el futuro del transporte sostenible de pasajeros
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Dirección General de Políticas Interiores Departamento TemÁTICO Políticas Estructurales y de Cohesión Dirección General de Políticas Interiores Departamento TemÁTICO Políticas Estructurales y de Cohesión B B Agricultura y Desarrollo Rural Cultura y Educación Cometido Los departamentos temáticos constituyen unidades de análisis que prestan asesoramiento especializado a comités, delegaciones interparlamentarias y otros órganos parlamentarios. Pesca Desarrollo Regional Áreas políticas Transporte y Turismo Transporte y Turismo Agricultura y Desarrollo Rural Cultura y Educación Pesca Desarrollo Regional Transporte y Turismo EL FUTURO DEL TRANSPORTE SOSTENIBLE DE PASAJEROS Documentos: TITLEV ERTICAL Visite la web del Parlamento Europeo: http://www.europarl.europa.eu/studies Créditos de las fotografías: iStock International Inc., Photodisk, Phovoir BA-80-10-228-ES-C NO TEXT IN SPINE 00 ISBN 978-92-823-3171-2 NOTA ES DE EN FR IT NL PL 2010 DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICAS INTERIORES DEPARTAMENTO TEMÁTICO B: POLÍTICAS ESTRUCTURALES Y DE COHESIÓN TRANSPORTE Y TURISMO SEMINARIO «EL FUTURO DEL TRANSPORTE» EL FUTURO DEL TRANSPORTE SOSTENIBLE DE PASAJEROS NOTA El presente documento ha sido solicitado por la Comisión de Transportes y Turismo del Parlamento Europeo. AUTORES Sogn og Fjordane University College, Noruegai CICERO: Center for International Climate and Environmental Research, Oslo, Noruegaii ADMINISTRADOR RESPONSABLE Nils Danklefsen Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión Parlamento Europeo B-1047 Bruselas Correo electrónico: [email protected] VERSIONES LINGÜÍSTICAS Original: EN Traducciones: DE, ES, FR, IT, NL, PL SOBRE EL EDITOR Si desea ponerse en contacto con el Departamento Temático o suscribirse a su boletín mensual, envíe un correo electrónico a: [email protected] Manuscrito terminado en enero de 2010. Bruselas, © Parlamento Europeo, 2010. Este documento puede consultarse en Internet en la siguiente dirección: http://www.europarl.europa.eu/studies CLÁUSULA DE EXENCIÓN DE RESPONSABILIDAD Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan necesariamente la posición oficial del Parlamento Europeo. Se autoriza la reproducción y traducción con fines no comerciales, siempre que se cite la fuente, se notifique previamente al editor y se le envíe un ejemplar de la publicación. i ii Erling Holden. Kristin Linnerud. DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICAS INTERIORES DEPARTAMENTO TEMÁTICO B: POLÍTICAS ESTRUCTURALES Y DE COHESIÓN TRANSPORTE Y TURISMO SEMINARIO «EL FUTURO DEL TRANSPORTE» EL FUTURO DEL TRANSPORTE SOSTENIBLE DE PASAJEROS NOTA Resumen Las reflexiones que realiza la Comisión en su Comunicación «Un futuro sostenible para los transportes» se basan claramente en los conocimientos de la investigación puntera. En ella se presentan y analizan una serie de cuestiones importantes. Sin embargo, nos gustaría añadir los siguientes aspectos, que son objeto de intensos debates en la comunidad de investigación: la necesidad de políticas y prácticas orientadas a reducir el aumento de los desplazamientos, la necesidad de políticas y prácticas que aborden el rápido incremento de los viajes de ocio y la necesidad de considerar la aceptación pública de estas políticas y prácticas. La presente nota abarca cuestiones que se presentaron y debatieron en el seminario sobre «El futuro del transporte» celebrado el 2 de diciembre de 2009 en el Parlamento Europeo. IP/B/TRAN/IC/2009-080 Enero de 2010 PE 431.579 ES El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ ÍNDICE ÍNDICE 3 LISTA DE TABLAS 5 LISTA DE RECUADROS 5 NOTA DE SÍNTESIS 7 1. Antecedentes 11 1.1. De 0,5 a 50 kilómetros diarios en un siglo 11 1.2. Un sistema de transporte insostenible 13 2. El transporte sostenible: concepto e implicaciones políticas 15 2.1. El transporte sostenible: un concepto dinámico 15 2.2. Características principales del transporte sostenible 16 2.3. Tipología del transporte sostenible 16 3. Cómo lograr un transporte sostenible 21 3.1. La estrategia de reducción 21 3.2. Los problemáticos viajes de ocio 22 3.3. Desarrollo de la aceptación pública y política 26 4. Medidas e ideas 29 AGRADECIMIENTOS 33 REFERENCIAS 35 NOTAS 39 3 Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión _________________________________________________________________ 4 El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ LISTA DE TABLAS Tabla 1: Tipología para lograr un transporte sostenible 18 Tabla 2: Vías que afectan de distinta forma al consumo de energía según se trate de desplazamientos diarios o de ocio 26 LISTA DE RECUADROS Recuadro 1: Tráfico de viajeros en Noruega de 1900 a 2005 12 Recuadro 2: Cuatro supuestos de transporte sostenible de pasajeros para 2030 en la UE-15 23 Recuadro 3: Viajes de ocio en Noruega 24 5 Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión _________________________________________________________________ 6 El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ NOTA DE SÍNTESIS Antecedentes Durante el siglo XX, la población y la movilidad experimentaron un considerable aumento. Sin embargo, aunque el crecimiento demográfico muestra indicios de sostenibilidad, no ocurre lo mismo con el aumento de la movilidad. Mientras que, en el siglo pasado, la población mundial se cuadruplicó, el número medio de pasajeros-kilómetro y toneladaskilómetro casi se centuplicó en todos los modos de transporte motorizado. El aumento de la movilidad fue especialmente elevado durante las últimas cuatro décadas. Aunque este desarrollo tenga algunos efectos positivos, la intensidad y el alcance de los efectos negativos son ya demasiado evidentes. De hecho, es probable que ninguna otra actividad perjudique tanto al medio ambiente a escala local y mundial como el transporte. Por tanto, nuestro sistema de transporte es insostenible. Asimismo, a menos que se realicen importantes modificaciones de las políticas y las prácticas oportunas, nuestra futura actividad de transporte podría prolongar en gran medida las tendencias insostenibles del siglo pasado. No obstante, el reto es monumental: tras la erradicación de la pobreza, lograr la sostenibilidad del transporte es probablemente el mayor desafío del desarrollo sostenible. Objetivo Esta nota presenta los retos actuales y futuros que plantea el transporte sostenible de pasajeros en la UE y sugiere posibles medidas e ideas para afrontarlos. Para ello, subraya los puntos fuertes y débiles y las posibles deficiencias de la Comunicación de la Comisión titulada «Un futuro sostenible para los transportes». La nota refleja los últimos avances logrados en los trabajos de investigación sobre el transporte sostenible de pasajeros1. También aborda las cuestiones que se presentaron y debatieron en el seminario sobre «El futuro del transporte» celebrado el 2 de diciembre de 2009 en el Parlamento Europeo. La nota se centra en los retos que plantea lograr una movilidad sostenible en la UE. Por ello, hemos basado nuestras conclusiones principalmente en estudios realizados en países comunitarios, en concreto de la UE-15. No obstante, según la Agencia Europea de Medio Ambiente, se prevé que el comportamiento de los viajeros de la UE-10 (y, con mayor probabilidad, de la UE-12) coincida finalmente con el de la UE-15 (AEMA, 2006).Por tanto, en una perspectiva a largo plazo, nuestras conclusiones son pertinentes para la UE-27. Asimismo, incluimos estudios realizados en zonas de Noruega cuyos retos para lograr una movilidad sostenible consideramos similares a los de la UE. 7 Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión _________________________________________________________________ CONCLUSIONES PRINCIPALES Durante el siglo pasado, la población mundial se cuadruplicó, mientras que el número medio de pasajeros-kilómetro y toneladas-kilómetro casi se centuplicó en todos los modos de transporte motorizado. A menos que se realicen importantes modificaciones de las políticas y las prácticas oportunas, nuestra futura actividad de transporte podría prolongar en gran medida las tendencias insostenibles del siglo pasado. Un transporte sostenible precisa evaluaciones de: el avance tecnológico de los medios de transporte y la distancia total recorrida por cada uno de ellos; las repercusiones de la construcción, uso y mantenimiento de infraestructuras para las distintas modalidades; y el suministro y uso de instalaciones de transporte y energía. Los estudios sobre el transporte sostenible han ido evolucionando: a principios de los noventa se preguntaban si el transporte era sostenible; a finales de la década se preguntaban cuándo era sostenible y actualmente se centran en cómo puede lograrse esta sostenibilidad. Para responder a esta última pregunta es necesario emplear disciplinas y enfoques metodológicos desconocidos en el ámbito de la investigación tradicional del transporte basada en la ingeniería y la economía. Lograr un transporte sostenible implica reducir a la mitad el actual consumo per cápita de energía en el transporte de pasajeros y mejorar, además, la movilidad de los grupos de movilidad reducida para incrementar el acceso al transporte público. Los análisis de supuestos demuestran que los modelos de transporte de la UE pueden ser sostenibles con un volumen de transporte per cápita superior al actual. Sin embargo, este volumen de transporte se encuentra muy por debajo del que cabría esperar con la actual tasa de crecimiento. Existen seis vías principales para lograr un transporte sostenible: desarrollar y aplicar nuevas tecnologías; mejorar el transporte público; aumentar las actitudes ecológicas de los ciudadanos; promover una ordenación territorial sostenible que incluya las infraestructuras de transporte; mejorar las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y utilizar instrumentos basados en el mercado. Para lograr un transporte sostenible de pasajeros, es preciso responder dos preguntas relacionadas entre sí: i) ¿Qué políticas son eficaces? y ii) ¿Qué debe hacerse para que estas políticas consigan suficiente apoyo? A la hora de identificar las políticas más eficaces, debería hacerse más hincapié en las políticas que reducen el aumento de los volúmenes de transporte. No obstante, la Comunicación se centra principalmente en las otras dos posibles estrategias para lograr un transporte sostenible de pasajeros: desarrollar nuevas tecnologías y modificar los hábitos de viaje. 