Estrategia Nacional de Drogas y Alcohol 2011-2014

Estrategia
Nacional
de
Drogas y
Alcohol
Estrategia Nacional de Drogas y Alcohol
2011 - 2014
1
ESTRATEGIA NACIONAL
DE DROGAS Y ALCOHOL
2011 - 2014
ESTRATEGIA NACIONAL DE DROGAS Y ALCOHOL 2011-2014
Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE)
Ministerio del Interior y Seguridad Pública
Gobierno de Chile
Santiago, Chile. 2011
El contenido de esta publicación fue elaborado
por un equipo interdisciplinario de CONACE, con la
colaboración de otras instituciones que trabajan en la
problemática de drogas y alcohol.
ÍNDICE
PRÓLOGO
7
I. PRESENTACIÓN
9
PARTE 1
II. RESUMEN EJECUTIVO
13
III. CRITERIOS ORIENTADORES
21
IV. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN
DE DROGAS Y ALCOHOL EN CHILE
23
V. CÓMO ENFRENTAR EL PROBLEMA
DE LAS DROGAS Y EL ALCOHOL EN CHILE
27
VI. OBJETIVOS DE LA ESTRATEGIA
NACIONAL DE DROGAS Y ALCOHOL
Y SU MODELO DE ACCIÓN
29
PARTE 2
I. PREVENIR
33
II. RECUPERAR
43
II.1 TRATAR Y REHABILITAR
44
II.2 INTEGRAR
49
III. EJES TRANSVERSALES
51
REFERENCIAS
53
PRÓLOGO
El Gobierno del Presidente Sebastián Piñera, inspirado en el anhelo de construir una sociedad de oportunidades, de seguridades y de valores,
está trabajando para enfrentar todos y cada uno de los desafíos que tenemos como país, con la más plena convicción de que cada uno de los
chilenos merece una vida mejor, más próspera y segura.
Prevenir el consumo de drogas y la ingesta nociva de alcohol es así una de nuestras prioridades y para ello estamos trabajando día a día de
manera clara y decidida. Una sociedad con menos droga es una sociedad más segura y que se compromete con el desarrollo y el futuro de sus
niños y jóvenes.
La Estrategia Nacional de Drogas y Alcohol 2011-2014, nace como la primera en el país que aborda de manera conjunta la prevención y
tratamiento del consumo problemático de drogas y alcohol, poniendo a disposición de todo el país múltiples políticas, programas, proyectos
y acciones que se implementarán progresivamente con la mirada puesta siempre en tener un impacto real en las personas, familias y la
comunidad en general.
La Estrategia guiará el trabajo del Servicio Nacional de Prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol, creado por la ley 20.502,
que será el continuador de Conace. Senda, como llamaremos a esta nueva institución, dotará al país de más y mejores herramientas para la
construcción de una política pública efectiva y coherente en esta materia, cuyos principales ejes serán la Prevención -en escuelas, en lugares
de trabajo y en la comunidad- y la Recuperación de las personas que tienen un consumo problemático de sustancias, a través del tratamiento
y de la integración social. En este último punto nos hemos propuesto un avance sustantivo para ir más allá de la sola rehabilitación, ofreciendo
nuevas oportunidades a quienes hayan sufrido las consecuencias de un consumo problemático, entregándoles la posibilidad de retomar su
vida, trabajo, estudios y lazos familiares y sociales, muchas veces deteriorados por esta situación. Sabemos que este camino no es fácil y que
compromete no solo la decisión y voluntad de este Gobierno, sino también el fuerte compromiso de todos los chilenos.
Este documento presenta metas e indicadores concretos a lograr en materia de reducción de la demanda de drogas y alcohol, hacia el fin del
período de este gobierno. Nuestro mayor esfuerzo se concentrará en los grupos más vulnerables y jóvenes.
Como Ministro del Interior y Seguridad Pública, me enorgullezco en presentar esta nueva herramienta y agradezco a todos los ciudadanos,
expertos, alcaldes, parlamentarios, autoridades, y funcionarios del Conace y el Ministerio de Salud que colaboraron con la elaboración de la
Estrategia.
Nuestras esperanzas están puestas en que, prontamente, el nombre de Chile ocupe una posición privilegiada en términos de logros en la
disminución de los niveles de consumo de drogas y de alcohol, y que todos los chilenos, pero especialmente los más jóvenes y los que más lo
necesitan, sean beneficiados.
RODRIGO HINZPETER K.
Ministro del Interior y Seguridad Pública
7
I. PRESENTACIÓN
La Estrategia Nacional de Drogas y Alcohol define las líneas de acción a desarrollarse en este ámbito en el período de gobierno 2011-2014.
Ésta, busca la reducción no sólo de los niveles de uso de drogas ilícitas y del consumo de riesgo de alcohol, sino también de las consecuencias
sociales y sanitarias asociadas a estos dos fenómenos. Para lograr estos objetivos, la Estrategia contempla una serie de iniciativas, programas
y acciones que abarcan desde la prevención universal e inespecífica de conductas de riesgo hasta intervenciones complejas de tratamiento,
rehabilitación e integración de los consumidores problemáticos de estas sustancias.
Esta estrategia se presenta como un plan de acción integral que involucra a todos los grupos comprometidos con la temática, con base en la
mejor evidencia científica y considerando los estudios de costo-efectividad disponibles.
La Estrategia fue desarrollada durante el año 2010 por los equipos técnicos del Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE),
y del Departamento de Salud Mental del Ministerio de Salud, basándose en el programa de gobierno del Presidente Sebastián Piñera. Se
incorporaron, asimismo, como antecedentes, documentos como la evaluación de la Estrategia Nacional de Drogas 2003-2008, la Estrategia
Nacional sobre Alcohol desarrollada por el Ministerio de Salud, y el trabajo conjunto realizado durante el año 2010 entre el Ministerio del
Interior y la bancada parlamentaria Chile Libre de Drogas.
Además, durante el mes de octubre y noviembre de 2010, se realizó un proceso de Consulta Pública para verificar que las principales líneas de
acción definidas en la Estrategia tuvieran correspondencia con las necesidades de la población. A través de una encuesta en línea, la ciudadanía
opinó sobre los principales objetivos y lineamientos en materia de prevención, tratamiento-rehabilitación e integración. Paralelamente, se
analizaron en profundidad experiencias extranjeras relacionadas con el diseño de estrategias y planes nacionales de drogas y alcohol, entre
las cuales se pueden mencionar los casos de Canadá, Brasil, Estados Unidos, Australia, España y el Reino Unido.
Esta Estrategia nos asegura como país, la definición de una ruta clara de trabajo en todos los ámbitos identificados como relevantes para lograr
la reducción de pérdida de libertades y vidas asociadas al consumo de drogas y de alcohol, asegurar niveles más altos de seguridad pública y
avanzar en la meta impuesta de un desarrollo social con seguridades y oportunidades. Además, se refleja la necesidad de un trabajo coordinado
y sinérgico entre el Ministerio del Interior y los Ministerios de Salud, de Educación, de Justicia, de Trabajo, de Vivienda y de Transportes y
Telecomunicaciones (a través de la Comisión Nacional de Seguridad de Tránsito, CONASET), para dar una respuesta frontal y decidida a esta
problemática.
La Estrategia se estructura de la siguiente manera:
En una primera parte se presenta el resumen ejecutivo con un diagnóstico del problema actual de consumo de drogas y alcohol en Chile, los
objetivos, las áreas temáticas prioritarias y los grupos de la población en los que se focalizarán las principales políticas, programas y acciones
a desarrollar con el fin de lograr los objetivos propuestos. Además, se establecen los criterios que orientarán cada uno de los programas y
acciones que se desprendan de la mencionada Estrategia.
En una segunda parte, se profundiza en el diagnóstico, objetivos y contenidos de cada una de las áreas temáticas donde se desarrollarán
iniciativas. A la vez, en esta sección se presentan medidas complementarias a las descritas en el resumen ejecutivo. Aún cuando estas medidas
adicionales, no son las propuestas rectoras de la Estrategia, constituyen un apoyo imprescindible para la concreción exitosa de éstas últimas.
FRANCISCA FLORENZANO VALDÉS,
Secretaria Ejecutiva
Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes
Ministerio del Interior y Seguridad Pública
9
Estrategia Nacional de Drogas y Alcohol
2011 - 2014
Parte
11
II. RESUMEN EJECUTIVO
1.
2.
3.
4.
5.
El problema de consumo de drogas y alcohol en Chile no es
genérico o trasversal para todas las drogas existentes ni para
todos los grupos de edad o niveles socioeconómicos, sino que
se focaliza en el alto nivel de consumo de marihuana y alcohol
en población adolescente, el consumo problemático de pasta
base y cocaína en población vulnerable y el alto nivel de
consumo de riesgo de alcohol en toda la población.
El consumo de marihuana y de alcohol en edades tempranas
ha sido identificado como la puerta de entrada hacia otras
drogas más complejas que producen mayor nivel de adicción,
trayectorias de consumos más largas y problemáticas y
consecuencias sociales más adversas. Por ello, el primer gran
desafío es actuar precoz y eficazmente durante la niñez y
adolescencia temprana, con especial énfasis en políticas
destinadas a evitar que estos grupos etarios consuman tales
sustancias.
En el caso del consumo problemático de pasta base y cocaína,
aún cuando tienen prevalencias más bajas en la población
general, son drogas que poseen un alto poder adictivo y un
alto grado de consumo en la población infractora de ley. Por
tal motivo, la segunda meta será la reducción del consumo
problemático de estas sustancias en poblaciones más
vulnerables.
El consumo de riesgo de alcohol resulta problemático,
principalmente por las consecuencias sociales y sanitarias
derivadas de éste, y en particular por su directa relación con
la comisión de delitos de mayor connotación social, entre
los cuales destacan agresiones y accidentes de tránsito, y
enfermedades y discapacidades. Así, la tercera meta será la
modificación del patrón de consumo de alcohol, en términos de
conseguir una importante reducción de la cantidad, frecuencia
e intensidad dicho consumo por parte de los chilenos.
En el ámbito de las drogas ilícitas, las metas a lograr, a Marzo
de 2014, son las siguientes:
a. Reducir un 15% la prevalencia anual de consumo de
marihuana en población escolar.
Línea base: 15,1% de alumnos de Octavo Básico a Cuarto
Medio.
Número total actual: 145.905 estudiantes.
Número a reducir: 21.886 estudiantes.
b. Disminuir un 15% la prevalencia anual de consumo de pasta
base en población vulnerable.
Línea base: 1,42%.
Número total actual: 45. 220 personas.
Número a reducir: 6.783 personas.
c. Disminuir un 10% la prevalencia anual de consumo de
cocaína en población escolar.
Línea base: 3,4%.
Número total actual: 33.039 estudiantes.
Número a reducir: 3.304 estudiantes.
En el ámbito del alcohol, las metas a lograr, a Marzo de 2014,
son las siguientes:
d. Reducir un 15% la prevalencia anual de consumo de alcohol
en población escolar.
Línea base: 57% de alumnos de Octavo Básico a Cuarto Medio.
Número total actual: 552.698 estudiantes.
Número a reducir: 82.905 estudiantes.
e. Disminuir un 15% la prevalencia anual de consumo de
riesgo de alcohol en la población mayor de 18 años.
Línea base: 16.8%.
Número total actual: 947.464 personas.
Número a reducir: 142.119 personas.
f. Reducir un 20% los accidentes de tránsito vinculados al
consumo de alcohol en población general.
Línea base: 8.2%.
Número total actual: 4.626 accidentes.
Número a reducir: 925 accidentes.
13
Tanto el logro de estas metas como la implementación de las
acciones que se proponen en la Estrategia, serán coordinados por el
Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE).
PRINCIPALES LÍNEAS DE ACCIÓN
PREVENCIÓN
6.
La prevención del consumo de drogas y alcohol se define como
un “conjunto de procesos que promueve el desarrollo integral
de las personas, sus familias y la comunidad, anticipándose a la
aparición del problema o trabajando con y desde el problema,
evitando la conducta de consumo, fortaleciendo factores
protectores y disminuyendo factores de riesgo”1. El énfasis en
esta materia estará orientado a que los menores de edad en
Chile no consuman drogas ni alcohol.
7.
Los esfuerzos de prevención en Chile se han centrado
principalmente en medidas universales e inespecíficas con
logros dispares y poco apreciables en los estudios de consumo
de drogas en población escolar. Las principales dificultades
de la actual oferta programática preventiva se deben a la
parcelación y descoordinación entre los diferentes ámbitos
de intervención, la duplicidad de programas con diferentes
enfoques teóricos y la falta de evaluación de las iniciativas.
8.
