Art1 LOC MP - Biblioteca del Congreso Nacional de Chile

Historia de la Ley
Nº19.640
Establece la Ley Orgánica Constitucional del Ministerio
Público
Artículo 1
Ministerio público: concepto, naturaleza jurídica y
función
15 de octubre, 1999
Téngase presente
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ordenados conforme su ocurrencia en cada uno de los trámites del proceso
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profesional analista especializado en Historia de la Ley de la Biblioteca del
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INDICE
1. Primer Trámite Constitucional: Cámara de Diputados
1.1. Mensaje Presidencial
1.2. Primer Informe Comisión de Constitución
1.3. Discusión en Sala
1.4. Discusión en Sala
1.5. Segundo Informe Comisión de Constitución
1.6. Oficio de Cámara de Origen a Cámara Revisora
4
4
6
20
25
35
36
2. Segundo Trámite Constitucional: Senado
2.1. Informe Comisión de Constitución
2.2. Discusión en Sala
2.3. Boletín de Indicaciones
2.4. Segundo Informe Comisión de Constitución
2.5. Oficio de Cámara Revisora a Cámara de Origen
37
37
40
51
52
58
3. Tercer Trámite Constitucional: Cámara de Diputados
3.1. Informe de Comisión de Constitución
3.2. Discusión en Sala
59
59
61
4. Trámite Comisión Mixta: Senado – Cámara de Diputados
4.1. Discusión en Sala
4.2. Oficio de Cámara de Origen al Ejecutivo
68
68
70
5. Trámite Tribunal Constitucional
Oficio de Cámara de Origen al Ejecutivo
71
71
6. Trámite Finalización Cámara de Origen
72
6.1. Oficio de Cámara de Origen al Ejecutivo
72
7. Publicación de Ley en Diario Oficial
7.1. Ley N° 19.640
73
73
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MENSAJE PRESIDENCIAL
1. Primer Trámite Constitucional: Cámara de
Diputados
1.1. Mensaje del Ejecutivo
Mensaje de S.E, la Presidente de la República con el que inicia un proyecto
de ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público Fecha 23 de Marzo,
1998. Cuenta en sesión 5, Legislatura 337.
En el Mensaje se señalan cinco numerales referidos a los rasgos más
importantes del proyecto de la Ley Orgánica Constitucional del
Ministerio Público, destacamos en lo que respecta al artículo uno lo
siguiente:
Con el objeto de desarrollar y complementar la reforma constitucional
recientemente aprobada mediante la Ley Nº l9.519, de septiembre pasado,
que creó el Ministerio Público, el Gobierno envía a trámite parlamentario el
presente proyecto de ley orgánica cuyos rasgos más importantes son los
siguientes:
I.
UBICACION INSTITUCIONAL DEL MINISTERIO PÚBLICO.
De acuerdo a lo dispuesto en el Capítulo VI-A, que la reforma aludida en el
párrafo anterior introdujo a la Carta Fundamental, el Ministerio Público se
concibe como un órgano constitucional autónomo y jerarquizado, al que se
otorga plena independencia para el cumplimiento de sus funciones.
II.
FUNCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Ministerio Público tiene, como se ha señalado, la función de investigar y,
en su caso, de ejercer y sustentar la acción penal pública en representación
de la comunidad, función que debe desarrollar con estricta sujeción a la
Constitución, a los tratados internacionales y a las leyes.
También debe promover y resguardar los derechos de las víctimas durante
el curso del proceso penal. Asimismo, debe investigar no sólo los hechos
que agravan la responsabilidad del imputado, sino también los hechos y
circunstancias que eximan, atenúen o extingan tal responsabilidad.
IV.
SISTEMAS DE CONTROL Y RESPONSABILIDADES DEL MINISTERIO
PÚBLICO
Este tema, unido a la ubicación institucional del Ministerio Público, constituye
el centro del debate en la legislación comparada.
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MENSAJE PRESIDENCIAL
Como se ha señalado precedentemente, el Ministerio Público se sitúa
como un órgano constitucional autónomo poniendo de relieve la
importancia del sistema de control y responsabilidades al que se
encuentre sujeto.
De ahí que el proyecto establezca un conjunto de controles, entre los que se
encuentran fundamentalmente los siguientes:
1.
Los fiscales del Ministerio Público tendrán responsabilidad civil y penal
por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones.
2.
Los fiscales adjuntos tendrán responsabilidad disciplinaria.
3.
El Fiscal Nacional y los fiscales regionales pueden ser removidos por la
Corte Suprema a petición del Presidente de la República, o por solicitud de
diez o más diputados previa declaración de su mal comportamiento.
4.
El control judicial y jurisdiccional que, respecto de las actuaciones de
los fiscales, posee el juez de control de la instrucción. A éste corresponde,
durante el desarrollo de la investigación, intervenir en todas aquellas
ocasiones en las que se afecte o pueda afectar a través de las actuaciones o
resoluciones del Ministerio Público, un derecho personal o garantía
constitucional de las personas
El Mensaje se refiere al artículo primero del proyecto de ley en
estudio en los siguientes términos:
P R O Y E C T O D E L E Y:
"TITULO I
EL MINISTERIO PUBLICO, FUNCIONES Y PRINCIPIOS QUE ORIENTAN SU
ACTUACION
Artículo 1º.El Ministerio Público es un organismo autónomo y
jerarquizado cuya función es dirigir en forma exclusiva la investigación de
los hechos constitutivos de delito y los que determinan la participación
punible del imputado y, en su caso, ejercer la acción penal pública en la
forma prevista por la ley y con las excepciones que ella misma contempla.
De igual manera, le corresponde la adopción de medidas para proteger a las
víctimas y a los testigos.
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
1.2. Primer Informe Comisión de Constitución.
Cámara de Diputados. Fecha 12 de Julio, 1988. Cuenta en Sesión 5,
Legislatura 339.
En este Informe se señalan ocho numerales referidos a los rasgos
más importantes del proyecto de Ley Orgánica Constitucional del
Ministerio Público, destacamos en cuanto al artículo uno, lo señalado
en el numeral I lo siguiente:
En ese marco regulador, el proyecto desarrolla y complementa la
reforma constitucional recientemente aprobada mediante la ley Nº
19.519, de septiembre pasado, que creó el Ministerio Público, siendo sus
rasgos más importantes los siguientes:
a) Ubicación institucional del Ministerio Público. De acuerdo a lo
dispuesto en el Capítulo VI-A de la Carta Fundamental, el Ministerio
Público se concibe como un órgano constitucional autónomo y
jerarquizado, al que se otorga plena independencia para el
cumplimiento de sus funciones.
b) Funciones del Ministerio Público. El Ministerio Público tiene, como
se ha señalado, la función de investigar y, en su caso, de ejercer y
sustentar la acción penal pública en representación de la comunidad,
función que debe desarrollar con estricta sujeción a la Constitución, a los
tratados internacionales y a las leyes.
También debe promover y resguardar los derechos de las víctimas y
de los testigos durante el curso del proceso penal. Asimismo, debe investigar no sólo los hechos que agravan la responsabilidad del imputado, sino
también los hechos y circunstancias que eximan, atenúen o extingan tal
responsabilidad.
En el marco de la investigación que le corresponderá desarrollar,
dirigirá la actuación de la policía, con el objeto de recabar los antecedentes
necesarios y suficientes para fundar sus decisiones.
En el ejercicio de la acción penal pública, el Ministerio Público se
entiende representado por cualquiera de los fiscales que intervenga.
c) Sistemas de control y responsabilidades del Ministerio Público.
Este tema, unido a la ubicación institucional del Ministerio
Público, constituye el centro del debate en la legislación comparada.
El Ministerio Público se sitúa como un órgano constitucional autónomo,
lo que hace particularmente importante el sistema de control y
responsabilidades al que se encuentre sujeto.
El proyecto establece un conjunto de controles, entre los que se
encuentran, fundamentalmente, los siguientes:
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
1. Los fiscales del Ministerio Público tendrán responsabilidad civil y
penal por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones.
2. Los fiscales adjuntos tendrán responsabilidad disciplinaria.
3. El Fiscal Nacional y los fiscales regionales pueden ser removidos por
la Corte Suprema a petición del Presidente de la República, o por solicitud de
diez o más diputados, previa declaración de su mal comportamiento.
4. El control jurisdiccional que, respecto de las actuaciones de los
fiscales, posee el juez de control de la instrucción. A éste corresponde,
durante el desarrollo de la investigación, intervenir en todas aquellas
ocasiones en las que se afecte o pueda afectar, a través de las actuaciones o
resoluciones del Ministerio Público, un derecho personal o garantía
constitucional de las personas.
En lo que se refiere a la descripción del contenido del proyecto de ley
en estudio señala:
III. Relación descriptiva del contenido del proyecto.
El proyecto incluido en el Mensaje constaba de sesenta y dos
artículos permanentes, agrupados en ocho títulos y un título final.
El título I, que comprende los artículos 1° al 7°, se refiere al
ministerio público, su naturaleza jurídica, sus funciones y los principios que
orientan su actuación.
Dentro de los Antecedentes que indica el mensaje del proyecto de ley
en estudio, en su numeral IV, se destaca:
IV. Antecedentes.
Para una más acertada comprensión de esta iniciativa, cabe tener en
consideración los siguientes antecedentes.
1. Constitución Política del Estado.
A) La reforma constitucional contenida en la ley N° 19.519, de 16 de
septiembre de 1997.
Esta reforma constitucional creó e incorporó, con rango
constitucional y con la denominación de “Ministerio Público”, un nuevo
órgano del Estado, para hacer posible el reemplazo del procedimiento penal
vigente, de carácter inquisitivo, en el cual el órgano judicial  léase
tribunal  asume las funciones investigadoras, acusadoras y juzgadoras,
por otro, de perfil acusatorio, en el cual se atribuyen a sujetos diferentes la
instrucción y el juzgamiento.
B) Naturaleza jurídica del Ministerio Público.
El artículo 80 A asigna al Ministerio Público los caracteres de un
organismo autónomo y jerarquizado.
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La autonomía le permitirá dirigirse a sí mismo sin intervención de
terceros.
Ella tiene una dimensión funcional, consistente en el libre y expedito
cumplimiento de las funciones otorgadas, y una operativa, que permite
hacer cumplir las decisiones adoptadas.
Su contrapartida son los mecanismos de control y la responsabilidad
de los fiscales.
La autonomía, en la especie, está referida a los poderes del Estado.
Este concepto fue una de las claves del consenso alcanzado para la
reforma, porque es consubstancial a las funciones investigadoras que se
otorgan a la nueva entidad.
Por esta razón, y porque no cumple un cometido jurisdiccional, el
Ministerio Público queda excluido del control de la Corte Suprema.
Si la autonomía hace referencia a la libertad de acción respecto del
entorno social y político en que se inserta el organismo, la independencia
mira hacia dentro del mismo, a la libertad de los fiscales, a fin de que no se
transformen en meros subordinados de quienes posean cargos superiores.
El concepto de jerarquía supone asimilar al Ministerio Público a la
estructura corriente de las entidades que conforman el Estado chileno.
Alude al hecho de que el Fiscal Nacional podrá dar instrucciones generales,
fijar prioridades e indicar en forma genérica modos de actuar para el
ejercicio de las funciones y para la operación del organismo. Los fiscales
regionales, por su parte, podrán dar lineamientos e impartir instrucciones
generales y particulares para impulsar las investigaciones y para el ejercicio
de la acción penal pública, con la finalidad de que estas funciones se
cumplan en forma efectiva, eficaz y eficiente, en sus respectivas áreas
geográficas, por los fiscales adjuntos.
Lo anterior no excluye, por cierto, las funciones administrativas
propias de cualquier organización.
Otro aspecto, vinculado con el anterior y que queda comprendido en el
concepto de jerarquización del organismo, es el del grado de
independencia y autonomía y la responsabilidad que tendrán los fiscales en
la dirección de la investigación y en el ejercicio de la acción penal pública,
en los casos que tengan a su cargo. Ella alude a la estructura interna y a la
cuota de atribuciones con que contará cada nivel funcionario, según lo
determine la ley orgánica constitucional respectiva.
Los fiscales adjuntos, como entes operativos, gozarán de una
independencia relativa, con miras a obtener una mayor eficiencia y un
control adecuado de su desempeño, en el sentido de que ellos
determinarán la dirección y la estrategia de las investigaciones y el
contenido de las acusaciones a su cargo.
Sin embargo, ello no obsta a que dependan del respectivo fiscal
regional, lo que se justifica como un modo de racionalizar el uso de los
recursos y de conducir casos de especial notoriedad, o que requieran la
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dedicación de más de un fiscal, en razón de la complejidad de los mismos o
de las calidades de las personas involucradas.
La estructura de la entidad y la independencia de sus miembros se
apartan del modelo adoptado para el Poder Judicial, en el cual cada juez
ejerce en plenitud la función jurisdiccional del Estado, sin otro límite que el
de su competencia legal, y gozan de inamovilidad mientras tengan buen
comportamiento y no cumplan 75 años de edad.
Extrapolar este paradigma al Ministerio Público dejaría al Fiscal
Nacional y a los fiscales regionales sin otras funciones que las
administrativas.
La no mención en el texto constitucional del patrimonio propio
obedece a que este atributo pertenece a las personas jurídicas de derecho
público que cuentan con un capital, como el Banco Central, o con ingresos
propios, como los Gobiernos Regionales y las Municipalidades.
El Ministerio Público no tiene personalidad jurídica diferente de la del
Fisco y será la ley anual de Presupuestos la que determine el tipo y
volumen de los recursos que le asignará para el cumplimiento de sus
funciones, para lo cual habrá de crearse una partida específica.
Además, el organismo quedará afecto a la ley de Administración
Financiera del Estado y al control que en estos aspectos ejerce la
Contraloría General de la República.
C) Funciones del Ministerio Público.
Al Ministerio Público le compete, con arreglo al artículo 80-A, dirigir
en forma exclusiva la investigación de los hechos constitutivos de delito, los
que determinen la participación punible y los que acrediten la inocencia del
imputado y, en su caso, cuando corresponda .ejercer la acción penal
pública en la forma prevista por la ley, esto es, en el Código Procesal Penal.
El uso de la expresión "dirigir la investigación", obedece al hecho de
que quien ejecuta materialmente esas acciones es la policía.
El ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público no priva
al ofendido y a las demás personas que determine la ley para ejercer
igualmente la acción penal, en alguna de las formas que el Código del ramo
determine.
Es claro que el fiscal y la víctima pueden discrepar en cuanto al
carácter de la participación del inculpado y a la calificación jurídica de los
hechos, así como en el ejercicio mismo de la acción penal. En tal sentido, si
quien ha sufrido las consecuencias del delito, o sus representantes, no se
conforman con la decisión del Ministerio Público, podrán accionar por su
cuenta, en la forma que señale la ley procesal penal.
En forma complementaria, le corresponde al Ministerio Público
adoptar medidas para proteger a las víctimas y a los testigos, atribución
que antes no estaba radicada determinadamente en ninguna autoridad y
que requiere, por lo general, de la adopción de medidas urgentes o
inmediatas para ser eficaz.
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En caso alguno el Ministerio Público puede ejercer funciones
jurisdiccionales.
A efectos de practicar o hacer practicar actos de instrucción, los
fiscales del Ministerio Público pueden impartir órdenes directas durante la
investigación a las Fuerzas de Orden y Seguridad. Con todo, las
actuaciones que priven al imputado o a terceros del ejercicio de sus
derechos constitucionales, o lo restrinjan o perturben, requerirán de
aprobación judicial previa. La autoridad requerida deberá cumplir sin más
trámite dichas órdenes y no podrá calificar su fundamento, oportunidad,
justicia o legalidad, salvo requerir la exhibición de la autorización judicial
previa, en su caso.
El último tema que contiene este artículo 80 A se refiere a
determinadas actuaciones en las causas que sean de conocimiento de los
tribunales militares, tales como el ejercicio de la acción penal, la
investigación de los hechos relativos al delito, a la participación punible, a
la inocencia del imputado, a la protección de las víctimas y testigos, todas
las cuales corresponden a los órganos y a las personas establecidos en el
Código de Justicia Militar, con arreglo a sus normas y a las de las leyes
respectivas.
Tales órganos, con arreglo a los artículos 25 y 70 B del Código de
Justicia Militar, son los fiscales militares y el fiscal general militar. Los
primeros, como tribunales de primera instancia en lo penal, y el segundo,
en defensa del interés social, con especial énfasis en el de las instituciones
de la Defensa Nacional, ante los tribunales militares de tiempo de paz y en
asuntos de competencia de éstos.
El propósito
otro que el de no
ramo y, así como
se quiso consignar
que se tuvo en vista para incorporar esta norma no fue
innovar respecto de la justicia militar ni del Código del
el Ministerio Público recibe consagración constitucional,
la excepción con el mismo rango normativo.
Quedó claro que esto no significa que se esté constitucionalizando la
justicia militar ni que, para modificarla, en el futuro, se requerirá de una
reforma constitucional.
Dentro de los antecedentes que indica el Mensaje del proyecto de ley
en estudio, en su numeral IV, se destaca además:
2. El Ministerio Público en el nuevo Código Procesal Penal.
El Ministerio Público, encargado de la instrucción, intervendrá
antes y durante el proceso penal, en las etapas de investigación
preliminar, de la formalización de la instrucción, del cierre de la
investigación, de la acusación y del juicio oral.
Al objeto de recordar la forma en que operarán los fiscales en
cada una de esas etapas, cabe tener en consideración los siguientes
antecedentes.
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Durante la investigación preliminar, el Ministerio Público actúa con
criterios de objetividad, como sucede hoy en día con los jueces del crimen;
se le imponen deberes en función de la víctima, siendo el principal de ellos
el deber de adoptar medidas para protegerla, debiendo, además, darle toda
la información que la víctima requiera; se obliga a los fiscales a motivar sus
decisiones y requerimientos, y se les exige inhabilitarse si les afecta una
causal que obste a su objetividad.
El problema más complicado que se presenta en la etapa de la
investigación preliminar es que es desformalizada.
La nueva disposición del artículo 19, N° 3, que exige del
legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y de
una investigación racionales y justos, apunta a exigir que la
investigación que pudiera dar lugar a un proceso
debe ceñirse
también a los requisitos de justicia y racionalidad.
Si se tiene en cuenta que la pesquisa que realice el Ministerio
Público no tiene carácter jurisdiccional, resultó imperativo, entonces,
sujetarla también, expresamente, a las exigencias que la Carta
Fundamental impone al procedimiento.
Durante el transcurso de la investigación, la actividad del fiscal está
sujeta a controles. El Ministerio Público puede ser renuente a investigar,
pues tiene la posibilidad de no iniciar la investigación o de abandonar la ya
iniciada, o de resolver el archivo provisional de los antecedentes.
Si el Ministerio Público resuelve no iniciar la investigación, la víctima,
mediante la interposición de la querella, puede provocar la intervención del
juez, el que, si la admite a tramitación, obliga al Ministerio Público a
investigar.
Si el Ministerio Público resuelve el archivo provisional de los
antecedentes, la víctima tiene el derecho de solicitar del fiscal la reapertura
del procedimiento y la realización de diligencias de investigación; puede
reclamar también ante las autoridades superiores del Ministerio Público y,
por último, interponer una querella, la que, admitida por el juez, genera la
obligación de investigar.
El efecto principal de estas normas es que el Ministerio Público no
tiene el monopolio de la acción penal. En esta etapa previa, la resistencia
del Ministerio Público a investigar está sujeta al control del juez.
La formalización de la instrucción ante el juez de control de la
instrucción tiene por finalidad dar a conocer al imputado el hecho de
encontrarse el fiscal desarrollando una investigación penal en su contra. El
fiscal lo hará para provocar la declaración judicial del imputado o cuando
requiriere de la intervención judicial para adoptar medidas que puedan
afectar los derechos de éste. Formalizada la instrucción, el fiscal pierde el
derecho de archivar provisionalmente el procedimiento y empieza el plazo
de dos años que tiene para cerrar la investigación, pudiendo el juez de
control fijarle uno inferior.
El fiscal puede pedir al juez pasar de inmediato al juicio oral o la
suspensión condicional del procedimiento. Se pueden aceptar, asimismo,
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acuerdos reparatorios entre el imputado y la víctima si se tratare de delitos
que recaen sobre bienes jurídicos disponibles de carácter patrimonial.
Finalizada la instrucción y cerrada la investigación, el fiscal puede
solicitar el sobreseimiento definitivo o temporal, o formular acusación, todo
ello con intervención del juez de control de la instrucción. Si decide acusar,
se debe llevar a cabo la audiencia de preparación del juicio oral, al término
de la cual el juez dicta el auto de apertura del mismo.