8 El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ A la hora de identificar las políticas más eficaces, debería hacerse más hincapié en los viajes de ocio que en los desplazamientos diarios por tres motivos: 1) Los viajes de ocio representan más de la mitad del total del consumo de energía y de la emisión de CO2 del transporte de pasajeros; 2) las políticas de transporte se orientan sobre todo a los desplazamientos diarios; y 3) aunque estas políticas puedan reducir los desplazamientos diarios, pueden aumentar al mismo tiempo los viajes de ocio. Para mejorar la aceptación pública de estas políticas, puede hacerse lo siguiente: i) dejar que las personas adquieran experiencia personal sobre las repercusiones de las políticas durante un período de prueba; ii) afectar los ingresos tributarios y iii) utilizar información con un diseño meticuloso. La economía del comportamiento, un ámbito de investigación que combina perspectivas económicas y psicológicas, puede servir de orientación para aumentar la aceptación pública de estas políticas. Sugerimos las siguientes ideas y medidas, que no se abordaron (al menos, no en la suficiente medida) en la Comunicación de la Comisión: emplear incentivos para premiar los logros obtenidos en el desarrollo de nuevas tecnologías con bajas emisiones de carbono en el sector del transporte; elaborar un plan a cincuenta años para fomentar el uso de la bicicleta en todas las ciudades comunitarias (y un plan asociado para reducir el uso del automóvil en las grandes ciudades); informar a los ciudadanos de las consecuencias medioambientales de los viajes de ocio; promover una ordenación territorial basada en la concentración descentralizada; emplear TIC para facilitar el transporte público; imponer tasas por congestión en las principales ciudades de la UE; imponer una tasa por emisión de CO2 a todos los transportes e introducir un impuesto sensible al CO2 para los vehículos nuevos. 9 Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión _________________________________________________________________ 10 El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ 1. ANTECEDENTES CONCLUSIONES PRINCIPALES Podría decirse que tras la erradicación de la pobreza, lograr la sostenibilidad del transporte es probablemente la mayor dificultad que plantea lograr un desarrollo sostenible. Durante el siglo pasado, la población mundial se cuadruplicó, mientras que el número medio de pasajeros-kilómetro y toneladas-kilómetro casi se centuplicó en todos los modos de transporte motorizado. Además, han aumentado la intensidad y el alcance de los efectos negativos. De hecho, es probable que ninguna otra actividad perjudique tanto al medio ambiente a escala local y mundial como el transporte. A menos que se realicen importantes modificaciones de las políticas y las prácticas oportunas, nuestra futura actividad de transporte podría prolongar en gran medida las tendencias insostenibles del siglo pasado. Para lograr un transporte sostenible de pasajeros es preciso identificar las políticas y medidas eficaces y conseguir la aceptación pública y política que permita su aplicación. La relación existente entre los efectos positivos del transporte y sus repercusiones negativas a escala social y medioambiental podría equipararse a la de unos hermanos siameses. No sólo es difícil separarlos, sino que hacerlo es muy peligroso, ya que eliminar la mayoría o la totalidad de los efectos negativos del transporte supone una amenaza para el transporte tal y como lo conocemos. Por tanto, es complicado adaptar el transporte al desarrollo sostenible. No obstante, la mayoría opina que deben abordarse las cada vez más destructivas repercusiones del transporte porque, en líneas generales, los efectos negativos están empezando a superar los positivos. Por consiguiente, resulta inadmisible mantener la situación actual. Sin embargo, lograr la sostenibilidad del transporte es probablemente la mayor dificultad del desarrollo sostenible, después de la erradicación de la pobreza. Por ello, para lograr un transporte sostenible de pasajeros, es preciso responder dos preguntas relacionadas entre sí: i) qué políticas son eficaces y ii) qué debe hacerse para que éstas consigan suficiente apoyo. 1.1. De 0,5 a 50 kilómetros diarios en un siglo Durante los últimos cien años, la población y la movilidad han experimentado un considerable aumento. Sin embargo, mientras que el crecimiento demográfico muestra indicios de sostenibilidad, no ocurre lo mismo con el aumento de la movilidad (OCDE, 2000). Mientras que, en el siglo pasado, la población mundial se cuadruplicó, el número medio de pasajeros-kilómetro y toneladas-kilómetro casi se centuplicó en todos los modos de transporte motorizado (ibídem). En concreto, el aumento de la movilidad ha sido especialmente elevado durante las últimas cuatro décadas. El recuadro 1 muestra la evolución de la movilidad de pasajeros en Noruega durante el siglo XX. Existe una tendencia similar en la UE y el resto de países de la OCDE (AEMA, 2006; CE, 2006; OCDE, 2000). Más del 90 % del aumento del tráfico de viajeros en las últimas cuatro décadas en 11 Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión _________________________________________________________________ la UE (y otros países de la OCDE) se debió a la aparición de dos poderosos fenómenos de movilidad durante el siglo pasado: el turismo y, posteriormente, el avión (Black, 2003). Es probable que la tendencia al aumento del tráfico aéreo y por carretera continúe durante décadas (OCDE, 2000). En un conocido estudio sobre el futuro de la movilidad mundial, Schafer y Victor (2000) prevén que la movilidad per cápita en Europa occidental aumentará de los 10 622 kilómetros anuales de 1990 a los 34 022 en 2050. En comparación, prevén que la movilidad media americana se multiplicará por 2,6 para 2050, lo que equivaldría a 58 000 kilómetros anuales. Sus conclusiones se basan en un estudio exhaustivo de los desplazamientos internacionales, que demuestra que una persona pasa una media de 1,1 horas diarias viajando y destina una parte previsible de sus ingresos a tal fin. Estos presupuestos se han mantenido relativamente estables con el paso del tiempo en todos los países y Schafer y Victor afirman que pueden utilizarse para prever futuros hábitos de viaje. El principal argumento de estos autores (2000) es que conforme aumente nuestra riqueza y mejore la tecnología, viajaremos cada vez más rápido y más lejos. Cabría añadir lo siguiente: a menos que la escasez de recursos o las decisiones políticas nos lo impidan. Recuadro 1: Tráfico de viajeros en Noruega de 1900 a 2005 TRÁFICO DE VIAJEROS EN NORUEGA DE 1900 A 2005 De 0,5 a 50 Km. diarios en un siglo El gráfico muestra que el número medio de pasajeros-kilómetro se centuplicó en el transporte motorizado durante el siglo pasado, lo cual cumple las previsiones de la OCDE por lo que respecta al aumento mundial del número de pasajeros-kilómetro. 60,0 Etapa del automóvil (1960–1990) Etapa del transporte público (1900-1960) Etapa del transporte aéreo (1990–2005) 50,0 Transporte aéreo [Km/persona/día] 40,0 Turismos Autobuses y autocares 30,0 Navegación interior Ferrocarril 20,0 Marcha a pie y en bicicleta 10,0 0,0 1900 1930 1946 1952 1960 1970 1980 1990 2000 2005 Distancias recorridas a diario por habitante en Noruega de 1900 a 2005 Fuente: Instituto Nacional de Estadística de Noruega (Statistisk Sentralbyrå), Denstadli, 2006; Rideng, 2006; Tajet, 2007; Høyer, 2000, 2003; Holden 2007 12 El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ 1.2. Un sistema de transporte insostenible Según la OCDE, el crecimiento del transporte ha sido, en su mayor parte, positivo: ha facilitado, e incluso estimulado, prácticamente todo lo que se considera progreso; ha contribuido a ampliar los horizontes intelectuales y a evitar el hambre; ha permitido lograr una producción eficaz y una distribución preparada para el consumo generalizado; y, hoy en día, la comodidad es frecuente en los viajes, al igual que el acceso a los productos de lugares lejanos (OCDE, 2000, p. 13). Sin embargo, durante las pasadas décadas se ha reconocido el precio del incremento de la movilidad motorizada aérea y por carretera por lo que se refiere a las repercusiones negativas a escala social y medioambiental. La intensidad y el alcance de dichas repercusiones han experimentado un aumento y son ya demasiado evidentes debido al incremento del tráfico aéreo y por carretera. De hecho, es probable que ninguna otra actividad perjudique tanto al medio ambiente a escala local y mundial como el transporte. Además de sus repercusiones negativas para el medio ambiente, el transporte tiene diversas repercusiones negativas a escala social: El transporte consume gran cantidad de energía y recursos materiales. Casi el 30 % del consumo mundial de energía final se destina al transporte (AIE, 2008). Se prevé que el consumo energético del transporte aumente un 1,5 % al año en todo el mundo hasta 2030. Actualmente, el transporte utiliza principalmente recursos energéticos no renovables y esto seguirá siendo así durante décadas. La fabricación de vehículos y de infraestructuras de transporte exige gran cantidad de materiales. Este uso representa del 20 % al 40 % del consumo de los principales materiales: áridos, cemento, acero y aluminio (OCDE, 2000). Además, la fabricación de vehículos y de infraestructuras de transporte exige gran cantidad de energía: en torno al 20 % del consumo energético de un vehículo durante su vida útil. El transporte contribuye en gran medida a la contaminación local, regional y mundial del aire, el suelo y el agua. Entre las repercusiones mundiales del transporte destaca su contribución al cambio climático; la actividad de transporte aporta cerca del 20 % del CO2 antropogénico en todo el mundo y casi el 30 % de estas emisiones en los países de la OCDE (ibídem). La contaminación atmosférica es el principal efecto a escala local y regional, junto con importantes repercusiones para la salud de los seres humanos y los ecosistemas. Hoy en día, el transporte es la principal fuente de estos contaminantes atmosféricos (ibídem). Se prevé que la contaminación atmosférica disminuya en los países de la OCDE, aunque no en la medida necesaria para mejorar la calidad del aire con arreglo a las normas de la OMS. Sin embargo, se espera que esta contaminación aumente a escala mundial. Las infraestructuras de transporte, sobre todo las carreteras, ocupan entre un 25 % y un 40 % del terreno de las zonas urbanas de la OCDE y casi el 10 % de las zonas rurales (ibídem). Las carreteras y las vías ferroviarias dividen las zonas naturales y agrícolas en partes aún más pequeñas, poniendo en peligro la existencia de plantas y animales silvestres. 