Plan Especial del Alto Guadiana

VII Congreso Ibérico sobre Gestión y Planificación del Agua “Ríos Ibéricos +10. Mirando al futuro tras 10 años de DMA”
16/19 de febrero de 2011, Talavera de la Reina
PLAN ESPECIAL DEL ALTO GUADIANA
Requena, R. M.
Consorcio para la gestión del Plan Especial del Alto Guadiana
1.INTRODUCCIÓN
1.1.- Antecedentes
La previsión de un Plan Especial para el Alto Guadiana tiene su justificación en una situación ambientalmente muy degradada como consecuencia de un conjunto de causas que, en su interrelación, han conducido de una forma progresiva a una amenaza importante para este territorio.
Como en muy pocas ocasiones es factible advertir con esta nitidez ecología y economía presentan en este lugar una interrelación evidente, de
tal forma que, el mantenimiento en buen estado de las masas de agua subterráneas es condición necesaria para la continuidad de las explotaciones agrícolas que se basa en ellos y, a su vez, solamente la consecución de una racionalización en la actividad agraria que se desarrolla
en este lugar permitirá la recuperación y la superación de la sobreexplotación que en la actualidad existe en alguna de las masas de agua que
forman el Alto Guadiana.
A lo largo de los últimos quince años se han venido sucediendo diversas acciones pero no han sido suficientes para la mejora del estado de
las masas de agua subterráneas, de las zonas húmedas y ecosistemas asociados, y de los cauces superficiales, destacando:
a) Plan de Ordenación de Extracciones: Acuífero de la Mancha Occidental 15 de diciembre de 1994 declaración sobreexplotación definitiva (ampliación área declarada sobreexplotada Junta de Gobierno de la CHG 22 de agosto de 2008).
b) Acuífero del Campo de Montiel por Resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas de 12 de junio de 1989.
c) Años 1994-1999 Plan de Compensación de Rentas (disminución de los volúmenes de agua extraídos con carácter coyuntural, válido
para determinados cultivos).
Por lo que se necesitaba una nueva política que afrontara las causas del problema para llegar a una progresiva y permanente mejora de la situación ambiental y por consiguiente proporcionara un horizonte económicamente consolidado y sostenible de la actividad agrícola y económica en el territorio, en definitiva alcanzar el bienestar de sus habitantes.
La respuesta a esta situación la ha tenido la disposición adicional cuarta de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional,
modificado por la ley 11/2005, de 22 de junio. En dicho precepto determinaba que debía desarrollarse el régimen jurídico de las actuaciones previstas mediante Real Decreto, consideradas de interés genera; en definitiva la formación del actual PLAN ESPECIAL DEL ALTO GUADIAN- Real Decreto 13/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Plan Especial del Alto Guadiana- con entrada en vigor al día siguiente
de su publicación (BOE 24 de enero de 2008).
1.2. Formación del Plan Especial y Marco Jurídico
1.2.1. Formación
El Plan ha estado sujeto al proceso de Evaluación Ambiental Estratégica según determina la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de
los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (Resolución de 28 de agosto de 2006 de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental) y en consecuencia se ha contado con la participación y consultas de todas las partes interesadas y del conjunto
de alegaciones se integraron aquellas que se consideraron una mejora para el mismo.
1.2.2. Marco Jurídico básico:
a) Disposición adicional cuarta de la Ley 10/2001 de 5 de julio del Plan Hidrológico Nacional, modificada por la Ley 11/2005 de 22 de junio.
Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de
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actuación en el ámbito de la política de aguas, con la trasposición al derecho español por el artículo 129 de la Ley 62/2003 de 30 de diciembre.
b) Real Decreto Ley 9/2006, de 15 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los efectos producidos por la sequía
en las poblaciones y en las explotaciones agrarias de regadío en determinadas cuencas hidrográficas, en concreto disposición adicional segunda y tercera.
