,
de estos actores clave de los OJA y su relación con el desempeño de cada órgano.
Para identificar las posibles relaciones entre el nivel de escolaridad de los actores clave, en
este caso los magistrados, y el desempeño de los OJA; se analizó en primera instancia la
distribución nacional de magistrados de acuerdo a su nivel de escolaridad (distribución de
escolaridad por OJA30). Para el caso que nos ocupa los datos obtenidos son los siguientes:
Distribución de escolaridad de los magistrados por OJA.
Escolaridad
Oaxaca
Magistrados por
OJA
Licenciatura
3
1
Maestría
Doctorado
2
30
Distribución de escolaridad por OJA: Representa el número de magistrados a nivel nacional por grado
académico (licenciatura, maestría o doctorado). Distribución considerada a partir de la escolaridad
reportada por cada magistrado que entregó su ficha curricular como parte del Cuestionario de
diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel
nacional presentado por cada OJA.
44
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados.
Escolaridad de los magistrados y relación con los juicios atendidos en promedio.
Escolaridad
Licenciatura Maestría Doctorado Clasificación de Escolaridad Juicios atendidos por Magistrado
Oaxaca
1
Totales
48
2
41
194
3
11
342
En lo que respecta al rubro de clasificación de escolaridad, 1 se refiere a nivel licenciatura, 2 a nivel maestría y 3 a nivel doctorado,
asignados conforme a la mayoría de magistrados registrados con el nivel de escolaridad.
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados.
Por otra parte, se analizó los niveles de actualización que los magistrados mantienen. Los datos
específicos son los siguientes:
Distribución de actualizaciones de magistrados por cada OJA.
Oaxaca
Magistrados por OJA
Cursos / Diplomados /
Conferencias / Etc.
Porcentaje de magistrados
que se actualizan
3
2
67%
El indicador de Actualizaciones se refiere al número de magistrados por tribunal que manifestó mantenerse actualizado a través
de cursos, diplomados, talleres, conferencias, etc.
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados.
5.3 ANÁLISIS DE PRÁCTICAS EN MATERIA DE ORGANIZACIÓN
Este análisis abarca el análisis de las prácticas de cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA)
en cuanto a los procesos de recursos humanos y al uso de tecnología como práctica
organizacional. Por una parte se identifican las características generales en cuanto al uso de
tecnología31 (PC’s, redes, programas y sistemas) por OJA; así como las relaciones existentes
entre procesos de desempeño individual (remuneración, evaluación e incentivos) de los
magistrados32 con respecto al desempeño del OJA a su cargo.
31
Características generales en cuanto al uso de tecnología: se refiere a la información respecto al
número de PC’s, uso de redes, sistemas o programas, digitalización de expedientes, entre otros datos,
obtenidos de la sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de
diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel
nacional presentado por cada OJA.
32
Procesos de desempeño individual de los magistrados: Se refiere a los mecanismos y criterios
utilizados para evaluar el desempeño de los magistrados y/o jueces del tribunal, así como los
mecanismos institucionales de incentivos, reportados en la sección de evaluación del desempeño del
Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia
administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA.
45
En relación al uso de tecnología como práctica organizacional, se calculó la proporción de PC’s
utilizadas por persona33, y se identificó la existencia de redes internas y externas34. Al respecto,
se encontró lo siguiente:
Distribución de uso de tecnología por OJA
OJA
Oaxaca
Plantilla
Total
PC's por
Tribunal
Promedio PC's
por persona
Red
interna
Red interna relacionada con otras
redes estatales o nacionales
34
37
1.09
1
2
Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No.
Fuentes: Sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema
de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA.
En relación al tipo de programas utilizados, así como las funciones que desempeñan, se
encontró lo siguiente:
Sistemas o programas diseñados para los OJA y actividades para las que son utilizados
OJA
Sistemas o
programas
diseñados
para el TCA
Gestión
de
asuntos
Estadística
Comunicación
interna
Comunicación
con los
usuarios
Consulta
de
legislación
Consulta de
decisiones
judiciales
Ayuda a la
elaboración
de sentencias
Otros
1
X
Oaxaca
Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No; OP = Oficialía de Partes; A = Administrativos.
Fuentes: Sección de infraestructura y tecnologías de la Información del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema
de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA.
En cuanto a los procesos de desempeño individual y por OJA, se identificó que en lo general no
existe regulación en cuanto a qué parámetros considerar para designar la proporción de la
retribución, o incrementos de la misma, en relación a variables como el presupuesto total del
OJA, tamaño o alcance geográficos de los mismos o algún otro factor ligado a la productividad
del Órgano.
En relación a los recursos presupuestarios con los que cuenta el tribunal, los datos reportados
para los últimos años son los siguientes:
Estado
Año
Presupuesto
Oaxaca
2006
2007
2008
14,288,128
15,050,824
13,369,542
33
Proporción de PC’s utilizadas por persona: Se refiere a la división del número de PC’s entre la plantilla
total reportadas por cada OJA en la sección de infraestructura y tecnologías de la información y en la
sección de datos generales del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de
impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA.