1,2 millones de personas mueren cada año en las carreteras y cincuenta millones más resultan heridas (Peden et al., 2004)2. Cerca de un 30 % de la población de la UE se encuentra expuesta a niveles de ruido de tráfico urbano que representan una importante fuente de molestias y enfermedades (OCDE, 2000). Se calcula que un 10 % de la población de la UE sufre graves molestias debidas al ruido del tráfico aéreo; sin embargo, no se espera que la exposición a altos niveles de ruido varíe mucho en la próxima década (ibídem). Las infraestructuras de transporte podrían perjudicar a las comunidades. La creciente orientación de los sistemas de transporte urbano a los vehículos 13 Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión _________________________________________________________________ particulares puede repercutir de forma negativa en la calidad de vida comunitaria. En ocasiones, las carreteras urbanas se construyen de forma que atraviesan comunidades ya establecidas y crean barreras físicas dentro de las mismas. La movilidad no ha aumentado para todos. Un acceso deficiente al transporte puede reducir el acceso a servicios públicos y privados básicos, dando lugar a la exclusión social, sobre todo en el caso de los pobres, las personas con discapacidad, los mayores, las mujeres y el creciente número de grupos de inmigrantes con bajos ingresos en los países desarrollados (Root et al., 2002; Tillberg, 2002; Rudinger, 2002; Uteng, 2006). La situación descrita es la que caracteriza a un sistema de transporte insostenible (véanse por ejemplo, Banister, 2005; Holden, 2007; Black y Nijkamp, 2002; OCDE, 2000; CCM, 2001; WBCSD, 2004). A menos que se realicen importantes modificaciones de las políticas y las prácticas oportunas, nuestra futura actividad de transporte podría prolongar en gran medida las tendencias insostenibles del siglo pasado. Según el Libro Blanco de la UE de 2001 sobre la política europea de transportes de cara al 2010 (CCM, 2001), los principios del transporte sostenible deberían servir de guía para realizar las modificaciones necesarias en las políticas y las prácticas: «un nuevo imperativo - el desarrollo sostenible - ha de ser la ocasión (por no decir el acicate) que permita adaptar la política común de transportes» (ibídem, 14). Por ello, a continuación nos centramos en el concepto de «transporte sostenible» y en sus implicaciones políticas. 14 El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ 2. EL TRANSPORTE SOSTENIBLE: IMPLICACIONES POLÍTICAS CONCEPTO E CONCLUSIONES PRINCIPALES Un transporte sostenible precisa evaluaciones de: el avance tecnológico de los medios de transporte y la distancia total recorrida por cada uno de ellos; las repercusiones de la construcción, uso y mantenimiento de infraestructuras para las distintas modalidades; y el suministro y uso de instalaciones de transporte y energía. Los estudios sobre el transporte sostenible han ido evolucionando: a principios de los noventa se preguntaban si el transporte era sostenible; a finales de la década se preguntaban cuándo era sostenible y actualmente se centran en cómo puede lograrse esta sostenibilidad. Para responder a esta última pregunta es necesario emplear disciplinas y enfoques metodológicos desconocidos en el ámbito de la investigación tradicional del transporte basada en la ingeniería y la economía. Lograr un transporte sostenible implica reducir a la mitad el actual consumo per cápita de energía en el transporte de pasajeros y mejorar, además, la movilidad de los grupos de movilidad reducida para incrementar el acceso al transporte público. Los análisis de supuestos demuestran que los modelos de transporte de la UE pueden ser sostenibles con un volumen de transporte per cápita superior al actual. Sin embargo, este volumen de transporte se encuentra muy por debajo del que cabría esperar con la actual tasa de crecimiento. Un estudio demuestra que existen seis vías principales para lograr un transporte sostenible: desarrollar y aplicar nuevas tecnologías; mejorar el transporte público; aumentar las actitudes ecológicas de los ciudadanos; promover una ordenación territorial sostenible que incluya las infraestructuras de transporte; mejorar las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y utilizar instrumentos basados en el mercado. 2.1. El transporte sostenible: un concepto dinámico Un transporte sostenible3 precisa evaluaciones de: el avance tecnológico de los medios de transporte y la distancia total recorrida por cada uno de ellos; las repercusiones de la construcción, uso y mantenimiento de infraestructuras para las distintas modalidades; y el suministro y uso de instalaciones de transporte y energía. Desde que la Comisión Europea introdujo el concepto de «transporte sostenible» en su Libro Verde sobre el impacto del transporte en el medio ambiente4 de 1992, el número de libros, artículos e informes sobre el tema no ha cesado de aumentar. No obstante, la comprensión e interpretación del concepto de «transporte sostenible» ha ido evolucionando desde su primera aparición en el Libro Verde. A principios de los noventa, el concepto se caracterizaba por un planteamiento mono-disciplinar centrado en cuestiones medioambientales. Más recientemente, el concepto se ha caracterizado por un planteamiento multidisciplinar centrado además en cuestiones de equidad (distribución del bienestar). Paralelamente, los ámbitos en que se ha centrado la investigación han pasado a 15 Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión _________________________________________________________________ incluir también los viajes de ocio, además de los desplazamientos diarios, así como cuestiones relativas a la intensidad del transporte, además de los volúmenes. Asimismo, la investigación general sobre el transporte sostenible ha pasado paulatinamente de las preguntas originales de principios de los noventa sobre si el transporte era sostenible a las preguntas de finales de los noventa sobre cuándo era sostenible y, por último, a las principales preguntas actuales sobre cómo puede lograrse esta sostenibilidad y por qué no logramos que el transporte sea sostenible. 2.2. Características principales del transporte sostenible El transporte sostenible, al igual que el desarrollo sostenible, tiene algunas características principales5. Para los investigadores en materia de transporte sostenible, esto implica que deben adaptar las características más importantes del desarrollo sostenible al sector del transporte. Remitiéndonos al informe Brundtland (CMMAD, 1987), sugerimos que el logro de un transporte sostenible conlleva la adaptación de tres de estas características. En primer lugar, las repercusiones de las actividades de transporte no deben comprometer la sostenibilidad ecológica a largo plazo. En segundo lugar, deben satisfacerse las necesidades básicas de movilidad. Dichas necesidades incluyen la accesibilidad a los medios de transporte oportunos para satisfacer las necesidades humanas básicas, como desplazarse al trabajo y a otros servicios fundamentales públicos y privados. En tercer lugar, debe fomentarse la equidad de movilidad entre las distintas generaciones, así como dentro de las mismas. La equidad de movilidad no implica necesariamente la equidad en el resultado de la movilidad (número de kilómetros recorridos), sino que todo el mundo debería tener acceso a un nivel mínimo específico de movilidad. Traducir estas características en indicadores y objetivos apropiados del transporte sostenible no es tarea fácil. Los investigadores no han logrado aún ponerse de acuerdo sobre la forma de hacerlo. Holden (2007) propone la siguiente traducción, con sus correspondientes retos, para lograr la sostenibilidad del transporte en los países desarrollados6: Reducir a la mitad el consumo per cápita de energía por lo que respecta al transporte de pasajeros (a 8 Kwh. diarios per cápita de conformidad con los requisitos de sostenibilidad ecológica a largo plazo y con el requisito de equidad intergeneracional). Aumentar la movilidad de los grupos de movilidad reducida (a 11 Km. diarios per cápita disponibles en transporte público) con arreglo al requisito de satisfacer las necesidades básicas de transporte y el requisito de equidad intra-generacional. 2.3. Tipología del transporte sostenible Existen tres planteamientos principales para lograr un transporte sostenible, basados respectivamente en la eficiencia, el cambio y la reducción (Holden, 2007)7. El planteamiento basado en la eficiencia sugiere que los problemas medioambientales que causa el transporte pueden reducirse y, lo que es más, que la falta de accesibilidad por lo que respecta a los grupos de movilidad reducida puede atenuarse mediante el desarrollo de una tecnología más eficiente8. El planteamiento basado en la eficiencia puede dividirse en dos planteamientos secundarios principales: i) el uso de nuevas tecnologías convencionales y ii) el uso de tecnologías alternativas. El planteamiento basado en nuevas tecnologías 16 El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ convencionales pretende introducir mejoras en las tecnologías del transporte existentes, como, por ejemplo: motores de combustión interna avanzados con inyección directa, sistemas de conducción híbrida eficientes desde el punto de vista energético, vehículos de peso reducido fabricados con materiales ligeros y una mejor aerodinámica, etc. El planteamiento basado en tecnologías alternativas pretende aplicar tecnologías del transporte fundamentalmente nuevas que introduzcan, por ejemplo, nuevos combustibles (biocombustibles o hidrógeno) y sistemas de conducción (pilas de combustible). El planteamiento basado en el cambio reconoce la necesidad urgente de modificar en esencia los modelos de transporte actuales. Así, el modelo de transporte imperante, dominado por el automóvil y el avión, debe convertirse en un modelo basado en formas de transporte colectivo, es decir, en un sistema de transporte público asequible que funcione correctamente9. Este sistema de transporte público entrañaría un mayor uso de los autobuses, los trenes y los tranvías, todos ellos más eficientes desde el punto de vista energético que los automóviles y los aviones. Además, un sistema de transporte público asequible que funcionara correctamente aumentaría la accesibilidad de los grupos de movilidad reducida. Por otro lado, el planteamiento basado en el cambio incluye la idea de sustituir parte de los desplazamientos en vehículos motorizados por desplazamientos a pie y en bicicleta. El planteamiento basado en la reducción para lograr un transporte sostenible no cuestiona la importancia de una mayor eficiencia o un mayor cambio. De hecho, estos dos últimos planteamientos ofrecen algunas reducciones del consumo de energía con arreglo al tercero. Sin embargo, estas reducciones no son lo suficientemente altas como para alcanzar el objetivo energético del transporte sostenible. Además, el continuo crecimiento del transporte anula cualquier reducción del consumo de energía que se logre mediante la aplicación de nuevas tecnologías y la modificación de los modelos de transporte. Por ello, resulta imperativo reducir el actual volumen de transporte –salvo en los casos en que no se satisfagan las necesidades básicas de transporte o, al menos, modificar sus tendencias de crecimiento. Existen tres orientaciones políticas principales: una destinada a la modificación voluntaria de los hábitos mediante la facilitación de información, otra destinada a la modificación de los hábitos mediante la regulación o la aplicación de instrumentos económicos y otra destinada al desarrollo de nuevas tecnologías10. La principal condición previa para lograr un transporte sostenible en el marco de una política orientada a la información sería la transformación voluntaria de los hábitos de transporte a nivel personal. Los elementos básicos de estos hábitos transformados serían una mayor concienciación y, a raíz de esto, actitudes más positivas de cara a lograr un desarrollo sostenible en general y un transporte sostenible en particular. Por otro lado, la modificación de los hábitos mediante medidas regulatorias contribuiría sólo en una mínima parte al aumento de los modelos de transporte sostenible. Por consiguiente, los gobiernos y empresas se encargarían principalmente de publicar información sobre las repercusiones negativas del transporte y ofrecerían pautas para reducirlas. Asimismo, pondrían en marcha campañas de concienciación para promover actitudes favorables al transporte sostenible en los ciudadanos. 