Se llega, por fin, al juicio oral, en el que se produce una paridad
entre los diferentes intervinientes. En esta etapa, si el tribunal estima que
la actividad investigadora del Ministerio Público resulta insuficiente, puede
decretar pruebas, lo que en sí mismo es una excepción del procedimiento
acusatorio, en el cual debe existir absoluta imparcialidad de parte del
juzgador.
Todo lo anterior demuestra que, pese a su autonomía
funcional, el Ministerio Público nunca está fuera de controles.
Esa autonomía funcional, en todo caso, no tiene otro propósito que
evitar que la Corte Suprema, ejerciendo la potestad disciplinaria que la
Constitución Política de la República le reconoce, incursione dentro de la
actividad del Ministerio Público, indicándole que realice tal o cual cosa.
En la práctica, empero, en todas las actuaciones en que participe el
juez de control de la instrucción, quien tendrá la última palabra será la
Corte Suprema. Lo anterior, por cuanto sigue vigente la norma
constitucional que otorga a la Corte Suprema la superintendencia directiva,
correccional y económica sobre todos los tribunales de la República, salvo
determinadas excepciones. En ejercicio de esas atribuciones, perfectamente
la Corte Suprema puede ver qué es lo que el tribunal hace respecto del
Ministerio Público.
Debate general del proyecto de ley, en torno a la naturaleza jurídica y
autonomía del Ministerio Público en el numeral V se señala:
El señor Pedro Pierry, abogado y profesor de Derecho Administrativo,
indicó que en el proyecto existía una estructura sin funciones, lo cual le
parecía muy extraño, porque las funciones del Ministerio Público están casi
todas en el Código de Procedimiento Penal. El análisis separado entre
ambos textos legales puede resultar inconveniente, porque se trata sólo de
un marco donde posteriormente se insertan las funciones.
Señaló que le llamaba la atención que no se contemplara ninguna
planta del servicio, materia que no puede ser objeto de un decreto con
fuerza de ley, porque se trata de una ley orgánica constitucional; tampoco
puede haber delegación de facultades, la que, por lo demás, el proyecto no
contempla. Aprobado un proyecto como éste, para llevarse a cabo, tendría
necesariamente que dictarse otra ley orgánica constitucional que establezca
la planta con sus remuneraciones. No se puede legislar sin tener la planta.
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Se refirió a la autonomía del Ministerio Público, explicando que ésta
no tiene que ver con el hecho de que se inserte o se estime que forma
parte de la administración del Estado. La autonomía tiene que ver con las
atribuciones y con la injerencia del jefe de la Administración, es decir, el
Presidente de la República, en su funcionamiento. El órgano puede ser
absolutamente autónomo y no existir ninguna injerencia del Presidente de
la República en él, pero formar parte de la administración, como ocurre,
por ejemplo, con la Contraloría General de la República.
Si el Ministerio Público no forma parte del Poder Judicial y no forma
parte del Congreso Nacional, es Administración, porque no hay una cuarta
función.
Respecto a la personalidad jurídica, dijo que tampoco es atributo de
la autonomía. Citó otra vez el caso de la Contraloría General de la
República, que no tiene personalidad jurídica y es autónoma. Como
contrapartida, indicó que en el 90% de las leyes que crean nuevos servicios
públicos se dice que son entidades autónomas con personalidad jurídica y
se añade que el director del servicio será de la confianza del Presidente de
la República, con lo cual la autonomía no existe.
No está claro tampoco en el proyecto si el Ministerio Público tendrá o
no tendrá personalidad jurídica. Por ejemplo, el artículo 19, letra h), dice
que corresponde al Fiscal Nacional representar judicial y extrajudicialmente
al Ministerio Público Con ello, podría entenderse que existe personalidad
jurídica. Por su parte, el artículo 59, referido al patrimonio, está redactado
de una forma que habitualmente se utiliza cuando se está creando un ente
con personalidad jurídica. Estimó conveniente precisar el tema, para evitar
ambigüedades.
Se refirió luego a algunas materias puntuales, como la forma de hacer
efectiva la responsabilidad civil; las sanciones y el procedimiento relativos a
la responsabilidad administrativa; los órganos del Ministerio Público y su
relación jerárquica; las atribuciones del Fiscal Nacional y su compatibilidad
con el grado de autonomía e independencia de los fiscales; la
desconcentración funcional; los reclamos de los fiscales regionales en contra
de las instrucciones del Fiscal Nacional; el ejercicio de la potestad
reglamentaria; la inexistencia de una planta de personal; la calificación y la
evaluación funcionaria; la constitucionalidad de los fiscales coordinadores
especializados, que la Constitución no menciona, y la ausencia de normas
estatutarias que regulen las relaciones entre el Estado y los funcionarios del
Ministerio Público.
El señor Tito Solari, abogado y académico de la Universidad Católica de
Valparaíso, señaló que el Ministerio Público es un celador de la legalidad.
Sostiene la acción penal pública y posee particularidades.
Busca la verdad material, porque se trata de condenar al culpable y
absolver al inocente. Si llega al convencimiento de que el hecho no existió
o de que no hubo participación del imputado, debe proponer el
sobreseimiento. Esto lo diferencia del querellante particular, que nunca
pide el sobreseimiento.
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El Ministerio Público no tiene el monopolio de la acción penal pública.
Le corresponde, por mandato de la ley, ejercer la acción penal
pública, pero no tiene su monopolio.
El nuevo Código Procesal Penal aprobado por la Cámara de Diputados
así lo entiende, en razón de que regula la intervención del querellante
particular.
De aquí deduce que no son relevantes los roces que pudieren
producirse con las actuaciones del Consejo de Defensa del Estado si este
organismo, al que temporalmente se le han otorgado algunas atribuciones
de persecución penal en asuntos que no atañen al interés fiscal, retorna a
su espacio natural. El Consejo debe volver a ser el representante del
Estado en cuanto sujeto de derechos patrimoniales, pudiendo intervenir
conjuntamente con el Ministerio Público en la persecución de los delitos
establecidos en el Título V del Libro II del Código Penal.
La diferencia estará en que el Ministerio Público podrá provocar la
finalización anticipada del asunto, solicitando el sobreseimiento definitivo o
temporal, según fuere el caso.
Esta reforma debe considerar diversos cuerpos legales, lo que
provoca algunas dificultades. Se cuenta con un texto constitucional ya
aprobado y con un nuevo Código Procesal Penal aprobado en su primer
trámite constitucional por la Cámara de Diputados. En una situación
intermedia, se encuentra la ley Orgánica Constitucional del Ministerio
Público. Se esperan la ley de Defensoría Pública y las leyes denominadas
adecuatorias que se deben referir, a lo menos, a los siguientes cuerpos
normativos: Código Penal, ley de Alcoholes, ley de Seguridad Interior del
Estado, ley sobre Conductas Terroristas y que Determinan su Penalidad,
Código Civil, Código de Procedimiento Civil, Código Orgánico de Tribunales,
ley del Consejo de Defensa del Estado, ley N° 19.366, sobre Tráfico de
Estupefacientes, Código de Justicia Militar, Ley de Arrepentimiento Eficaz,
decreto N° 211, sobre Delitos Económicos, decreto con fuerza de ley N°
329, sobre Ordenanza de Aduanas, ley de Votaciones Populares y
Escrutinios, ley sobre Prontuarios y Certificados de Antecedentes, ley de
Quiebras, Código Tributario, ley Orgánica Constitucional sobre Sistemas e
Inscripciones Electorales y Servicio Electoral, ley orgánica de la Policía de
Investigaciones, Ley orgánica de Carabineros de Chile, reglamento sobre la
Aplicación de la Pena de Muerte, normas sobre el Patronato de Reos, ley N°
18.216, sobre Medidas Alternativas del Cumplimiento de la Pena,
reglamento de la ley N° 18.216, decreto N° 426, que suprime los
promotores fiscales, ley orgánica del Instituto Médico Legal, ley General de
Bancos, ley orgánica constitucional del Banco Central, ley Orgánica
Constitucional del Tribunal Constitucional, ley sobre Violencia en los
Estadios, ley sobre Violencia Intrafamiliar, ley Orgánica Constitucional
sobre Partidos Políticos.
El señor
Waldo Ortúzar, abogado y profesor de Derecho Procesal,
manifestó que su principal y fundamental objeción dice relación con los
fiscales adjuntos, que son la cédula básica del sistema y que, no obstante
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lo anterior, pasan a ser ”no funcionarios públicos”, “trabajadores” regidos
por el Código del Trabajo, sujetos a las instrucciones del superior
administrativo y que pueden ser removidos en cualquier momento. No
tienen independencia alguna. Van a ser un apéndice del fiscal regional.
Piensa que el problema empieza con la denominación que les dio la
Constitución, pues adjunto es una cosa que acompaña a otra, o una
persona que acompaña a otra.
Destacó la carencia de atribuciones o cometidos propios de este
fiscal, que para él es un funcionario público, pues su función es pública, lo
que le garantiza la admisión a la función y al empleo público y le garantiza
la carrera funcionaria, por lo que no puede quedar entregado a los vaivenes
de la política, ni a la buena o mala voluntad de sus superiores jerárquicos,
o regido por el Código del Trabajo. Tampoco puede tener una remuneración
arbitraria o convencional, sino fijada por ley.
La designación por concurso público requiere inexcusablemente la
determinación de la remuneración.
Todo lo expresado es igualmente válido para los fiscales regionales y
para el Fiscal Nacional.
De acuerdo con los planteamientos anteriores, varios diputados
estimaron pertinente dilucidar si el Ministerio Público es o no es parte de la
Administración del Estado y los límites que esta situación tiene, al objeto de
definir un estatuto jurídico adecuado. Si el Banco Central, las
municipalidades y los gobiernos regionales —que también gozan de una
autonomía constitucional— están sujetos a la referida ley, surge la duda
respecto de la situación del Ministerio Público. Hay que resolver hasta qué
punto la decisión de crear un órgano autónomo, como debería ser el
Ministerio Público, es incompatible con su pertenencia o no pertenencia a la
Administración del Estado.
Si se considera al Ministerio Público como una parte acusadora
autónoma, se perjudicará su capacidad operativa, que lo obliga a ser
flexible, creativo, con iniciativa, si se pretende someterlo al Estatuto
Administrativo.
En la discusión particular que señala el proyecto de ley en estudio se
destaca:
V.
Discusión y aprobación en particular del proyecto.
El texto que figura al final, que corresponde al aprobado por la
Comisión y que es el que se informa y se somete a la consideración de la
Corporación, consta de un total de ochenta artículos permanentes y seis
transitorios, agrupados en ocho títulos, que tratan, respectivamente, de las
siguientes materias:
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
— Título I: El Ministerio Público, funciones y principios que orientan
su actuación (arts. 1° al 5°).
-0A continuación se analizan las disposiciones del proyecto aprobado
por la Comisión, siguiendo el orden de su articulado, con indicación del
título o párrafo bajo el cual se agrupan.
Título I.
El Ministerio Público, funciones y principios que orientan su actuación.
Artículo 1°.
Dispone que el Ministerio Público es un organismo autónomo y
jerarquizado, cuya función es dirigir en forma exclusiva la investigación de
los hechos constitutivos de delito y los que determinen la participación
punible del imputado. Asimismo, ejercerá, en su caso, la acción penal
pública en la forma prevista por la ley. De igual manera, le corresponde la
adopción de medidas para proteger a las víctimas y a los testigos. En caso
alguno podrá ejercer funciones jurisdiccionales.
En relación con este artículo, lo primero que se debatió fue el
tema de la naturaleza jurídica del Ministerio Público, esto es, de qué
organismo público se trata, cuál es su ubicación institucional, su esencia y,
en general, qué es lo que lo identifica en relación con el resto de los
órganos del Estado.
La posición del Gobierno en la materia, que fue compartida por
la mayoría de la Comisión, fue la siguiente.
El Ministerio Público es un órgano del Estado que no se articula
en el interior de ninguno de los poderes clásicos en que se ha entendido
dividido el Estado, esto es, no forma parte ni del Poder Ejecutivo, ni del
Poder Judicial ni del Poder Legislativo.
Se ubica en el interior del sistema de distribución de
competencias del Estado, con autonomía e independencia del resto de los
poderes del Estado, del resto de los órganos del Estado que ejercen
potestades públicas y que recoge la propia Constitución.
La Constitución de 1980 optó por señalar los órganos del Estado que
cumplen funciones constitucionalmente asignadas, distribuyendo las
competencias entre estos distintos órganos, con las debidas interrelaciones
que permiten su funcionamiento, al margen de la clásica división de
poderes. Las funciones del Estado se distribuyen entre órganos diversos,
cada uno con sus competencias, con sus atribuciones y con sus controles.
Cada uno ejerce una porción del poder estatal, ya sea directamente, ya a
través —por delegación, desconcentración o descentralización— de un
órgano superior. Cuando ejercen esa porción del poder estatal en forma
directa, se está en presencia de un órgano autónomo del Estado, que ejerce
funciones estatales que le han sido encomendadas directamente por la
Constitución, de manera exclusiva y excluyente.
Las autoridades que la Constitución establece, por el solo
hecho de estar contempladas en la Carta Fundamental, son esencialmente
depositarias de una competencia pública de base soberana, en un plano de
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
igualdad jurídica con las demás, sólo diferenciadas entre sí por la
naturaleza, extensión y nivel de funciones que les reconoce la Constitución.
El Ministerio Público no es una persona jurídica de derecho
público, esto es, no ha sido dotado de personalidad jurídica propia, no ha
sido personificado, porque, al no requerir un patrimonio propio para
funcionar, su personalidad jurídica no resulta ser diferente de la que posee
el propio Estado.
Al ser un órgano del Estado, no integrante de ninguno de los
poderes clásicos, no se le podría incorporar, por ejemplo, en la ley Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, o
aplicarle de manera forzosa las normas constitucionales referidas a dicha
Administración.
Hay diferencia entre un órgano autónomo del Estado y un
órgano autónomo de la Administración del Estado, como lo son la
Contraloría General de la República, el Banco Central y las municipalidades.
Éste no es el caso del Ministerio Público, que puede aceptar como único
símil en la Constitución Política de la República el Tribunal Constitucional,
que es un órgano constitucionalmente autónomo e independiente del resto
de los poderes, según su ley orgánica constitucional.
Esta libertad normativa significa que sería inconstitucional
incorporar el Ministerio Público a la ley de Bases Generales de la
Administración del Estado. Lo que sí se puede hacer es estructurar un
estatuto, lo más completo posible, ya que por sí mismo no se le pueden
aplicar las normas indicadas, salvo que la propia ley lo diga.
Cuando se dice que se está frente a una función pública y se
pregunta cuál será el estatuto aplicable, esto es, si es el Código del Trabajo
o un estatuto público, cualquiera que sea la normativa aplicable, siempre se
estará en presencia de un estatuto público, aun cuando se aplique el Código
del Trabajo.
El hecho de que el Código del Trabajo se aplique a funcionarios
del Estado no es nuevo, y su aplicación transforma al Código del Trabajo en
el estatuto administrativo de los funcionarios del Estado a los cuales se
aplica. La conexión entre función pública y Estatuto Administrativo está
dada por la conceptualización de fondo que tiene el hecho de que se trata
de un estatuto público.
Se está creando el Ministerio Público a fines del siglo XX, lo que
otorga como ventaja la posibilidad de ver qué es lo que está ocurriendo en
el resto del mundo respecto de la función pública. En los otros países, se
avanza cada vez más en el término del funcionariado y en la
contractualización de la función pública, al objeto de otorgar mayor
dinamismo a los estatutos jurídicos que regulan la relación de los
funcionarios con el respectivo órgano del Estado.
Por todo lo expresado, el Ministerio Público no se encontraría
supeditado más que a la Constitución Política de la República, a su propia
ley orgánica y a las normas internas que se dicten en el futuro por el propio
Fiscal Nacional en el ejercicio del poder de organización.
Sobre el contenido mismo del artículo, se observó su directa vinculación y
similitud con el artículo 80-A de la Constitución.
Se hizo presente que las diferencias que se observan con el
texto constitucional no revestirían mayor importancia, pues esta ley
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
orgánica constitucional no tiene por qué referirse a la materia, que está
regulada de la forma en que lo disponen la Constitución y el Código de
Procedimiento Penal.
En contrario, se argumentó que era preocupante que la ley no
repitiera de manera exacta la norma constitucional, sea porque omite o
porque cambia el orden de las disposiciones. En la especie, la norma legal
propuesta originalmente omite lo relativo al ejercicio de las funciones
jurisdiccionales y lo relativo a los hechos que acrediten la inocencia del
imputado.
La explicación que se dio a la segunda situación es que el
artículo 2º de la ley orgánica constitucional regula la materia. No obstante
ello, se solicitó que las omisiones fueran
solucionadas mediante la
incorporación de las normas respectivas en el artículo 1º del proyecto.
La tesis anterior fue controvertida, atendida la naturaleza de
las leyes orgánicas constitucionales, que desarrollan los preceptos
constitucionales en forma orgánica y sistemática. En esa perspectiva, el
artículo 1º no es una reproducción del artículo 80-A de la Constitución
Política de la República. La ley orgánica constitucional es una explicitación,
en diversos artículos, de la norma constitucional.
En vez de hacer una mención expresa del principio de la
inocencia, se opta por consagrar el principio de objetividad en el artículo 2°,
en virtud del cual el fiscal debe investigar con igual celo no sólo los hechos
y circunstancias que configuren el delito o agraven la responsabilidad del
imputado, sino también los que le eximan de ella, la extingan o la atenúen.
Con todo, para algunos diputados, el tema de la presunción de
inocencia y el concerniente a que el Ministerio Público no ejerce funciones
jurisdiccionales deberían ser considerados en el artículo 1°.
En lo que respecta al primer punto, se manifestó que la función
del Ministerio Público no es acreditar la inocencia del imputado, sino
perseguir los delitos. Es la parte acusadora, la que va a investigar los
elementos que permitirán acusar. El principio de objetividad obliga al fiscal
a hacer presente las eximentes o atenuantes de responsabilidad criminal
que surjan claramente durante la investigación. Esto es distinto de buscar
la inocencia del inculpado.
El
principio
de
la
presunción
de
inocencia,
que
lamentablemente fue mal consignado en el artículo 80-A de la Constitución,
es un tema, y otro tema es el principio de objetividad, que constituye una
exigencia, sobre todo para las fiscalías autónomas. El Ministerio Público
tiene la obligación de expresar las eximentes que aparezcan de la
investigación. Lo mismo ocurre con las pruebas ilícitas, las que no podrán
ser utilizadas por el fiscal.
La otra parte, la que defenderá, será el defensor público, quien
tendrá que investigar para sustentar la inocencia del inculpado.
Se manifestó que acreditar la inocencia del imputado
violentaría los principios emanados de los tratados internacionales sobre
derechos humanos y ratificados por Chile, conforme a los cuales la
inocencia no se debe acreditar, sino que se presume. Por lo mismo, no es
necesario que exista una institución del Estado para acreditar la inocencia
de los inculpados. Si la ley orgánica constitucional nada dice, no se comete
ningún error jurídico. En cambio, si se repite la expresión de la Constitución
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sobre la materia, se incurre en un error. El tema de la inocencia no debió
ser considerado en la norma constitucional, porque es un resabio del
sistema inquisitivo.
En definitiva, se optó por incorporar en este artículo la
prohibición de ejercer funciones jurisdiccionales y eliminar la frase “y con
las excepciones que ella misma contempla”.
Tras los debates, se aprueba el proyecto de ley en estudio,
consagrado
en el numeral VII del presente Informe,
en los
siguientes términos:
VII.
Texto del proyecto aprobado.
En mérito de las consideraciones anteriores y por las que os
pueda dar a conocer en su oportunidad el señor Diputado Informante,
vuestra Comisión os recomienda que prestéis aprobación al siguiente
“Proyecto de ley.
Título I.
El Ministerio Público, funciones y principios que orientan su actuación.
Artículo 1º.- El Ministerio Público es un organismo autónomo y
jerarquizado, cuya función es dirigir en forma exclusiva la investigación de
los hechos constitutivos de delito y los que determinen la participación
punible del imputado. Asimismo, ejercerá, en su caso, la acción penal
pública en la forma prevista por la ley. De igual manera, le corresponde la
adopción de medidas para proteger a las víctimas y a los testigos. En caso
alguno podrá ejercer funciones jurisdiccionales.
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DISCUSIÓN SALA
1.3. Discusión en Sala
Cámara de Diputados. Legislatura 339, Sesión 07. Fecha 20 de Octubre de
1998. Discusión General. Queda Pendiente.
LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL
Primer trámite constitucional.
DEL
MINISTERIO
PÚBLICO.
El señor CORNEJO (don Aldo).- Señor Presidente, en representación de la
Comisión de Constitución, Legislación y Justicia me corresponde informar
sobre el proyecto de ley orgánica constitucional del ministerio público.