El nuevo Sistema Integrado de Prevención, Chile Previene,
sistematiza la política de prevención que hasta ahora se había
desarrollado en el país, y la transforma en un sistema que,
por una parte gestiona, implementa y evalúa las iniciativas
programáticas existentes; y, a la vez, diseña, coordina, y
monitorea programas e intervenciones más específicos y
acordes a las necesidades de las poblaciones más vulnerables
y complejas. Así, se busca obtener una visión sistémica,
integral y organizada de la prevención de consumo de drogas
y alcohol en el país, que tenga su expresión y correlato en los
distintos ámbitos donde se desenvuelve la vida de las personas
y en donde prevenir ha demostrado ser efectivo: Escuela,
Comunidad y Trabajo.
CHILE PREVIENE EN LA ESCUELA.
9.
Chile Previene en la Escuela es un modelo de gestión y desarrollo
de oferta programática específica que pretende lograr en
los establecimientos educacionales un trabajo articulado,
coherente y que responda de forma efectiva a las necesidades
de niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad. El
objetivo de este sistema es aumentar la percepción de los
riesgos que conlleva el consumo de drogas y alcohol, y evitar
que los estudiantes desarrollen conductas de riesgo asociadas
que generalmente derivan en violencia, infracciones a la ley,
problemas de salud mental y física y deserción escolar. El trabajo
detrás de esta propuesta está planificado con una duración de
tres años en cada establecimiento educacional, más un cuarto
año de acompañamiento para apoyar la autogestión de las
prácticas instaladas y aumentar la probabilidad de que éstas
se mantengan en el tiempo. A partir de 2012, este modelo
de gestión de prevención se pondrá a disposición de todos
los establecimientos educacionales del país, para que éstos
puedan aplicarlo con asesoría técnica del CONACE.
14
El sistema Chile Previene en la Escuela logrará, a Marzo de
2014, llegar a todos los establecimientos educacionales del
país, sean estos municipales, particulares subvencionados o
particulares pagados.
10. La Certificación de Escuelas Preventivas tiene por objetivo
habilitar a los establecimientos educacionales para el diseño e
implementación de un proyecto educativo con un componente
efectivo de prevención y establecer estándares que reflejen el
nivel de aplicación de dicho proyecto educativo. Este trabajo
se realizará coordinadamente con el Ministerio de Educación.
Para su certificación, los establecimientos deberán realizar
acciones en cuatro ámbitos del quehacer educativo, cada uno
de los cuales tendrá actividades específicas a desarrollar. Los
ámbitos de acción son: integración curricular y competencias
preventivas, involucramiento escolar, gestión escolar e
integración con el medio.
Para Marzo de 2014, se espera llegar a certificar 1.500
establecimientos de todo el país.
11. La inclusión curricular de temáticas preventivas se fundamenta
en el giro conceptual de la prevención adoptado el CONACE,
donde los énfasis transitan desde un foco de atención en la
conducta-problema, hacia una apuesta por el desarrollo de
habilidades, saberes y actitudes dirigidos a fortalecer los
factores protectores, y reducir de ese modo los factores de
riesgo en la población escolar.
Se entiende por inclusión curricular el proceso de instalación
de temáticas preventivas en los distintos espacios pedagógicos
(contenidos mínimos obligatorios, objetivos fundamentales
transversales, reuniones de apoderados, consejos de curso,
entre otros), de manera que se garantice que tanto los niños,
niñas y adolescentes, en general, de un establecimiento
educacional dado, así como sus familias, sean sujetos de
prevención.
La inclusión curricular se articulará en torno a tres estrategias
de instalación progresivas: cursos de formación preventiva a la
comunidad educativa, guía didáctica estratégica de prevención
y rediseño del contenido y metodologías de aplicación del
Programa Continuo Preventivo.
CHILE PREVIENE EN LA COMUNIDAD
12. Las dinámicas, causas y consecuencias sociales del consumo
de drogas y alcohol ocurren mayoritariamente en el territorio
comunal y/o barrial. Allí confluyen los sectores residenciales,
los locales de expendio de alcohol y el tráfico de drogas ilícitas.
Además, las comunas son el espacio natural e inmediato de la
vida cotidiana y de la participación de la ciudadanía.
Hasta 2010, 204 comunas se han incorporado al Programa
Comunal de Prevención, conocido también como Previene.
Este programa nació con la finalidad de instalar una política
de drogas a nivel comunal, a través de oficinas, profesionales y
actividades del CONACE, en convenio con los municipios, y el
objetivo de implementar acciones coordinadas para prevenir el
consumo en territorios y comunidades.
En la actualidad, este programa se ha convertido en una
estructura fija de traspaso de recursos financieros a las
comunas, con logros importantes en ciertos ámbitos de
instalación de una política preventiva en algunos municipios
del país. Pero también enfrenta serias limitaciones para
cumplir el objetivo inicial del programa de instalar y consolidar
una política antidroga, con metas claras de corto, mediano
y largo plazo, y con un sistema de seguimiento, evaluación y
sistematización de esta experiencia deficiente.
Dado los antecedentes presentados, el Programa Chile
Previene en la Comunidad, componente clave en la articulación
de la tríada del Chile Previene, se presenta como un modelo
de gestión y desarrollo de oferta programática específica. Por
medio de él se pretende apoyar a los gobiernos locales y a la
comunidad civil para que ellos definan y lleven a cabo un trabajo
planificado, articulado, coherente y que responda de forma
costo-efectiva a las necesidades preventivas del consumo de
drogas y alcohol de los habitantes de sus comunas y barrios.
Los puntos centrales del Chile Previene en la Comunidad son
los siguientes:
13. Desarrollo de un plan local de drogas y alcohol: A partir del
2011, se comenzará a trabajar en el desarrollo de planes de
drogas y alcohol a nivel local, con la respectiva planificación
de su proceso de implementación. Este trabajo será coordinado
por los encargados de prevención comunal y se apoyará en la
creación de comisiones comunales de alcohol y drogas que
contarán con la participación de representantes del municipio
y de la comunidad local. Un punto crítico de este plan es la
definición de un diagnóstico acabado de la situación comunal
y barrial, con el fin de definir los programas y planes de acción,
además de una cartera de proyectos específicos para las
necesidades de cada territorio.
14. Creación de un Centro de Análisis Comunal y Barrial de
factores de riesgo, protectores y distribución espacial
de las características contextuales que inciden en estos
fenómenos: El objetivo de la creación de este centro es la
generación de información periódica y actualizada sobre la
realidad del fenómeno de drogas y alcohol a nivel local, para
ponerla a disposición de las respectivas oficinas comunales y
regionales de CONACE, como también, para estar en condiciones
de ofrecerla a todas las organizaciones y grupos de interés del
país que así lo requieran.
15. Apoyo a iniciativas locales de prevención, tratamiento,
rehabilitación e integración social de personas en riesgo:
Como una manera de apoyar el desarrollo diferenciado y de
flexibilizar el marco de acción de los programas comunales
y barriales del Programa Chile Previene en la Comunidad, se
creará un Fondo Nacional de Financiamiento Concursable al que
accederán aquellas municipalidades que desarrollen planes de
lucha contra las drogas y el alcohol, presenten diagnósticos
comunales y elaboren carteras de proyectos a financiar con
dichos recursos. La idea fundamental de este instrumento
concursable es recoger las necesidades específicas del territorio
y financiar aquellos proyectos que aborden la particularidad
de la región o comuna que postula, complementando los
programas diseñados a nivel central.
16. Sistema de Certificación del Programa Chile Previene en la
Comunidad, cuyo objetivo será poder acreditar el desarrollo e
implementación de un componente efectivo de prevención en
las comunas y barrios, con definición de orientaciones técnicas
claras y estándares de calidad que reflejen el nivel de avance de
los municipios y las organizaciones sociales en la materia.
17. Junto a lo anterior, se trabajará en la identificación y compilación
de un conjunto de iniciativas y programas preventivos
efectivos desarrollados en el territorio nacional, que pueden ser
considerados “Buenas Prácticas en el ámbito de la Prevención
en Chile”. El objetivo de este proyecto es poner a disposición
de los municipios, organizaciones sociales y otras instituciones
involucradas en el trabajo preventivo comunitario, un conjunto
de iniciativas cuyos diseños estén basados en la mejor evidencia
nacional e internacional disponible, y que tengan evidencia
empírica de logro de resultados y de impacto esperado.
CHILE PREVIENE EN EL TRABAJO
18. Los objetivos de la intervención preventiva en este espacio
son: desincentivar el consumo de drogas, disminuir el
consumo de alcohol de trabajadores y trabajadoras, y entregar
conocimientos y herramientas para empoderarlos como
agentes preventivos del consumo de drogas y alcohol al interior
de su espacio de trabajo y en sus familias.
19. El programa Chile Previene en el Trabajo se basa en tres líneas
estratégicas fundamentales: a) una mirada sistémica de la
prevención que permitirá vincular la estrategia de intervención
laboral tanto con el contexto escolar (Chile Previene en
la Escuela), como con el comunitario (Chile Previene en la
Comunidad); b) la focalización de las intervenciones en la
micro y pequeña empresa, dado que este segmento concentra
a la población de mayor vulnerabilidad y condiciones más
precarias de trabajo; y c) la incorporación de programas y
recomendaciones basadas en evidencia, así como la evaluación
de los procesos e impacto de cada programa en particular.
20. Chile Previene en el Trabajo tendrá tres ámbitos de aplicación:
a) acción preventiva, dirigida a toda la población laboral;
b) atención a la demanda, detección precoz y derivación a
tratamiento; y c) reinserción laboral orientada a la continuidad
al puesto de trabajo una vez finalizado el tratamiento.
Este programa se implementará, a Marzo de 2014, en 2.000
organizaciones públicas y privadas a lo largo de todo el país.
PREVENCION DEL CONSUMO NOCIVO DE ALCOHOL
EN POBLACIÓN GENERAL
21. Los esfuerzos de prevención del consumo de riesgo de alcohol
se concentrarán en el fortalecimiento de una cultura de sana
convivencia con el alcohol, y evitar el consumo problemático
de éste. Para lograr este objetivo, se trabajará en: a) restricción
de la disponibilidad física de alcohol; b) disminución de la
disponibilidad económica de bebidas alcohólicas; c) aumento
de medidas preventivas y sancionadoras de la conducción bajo
los efectos del alcohol; y d) fortalecimiento de estrategias
de información masiva y educación al respecto para toda la
población.
15
22. Los esfuerzos de prevención del consumo de riesgo de alcohol
se concentrarán en el fortalecimiento de una cultura de sana
convivencia con el alcohol, y evitar el consumo problemático
de éste. Para lograr este objetivo, se trabajará en: a) restricción
de la disponibilidad física de alcohol; b) disminución de la
disponibilidad económica de bebidas alcohólicas; c) aumento
de medidas preventivas y sancionadoras de la conducción bajo
los efectos del alcohol; y d) fortalecimiento de estrategias
de información masiva y educación al respecto para toda la
población.
28. En cuanto a la conducción bajo los efectos del alcohol, se
trabajará en la implementación del Plan “Calles sin Alcohol”, el
que se basa en medidas tanto legislativas como administrativas
que tienen por finalidad cambiar los hábitos de conducción
bajo los efectos del mismo y reducir por esta vía de manera
sustantiva los accidentes ligados a su consumo en exceso en
calles y carreteras. Las principales medidas legislativas son
el endurecimiento de penas para la conducción bajo efectos
del alcohol y la reducción del nivel de alcohol en la sangre
permitido para la conducción de vehículos y maquinarias.
23. La disponibilidad física de las bebidas alcohólicas –vale
decir, oferta y acceso a las mismas- es un factor que incide
fuertemente en el consumo nocivo de alcohol3. Los esfuerzos en
este ámbito se pondrán en: a) revisión y redefinición del actual
sistema de concesiones de patentes para la venta de diferentes
bebidas alcohólicas; b) estricta aplicación del cumplimiento de
la ley que prohíbe la venta de alcohol a menores de edad en
el país (acompañada de severa fiscalización de la edad mínima
para adquirir alcohol); y c) restricción del horario de venta de
alcohol en los diferentes recintos autorizados para ello.
29. Para desincentivar la conducción en estado de ebriedad o bajo
la influencia de las drogas, se propondrá una modificación legal
que permita distinguir entre la reacción de carácter punitivo
(penal) que adopta el Estado, de la reacción administrativa, en
los casos de conducción bajo la influencia del alcohol. Dicha
modificación legislativa buscará establecer que todo aquel que
conduzca con una dosificación superior a 0,3 gramos por mil
de alcohol en la sangre sea sancionado con la suspensión de la
licencia de conducir. Esta sanción, de carácter administrativo,
será independiente del resultado que ocasione esta conducta.
A esto se le suma que el Plan Chile Seguro cuenta con dos
medidas legislativas que contemplan el endurecimiento de las
penas previstas para este delito.