17 Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión _________________________________________________________________ Tabla 1: Tipología para lograr un transporte sostenible Planteamiento Orientación política Regulación / Instrumentos económicos Tecnología Información Eficiencia Desarrollar tecnologías del transporte más eficientes desde el punto de vista energético (por ejemplo, mediante la financiación por parte del Gobierno de programas de demostración) Regular el uso de tecnologías del transporte más eficientes desde el punto de vista energético (por ejemplo, mediante normas relativas a las emisiones de los vehículos) Adaptarse al uso de tecnologías del transporte más eficientes desde el punto de vista energético (por ejemplo, mediante la adquisición de automóviles más pequeños y menos potentes) Cambio Desarrollar nuevas tecnologías para unos modos de transporte más eficientes desde el punto de vista energético (por ejemplo, AGV (i), trenes MAGLEV (ii) y tarjetas inteligentes (iii)). Regular el uso de modos de transporte más eficientes desde el punto de vista energético (por ejemplo, mediante una reducción de las tarifas del transporte público) Adaptarse al uso de modos de transporte más eficientes desde el punto de vista energético (por ejemplo, mediante un mayor uso del transporte público y no motorizado) Reducción Reducir la demanda de desplazamientos mediante el desarrollo de las TIC (por ejemplo, con formas atractivas de conferencias móviles y teletrabajo) Reducir la demanda de desplazamientos mediante la ordenación territorial (por ejemplo, con una urbanización compacta y concentrada) Reducir la demanda de desplazamiento mediante el aumento de las actitudes ecológicas (por ejemplo, con campañas de concienciación) (i) AGV= vehículos autoguiados; (ii) MAGLEV= trenes de levitación magnética: forma de transporte que suspende, guía y propulsa vehículos por interacción electromagnética; (iii) la tecnología de la información tendrá probablemente una gran repercusión en las opciones de transporte público; la tecnología de tarjetas inteligentes puede ampliar en gran medida las posibilidades de los consumidores con respecto al pago flexible de las opciones de transporte, con nuevas posibilidades y funciones para los operadores de transporte público. Fuente: Holden (2007) Por el contrario, las políticas orientadas a la regulación sugerirían que las autoridades deberían regular los hábitos mediante: la elaboración de normas (por ejemplo, sobre los límites máximos de velocidad y de emisiones de los vehículos), la ordenación territorial (por ejemplo, con una urbanización mixta y más compacta), la mejora del transporte público y de las infraestructuras de transporte, y el empleo de instrumentos basados en el mercado, como el establecimiento de impuestos que influyan en los precios del mercado y, por consiguiente, en las decisiones personales sobre el transporte. La justificación básica de las políticas orientadas a la regulación es que no se puede confiar en que las personas cumplan voluntariamente los requisitos del transporte sostenible, sino que hay que empujarlas en la dirección correcta mediante medidas regulatorias que hagan más atractivo el comportamiento deseado. Las políticas orientadas a la tecnología conceden un gran peso al desarrollo y la aplicación de tecnologías nuevas y mejoradas como condiciones previas para lograr un transporte sostenible. Muchas de las repercusiones negativas del transporte se deben claramente al empleo de tecnologías inadecuadas. Para subsanar esta situación es preciso desarrollar nuevas tecnologías que no tengan las mismas repercusiones adversas. La justificación básica de las políticas orientadas a la tecnología es que el desarrollo de nuevas tecnologías 18 El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ requiere un apoyo público que incluya estrategias de innovación y subvenciones generosas por parte del Gobierno destinadas a I+D y a programas de demostración a gran escala. Sobre la base de los tres planteamientos principales y las tres principales orientaciones políticas, puede elaborarse una tipología para lograr un transporte sostenible (véase la tabla 1). La tabla muestra varias vías –una combinación de planteamientos y políticas – con potencial para reducir el consumo de energía y aumentar la accesibilidad, fomentando así el transporte sostenible. Los estudios demuestran la existencia de seis vías principales: desarrollar y aplicar nuevas tecnologías (y elaborar las normas pertinentes); mejorar el transporte público, incluidos los carriles para bicicletas y las vías peatonales; aumentar las actitudes ecológicas de los ciudadanos; promover una ordenación territorial sostenible que incluya las infraestructuras de transporte; impulsar las TIC; utilizar instrumentos basados en el mercado (impuestos/subvenciones). 19 Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión _________________________________________________________________ 20 El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ 3. CÓMO LOGRAR UN TRANSPORTE SOSTENIBLE CONCLUSIONES PRINCIPALES Para lograr un transporte sostenible de pasajeros, es preciso responder dos preguntas relacionadas entre sí: i) ¿Qué políticas son eficaces? y ii) ¿Qué debe hacerse para que estas políticas consigan suficiente apoyo? A la hora de identificar las políticas más eficaces, debería hacerse más hincapié en las políticas que reducen el aumento de los volúmenes de transporte. No obstante, la Comunicación se centra principalmente en las otras dos posibles estrategias para lograr un transporte sostenible de pasajeros: desarrollar nuevas tecnologías y modificar los hábitos de viaje. A la hora de identificar las políticas más eficaces, debería hacerse más hincapié en los viajes de ocio que en los desplazamientos diarios por tres motivos: 1) los viajes de ocio representan más de la mitad del total del consumo de energía y de la emisión de CO2 del transporte de pasajeros; 2) las políticas de transporte se orientan sobre todo a los desplazamientos diarios; y 3) aunque estas políticas puedan reducir los desplazamientos diarios, pueden aumentar al mismo tiempo los viajes de ocio. Para mejorar la aceptación pública de estas políticas, puede hacerse lo siguiente: i) dejar que las personas adquieran experiencia personal sobre las repercusiones de las políticas durante un período de prueba; ii) afectar los ingresos tributarios y iii) utilizar información con un diseño meticuloso. La economía del comportamiento, un ámbito de investigación que combina perspectivas económicas y psicológicas, puede servir de orientación para aumentar la aceptación pública de estas políticas. Las reflexiones que realiza la Comisión en su Comunicación «Un futuro sostenible para los transportes» se basan claramente en los conocimientos de la investigación puntera. En ella se presentan y analizan una serie de cuestiones importantes. Sin embargo, nos gustaría añadir los siguientes aspectos, que son objeto de intensos debates en la comunidad de investigación: la necesidad de políticas y prácticas orientadas a reducir el aumento de los desplazamientos, la necesidad de políticas y prácticas que aborden el rápido incremento de los viajes de ocio y la necesidad de considerar la aceptación pública de estas políticas y prácticas. 3.1. La estrategia de reducción Coincidimos en que la aplicación de nuevas tecnologías y la mejora de los sistemas de transporte público actuales resultan fundamentales para cualquier estrategia de transporte sostenible. Sin embargo, tal como se muestra en el recuadro 2 y según respalda la estrategia para un transporte sostenible desde el punto de vista medioambiental (Environmentally Sustainable Transport Strategy) de la OCDE (OCDE, 2000), es preciso elaborar una estrategia adicional destinada a reducir el aumento de los volúmenes del transporte de pasajeros. Por tanto, el crecimiento actual no es compatible con el objetivo global del transporte sostenible, con independencia de la aplicación de nuevas tecnologías y la mejora del transporte público. 21 Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión _________________________________________________________________ 3.2. Los problemáticos viajes de ocio La investigación relativa al transporte sostenible de pasajeros se ha centrado principalmente en los desplazamientos diarios. Por tanto, la investigación relativa al transporte sostenible de ocio se ha visto, en gran medida, desatendida y actualmente constituye un ámbito subdesarrollado por diversos motivos (véase Black y Nijkamp, 2002; Holden, 2007). En primer lugar, los viajes de placer se basan principalmente en una elección, más que en una necesidad. Esta distinción es importante para los responsables políticos porque, según Handy et al. (2005), en el caso de los desplazamientos necesarios, los responsables de planificación pueden buscar formas de reducir la necesidad o la duración de dichos desplazamientos o formas de promover alternativas a la conducción. En segundo lugar, los requisitos de los usuarios son diferentes según se trate de viajes de ocio o, digamos, desplazamientos diarios al trabajo. Por ejemplo, mientras que en el segundo caso, el usuario exige puntualidad y previsibilidad, el viajero de ocio suele preocuparse menos por estos aspectos. Los viajes de ocio pueden implicar una gran carga (equipaje) y desplazamientos en zonas cuyo sistema de transporte público se encuentra menos desarrollado (por ejemplo, los viajes a casas vacacionales) o resulta menos familiar al usuario. En tercer lugar, a la hora de explicar la demanda de viajes de ocio, son fundamentales los factores psicológicos y los relacionados con el estilo de vida; por ejemplo, la elección de un viaje de ocio se encuentra vinculada a la expresión de la identidad personal. Por consiguiente, con vistas a diseñar políticas de transporte sostenible eficaces, es preciso conocer lo que diferencia a los viajes de ocio de otros desplazamientos. No obstante, debería hacerse mucho más hincapié en la relación entre los viajes de ocio y el transporte sostenible, ya que estos viajes representan una importante y creciente parte del total de desplazamientos. En la UE, por ejemplo, representan aproximadamente un tercio de los desplazamientos (AEMA, 2008). Las estadísticas extraídas de un estudio de los desplazamientos en Noruega sugieren que los viajes de ocio son los causantes del 60 % de las emisiones de CO2 procedentes de los desplazamientos (recuadro 3). Durante los próximos veinte años, un mayor número de personas dedicará más tiempo a actividades de ocio debido al envejecimiento y enriquecimiento de la población (Banister et al., 2000). Posiblemente, gran parte de este aumento del tiempo de ocio implique viajes de larga distancia en avión. 