La configuración de un proceso penal moderno supone necesariamente
reconocer que deben existir, al menos, tres partes o intervinientes. En
primer lugar, un acusador; en segundo lugar, un imputado o acusado y su
correspondiente defensor, y, en tercer lugar, por sobre ambos, imparcial,
un tribunal. Esto, por cuanto está suficientemente establecido que un juicio
o proceso jurisdiccional es siempre actus trium personarum, es decir,
requiere de la concurrencia de tres sujetos. En nuestro actual proceso penal
esa concurrencia de tres sujetos no se produce, porque en él sólo
intervienen dos sujetos: el juez y el imputado, a veces, asistido por un
defensor. Parece obvio, en consecuencia, que nuestro procedimiento de
aplicación de sanciones penales no cumple con la exigencia elemental para
dar por configurado un verdadero proceso, como es la existencia de un
órgano acusador distinto al jurisdiccional.
Por otro lado, en nuestro actual sistema de convivencia, la mayoría de los
delitos son de acción pública; es decir, su persecución no sólo interesa al
particular ofendido directamente, sino a toda la sociedad.
Podemos concluir en la necesidad imprescindible de crear un órgano público
que, precisamente, en representación de la sociedad, se haga cargo de
reunir los elementos necesarios para fundar la acusación; posteriormente en el momento oportuno-, de formularla y, ya en el juicio oral, presentar los
elementos de prueba necesarios para que ella sea acogida y en definitiva el
tribunal imponga la sanción penal correspondiente.
Ese organismo, cuya ausencia es tan notoria como inexplicable en nuestro
proceso penal, no es otro que el ministerio público, presente hoy en
prácticamente todos los sistemas procesales penales del mundo. En efecto,
aunque sus orígenes no son nada claros, si bien su denominación española
lo vincula con la defensa de los intereses económicos del Estado, lo cierto es
que la verdadera justificación de su existencia es la representación en el
juicio penal de los intereses públicos, en la persecución y castigo de
conductas definidas previamente como reprochables y merecedoras de una
sanción penal, denominadas delitos. Por lo tanto, resulta imprescindible
proceder a la brevedad a la implementación de este importante organismo dicho sea de paso, ya fue creado por medio de la reforma constitucional
aprobada unánimemente el año pasado-, ya que su vigencia es esencial en
la eficiente persecución penal.
Entonces, lo primero que debe dejarse en claro es la importancia esencial
que adquiere el ministerio público para completar nuestra institucionalidad,
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DISCUSIÓN SALA
lo cual nos debe motivar a hacer los esfuerzos necesarios para que pueda
entrar en funciones lo antes posible.
Luego, ha de dejarse constancia también de la acuciosa labor desplegada
hasta ahora por los diferentes organismos que han intervenido en el
tratamiento del presente proyecto de ley, debiendo destacarse, en
particular, la tarea desarrollada por la Ministra de Justicia y sus asesores,
como también por los señores diputados integrantes de la Comisión de
Constitución, Legislación y Justicia de esta Corporación, gracias a cuyo
aporte ha sido posible mejorar sustancialmente el mensaje original del
Ejecutivo.
También debemos llamar la atención sobre el hecho de que merced a esta
labor legislativa se ha logrado un diseño muy completo del organismo que
no responde necesariamente a ningún modelo foráneo, sino que ha recogido
aspectos diversos de los vigentes en países más avanzados, especialmente
europeos y los Estados Unidos.
Nos referimos, por ejemplo, a la circunstancia de que al ministerio público
no se le concede el monopolio en el ejercicio de la acción penal, sino que se
admite la intervención simultánea de la víctima, en calidad de querellante
particular, quien puede deducir acusación por separado o adherirse a la del
fiscal y además exigir la reparación de los perjuicios causados, pudiendo
hacer valer dicha pretensión, incluso, cuando se pretenda la implementación
de las salidas alternativas al proceso penal que tanta relevancia adquiere en
el nuevo código procesal penal.
Asimismo, la intervención de los tres Poderes del Estado en la designación
del fiscal nacional y la intervención de la Excelentísima Corte Suprema en
los procedimientos para remover, a través del juicio político, a los fiscales
superiores, constituyen características propias de nuestra institucionalidad,
que dotan al organismo de originalidad en relación con los de otros países.
Mayor importancia tiene su ubicación institucional como órgano del Estado ni siquiera de la administración del Estado- reconocido constitucionalmente,
que lo dota de la necesaria e indispensable autonomía para desenvolver
eficazmente su tarea, lo que en muchas oportunidades podrá llevarlo a
tener que enfrentarse a los poderes constituidos o a personas influyentes
dentro de los mismos.
Para los efectos de ilustrar mejor a los señores diputados, me referiré en
particular a las normas más importantes de la iniciativa.
En primer lugar, formularé algunas consideraciones respecto de la
naturaleza jurídica del ministerio público. Tiene importantes efectos el
carácter autónomo y jerarquizado que le otorga la Constitución Política de la
República. La autonomía de otros Poderes del Estado le da la facultad de
dirigirse a sí mismo, resguardando con ello la imparcialidad e independencia
para investigar, sin perjuicio de estar sometido a un adecuado sistema de
control y responsabilidades sobre su actuación.
La jerarquía dice relación con una característica que debe marcar la
organización de este nuevo órgano, de manera de asegurar la
responsabilidad de sus actuaciones y la eficiencia y desburocratización de su
funcionamiento, entregando en este caso la dirección máxima al Fiscal
Nacional.
De acuerdo con esto, se puede agregar que el ministerio público sólo se
encuentra sujeto a nuestra Carta Fundamental, a su propia ley orgánica y a
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DISCUSIÓN SALA
las normas internas que dicte en el futuro el propio Fiscal Nacional, en el
ejercicio del poder de organización.
-0Hemos dicho que el ministerio público se sitúa como un órgano
constitucional autónomo, poniendo -reitero- de relieve la importancia del
sistema de control y responsabilidades al que se encuentra sujeto. La
iniciativa establece un conjunto de controles que dicen relación con sus
responsabilidades penales, civiles y disciplinarias, salvo en el caso del Fiscal
Nacional, quien, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política del
Estado, no tiene la última de ellas. La falta de responsabilidad
administrativa se compensa con la posibilidad de remoción, que también
consagra nuestra Carta Fundamental.
La señora ALVEAR, doña Soledad (Ministra de Justicia).- Señor Presidente,
el proyecto de ley orgánica constitucional del ministerio público representa,
sin lugar a dudas, una modificación histórica en nuestra evolución
constitucional, pues la preservación del procedimiento penal español de
fines del siglo XIX, que aún se mantiene en Chile, perpetúa en nuestro
sistema un modelo de administración de justicia de naturaleza inquisitiva,
donde el órgano jurisdiccional desarrolla simultáneamente roles de
investigador, acusador, sostenedor de la pretensión penal y, finalmente,
juzgador.
-0Por otra parte, debe señalarse que la erradicación de la facultad de
investigar delitos de la sede judicial, no sólo viene exigida por razones de
constitucionalidad, sino porque los jueces no resultan ser investigadores
profesionales. El aparato estatal no los dota de destrezas para pesquisar
delitos, todo lo cual genera en el actual sistema una carga de trabajo para
el mundo judicial, frente a la cual no tienen preparación ni tampoco están
llamados a hacerlo.
La creación, entonces, del ministerio público, viene a colocar las cosas y las
instituciones en su lugar, y delimita competencias y funciones que redundan
en una profundización de nuestro Estado constitucional de derecho.
-0Con relación al ministerio público, es importante hacer referencia a su
función.
Tal como lo señala la Constitución y se repite en la ley orgánica
constitucional del ministerio público, este órgano tendrá como función
perseguir el delito, en representación de la comunidad, teniendo para ello la
facultad de investigar en forma exclusiva los crímenes y simples delitos que
se cometan.
Junto con realizar las investigaciones, el ministerio público tendrá la
facultad de dirigir y coordinar a las policías para realizar actuaciones
tendientes a recabar los antecedentes y pruebas de un delito, y presentar
las acusaciones en un determinado caso, cuando exista mérito suficiente
para ello.
Dichas acusaciones deberán ser presentadas en el marco de un juicio oral,
ante un panel de tres jueces de derecho y en dicha sede el ministerio
público deberá sostener la pretensión penal en representación de la víctima
y de la comunidad.
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DISCUSIÓN SALA
Por otra parte, los fiscales del ministerio público estarán llamados a
racionalizar la persecución criminal, a través del uso de sistemas
alternativos de resolución de conflictos, que se expresan en instituciones
que vimos, como recordará la honorable Sala, cuando se trató la
modificación al Código de Procedimiento Penal, tales como el juicio
abreviado, la suspensión condicional del proceso, el uso del principio de
oportunidad, la facultad de archivo provisional, entre otras.
Por último, en el marco de funciones que se asignan al ministerio público,
destaca aquélla que le da la de protección a las víctimas y testigos de
delitos que deba investigar, lo que resulta coherente con su objetivo general
de perseguir el delito, en representación de la comunidad.
Respecto de la estructura y la organización del ministerio público, cabe
destacar que la reforma constitucional generó el marco de funciones y la
organización de la fiscalía, su ubicación al interior del sistema de
competencias estatales, ahondando, a mi juicio, en detalles que
representan una técnica legislativa expansiva, lo cual, para estos efectos,
tiene la exclusiva ventaja de dejar cerrado el debate sobre la organización y
funciones de varios ejes temáticos.
Desde el punto de vista de su ubicación institucional, el ministerio público
es un órgano constitucional autónomo, ubicación que refuerza su
independencia de los otros Poderes del Estado, y que lo dota de autonomía
real para cumplir la función de persecución criminal.
La reforma constitucional estableció, asimismo, que el ministerio público
tendría una autoridad unipersonal a su cabeza: el Fiscal Nacional, y que en
su generación participarían la Corte Suprema, el Presidente de la República
y el Senado. Además, estableció que el ministerio público tendría fiscales
regionales, que lo representarían en cada una de las regiones, y que ellos
serían apoyados, en sus funciones, por los fiscales adjuntos.
Junto con ello, la Constitución estableció los requisitos para ser fiscal en
cada categoría y las causales de remoción y los órganos que participarían
en ella.
Por otra parte, detalló las funciones de los fiscales, asignándoles la de
investigar en forma exclusiva los crímenes y simples delitos, dirigir y
coordinar a las policías con ese objeto y acusar y sostener la pretensión
penal en su caso.
Sobre la base de las razones expuestas, podemos señalar con propiedad
que el ámbito de discusión que el proyecto posee es, a mi juicio, acotado y
preciso, y dice relación fundamentalmente con particularidades de la labor
de persecución y, sobre todo, con la estructura de personal y estatuto de
que se dotará al ministerio público.
-0Me parece importante mencionar un tema ampliamente debatido,
relacionado con los controles del ministerio público. Durante su discusión
hubo especial preocupación por conocer cuáles son los controles a los cuales
deberán someterse los fiscales, puesto que, al dar el poder y las
atribuciones que se otorgan a este nuevo órgano autónomo, que incluye la
regulación de la facultad estatal de perseguir los delitos, se hace necesario
cautelar las eventuales hipótesis de arbitrariedad.
Todo lo anterior se encuentra adecuadamente regulado, pues se ha
estructurado un sistema de controles internos y externos, que garantizan a
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DISCUSIÓN SALA
los fiscales que asuman responsablemente sus funciones y, si ello no
ocurre, tendrán la adecuada supervisión y eventual sanción. Entre otros,
conviene destacar la remoción, por parte de la Corte Suprema, tanto del
Fiscal Nacional como de los fiscales regionales, por mal comportamiento,
negligencia o incapacidad; las inhabilidades de los fiscales del ministerio
público para optar a los cargos de diputado y senador durante un plazo
mínimo de dos años, con posterioridad a la dejación del cargo de fiscal. Sin
embargo, a nuestro juicio, es importante destacar como el más eficiente, el
control judicial, que estará en manos del juez de garantía, quien puede
obligar a los fiscales a investigar y a acusar en un determinado caso, como
asimismo a revisar cualquier decisión que un fiscal adopte en el marco de
las investigaciones.
Se establecen también controles para imponer sanciones disciplinarias, tales
como la amonestación verbal, la censura por escrito, la suspensión del
sueldo, entre otras. Además, cada fiscal es responsable civil y penalmente
por los actos que cometa en el ejercicio de sus funciones.
Por último, se establecen sistemas de reclamo ante la autoridad superior del
cargo.
-0Por otra parte, el ministerio público viene a racionalizar la labor de
persecución penal, por la vía de entregar herramientas tales como los
sistemas alternativos de resolución de conflictos. Asimismo, permite radicar
la responsabilidad política por el uso del jus punendi estatal a un órgano
concreto y exclusivo, para lo cual se entrega la facultad de dirección de las
policías y la obligación de explicitar los criterios de política criminal que
utilizará en el cumplimiento de sus funciones.
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DISCUSIÓN SALA
1.4. Discusión en Sala
Cámara de Diputados. Legislatura 339, Sesión 14. Fecha 10 de Noviembre
de 1998. Discusión General. Aprobado en General.
LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL DEL MINISTERIO
Primer trámite constitucional. (Continuación).
PÚBLICO.
El señor WALKER (don Ignacio).-0Ahora, ¿cuáles son las innovaciones fundamentales? En primer lugar, su
rango constitucional. El ministerio público, creado a través de una reforma
constitucional, aprobada por el Congreso y publicada el 16 de septiembre de
1997, tiene un estatuto constitucional que le garantiza, en segundo
término, la jerarquía y autonomía para desempeñar su labor de manera
adecuada y eficiente. El ministerio público no depende de los poderes
Ejecutivo ni Judicial. Es decir, goza de autonomía y jerarquía constitucional
para desempeñar en forma adecuada su función. Por lo tanto, a esta nueva
institución no se le aplica la ley sobre bases de administración del Estado.
En tercer lugar, habrá un proceso acusatorio, en juicio oral, rápido y
expedito en el que tendrá a su cargo nada menos que dirigir la investigación
criminal en forma exclusiva.
En cuarto lugar, separa, por fin, después de tanta discusión por décadas en
el país, la función de investigar de la de sentenciar, y al ministerio público le
está vedado ejercer función jurisdiccional.
El señor ELGUETA.- Señor Presidente, en primer lugar, quiero hacer algunas
consideraciones relacionadas con lo expresado por el Diputado señor
Bartolucci.
En realidad, todas las cuestiones que planteó ya se debatieron con motivo
de la reforma de nuestra Carta Fundamental, mediante la cual se acordó
introducir un órgano autónomo, al margen del Poder Judicial, denominado
ministerio público. En esa ocasión quedaron zanjadas todas las situaciones
que preocupan al señor diputado.
-0Siempre se ha señalado que el ministerio público es un órgano con
facultades omnímodas, una institución que ejercerá gran impacto en la
opinión pública, porque en un momento determinado asumirá la
investigación de personas muy importantes y, en consecuencia -así lo vimos
desde que analizamos el proyecto-, su labor no tendrá un control adecuado.
Quiero refutar esa afirmación, porque quien diga que el ministerio público
no tendrá control, sencillamente no conoce el proyecto de Código Procesal
Penal, que actualmente está en el Senado de la República. Como se ha
dicho, no es simplemente un número cuando se habla de 400 jueces de
garantía.
Si ha habido defectos en otros países ha sido por dos razones: porque en
algunos de ellos no existen los jueces de garantía y, además, por cuanto
todos los jueces serán letrados, lo que no ocurre en Estados Unidos ni en
Alemania, donde hay un juez llamado escavino, que es iletrado. En Chile no
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tendremos ese problema, porque, repito, todos los jueces y fiscales serán
letrados.
La Constitución Política estableció la autonomía del ministerio público. Es
decir, no dependerá del gobierno ni del Poder Legislativo porque, si así
fuera, no cabe la menor duda de que se potilizaría enormemente. Tampoco
es conveniente que dependa del Poder Judicial, porque eso sería como en
"El gatopardo": que todo cambie para que todo siga igual.
Además, sabemos que al interior del Poder Judicial se produce un efecto
corporativo donde tácitamente se señala: "Estos son de los nuestros y estos
no son de los nuestros". En consecuencia, la imparcialidad se pierde
absolutamente. El juez debe estar para juzgar, no para investigar. En ese
sentido, no es conveniente -y así lo determinamos en la reforma
constitucional- que el ministerio público dependa del Poder Judicial.
Señalaré quince controles que se establecen en el articulado de la reforma
constitucional, del proyecto del ministerio público y del proyecto del Código
Procesal Penal, los cuales nos llevarán a la conclusión de que este ministerio
público sí tendrá un control adecuado, para armonizar su capacidad y
potencia investigativa con la justicia que deberán impartir los tribunales
colegiados.
1º La reforma constitucional, el proyecto de Código Procesal Penal y esta
iniciativa consagran el llamado principio de la legalidad de la instrucción
penal, en virtud del cual nadie podrá ser objeto de investigación penal,
salvo en los casos y bajo las circunstancias que se prevén en la Constitución
y en las leyes, o sea, se consagra un principio que antes no existía. Aquí no
habrá una investigación arbitraria, mañosa o caprichosa.
La señora GUZMÁN (doña Pía).-0Los objetivos de la reforma judicial tienen que ver con el diagnóstico sobre
la gran ineficacia e ineficiencia del sistema de justicia criminal chileno. Al
respecto, se requería de un sistema que cumpliera, a lo menos, tres
objetivos.
-0Por último, el tercer objetivo es que hubiese protección a las víctimas, pues
el actual sistema no cumple con este propósito.
Estos tres objetivos, que han sido la base de la gran reforma al sistema
procesal penal en trámite legislativo -hoy estamos aprobando uno de los
proyectos más importantes de ella-, se cumplen con la dictación de la ley
orgánica constitucional del ministerio público. ¿Por qué? En primer lugar,
porque se dará mayor eficacia a la investigación. Al crear el ministerio
público, es decir, un cuerpo de fiscales, tendremos personas profesionales,
abogados, que estarán a cargo directo de la investigación.
Es más, en el artículo 1º del proyecto se señala que la primera función del
ministerio público es "dirigir" en forma exclusiva la investigación criminal.
Dirigir, no investigar. ¿Por qué? Porque los fiscales son los que deben
señalar a la fuerza pública -Carabineros e Investigaciones- las pruebas que
se requieren para llevar a juicio; deberán planificar una estrategia para
obtener la prueba que le sirva en el juicio y, además, controlar que le llegue
y le sea rendida a él en forma oportuna.
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DISCUSIÓN SALA
Ahora, ¿por qué la dirección de la investigación exclusiva debe estar en
manos del fiscal? Porque el objetivo de los otros actores, de los
querellantes, es coadyuvarlo, pues ellos no tienen el manejo de la
investigación y no pueden echar a andar la acción penal.
La segunda función del fiscal, después de haber investigado y reunido las
probanzas necesarias para imputar a una determinada persona un hecho
punible, será la de acusar. Y aquí ya el fiscal puede contar con un
querellante privado, con una persona que lo acompañe en el ejercicio de la
acción penal, porque ésta no es exclusiva.
Por último, al fiscal le corresponde sostener la acción penal; es decir,
reproducir en el juicio toda la prueba que él investigó en la etapa de
instrucción previa. Por lo tanto, sostiene la acción penal reproduciendo en el
juicio mismo la prueba obtenida.
Pero también al fiscal le corresponde proteger a la víctima y a los testigos.
Es así como, por primera vez, en el artículo 27 del proyecto se establece la
creación de una unidad de atención de víctimas y testigos. Sus funciones
serán informar a la víctima de sus derechos, del curso del procedimiento y
de sus resultados, lo que hoy nadie hace. Debe brindar a la víctima una
atención adecuada, procurando evitarle cualquier molestia innecesaria,
facilitándole el ejercicio de las facultades que la ley le confiere y adoptando
medidas para protegerla.
Todos sabemos que en nuestro actual procedimiento eso es una utopía,
porque justamente lo que sucede es un proceso de segunda victimización.
Ya no solamente se es víctima del robo con intimidación o de la violación,
sino que la ida al tribunal y la presentación frente al actuario constituye una
segunda victimización. Esto se acaba, porque estos fiscales, abogados
profesionales, necesariamente van a tener esta unidad de protección a la
víctima y a los testigos mediante las funciones que he señalado.
Ahora entraremos en un tema interesante y muy importante de dilucidar.
Erróneas interpretaciones del artículo 80 A de la Constitución han querido
señalar que el fiscal es un ente imparcial. Se establece que deberá
investigar los hechos constitutivos de delito, los que determinen la
participación punible y los que acrediten la inocencia del imputado.
Esta última frase ha sido mal interpretada, en el sentido de que al fiscal le
correspondería también velar por la inocencia del imputado. Nada más
contrario a lo que significa ser fiscal. Su naturaleza es la de una parte en el
juicio y, como tal, deberá ser parcial. A él le corresponde buscar los
elementos necesarios para que esta investigación sea exitosa y, por lo
tanto, su actuación es absolutamente parcial.