2. ÁMBITO TERRITORIAL Y CARACTERIZACIÓN DE LA ZONA
2.1. Ámbito territorial y caracterización general de la zona
El Plan Especial es aplicable a la cuenca del río Guadiana, aguas arriba de la desembocadura del río Jabalón, incluyendo la cuenca de éste. La
cuenca alta del Guadiana ocupa una extensión aproximada de 18.900 km2, los municipios ascienden a 169, considerados aquellos cuyo núcleo de población o superficie es mayor de 9 km2. El clima mediterráneo continental. Valor medio de precipitaciones en la Llanura Manchega
es de 350 mm/año, es considerada una zona semiárida.
Desde el punto de vista administrativo pertenece al a Comunidad Autónoma de Castilla la Mancha distribuyéndose su superficie entre las provincias de Ciudad real, Cuenca, Toledo y Albacete.
Respecto a las formaciones acuíferas se han identificado seis unidades hidrogeológicas, en la siguiente tabla se enumeran:
2.2. Usos del agua en la zona
a) Abastecimiento a poblaciones, la mayoría de los municipios se abastecen de aguas subterráneas de los dos acuíferos declarados sobreexplotados, declaradas zonas vulnerables a la contaminación de las aguas, producido por nitratos.
b) Uso más importe es el agrícola, media de 225.000 ha. y teniendo en cuenta las dotaciones de los planes e Ordenación el consumo medio
es de 350 hm3.
c) Uso industrial se corresponde preferentemente con la industria de la alimentación.
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2.3. Valores piezométricos: la evolución piezométrica en los últimos 29 años ha determinado un descenso generalizado, con
un valor medio de 24 metros.
3. AUTORIDADES Y COMPETENCIAS
3.1. Las competencias en relación a las cuencas intercomunitarias
Las cuencas intercomunitarias son aquellas que comprenden aguas que se extienden por el territorio de dos o más CCAA y, por tanto, resultan de competencia del Estado (art. 149.1.22 CE) y en los mismos términos ha sido su interpretación por la STC 227/1988 de 29 de noviembre. En el caso que nos ocupa la cuenca hidrográfica del río Guadiana, en su parte española, se extiende por el territorio de varias CCAA,
quedando definido su ámbito conforme lo dispuesto en la Orden de 13 de agosto de 1999, por la que se dispone la publicación de las determinaciones de contenido normativo de los planes hidrológicos de cuenca del Guadiana I y Guadiana II aprobados por Real Decreto 1664/1998,
de 24 de julio, por el que se aprueban los Planes Hidrológicos de cuenca (BOE 31 de agosto) y en consecuencia es competencia del Estado,
siendo una de las funciones del Organismo de cuenca-Confederación Hidrográfica del Guadiana.
3.2. Especial referenciaa las competencias para llevar a cabo las actuaciones contenidas en el Plan Especial del Alto
Guadiana.
Para entender las autoridades y competencias para llevar a cabo las actuaciones contenidas en el Plan Especial del Alto Guadiana se debe partir del Protocolo de colaboración, que se firmó el 3 de febrero de 2007, entre la Administración General del Estado y la Junta de Comunidades
de Castilla la Mancha, en el cual en su estipulación tercera se determina que ambas Administraciones colaborarán lealmente en la configuración de las medidas contempladas en el citado Plan. A estos efectos mantendrán relaciones constantes de información y auxilio recíproco para
alcanzar los resultados que sean procedentes para la consecución del objetivo de un desarrollo sostenible en el territorio del Alto Guadiana.
Así como en su estipulación quinta establece que sin perjuicio de la actuación de cada Administración para la gestión de sus respectivas competencias se constituiría un Consorcio1 paritario entre ambas administraciones que se encargará del impulso, coordinación y seguimiento de
la ejecución de las medidas contenidas en el Plan Especial pudiendo encomendársele también actuaciones de gestión relacionadas con los programas existentes en el citado Plan y en todo caso según lo que disponga sus Estatutos.
En definitiva deberá servir como “marco de colaboración esencial”. Esta cooperación, lealtad y eficacia son especialmente importantes en lo
relativo a las políticas de aguas y de agricultura, de forma que, tanto en el plano político como en el técnico dicha entidad deberá constituir
un órgano de cooperación.