24. Como una primera medida en este ámbito se trabajará en la
revisión y redefinición del actual sistema de concesiones
de patentes para la venta de diferentes bebidas alcohólicas.
Dentro de las medidas claves a incluir en esta redefinición
están mejorar los estándares de exigencias del proceso de
otorgamiento de las patentes de alcohol, reconsiderar la
autorización de patentes de expendio de alcohol por tiempos
limitados, el aumento del actual valor de dichas patentes y
la disminución del número máximo de patentes de expendio
de bebidas alcohólicas por número de habitantes. A la vez,
se trabajará en el desarrollo de un sistema centralizado de
planificación y fiscalización del otorgamiento de patentes de
alcohol, y de generación de información del ciclo de vida de las
patentes que delimite duración, prórroga o caducidad de éstas.
25. En Chile la edad mínima fijada por ley para la venta de alcohol
es de 18 años. Sin embargo, la fiscalización de esta ley es muy
limitada y el consumo de alcohol en el último año en menores
de edad se ha mantenido en alrededor de un 50% del universo
posible en la última década. Con el fin de dar fiel cumplimiento
de la normativa legal vigente relativa a la venta de alcohol
a menores de 18 años, se fortalecerá el rol fiscalizador y
sancionador de los municipios y de Carabineros de Chile en
estas materias.
26. En el ámbito de la restricción de la disponibilidad económica
del alcohol, los estudios demuestran que el costo de acceso
a las bebidas alcohólicas es un factor determinante del nivel
y patrón de consumo de un país. El aumento en el precio
al detalle del alcohol se traduce en una disminución de las
tasas de consumo, principalmente en personas que beben en
exceso, poblaciones socio-económicamente vulnerables y en
consumidores jóvenes4.
27. Para disminuir los niveles de consumo de alcohol per cápita se
evaluará, dentro del Gobierno y en conjunto con el Ministerio
de Hacienda, el incremento del costo de acceso a bebidas
alcohólicas al detalle mediante un aumento del impuesto al
alcohol.
16
31. Las medidas administrativas del Plan son: a) el fortalecimiento
y reorientación del plan de fiscalización de conducción bajo
los efectos del alcohol en calles y carreteras del país; y b) el
fortalecimiento de mecanismos eficientes de transmisión
masiva y continua de información sobre los efectos del alcohol
y otras drogas.
La evidencia ha demostrado que la fiscalización a través de
sistemas de alcotest aleatorio produce un impacto relevante
en la reducción de los accidentes5. El Plan “Calles sin alcohol”
incluirá la revisión de los procedimientos actuales de
fiscalización y el aumento de recursos humanos y financieros
para llevar a cabo este trabajo. También contemplará la
habilitación de un fono denuncia para reportar conductores bajo
los efectos del alcohol que sean identificados por la comunidad
en calle y carreteras. Y supone, a su vez, inversión en tecnología
de punta que contribuya a la fiscalización de conductores,
en especial de aquellos con antecedentes de conducción en
estado de ebriedad. Esto se hará por medios directos (a través,
por ejemplo, de etilómetros de interrupción de encendido para
vehículos y programas de rehabilitación complementarios)
o en forma indirecta, con alcotest de última generación en
cantidades necesarias para que sean útiles.
32. Finalmente, en el ámbito del fortalecimiento de mecanismos
eficientes de transmisión masiva y continua de información
sobre los efectos nocivos del alcohol y otras drogas, se
realizarán campañas comunicacionales de alto impacto y de
cobertura nacional. A la vez, se ampliará el actual ámbito de
competencias temáticas del Fonodrogas y del Bibliodrogas de
CONACE, para incluir el tema de los riesgos del alcohol.
Fonodrogas es un servicio de CONACE gratuito, anónimo,
confidencial y disponible las 24 horas del día para
personas afectadas por el consumo problemático de drogas,
sus familiares, amigos o cercanos. Desde el 2012, este
servicio también incorporará a su atención todas las materias
relacionadas con el tema de consumo de alcohol y sus
problemas asociados.
biosicosocial, en la red de salud pública y privada solidaria preexistente.
En Bibliodrogas se trabajará, asimismo, en la consolidación de
la biblioteca especializada en drogas y alcohol.
33. El proceso de recuperación de una persona que presenta
consumo problemático de drogas y/o alcohol, es una trayectoria
con foco en las necesidades individuales, las que determinan sus
requerimientos particulares de acceso a una serie de recursos y
servicios que lo apoyen en su trayecto. Cada persona presenta
un “capital de recuperación” propio, que la diferencia de otros,
lo que señala la necesidad de contar con ofertas diferenciadas
de apoyo de acuerdo a estos perfiles.
36. Detección precoz e intervenciones breves. El año 2011 se
implementará un sistema global e integrado de prestación de
servicios a nivel comunal en diferentes contextos (sanitario,
laboral, jurídico, barrial y educacional), que contempla la
detección temprana de personas con consumo riesgoso o
problemático de sustancias, estrategias de intervención y
tratamiento breve y, en los casos que se requiera, referencia
a un tratamiento más especializado. Para la adecuada
implementación de este programa, EL CONACE trabajará
coordinadamente con el Ministerio de Salud, el Ministerio de
Educación y el Ministerio de Justicia. El proyecto considera la
incorporación de equipos clínicos comunitarios que trabajen
en coordinación con los programas de prevención selectiva
existentes en las comunas.
Uno de los grandes desafíos que se presentan en esta Estrategia
Nacional de Drogas y Alcohol, en sus componentes de
tratamiento, rehabilitación e integración social, es el desarrollo
de un Sistema Integral de Recuperación para personas con
consumo problemático de drogas y alcohol. Este sistema será
el encargado de brindar todos los apoyos necesarios en las
diferentes etapas del proceso de recuperación hasta lograr la
plena integración de la persona a la sociedad.
37. Establecer el tratamiento de adicciones para población
infractora de ley como alternativa efectiva a la privación de
libertad, especialmente a través de la institucionalización
y ampliación de los Tribunales de Tratamiento de Drogas,
estableciendo para ello un órgano del Estado encargado de
diseñar, implementar y seguir los resultados del programa, y
expandiendo la actual cobertura de esta propuesta de justicia
restaurativa a lo largo de todo el país.
Para una mejor comprensión de las propuestas definidas para
lograr la creación del sistema integral de recuperación, el trabajo
a realizar se presentará en base a los dos subsistemas que lo
componen: el sub-sistema de tratamiento y rehabilitación y el
sub-sistema de integración especial de personas con consumo
problemático de drogas y alcohol.
Con estas acciones, se espera contar en 2014 con un sistema de
calidad integrado, en el cual todas las personas que presenten
consumo problemático de alcohol y/o drogas y manifiesten
intención de comenzar un tratamiento, lo puedan obtener.
La cobertura nacional proyectada al final del período es de al
menos 45.000 personas con acceso a tratamiento y la creación
de alrededor de 30 nuevos centros distribuidos, de acuerdo a
las necesidades específicas, a nivel de todo el país. Además,
se buscará que un número mayor de personas de la población
general e infractores de ley, completen exitosamente sus
tratamientos y puedan continuar sus procesos de recuperación
a través de la oferta programática de integración social.
RECUPERACIÓN
TRATAR Y REHABILITAR
34.
El tratamiento de problemas de drogas y alcohol puede ser
definido como un conjunto de intervenciones y prestaciones,
de carácter resolutivo, con especificidades de acuerdo al
tipo y la complejidad del problema de salud enfrentado. El
tratamiento y rehabilitación estará orientado principalmente al
logro y mantención de la abstinencia, o cambios en el patrón de
consumo de estas sustancias.
En Chile, hoy existe una brecha importante entre las
necesidades de tratamiento de problemas de drogas y alcohol
de la población, y la capacidad de respuesta que el Estado está
siendo capaz de brindar a través de sus diversas instancias. La
oferta de tratamiento que existe actualmente aún no responde
a las diferencias en el capital de recuperación y perfiles de la
población. Además, no se encuentran totalmente cubiertas
las necesidades de algunos grupos como: niños y jóvenes,
población laboral, mujeres embarazadas, población de zonas
rurales, o de aquellos que se encuentran a disposición de la
justicia penal.
Los énfasis en el ámbito de tratamiento y rehabilitación estarán
puestos en:
35. La consolidación de un Sistema Nacional de Tratamiento
de Calidad, ajustado a los distintos perfiles de personas con
dependencia y abuso de drogas y/o alcohol y su compromiso
INTEGRAR
38. La integración de las personas que presentan consumo
problemático de drogas y/o alcohol se entiende como parte del
proceso de recuperación de estas mismas. El trabajo a realizar
en este ámbito apunta a recuperar y superar los déficits más
relevantes dentro de cada tipo de capital: a) social: necesidad
de contar con el apoyo de la familia y de la comunidad; b) físico:
relevancia de contar con un lugar seguro para vivir; c) humano:
relevancia de mantener control sobre los logros de abstinencia,
síntomas de la dependencia, problemas de salud concomitantes,
y aumentar los niveles de capacitación y estudios, así como
ser capaz de desarrollar itinerarios laborales, entre otros; y,
d) cultural: participación ciudadana e involucramiento con
su contexto inmediato. Actualmente, no existe dentro de
la institucionalidad del Estado chileno una línea formal y
sistemática de trabajo de integración social para personas
que hayan logrado rehabilitarse de su consumo problemático
de drogas y/o alcohol. Es por esto, que todo el desarrollo de
este ámbito es un camino nuevo que se comenzará a forjar
y recorrer. Los énfasis del subsistema de integración social
estarán puestos en:
17
39. El desarrollo de un modelo de casas de apoyo a la integración,
que son soluciones habitacionales temporales que acogen a
un grupo de personas que han sido exitosos en el proceso de
tratamiento de sus adicciones, y que necesitan un espacio
protegido donde vivir mientras se consolidan sus procesos de
recuperación.
40. El desarrollo e implementación a nivel nacional del modelo de
competencias para la empleabilidad de personas en proceso
de rehabilitación, basado en el conocimiento y evidencia
generada en el proyecto diseñado por CONACE, con el apoyo
técnico de la Fundación Chile. Este modelo busca, a través de
talleres formativos, acompañar las transiciones laborales de las
personas usuarias de los centros de tratamiento, desarrollando
habilidades necesarias para su desempeño laboral. El objetivo
de este proyecto es lograr la transición exitosa desde la
formación y el estímulo de habilidades hacia un fortalecimiento
de las capacidades laborales que permita incluso generar
posibilidades de autoempleo o emprendimiento.
EJES TRANSVERSALES
41. El trabajo sobre la base de ejes transversales tiene por finalidad
apoyar el desarrollo de las líneas de acción planteadas para
alcanzar los objetivos y logros de la Estrategia. Los ejes
transversales son el fortalecimiento de los recursos humanos,
generación de conocimiento y cooperación internacional.
En materia de recursos humanos y de generación de
conocimiento, se trabajará en cuatro líneas: a) desarrollo de un
Fondo de Tesis para pre y posgrado, de manera de incentivar
la generación de investigaciones acordes a las acciones y
objetivos de la Estrategia, llegando, en la perspectiva del año
2014, a financiar 45 tesis; b) desarrollo de un Sistema Nacional
de Capacitación en Drogas y Alcohol, que ofrezca un proceso
de capacitación para los profesionales y técnicos vinculados a
los programas de prevención, tratamiento y rehabilitación del
consumo problemático de drogas y alcohol, a través de una
plataforma e-learning que estará disponible a partir del año
2012; c) fomento de la inserción curricular de la temática de
drogas en universidades y centros de formación; y, d) desarrollo
del Proyecto de Alto Impacto para fortalecer los programas
preventivos del consumo de drogas y alcohol en las Fuerzas
Armadas y de Orden, a lo largo del país.
42. En relación al Observatorio Nacional de Drogas y Alcohol, se
consolidará el componente de oferta de drogas, que permita
ofrecer un diagnóstico permanente del mercado de la droga
en Chile, sirviendo de insumo para la propuesta y evaluación
de las políticas de control, así como en la focalización de las
medidas de prevención y tratamiento. Para el desarrollo de esta
parte del Observatorio, se trabajará de manera intersectorial
con todos los organismos involucrados en el control de drogas,
tanto en la recopilación como en la formulación de los informes
y entrega de datos resultantes de las observaciones periódicas.
Para el año 2014 el componente de oferta estará consolidado
dentro del Observatorio Nacional de Drogas y Alcohol.
43. El otro gran eje transversal está basado en la necesidad
profundizar la cooperación internacional con el fin de fortalecer
18
las capacidades nacionales para enfrentar integralmente el
problema de las drogas. Como resultado de este proceso, se
espera fortalecer la cooperación con agencias responsables de
las políticas de drogas y alcohol en el mundo y aumentar las
capacidades nacionales en aspectos esenciales de la Estrategia,
a través de intercambio de investigación, conocimiento,
tecnologías y formación de recursos humanos.