-0La segunda limitación importantísima del fiscal dice relación con el control
jurisdiccional. No puede hacer lo que él quiera. Es una persona que está
destinada a investigar, pero cuando le corresponda tomar una decisión que
signifique vulnerar garantías individuales, como decidir la detención, el
arresto domiciliario, el arraigo, el embargo, el decomiso de bienes, debe
pedir la decisión a un juez de garantía o juez de control de la instrucción.
Aquí el fiscal es controlado claramente por un juez de garantía.
-0-
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DISCUSIÓN SALA
En tercer lugar, quiero referirme a las características de este órgano.
Desde el principio, se señaló que el ministerio público debería revestir
características muy diferentes de las de la actual Administración Pública,
incluso de la administración judicial, y que debería ser un órgano dinámico,
eficaz, es decir, ejercido por profesionales, eficiente en la utilización de los
recursos y flexible.
Quiero mencionar los cuatro casos de flexibilidad más importantes
contemplados en el proyecto de ley orgánica constitucional.
La primera señal de flexibilidad es que esta organización es regional y que
priman, por sobre todo, los fiscales regionales con sus fiscalías locales
adjuntas.
El hecho de que la organización radique en lo regional le otorga una
efectividad y un dinamismo muy importante en la búsqueda de la verdad
material en la comisión de un delito, porque la delincuencia, por ejemplo de
la Primera Región, no tiene nada que ver con la de la Novena y, por lo
tanto, las capacidades y la organización de una fiscalía en ambas zonas
serán muy diferentes.
El segundo criterio de flexibilidad está dado porque este organismo tendrá
estatutos propios y estará sujeto, en forma supletoria, al Código del
Trabajo. Esto se desprende claramente de la naturaleza jurídica del
ministerio público, que explicaré más adelante.
El tercer criterio de flexibilidad dice relación con las remuneraciones.
Existirán tramos diferentes para las personas que ejercen una misma
función, los que dependerán de criterios que deberán considerar incentivos,
evaluación de desempeño personal y bono por cumplimiento de metas. Es
decir, por primera vez se incorporan al sistema de justicia criminal criterios
diversos para fijar las remuneraciones, flexibilidad que se otorga para
incentivar y movilizar a los mejores fiscales en la investigación de los delitos
más graves.
El cuarto criterio se refiere a que estos fiscales no están adscritos sólo a la
competencia de un territorio determinado, sino que ejercen activamente su
función y, por lo tanto, pueden moverse por el territorio nacional. Por
ejemplo, en el caso de un delito cometido en Putre, los fiscales adjuntos
radicados en Arica o en Iquique podrán trasladarse a dicho lugar para tomar
las evidencias e investigar lo que allí sucedió. Por lo tanto, la flexibilidad se
traduce en que ejercen activamente y se movilizan a lo largo del país con el
objeto de conseguir las pruebas necesarias para cumplir con su cometido.
Punto importante es determinar la naturaleza jurídica del ministerio.
De acuerdo con la Constitución, el ministerio público es un organismo
autónomo, lo cual significa que no forma parte ni depende de ninguno de
los poderes tradicionales del Estado -el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. Al principio no se entendía que no formara parte de la Administración del
Estado; pero un informe en derecho estableció que en la Constitución de
l980, más allá de la tradicional división de los tres Poderes del Estado, hay
casos en que la competencia se distribuye en forma directa. Se trata de
órganos que tienen un poder conferido directamente por la Carta
Fundamental y que deben cumplir las funciones que ésta les encomienda.
Uno de ellos es, claramente, el ministerio público, así como también lo son
el Tribunal Constitucional y los tribunales electorales. Debido a esta
naturaleza jurídica distinta, no se les aplica el Estatuto Administrativo.
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DISCUSIÓN SALA
El nombramiento del Fiscal Nacional se lleva a cabo con el concurso de los
tres Poderes del Estado: una quina de la Corte Suprema, designación del
Presidente de la República y ratificación por los dos tercios del Senado.
Como indicación, propongo reponer el inciso segundo del artículo 18 del
texto original, con el objeto de restablecer la audiencia pública. Un concurso
público significa, simplemente, posibilitar la postulación de muchas
personas; pero eso no obsta a que exista una audiencia pública donde se
entreviste y conozca a los postulantes o, por último, a las cinco personas
que conforman la quina. Con la audiencia pública se busca mayor
transparencia y una decisión informada, porque -¡ojo!- uno de los objetivos
de la reforma del sistema judicial es dar transparencia al juicio a través de
la publicidad. En el nombramiento del Fiscal Nacional, esa transparencia se
consigue mediante el conocimiento de las potencialidades y habilidades de
quienes postulan al cargo y las razones por las cuales el Pleno de la Corte
Suprema se pronuncia a favor de uno u otro.
El señor JARPA.- Señor Presidente, nuestra función en el Poder Legislativo
parte por dar normas a la comunidad, situación que viene de las sociedades
más antiguas, en que, a través de leyes, se pretende aplicar la justicia para
que la gente pueda vivir en paz.
Es necesario que las leyes que se dictan -en este caso, en forma
democrática- sean aplicadas de manera eficiente por el sistema judicial.
Quienes me antecedieron en el uso de la palabra han demostrado que en la
actualidad muchos delitos quedan sin sanción.
Cuando me desempeñé como gobernador de la provincia de Ñuble y
abordábamos el tema de la seguridad ciudadana, constaté que uno de los
grandes problemas para sancionar los delitos radica en que las víctimas
dejan constancia en Carabineros, pero no ratifican su denuncia en los
tribunales o, a veces, éstos no siguen adelante con el proceso, lo que
ocasiona que muchos delitos queden sin sanción, debido a un
sobreseimiento temporal. Ello provoca problemas de inseguridad que, junto
a los de salud, constituyen las grandes preocupaciones de la sociedad
chilena.
En los tribunales de justicia sólo existen 251 jueces, de los cuales 187
tienen competencia común, es decir, deben investigar, acusar y fallar en los
procesos, lo que dificulta una imparcialidad total. Además, la justicia es
lenta y pierde oportunidad, razón por la cual muchos delitos quedan
impunes.
El Ejecutivo, en especial el Ministerio de Justicia, representado por su
Ministra, señora Soledad Alvear, y el Parlamento, estamos haciendo un
esfuerzo para que los procesos sean sustanciados en forma imparcial,
oportuna, transparente y eficiente.
En tal sentido, el ministerio público será un organismo autónomo, con
financiamiento propio, y en la designación del Fiscal Nacional participarán
los tres Poderes del Estado, pues será elegido de una quina propuesta por la
Corte Suprema, designado por el Presidente de la República y ratificado por
el Senado.
Es muy importante la función de dicho fiscal en cuanto a fijar la política de
persecución penal, pues le corresponderá entregar las normas a los fiscales
regionales y a los fiscales adjuntos para llevarla a cabo.
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DISCUSIÓN SALA
También nos parece importante la función de supervisar a la policía para
investigar y que tenga la atribución de crear unidades especiales de
seguridad para tocar temas de tanta importancia en la actualidad, como el
tráfico de drogas y todo lo relacionado con esa actividad ilícita.
El señor RINCÓN.- Señor Presidente, sólo la historia puede juzgar a
cabalidad a un gobierno democrático como el que encabeza actualmente el
Presidente Frei; pero, en su análisis, la historia no podrá desconocer las
importantes reformas que este Gobierno ha implementado en distintos
campos. De hecho, se ha mencionado la reforma educacional y la relativa a
infraestructura, a las cuales se suma, obviamente, la que hoy motiva
nuestro estudio jurídico-legislativo: la reforma procesal penal, de suyo
compleja y que ha implicado establecer orgánicamente el ministerio público
en nuestra Constitución, lo que conlleva una reforma sustantiva y profunda
de todo el sistema procesal-penal, complementada con la normativa jurídica
que hoy analizamos en esta Cámara, relativa a la institucionalidad misma
del ministerio público, en la que todavía faltan la defensoría penal pública y
las normas adecuatorias del sistema, que se relacionan con innumerables
leyes.
-0Hoy, cuando vivimos una situación especial, en la cual tratamos de incoar,
mantener y levantar el tema de los derechos de quien es inculpado y
detenido, obviamente debemos extrapolar ese tipo de situaciones a los
miles y miles de causas que permanentemente se ven en los tribunales y
que afectan no sólo a la víctima que este proyecto tiende a proteger y a
garantizar justicia, sino también a quien se le imputa un delito, que requiere
un proceso justo, expedito, rápido y una condena en tiempo adecuado, ya
que eso también constituye justicia.
Por otra parte, resulta digno de destacar que es tal la protección que se
brinda a la víctima, que se crea -ya se ha hecho mención a ello, por lo que
no lo repetiré- esta unidad de atención e información a las víctimas y a los
testigos, lo que constituye un paso importante dentro del sistema procesalpenal de nuestro país.
¿Qué más puede preocupar a alguien respecto de esta institución que se
crea? ¿La independencia y autonomía en exceso, y a lo mejor sin
contrapeso, de esta nueva institución, que no sabemos o no somos capaces
todavía de comprender en el organigrama de la Administración del Estado?
Dichos contrapesos y equilibrios existen, puesto que se establece
responsabilidad penal y civil respecto de los fiscales del ministerio público.
No sólo eso, pues los fiscales adjuntos también tendrán responsabilidad
disciplinaria, y el Fiscal Nacional y los fiscales regionales podrán ser
removidos por la Corte Suprema, por el Presidente de la República o a
solicitud de 10 o más diputados.
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DISCUSIÓN SALA
Por último, el juez de control de la instrucción o juez de garantía, como
también se le denomina, posee el control jurisdiccional respecto de las
actuaciones de los fiscales. A él corresponde, durante el desarrollo de la
investigación, intervenir en todas aquellas ocasiones en las que se afecte o
pueda afectar, por las actuaciones o resoluciones del ministerio público, un
derecho personal o garantía constitucional de las personas.
Además, no olvidemos el consejo asesor, constituido por todos los fiscales
regionales como cuerpo colegiado, que se denomina Consejo General, que
interlocutará adecuadamente con la Fiscalía Nacional.
El señor LUKSIC.- Señor Presidente, quiero destacar algunos rasgos
bastante excepcionales del ministerio público.
En primer lugar, desde el punto de vista de su naturaleza jurídica, es un
órgano autónomo del Estado cuya particularidad es que, para la designación
del Fiscal Nacional, su autoridad máxima, intervienen los tres Poderes del
Estado. Ése es un elemento bastante novedoso, que ya fue incorporado con
la reforma constitucional para el nombramiento de los ministros de la Corte
Suprema.
Por otra parte, la autonomía de este órgano es diferente a la de las
municipalidades o de la Contraloría General de la República, que deben
ceñirse a la ley general de bases de la administración del Estado. En este
caso, no hay ligazón ni tampoco dependencia de ella. Me atrevería a decir
que tiene las mismas características y que se producen los mismos efectos
que con un Poder del Estado. De manera que, desde el punto de vista de la
doctrina jurídica, es bien novedosa su naturaleza.
-0Se han hecho grandes esfuerzos para descentralizar el Estado,
tradicionalmente unitario y muy centralizado. En verdad, aparte de las
secretarías regionales ministeriales, me atrevería a decir que todos los
intentos han sido fallidos. Sin embargo, es precisamente en esta institución
donde podemos encontrar una verdadera descentralización administrativa.
Los fiscales regionales, en el ámbito del territorio de su competencia,
tendrán bastante autonomía e independencia. Sólo quedarán sujetos al
consejo que se crea en el proyecto del ministerio público.
Por consiguiente, quizás otra característica novedosa es que es una
institución auténticamente descentralizada, a diferencia de la mayoría de los
casos, que no han pasado de ser órganos desconcentrados. Ésa es la
realidad.
Incluso, el gobierno regional, al no ser elegido directamente el intendente,
pierde el carácter de descentralizado.
El señor WALKER (don Patricio).- Señor Presidente, la verdad es que
estamos asistiendo a un momento tremendamente importante de este siglo.
Sin duda alguna, hoy estamos discutiendo -y probablemente aprobaremosla reforma más relevante de la historia del siglo en nuestro país, y, sin
duda, también, una de las reformas más trascendentales en la
administración del Presidente Eduardo Frei, que reemplazará un sistema de
administración de justicia de enjuiciamiento criminal de carácter inquisitivo,
en el que las labores de investigación, de acusación y de juzgamiento se
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concentran en un solo órgano, por un sistema acusatorio basado en el juicio
oral, público, ante jueces de derecho, lo que consagra y garantiza los
principios de inmediación, imparcialidad y publicidad.
Para aquellas personas y para aquellos ciudadanos que perciben la acción
de la justicia como lenta, ineficaz, lejana y burocrática, que estimula la
impunidad y la inseguridad ciudadana, hoy el Gobierno del Presidente Frei,
con respaldo de todos los sectores políticos, está dando una señal para
decirles que contaremos con un sistema de administración de justicia eficaz,
humano, eficiente y oportuno. Para ello, este proyecto tiene la virtud de
consagrar principios muy importantes para cumplir con este anhelado
objetivo.
En primer lugar, consagra el principio de inmediación, que permite que hoy
un juez que conoce la realidad, los hechos y las causas a través de terceros,
y muchas veces a través del actuario; que no conoce personalmente los
testigos, las víctimas -decía el Diputado Rincón que muchos presidiarios,
muchos condenados a penas privativas de libertad jamás conocieron al
juez-, ahora podrán, en definitiva, conocer a los actores involucrados en los
casos judiciales.
En segundo lugar, consagra el principio de la imparcialidad, al separar la
función de investigación de la de juzgamiento, estableciendo la primera en
el ministerio público y otorgando también a este órgano la facultad de
entablar acciones penales públicas cuando esté en juego el interés de la
sociedad; y la función de juzgar, en los jueces, con el elemento positivo de
que, en definitiva, el ministerio público pasa a ser un órgano autónomo, lo
que certifica aún más este carácter de imparcial y no priva a los afectados
de establecer las acciones penales por su cuenta.
El señor PÉREZ (don Aníbal).- Señor Presidente, en primer lugar, quiero
señalar que el proyecto concreta una etapa decisiva en el proceso de
modernización del sistema de justicia penal en Chile.
Como todos sabemos, hasta ahora el procedimiento de justicia penal que
rige en el país se desarrolla por escrito, lo que se traduce en un sistema
lento, burocrático y que genera desconfianza en la gente que acude a la
justicia. Además, las personas no lo comprenden y lo consideran poco
transparente. Hoy, la justicia penal en Chile no goza de buena salud ante la
opinión pública nacional.
En ese contexto, el sistema actual no ofrece condiciones objetivas de
imparcialidad, porque el juez realiza múltiples funciones, tales como
investigar, acusar y fallar, lo que, evidentemente, vulnera los principios del
debido proceso.
Del mismo modo y debido a las características del actual procedimiento, la
gente procesada o inculpada por la justicia penal en general no trata con el
juez; son pocas las oportunidades que tiene un procesado de conversar con
el juez, ya que todo se hace por medio del funcionario, del actuario.
Entonces, el ministerio público es uno de los elementos esenciales para
implementar en el país el modelo acusatorio y garantista del procesamiento
penal, en reemplazo del arcaico esquema que inspira el actual Código de
Procedimiento Penal.
En consecuencia, es uno de los pilares fundamentales de la modernización
del sistema judicial, cuyo eje orientador es su transformación en una
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DISCUSIÓN SALA
institución cuya finalidad última sea garantizar la plena vigencia de los
derechos del ciudadano, de los derechos de las personas.
De acuerdo con el artículo 1º, el ministerio público es definido como un
organismo autónomo y jerarquizado, con lo que se reproduce lo establecido
en el artículo 80 de la Constitución. Con ello, se busca otorgarle plena
independencia para el cumplimiento de sus funciones y así evitar influencias
indebidas en el ejercicio de las tareas esenciales que se le encomiendan.
Asimismo, la autonomía que se le da es concebida en el proyecto como
afecta a responsabilidades, que se pueden hacer efectivas a través del
sistema de control a que se encuentra sujeto.
El hecho de asociar responsabilidades a independencia es uno de los rasgos
más esenciales y preciados en un estado de derecho, porque éste surge,
precisamente, para evitar la irracionalidad y arbitrariedad en el ejercicio de
las potestades públicas; es decir, vamos a tener un ente autónomo, con
facultades, pero sujeto también a la responsabilidad y control de la
ciudadanía.
El sistema de control y de responsabilidad que contiene el diseño
institucional parte de lo dispuesto en la modificación que se introdujo al
artículo 19, Nº 3, norma que estipula como nueva garantía constitucional la
existencia de una investigación racional y justa.
Tal como se desprende de la historia fidedigna del establecimiento de la ley,
esta nueva garantía nace como un medio de otorgar protección a las
personas ante el peligro de investigaciones abusivas y que adolezcan de
una desproporción entre los medios que se empleen y el fin que se persigue
con la diligencia y, además, para forzar que las pesquisas se desarrollen
utilizando medios legales.
En cuanto a sus funciones -aquí ya se ha dicho- el proyecto establece que
éstas se centren en dirigir en forma exclusiva la investigación de los hechos
constitutivos de delito y los que determinan la participación punible del
imputado y, en su caso, ejercer la acción penal pública de acuerdo a lo que
disponga la ley, con las excepciones que ella misma estipula. Asimismo, le
corresponderá adoptar medidas para proteger a las víctimas y a los
testigos. El proyecto se encarga de regular la forma en que el ministerio
público ejercerá sus funciones. Al respecto, señala que en sus actuaciones
debe ajustarse de manera estricta al criterio de objetividad, lo que implica
investigar con igual celo tanto los hechos y circunstancias que pueden
configurar el delito o agravan la responsabilidad del imputado, como
también aquellos que la eximan de la misma, la extingan o la atenúen.
El artículo 80, inciso primero, de la Constitución Política señala que sobre
este punto el ministerio público tiene que investigar con la misma
dedicación, tanto los hechos que determinan la participación punible como
aquellos que acreditan, reitero, la inocencia del imputado. Además, la ley
señala como mandato expreso desarrollar sus funciones "con estricta
sujeción a la Constitución, a los tratados internacionales y a las leyes", así
como dispone que debe someter su actuación a criterios efectivos de
desconcentración funcional y territorial en su valoración tendrán que
considerar, obviamente, la realidad político-administrativa, judicial, social,
económica y geográfica del país. Esta norma se inspira en la necesidad de
otorgarle al ministerio público un amplio grado de flexibilización en la
ordenación de sus actividades.
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DISCUSIÓN SALA
El señor ELGUETA.- Señor Presidente, brevemente quiero referirme a lo que
se ha señalado con respecto al Consejo de Defensa del Estado.
De acuerdo con la reforma constitucional, la exclusividad de la instrucción
penal corresponde al ministerio público. Ésa fue la razón por la cual -no en
éste, sino en el proyecto sobre normas adecuatorias- se aprobó una
modificación para excluir al Consejo de Defensa del Estado de esta
persecución penal, puesto que, de lo contrario, el Servicio de Impuestos
Internos, el Servicio de Aduanas, eventualmente el Servicio de Salud u
otras instituciones podrían tener la posibilidad de llevar a cabo
investigaciones e instrucciones penales. En la reforma constitucional que
entrará en vigencia se estableció que el ministerio público tendrá la
exclusividad de la investigación o de la instrucción penal, puesto que si se
aceptara el criterio aquí señalado relativo al Consejo de Defensa del Estado,
nos encontraríamos con que alrededor de cuatro o cinco servicios del Estado
estarían procediendo simultáneamente en contra del mismo imputado, lo
que resulta inadmisible. Está bien que cada uno de estos servicios tenga la
posibilidad de denunciar; pero la instrucción, la investigación, sólo puede
ser realizada por el ministerio público.
Terminado el debate, se somete a votación el proyecto de ley en
estudio:
-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio
el siguiente resultado: por la afirmativa, 88 votos; por la negativa, 1 voto.
Hubo 9 abstenciones.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- Aprobado en general el
proyecto.
El artículo 1 del proyecto del ley Orgánica Constitucional del
Ministerio Público fue objeto de indicaciones:
Al artículo 1º
De los señores Bartolucci y Coloma para sustituir el punto seguido (.) por
una coma (,) e intercalar la siguiente frase "y los que acrediten la inocencia
del imputado.".
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SEGUNDO INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
1.5. Segundo Informe Comisión de Constitución
Cámara de Diputados. Fecha 22 de Diciembre, 1998. Cuenta en Sesión 29,
Legislatura 339.
En este informe se señalan las siguientes menciones en cuanto a los
artículos que deben darse por aprobados:
2°.- De los artículos que deben darse por aprobados reglamentariamente.
Se hace constar que los artículos 1, 3, 4, 5, 32, 34 y 48 permanentes, y 1°,
2° y 6° transitorios, han quedado redactados en los mismos términos en que
lo fueran en el primer informe, por haberse rechazado las indicaciones
presentadas a su respecto.