4. OBJETIVOS Y DEFINICIÓN DE MEDIDAS CONTEMPLADAS EN EL PLAN ESPECIAL DEL ALTO GUADIANA.4.1. Objetivos y medidas
Conforme determina la Memoria Técnica del Plan Especial del Alto Guadiana2 para llegar a los objetivos marcados se han elaborado una serie
de medidas generales y programas de medidas de acompañamiento. Dentro de cada uno de estos grandes bloques se dispone un abanico de
programas y subprogramas.
1
2
Convenio de colaboración entre la Administración General del Estado y la Junta de Comunidades de Castilla la Mancha para la creación del Consorcio
para la gestión del Plan Especial del Alto Guadiana (BOE 4 de abril de 2008 núm. 82)
Anexo 7 del Real Decreto 13/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Plan Especial Alto Guadiana
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Todos los programas de medidas de actuación forman un conjunto integrado y complementario de aplicación conjunta sin que sea posible individualizar unas de otras o aplicarlas unilateralmente.
Por otra parte es importante resaltar en este apartado la naturaleza jurídica del Plan Especial del Alto Guadiana, de hecho es idéntica a la de
los Planes Hidrológicos de Cuenca3, por tanto naturaleza de texto normativo, reglamentario. Y en consecuencia nos encontramos ante la creación de un auténtico régimen jurídico que deberán respetar todos los poderes públicos relacionados con el mismo, y, por supuesto, también
los ciudadanos.
Y respecto a la finalidad será la consecución del buen estado de las masas de agua subterráneas y superficiales asociadas, corrigiendo el déficit hídrico estructural existente en su ámbito territorial por medio de la ordenación de usos y manteniendo su viabilidad social y económica
en su ámbito territorial4.
4.2. Horizonte temporal
La aplicación temporal del Plan Especial según establece el artículo 5 del Real Decreto 13/2008, de 11 de enero se extenderá hasta el 31 de
diciembre de 2015, no obstante si no se han alcanzado en todas o en alguna de las masas de agua los objetivos de buen estado, podrán prorrogarse todas o algunas de las medidas contenidas en el citado Plan, la prórroga con las modificaciones que sean pertinentes será adoptada
mediante Real Decreto, previo acuerdo con la Junta de Comunidades de Castilla la Mancha.
No obstante las medidas para la recuperación de las masas de agua subterráneas están previstas hasta el periodo de la segunda excepcionalidad temporal (2021-2027), en todo caso deberá cumplirse en el plazo determinado para las zonas protegidas (artículo 4. 1 c) de la Directiva
Marco del Agua.
4.3.Medidas que han iniciado su ejecución
MEDIDAS
GENERALES
ACOMPAÑAMIENTO
1. Medidas de reordenación de los derechos de uso de aguas.
u Transformación de los derechos sobre aguas privadas en concesiones de aguas públicas.
u Adquisición administrativa de derechos de uso de agua y de terrenos.
u Planes de Ordenación de Extracciones.
Medidas sobre modificaciones en el régimen de explotación de los pozos existentes.
u Funcionamiento del Consorcio para la Gestión del Plan Especial del Alto Guadiana.
1. Programa Ambiental.
a) Medidas ambientales para recuperación de hábitats. Inicio de actuaciones en la
b) Reserva de la Biosfera de la Mancha Húmeda.
c) Subprograma de forestación.
u Programa de Información y Sensibilización Ambiental.
u Programa de seguimiento.
5. CENTROS DE INTERCAMBIO DE DERECHOS DE USO DEL AGUA EN EL ALTO GUADIANA
5.1. Características generales
Las facultades administrativas de modificación de los aprovechamientos de las aguas que van a estar presentes de manera expresa o implícita
en las intervenciones públicas son5: fijación del régimen de explotación, limitación o condicionamiento de los usos, la sustitución del origen de
los caudales concedidos, medidas en situaciones excepcionales y otros instrumentos de gestión –Centros de Intercambio de derechos de uso
de agua y contratos de cesión-.
Pues bien, en relación a los Centros de Intercambio se definen como un instrumento jurídico a través del cual los Organismos de cuenca quedarán autorizados, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Medio Ambiente, para realizar ofertas públicas de
adquisición de derechos de uso del agua para posteriormente cederlos a otros usuarios mediante el precio que el propio organismo oferte6.
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4
5
6
Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica y demás concordantes.