TABLA 1: CUADRO RESUMEN DE LA ESTRATEGIA
Ámbito de
intervención eje
Programas y acciones
SISTEMA INTEGRAL DE PREVENCIÓN CHILE PREVIENE EN LA ESCUELA.
ESCUELA
SISTEMA DE CERTIFICACIÓN DE ESTABLECIMIENTOS EDUCACIONALES PREVENTIVOS.
ACTUALIZACIÒN, MODERNIZACIÓN E INSERCIÒN CURRICULAR DEL MATERIAL
PEDAGÒGICO PREVENTIVO PARA LOS DIFERENTES CICLOS EDUCACIONALES DEL PAÍS.
DESARROLLO DE UN PLAN LOCAL DE DROGAS Y ALCOHOL.
CENTRO DE ANALISIS COMUNAL Y BARRIAL.
COMUNIDAD
FONDO DE APOYO A INICIATIVAS LOCALES..
CHILE PREVIENE
SISTEMA DE CERTIFICACIÓN DEL PROGRAMA CHILE PREVIENE EN LA COMUNIDAD.
TRABAJO
PROGRAMA CHILE PREVIENE EN EL TRABAJO.
RESTRICCIÓN DE DISPONIBILIDAD FÍSICA DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS.
PREVIENCIÓN DELCONSUMO
NOCIVO DE ALCOHOL EN
POBLACIÓN GENERAL
RESTRICCIÓN DE DISPONIBILIDAD ECONÓMICA DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS.
AMPLIACIÓN DE FONODROGAS Y BIBLIODROGAS A LA TEMÁTICA DE ALCOHOL.
CONDUCCIÓN BAJO LOS EFECTOS DEL ALCOHOL Y/O DROGAS.
SISTEMA NACIONAL DE TRATAMIENTO.
TRATAR Y
REHABILITAR
DETECCIÓN PRECOZ E INTERVENCIONES BREVES.
TRATAMIENTO DE ADICCIONES A POBLACIÓN INFRACTORA DE LEY.
CHILE
RECUPERA
INTEGRAR
MODELO DE COMPETENCIAS PARA LA EMPLEABILIDAD.
CASAS DE ESTADÍA INTERMEDIA.
RECURSOS HUMANOS,
INFORMACIÓN Y
CONOCIMIENTO.
BECAS DE APOYO AL DESARROLLO DE INVESTIGACIÓN DE ESTUDIANTES UNIVERSITARIOS
CURSOS DE FORMACIÓN DE COMPETENCIAS DIFERENTES PROFESIONALES.
DESARROLLO DEL COMPONENTE DE OFERTA DEL OBSERVATORIO NACIONAL DE
DROGAS Y ALCOHOL.
EJES
TRANSVERSALES
COOPERACIÓN
INTERNACIONAL
CONVENIOS INTERNACIONALES DE INVESTIGACIÓN.
19
20
III. CRITERIOS ORIENTADORES
La Estrategia Nacional de Drogas y Alcohol se sustenta en un
conjunto de criterios que estarán presentes en cada uno de los
programas y acciones que se desprendan de él.
1. Enfoque integral
Para una adecuada comprensión del consumo problemático de
drogas y alcohol en nuestra sociedad es necesario adoptar un
enfoque multidimensional del fenómeno, abordando las causas
próximas y contextuales y las consecuencias que éste tiene sobre
el individuo, la comunidad y la sociedad. Por esto, las propuestas
consideran la interacción entre estas diferentes dimensiones,
como también integrar equipos multidisciplinarios en el proceso de
elaboración e implementación de las líneas de trabajo a seguir.
2. Corresponsabilidad nacional e internacional
en la reducción de la demanda de drogas y alcohol.
Las causas y consecuencias del consumo problemático de drogas
y alcohol se encuentran en una serie de factores que se dan tanto
dentro del país como fuera de sus fronteras.
En el ámbito nacional, la corresponsabilidad constituye la base de la
acción conjunta entre los diferentes poderes del Estado, la sociedad
civil y la ciudadanía. A cada uno de estos actores le corresponde
cumplir deberes y funciones en el campo de la reducción de la oferta
y de la demanda de los elementos mencionados.
Por otra parte, en el ámbito internacional, la corresponsabilidad es
el eje que orienta la acción bilateral y/o multilateral con respecto
al consumo de drogas y alcohol y tráfico de sustancias ilícitas. Esto
implica el compromiso político de cooperar y tratar en conjunto
problemas que atraviesan regiones y Estados más allá de sus límites,
en un marco de respeto a la soberanía e integridad nacional.
3. Derechos humanos, libertades y necesidad de
seguridad pública
La Estrategia Nacional de Drogas y Alcohol adhiere a la Declaración
Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. En dicho
contexto, es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar
protección a la población y a la familia6. Éste debe cumplir con su
responsabilidad de utilizar los medios que contempla la ley para
resguardar la seguridad pública, lo que implica establecer un sistema
eficiente de control del consumo de drogas y alcohol, cuidando
que cada una de las acciones no atenten contra las libertades
individuales y los derechos humanos.
A la vez, la Constitución chilena establece el derecho a la protección
de la salud, por lo que el Estado debe procurar el libre e igualitario
acceso a las acciones de promoción, protección y recuperación de
la salud y de la rehabilitación del individuo, tarea contemplada en
todos los programas y acciones de reducción de demanda de drogas
y alcohol de esta Estrategia7.
4. Grupos con necesidades especiales y diversidad
cultural
Respetar y considerar las diferencias socioculturales relacionadas
con el género, el territorio, los grupos étnicos y segmentos etarios
son acciones que constituyen la base de la efectividad e impacto de
los planes, programas y acciones que buscan reducir el consumo de
drogas y alcohol.
5. Diseño de políticas y programas basados en
la mejor evidencia disponible y con evaluación
continua
Se priorizará el diseño de políticas y programas basados en la
mejor evidencia científica y empírica disponible, y se promoverá
el desarrollo de un sistema de evaluación continua que permitirá
-en conjunto con consideraciones de costo, eficacia, y eficienciaorientar y desarrollar las futuras intervenciones.
21
22
IV. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DE DROGAS Y ALCOHOL
EN CHILE
Dada la importancia de contar con información fidedigna y
representativa del país, Chile cuenta, desde 1994, con los Estudios
Nacionales de Drogas en Población General que se realizan
bienalmente los años pares. Asimismo, desde el año 2001, existe
una serie de Estudios Nacionales de Drogas en Población Escolar
realizados en los años impares. Ambas series de investigaciones han
permitido obtener información sobre el consumo de sustancias y
acerca de problemas asociados que orientan las políticas públicas
en este tema.
En Chile, el consumo de marihuana de último año alcanza un 6,4%
de la población entre 12-64 años y un 17% de la población entre
19-25 años. El consumo de marihuana ha aumentado en un 160%,
desde 1994 hasta el 2008. Como en otros lugares, el consumo de
marihuana es mayor entre los jóvenes y tiende a bajar de manera
abrupta después de los 25 años: la prevalencia del grupo 26-34
años ha sido en forma constantela mitad o menos de la que existe
entre jóvenes de 19-25 años y ha tendido a permanecer estableen
la última década10.
También existen estudios que dan cuenta tanto de la prevalencia
de consumo de alcohol, de los consumos problemáticos asociados
y de sus consecuencias sanitarias y sociales. Destacan, entre ellos,
la Encuesta Nacional de Salud, realizadas el año 2003 y 2010; la
Encuesta Nacional de Calidad de Vida, en sus ediciones 2000 y 2006;
y los estudios de Carga de Enfermedad, llevados a cabo durante los
años 1996 y 2007.
En relación con el consumo de cocaína, un 1,8% de la población
refiere haber consumido al menos una vez esta droga en el último
año, lo que refleja un aumento del 200%, con respecto al año 1994.
Entre las razones que se han planteado para explicar el alza en el
consumo de esta droga, se encuentra la disminución en el precio a
lo largo de los años, asociado a una menor pureza de la droga que
finalmente se comercializa. Las declaraciones de uso de pasta base
de cocaína (PBC)I , por su parte, alcanzan al 0,7% de la población y su
prevalencia se ha mantenido estable10.
1. Magnitud y tendencias del consumo de drogas y
alcohol
De acuerdo al Informe Anual 2010 de la Oficina de Naciones Unidas
Contra las Drogas y el Delito (ONUDD), cuyas estadísticas reportadas
corresponden a los años 2005-2006, la marihuana es la droga de
mayor consumo en el mundo, alcanzando una prevalencia de último
año de 3,8% entre las personas de 15 a 64 años8. En América Latina,
un estudio comparativo con seis países de la región (Argentina,
Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Uruguay) muestra a Chile como el
país con la mayor prevalencia de consumo de marihuana y alcohol
y el segundo con mayor prevalencia de consumo de cocaína de la
región9.
En el caso del alcohol, la prevalencia declarada de consumo en
último mes creció fuertemente desde el año 1994 hasta el año 2002
(punto más alto de la tendencia), para estabilizarse posteriormente.
En el 2008, uno de cada dos chilenos de entre 12 y 64 años informó
haber bebido alcohol durante el último mes. Los hombres presentan
una mayor prevalencia en todos los períodos entre el año 1994
y el 2008 y el grupo de entre 19 a 34 años es el que presenta la
I
PBC es el primer subproducto que se obtiene durante el proceso de extracción, la que
técnicamente es la sal amónica de la cocaína. a obtenida mediante precipitación del alcaloide
de una solución ácida
23
mayor prevalencia (60%) desde el año 200010. Los datos de la
última Encuesta Nacional de Salud (ENS) 2009, muestran que entre
bebedores de última semana, el consumo per cápita alcanzaría a los
8,8 litros11.
Figura 1: Tendencia de consumo
de sustancias entre 1994 y 2008 en Chile
Tendencia prevalencia año de pasta base y cocaína
Cocaína
Pasta base
1,4
0,9
0,9
0,7
0,8
1,5
0,7
1,8
1,5
0,5
1,31
,3
0,6
0,6
0,7
1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
número representa el 25,1% de los consumidores de último año
de marihuana, mientras que la proporción de los consumidores de
pasta base y cocaína de último año con dependencia es de 43,8% y
22,7%, respectivamente10.
La pasta base es la droga que revela un mayor porcentaje de
usuarios con signos de dependencia. Esto ha sido explicado por la
vía de administración pulmonar que se utiliza en este caso y porque
contiene sustancias tóxicas derivadas de hidrocarburos, las que
podrían tener algún rol en la severidad de la adicción. También se
ha estudiado que los consumidores de pasta base de cocaína (PBC)
presentan una mayor prevalencia de conductas de riesgo tales como
precocidad y promiscuidad sexual, autolesiones, intentos de suicidio,
comisión de delitos, porte de arma y problemas con la justicia15-16.
Figura 2: Tasas de abuso en Marihuana. Pasta Base y Cocaína
según Criterios DSM-IV. en Población General
%
Tendencia prevalencia mes alcohol
53
40,4
54,4
59,6
57,9 58,1
49,8
48,1
1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
70
60
50
40
30
20
10
0
2002
Marihuana
Tendencia prevalencia mes marihuana
6,4
4,8
5
5,4
44
1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
Fuente: Elaboración propia a partir de Serie de Estudios Nacionales
de Drogas en Población General de Chile. Conace
Frente a la necesidad de evaluar el impacto social del consumo de
drogas y alcohol, se ha medido no solo la magnitud del consumo
sino también el uso problemático de estas sustancias. Esto permite
optimizar y focalizar las políticas preventivas y asistenciales, y poner
de relieve que ciertas sustancias no son inocuas, además de estimar
parámetros sobre los problemas sociales y de salud asociados al
consumo de éstas.
Los estudios en población general de CONACE han utilizado una
medida de aproximación a la dependencia y al abuso de drogas
ilícitas y de alcohol.12-13 En relación a drogas ilegales, se utiliza el
concepto de consumo problemático que incorpora tanto al consumo
abusivo como la dependencia. Para el caso del alcohol se utilizará el
concepto de consumo de riesgo de alcohol14, que incluye además
de la dependencia y el abuso, el consumo que si bien aún no han
causado algún tipo de daño en el individuo o en terceros, aumenta
significativamente la probabilidad de ocurrencia de estos daños.
Basados en estos criterios, se estima que en Chile hay 246.132
personas con consumo problemático de sustancias ilícitas. Este
24
2006
Cocaína
2008
Pasta Base
Fuente: Estudios Nacionales de Drogas en Población General
de Chile CONACE 2008
7,2
5,7
2004
Con respecto al alcohol, la prevalencia de consumo de riesgo en el
último año en población mayor de 15 años, está calculada en 10,9%10.