Respecto a las indicaciones efectuadas señala :
8° De las indicaciones rechazadas por la Comisión.
La Comisión ha rechazado las siguientes indicaciones:
Al artículo 1°
De los señores Bartolucci y Coloma para sustituir el punto seguido (.)
por una coma (,) e intercalar la siguiente frase "y los que acrediten la
inocencia del imputado.".
El informe indica someter a aprobación el proyecto de ley en estudio
en los siguientes términos:
En mérito de las consideraciones anteriores y por las que os pueda dar a
conocer en su oportunidad el señor Diputado Informante, vuestra Comisión
os recomienda que prestéis aprobación al siguiente
“Proyecto de ley.
Título I.
El Ministerio Público, funciones y principios que orientan su actuación.
Artículo 1º.- El Ministerio Público es un organismo autónomo y
jerarquizado, cuya función es dirigir en forma exclusiva la investigación de
los hechos constitutivos de delito y los que determinen la participación
punible del imputado. Asimismo, ejercerá, en su caso, la acción penal
pública en la forma prevista por la ley. De igual manera, le corresponde la
adopción de medidas para proteger a las víctimas y a los testigos. En caso
alguno podrá ejercer funciones jurisdiccionales.
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OFICIO DE LEY
1.6. Oficio de Cámara de Origen a Cámara Revisora.
Oficio de Ley a la Cámara Revisora. Fecha 05 de Enero, 1999, Cuenta en
Sesión 16, Legislación 339, Senado.
Oficio Nº 2222
A S.E. EL
PRESIDENTE DEL 1999
H. SENADO
VALPARAISO,
5
de
enero
de
Con motivo del Mensaje, Informes y demás
antecedentes que tengo a honra pasar a manos de V.E., la Cámara de
Diputados ha tenido a bien prestar su aprobación al siguiente
PROYECTO DE LEY:
"Título I
El Ministerio Público, funciones y principios que orientan su
actuación
Artículo 1º.- El Ministerio Público es un organismo
autónomo y jerarquizado, cuya función es dirigir en forma exclusiva la
investigación de los hechos constitutivos de delito y los que determinen la
participación punible del imputado. Asimismo, ejercerá, en su caso, la
acción penal pública en la forma prevista por la ley. De igual manera, le
corresponde la adopción de medidas para proteger a las víctimas y a los
testigos. En caso alguno podrá ejercer funciones jurisdiccionales.
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INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
2. Segundo Trámite Constitucional: Senado
2.1. Informe Comisión de Constitución.
Senado. Fecha 15 de Diciembre, 1999. Cuenta en Sesión 28, Legislatura
339.
Principales aspectos que se analizaron durante el debate, que sólo
tuvo aprobación general:
a) Exposición del señor Jefe de la Unidad Coordinadora de la Reforma
Procesal Penal del Ministerio de Justicia, don Rafael Blanco.
i) Ambito de esta iniciativa.
El señor Blanco recordó que la Ley Orgánica Constitucional del
Ministerio Público representa el complemento indispensable del Capítulo VIA de la Constitución Política de la República, relativo al Ministerio Público,
que fue introducido a la Carta en virtud de la reforma constitucional
contenida en la ley Nº 19.519, de 16 de septiembre de 1997. Esa reforma
no sólo se limitó a definir el espacio institucional que le correspondería a
dicho órgano al interior del sistema de competencias estatales, sino que se
refirió a otros aspectos, tales como su organización, estructura, funciones y
relaciones con otros órganos del Estado.
En efecto, esa enmienda
constitucional estableció su estructura en términos bastante detallados,
fijando los principios sobre los cuales iba a desarrollar sus actuaciones,
como así también los sistemas de control, los sistemas de remoción, la
estructura jerárquica y las relaciones con la policía.
Considerando que, por otra parte, la mayoría de las
cuestiones de índole práctica serán desarrolladas en el Código Procesal
Penal, este proyecto de ley se centra en tres aspectos:
- Establecer las relaciones de trabajo en las fiscalías y
entre los diferentes fiscales -regionales y adjuntos-, es decir, la forma en
que se tramitarán los casos cuando lleguen al Ministerio Público, cómo se
organizará el trabajo interno y cuáles serán los niveles de decisión que
existirán entre los distintos fiscales, tanto desde el punto de vista de la
administración del Ministerio Público como en relación con la prosecusión de
un asunto.
- Determinar el estatuto del personal, es decir, el conjunto de normas
que van a regular los mecanismos de contratación, despido, ascensos e
incentivos para las personas que se desempeñarán en este organismo.
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INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
- Precisar la naturaleza autónoma del Ministerio Público,
estableciendo que, como regla general, no estará adscrito a la normativa
que regula el funcionamiento orgánico de la Administración del Estado.
ii) Funciones del Ministerio Público.
Sus principales funciones son la dirección, en forma
exclusiva, de la investigación de los hechos que configuran el delito, los que
determinen la participación punible y los que acrediten la inocencia del
imputado; el ejercicio de la acción pública en la forma que determine la ley,
y la adopción de medidas para proteger a las víctimas y a los testigos,
según lo prevé el artículo 80 A de la Constitución Política de la República.
Destacó el señor Blanco que dichas labores estarán a cargo,
fundamentalmente, de los fiscales adjuntos, ya que tanto el fiscal nacional
como los fiscales regionales ejercerán funciones de dirección, de
administración y de representación, y sólo excepcionalmente asumirán la
investigación de casos particulares. Son los fiscales adjuntos quienes
ejercerán la acción penal, investigarán, formularán las acusaciones y
sostendrán la pretensión penal en el juicio, y serán, por lo tanto, quienes
tengan la relación de trabajo con la policía.
-0El H. Senador señor Viera-Gallo, desde otro punto de vista, consideró que,
aunque la Constitución Política de la República encomienda a esta Ley
Orgánica Constitucional fijar “el grado de independencia y autonomía y la
responsabilidad que tendrán los fiscales en la dirección de la investigación y
en el ejercicio de la acción penal pública”, el cuerpo legal en informe no
regula con total claridad dichos aspectos.
Fue de opinión de que el proyecto de ley tiende a ser
en exceso flexible, al no establecer con claridad las competencias que
asumen el Fiscal Nacional, los fiscales regionales y los fiscales adjuntos, lo
cual resulta inconveniente. En efecto, continuó, se corre el riesgo de que,
por ejemplo, el Fiscal Nacional se atribuya competencia para conocer de un
determinado caso en el cual pudiera estar interesado, sustrayendo su
conocimiento del fiscal local a cargo de la investigación -lo que no ocurre en
el derecho comparado-, o que el fiscal regional efectúe la distribución de
los casos entre los fiscales adjuntos cometiendo arbitrariedades.
La
iniciativa de ley no contiene suficiente precisión respecto de las relaciones
entre el Fiscal Nacional, los regionales y los adjuntos, por lo que deberían
aclararse los niveles jerárquicos y las competencias.
El señor Ministro de la Excma. Corte Suprema, don Mario Garrido, señaló
que compartía estas inquietudes respecto de la organicidad interna de la
Institución y, en especial, en la falta de responsabilidad funcionaria del
Fiscal Nacional. Creyó que, aunque desde el punto de vista teórico pudiera
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INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
resultar adecuada esta situación, lo cierto es que las faltas que cometa y
que no justifiquen su remoción quedarán carentes de reparo. La autonomía
de este órgano, por una parte, y la imposibilidad de acusar
constitucionalmente al Fiscal, por otra, agregó, harían necesario contemplar
un sistema que, de alguna forma, permitiese hacer efectiva la
responsabilidad. Hizo presente, sobre el particular, que la concepción de la
figura del Fiscal es ajena a los márgenes habituales que se aceptan en la
estructura del Estado y de lo que se considera a nivel internacional, donde
no existe un Fiscal que posea la independencia del que se está creando aquí
en
Chile.
El solo mecanismo de la remoción, concluyó, no resulta
absolutamente satisfactorio para evitar posibles faltas o abusos en el
ejercicio de sus funciones.
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DISCUSIÓN SALA
2.2. Discusión en Sala.
Senado. Legislatura 339, Sesión 28. Fecha 30 de Marzo, 1999. Discusión
General. Aprobado en General
LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL DEL MINISTERIO PÚBLICO
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- En la discusión general del
proyecto, tiene la palabra la señora Ministra.
La señora ALVEAR (Ministra de Justicia).- Señor Presidente, deseo partir
señalando que constituye para nosotros una enorme satisfacción que la Sala
del Senado consigne en la tabla de hoy el proyecto de ley orgánica
constitucional del Ministerio Público, iniciativa trascendental para comenzar
la implementación del Sistema de Enjuiciamiento Criminal, luego de
aprobarse en general el nuevo Código de Procedimiento Penal y de haberse
acogido durante 1997 la reforma constitucional del Ministerio Público, que
ya se encuentra incorporada a nuestra Carta Fundamental.
Al abordar el estudio del asunto en comento, luego de un arduo trabajo aprovecho la oportunidad para hacer un reconocimiento- de sus Comisiones
de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento y de Hacienda, creo que
se da un nuevo paso, ya que la normativa que se somete ahora a la
consideración de la Sala en general organiza y desarrolla a dicho
organismo, lo cual permitirá próximamente elegir al Fiscal Nacional, que
será la primera autoridad del nuevo sistema, para iniciar, luego, la
conformación de su equipo, el diseño de las políticas pertinentes, como
también la capacitación necesaria de su personal.
ORGANISMO AUTÓNOMO
Cabe recordar que, en la definición contenida en la Carta, el Ministerio
Público quedó como un órgano autónomo de los demás Poderes del Estado,
jerarquizado, al que corresponde la exclusividad de la persecución penal de
los delitos; la sustentación de la acción penal pública, en representación de
la comunidad, y la promoción y resguardo de los derechos de las víctimas y
de los testigos en el proceso penal. Con él se delimitan la competencia y
funciones de los órganos que participan en el enjuiciamiento criminal,
profundizando -creemos- nuestro Estado de Derecho, al establecer un
sistema basado en los principios de imparcialidad, objetividad, publicidad y
concentración.
De la misma manera, la separación de las funciones de investigar y juzgar
redunda en una forma más eficaz y eficiente de perseguir los delitos,
obteniendo de esta manera un equilibrio fundamental entre los derechos de
las partes en el proceso: la víctima y el imputado.
-0SISTEMA DE CONTROL Y RESPONSABILIDADES DEL MINISTERIO PÚBLICO
Por último, me parece importante dar una cuenta muy general a este
respecto, por cuanto el Ministerio Público ha sido motivo de preocupación. Si
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bien ésta es legítima, creemos que las respuestas que ofrece la iniciativa y las
que se encuentran en el Código Procesal Penal dan cuenta de un apropiado
equilibrio para permitir la investigación y tener al mismo tiempo un adecuado
control.
Recordemos que estamos hablando de un organismo autónomo. Pero su
autonomía requiere necesariamente mecanismos de control y de
responsabilidades que actúen como fuerzas adecuadas de contrapeso en el
sistema.
De esa manera, la iniciativa en debate dispone un conjunto de controles que
explicitan que todos los fiscales del Ministerio Público poseen, en primer lugar,
responsabilidades penal y civil por sus actos. A su vez, los fiscales adjuntos y
los fiscales regionales tienen responsabilidad disciplinaria.
La ley en proyecto contempla, entre otras medidas disciplinarias,
amonestación privada, censura por escrito, multa y suspensión de funciones.
Y es interesante destacar que estas sanciones no pueden ser aplicadas sin
haber escuchado previamente al Fiscal, a fin de garantizar el derecho a la
defensa.
Por otra parte, también en cuanto a los controles, merece especial mención el
hecho de que el proyecto impone al Fiscal Nacional y a los fiscales regionales
la obligación de entregar una cuenta anual pública de las actividades
realizadas, en la que deben exponer los avances y las dificultades que han
encontrado en su labor. Entendemos que se trata de una forma de control
indirecto, que permite a la comunidad ejercer el derecho de informarse, paso
previo del control ciudadano sobre sus autoridades.
Otra forma de control radica, sin duda, en las atribuciones del juez de
garantía respecto de todas las decisiones que adopten los fiscales, no sólo en
estricta relación con la afectación de las garantías y los derechos de las
personas, sino también con resoluciones vinculadas a los medios de prueba y
al forzamiento de la acusación, entre otros aspectos. Cabe recordar que, tal
como se ve en estos momentos en la Comisión de Constitución del Senado, el
Código de Procedimiento Penal contempla los jueces de garantía, el
mecanismo más evidente de control que enfrentarán los fiscales.
Asimismo, se regulan las inhabilidades relativas a los fiscales del Ministerio
Público. El Código citado establece que se les aplicarán las causales de
implicancia y recusación de los jueces. De esa manera, el proyecto define el
procedimiento en que ello se hará efectivo.
También se determinan en la iniciativa las incapacidades para acceder al
cargo de Fiscal, las incompatibilidades para ejercerlo y las prohibiciones que
pesen sobre quienes se desempeñen como tal.
En el mismo Título se disponen el procedimiento y las sanciones atinentes a
quienes incurran en alguna de esas causales, y las incapacidades,
incompatibilidades y prohibiciones se hacen extensivas a todo el personal que
se desempeñe en el Ministerio Público, en cuanto le sean aplicables.
Para finalizar el tema de los controles, se debe señalar que tanto el Fiscal
Nacional como los fiscales regionales pueden ser removidos por la Corte
Suprema, a solicitud del Presidente de la República o de diez Diputados.
Por ello, responsablemente, podemos aseverar en esta Sala que tanto en la
iniciativa que nos ocupa como en el Código de Procedimiento Penal y en las
definiciones asumidas en la Carta se ha contemplado un conjunto de controles
que constituyen el contrapeso adecuado a la autonomía que se otorga.
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El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, luego de escuchadas las explicaciones
de la señora Ministra, así como las que dio el señor Secretario en su relación,
lo que quisiera informar apunta más bien a las cuestiones que han despertado
algún tipo de inquietud en el debate.
-0El proyecto establece el ámbito en que actuará el Ministerio Público,
determina el estatuto del personal y precisa la naturaleza autónoma de la
institución.
En seguida, define la estructura y los niveles jerárquicos, lo que comprende,
como lo dispuso la Carta, un Fiscal Nacional, fiscales regionales y fiscales
adjuntos.
Se crea, además, un Consejo General. Y es importante que Sus Señorías
atiendan a su composición, pues se trata de un órgano asesor y de
colaboración respecto del Fiscal Nacional, integrado por éste y por los fiscales
regionales. Jerárquicamente, depende del Fiscal Nacional y no tiene existencia
constitucional. Por lo tanto, carece de verdaderas atribuciones. Pero, en lo
referente a la Carta Fundamental, éste es un punto de innovación que
contiene el proyecto de ley sometido al conocimiento de los señores
Senadores.
El señor SILVA.- Señor Presidente, Honorables colegas, se ha sometido a la
consideración del Honorable Senado el contenido y redacción del proyecto
que establece la Ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público.
Debemos su existencia al mandato de la Carta Fundamental.
Nadie puede dudar, en consecuencia, de la necesidad de la idea de legislar
en esta materia. Y, naturalmente, anuncio mi voto favorable al proyecto en
general. Sin embargo, su contenido y la forma como se han asumido y
materializado algunos debates en torno a su regulación hacen necesario, en
mi opinión, realizar algunas observaciones y objeciones a su texto.
Formulamos tales observaciones y objeciones partiendo de un presupuesto,
a mi juicio, indispensable: la necesidad de perfeccionar jurídicamente una
iniciativa legal de singular trascendencia.
En primer lugar, se ha intentado sostener que el Ministerio Público, por ser
un organismo autónomo constitucionalmente, es independiente de cualquier
ubicación y consideración en torno a su regulación jurídica. Se ha
argumentado que “existe una diferencia” entre autonomías igualmente
constitucionales, pero pertenecientes a la Administración Pública.
Al respecto, deseo expresar algunas consideraciones. Las autonomías como
fenómeno jurídico, en particular las constitucionales, son de data antigua en
el sistema constitucional chileno. En efecto, la ley de reforma constitucional
Nº 7.727 de 1943, al incorporar a la Contraloría General de la República al
Texto Constitucional la introdujo con carácter de organismo autónomo. Ya
en 1969 sosteníamos que ello significaba la independencia absoluta de
todas las autoridades u oficinas del Estado.
Eso implicaba, a nuestro juicio, que su regulación correspondía a la Carta
Fundamental y a la ley que la rige, no existiendo relación alguna de
subordinación, ni siquiera de supervigilancia, frente a la Administración del
Estado, pues la naturaleza de tales funciones hacía inconciliable dicha
función con esos vínculos.
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Lo anterior permitía sostener, a nuestro criterio, que aparecía un nuevo
sistema de organización conocido con el nombre de “acentralización”, que la
doctrina conceptualizó como entidades que no se relacionan con el Gobierno
por un vínculo de supervigilancia o tutela, y que se hallan por lo tanto en un
plano de extraordinaria independencia jurídica, tengan personalidad jurídica
propia o carezcan de ella.
Muy poco después, en 1970, la ley de reforma constitucional Nº 17.284
incorporó al Texto Fundamental al organismo denominado Tribunal
Constitucional, disponiendo que, además de las regulaciones establecidas
en la propia Carta, se regiría por autos acordados que contendrían las
demás normas sobre su regulación y funcionamiento. En la actualidad, la
Constitución vigente –artículo 81, inciso final- prevé que esas materias han
de fijarse en la ley orgánica constitucional respectiva, como efectivamente
lo ha sido.
La Carta Fundamental de 1980 recogió la visión precedente y extendió en
su texto la concepción de la autonomía a otros organismos. Así lo hizo con
el Banco Central y con posterioridad con las municipalidades.
Tanto la doctrina como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional chileno
recogen estas visiones y permiten sostener que la autonomía tiene como
efecto que estas entidades no pueden quedar sujetas a ningún vínculo o
poder jerárquico, y que ellas se rigen por la normativa constitucional
pertinente y por sus leyes orgánicas constitucionales.
La autonomía, pues, sólo tiene como efecto desvincular al órgano de otras
instituciones con poder de decisión que condicionen, dirijan o planifiquen
sus funciones. El hecho de que un organismo sea autónomo no significa que
tenga un poder de autorregulación equivalente al del legislador. Es, así, el
legislador el que condiciona, dirige o planifica la actividad de dichos
organismos, siempre y cuando no vulnere el dispositivo de normas del
propio constituyente. El hecho de que la Constitución declare a un
organismo como autónomo significa entonces que no queda sometido a
órdenes de otros órganos que no sean el legislador.
En consecuencia, cuando se sostiene que la autonomía del Ministerio Público
es diferente a la del Banco Central o a la de la Contraloría General, porque
éstas son autonomías frente a la Administración y la del Ministerio lo sería
frente al Estado, se cae, a mi juicio, en una peligrosa impropiedad.
En efecto, la Contraloría, el Banco Central o las municipalidades son
organismos públicos autónomos del Estado, y no sólo de la Administración.
Sostener así la absoluta independencia de órgano del Estado bajo el
fundamento de encubrir aquella independencia en el concepto de la
autonomía, no sólo es improcedente, sino que excede el criterio del
intérprete.
La ley Nº 18.575, que regula las bases orgánicas constitucionales de la
Administración del Estado, de 1986 -es decir, con seis años de posterioridad
a la Carta Fundamental que declaró autónomos a los organismos antes
enunciados-, estableció en su artículo 1º que forman parte de los cuadros
orgánicos de la Administración el Banco Central, la Contraloría General de la
República y las municipalidades. Jamás dicho artículo ha sido tachado de
inconstitucional, a pesar de que fue sometido al control obligatorio de
constitucionalidad.
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De este modo, todas las autonomías constitucionales son de entidades del
Estado -y no de la Administración, como se ha afirmado-, y deben su
existencia a la necesidad de cubrir una de las funciones de aquél. Así, se
entiende que no haya sido necesario que ni el Congreso Nacional ni el Poder
Judicial fueran declarados organismos autónomos por la Constitución
Política de la República, ya que son Poderes.
En consonancia con esto, el Ministerio Público, a todas luces, es un órgano
del Estado, y, en cuanto tal, se halla sometido a las normas del derecho
público. Ello significa reconocer que necesita a lo menos tres elementos
consubstanciales para el desempeño de su función pública: la organización,
el personal y el sistema presupuestario o financiero.
En lo relativo a la organización interna, la misma Carta Fundamental otorga
el carácter de jerarquizado al organismo. Esto quiere decir que existen
vínculos administrativos que regulan las relaciones. Ello se traduce en
potestades de control, deber de obediencia y una potestad disciplinaria.
Sin embargo, el proyecto pareciera confundir esto, y rescata de una manera
ligera la gestión. En efecto, como se puede apreciar de la organización
interna del organismo -contenida en un esquema en el informe de la
Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento que los
señores Senadores tienen a su disposición-, bajo el Fiscal Nacional surge el
cargo de “Gerente Nacional”. Se justifica tal denominación y estructura
aduciendo que ésta es la cara administrativa de la organización.