22 El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ Recuadro 2: Cuatro supuestos de transporte sostenible de pasajeros para 2030 en la UE-15 CUATRO SUPUESTOS DE TRANSPORTE SOSTENIBLE DE PASAJEROS PARA 2030 EN LA UE-15 Distancia recorrida a diario por persona Distancia recorrida a diario por persona (Km./persona/día) Todos los supuestos se basan en el caso de 2002; por tanto, los presuntos cambios en las tecnologías del transporte (mejora de la eficiencia), los hábitos de transporte (mayor cambio) y los volúmenes de transporte (posible reducción) se refieren a 2002. Todo sigue igual (TSI) en 2030: Se mantiene la tendencia de los noventa al aumento de la distancia recorrida en todos los modos de transporte. Asimismo, el consumo específico de energía de todos los medios de transporte desciende lentamente cada año de forma análoga a las reducciones obtenidas en dicha década. Supuesto 1 de transporte sostenible en 2030 (TS1): Tasa anual de incremento de la distancia recorrida por turismos y aviones: -0,8 %. Reducción del consumo específico de energía de todos los medios de transporte similar a la prevista en el supuesto de que todo sigue igual en 2030. Supuesto 2 de transporte sostenible en 2030 (TS2): Tasa anual de incremento de la distancia recorrida por turismos y aviones: 0 %. Mayor reducción del consumo específico de energía de todos los medios de transporte en comparación con el supuesto de que todo sigue igual en 2030. Supuesto 3 de transporte sostenible en 2030 (TS3): Tasa anual de incremento de la distancia recorrida por turismos y aviones: +0,8%. Reducción mucho mayor del consumo específico de energía de todos los medios de transporte en comparación con el supuesto de que todo sigue igual en 2030. 100 90 80 Supuestos de transporte sostenible 70 60 50 40 30 20 10 0 2002 2030 BAU 2030 TS 1 Transporte público 2030 TS 2 2030 TS 3 Automóvil y avión Fuente: Holden, (2007) Asimismo, las políticas de transporte sostenible de pasajeros suelen orientarse a los desplazamientos diarios en vez de a los viajes de ocio. Algunos ejemplos de estas políticas son las basadas en la planificación de ciudades más compactas y la inversión en infraestructuras de transporte público. Como estas políticas están diseñadas para reducir el consumo de energía y las emisiones por lo que respecta a los desplazamientos diarios, pueden no afectar a los viajes de ocio, sobre todo en lo que se refiere a los viajes de larga distancia en automóvil o en avión. 23 Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión _________________________________________________________________ Resulta aún más sorprendente que las políticas destinadas a reducir las repercusiones negativas de los desplazamientos diarios puedan, en determinadas circunstancias, provocar el efecto contrario en los viajes de ocio. De este modo, aunque la gente responda a estas políticas con un consumo inferior de energía en los desplazamientos diarios, dicha reducción se ve compensada por un mayor consumo de energía en viajes de ocio de larga distancia, lo cual resta eficacia a las políticas en cuestión por lo que respecta al cumplimiento del objetivo del transporte sostenible (Holden, 2007). Recuadro 3: Viajes de ocio en Noruega VIAJES DE OCIO EN NORUEGA Distancia recorrida, emisiones de CO2 y viajes diarios por persona Los datos recogidos en las encuestas sobre los desplazamientos en Noruega demuestran que los viajes de ocio representan un tercio del tráfico diario de pasajeros. Debido a que los viajes de ocio suelen tener una duración media mayor, representan algo más de la mitad de la distancia recorrida en los desplazamientos diarios. Asimismo, al depender del automóvil y del avión en mayor medida que los desplazamientos diarios, el consumo de energía y las emisiones de CO2 de los viajes de ocio representan más del 60 % del total de consumo de energía y de emisiones de CO2 del transporte de pasajeros. Objetivos de los desplazamientos: desplazamientos productivos=desplazamientos al trabajo y la escuela; desplazamientos reproductivos=desplazamientos a tiendas y a la guardería; desplazamientos de ocio=desplazamientos para realizar actividades recreativas, visitar a amigos y familiares y viajes vacacionales. 15 % Ocio Productivo Reproductivo 25 % 60 % Emisiones de CO2 procedentes del transporte de pasajeros en % per cápita (por objetivo) Fuente: Denstadli, 2006; Rideng, 2006; Tajet, 2007; Høyer, 2003 En consecuencia, muchas de las vías presentadas al final del capítulo 2 parecen influir de distinta forma en el consumo de energía de los desplazamientos diarios y de ocio (véase la tabla 2), lo que significa que existe cierta ambigüedad por lo que respecta al papel que desempeñan las diferentes vías en el fomento del transporte sostenible. Un ejemplo de la ambigüedad existente con respecto al papel de la tecnología es el efecto de utilizar vehículos eléctricos. Los vehículos eléctricos, que consumen mucha menos 24 El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ energía que los vehículos convencionales de gasolina o diésel, pero que disponen de una autonomía de conducción mucho menor, son adecuados para desplazamientos diarios, pero probablemente sea difícil venderlos como medio de transporte de ocio. En cuanto al papel del transporte público, la ambigüedad se debe a que, aunque la mejora del sistema de transporte público aumentara el uso de este tipo de transporte para los desplazamientos diarios, puede que su uso no incrementara de forma significativa para viajes de ocio, ya que la gente tiende a emplear otros modos de transporte a tal fin. Por su parte, miembros de organizaciones medioambientales han demostrado la existencia de cierta ambigüedad en torno al papel que desempeñan las actitudes ecológicas (Holden y Norland, 2005). Estos miembros actúan conforme a sus ideas ecológicas y utilizan el transporte público en su vida diaria, pero las dejan de lado cuando viajan por placer. Un ejemplo de la ambigüedad existente con respecto al papel de la ordenación territorial podría ser el desarrollo de grandes ciudades compactas con gran densidad de población. Los residentes en este tipo de ciudades consumen menos energía en sus desplazamientos diarios que los residentes de otras formas urbanas, pero su consumo energético es mucho mayor que el de estos últimos en lo que se refiere a los viajes de ocio11. La ambigüedad del papel de las TIC se encuentra relacionada con la afirmación de que las TIC reducen la necesidad de desplazamiento diario (por ejemplo, permiten a algunas personas trabajar desde casa), pero al mismo tiempo, generan el deseo de viajar por placer (por ejemplo, divulgan la publicidad de turismo de forma más eficaz). En un análisis reciente, Andreev et al. (2010) revisaron un centenar de estudios sobre los efectos de las TIC en el teletrabajo [es decir, en los desplazamientos productivos diarios], la telecompra [es decir, en los desplazamientos reproductivos diarios] y el teleocio [es decir, en los desplazamientos de ocio]. Concluyen que de los cuatro principales efectos directos de las TIC en los desplazamientos, a saber, la sustitución (que las TIC reemplacen los desplazamientos), la complementariedad (que las TIC generen nuevos desplazamientos), la modificación (que las TIC cambien los hábitos de viaje) y la neutralidad (que las TIC no afecten a los desplazamientos), la sustitución prevalece en el caso del teletrabajo y la complementariedad en el caso de la telecompra y el teleocio (Andreev et al., 2010)12. 25 Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión _________________________________________________________________ Tabla 2: Vías que afectan de distinta forma al consumo de energía según se trate de desplazamientos diarios o de ocio ¿Reduce el consumo de energía por lo que respecta a los desplazamientos diarios? ¿Reduce el consumo de energía por lo que respecta a los viajes de ocio largos? Desarrollar y aplicar nuevas tecnologías (por ejemplo, vehículos eléctricos) Sí No Mejorar el transporte público (por ejemplo, «efectos del cambio modal») Sí No Aumentar las actitudes ecológicas de los ciudadanos (por ejemplo, adhesión a ONG) Sí No Promover una ordenación territorial sostenible (por ejemplo, ciudades compactas) Sí No Impulsar las TIC (por ejemplo, aumento del uso de Internet) Sí No Vía Fuente: Holden, (2007) De hecho, es importante adquirir más conocimientos de las cinco vías descritas en la tabla 2 y de sus ambiguas repercusiones en los desplazamientos diarios y de ocio con vistas a lograr un transporte sostenible. Estos conocimientos deben proporcionar una respuesta a la siguiente pregunta: ¿Qué medidas reducirán en mayor medida las consecuencias perjudiciales para el medio ambiente de todos los desplazamientos? 3.3. Desarrollo de la aceptación pública y política Para lograr un transporte sostenible de pasajeros, es preciso responder dos preguntas relacionadas entre sí: i) ¿Qué políticas son eficaces? y ii) ¿Qué debe hacerse para que estas políticas consigan suficiente apoyo? Como se ha explicado anteriormente, es posible lograr un transporte sostenible de pasajeros si se ofrece a los consumidores las oportunidades (forma urbana, transporte público, tecnologías) y los incentivos (medidas económicas e informativas) adecuados para modificar sus hábitos de viaje en el sentido deseado. Sin embargo, muchas políticas eficaces pueden no obtener aceptación pública o política, sobre todo cuando su coste es claramente visible y no así sus ventajas. De este modo, la UE se opone a establecer impuestos sobre el CO2 para frenar las emisiones porque estos impuestos incrementarían los gastos actuales de las industrias dependientes de combustibles fósiles y comprometerían su competitividad a escala internacional, al tiempo que existe gran incertidumbre en torno al alcance de los beneficios, que principalmente disfrutarían las generaciones futuras y las personas de otras partes del mundo. 