Artículo 4 del Real Decreto 13/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Plan Especial del Alto Guadiana
Artículo 55, 58 y demás concordantes del texto refundido de la Ley de Aguas 1/2001
Artículo 71 del texto refundido de la Ley de Aguas 1/2001
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Así como, además de la cesión a otros usuarios podrán dedicarse los derechos adquiridos a través de los Centros de Intercambio7:
a) la consecución del buen estado de las masas de agua subterránea o a constituir reservas con finalidad puramente ambiental, tanto de manera temporal como definitiva.
b) La cesión a las Comunidades Autónomas, previo convenio que regule la finalidad de la cesión y posterior utilización de las aguas. La cesión deberá inscribirse en el Registro de Aguas de la cuenca.
Y respecto a los supuestos habilitantes para poder crear un Centro de Intercambio son8: a) cuando lo exija la disponibilidad del recurso, b) para
garantizar su explotación racional c) recursos hidráulicos de una zona estén sobreexplotados o en riesgo de estarlo d) sequías extraordinarias,
estados de necesidad o concurrencia de situaciones anómalas o excepcionales.
Ejemplos de Centros de Intercambio:
1.- Autorización por el Consejo de Ministros de 15 de octubre de 2004 para la constitución de centros de intercambio en las Confederaciones
Hidrográficas del Júcar, Segura y Guadiana. 2.-Cuenca intracomunitaria: banco de agua agrario, Mallorca, Menorca e Ibiza, Decreto 50/2003
derogado dos años más tarde. 3.-Decreto 240/22005 Demarcación Hidrográfica de la Cuenca Mediterránea Andaluza y 4.- Decreto 84/2007
de 3 de abril de adopción de medidas excepcionales y de emergencia en relación con la utilización de los recursos hídricos en Cataluña, derogado Decreto 5/2009, de 13 de enero.
5.2. Esquema actuación centro de intercambio en el Alto Guadiana
7
8
Disposición adicional tercera del Real Decreto Ley 9/2006, de 15 de septiembre
Artículo 354 y siguientes del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Dominio Público Hidráulico.
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Ofertas Públicas de adquisición de derechos de uso de agua en el ámbito territorial de aplicación del Plan Especial del Alto Guadiana (datos
provisionales a 15-06-2010):
Esquema destino en el Alto Guadiana de los derechos de uso de agua adquiridos en el Centro de Intercambio autorizado por el Consejo de
Ministros 15 de octubre de 2004:
6. TRANSFORMACIÓN DE LOS DERECHOS DE AGUAS PRIVADAS EN CONCESIONES DE AGUAS PÚBLICAS
Los titulares de derechos inscritos en el Catálogo de Aguas Privadas o en la sección C) del Registro de Aguas de la cuenca para inscribir sus
derechos en la Sección A) de este Registro, estaba fuera de la consideración legal hasta el momento, pues la transformación de derechos pri9
Derechos de agua efectivos, susceptibles de ser ejercidos en las circunstancias hidrológicas y normativas en las que se produzca la adquisición de conformidad documentos IV Definición de medidas página 4 y VII análisis del proceso de participación pública y de Evaluación ambiental Estratégica del PEAG
página 6, ambos del Anexo 7 Memoria Técnica del citado Plan.
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vados en públicos solo pudo realizarse durante el plazo de 3 años que discurrió desde el 1 de enero de 1986 al 31 de diciembre, inclusive de
1988, según lo preceptuado por la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, disposiciones transitorias segunda y tercera. Y por otra parte hay
que tener en cuenta el cierre de la inscripción en el Catálogo con la disposición transitoria segunda de la Ley 10/2001 Plan Hidrológico Nacional. Pues bien, con la citada Ley 10/2001, en su disposición adicional cuarta determina que una de las técnicas para mejorar el estado de
las aguas superficiales asociadas a aquéllas será mediante la transformación de los derechos sobre aguas privadas en concesiones de aguas
públicas. Y será con la disposición adicional segunda del Real Decreto Ley 9/2006 –medidas urgentes de aplicación en el Alto Guadiana- en
las condiciones que indica el propio precepto, pero en función de la voluntad de los titulares de derechos inscritos bien en la Sección C del Registro de Aguas, o en su caso, en el Catálogo cuando podrán solicitar en cualquier momento la inscripción en la sección A del Registro de Aguas
de la cuenca, para lo que instarán el otorgamiento de la correspondiente concesión.