La organización de los órganos del Estado está caracterizada por una sola
construcción. No existen visiones paralelas dentro de ella. Además, de lo
que se aprecia, tampoco ésta es una unidad exclusivamente administrativa.
Se le incorporan la división de estudios y la de atención a testigos y
víctimas. No sé qué puedan tener de administrativas dichas funciones,
especialmente la última.
Quiero llamar la atención sobre este punto porque no me parece baladí.
Es cierto que los Estados viven procesos de modernización; lo es también
que una de esas visiones dice relación con la organización y el personal.
Todo esto me parece inobjetable. Pero una cosa muy distinta es entender
que un órgano del Estado maximiza sus beneficios igual que una empresa
privada.
La utilidad de un órgano del Estado conduce a la resolución de las
necesidades de la colectividad. Eso implica, en palabras de la Constitución,
la satisfacción de necesidades materiales y espirituales.
Estoy en desacuerdo con aquella visión de identidad entre la gestión privada
y la pública; como asimismo lo estoy con creer que la modernización en el
área pública sólo se logra incorporando mecanismos propios de una
empresa.
El específico “gerentismo” de la iniciativa repudia la visión más básica de la
organización pública. ¿Queremos que nuestros fiscales prefieran más las
estadísticas o los bonos de desempeño, por condena o convenios a los
cuales puedan llegar, o queremos funcionarios del Estado que privilegien la
justicia por sobre los rendimientos materiales? Yo prefiero esta última idea.
Creo que es el genuino deber del ente estatal. De lo contrario le
transpolamos la filosofía del mercado, que a todas luces es improcedente.
Es absurdo introducir privatismos al interior de las instituciones que deben
ser genuinas y propias del Estado.
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Lo anterior lleva al segundo rubro de estas aprensiones: el personal. Todo
funcionario del Estado es por naturaleza distinto de un empleado particular.
Aquél no ejerce derechos frente a los particulares: ejerce potestades. Eso
significa que su relación de empleo es diversa a la de un particular. La
regulación del empleo público entre los funcionarios y el Estado en este
proyecto es, a nuestro juicio, cuestionable.
Se dice que se han utilizado modelos de otros organismos. Se citan algunas
superintendencias; pero hay que destacar lo que entraña el Ministerio
Público en su esencia para comprender la improcedencia de tales
comparaciones.
En todo caso, me parece absurdo renegar de la Administración para fundar
normas del proyecto en servicios de ella. En efecto, existe una serie de
organismos regulados por el Código del Trabajo, o por un sistema
funcionarial propio, ajeno al Estatuto Administrativo. Sin embargo, se olvida
en la materia que, cuando se opera de esa forma, el sujeto responsable de
establecer mecanismos de control en beneficio de los funcionarios es la
Contraloría, y que las normas del Estatuto Administrativo son aplicadas en
forma subsidiaria, cosa que en este caso se reniega.
En esta materia, permítaseme realizar una objeción de carácter general, y
que ojalá sea considerada por la Comisión de Constitución del Honorable
Senado. Creo que el proceso de laboralización que ha existido en los últimos
años en el Estado, en particular en la Administración, es de muy
cuestionable constitucionalidad.
Las razones que me permiten realizar tal afirmación se fundan en que la
Carta Fundamental ha distinguido diáfanamente, a nuestro juicio, entre las
normas de empleo privadas, denominadas “laborales”, y las de los
empleados públicos.
En resumen, la Constitución establece la igualdad de acceso a los cargos o
funciones públicas (artículo 19, número 17º), norma que está
inmediatamente después de la que consagra la libertad de trabajo.
El señor DÍEZ.- Señor Presidente, con respecto a la reforma, tengo un
criterio distinto al del Senador señor Hamilton, y, también, un concepto
diferente de lo que es el Senado.
El Senado es un lugar donde nosotros intercambiamos puntos de vista con
gente ilustrada que, en su gran mayoría, no participa en los debates de la
Comisión respectiva ni forma parte de la misma.
El nuevo sistema reglamentario consiste en proponer la aprobación en
general del proyecto sin entrar al articulado, como se ha hecho en otras
oportunidades; pero ello obliga a los miembros de las Comisiones a ilustrar
a los colegas acerca de los puntos que consideran conflictivos y respecto de
los cuales se necesita el aporte y la experiencia de cada uno de los
Senadores. Para eso sirve el debate. De no ser así, ¿para qué la discusión
general si ya la Constitución nos dice que la ley reglamentará en este caso
la organización del Ministerio Público?
Por tales razones, creo útil el debate. Y en una materia tan importante
como la que nosotros tenemos por delante, no cabe duda de que no existe
razón alguna para que, por aplicar el sistema de la ley del mercado y de la
privacidad a que se refería el Senador señor Silva a fin de ampliar el
rendimiento del Senado, no cumplamos con nuestra obligación de analizar
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debidamente cada una de las iniciativas que se presentan a nuestra
consideración.
Comparto absolutamente la mayoría de los conceptos del Honorable señor
Silva. Nosotros hemos caído en el sistema de aplicar el criterio de la
empresa privada al funcionamiento de organismos públicos. Hemos visto
que se publican estadísticas de las horas, de las sesiones y de los proyectos
analizados por el Senado. En función de tales datos, se dice que la
Corporación tiene un mejor rendimiento cuando despacha más iniciativas
legales. Yo pienso lo contrario: que tiene mucho mejor rendimiento para el
país cuando despacha menos, porque debe aprobar materias esenciales. Las
demás leyes no son sino la limitación de la libertad; y a nosotros nos
corresponde velar por que esta sociedad se desarrolle propiamente en
libertad.
Estamos analizando una institución muy importante, un organismo
autónomo, como aquí se ha dicho. La tendencia constitucional moderna ya
no divide la organización de los Estados en los simples poderes públicos. Se
ha entrado a precisar funciones y a crear organismos que las desempeñan.
Y para dar dinamismo al Estado -que lo necesita y mucho-, se ha creado el
sistema de entes autónomos, que aquí han sido definidos con precisión por
el Honorable señor Silva. Eso es lo que estamos haciendo: creando un
organismo autónomo.
Porque, ¿cuál es la finalidad última del proyecto? Dice relación a la
administración de justicia. ¿Qué queremos para nuestra administración de
justicia en materia penal? Primero, dinamismo. No hay duda alguna de que
entre las causas de que nuestra justicia no sea ejemplarizadora en su
pretensión de frenar la criminalidad, está la falta de dinamismo. Y
evidentemente, todos quienes hemos trabajado en el proyecto estamos de
acuerdo en que la idea central del mismo consiste en que la justicia sea
oportuna, porque si no deja de ser justicia. De manera que la finalidad
esencial de la investigación criminal en manos del Ministerio Público es el
dinamismo.
En tal punto surge la primera dificultad: determinar cuál es el principal
obstáculo al dinamismo. Desde luego, no es el abuso. Generalmente, es la
tramitación lenta, es la burocracia, es el pensar primero en la carrera
funcionaria del miembro del órgano y no en la función que debe
desempeñar. Por eso, la Comisión enfrenta un problema delicado en
relación con la estructura del Ministerio Público.
Y son útiles el debate y las observaciones hechas aquí al respecto, porque si
bien nosotros reconocemos que dicha entidad constituye un organismo del
Estado, no es menos cierto que la organización de éste en lo que nosotros
conocemos hasta ahora ha tenido en su generalidad un gran defecto: el de
la burocratización. Por eso, cuando la Constitución -y aquí siento disentir del
Senador señor Silva- establece en materia laboral como vínculo supletorio el
Código del Trabajo, no da a los funcionarios del Ministerio Público el
carácter de privados. Significa que la ley, el reglamento o a veces la propia
institución fijará sus reglas; pero, en subsidio, lo hará el Código del Trabajo,
por la libertad y la flexibilidad del mismo.
Lo anterior no es inconstitucional. El Tribunal Constitucional aprobó la Ley
Orgánica del Banco Central, que ha tenido éxito en su funcionamiento. Pues
bien, su artículo 81 establece: “Las relaciones de los trabajadores del Banco
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con la institución se regirán por las disposiciones de esta ley y, en subsidio,
por las del Código del Trabajo y demás normas legales aplicables al sector
privado. En ningún caso se aplicarán al personal del Banco las normas
generales o especiales dictadas o que se dicten para el sector público.”.
Esta disposición, que rige las relaciones con el personal, no significa que el
organismo deje de pertenecer al Estado; que sea tratado como privado, ni
que su personal deje de tener la responsabilidad de un funcionario público.
Pero, en las relaciones laborales y no de otro tipo, se aplican, en forma
supletoria a las disposiciones de la ley orgánica o de los reglamentos de la
institución, el Código del Trabajo.
Sin embargo, no hay duda de que aquí tenemos un problema -y al respecto
los miembros de la Comisión agradeceremos las indicaciones de los
Senadores- en cuanto a determinar de qué manera conservamos una
carrera funcionaria, que es indispensable; cómo la incentivamos a través
del ascenso -éste, en el fondo, tiene que ver con el honor y no sólo con la
remuneración-, y, al mismo tiempo, cómo evitar el exceso de burocracia. Es
uno de los problemas que tiene la Comisión y así lo ha hecho presente en
su informe.
La segunda finalidad del proyecto en debate que no debemos perder de
vista se refiere a la garantía de un proceso justo a los inculpados.
Evidentemente el sistema actual no se la otorga. Para ello, no sólo se crea
el Ministerio Público, sino que también se modifica el Código Procesal Penal
y se instituye el juicio oral.
Para resumir, cabe destacar que en nuestro sistema jurídico, una de las
funciones que debemos tener presente, que posee el carácter de pública, es
la de la protección a las víctimas. Por eso, la ley orgánica del Ministerio
Público debe tener muy en cuenta las obligaciones de dicho Ministerio con
respecto a las víctimas, cosa que hemos estado viendo saltadamente a
propósito de la reforma del Código de Procedimiento Penal.
En seguida, para disminuir la delincuencia, necesitamos de una eficacia
ejemplarizadora. El Estado debe tener la posibilidad de sancionar con
justicia, y la opinión pública, la de conocer los hechos delictuales. Para ello
se requiere de transparencia y publicidad, conceptos que van unidos a este
nuevo sistema penal, en el que el Ministerio Público y el juicio oral son una
de sus partes.
Además, frente a este ensayo que estamos haciendo en nuestra práctica
judicial, debemos garantizar a las personas que sus derechos como tales no
van a ser disminuidos, atropellados o menospreciados. Por eso, cuando se
discutió la reforma constitucional, presenté una indicación que en definitiva
se transformó en el número 3.º del artículo 19 de la Constitución, que,
además de consagrar las garantías para un procedimiento racional y justo,
agregó la garantía para una investigación racional y justa. De modo que la
Carta establece que la ley deberá fijar siempre las garantías de una
investigación racional y justa.
Pero, aun cuando no se dicte la ley, aquí hay un concepto constitucional que
puede ser muy eficaz para la interpretación de la Constitución y de la ley: el
supuesto de que toda investigación, así como todo proceso, debe ser
racional y justo. Y, a diferencia de lo que piensa la Excelentísima Corte
Suprema, creo que aquí la propia Carta Fundamental se ha cuidado mucho
de proteger los derechos de las personas con sus propios recursos. Es así
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como el artículo 21 de la Constitución, que establece el recurso de amparo,
ha consagrado el denominado “recurso de amparo preventivo”, y dice: “El
mismo recurso, y en igual forma, podrá ser deducido en favor de toda
persona que ilegalmente sufra cualquier otra privación, perturbación o
amenaza en su derecho a la libertad personal y seguridad individual.”.
No hay duda de que una investigación que no es racional y justa no es
constitucional y, en consecuencia, no es legal. De manera que una persona
que, por ejemplo, es reiteradamente llamada a declarar sobre los mismos
hechos acerca de los cuales ya prestó declaración (una investigación sobre
una persona que evidentemente tiene características de publicidad en el
vecindario y de permanencia en el tiempo, más allá de lo normal) tiene
derecho a recurrir de amparo preventivo a la Corte, porque evidentemente
están perturbando su derecho y su seguridad individual.
Quiero dejar constancia, así como lo hice en la Comisión, de que la
intención de establecer las garantías de un proceso racional y justo tiene
por objeto hacer posible que los recursos que la Constitución establece,
referentes a la libertad, a la seguridad y a la vida pacífica de las personas –
porque ése es el sentido final de esta disposición- también son aplicables a
la Fiscalía Nacional. No hemos revisado a fondo el articulado de la iniciativa
de ley, pero así lo señalamos en el informe, junto con las valiosas opiniones
de la señora Ministra de Justicia, de representantes de la Corte Suprema y
de otros funcionarios, a raíz del debate general sobre algunos puntos.
El señor VIERA-GALLO.- Señor Presidente, sin duda el proyecto es
trascendental para el país, porque establece la estructura de un futuro
órgano del Estado llamado a tener gran importancia en la administración de
la justicia.
-0La otra materia fue mencionada adecuadamente por el Honorable señor
Silva, y se refiere a cómo establecer un ente autónomo, un servicio público
moderno, flexible, pero que no desnaturalice la función del Estado. Y eso se
debe reflejar en muchos aspectos –como señaló Su Señoría- de la
organización, del personal y del presupuesto.
Me preocupa mucho el estatuto del personal y el hecho de que en el
proyecto no haya una planta esquemática, ni una carrera funcionaria clara.
Reconozco que se debe avanzar en la modernización del Estado, pero eso
no significa que el criterio de modernización sea la organización de la
empresa moderna, pues, además, debe haber un Estado moderno que
cuente con sus propias características, distintas a las de una empresa.
Por otra parte, el proyecto no establece con mucha claridad -como se dice
en la página 23 del informe de la Comisión- el grado de independencia o
autonomía y la responsabilidad que tendrán los fiscales en la dirección de la
investigación y en el ejercicio de la acción penal pública dentro del servicio.
Aquí se considera que el Fiscal Regional tiene toda la responsabilidad en sus
manos Y habrá un fiscal en cada Región, salvo en Santiago, donde habrá
más.
Si el Fiscal Regional tendrá él solo la atribución de llevar adelante la
investigación, será un funcionario de enorme importancia en la Región,
primero, porque durará en el cargo mucho más tiempo que el Intendente,
los Senadores y los Diputados; segundo, porque tendrá el poder de
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perseguir a los funcionarios públicos y a los particulares, y tercero, porque,
conforme al proyecto, no hay una estructura, debajo de ese funcionario,
que sirva de contrapeso a sus actuaciones. De manera que el Fiscal
Regional puede apartar de una investigación a determinado fiscal y designar
a otro, según le parezca mejor.
En consecuencia, de acuerdo con la organización del Ministerio Público, a
primera vista, más que en las manos del Fiscal Nacional, que tiene una
función más bien direccional, de grandes líneas, el poder radica aquí en
dieciséis fiscales regionales, que quedan sujetos a un procedimiento de
destitución bastante complejo.
Entonces, debemos apuntar a un mecanismo que establezca equilibrios
entre el poder del Fiscal Regional, por una parte, y la estructura de la
organización de la Fiscalía, por otra. Y eso, en la forma como se concibe el
proyecto, no está plenamente garantizado.
El señor BOMBAL.- Señor Presidente, desde luego, quiero dejar constancia de
que, en el nuevo Código Procesal Penal, toda la normativa procesal con
relación al ejercicio de la acción de amparo venía desapareciendo y, por
indicación que presentamos con los Senadores señores Larraín y Stange,
repusimos y, en gran parte, adecuamos su ejercicio al sistema que se crea. Y,
a mi entender, el criterio vertido ahora en la Comisión confirma que dicha
indicación debiera ser aprobada.
Pero en mi concepto, y no obstante el ejercicio de la acción de amparo, la
crítica persiste, ya que, en lo fundamental, se halla referida a las actuaciones
negligentes de un fiscal y no a su actuar abusivo en contra del derecho a la
libertad personal y seguridad individual de las personas. Así, por ejemplo, si
un fiscal retarda el comienzo de la investigación o deliberadamente demora la
solicitud de autorización judicial previa, dando tiempo para que el imputado se
oculte o desaparezca, no habrá fundamento para recurrir de amparo. Por
tanto, soy abiertamente partidario de que en esas materias exista un drástico
sistema de sanciones, como ocurre para los funcionarios judiciales, lo que se
justifica aún más si consideramos que el fiscal tendrá mayores atribuciones
que los jueces y, por ello, muchas más opciones de incurrir en faltas, abusos
y acciones u omisiones negligentes.
En esa misma línea, la Constitución delegó en la Ley Orgánica en proyecto la
responsabilidad de fijar “el grado de independencia y autonomía y la
responsabilidad que tendrán los fiscales en la dirección de la investigación y
en el ejercicio de la acción penal pública”. Este aspecto, definitivamente, no se
regula con total claridad, pues, si bien se contempla la adecuada autonomía
que se contrapone con un sistema de destitución bastante único, no existe
nada intermedio que permita hacer efectiva la responsabilidad para evitar
posibles faltas, abusos o actos negligentes de los fiscales.
En otro orden de ideas, entre las facultades que se otorgan al Fiscal Nacional
encontramos, en la letra b) del artículo 11, la de ejercer la potestad
reglamentaria en conformidad a la ley en proyecto. Esta norma debe
relacionarse directamente con la letra b) del artículo 13 de la misma iniciativa,
donde se dispone que a la División de Contraloría Interna le corresponderá
efectuar el control de legalidad de los actos del Ministerio Público y el control
de su ejecución presupuestaria.
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Esto en particular, a mi entender, es profundamente equivocado. Aún más,
rompe uno de los principios básicos del control de legalidad de los actos de
cualquier órgano estatal, pues el control debe, por naturaleza, ser siempre
ejercido por un órgano con la debida independencia y autonomía de la
autoridad a quien se fiscaliza; de otro modo se corre el peligro de que sea
extremadamente comprometido y parcial.
Ocurre, por otra parte, que ello no obedece a los principios esenciales que
informan nuestro ordenamiento fundamental, porque el control de legalidad
de los actos del Primer Mandatario lo ejerce la Contraloría General de la
República, órgano constitucionalmente autónomo. El Congreso Nacional sigue
igual suerte, ya que sus actos, eventualmente, son controlados, desde una
óptica de su juridicidad, en último término, por el Tribunal Constitucional. Y
sucede que la potestad normativa que se está concediendo a un órgano de la
categoría del Fiscal Nacional será controlada por un funcionario de su
dependencia, lo que resulta absurdo y contraproducente, porque, a no
dudarlo, en muchos casos dichos actos podrían afectar las garantías
constitucionales de terceros y, si bien sería procedente en tales circunstancias
el recurso de protección, sólo tendría el mérito de salvar la situación para el
caso en que actualmente se pronuncia y no para la generalidad de las
ocasiones, razón por la cual estimo necesario revisar acuciosamente esta
materia en el segundo informe.
Ahora bien, el estatuto del personal del Ministerio Público me parece bastante
innovador y adecuado, pues otorga una flexibilidad tal que permite de algún
modo asegurar una suficiente garantía de estabilidad en el empleo versus una
exigencia de excelencia para la eficacia de la elevada función que se impone a
ese organismo.
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BOLETÍN INDICACIONES
2.3. Boletín de Indicaciones.
Senado. Fecha 07 de Abril. Indicaciones de señores senadores
BOLETÍN Nº 2152-07 (I)
INDICACIONES FORMULADAS DURANTE LA DISCUSION GENERAL DEL
PROYECTO DE LEY ORGANICA CONSTITUCIONAL DEL MINISTERIO
PÚBLICO.
ARTICULO 1º
1.De los HH. Senadores señores Bombal, Chadwick, Larraín y
Urenda, para reemplazarlo por el siguiente:
“Artículo 1º.- El Ministerio Público es un organismo
autónomo, jerarquizado y de rango constitucional, cuya función es la de
dirigir en forma exclusiva la investigación de los hechos constitutivos de
delito, los que determinen la participación punible y los que acrediten la
inocencia del imputado y, en su caso, ejercerá la acción penal pública en la
forma prevista por la ley. De igual manera, le corresponderá la adopción de
medidas para proteger a las víctimas y a los testigos. En caso alguno podrá
ejercer funciones jurisdiccionales.
El ofendido por el delito y las demás personas que
determine la ley podrán ejercer igualmente la acción penal.”.
2.-
Del H. Senador señor Vega, para sustituirlo por el siguiente:
“Artículo 1º.- El Ministerio Público es un organismo
autónomo y jerarquizado, cuya función es dirigir en forma exclusiva la
investigación de los hechos constitutivos de delito, los que determinen la
participación punible y los que acrediten la inocencia del imputado y, en su
caso, ejercerá la acción penal pública en la forma prevista por la ley. De
igual manera, le corresponderá adoptar las medidas tendientes a proteger a
las víctimas y a los testigos. En caso alguno podrá ejercer funciones
jurisdiccionales.”.