Si bien Chile tiene un consumo per cápita promedio calificado por
estándares internacionales como medio (8,2 litros de alcohol puro al
año por habitante mayor de 15 años), el patrón de consumo de una
proporción significativa de sus habitantes lo hace ubicarse entre las
naciones con alto grado de riesgos y daños derivados17.
Uno de los principales indicadores de riesgo, en el caso del alcohol,
es la experiencia de tomar cinco o más tragos en una salida habitual,
la que está presente en el 12% de los escolares entre Octavo Básico
y Cuarto Año Medio, con una progresión muy rápida de 1º medio (1
de cada 13 alumnos) a 3º medio (1 de cada 6)18.
Considerando a aquellas personas que declaran beber alcohol el
último mes, una de cada ocho personas presenta probable abuso
de alcohol (cinco o más síntomas clínicos), sin embargo, entre las
personas de 19 a 35 años el porcentaje se eleva al doble (uno de
cada cuatro). A la vez, en la población general mayor de 15 años, una
persona de cada 6 ha presentado alguna vez uno o más problemas
en los ámbitos de salud, familiar o laboral derivados de su hábito de
consumo10.
La incidencia del consumo de riesgo de alcohol en la generación de
pobreza y/o persistencia en ella parece muy evidente, aunque las
mediciones han sido más bien indirectas. Un dato nacional relevante
es que si bien los sectores de mayores ingresos consumen más
en volumen que los de menores ingresos, son estos últimos los
que concentran en mayor proporción los problemas asociados al
consumo de alcohol (Figura 3).
Figura 3: Tasa (%) de bebedores problema de acohol,
según quintil de ingreso
20
18
16
17,4
12
Figura 4: Mortalidad por accidentes de tránsito
observada y ajustada. Chile, 1990-2008
15,4
10
13,6
8
9,9
16
Tasa por 100 habitantes
14
de años de vida saludables (AVISA),II y responsable directa del 4%
del total de muertes en el país. A su vez, el consumo de alcohol
fue responsable de un 12% del total de la carga de enfermedad,
doblando al factor de riesgo que lo sigue (obesidad, 6%)22. Entre
2000 y 2008, el 8% de todos los siniestros de tránsito y sobre el
20% de todas las muertes inmediatas (dentro de las 24 horas)
ocurrieron bajo la influencia del alcohol en peatones, conductores
o pasajeros. De una manera similar, en un 20% de los atropellos el
peatón mostró alcoholemias positivas23.
6
7,7
4
2
0
14
12
10
8
6
4
Quintil 1Q
uintil 2Q
uintil 3Q
uintil 4
Quintil 5
2
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Año
Mortalidad Observada
Mortalidad Ajustada
Fuente: Estrategia Nacional de Alcohol. Documento de trabajo. Minsal 2009
Fuente: Estrategia Nacional de Alcohol. Documento de trabajo. Minsal 2009
Algo similar ocurre con el uso de drogas ilícitas: las estimaciones
de dependencia para marihuana, por ejemplo, alcanzan a alrededor
del 27% en el nivel socio-económico bajo, mientras que en el alto
se obtienen registros de sólo 19%. En los casos de cocaína y, sobre
todo de pasta base, los niveles de dependencia son similares en los
distintos niveles socio-económicos, pero las prevalencias de ambas
drogas son más altas en los estratos más pobres10.
2. Consecuencias sociales del consumo de
sustancias
La droga y el consumo de riesgo de alcohol constituyen un problema
social que debe ser evitado ya que genera consecuencias negativas a
nivel personal, de la comunidad y del país. Entre ellas se encuentran:
2.1 Consecuencias sanitarias del consumo de drogas
y alcohol
Los problemas sanitarios derivados del consumo de drogas y alcohol
son múltiples e impactan no solo en términos del número de
personas atendidas en el sistema de salud, sino también en el perfil
epidemiológico de los países y en el sistema económico de estos.
En Chile es un tema pendiente el contar con información sobre las
consecuencias sanitarias del consumo de drogas ilícitas. Estudios
internacionales relacionan el consumo de cocaína con la morbilidad
y mortalidad cardiovascular, con actos violentos y accidentes19-20.
Por otro lado, el consumo de marihuana podría gatillar episodios
psicóticos y aumentar el riesgo de esquizofrenia y enfermedades
del sistema respiratorio21.
En el caso específico del alcohol, existe evidencia que relaciona el
consumo problemático con múltiples enfermedades tales como
algunos tipos de cáncer -hígado, esófago y boca-; enfermedad
isquémica del corazón; accidentes vasculares hemorrágicos;
problemas hepáticos y trastornos mentales; como también
accidentes y eventos traumáticos. El Estudio de Carga de Enfermedad
y Carga Atribuible realizado en Chile el año 2007 mostró que la
dependencia de alcohol -por sí sola- es la cuarta causa de la pérdida
2.2 Consecuencias en seguridad pública
Dentro de los aspectos que han caracterizado el fenómeno del
consumo de sustancias, las consecuencias en la seguridad pública
son probablemente las que han tenido mayor notoriedad.
La violencia en los barrios es un costo social que se asocia con el
abuso de drogas y alcohol, y está relacionada con la distribución
y venta de estas sustancias en espacios urbanos donde, unida a
situaciones de vulnerabilidad social y económica, constituye la
base para la articulación de grupos criminales ligados al tráfico de
sustancias ilícitas. A causa de ello, estos barrios se transforman en
zonas con altos niveles de inseguridad ciudadana.
La investigación sobre la relación droga/delito muestra una
asociación positiva entre el uso y abuso de drogas y las probabilidades
de riesgo delictual.
En Chile, se ha observado un aumento en la población que es
detenida por homicidios, violaciones y lesiones cometidas bajo la
influencia del alcohol o en estado de ebriedad24. Un estudio reciente
sobre porcentajes atribuibles en la relación droga/delito, concluye
que el 32,4% de los delitos perpetrados por adolescentes puede
atribuirse a drogas o alcohol, y que en el caso de los adultos, esta
conexión se eleva a 53,6%25. El alcohol juega un rol preponderante
en los delitos violentos (homicidios, lesiones y agresión sexual). Si
bien en Chile no se han realizado estudios específicos que relacionen
el consumo de bebidas alcohólicas con la violencia intrafamiliar, la
Organización Mundial de la Salud (OMS) ha estudiado la relación
entre ambos fenómenos en el mundo y la evidencia encontrada
señala que el alcohol incrementa la ocurrencia y la severidad de la
violencia dentro de los hogares 26.
El indicador carga de enfermedad es medido por los años de vida perdidos por muerte o discapacidad que, considerando la expectativa de vida de
cada población, mide la pérdida de vidas y calidad de vida como resultado
de una enfermedad, sus secuelas o de un determinado factor de riesgo, permitiendo comparar los efectos entre diferentes enfermedades o factores de
riesgo (como el consumo de alcohol).
II
25
Figura 5: Evolución del porcentaje de aprehendidos bajo
la influencia del alcohol o en estado de ebriedad
según tipo de delito
drogas, mientras que el 34% restante ($93.035.000) corresponde
a lo que el país perdió –o dejó de percibir- como consecuencia
indirecta del consumo problemático de drogas y alcohol. En el
mismo estudio se establece que el costo generado por el consumo
de alcohol representa más de dos tercios del total.
Porcentaje de detenidos bajo la influencia del alcohol
25%
20%
19,1%
18,5%
17,0%
15,4%
15%
10%
8,1%
5%
0
0,9%
A modo de síntesis, se puede afirmar que el problema de consumo
de drogas y alcohol en Chile no es genérico o transversal para todas
las drogas existentes, sino que se focaliza en el nivel de consumo
de marihuana y alcohol en población adolescente, el consumo
problemático de pasta base y cocaína en población vulnerable y el
alto nivel de consumo de riesgo de alcohol en toda la población.
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Robo y hurto
Homicidio
Violación
Lesiones
Drogas
Daños
Fuente: Elaboración propia, Ministerio del Interior
Las drogas ilícitas, por su parte, intervienen muy decisivamente en
los delitos contra la propiedad, generalmente por parte de jóvenes
que financian una adicción a través del robo27.
Un estudio en población penal adulta muestra que el 35% de los
infractores adultos ingresa a la cárcel con síndrome de dependencia
hacia alguna droga, principalmente cocaína y/o pasta base, cifra
que puede alcanzar un 43% entre condenados jóvenes menores
de 25 años27. A la vez, de acuerdo a un estudio sobre consumo de
drogas en detenidos por delitos, un 69,3% de las personas detenidas
en flagrancia de la Fiscalía Sur de Santiago, arrojaron positivo para
alguna droga examinada (marihuana, cocaína y metanfetaminas)28.
Figura 6: Consumo de drogas en
detenidos según los resultados del Test de Orina
Resultado test de orina
Ninguna droga detectada
65,96
9,1
Al menos una droga detectada
69,3
71,9
34,1
30,9
Ley de drogas
Delitos de mayor
conotación social
28,1
30,7
Violencia
intrafamiliar
2.3 Consecuencias económicas asociadas al
consumo de drogas y alcohol
En la estimación de los costos generados por el uso y tráfico de
drogas ilícitas y por el consumo de riesgo de alcohol, se consideran
todos los recursos invertidos en los programas implementados
para desestimular su uso, los costos asociados a las consecuencias
sociales derivadas del fenómeno y los gastos e inversiones que
deben hacerse en salud y en el sistema penal para dar respuesta a
estas consecuencias sociales.
En el año 2006, se estimó que en nuestro país hubo un gasto de
271.188 millones de pesos a causa del tráfico de drogas y consumo de
drogas y alcohol. La mayor parte de estos costos obedece a medidas
de control y pérdidas de productividad. Un 66% ($178.152.000) de
estas pérdidas son directamente atribuibles al consumo y tráfico de
26
El consumo de marihuana y de alcohol en edades tempranas ha sido
identificado como la puerta de entrada hacia el consumo de otras
drogas más complejas y que producen mayor nivel de adicción, como
n la pasta base y la cocaína. Es por esta razón que la reducción de la
prevalencia de consumo de marihuana y alcohol en los adolescentes
es el primer gran desafío de la Estrategia de Drogas y Alcohol.
En el caso del consumo problemático de pasta base y cocaína, por el
alto potencial adictivo de estas drogas y el impacto que su consumo
produce en la sociedad, sobre todo en materia de seguridad
pública, es que se hace prioritaria una focalización en la reducción
de sus niveles de consumo y el tratamiento e integración social
de las personas con consumo problemático de estas sustancias.
El consumo de riesgo de alcohol resulta, a su vez, principalmente
nocivo por el daño físico que produce y por su directa relación con la
accidentabilidad y la proliferación de enfermedades.
V. CÓMO ENFRENTAR
EL PROBLEMA DE LAS DROGAS Y EL ALCOHOL EN CHILE
La adecuada compresión de las causas del uso de drogas ilícitas y el
consumo de riesgo de alcohol permite identificar las áreas temáticas
y los niveles de agregación donde es necesario el desarrollo de
planes, programas y acciones, cuyo objetivo sea contrarrestar
los factores que estarían generando estas conductas y potenciar
aquellos que las evitan.
Dentro de los modelos que buscan dar cuenta de los factores
individuales, del entorno y de las características de los contextos
que inciden en el consumo de drogas y el consumo de riesgo del
alcohol se encuentra el Modelo Ecológico30-32. Su postulado básico
es que el desarrollo de las personas supone una acomodación mutua
progresiva entre un ser humano activo y las propiedades cambiantes
de los entornos mediatos e inmediatos en los que vive. Esta dinámica
se produce a través de un proceso continuo que también se ve
afectado por las relaciones que se establecen entre los contextos en
los que participa el individuo y las características propias de éstos
(ver Figura1).
Concretamente, se postulan cuatro niveles con sus respectivos
subsistemas que operarían conjuntamente y afectarían directa e
indirectamente el desarrollo de consumo de drogas y/o alcohol:
Figura 7: Modelo Ecológico
Barrio,
Escuela
Familia,
Pares
Bio
(Cognitivo
Genético)
Psico
(Salud
mental)
Persona
Social
(Comportamiento)
Microsistema
Mesosistema
Ecosistema
Legislación y medios
de comunicación social
Fuente: Elaboración propia a partir de Bronfenbrenner 1979, 1986, 1999.
a.
b.
Individuo: patrón biológico, genético y de actividades, roles y
relaciones interpersonales que la persona experimenta en el
entorno determinado en el que participa.
Familia y pares: interrelaciones del individuo con uno o más de
sus entornos más cercanos y en los cuales desarrolla su vida
cotidiana.
c.
Barrio, escuela y trabajo: se refiere a los propios entornos (uno o
más) en los que la persona en desarrollo está incluida directa o
indirectamente.
d.