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7. RESERVA DE LA BIOSFERA DE LA MANCHA HÚMEDA (BREVE REFERENCIA)
Las Reservas de la Biosfera son territorios declarados como tales en el seno del programa MaB de la UNESCO, al que está adherido el Reino
de España, de gestión integrada, participativa y sostenible del patrimonio y de los recursos naturales. Existen 500 Reservas de la Biosfera a nivel
mundial, destacar que España concentra a 40 de ellas, representando las regiones Eurosiberiana y Mediterránea. La Reserva de la Biosfera
de la Mancha Húmeda es la única representante de los ecosistemas de humedales continentales.
La Mancha Húmeda está sometida actualmente a una moratoria previa a su descatalogación como Reserva de la Biosfera, con dos fechas límite (2011-2015) con un seguimiento anual que permita evaluar los progresos obtenidos y en particular los resultados de la aplicación del Plan
Especial del Alto Guadiana.
SEGUIMIENTO DE LAS ACTUACIONES CONSORCIO ALTO GUADIANA
Parque Natural Lagunas de Ruidera
Parque Nacional Tablas de Daimiel
8. CONCLUSIONES, más importantes a considerar:
u El objetivo general del Plan Especial es el de conseguir un desarrollo sostenible en el ámbito territorial del Alto Guadiana de acuerdo al
principio comunitario de integración de la protección ambiental en todas las políticas, a los objetivos de prevención del deterioro, conservación, mejora y regeneración de las masas de agua subterráneas.
u Para alcanzar dichos objetivos y de acuerdo al Protocolo de colaboración de 23 de octubre de 2007 entre la Administración General del
Estado y la JCCM es necesario que exista una cooperación leal y efectiva entre las Administraciones Públicas competentes.
En el marco de esa cooperación esencial se ha creado el Consorcio cuya función general es el impulso, seguimiento y coordinación del
Plan Especial y Programa de Desarrollo Sostenible del Alto Guadiana, sin perjuicio de la ejecución de las medidas que le puedan ser encomendadas por las Administraciones correspondientes.
u La adquisición administrativa de derechos de uso del agua como medida de eficacia directa para el ahorro de agua mejora igualmente
la gobernanza pero debe acompañarse de la dotación de medios adecuados (técnicos y humanos) y de medidas eficaces de vigilancia y
control.
u Es necesario que exista transparencia y participación activa eficaz de todas las partes interesadas e incluso del público en general, al menos
respecto al seguimiento y evaluación de resultados, permitiendo mejorar el conocimiento del ámbito de aplicación, de los problemas que
le afecten, detectar nuevas necesidades y mejorar la definición de objetivos, técnicas, estrategias o prioridades del mismo.
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Bibliografía
Agua y Territorio Director Antonio Embid Irujo (2007) Editorial Aranzadi S.A.
Régimen económico-financiero Director Antonio Embid Irujo (2009) Editorial Aranzadi S.A.
Aguas subterráneas privadas, teledetección y riego estudio jurisprudencial. Francisco Delgado Piqueras e Isabel Gallego Córcoles (2007). Editorial Bomarzo
Los instrumentos de Gestión del Dominio Público Hidráulico: estudio especial del contrato de cesión de derechos al uso privativo de las aguas y de los bancos
públicos del agua. Teresa María Navarro Caballero: Doctora en Derecho-Departamento en Derecho Administrativo Universidad de Murcia (2007). Edit.um
Valencia
Cuaderno de I+D+I Canal de Isabel II. Transferencias de Derechos de Agua entre demandas urbanas y agrarias (el caso de la Comunidad de Madrid)
Evolución del derecho y de la política de aguas en España.Antonio Embid Irujo Revista de Administración Pública 2001 nº 156.
Informe sobre la propuesta de modificación de la Reserva de la Biosfera de la Mancha Húmeda (octubre 2009) documento presentado por la Junta de Comunidades de Castilla la Mancha Consejo Científico Español del Comité MaB.
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