34
Por red externa se entiende la infraestructura que permita realizar interconexiones a otras redes de
información, ya sean estatales o nacionales.
46
Por su parte, la siguiente tabla resume el monto de presupuesto para el año 2008, así como su
relación con el producto Interno bruto Estatal (PIBE).
ESTADO
Oaxaca
Población
(censo
2005)
3,506,821
PEA
(INEGI,2009)
PIBE
2007
Presupuesto
2008
1,463,113
$167,849,000
$15,050,823
Prep.
como %
del PIBE
8.97%
Para hacer este calculó se contemplaron el presupuesto ejercido por los Órganos Judiciales Administrativos
para 2008 y el PIBE 2007 en millones de pesos y en valores corrientes y a precios de 2003.
La siguiente gráfica muestra la distribución de los sueldos promedio por magistrado35,
permitiendo observar que el máximo sueldo registrado es de $143,162.80 en el DF, y el sueldo
mínimo registrado es de $31,029.00 en Yucatán; por su parte el promedio nacional de sueldo
por magistrado36 es de $76,855.20.
Una de las labores importantes en la gestión de los Órganos de Justicia Administrativa es
incrementar la productividad desde el punto de vista financiero, en estos términos un
indicador importante para el desempeño individual de los magistrados, sería vincular el costo
promedio por juicio37 en función al presupuesto asignado. El detalle al respecto de la
distribución de los costos promedio por juicos es el siguiente:
35
Sueldos promedio por magistrado: Indicador calculado a partir de la percepción mensual bruta de los
magistrados (en su caso, el promedio) reportado en la sección de datos presupuestales del Cuestionario
de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a
nivel nacional presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se
complementó a partir de la nómina 2008 reportada por los OJA, o publicados en el portal de internet.
36
Promedio nacional de sueldo por magistrado: Cifra que representa el promedio de los sueldos
promedio por magistrado de los Órganos de Justicia Administrativa que fungieron como muestra para
este cálculo puesto que reportaron el sueldo promedio de sus magistrados.
37
Costo promedio por juicio: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al tribunal en el 2008,
reportado en la sección de datos presupuestales, entre al número de demandas recibidas en el 2008,
reportada en el resumen anual de actividades de cada OJA.
47
Gráfica del costo promedio por demanda recibida.
Presupuesto
Oaxaca
$ 15,050,823.74
Promedio nacional
Demandas
recibidas
921
Costo por demanda
recibida
$ 16,341.83
$ 21,055.87
Fuentes: Cuestionarios con datos presupuestales y estadística básica de juicios solicitados a los tribunales y/o salas de
los estados, informes de labores de los años 2008 y 2009, reportes de presupuesto asignado y ejercido a los
tribunales en los años 2008 y 2009.
Por último, se identifica que el tribunal mantiene un costo promedio por demanda recibida
superior al promedio nacional, tal como se ilustra en la siguiente gráfica:
48
6. ANEXOS
6.1
ANEXO 1 MAPA DE SUPRASISTEMA
N1.1 Suprasistema Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca
Constituyente
Permanente
Constitución
Política de
los Estados
Unidos
Mexicanos
Autoridad
Congreso de
la Unión
Congreso del Estado de Oaxaca
Constitución
Política del
Estado Libre
y Soberano
de Oaxaca
Ley de Justicia
Administrativa
para el Estado
de Oaxaca
Código de
Procedimientos
Civiles del
Estado de
Oaxaca
Código
Fiscal para el
Estado de
Oaxaca
Código
Fiscal
Municipal del
Estado de
Oaxaca
Ley de Transparencia
y Acceso a la
Información Pública
para el Estado de
Oaxaca
Ley de
Responsabilidades de
los Servidores Públicos
del Estado y Municipios
de Oaxaca
Ley de Amparo
Demandas
Autoridades
Demandante
Demandas
Fallos
Mercado
Laboral
Proveedores
Personal
Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de Oaxaca
Terceros
perjudicados
Equipos,
Materiales,
Servicios e
Infraestructura.
Criterios de
Interpretación
Gobierno
Particulares
Autoridades y
Sociedad
Presupuesto
Pruebas
Pruebas
Criterios de
Interpretación
Terceros
Perjudicados
Partes
Implicadas
Poder Judicial
Federal
49
6.2
ANEXO 2 CADENA DE VALOR
N3.8 Planeación
N3.1 Trámite de primera
instancia
N3.2 Trámite de segunda
instancia
N3.3 Cumplimiento de
sentencia
N3.4 Incidente de Acumulación
N3.5 Trámite de Suspensión
N3.6 Trámite de Amparo
N3.7 Notificación
N3.9 Asesoría y Defensa Jurídica
N3.10 Archivo
N3.11 Ejercicio del Presupuesto
N3.12 Administración de Materiales y Servicios Generales
N3.13 Administración de Recursos Humanos
N3.14 Administración de Tecnología de Información
N3.15 Administración de acceso a la información (Transparencia)
50
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