Sistema sociocultural, legal y económico: la estructura social,
económica y legislativa de un país actúa como determinante del
consumo de drogas y alcohol y de sus consecuencias sociales.
A mayor disponibilidad, sea económica (precios bajos por
exceso de oferta), física (mayor disponibilidad de drogas, alto
número de patentes y locales de expendio de alcohol) o cultural
(publicidad incitante, mensajes en medios de comunicación
que normalizan el consumo de drogas y alcohol), mayor
consumo y mayor frecuencia de accidentes, violencia, delitos y
enfermedades asociadas al consumo de estas sustancias.
Las características propias de estos cuatro niveles y subsistemas
que estarían incidiendo en la presencia o ausencia del consumo de
drogas ilícitas y consumo de riesgo de alcohol, han sido denominadas
factores de riesgo y factores protectores, respectivamente.
Los factores de riesgo se definen como aquellas condiciones adversas
individuales y/o del entorno que aumentan la vulnerabilidad de
desarrollar conductas negativas33-35. Los factores protectores, por su
parte, son aquellas características de los individuos y del entorno,
que al estar presentes aumentan las posibilidades de que no se
inicie el consumo de drogas, y en el caso del alcohol, de que su
consumo no se torne riesgoso. El resumen de los factores de riesgo y
protectores más relevantes se sintetizan en la Tabla2:
Un beneficio adicional de este modelo es que junto con ser un
buen identificador de las causas que estarían incidiendo de manera
directa o indirecta en el consumo problemático de drogas y de
riesgo de alcohol, nos permite delimitar claramente los diferentes
ámbitos donde se hace necesario desarrollar iniciativas, programas
y actividades para los objetivos de la Estrategia, los que se presentan
a continuación.
27
TABLA 2: Factores protectores y Factores de Riesgo asociados a conductas de riesgo en adolescentes
Disponibilidad de drogas.
Provisión de Oportunidades en la comunidad
Disponibilidad de armas de fuego.
Provisión de Reconocimiento en la comunidad.
Medios de comunicación con contenido violento.
Vínculo o apego con la comunidad.
Transiciones y movilidad.
Leyes y normas comunitarias favorables al uso
de drogas, posesión de armas y crimen.
Bajo apego barrial y desorganización comunitaria.
Pobreza extrema o indigencia.
Familia
Familia
Historial familiar de problemas en el comportamiento.
Vínculo o apego con la familia.
Problemas de manejo familiar.
Provisión de Oportunidades en familias
Conflictos familiares.
Provisión de reconocimiento familiar.
Actitudes parentales e involucramiento
favorable a los problemas de comportamiento.
Escuela
Escuela
Mal desempeño académico.
Provisión de Oportunidades en escuelas
Falta de compromiso con la escuela.
Provisión de Reconocimiento en escuelas.
Vínculo o apego con la escuela.
Individuos
Individuos
Comportamiento antisocial precoz y persistente.
Religiosidad
Rebeldía.
Habilidades Sociales
Amigos involucrados en los pr
oblemas de comportamiento.
Creencias en el orden moral
Involucramiento en pandillas.
Actitudes favorables a los problemas de comportamiento.
Iniciacióntemprana en los problemas de comportamiento.
Factores constitucionales.
Fuente: Communities That Care, C. (2009). Communities That Care Prevention Strategic Guide. Communities That Care.
28
VI. OBJETIVOS DE LA ESTRATEGIA NACIONAL DE DROGAS Y
ALCOHOL Y SU MODELO DE ACCIÓN
1. Objetivos
Los objetivos de la Estrategia Nacional de Drogas y Alcohol abarcan
la reducción del nivel de consumo de drogas ilícitas y alcohol y de
las principales consecuencias sociales y sanitarias asociadas a éstos.
En el ámbito de las drogas ilícitas, las metas a lograr, a Marzo de
2014, son las siguientes:
a.
Reducir un 15% la prevalencia anual de consumo de marihuana
en población escolar.
Línea base: 15,1% de alumnos de Octavo Básico a Cuarto Medio.
Número total actual: 145.905 estudiantes.
Número a reducir: 21.886 estudiantes.
b.
Disminuir un 15% la prevalencia anual de consumo de pasta
base en población vulnerable.
Línea base: 1,42%.
Número total actual: 45. 220 personas.
Número a reducir: 6.783 personas.
c.
Disminuir un 10% la prevalencia anual de consumo de cocaína
en población escolar.
Línea base: 3,4%.
Número total actual: 33.039 estudiantes.
Número a reducir: 3.304 estudiantes.
c. Reducir un 20% los accidentes de tránsito vinculados al consumo
de alcohol en población general.
Línea base: 8.2%.
Número total actual: 4.626 accidentes.
Número a reducir: 925 accidentes.
2. Modelo de acción
El logro de los objetivos planteados requiere, junto con una clara
delimitación teórica-conceptual, de un despliegue efectivo de
iniciativas, programas y acciones que han sido agrupadas en dos
grandes ejes temáticos: prevención y recuperación. Todas las
medidas que se definan en cada uno de estos ejes se apoyarán, a
su vez, en un conjunto de líneas transversales, las que se relacionan
con: a) la necesidad de tener información integrada y fidedigna; b)
recursos humanos idóneos; c) una fuerte coordinación con diversos
organismos internacionales especializados, tendientes a abordar
de manera multilateral este fenómeno; y d) un enfoque de gestión
focalizado en las comunas y barrios como unidades básicas de
intervención.
Figura 8
Información y Evidencia
ESCUELA
a.
b.
Reducir un 15% la prevalencia anual de consumo de alcohol en
población escolar.
Línea base: 57% de alumnos de Octavo Básico a Cuarto Medio.
Número total actual: 552.698 estudiantes.
Número a reducir: 82.905 estudiantes.
Disminuir un 15% la prevalencia anual de consumo de riesgo
de alcohol en la población mayor de 18 años.
Línea base: 16.8%.
Número total actual: 947.464 personas.
Número a reducir: 142.119 personas.
CHILE
RECUPERA
CHILE PREVIENE
En el ámbito del alcohol, las metas a lograr, a Marzo de 2014, son
las siguientes:
TRABAJO
COMUNIDAD
SOCIEDAD
CHILE
REHABILITA
CHILE
INTEGRA
Desarrollo y Ejecución Territorial
En lo que resta de este documento se describirán las acciones
y programas que conforman la Estrategia Nacional de Drogas y
Alcohol. Siguiendo con el esquema recién presentado, estos se han
clasificado dentro de los dos grandes ejes temáticos señalados
-prevenir y recuperar-, y seis sub-ejes: escuelas, comunidad, trabajo,
sociedad, tratamiento e integración.
29
30
Estrategia Nacional de Drogas y Alcohol
2011 - 2014
Parte
I. PREVENIR
La prevención del consumo de drogas y alcohol se define como un
“conjunto de procesos que promueve el desarrollo integral de las
personas, sus familias y la comunidad, anticipándose a la aparición
del problema o trabajando con y desde el problema, evitando
la conducta de consumo, fortaleciendo factores protectores y
disminuyendo factores de riesgo”36.
b.
Hacer frente de manera conjunta a las múltiples formas de
abuso de drogas y alcohol.
c.
Adaptarse para hacer frente a riesgos específicos de la
población objetivo según edad, sexo y etnia.
d.
Focalizarse simultáneamente en dos o más ambientes en
donde transcurre la vida de las personas.
e.
Proyectar un trabajo de largo plazo con intervenciones
repetidas en el tiempo para reforzar los objetivos originales de
la prevención.
f.
Los ámbitos de prevención son múltiples y todos relevantes. Sin
embargo, son las escuelas, las comunidades y el ámbito laboral
los que han cobrado mayor relevancia durante los últimos años.
Los objetivos planteados a nivel de prevención son:
a.
Evitar el consumo de drogas ilegales.
b.
Aumentar la percepción de riesgo de consumo de drogas y
alcohol en toda la población infanto-adolescente.
c.
Evitar el consumo de alcohol en menores de 18 años y el
consumo de riesgo de alcohol en población adulta.
El logro de estos objetivos se impulsará mediante la promoción de
los factores protectores y la disminución de los factores de riesgo
que predicen conductas de riesgo, en niños, niñas y adolescentes, y
por medio del aumento de la capacidad de gestión del propio riesgo
en mayores de 18 años, en materia de consumo de alcohol.
El desafío de prevenir el desarrollo de ciertas conductas no es fácil,
ya que implica cambiar hábitos y costumbres difíciles de modificar
en el corto plazo. Sin embargo, la creencia de que “prevenir es
mejor que curar” no es solo un concepto intuitivo y políticamente
correcto, sino que, en materia de drogas y alcohol, existe evidencia
que demuestra que las acciones de prevención pueden ser costoeficientes. De hecho, se han llegado a comprobar resultados tales
como que por cada peso invertido en prevención, se pueden obtener
ahorros de hasta 10 pesos en tratamiento para abuso de drogas,
alcohol u otras sustancias37.
Los desafíos de todo programa de prevención son:
a.
Potenciar factores protectores y disminuir factores de riesgo
que están relacionados con problemas de abuso de drogas y
alcohol.
Los esfuerzos de prevención en Chile se han centrado principalmente
en medidas universales inespecíficas y el logro de los objetivos en la
materia ha sido dispar debido, principalmente, a:
• Focalización en la conducta específica del consumo de drogas: Los
programas de prevención de drogas en Chile se han focalizado en
el consumo de sustancias ilegales como un fenómeno diferente
y aislado de la aparición de otras conductas. Sin embargo, la
evidencia demuestra que muchos factores protectores y de
riesgo asociados al consumo de drogas en niños y adolescentes
también son buenos predictores de otras conductas que se
desarrollan en estos grupos de edad, como consumo de alcohol,
violencia y deserción escolar.
• Descoordinación de las acciones de diferentes programas de
prevención existentes en el ámbito escolar: Hoy en día, diversos
organismos públicos y privados proveen una cantidad importante
de oferta preventiva que no se encuentra coordinada entre sí ni
con otra oferta programática preventiva de conductas de riesgo
en niños y adolescentes.
33
• Escasa focalización en poblaciones de riesgo y vulnerables: Los
programas preventivos universales desarrollados hasta ahora
obedecen a una realidad de desarrollo de tendencias de consumo
de drogas ilícitas incipientes. Sin embargo, durante la última
década la realidad del problema ha cambiado, encontrándose
información consistente que muestra niveles crecientes de
uso de ciertas sustancias en ciertos grupos específicos de la
población. Por esto, se requiere profundizar el desarrollo de
intervenciones selectivas e indicadas, focalizadas en población
de mayor riesgo y vulnerabilidad de consumo, aumentando así
las probabilidades de éxito de dichas intervenciones preventivas.
Cada ámbito se constituye en un subsistema de prevención, que
se enfoca en grupos que están expuestos a factores de riesgo
que podrían generar la aparición de conductas de riesgo como el
consumo de drogas y alcohol.
Figura 9
EN LA
ESCUELA
• Falta de intervenciones de contexto: Las intervenciones que
se han implementado han utilizado un foco más individual
que ambiental, dejando de lado aspectos importantes como el
contexto escolar, comunal y el involucramiento de los padres,
entre otros. En relación al alcohol, nuestro país cuenta con
propuestas de intervenciones que buscan incidir en el contexto,
tales como las regulaciones sobre la industria del rubro;
regulación de ventas, expendio y consumo; y controles sobre la
conducción e ingesta de alcohol. Sin embargo, estas medidas son
disposiciones aisladas que no se coordinan e implementan como
debiesen y no se incluyen dentro de un plan nacional que priorice
acciones y fije objetivos a lograr a través de ellas.
• Ausencia de indicadores de resultado e impacto de los
programas: La política preventiva del consumo de drogas ilícitas
implementada hasta ahora en Chile no cuenta con una medición
de la situación base, indicadores y estudios que permitan evaluar
su impacto en el logro de los objetivos planteados. En materia
de alcohol, la disponibilidad y gestión de la información es un
factor crítico. Existen buenas sistematizaciones de evidencia de
medidas efectivas en materia de alcohol, sin embargo, no se han
implementado, seguido y evaluado de manera consistente en el
diseño de políticas públicas al respecto.
Sobre la base delescenario presentado y de la necesidad de
impulsar programas efectivos, se crea un Sistema Integrado de
Prevención, llamado Chile Previene, el cual busca transformar la
manera parcelada de ver la prevención de drogas y alcohol en una
visión sistémica, integral y organizada, que tiene su expresión en los
distintos ámbitos donde se desenvuelve la vida de las personas y en
donde prevenir ha demostrado ser efectivo: Escuela, Comunidad y
Trabajo.