26 El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ La aceptación política dependerá también de la forma en que se distribuyan los costes y beneficios entre los emisores (OCDE, 2009). Daubjerg y Svendsen (2003) investigaron los procesos de aplicación de impuestos sobre el CO2 en Noruega, Dinamarca y Suecia y concluyeron que los consumidores mal organizados acaban asumiendo un gasto desproporcionado (debido, por ejemplo, a un elevado impuesto sobre el CO2 en la gasolina) mientras que la industria manufacturera bien organizada acaba quedando exenta, al menos en parte, del pago de este impuesto. Por otro lado, es posible que la población no esté muy de acuerdo con reducir los desplazamientos deseados, como los viajes de ocio, en lugar de los desplazamientos necesarios, como los relacionados con el trabajo (Mokhtarian, 2005 a, b; Holden, 2007). Además, los responsables políticos pueden considerar los viajes de ocio menos productivos en términos económicos que los desplazamientos por trabajo y, por tanto, menos relevantes para la elaboración de políticas al respecto (Andreev et al., 2010). Por último, los ciudadanos pueden mostrarse reacios a adoptar nuevas tecnologías o a cambiar sus hábitos, incluso aunque tengan fácilmente a su disposición, alternativas de desplazamiento respetuoso con el medio ambiente a un precio razonable. Estos obstáculos personales frente al cambio suelen denominarse «autobloqueo del usuario» (user lock-in) (Stern, 1999, 2000). La Comunicación de la Comisión aborda la importancia de la aceptación pública y política. Sin embargo, afirma que esta aceptación dependería de «un mejor entendimiento de los retos que se presentan» (p. 18) y podría lograrse informando mejor a los ciudadanos «sobre la justificación de las decisiones políticas y sobre las posibles alternativas» (p. 19). No cuestionamos la importancia de ambas afirmaciones. No obstante, creemos que aparte de la información, existen otras maneras, quizás más eficaces, de desarrollar la aceptación pública. A continuación se presentan cuatro de ellas. En primer lugar, la aceptación pública puede mejorarse mediante la experiencia personal. Un buen ejemplo de esto sería la introducción efectiva de una tasa por congestión en Estocolmo en 2006. Al principio, sólo una minoría (34 %) apoyaba la propuesta. Sin embargo, las autoridades impusieron la tasa durante un período de prueba de seis meses. Este período tuvo cuatro importantes resultados notables: i) el efecto visiblemente significativo de las tasas en la reducción de la congestión; ii) la variedad de estrategias de adaptación de los viajeros, incluido un cambio modal a favor del transporte público; iii) la rápida respuesta del tráfico a un nuevo nivel (más bajo) sorprendentemente estable; y iv) un cambio significativo en la actitud de los ciudadanos frente a la tasa por congestión (Eliasson et al., 2009). Tras el período de prueba, se organizó un nuevo referendo que esta vez obtuvo la mayoría necesaria (56 %) para la imposición permanente de la tasa por congestión. De acuerdo con Winslott-Hiselius et al. (2009, p. 269), parecía que la actitud de los ciudadanos había cambiado gracias a la experiencia personal, la cual les había proporcionado una nueva visión de las implicaciones que comportarían las tasas para el bienestar personal. En consecuencia, según los autores, experimentar puede resultar por lo general una herramienta más útil que la información en el proceso de aplicación de medidas políticas «difíciles», como las tasas por congestión.13,14 En segundo lugar, la aceptación pública puede mejorarse mediante la afectación de los ingresos tributarios. Con arreglo a la mejor teoría del bienestar, las tasas de uso deberían ser equivalentes a los costes marginales sociales y el Estado debería percibir la totalidad de los ingresos. Sin embargo, varios estudios concluyen que aunque resulte costosa, la afectación de los ingresos podría representar una mejor opción que conformarse con un tipo de impuesto pigouviano inferior o con la ausencia total de impuestos (Ison, 2000; Daugbjerg y Svendsen, 2003; Doll y Link, 2007; Kunchornrat et al., 2008; S. Kalbekken, 27 Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión _________________________________________________________________ 2008). Centrándose en la introducción de impuestos sobre el CO2, Daugbjerg y Svendsen (2003, p. 76) afirman que con vistas a diseñar unos impuestos medioambientales lo suficientemente altos como para lograr los efectos de incentivación deseados, debe efectuarse el reembolso de los ingresos tributarios, ya sea mediante su afectación a subvenciones medioambientales o la deducción de otros impuestos dirigidos a la industria. Los autores alegan que este reembolso no debería depender de las emisiones, de forma que no se alteren los incentivos destinados a su mitigación. Por otro lado, Doll y Link (2007) exploran la viabilidad y las posibles ventajas de modificar el sistema alemán de peaje de los vehículos pesados de transporte de mercancías (VPTM) en autopista mediante la adopción de distintas normas de tarificación y recaudación. Concluyen (ibídem, p. 217) que las consideraciones relativas al desarrollo a largo plazo y la aceptabilidad militan firmemente a favor de la afectación de los ingresos al sector del transporte. En un estudio sobre la zona de Bangkok, Kunchornrat et al. (2008, p. 2211) concluyeron que el 22 % de los motoristas que se desplazan al lugar de trabajo en esta ciudad apoyarían la imposición de tasas por congestión en las autopistas de la región. Según ellos, la aceptación pública aumentaba considerablemente al prometerse la devolución de, al menos, una parte de la recaudación en forma de deducciones en otros impuestos. En tercer lugar, la aceptación pública podría mejorarse con el uso de información con un diseño meticuloso de forma que se superen los obstáculos personales o autobloqueos de los usuarios frente a la aplicación de nuevas tecnologías y el cambio de hábitos. Stern (1999) demuestra que la eficacia de los programas de incentivos económicos depende de factores de índole personal y puede aumentarse de modo considerable combinando los incentivos con las intervenciones informativas adecuadas. Por ejemplo, en referencia a un programa de incentivos económicos de los Estados Unidos con el objetivo de que los consumidores redujeran su consumo de electricidad en hora punta, Stern demuestra que las grandes diferencias de precio existentes entre las distintas ofertas representaron sólo el 2 % de la variación de hábitos, mientras que (ibídem, p. 469) una medida adicional, relativa a la importancia que daba la gente a reducir el consumo de electricidad en hora punta y si se consideraba una obligación moral en el hogar, supuso el 11 %. En cuarto lugar, la aceptación pública puede mejorarse mediante las perspectivas adquiridas en un ámbito de investigación de rápida evolución conocido como «economía del comportamiento». Este ámbito de investigación combina perspectivas económicas y psicológicas con el fin de entender mejor los motivos que llevan a las personas a comportarse de un modo u otro. Una observación empírica apunta a que, en determinadas circunstancias, los incentivos económicos parecen minar la motivación moral. Sin embargo, dichos incentivos pueden servir también para reforzar esta motivación (Nyborg, 2008). Estos conocimientos pueden ayudar a las autoridades a transmitir mejor la justificación de las decisiones políticas y facilitar la producción de cambios en el comportamiento. Otra conclusión (Kalbekken, 2008) es que la población en general no suele creer que un impuesto medioambiental con un diseño óptimo vaya a reducir el problema medioambiental al que va dirigido, ni que el Gobierno vaya a cumplir sus promesas de devolver los ingresos tributarios. Puede que para resolver estos problemas sea preciso garantizar la comprensión de la situación desde el punto de vista del participante y emplear métodos participativos en la toma de decisiones (Stern, 1999, p. 475). 28 El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ 4. MEDIDAS E IDEAS CONCLUSIONES PRINCIPALES Sugerimos las siguientes ideas y medidas, que no se abordaron (al menos, no en la suficiente medida) en la Comunicación de la Comisión: emplear incentivos para premiar los logros obtenidos en el desarrollo de nuevas tecnologías con bajas emisiones de carbono en el sector del transporte; elaborar un plan a cincuenta años para fomentar el uso de la bicicleta en todas las ciudades comunitarias (y un plan asociado para reducir el uso del automóvil en las grandes ciudades); informar a los ciudadanos de las consecuencias medioambientales de los viajes de ocio; promover una ordenación territorial basada en la concentración descentralizada; emplear TIC para facilitar el transporte público; imponer tasas por congestión en las principales ciudades de la UE; imponer una tasa por emisión de CO2 a todos los transportes e introducir un impuesto sensible al CO2 para los vehículos nuevos. Por último, nos centramos en algunas ideas y medidas que, en nuestra opinión, no se abordan (al menos, no en la suficiente medida) en las políticas propuestas en la Comunicación de la Comisión. Estas ideas y medidas se basan en las seis vías descritas en el capítulo 2 y en los tres aspectos que se presentan en el capítulo 3. Emplear incentivos para premiar los logros obtenidos en el desarrollo de nuevas tecnologías con bajas emisiones de carbono en el sector del transporte, siguiendo los ejemplos del sector espacial y del sector de las vacunas. Un concurso de incentivos es una competición que concede un premio en metálico al logro de una hazaña, por ejemplo, vehículos de emisiones cero. Los trabajos de investigación han demostrado que este tipo de concursos pueden resultar eficaces para impulsar el avance de las tecnologías (OCDE, 2009). Los premios podrían incluirse en el Séptimo Programa Marco de Investigación de la UE (2007-2013), que ha destinado un total de 4 160 millones de euros específicamente a la investigación en materia de transporte. Aunque esta asignación sea elevada, cabe mencionar que el gasto público de I+D en materia de energía ha experimentado una espectacular caída en los países de la OCDE (y la UE) desde su auge a principios de los ochenta. Según la OCDE (ibídem), es preciso disponer de recursos financieros en I+D en materia de energía para afrontar el reto del cambio climático y una I+D centrada en el desarrollo de nuevas tecnologías importantes con bajas emisiones de carbono podría rebajar en gran medida los costes si lograra sus objetivos. Señala el sector del transporte como el de mayor potencial para la reducción de costes, debido al escaso potencial de rebaja de las tecnologías disponibles actualmente en el mercado de este sector. Elaborar un plan a cincuenta años para fomentar el uso de la bicicleta en todas las ciudades comunitarias. La bicicleta se halla en el corazón de toda política de transporte sostenible de pasajeros, pero el desarrollo de las infraestructuras para su uso es insuficiente. El plan en cuestión debería incluir la construcción de carriles bici y la creación de zonas exclusivas para ciclistas. Dicho plan debería acompañarse de medidas concretas para expulsar a los coches, furgonetas y camiones de los centros urbanos y dejar espacio para ir en bicicleta y a pie. Aunque la elaboración de estos planes corresponda a las autoridades urbanísticas locales y regionales, la UE podría enviar una clara señal a dichas autoridades mediante la facilitación de mejores prácticas y la financiación, además, de una parte o la totalidad de estas prácticas. 