3.nuevo:
Del H. Senador señor Silva, para consultar el siguiente inciso
“El Ministerio Público se regirá por las normas
constitucionales pertinentes, las de esta ley orgánica constitucional y por las
del Título I de la ley Nº 18.575.”.
Historia de Ley Nº 19.640, ART. 1
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SEGUNDO INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
2.4. Segundo Informe Comisión de Constitución.
Senado, Fecha 20 de Julio, 1999. Cuenta en Sesión 17, Legislatura 340.
Para el despacho de esta iniciativa, la Comisión celebró nueve
sesiones, en las oportunidades que se consignan al final de este informe, y
cuatro reuniones de trabajo adicionales.
Artículo 1º
Define al Ministerio Público como un organismo autónomo y
jerarquizado, cuya función es dirigir en forma exclusiva la investigación de
los hechos constitutivos de delito y los que determinen la participación
punible del imputado. Asimismo, le encarga el ejercicio, en su caso, de la
acción penal pública en la forma prevista por la ley, y la adopción de
medidas para proteger a las víctimas y a los testigos. Establece la
prohibición de ejercer funciones jurisdiccionales.
Las indicaciones números 1, de los HH. Senadores señores Bombal,
Chadwick, Larraín y Urenda, y 2, del H. Senador señor Vega, reemplazan el
artículo
por otro, apuntando al mismo propósito de ajustar más su
redacción a la del inciso primero del artículo 80 letra A de la Constitución
Política de la República.
La Comisión convino en la idea que inspira ambas indicaciones, en
orden a reproducir la citada norma del texto constitucional, con cambios
menores derivados de la diferente forma de redacción.
- De conformidad a lo anterior, la Comisión, por la unanimidad de sus
integrantes presentes, HH. Senadores señores Aburto, Díez, Larraín y Silva,
aprobó las indicaciones, con enmiendas.
La indicación número 3, del H. Senador señor Silva, agrega un inciso
segundo nuevo, en cuya virtud puntualiza que el Ministerio Público se regirá
por las normas constitucionales pertinentes, las de esta ley orgánica
constitucional y por las del Título I de la ley Nº 18.575, Orgánica
Constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado.
Sobre el particular, el H. Senador señor Silva destacó que lo
relevante es determinar si este órgano público formará parte de la
Administración del Estado, al igual como ocurre con la Contraloría General
de la República y el Banco Central, que no obstante ser reconocida su
autonomía constitucional en los artículos 87 y 97, respectivamente, de la
Carta Fundamental, se encuentran incluidos en la enumeración del artículo
1º, inciso segundo, de la Ley Orgánica Constitucional anteriormente citada.
En ese sentido, agregó, no reviste mayor importancia definir en esta
Historia de Ley Nº 19.640, ART. 1
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SEGUNDO INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
disposición si el Ministerio Público será un órgano dotado de patrimonio
propio y de personalidad jurídica distinta de la del Fisco de Chile, como el
Banco Central, en que, además de reconocerse su autonomía, posee un
patrimonio propio para el cumplimiento de sus funciones.
Consideró que sería útil precisar que las disposiciones del Título I de
la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado rigen respecto del Ministerio Público, igual como ocurre respecto de
los antedichos órganos constitucionales. En efecto, aunque dichos órganos
no forman parte de la Administración Pública en sentido restringido - por lo
que no se le aplican las demás disposiciones de dicha normativa – deben
aplicársele los principios fundamentales que deben regir para todos los
órganos del Estado, pertenezcan o no a la Administración Pública.
Una posición alternativa, añadió, en caso que no se quisiera efectuar
esta suerte de reenvío, sería incorporar en esta normativa, los principios
contenidos en el referido Título, que no pueden faltar en la regulación de
cualquier órgano estatal, como éste.
A su turno, el H. Senador señor Díez precisó que en la Constitución
Política de 1980 existen una serie de órganos autónomos que cumplen
funciones determinadas, que no requieren de mayor explicitación en cuanto
a si se encuentran incluidos o no en una determinada función del Estado.
Por ello, es absolutamente necesario tener claridad que este organismo
actúa al interior del Estado, sin perjuicio de que la Constitución le ha
reconocido autonomía para facilitar su funcionamiento.
El H. Senador señor Aburto coincidió con este punto de vista, ya que,
como se hizo ver en su oportunidad en la Cámara de Diputados, el
Ministerio Público no es un ente distinto del Estado.
El representante del Ministerio de Justicia, señor Mauricio Decap,
recordó que, al reformarse la Constitución Política de 1980 para incorporar
a este organismo, no se estimó necesario atribuirle personalidad jurídica
para que se entendiera su carácter autónomo, pero la ubicación institucional
del Ministerio Público significó una extensa discusión. Se analizaron las
diferentes opciones que el derecho comparado ofrecía, ya sea como un
organismo de la Administración del Estado, del Poder Judicial o relacionado
con el Poder Legislativo. En definitiva, se desecharon todas esas
posibilidades y se optó por dejarlo como una organismo autónomo, en el
mismo sentido del Tribunal Constitucional, y no de la Contraloría General de
la República o del Banco Central, que son organismos que pertenecen a la
Administración del Estado. En cambio, el Tribunal Constitucional tiene la
característica de ser independiente de todo otro poder del Estado, que es la
característica que se repite, institucionalmente, en el Ministerio Público. Por
ello, no sería preciso, conceptualmente, incorporar a este organismo en el
concepto genérico de la Administración del Estado y hacerle aplicable las
normas del Título I. Una posibilidad adecuada sería analizar los principios
establecidos en dicho Título que se le quiere aplicar y reflejarlos en este
Historia de Ley Nº 19.640, ART. 1
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SEGUNDO INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
proyecto de ley, los que se agregarían a los contemplados en el Capítulo
Primero de la Carta Fundamental, que rigen a todos los órganos del Estado.
En definitiva, la Comisión acogió la idea de que el Ministerio Público
es un órgano que, aunque participa de la personalidad jurídica del Estado,
se ubica dentro de aquellos de carácter autónomo, creados por la
Constitución Política de 1980 para el cumplimiento de funciones
determinadas. En esa calidad de órgano del Estado, le son aplicables los
principios comunes de todos ellos, algunos de los cuales se desarrollan en el
Título I de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado.
Para hacer explícita esta circunstancia, la Comisión estuvo de acuerdo en la
necesidad de agregar en el primer título de esta Ley Orgánica
Constitucional, destinado a recoger precisamente los principios que orientan
la actividad del Ministerio Público, tanto en los aspectos relativos al
cumplimiento de sus funciones constitucionales como a su gestión interna,
los siguientes:
a) Responsabilidad del Estado:
Uno de los principios ya aceptados por la doctrina y la jurisprudencia
es que el Estado debe responder por el daño que cause a las personas con
su actividad, u omisión, en su caso. Nuestra Constitución Política la
consagra en el artículo 38, inciso segundo, en lo que concierne a las
acciones u omisiones de la Administración, y en el artículo 19, Nº 7, letra i),
en cuanto a las resoluciones judiciales que afecten el derecho a la libertad
personal y a la seguridad individual, en la forma que allí se señala.
Coincidió la Comisión en que la transcendencia de las funciones que
la Carta Fundamental encomienda al Ministerio Público y la posibilidad
expresa que ella contempla en cuanto a que, en el desempeño de su
actividad, realice actos que priven, restrinjan o perturben el ejercicio de
derechos fundamentales, aunque para ello se requiera autorización judicial
previa, hace indispensable regular la responsabilidad correlativa y no dejar
entregada esta materia a la discusión doctrinaria y a las decisiones
judiciales, necesariamente casuísticas, como única forma de crear seguridad
jurídica.
Al efecto, creyó que una fórmula era establecer la obligación del
Estado de indemnizar los daños causados por el Ministerio Público por
acciones u omisiones arbitrarias, ilegales o manifiestamente erróneas. Estos
conceptos no son novedosos para nuestro ordenamiento constitucional, ya
que han experimentado un importante período de decantación en institutos
como el recurso de protección y la propia responsabilidad por la actividad
jurisdiccional antes aludida.
Con todo, siendo esta materia de iniciativa exclusiva de S.E. el
Presidente de la República, el Primer Mandatario formuló la indicación
número 1, para consignar que el Estado será responsable por los “actos
injustificadamente erróneos o arbitrarios del Ministerio Público”.
Historia de Ley Nº 19.640, ART. 1
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SEGUNDO INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
La Comisión aceptó ese criterio, que guarda concordancia con la
responsabilidad del Estado por su actividad jurisdiccional, la cual procede
respecto de aquella resolución que sea “injustificadamente errónea o
arbitraria”,
sin
perjuicio
de
que
esta
última
se
encuentra
constitucionalmente restringida a los casos que hayan redundado en el
sometimiento a proceso o condena del afectado. No obstante, le preocupó
que, al mencionar los actos, queden excluidas las omisiones en que incurra
el Ministerio Público. Por tal motivo, optó por hacer referencia a “las
conductas”, en el entendido de que, de esta forma, se está comprendiendo
tanto a las acciones como a las omisiones de este organismo.
La indicación presidencial, además, en armonía con los criterios
anticipados por la Comisión, y lo resuelto por el Congreso Nacional con
ocasión del proyecto de ley sobre probidad administrativa (Boletín Nº 151007), aclara la plena aplicación al Estado del plazo general de prescripción de
dicha responsabilidad extracontractual, cual es el de cuatro años, y las
circunstancias que harán procedente el derecho a repetir en contra del
funcionario que ocasionó el daño, esto es, el dolo o la culpa grave.
No está de más recordar que, durante el estudio de tales
disposiciones por la Comisión Mixta relativa al proyecto de ley sobre
probidad administrativa, se hizo presente por los profesores invitados que el
hecho de que el Estado asuma la responsabilidad por sus actos y omisiones
no significa transformarlo en una suerte de asegurador universal de todo
daño, sin excepciones ni limitaciones.
b) Eficacia, eficiencia, coordinación, y agilidad procedimental.
La Comisión estimó apropiado consagrar estos principios, que
apuntan a objetivos distintos, pero que, en su conjunto, sientan sólidas
bases para la gestión interna del nuevo organismo.
Sobre el particular, dispuso que los fiscales y funcionarios del
Ministerio Público deberán velar por la eficiente e idónea administración de
los recursos y bienes públicos y por el debido cumplimiento de sus
funciones; los fiscales deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y
propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de
funciones, y que los procedimientos administrativos deberán ser ágiles y
expeditos, sin más formalidades que las que establezcan las leyes y
reglamentos.
c) Control
Un elemento indispensable de una buena gestión lo constituye el
control, que la Comisión estableció señalando que las autoridades y
jefaturas, dentro del ámbito de su competencia y en los niveles que
corresponda,
ejercerán
un
control
jerárquico
permanente
del
funcionamiento de las unidades y de la actuación de los funcionarios de su
dependencia.
Historia de Ley Nº 19.640, ART. 1
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SEGUNDO INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
Añadió que este control se extenderá tanto a la eficiencia y eficacia
en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad
y oportunidad de las actuaciones.
d) Probidad, transparencia y publicidad.
Considerando que se incorporarán próximamente en la normativa
aplicable a la Administración del Estado reglas expresas sobre probidad
administrativa, en particular –lo que regirá asimismo para los
parlamentarios y los jueces- la obligación de declarar intereses;
transparencia en el ejercicio de la función pública y publicidad de los actos
administrativos, la Comisión estimó absolutamente pertinente reproducir
esas normas en la especie, con las adecuaciones del caso.
Además, por su estrecha vinculación con la transparencia y
publicidad, juzgó oportuno incluir el contenido del artículo 4º de la H.
Cámara de Diputados, en orden a que el Ministerio Público adoptará las
medidas administrativas tendientes a asegurar el adecuado acceso de
cualquier interesado a ese organismo.
S.E. el Presidente de la República, acogiendo esos planteamientos,
formuló la indicación número 2, destinada a establecer, en un nuevo
artículo, el deber de los fiscales y los funcionarios del Ministerio Público de
observar el principio de probidad administrativa; la obligación de ejercer la
función pública con transparencia; la necesidad de asegurar el adecuado
acceso de cualquier interesado a ese organismo; el carácter público de los
actos administrativos del Ministerio Público y los documentos que les sirvan
de sustento o complemento directo y esencial, sin perjuicio de que pueda
denegarse la entrega de documentos o antecedentes requeridos en virtud
de determinadas causales; el costo de cargo del requirente, y la mención
expresa al Código Procesal Penal en cuanto a la publicidad de los actos
relacionados con el ejercicio de las funciones constitucionales de este
organismo.
La Comisión estuvo de acuerdo con esa propuesta, si bien prefirió
especificar, en cuanto al último precepto, que tanto la publicidad, como la
divulgación e información de esos actos se regirán por la ley procesal penal,
noción que, a su vez, estimó aconsejable emplear en reemplazo de la del
Código Procesal Penal, en la medida que éste sólo será aprobado con
posterioridad.
La indicación presidencial número 3 propuso, por otra parte, regular
en un artículo separado la obligación del Fiscal Nacional, los Fiscales
Regionales y los fiscales adjuntos de efectuar una declaración jurada de
intereses, lo que se acogió en los mismos términos.
e) Igual admisión a los cargos públicos.
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SEGUNDO INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
Sin perjuicio del derecho consagrado en la Constitución en esta
materia, en atención a que la Ley Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado lo repite, se prefirió seguir igual
predicamento y disponer que todas las personas que cumplan con los
requisitos correspondientes tendrán el derecho de postular en igualdad de
condiciones a los empleos del Ministerio Público, conforme a esta ley.
f) Responsabilidad de fiscales y funcionarios.
Se convino en establecer, por último, que el personal del Ministerio
Público estará sujeto a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la
responsabilidad civil y penal que pueda afectarle.
- La indicación número 3 fue retirada por su autor, en atención a los
acuerdos precedentes, con lo que quedó aprobado el artículo 1º.
- Por la unanimidad de la Comisión, integrada por los HH. Senadores
señores Aburto, Díez y Larraín, se acogieron las indicaciones del Ejecutivo
números 1 y 2, con cambios formales, y número 3, sin enmiendas. En esa
virtud y los demás acuerdos de la Comisión, quedaron aprobados los nuevos
artículos 5º a 11 del texto que proponemos.
Historia de Ley Nº 19.640, ART. 1
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OFICIO APROBACIÓN CON MODIFICACIONES
2.5. Oficio de Cámara Revisora a Cámara de Origen
Oficio aprobación de proyecto, con modificaciones. Fecha 04 de Agosto,
1999. Cuenta en Sesión 26, Legislatura 340, Cámara de Diputados.
Por medio del presente
siguientes términos:
oficio se aprueba el proyecto de ley en los
Artículo 1º
Lo ha reemplazado por el siguiente:
“Artículo 1º.- El Ministerio Público es un organismo
autónomo y jerarquizado, cuya función es dirigir en forma exclusiva
la investigación de los hechos constitutivos de delito, los que
determinen la participación punible y los que acrediten la inocencia
del imputado y, en su caso, ejercer la acción penal pública en la
forma prevista por la ley. De igual manera, le corresponderá la
adopción de medidas para proteger a las víctimas y a los testigos. No
podrá ejercer funciones jurisdiccionales.”.
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INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
3. Tercer Trámite Constitucional: Cámara de
Diputados
3.1. Informe de Comisión de Constitución
Cámara de Diputados, Fecha 11 de Agosto, 1999. Cuenta en Sesión 31,
Legislatura 340.
En este Informe se señalan dentro de los antecedentes los siguientes
aspectos:
— Envío a la Comisión.
La decisión de enviar este proyecto en informe a esta Comisión fue
adoptada por la Corporación en su sesión 28ª ordinaria, del 11 de agosto de
1999, con el propósito de que formulara sugerencias a la Sala de como votar
las modificaciones del Senado.
— Quórum especiales de votación.
Se hace constar que la Cámara de Diputados, en el primer trámite
constitucional, aprobó, en el carácter de normas de carácter orgánico
constitucional, todos los artículos del proyecto con la salvedad de los signados
con los números 59 (72), 60 (73), 61(74), 62 y 63(75), 64 (76), 75 (83), 76
(84), 77 (85) y 81(89). 1
El H. Senado ha aprobado, en el carácter de orgánicos
constitucionales, los artículos 1º; 2º (que pasó a ser 3º); 3º (que pasó a ser
2º); 4º (que pasó a ser inciso tercero del artículo 8º, nuevo); 5º (que pasó
a ser 4º); 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10 y 11 nuevos; 6º (que pasó a ser 12); 8º
(que pasó a ser 13); 9º (que pasó a ser 14); 10 (que pasó a ser 15); 16,
nuevo; 11 (que pasó a ser 17); 12 ( que pasó a ser artículos 18 y 19); 13
(que pasó a ser 20); 14 (que pasó a ser 21); 15 (que pasó a ser 22); 16
(que pasó a ser 23); 17 (que pasó a ser 24); 18 (que pasó a ser 25); 19
(que pasó a ser 26); 20 (que pasó a ser 27); 21 (que pasó a ser 28); 22
(que pasó a ser 29); 23 (que pasó a ser 30); 24 (que pasó a ser 31); 25
(que pasó a ser 32); 33, nuevo; 26 (que pasó a ser 34); 28 (que pasó a ser
35); 29 (que pasó a ser 36); 30 (que pasó a ser 37); 31 a 35 (que pasaron
a ser 38 a 44); 36 (que pasó a ser 45); 37 y 38 (que, refundidos, pasaron a
ser 46); 47, nuevo; 39 (que pasó a ser 48); 40 (que pasó a ser 49); 41 y
42 (que pasaron a ser 52 y 53); 43 (que pasó a ser 50 y 51); 44 (que pasó
a ser 54 y 55); 45 (que pasó a ser 56); 46 (que pasó a ser 57); 47 (que
pasó a ser 58); 48 (que pasó a ser 59); 49 (que pasó a ser 60); 50 (que
pasó a ser 61); 51 (que pasó a ser 62); 52 (que pasó a ser 63); 54 (que
pasó a ser 64); 55 (que pasó a ser 65); 56 (que pasó ser 66); 57 (que pasó
a ser 67); 68, nuevo; 58 (que pasó a ser 69); 70, nuevo; 71, nuevo,
respecto de su inciso segundo; 64 (que pasó a ser 76, respecto de sus
incisos primero y segundo); 66, 67 y 68 (que, refundidos, pasaron a ser
1 Los números entre paréntesis corresponden al texto aprobado por el Senado.
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INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
78); 69 ( que pasó a ser 77); 70 (que pasó a ser 79); 71 y 72 (que,
refundidos, pasaron a ser 80); 74 (que pasó a ser 82); 78 (que pasó a ser
86); 79 (que pasó a ser 87); 80 (que pasó a ser 88), y los artículos 1º a 6º
transitorios
Historia de Ley Nº 19.640, ART. 1
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DISCUSIÓN SALA
3.2 Discusión en Sala
Cámara de Diputados, Sesión 32, Legislatura 340, Fecha 18 de Agosto,
1999. Discusión Única. Rechazado.
LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL
Tercer trámite constitucional.
DEL
MINISTERIO
PÚBLICO.
La señora GUZMÁN (doña Pía).- Señor Presidente, mi posición y la de mi
partido es votar favorablemente gran parte del articulado de este proyecto
de ley, porque fue perfeccionado en el Senado. Además, sabemos que las
modificaciones fueron el resultado de algunos acuerdos que allí se lograron
con el Ministerio de Justicia, con distintos partidos políticos e, incluso, con la
Corte Suprema. Sin embargo, quiero fundamentar nuestro rechazo,
excepcional, a ciertas modificaciones. En concreto, al artículo 15 -10 de la
Cámara-, que se refiere a la forma de designación del fiscal nacional.
-0Voy a rechazar también los artículos 1º y 3º del Senado. Dado que sustento
una opinión contraria a la de nuestra Comisión de Constitución, Legislación
y Justicia, lo hago en forma testimonial, porque creo que, tal como los
aprobó la Cámara de Diputados, tenían mucho más que ver con la
naturaleza jurídica del órgano que estamos creando.
La Fiscalía del Ministerio Público es un órgano acusador que debe investigar
los hechos punibles y la responsabilidad de quienes participaron en ellos;
pero no le corresponde investigar la inocencia de los responsables, tal como
señala el artículo 1º de este proyecto de ley orgánica constitucional.
Reconozco que está así en el texto constitucional; pero me parece que el
criterio de establecer la inocencia en la ley orgánica, como la despachó la
Cámara de Diputados, era exigir un principio de objetividad, es decir, que
cuando emergieran hechos que exculparan de responsabilidad o la
atenuaran, el Fiscal debía tenerla en consideración al momento de acusar.