Chile Previene sistematiza la política de prevención que hasta ahora
se había desarrollado y la convierte en un sistema de gestión que,
por una parte, coordina, implementa y evalúa la oferta existente
y, a la vez, diseña nuevos programas más específicos acordes
a las necesidades reales de las poblaciones más vulnerables y
complejas.
Chile Previene, en su inicio, tendrá tres ámbitos de acción, que
abarcan los distintos escenarios donde transcurre la mayor cantidad
de horas de vida de las personas y en donde se ha comprobado la
efectividad de diferentes programas de prevención. Estos ámbitos
son:
1. Chile Previene en la Escuela.
2. Chile Previene en la Comunidad.
3. Chile Previene en el Trabajo.
34
CHILE
PREVIENE
EN LA
COMUNIDAD
EN EL
TRABAJO
1. Chile Previene en la Escuela
El desarrollo de una cultura preventiva supone un énfasis formativo
en aspectos que promueven la toma de decisiones informada,
el autocuidado y el cultivo de relaciones sociales sanas. En este
sentido, la Escuela se reconoce como un espacio privilegiado para el
fomento de una cultura preventiva, entre otras razones porque36:
a)
Ofrece la manera más eficiente y sistemática para llegar a los
niños y jóvenes.
b)
Permite implementar un amplio espectro de políticas
educativas.
c)
La prevención del uso de sustancias debe comenzar
tempranamente, antes de que las creencias y expectativas
sobre su uso se establezcan en los niños y jóvenes.
Dentro de la Escuela, el espacio que agrupa, organiza y dirige
los saberes y habilidades a desarrollar por los estudiantes es el
currículum, por lo que éste se convierte en la manera más efectiva y
estratégica de instalar temáticas preventivas.
Bajo un enfoque de contexto, se entiende que hacer prevención en el
sistema escolar implica no sólo abordar las condiciones que pueden
estar actuando como factores de riesgo del consumo de drogas a
nivel individual, sino también una gestión global del establecimiento
que permita potenciar prácticas de convivencia escolar y espacios
de participación que influyan en la generación de una cultura del
autocuidado.
La experiencia internacional indica que los mejores resultados en
prevención se obtienen abordando de manera conjunta una serie de
factores de riesgo y factores protectores que predicen el desarrollo
de una serie de conductas de riesgo en niños y adolescentes, a través
de modelos de trabajo compartidos entre equipos profesionales
provenientes de instituciones de la sociedad civil, gobiernos locales,
dirigentes sociales y organizaciones barriales.
Los sistemas integrados de prevención dirigidos a niños y
adolescentes35 aplicados en países como Estados Unidos, Inglaterra
y Canadá, han demostrado que, junto con presentar efectos positivos
en factores y conductas de riesgo, pueden tener efectos en las
competencias sociales y académicas y en el desarrollo de futuras
habilidades38.
El Sistema Integral de Prevención, denominado Chile Previene en la
Escuela, es un modelo de gestión y desarrollo de oferta programática
específica que pretende desarrollar en los establecimientos
escolares un trabajo articulado y coherente. Y que responda de forma
efectiva a las necesidades de niños y adolescentes en situación de
vulnerabilidad. Este sistema tendrá como objetivos:
1.
Prevenir que los estudiantes manifiesten conductas de riesgo
asociadas al consumo de drogas y alcohol, la violencia y la
deserción escolar.
2.
Apoyar al equipo directivo en la articulación y/o integración
de los programas psicosociales ya instalados en los
establecimientosI en torno al Proyecto Educativo Institucional.
3.
Articular las redes de derivación a servicios que exceden la
capacidad de los establecimientos educacionales, tales como
servicios de salud mental, y lograr una atención adecuada a
aquellos estudiantes con alta concentración de factores de
riesgo.
4.
Involucrar a toda la comunidad educativa –alumnos, padres y
apoderados, profesores, funcionarios y directivos- en acciones
que promuevan una buena convivencia escolar.
Chile Previene en la Escuela se implementará en una primera etapa
-entre 2010 y 2011- en las quince regiones del país, llegando a
186 establecimientos municipalizados y 45.000 estudiantes de
61 comunas. Esta cobertura será ampliada al menos a 80 nuevas
comunas y sus establecimientos municipales y particulares
subvencionados con alta vulnerabilidad social para el año 2014. La
selección de los establecimientos se realizará mediante indicadores
objetivos de consumo de drogas, ingreso de niños y jóvenes al
Programa de Seguridad Integral 24 Horas y según el Índice de
Vulnerabilidad Escolar.
El programa está planificado para durar tres años en cada
establecimiento educacional, más un cuarto año de acompañamiento
para apoyar la autogestión de las prácticas instaladas y aumentar la
probabilidad de que éstas se mantengan en el tiempo.
anteriormente, de los problemas o conductas de riesgo a
intervenir y de los factores protectores a potenciar.
b. Etapa de Intervención
• Sistema de medición: Registro de incidentes críticos, tales
como la venta de drogas o las riñas en el establecimiento para
monitorear su incidencia a lo largo del tiempo y la efectividad de
las acciones emprendidas.
• Equipo de gestión: Creación y capacitación de un equipo gestor
al interior de la escuela para la instalación de competencias con
objeto de promover una sana convivencia escolar.
• Intervenciones focalizadas: Los equipos de gestión internos
serán asesorados en el manejo de los diversos factores de riesgo
detectados y se les transferirán herramientas de intervención
adecuadas. Entre éstas pueden mencionarse instrumentos de
diagnóstico más específicos según el problema o la situación,
programas de prevención de consumo de drogas y de desarrollo
de habilidades sociales y buenas prácticas para el manejo de
problemas conductuales severos.
• Articulación de la red y seguimiento: Para casos de alta
complejidad, el equipo del programa tendrá un rol activo en la
derivación asistida y seguimiento de casos de alta complejidad
en la red de servicios de salud. Del mismo modo el equipo operará
como contraparte en el proceso de reinserción de estos casos en
el contexto escolar.
c. Etapa de Evaluación
Se monitoreará periódicamente la evolución de los problemas
priorizados en cada establecimiento, y al cabo de tres años
se repetirá la aplicación de los instrumentos de medición de
prevalencia de factores de riesgo.
El tiempo de intervención promedio programado es de tres años,
período al cabo del cual se espera: 1) haber reducido el número de
alumnos que presenta problemas conductuales o de consumo de
drogas, la violencia en la escuela y la deserción escolar; 2) haber
aumentado el número de alumnos que logra una derivación efectiva
a redes de atención psicosocial en la comuna; y 3) haber mejorado
los índices de convivencia escolar e integración y/o articulación de
programas en los establecimientos educacionales.
d. Etapa de Acompañamiento
a. Etapa de Diagnóstico
Durante el último año, se apoyará la autogestión del programa,
disminuyendo la intensidad de apoyo externo. En esta etapa se
realizará un seguimiento del programa y una evaluación final de
éste, esperando terminar la instalación de capacidades en la misma
escuela que dé continuidad al programa.
• Aplicación de instrumentos estandarizados para medir
prevalencias de factores de riesgo y factores protectores en el
alumnado.
1.2 Certificación de Establecimientos
Educacionales Preventivos
En términos concretos, la intervención contempla cuatro etapas:
• Priorización, en conjunto con la comunidad escolar y sobre la
base de los datos levantados con los instrumentos mencionados
I
Como se mencionó, en general las escuelas vulnerables ya cuentan con programas y proyectos psicosociales provenientes de un amplio rango de ONGs y servicios municipales, del
gobierno central, o consultores, pero sin una adecuada coordinación entre ellos.
Los escolares del país están expuestos a distintos ambientes en
que puede existir consumo y tráfico de drogas ilícitas, lo que puede
afectar las condiciones educacionales en que se desenvuelven
y sus trayectorias de vida. Por ello, es importante que todos los
establecimientos asuman un rol protagónico en la prevención
35
de consumo de drogas ilícitas y de alcohol de sus estudiantes, a
través de un sistema que aborde las características individuales y
contextuales de las escuelas.
La evidencia en materia de prevención señala que es clave que
los profesores y otros actores de la comunidad educativa estén
capacitados en materias preventivas y participen activamente en
la construcción e implementación de los programas. La evidencia
también indica que los programas con mayor éxito son los que
cuentan con una comunidad educativa comprometida (directivos,
profesores, estudiantes y sus familias) y con normas claras para
enfrentar situaciones de consumo al interior del establecimiento
escolar.
Para promover un proceso de prevención continuo y sistemático del
consumo de drogas y alcohol en los establecimientos escolares del
país, CONACE ha desarrollado una Certificación de Establecimientos
Escolares Preventivos. Esta iniciativa tendrá por objetivo habilitar a
los establecimientos educacionales para construir e implementar
un proyecto educativo con un componente efectivo de prevención y
establecer estándares que reflejen su nivel de avance en la materia
e indiquen a qué estado óptimo debiesen llegar.
Los establecimientos certificados deberán realizar acciones en
cuatro ámbitos del quehacer educativo, cada uno de los cuales
tendrá actividades específicas a desarrollar:
a. Integración curricular y competencias preventivas: entendida
como el conjunto de acciones necesarias para integrar o relevar
contenidos preventivos presentes en el currículum escolar y/u otros
espacios educativos, incorporando temáticas basadas en evidencia
de acuerdo a los avances en la ciencia de la prevención. Junto a ello,
contempla la habilitación en competencias preventivas a los adultos
significativos que pudieran tener influencia sobre la conducta de los
estudiantes.
b. Involucramiento escolar: conjunto de acciones y actitudes por
parte de los profesores, directivos y apoderados para que los niños
y adolescentes generen vínculos con su establecimiento, y éste sea
percibido como una verdadera comunidad escolar.
c. Gestión escolar: acciones destinadas a incluir contenidos
preventivos en la organización del establecimiento, de manera que
éste incorpore adecuaciones en sus instrumentos normativos y/o en
las prácticas habituales de su gestión.
d. Integración con el medio: acciones preventivas que realiza
el establecimiento con personas, autoridades e instituciones
del entorno, promoviendo que el establecimiento cumpla un rol
pro-activo en la relación con otras instituciones en temas de
prevención.
El establecimiento que desee instalar el sistema puede optar a dos
niveles de certificación -inicial o avanzada-, de acuerdo al nivel de
desarrollo de las acciones en cada uno de los ámbitos.
Para suscribir la solicitud de certificación preventiva, el
establecimiento escolar debe dar varios pasos:
• Realizar un diagnóstico que le permita identificar el nivel de
riesgo y protección que enfrenta el establecimiento escolar y la
comunidad educativa frente al consumo de alcohol y drogas.
• Formular un plan de acción que le permita abordar las debilidades
y potenciar las fortalezas en materia de prevención, ya sea para
alcanzar el nivel básico, progresar en materia preventiva o
mantener los logros alcanzados.
36
Durante 2011 se establecerá un programa piloto en 100
establecimientos educacionales de la zona norte, centro y sur del
país, seleccionados de acuerdo al nivel de vulnerabilidad establecido
por la ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP). Para el 2012,
se ampliará la convocatoria a 500 establecimientos con la meta
ulterior de alcanzar una cobertura de 1.500 establecimientos en
2014. Paralelamente, desde el año 2012, se trabajará en un proceso
de certificación preventivo para salas cunas y jardines infantiles.
1.3 Inclusión curricular de temáticas preventivas
La inclusión curricular de temáticas preventivas se fundamenta en
el giro conceptual de la prevención adoptado por CONACE, donde
los énfasis transitan desde un foco de atención en la conductaproblema, hacia una apuesta por el desarrollo de habilidades,
saberes y actitudes dirigidos a fortalecer los factores protectores, y
reducir de este modo los factores de riesgo en la población escolar.
Entendemos por “inclusión curricular” el proceso de instalación
de temáticas preventivas en los distintos “espacios pedagógicos”
(contenidos mínimos obligatorios, objetivos fundamentales
transversales, reuniones de apoderados, consejos de curso, entre
otros), de manera que se garantice que tanto los niños, niñas y
adolescentes del establecimiento escolar, así como sus familias,
sean “sujetos de prevención”. Las estrategias preventivas suponen
una participación activa tanto de los profesores, estudiantes y sus
familias, para el logro de los objetivos propuestos.
La propuesta de inclusión curricular se basa en una serie de principios
en los que se sustentan los programas de prevención efectivos39,
que señalan que los programas deben ser: comprensivos, incluir
distintos métodos de enseñanza-aprendizaje, proveer oportunidades
para generar relaciones positivas, ser adecuados en su duración e
intensidad, ser continuos y sostenidos, y ser relevantes desde una
perspectiva sociocultural, entre otros.
Tomando como base estos principios, la inclusión curricular se
articula en torno a tres estrategias de instalación progresiva, a
saber: Curso de formación preventiva, Guía didáctica estratégica de
prevención, y Rediseño del Programa Continuo Preventivo.