29 Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión _________________________________________________________________ Informar a los ciudadanos de las consecuencias medioambientales de los viajes de ocio, sobre todo de los efectuados en avión. Unas encuestas detalladas realizadas a hogares revelan que las personas no suelen ser conscientes de las consecuencias negativas que tienen para el medio ambiente los viajes de ocio (Holden, 2008). De hecho, incluso los ecologistas parecen dejar de lado sus actitudes ecológicas cuando viajan por placer (ibídem). Por consiguiente, debería facilitarse mucha más información a los ciudadanos sobre esta cuestión para aumentar su conciencia ecológica al respecto. De nuevo aquí, la UE podría enviar una clara señal mediante la facilitación de campañas de información y la financiación, además, de una parte o la totalidad de estas campañas. Dichas campañas deberían proporcionar información concreta, como, por ejemplo: «al volar al extranjero una vez al año, consumes la misma energía que dedicas a satisfacer las necesidades de tu hogar durante todo un año»15. La clave en este tipo de campañas es centrarse en la duración del viaje, sobre todo en el caso del avión. Hay una gran diferencia entre viajar en vacaciones (por ejemplo, desde Oslo) a Nueva York y viajar en vacaciones a Barcelona. Además, las campañas deberían ofrecer alternativas a los viajes en avión al extranjero, como, por ejemplo, información sobre vacaciones en el país y trenes de largo recorrido. En gran medida, la mejora de la conciencia ecológica podría dar a los políticos y gobiernos la legitimidad política necesaria para afrontar el problema del aumento de los viajes de ocio mediante su encarecimiento (por ejemplo, con impuestos) o su complicación (por ejemplo, con una reducción del tamaño o el número de aeropuertos). Además del planteamiento basado en la información mencionado anteriormente, existen tres formas (en relación con la orientación política de «regulación / instrumentos económicos» de la tabla 1) de afrontar el problema de los viajes de ocio: i) establecer límites máximos de emisiones (que llevan décadas existiendo para los coches, las furgonetas y los camiones); ii) imponer una tasa por emisión de CO2 (véase más adelante); y iii) regular los desplazamientos aéreos (establecer límites sobre el número de rutas y aeropuertos). Dentro de estas categorías deberían elaborarse medidas más exhaustivas, aunque probablemente ninguna goce de mucha popularidad. Por consiguiente, resulta de suma importancia el anterior argumento sobre la concienciación y la legitimidad política. Promover la concentración descentralizada de las ciudades más pequeñas o el desarrollo multicéntrico de las ciudades más grandes. La concentración descentralizada16 ofrece la mejor posibilidad de desarrollar un sistema de transporte público asequible que funcione correctamente, lo que, a su vez, aumentaría la accesibilidad al transporte de los grupos de movilidad reducida y conduciría a un menor consumo de energía por lo que respecta al transporte (Breheny, 1992; Banister, 1992; Owens, 1992; Newman y Kenworthy, 2000; Buxton, 2000; Masnavi, 2000; Høyer y Holden, 2001; Holden, 2004). Por otro lado, la concentración descentralizada puede evitar algunas de las desventajas derivadas de densidades extremas, como puede apreciarse típicamente en las grandes ciudades compactas y monolíticas. Las estadísticas demuestran que las densidades extremas se asocian a un mayor consumo de energía en viajes de ocio de larga distancia. Obviamente, la ordenación de las ciudades corresponde a las autoridades urbanísticas locales y regionales. Sin embargo, la UE podría enviar una clara señal mediante el apoyo del principio de concentración descentralizada. A tal fin, puede publicar guías de ordenación del transporte urbano o incluso exigir planes de transporte urbano obligatorios para las ciudades de, por ejemplo, más de 250 000 habitantes. No obstante, dado que las ciudades difieren en densidad de población, geografía y topografía, los planes deben diseñarse específicamente para cada ciudad con arreglo al principio de subsidiariedad. Una parte esencial de las guías y los planes debe ser una estrategia a largo plazo para reducir el uso del automóvil en las ciudades. Para 30 El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ ello, es preciso elaborar planes asociados de fomento de la marcha a pie y en bicicleta (como se ha mencionado anteriormente) y del transporte público (véase el siguiente punto). Emplear las TIC para facilitar el transporte público. Uno de los mayores obstáculos para convencer a la gente de utilizar los sistemas de transporte público de superficie, sobre todo cuando viajan por placer, son las molestias reales o percibidas al desplazarse de A a B, que suele implicar parte del recorrido a pie o la coordinación de distintos modos de transporte (autobús, tren, tranvía, metro, ferry, etc.). Gössling (2010) propone una solución a este problema de coordinación mediante el uso de, por ejemplo, un iPhone. La idea se basa en una iniciativa de transporte público denominada «Dutch 9292», que incluye una base de datos con los horarios de todos los sistemas de transporte público de los Países Bajos. El servicio es accesible por teléfono o Internet y en unos segundos la aplicación muestra sugerencias de horarios de viaje para cualquier día o momento del día, incluidas las distancias a pie, por ejemplo hasta la próxima parada de autobús. También puede mostrarse un plano en el iPhone para que sea más fácil encontrar el camino. Aunque se centra principalmente en el transporte público, la iniciativa «Dutch 9292» permite a los conductores combinar el automóvil y el transporte público, por ejemplo mediante la localización de aparcamientos disuasorios. Imponer tasas por congestión en las principales ciudades de la UE siguiendo el modelo de prueba y referendo empleado en Estocolmo (véase el apartado 3.3). Las tasas por congestión reducirían las emisiones de CO2 a través de una reducción de los desplazamientos y del cambio modal del automóvil al transporte público. Asimismo, las tasas por congestión contribuirían a reducir la congestión, las emisiones locales y los accidentes de tráfico. En cuanto a los viajes de ocio, las tasas por congestión podrían reducir los períodos punta de tráfico al principio y al final de las vacaciones, bien mediante el fomento de modos más respetuosos con el medio ambiente (que podrían ser gratuitos), bien mediante la reducción de la intensidad del tráfico en horas punta (cuando podría resultar más caro viajar). La construcción de nuevas carreteras podría reducir los períodos punta de tráfico a corto plazo, pero a la larga daría lugar a una inevitable mayor congestión. Imponer una tasa por emisión de CO2 a todos los transportes, incluidos el automóvil y el avión, por ejemplo, un impuesto sensible al CO2 sobre los carburantes similar al sistema introducido en Suecia y Noruega en 1991. Aunque se trate de una medida impopular, se ha demostrado que es más fácil gravar con un impuesto sobre el CO2 el consumo de combustible en el hogar que el consumo de combustible en la industria (Daugbjerg y Svendsen, 2003). No obstante, puede que sea preciso elaborar campañas de información con un diseño adecuado y afectar los ingresos tributarios para lograr suficiente apoyo. Introducir un impuesto sensible al CO2 para los vehículos nuevos estimularía las compras de automóviles con bajas emisiones. Este sistema se introdujo en Noruega en enero de 2007 e inmediatamente condujo a una reducción del 10 % de las emisiones medias procedentes de vehículos nuevos, de más de 170 g/Km. a unos 160 g/Km. El sistema noruego funciona de la siguiente manera: hasta 2007, el impuesto se basaba en tres elementos: la cilindrada, el peso del vehículo y la potencia del motor; a partir de 2007, se sustituyó la cilindrada por la emisión de CO2. El sistema no sustituye al próximo Reglamento de 2013 relativo a las emisiones de CO2 procedentes de los vehículos nuevos, sino que se trata de un incentivo complementario para que los consumidores opten por vehículos más pequeños con bajas emisiones. 31 Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión _________________________________________________________________ 32 El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ AGRADECIMIENTOS Queremos expresar nuestro agradecimiento a las siguientes personas: Stefan Gössling y Carlo Aall del Instituto de Investigación de Noruega Occidental (Vestlandsforsking); Holger Schlaupitz de Amigos de la Tierra Noruega; y Hege Westskog, Steffen Kallbekken y Asbjørn Torvanger del CICERO (Center for International Climate and Environmental Research) en Oslo por sus útiles sugerencias y observaciones. Parte del trabajo en esta nota refleja la investigación desarrollada en el marco del CLIPORE (Mistra Climate Policy Research Program - Programa de Investigación sobre Política Climática de la Fundación Mistra). 33 Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión _________________________________________________________________ 34 El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ REFERENCIAS Andreev, P.; Salomon, I.; Pliskin, N. (2010): «Review: State of Teleactivities», Transportation Research Part C, vol. 18, pp. 2–20. Balepur, P. N.; Varma, K. V.; Mokhtarian, P. L. (1998): «Transportation impacts of center-based telecommuting: interim findings from the neighborhood telecenters project», Transportation, vol. 25, pp. 287-306. Banister, D. (2005): Unsustainable Transport (Londres: Routledge). Banister, D. (2002): Transport Planning, 2ª ed. (Londres y Nueva York: Spon Press). Banister, D. et al. 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(2004) constituye el primer informe importante publicado conjuntamente por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Banco Mundial en la materia. 3 La aplicación del imperativo del desarrollo sostenible en el sector del transporte ha generado varios conceptos designados por términos como: movilidad sostenible, transporte sostenible y sistemas de transporte sostenible. A pesar de la variedad de terminología, los trabajos de investigación que emplean estos términos tratan básicamente de lo mismo. No obstante, en Norteamérica parecen preferir el término «transporte sostenible», mientras que en Europa suele optarse por «movilidad sostenible» (Black, 2003). En el presente documento utilizamos «transporte sostenible». 4 El Libro Verde empleaba el término «movilidad sostenible». 5 Desde la introducción del concepto de «desarrollo sostenible» en el informe Brundtland (CMMAD, 1987), éste ha ido evolucionando hasta incluir un creciente número de cuestiones. Para más información sobre la definición y funcionalidad del concepto, véase Holden y Linnerud (2007). 