Distinto es que, al definir este órgano, el artículo 1º establezca que al Fiscal
le corresponde investigar también los hechos que establezcan la inocencia
del inculpado.
Por eso, en forma menos testimonial -y agradezco a los diputados que
compartan mis observaciones- voy a rechazar los artículos 1º y 3º del
Senado.
El señor ELGUETA.- Señor Presidente, en primer lugar, disiento de la
opinión de la diputada señora Pía Guzmán, en cuanto a rechazar los
artículos 1º y 3º del Senado.
Ella misma me evita un argumento de texto al reconocer que esos artículos
cumplen con la Constitución Política, pues no hacen sino reproducir lo que
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DISCUSIÓN SALA
está consagrado en la Carta Fundamental. En consecuencia, me evito una
argumentación que ya se me ha concedido al aceptar que esos preceptos
provienen de la Constitución Política.
Además, en esta misma materia quiero señalar que, cuando aparece un
hecho que exculpa o conlleva hacia la inocencia del imputado, ello no
significa que el ministerio público no tenga que investigar si concurre o no
esa causal; igualmente debe elaborar una tesis, recoger antecedentes,
analizarlos, procesarlos y después determinar si efectivamente se
transforma o no en una causal que exime de responsabilidad al imputado.
Pongo el siguiente ejemplo: si aparece la prescripción o hay una ley de
amnistía, o verdaderamente el imputado está en un lugar muy distinto de
donde ocurrieron los hechos, no hay duda de que el fiscal, el ministerio
público, de buenas a primeras no lo puede creer y tiene, necesariamente,
que investigar esos hechos para concluir que existe exención de
responsabilidad.
El señor BUSTOS (don Juan).- Señor Presidente, es muy satisfactorio estar
al final del debate del proyecto que fija la ley orgánica del Ministerio Público,
sobre todo porque ha habido un alto consenso, tanto en el Senado como en
la Cámara, ya que de ochenta y ocho artículos, sólo en diez se han objetado
las modificaciones, respecto de las cuales el Comité Socialista va apoyar el
acuerdo alcanzado en la comisión de Constitución, Legislación y Justicia. Sin
embargo, quiero puntualizar algunos aspectos sobre la materia.
Es cierto lo que dijo la diputada señora Pía Guzmán, en el sentido de que
los artículos 1º y 2º que propone el Senado se apartan de la función del
fiscal, ya que exigen que investigue tanto las inculpaciones como las
pruebas que acrediten la inocencia, en circunstancias que esa tarea es
totalmente contradictoria y va en contra de un buen procedimiento, como
ocurre hoy cuando el juez, por una parte, debe investigar y acusar y, por
otra, juzgar y condenar.
De manera que es cierto, repito, lo que dijo la diputada señora Pía Guzmán,
pues eso va más allá del principio de objetividad en que se funda el
Ministerio Público, principio que sólo significa que no debe ocultar una
prueba de inocencia.
Lamentablemente, en esto la propia Constitución obliga, porque señala la
doble función del Ministerio Público, lo que nos lleva a que en el futuro se le
introduzca una modificación para que se especifique que la tarea del fiscal
es la de investigación y, por lo tanto, de preparación de la acusación, pero
no la de acreditación de la inocencia.
Por lo tanto, en la Comisión no se rechazaron los artículos 1º y 2º que
propone el Senado, porque, sin duda, son una consecuencia de la
Constitución.
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DISCUSIÓN SALA
El señor LUKSIC.- Señor Presidente, quiero referirme a algunas de las
normas que provocarán la designación de la comisión mixta, como
consecuencia de las diferencias habidas entre la Cámara de Diputados y el
Senado.
En primer lugar, el diputado Juan Bustos fue bastante claro al referirse a los
artículos 1º y 2º de la ley orgánica en estudio. Efectivamente, es del
parecer de la diputada señora Pía Guzmán y del diputado señor Juan Bustos
suprimir la frase relativa a la imputación y a los que acreditan la inocencia
del imputado. El diputado Juan Bustos reiteró que es absolutamente
contraria a lo que establece nuestra Carta Fundamental, largamente
debatida tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado y durante el
Congreso Pleno que le dio su aprobación final.
Quisiera ser en esto bastante claro y preciso. Durante el siglo XIX
estuvimos sujetos a constituciones que los tratadistas han denominado de
carácter programático, cuyas normas tenían por principal función establecer
principios y criterios generales, pero carecían de un efecto que hoy es
propio de las constituciones de un Estado de derecho consolidado: que la
norma sea vinculante.
El señor ESPINA.- Señor Presidente, gran parte de las materias que han
sido objeto de controversia con el Senado ya han sido analizadas. Por lo
tanto, y para la historia fidedigna de la ley, haré una referencia general
sobre algunas de ellas.
En primer lugar, quiero expresar mi reconocimiento al trabajo realizado por
el Ministerio de Justicia, en la persona de la señora ministra, y en particular,
de su equipo de asesores, señores Rafael Blanco y Cristián Riego, quienes,
en dos o tres años, han efectuado un trabajo anónimo, con gran eficiencia y
-yo diría-, con una capacidad profesional sobresaliente. Pienso que es bueno
destacar eso, para que quede en los anales de la Cámara de Diputados.
Entrando en materia, quiero expresar que no comparto el criterio que se ha
esbozado, en el sentido de que en conformidad con los artículos 1º y 2º del
proyecto de ley que crea el Ministerio Público, éste sólo debería cumplir el
rol de acusador.
En la legislatura anterior, cuando se inició el estudio del proyecto, quedó
muy claro que la finalidad del Ministerio Público era investigar. Lo que se
separaba de la gestión del actual proceso penal era la investigación del
juzgamiento.
La investigación que lleva adelante el Ministerio Público tiene dos fases:
investigar para determinar quién va a ser acusado de un delito y quién en
definitiva es inocente respecto de un hecho ilícito.
De manera que la precisión que hace el Senado en orden a que el Ministerio
Público debe contribuir a establecer tanto la participación punible como los
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DISCUSIÓN SALA
hechos que determinen la inocencia del imputado, es un equilibrio justo, es
una institución idónea que debe operar en ambas direcciones. Ésa es la
labor de un ente investigador, lo cual se resguarda adecuadamente con la
modificación del Senado. Es decir, los fiscales no sólo van a estar a cargo de
definir quiénes son responsables de un delito, sino simultáneamente tienen
que analizar y estudiar los antecedentes para que a personas inocentes no
se les imputen hechos delictuales respecto de los cuales no han tenido
ninguna participación.
El señor BARTOLUCCI.- Señor Presidente, agradezco a su Señoría y a los
colegas presentes en la Sala, el tiempo que se me ha concedido.
El diputado señor Juan Antonio Coloma ya planteó la posición de nuestro
partido, en cuanto que, en términos generales, vamos a aprobar las
modificaciones del Senado y en algunas normas estaremos de acuerdo que
sean estudiadas por la comisión mixta. Yo me referiré fundamentalmente a
cinco puntos, porque el colega ya analizó los restantes.
Respecto del artículo 1º, el Senado incluyó una frase relativa a que el
Ministerio Público también deberá investigar los hechos "que acrediten la
inocencia del imputado". Así lo establece la Constitución Política y, por lo
tanto, así debe mantenerse. Además, nos parece que debe corresponder a
una actitud que adopte el fiscal nacional en su investigación. Desde luego,
él no va a defender al inocente en la audiencia pública, pero durante la
investigación, obviamente tiene que tomar en consideración todo aquello
que pueda acreditar la inocencia del imputado; que el delito pueda estar
extinguido, prescrito, atenuado, etcétera. El fiscal nacional no puede
saltarse eso en su investigación. Otra cosa es la audiencia pública.
El señor PÉREZ (don José).- Señor Presidente, honorable Cámara, el
proyecto de ley orgánica del Ministerio Público constituye un hecho
sumamente importante y es uno de los instrumentos, en el marco del
conjunto de las reformas del sistema procesal penal, que ha promovido
exitosamente el Gobierno del Presidente Frei, con el objetivo de conciliar
tales procedimientos con los principios de imparcialidad, eficacia jurídica,
transparencia y debido proceso.
Cabe hacer presente que nuestro sistema de enjuiciamiento criminal vigente
data del siglo pasado y descansa sobre un conjunto de principios recogidos
de la antigua legislación castellana, de inspiración marcadamente
inquisitiva. Se trata de un sistema escrito y secreto, escasamente flexible, y
con una particularidad: las facultades de investigar, acusar y juzgar se
concentran en un mismo órgano: el juez. Este último rasgo es, quizás, el
más cuestionable de cara a la necesaria imparcialidad que debe ofrecer
cualquier procedimiento judicial penal en una estado de derecho
democrático, registrando nuestra historia jurídica reiterados intentos
tendientes a corregir este más que centenario defecto.
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DISCUSIÓN SALA
Afortunadamente, gracias al encomiable trabajo desarrollado por el
Gobierno y, en particular, a la dedicación de la señora ministra de Justicia,
con el concurso de ambas ramas del Congreso, el Poder Judicial,
Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones, podemos dar inicio al
siglo XXI con un nuevo sistema que garantice adecuadamente los principios
de inmediación, de imparcialidad, de contradictoriedad y de publicidad a
través del establecimiento de un juicio oral público ante jueces de derecho,
cuya tarea será solamente emitir sus fallos.
Un órgano distinto al ministerio público será el encargado de investigar y
acusar, teniendo como contraparte a la defensoría personal pública.
Ya dimos un primer paso en la configuración del nuevo sistema para
aprobar la reforma constitucional del Ministerio Público, a través de la ley
Nº 19.519, de septiembre de 1997. Hoy avanzamos con este proyecto de
ley orgánica, que desarrolla y complementa la reforma introducida en la
Constitución, aprobando una normativa cuyos aspectos más sobresalientes
son los siguientes:
1º Naturaleza y funciones del Ministerio Público.
El Ministerio Público aparece en el contexto de la Constitución como un
organismo autónomo, jerarquizado, independiente de los demás poderes
públicos en el ejercicio de sus atribuciones.
Su tarea principal consiste en dirigir en forma exclusiva la investigación de
hechos que revistan los caracteres de delitos y, en su caso, ejercer y llevar
adelante la acción penal pública en representación de la sociedad.
Asimismo, le compete la promoción y resguardo de los derechos de las
víctimas. Como contrapartida, el impugnado gozará de los servicios de la
defensoría penal pública, consagrando el necesario equilibrio de garantía de
igualdad en el marco del proceso.
2º Organización del Ministerio Público.
El Ministerio Público estará conformado por el fiscal nacional, un consejo
asesor del fiscal nacional, los fiscales regionales y los fiscales adjuntos.
El fiscal nacional es el jefe superior del organismo y será nombrado por el
Presidente de la República de una nómina de cinco personas que propondrá
la Corte Suprema. Dicho nombramiento deberá ser ratificado por los dos
tercios de los senadores en ejercicio.
De esta forma, la persona que resulte elegida gozará del respaldo y
legitimidad necesarios para desempeñar tan altas funciones.
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DISCUSIÓN SALA
El fiscal nacional contará con un consejo asesor que tendrá atribuciones
consultivas respecto del funcionamiento, de criterios y de actuaciones del
Ministerio Público.
Con miras a descentralizar el quehacer del organismo existirán fiscales
regionales, quienes ejercerán las funciones del Ministerio Público en el
territorio jurisdiccional de su región por sí y a través de los fiscales adjuntos
de su dependencia.
Cabe hacer presente que, además de los nuevos jueces de garantía, de los
jueces de juicio oral y de los demás comprendidos en proyectos de reforma
al sistema penal, el Ministerio Público tendrá 642 fiscales y 2.975
funcionarios especializados. Si consideramos que hoy existen 642 fiscales y
sólo 244 jueces del crimen en primera instancia, es posible apreciar el
significativo avance que representará esta reforma.
Todos estamos conscientes de que la seguridad ciudadana, con el aumento
de la delincuencia, es una de las principales preocupaciones de la
comunidad.
Por ello, tengo la certeza de que el paso que estamos dando hacia la
configuración del nuevo sistema dará plena satisfacción a las expectativas,
hasta ahora no resueltas, de una justicia más ágil, eficiente, equitativa y al
alcance de toda la gente, especialmente de los sectores más necesitados.
La bancada radical votará favorablemente el proyecto.
He dicho.
La señora ALVEAR, doña Soledad (Ministra de Justicia).- Señor Presidente,
luego de producida la discusión del proyecto de ley de Ministerio Público,
aprobado en el Senado y tanto en Comisión como en la Sala de la Cámara
de Diputados, creemos que los 11 artículos sugeridos por la Comisión de
Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara para que sean revisados en
comisión mixta recogen las inquietudes planteadas por las diputadas y
diputados que han hecho uso de la palabra.
En esa perspectiva, a nosotros nos parece suficiente, a fin de aclarar las
dudas surgidas, que tan sólo esos preceptos vayan a comisión mixta, a
objeto de dirimir las diferencias que existen entre ambas cámaras.
Quiero tan sólo contestar algunas otras inquietudes adicionales que se han
planteado esta mañana.
La primera dice relación con el artículo 1º. Debo recordar que el precepto
aludido recoge el texto constitucional, de manera tal que no vemos la
necesidad de que vaya a comisión mixta.
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DISCUSIÓN SALA
Lo mismo sucede en relación con el artículo 3º permanente, por cuanto el
texto que el Senado ha aprobado recoge, a nuestro juicio en forma
adecuada, el principio de la objetividad, y así fue considerado por la
mayoría de la comisión de Constitución, Legislación y Justicia.
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DISCUSIÓN SALA
4. Trámite Comisión Mixta: Senado-Cámara de
Diputados.
4.1. Discusión en Sala
Cámara de Diputados. Legislatura 340, Sesión 35. Fecha 01 de Septiembre,
1999. Discusión informe Comisión Mixta. Aprobado.
La Comisión Mixta respecto al proyecto de ley en estudio señala lo
siguiente:
El señor BUSTOS (don Juan).- Señor Presidente, estamos al final de una
larga discusión sobre uno de los temas más fundamentales dentro de la
reforma de nuestro sistema procesal penal.
A principios de siglo se señaló que por razones económicas no se instalaba
el Ministerio Público. Lamentablemente, con eso quedó completamente
trastrocado nuestro sistema procesal penal, el cual debió haber sido un
sistema mixto y no inquisitorio. Sin embargo, la exclusión del Ministerio
Público llevó a que nuestro sistema procesal penal se convirtiera en un
proceso de carácter inquisitivo, recordando más bien épocas del siglo XVIII
y no épocas modernas, a partir de la Revolución Francesa.
Una de las reformas más importantes de estos dos siglos de nuestra vida
republicana, ha sido el hecho de incorporar dentro de nuestro sistema
procesal el Ministerio Público moderno, con todas las facultades que
corresponden.
De ahí que no haya sido en vano la larga discusión habida en cuanto a dotar
a esta institución del máximo de facultades, pero, al mismo tiempo, exigirle
el máximo de responsabilidades. Por otra parte, también se le da la
autonomía que demanda un sistema moderno, de manera que no tenga una
influencia ya sea del Ejecutivo o del Poder Judicial, que pueda perjudicar su
función. En definitiva, quedó como una institución autónoma, pero con las
limitaciones y responsabilidades que debe tener cualquier institución dentro
de un estado de derecho, con el fin de evitar arbitrariedades.
Como era lógico, se produjeron algunas discrepancias, respecto de puntos
muy concretos, entre el Senado y la Cámara, que no fueron muchas, debido
a lo cual pudieron llegar rápidamente a un acuerdo. Diría que las
divergencias más importantes estuvieron relacionadas con determinados
principios planteados durante la discusión del proyecto en la Cámara, con el
objeto de que el Ministerio Público diera mayores garantías a la ciudadanía.
En la Cámara se argumentó que, dada la importancia y las enormes
facultades que tendría el fiscal nacional, era necesaria la mayor
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DISCUSIÓN SALA
transparencia en su designación, para lo cual se planteó la audiencia
pública. La discrepancia con el Senado surgió, más bien, en la forma de
materializar esa transparencia. Al respecto, se acordó con el Senado la
audiencia pública, pero dejando entregada su regulación al órgano que debe
elaborar la quina correspondiente, la Corte Suprema, para pasar
posteriormente a consideración del Presidente de la República y del Senado,
con lo cual queda suficientemente garantizado el principio de transparencia
y se evita incorporar en la ley orgánica un detalle reglamentario.
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OFICIO LEY AL EJECUTIVO
4.2. Oficio de Cámara de Origen al Ejecutivo
Oficio de Ley al Presidente de la Republica, comunica texto aprobado por el
Congreso Nacional para que ejerza la facultad de veto. Fecha 02 de
Septiembre de 1999.
El presente oficio respecto al artículo primero del proyecto de ley en
estudio, indica el siguiente texto aprobado:
PROYECTO DE LEY:
Título I
El Ministerio Público, funciones y principios que orientan su actuación
Artículo 1º.- El Ministerio Público es un organismo autónomo y
jerarquizado, cuya función es dirigir en forma exclusiva la investigación de
los hechos constitutivos de delito, los que determinen la participación
punible y los que acrediten la inocencia del imputado y, en su caso, ejercer
la acción penal pública en la forma prevista por la ley. De igual manera, le
corresponderá la adopción de medidas para proteger a las víctimas y a los
testigos. No podrá ejercer funciones jurisdiccionales.
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OFICIO AL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
5. Trámite Tribunal Constitucional.
5.1. Oficio de
Constitucional
Cámara
de
Origen
al
Tribunal
Oficio de examen de Constitucionalidad. Fecha 08 de Agosto, 1999
El presente oficio respecto al articulo 1 del proyecto de ley en estudio
señala lo siguiente:
A S. E. EL
PRESIDENTE
DEL EXCMO. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Tengo a honra transcribir a ese Excmo. Tribunal el proyecto de ley
que establece la Ley Orgánica del Ministerio Público.
PROYECTO DE LEY:
"Título I
El Ministerio Público, funciones y principios que orientan su actuación
Artículo 1º.- El Ministerio Público es un organismo autónomo y
jerarquizado, cuya función es dirigir en forma exclusiva la investigación de
los hechos constitutivos de delito, los que determinen la participación
punible y los que acrediten la inocencia del imputado y, en su caso, ejercer
la acción penal pública en la forma prevista por la ley. De igual manera, le
corresponderá la adopción de medidas para proteger a las víctimas y a los
testigos. No podrá ejercer funciones jurisdiccionales.
-0En virtud de lo dispuesto en el N° 1° del inciso primero del artículo 82 de
la Constitución Política de la República corresponde a ese Excmo. Tribunal
ejercer el control de constitucionalidad respecto de los siguientes artículos
del proyecto:
1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18,
19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37,
38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56,
57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, -inciso
segundo-, 77 –incisos primero y segundo-, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 87, 88 y
89 permanentes y 1° al 6° transitorios.
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OFICIO LEY AL EJECUTIVO
6. Trámite Finalización: Cámara de Origen
6.1. Oficio de Cámara de Origen al Ejecutivo
Oficio de ley a S.E. EL Presidente de la República, Comunica texto aprobado
por el Congreso Nacional. Fecha 29 de Septiembre, 1999.
PROYECTO DE LEY:
"Título I
El Ministerio Público, funciones y principios que orientan su actuación
Artículo 1º.- El Ministerio Público es un organismo autónomo y
jerarquizado, cuya función es dirigir en forma exclusiva la investigación de
los hechos constitutivos de delito, los que determinen la participación
punible y los que acrediten la inocencia del imputado y, en su caso, ejercer
la acción penal pública en la forma prevista por la ley. De igual manera, le
corresponderá la adopción de medidas para proteger a las víctimas y a los
testigos. No podrá ejercer funciones jurisdiccionales.
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LEY
7. Publicación de Ley en Diario Oficial
7.1 Ley N° 19.640, Artículo 1
Biblioteca del Congreso Nacional
----------------------------------------------------------Identificación de la Norma
: LEY-19640
Fecha de Publicación
: 15.10.1999
Fecha de Promulgación
: 08.10.1999
Organismo
: MINISTERIO DE JUSTICIA
ESTABLECE LA LEY ORGANICA CONSTITUCIONAL DEL MINISTERIO
PUBLICO
Teniendo presente que el H. Congreso Nacional ha
dado su aprobación al siguiente
Proyecto de ley:
''T I T U L O
I
El Ministerio Público, funciones y principios que
orientan su actuación
Artículo 1º.- El Ministerio Público es un organismo
autónomo y jerarquizado, cuya función es dirigir en
forma exclusiva la investigación de los hechos
constitutivos de delito, los que determinen la
participación punible y los que acrediten la inocencia
del imputado y, en su caso, ejercer la acción penal
pública en la forma prevista por la ley. De igual
manera, le corresponderá la adopción de medidas para
proteger a las víctimas y a los testigos. No podrá
ejercer funciones jurisdiccionales.