6 Con arreglo al supuesto de bajo consumo de energía que plantea el informe Brundtland, todos los países de la OCDE deben reducir su consumo per cápita de energía, como mínimo, al 50 % del nivel de 1990 para cumplir los requisitos de sostenibilidad ecológica a largo plazo. En el caso de la UE, el objetivo energético sería 8 Kwh. diarios per cápita (sobre la base de una estimación de 16 Kwh. diarios per cápita en 1990). Resulta complicado identificar el nivel mínimo de movilidad necesario para satisfacer las necesidades básicas de transporte. No obstante, presentamos a continuación un cálculo aproximado de un nivel mínimo de movilidad que servirá de punto de partida para el debate correspondiente. En primer lugar, se estima un nivel mínimo de PIB (PPA) de 5 000 dólares estadounidenses para satisfacer las necesidades básicas (con arreglo al desarrollo humano medio del PNUD). En segundo lugar, se ha calculado una proporción entre el PIB (PPA) y la distancia recorrida anualmente de 0,7-0,9 (Banister, 2002; Black, 2003; Schafer, 1998; WBCSD, 2001, 2004; AIE, 2002). Por tanto, un nivel mínimo de movilidad por habitante de entre 3 500 y 4 500 Km. anuales sería suficiente para satisfacer las necesidades básicas de transporte (aproximadamente 11 Km. diarios per cápita). De hecho, lo más probable es que las personas con acceso a una movilidad superior a este nivel puedan satisfacer sus necesidades básicas de transporte. 7 No obstante, encontramos numerosos aspectos borrosos entre los distintos planteamientos; en la práctica, es probable que se solapen. Por un lado, una política de transporte sostenible podría combinar elementos de los distintos planteamientos; de hecho, debe combinar los tres planteamientos. Así, aunque un planteamiento político basado en la eficiencia aplique principalmente medidas orientadas a aumentar la eficiencia, podría también incluir medidas de los planteamientos basados en el cambio y la reducción. De igual forma, un planteamiento político basado en la reducción aplicaría principalmente medidas orientadas a reducir los volúmenes de transporte, pero podría también incluir medidas de los planteamientos basados en la eficiencia y el cambio. Por otro lado, una medida concreta podría responder a más de un planteamiento. Por ejemplo, un autobús eléctrico consume menos energía por vehículo-kilómetro, lo que significa que es más eficiente desde el punto de vista energético que un autobús diésel convencional; por tanto, introducir autobuses eléctricos podría definirse como un elemento del planteamiento 39 Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión _________________________________________________________________ basado en la eficiencia. Sin embargo, esta medida respondería también al planteamiento basado en el cambio, ya que la introducción de este tipo de autobús tiene también como objetivo aumentar el uso del transporte público. No obstante, cada planteamiento refleja un ámbito de interés único. 8 El concepto de «tecnología» se entiende aquí en un sentido amplio: incluye tanto el uso de tecnología «dura» o material (por ejemplo, el desarrollo de vehículos y combustibles más eficientes) como el de tecnología «blanda» o intelectual (por ejemplo, el desarrollo de una logística del transporte más eficaz). Por otro lado, podría aplicarse una tecnología más eficiente en todos los componentes del sistema de transporte: el transporte motorizado, las infraestructuras de transporte y el sistema energético. 9 Es evidente que el avión constituye también una forma de transporte colectivo, pero su elevado consumo de energía por pasajero-kilómetro hace los viajes en avión equiparables a los viajes en automóvil. 10 Por orientación política se entiende la justificación genérica en la que suelen basarse las distintas medidas políticas (Banister et al., 2000). En la práctica, estas orientaciones políticas no se encuentran claramente definidas y divididas como ya se ha indicado. Existen aspectos borrosos en los que las orientaciones se superponen. Asimismo, existe una estrecha interacción entre las medidas pertenecientes a cada orientación política principal. Por ejemplo, es preciso desarrollar tecnologías nuevas y mejoradas (mediante la aplicación de políticas orientadas a la tecnología). Por otro lado, dichas tecnologías deben aplicarse, ya sea a través de la adaptación voluntaria a las mismas a nivel personal (mediante la aplicación de políticas orientadas a la información) o a través de la regulación de los hábitos por parte de las autoridades (mediante la aplicación de políticas orientadas a la regulación). 11 Esta ambigüedad sirve, en cierto modo, de apoyo a la «hipótesis compensatoria», que sugiere que las personas que viven en zonas urbanas con una elevada densidad de población y cuya necesidad de desplazamiento diario es reducida, tienden a realizar más viajes de ocio en avión que los que viven en zonas residenciales de baja densidad demográfica. Puede que, en parte, traten de compensar la escasez de zonas verdes recreativas en las zonas urbanas de alta densidad en las que viven. Sin embargo, existen otras explicaciones para esta tendencia a los viajes de ocio entre los habitantes de zonas residenciales densamente pobladas. Por ejemplo, ¿se gastan en viajes de ocio el dinero que se ahorran en desplazamientos diarios? ¿O, más bien, los viajes de ocio en avión son inherentes al estilo de vida cosmopolita y urbana de estos habitantes? Entonces, ¿ocurre simplemente que estos habitantes, de los que una gran parte son estudiantes y académicos, tienen un estilo de vida que se caracteriza especialmente por una preferencia por la vida en la ciudad y una mayor tendencia a realizar viajes de ocio de larga distancia en avión? ¿Carecen de acceso directo a zonas verdes y, por tanto, su ahorro en desplazamientos diarios tiene poco o nada que ver con sus viajes de ocio en avión? Es preciso llevar a cabo más investigaciones para determinar los mecanismos implicados en las decisiones sobre los viajes de ocio. 12 La interacción entre las TIC y las actividades personales y desplazamientos relacionados ha constituido un tema importante en la investigación sobre el transporte de los últimos años. Según se desprende de las pruebas que aportan estos estudios, dicha interacción es muy compleja y no existen pruebas irrefutables que demuestren que el uso de TIC aumente o disminuya la demanda total de desplazamientos. No obstante, algunos hallazgos sugieren que las TIC pueden tener distintas repercusiones directas en los desplazamientos diarios y de ocio. Por tanto, parece existir cierto apoyo a la afirmación de que, actualmente, las TIC dan lugar a una disminución de los desplazamientos relacionados con actividades personales obligatorias, como el trabajo, y a un aumento de los desplazamientos relacionados con 40 El futuro del transporte sostenible de pasajeros _________________________________________________________________________ actividades discrecionales, como el ocio. Esta tendencia puede deberse a mecanismos compensatorios, tal como señalan Banister y Stead (2004, p. 613): aunque existan reducciones en una serie de actividades relacionadas con el transporte (por ejemplo, el desplazamiento al trabajo), pueden darse aumentos compensatorios en otro sentido, puesto que el automóvil se encuentra ahora disponible durante el día para otros usos (por ejemplo, para compras o actividades sociales) y otros usuarios. Pueden encontrarse algunas observaciones empíricas anteriores sobre este tipo de mecanismos compensatorios entre los desplazamientos de trabajo y de placer en Henderson y Mokhtarian (1996) y Balepur et al. (1998). Por ejemplo, Henderson y Mokhtarian (1996) observaron una reducción considerable en los desplazamientos diarios al trabajo y un ligero aumento en los viajes de placer como resultado del teletrabajo. Otros estudios apoyan la tendencia al aumento de las actividades y viajes de ocio como consecuencia de un mayor uso de TIC. Gould y Golob (1997) concluyeron que las personas que trabajan exclusivamente en casa pasan mucho más tiempo de compras en días laborales que las personas que trabajan fuera de casa. Los estudios mencionados no incluyen estudios sobre viajes de ocio de larga duración y se centran más en la demanda que en la oferta de desplazamientos. Sin embargo, tal como señalan Banister y Stead (2004), las TIC pueden influir en la oferta de desplazamientos si, por ejemplo, se utiliza Internet para ofrecer ofertas de último minuto por exceso de capacidad, sobre todo vuelos, hoteles y vacaciones. Aparte de ahorrarse dinero en marketing, las empresas pueden crear un perfil de este mercado y adaptar sus productos a las demandas que se perciban del consumidor. Según Banister y Stead (2004, p. 624), el potencial de crecimiento de los desplazamientos es inmenso, porque la gente cada vez pasa más vacaciones en el extranjero y hace más viajes baratos para visitar a amigos, lugares u otros destinos. Los autores afirman que este potencial ha facilitado nuevos modelos de propiedad de una segunda vivienda en el cinturón del sol europeo y el poder pasar puentes en ella con cierta frecuencia. 13 Para más información sobre la prueba de Estocolmo, véase, por ejemplo, el número especial de la publicación Transportation Research Part A, volumen 43, dedicado a este tema. 14 Las autoridades de Edimburgo habían sugerido la introducción de una tasa por congestión similar en 2005. Sin embargo, sólo se emplearon estrategias de información tradicionales en la campaña de apoyo a la tasa; finalmente, no se convenció a los ciudadanos y una clara mayoría (74 %) votó en contra de la medida. 15 Según el Instituto Nacional de Estadística de Noruega (Statistisk Sentralbyrå), el consumo medio de energía de los hogares noruegos es de 7 900 Kwh./persona/año. En un viaje en avión Oslo-Nueva York-Oslo se consumen 8 000 Kwh. /persona de energía [6 700 Km. de viaje de ida (vía Copenhague); consumo específico de energía=0,6 Kwh. /pkm]. 16 La lógica del concepto de «concentración descentralizada» radica en que maximiza las ventajas ofrecidas, al tiempo que minimiza las desventajas generadas por distintas versiones de la ciudad compacta. Por un lado, ofrece las ventajas de la compactación. Las estadísticas demuestran que el aumento de la densidad conlleva un menor consumo de energía tanto en el hogar como en los desplazamientos diarios. Por otro lado, la concentración descentralizada evita las desventajas derivadas de una densidad extrema, como puede apreciarse típicamente en las grandes ciudades compactas y monolíticas. Asimismo, desde un punto de vista estadístico, la densidad extrema se asocia a un mayor consumo de energía en viajes de ocio de larga distancia. 41 Dirección General de Políticas Interiores Departamento TemÁTICO Políticas Estructurales y de Cohesión Dirección General de Políticas Interiores Departamento TemÁTICO Políticas Estructurales y de Cohesión B B Agricultura y Desarrollo Rural Cultura y Educación Cometido Los departamentos temáticos constituyen unidades de análisis que prestan asesoramiento especializado a comités, delegaciones interparlamentarias y otros órganos parlamentarios. Pesca Desarrollo Regional Áreas políticas Transporte y Turismo Transporte y Turismo Agricultura y Desarrollo Rural Cultura y Educación Pesca Desarrollo Regional Transporte y Turismo EL FUTURO DEL TRANSPORTE SOSTENIBLE DE PASAJEROS Documentos: TITLEV ERTICAL Visite la web del Parlamento Europeo: http://www.europarl.europa.eu/studies Créditos de las fotografías: iStock International Inc., Photodisk, Phovoir BA-80-10-228-ES-C NO TEXT IN SPINE 00 ISBN 978-92-823-3171-2 NOTA ES DE EN FR IT NL PL 2010