Curso de formación preventiva
Curso de prevención universal destinado a estudiantes de 5° y 6°
básico que se ofrecerá para ser impartido en las horas de jornada
extendida escolar. El foco en estos niveles escolares responde a que
la evidencia muestra que existe un mayor impacto de la formación
preventiva en edades tempranas40. Los cursos ofrecidos en el horario
de libre disposición se insertan en el marco de flexibilidad que otorga
el marco curricular actual y son de libre elección para las escuelas, lo
que permite encauzarlo como una actividad propia de las escuelas. Este
curso contribuye a ampliar la oferta programática para las escuelas,
proveyendo un espacio tradicional de instrucción e información
en temáticas preventivas. La construcción de este curso supone la
integración de dos vertientes principales: la pedagogía como fuente de
principios rectores y organizadores de la propuesta, y la ciencia de la
prevención como aporte de contenidos y orientaciones técnicas.
El curso contemplará un paquete de guías metodológicas, materiales
didácticos, sistema de evaluación y contenidos actualizados,
contextualizados y alineados con las lógicas de organización curricular
escolar vigente.
Guía didáctica estratégica de prevención
La guía didáctica estratégica consiste en un paquete de orientaciones,
contenidos y actividades que permiten el desarrollo de contenidos
propios de las asignaturas a intervenir. El carácter estratégico de
la propuesta responde a la focalización en sectores de aprendizaje
cuyos contenidos mínimos obligatorios permitan un abordaje más
eficaz y pertinente de los contenidos preventivos. De esta manera,
la perspectiva preventiva no será forzada como un componente
anexo a los contenidos escolares, sino que pasará a ser una forma de
enfocar los mismos contenidos que los docentes deben tratar. Así, la
guía se constituye en la estrategia de intervención más profunda en
el currículum escolar.
Trabajos anteriores de sistematización curricular permiten identificar
una mayor presencia de contenidos susceptibles de ser abordados
desde la prevención en los sectores de aprendizaje de Comprensión
de la Naturaleza, Orientación y Lenguaje y Comunicación41-42. La guía
estratégica se enfocará en estos sectores.
Rediseño del Programa Continuo Preventivo
El programa de prevención universal Continuo Preventivo (CP) se
viene trabajando en los establecimientos escolares desde el año
2001. Sin embargo, es 2003 cuando se proyecta consolidar la oferta
actual de programas que abarca desde la educación preescolar hasta
la enseñanza media. Los diferentes sub-programas que contiene el
Continuo Preventivo son: “En busca del tesoro” (educación inicial);
“Marori y Tutibú” (1° a 4° básico); “Quiero Ser” (5° y 8°); y “Yo decido”
(Enseñanza Media). Estos programas están dirigidos tanto a los
alumnos como a sus familias y sus profesores, con el fin de entregar
herramientas concretas para abordar el tema de drogas.
La adaptación tiene por objetivo presentar una estrategia de
prevención universal con contenidos y metodologías renovadas para
lograr así una propuesta más eficaz y pertinente al contexto escolar
actual. El proceso de rediseño se formula bajo los criterios relevados
en la evaluación de los materiales durante el año 2010, los que
indican la necesidad de reducción de información y la elaboración
de una propuesta con mayor coherencia interna. Estos cambios
afectan principalmente a los programas “Marori y Tutibú” y “Quiero
ser”, que son los que presentan las mayores debilidades. La revisión,
rediseño, validación y entrega del CP 2.0 se realizará durante el año
2011, para estar operativo y a disposición de todas las escuelas del
país a partir del primer semestre de 2012.
Como recurso de apoyo central para la implementación de este CP
2.0, se diseñará e implementará una plataforma virtual interactiva
de contenidos preventivos, la que incorporará recursos destinados a
ser utilizados en las otras estrategias de inclusión curricular.
2. Chile Previene en la Comunidad
Las dinámicas, causas y consecuencias sociales del consumo de
drogas y alcohol ocurren mayoritariamente en el territorio comunal
y/o barrial. Allí confluyen los sectores residenciales, los locales
de expendio de alcohol y el tráfico de drogas ilícitas. Además, las
comunas son el espacio natural e inmediato de la vida cotidiana y
de la participación de la ciudadanía.
Para impulsar la descentralización y favorecer la toma de decisiones
y adecuación de políticas y programas a la realidad de cada
localidad, es necesario fortalecer las capacidades locales para
abordar y controlar el fenómeno del consumo de drogas y/o alcohol,
de manera de aumentar la información y conocimiento que tienen
los gobiernos locales y la ciudadanía sobre esta materia.
Hasta 2010, 204 comunas se han incorporado al Programa Comunal
de Prevención, conocido también como Previene. Este programa nació
con la finalidad de instalar una política de drogas a nivel comunal,
a través de oficinas, profesionales y actividades de CONACE, en
convenio con los municipios, y el objetivo de implementar acciones
coordinadas para prevenir el consumo en territorios y comunidades.
Esta oferta programática de CONACE a los municipios, consideró
asistencia técnica y financiera para instalar el respectivo Programa
Previene, y dotarlo de las condiciones mínimas para ponerlo en
funcionamiento sobre la base de un convenio específico.
En la actualidad, este programa se ha convertido en una estructura
fija de traspaso de recursos financieros a las comunas, con logros
importantes en ciertos ámbitos de instalación de una política
preventiva en algunos municipios del país. Pero también enfrenta
serias limitaciones para cumplir el objetivo inicial del programa
de instalar y consolidar una política antidroga, con metas claras
de corto, mediano y largo plazo, y con un sistema de seguimiento,
evaluación y sistematización de esta experiencia deficiente.
Dado los antecedentes presentados, el Programa Chile Previene en
la Comunidad, componente clave en la articulación de la triada del
Chile Previene, se presenta como un modelo de gestión y desarrollo
de oferta programática específica. Por medio de él se pretende
apoyar a los gobiernos locales y a la comunidad civil para que ellos
definan y lleven a cabo un trabajo planificado, articulado, coherente y
que responda de forma costo-efectiva a las necesidades preventivas
del consumo de drogas y alcohol de los habitantes de sus comunas
y barrios. Este programa rectifica el reconocimiento de las comunas
y barrios como unidades básicas de intervención. Además, resalta
el rol fundamental que las autoridades locales y la comunidad
deben asumir en las políticas locales de prevención, por el nivel
de conocimiento y vinculación que poseen con la problemática de
droga y alcohol en su territorio.
Los puntos centrales del Chile Previene en la Comunidad son:
a. Desarrollo de un plan local de drogas y alcohol: A partir de
2011, se comenzará a trabajar en el desarrollo de planes de drogas y
alcohol a nivel local, con la respectiva planificación de su proceso de
implementación. Este trabajo será coordinado por los encargados
de prevención comunal y se apoyará en la creación de comisiones
comunales de alcohol y drogas que contarán con la participación
de representantes del municipio y de la comunidad local. Un punto
crítico de este plan es la definición de un diagnóstico acabado de
la situación comunal y barrial, con el fin de definir los programas
y planes de acción, además de una cartera de proyectos específico
para las necesidades de cada territorio.
b. Creación de un Centro de Análisis Comunal y Barrial de factores
de riesgo, protectores y distribución espacial de las características
contextuales que inciden en estos fenómenos. El objetivo de la
creación de este centro, es la generación de información periódica
y actualizada sobre la realidad del fenómeno de drogas y alcohol
a nivel local, para ponerla a disposición de las respectivas oficinas
comunales y regionales de CONACE, como también, para estar en
condiciones de ofrecerlas a todas las organizaciones y grupos
de interés del país que así lo requieran. A la vez, se realizará un
trabajo de registro y análisis de información primaria y secundaria
37
para apoyar el proceso de elaboración de diagnósticos locales.
Asimismo, se buscará identificar los sectores dentro de las comunas
donde este fenómeno se presente en forma más acentuada o tenga
características específicas que indiquen la necesidad de desarrollar
e implementar intervenciones diferentes.
c. Apoyo a iniciativas locales de prevención, tratamiento,
rehabilitación e integración social de personas en riesgo: Como
una manera de apoyar el desarrollo diferenciado y de flexibilizar
el marco de acción de los programas comunales y barriales del
Programa Chile Previene en la Comunidad, se creará un Fondo
Nacional de Financiamiento Concursable al que accederán
aquellas municipalidades que desarrollen planes comunales de
lucha contra las drogas y el alcohol, presenten los respectivos
diagnósticos y elaboren carteras de proyectos a financiar con dichos
recursos. Estos fondos estarán destinados a financiar iniciativas
de prevención en la población, a través de propuestas generadas
desde los gobiernos locales, en conjunto con organizaciones
territoriales, funcionales, sociales y entidades religiosas, entre otras.
La idea fundamental de este instrumento concursable es recoger las
necesidades específicas del territorio y financiar aquellos proyectos
que aborden la particularidad de la región o comuna que postula,
complementando los programas diseñados a nivel central.
d. Sistema de Certificación del Programa Chile Previene en la
Comunidad, cuyo objetivo será poder acreditar el desarrollo e
implementación de un componente efectivo de prevención en las
comunas y barrios, con definición de orientaciones técnicas claras
y estándares de calidad que reflejen el nivel de avance de los
municipios y las organizaciones sociales en la materia.
e. Junto a lo anterior, se trabajará en la identificación y compilación
de un conjunto de iniciativas y programas preventivos efectivos
desarrollados en el territorio nacional e internacional, que pueden
ser considerados “Buenas Prácticas en el ámbito de la Prevención
en Chile”. El objetivo de este proyecto es poner a disposición de
los municipios, organizaciones sociales, y otras instituciones
involucradas en el trabajo preventivo comunitario, un conjunto
de iniciativas cuyos diseños estén basados en la mejor evidencia
nacional e internacional disponible, y que tengan evidencia empírica
logro de resultados y de impacto esperado.
El consumo de alcohol y otras drogas en el contexto laboral tiene
consecuencias negativas importantes tanto para las empresas como
para los trabajadores/as, dado que sus efectos se expresan a través
de aumento de enfermedades, accidentes laborales, ausentismo,
incapacidad laboral y disminución de la productividad, entre otros.
Para evitar estas situaciones, la evidencia señala que -como primer
paso- toda empresa debe diseñar e implementar una política de
prevención del consumo de alcohol y drogas.
La estrategia principal para abordar estos objetivos corresponde
a la creación de un programa que considera la reformulación del
Programa Trabajar con Calidad de Vida, que se aplica desde el
año 2002. El objetivo de este programa era que organizaciones
públicas y privadas contasen con una política preventiva y un plan
de acción basados en un modelo de calidad de vida, para lograr
ambientes laborales que promovieran el desarrollo integral de los
trabajadores y sus familias. La evaluación del programa demuestra
que, en términos de gestión y población objetivo, es necesario hacer
modificaciones, ya que en el año 2008 tan solo el 14% de ellas
implementaron efectivamente una política preventiva.
Chile Previene en el Trabajo tendrá tres ámbitos de aplicación: a)
acción preventiva, dirigida a toda la población laboral; b) atención
a la demanda, detección precoz y derivación a tratamiento; y c)
reinserción laboral, orientada a la continuidad del puesto de trabajo
una vez finalizado el tratamiento.
Los objetivos de la intervención preventiva en este espacio son
desincentivar el consumo de drogas y disminuir el consumo de
alcohol de trabajadores y trabajadoras, en general, y entregar
conocimientos y herramientas para empoderarlos como agentes
preventivos del consumo de drogas y alcohol al interior de sus
familias, principalmente con respecto a sus hijos:
1.
Desarrollar los mecanismos necesarios para abordar la
diversidad de realidades del ámbito laboral, según las
diferencias que se presentan en las organizaciones de acuerdo
al ámbito productivo al cual pertenecen y el tamaño de la
empresa, entre otros factores. Por ello, en colaboración con
el mundo académico, se levantarán perfiles de riesgo que
permitan diseñar una oferta diferenciada de intervención
preventiva que sea capaz de asegurar una respuesta efectiva a
la demanda existente.
2.
Garantizar que las políticas preventivas y los planes de acción
de organizaciones públicas y privadas cuenten con un sistema
de derivación a una atención especializada que posibilite la
rehabilitación de cualquier trabajador o trabajadora afectado
con un consumo problemático de drogas y alcohol, y luego
facilite el proceso de reinserción laboral final.
3.
Asegurar el fortalecimiento del rol y habilidades preventivas
de padres y madres trabajadoras, procurando que cada política
preventiva y plan de acción contemple la integración del
desarrollo de competencias parentales para la prevención del
consumo en las familias de los/as trabajadores/as.
3. Chile Previene en el Trabajo
Esta Estrategia asigna un rol central al espacio laboral por dos
aspectos principales: a) por ser un lugar privilegiado para intervenir
y empoderar a madres y padres trabajadores/as en su rol de padres y
como agentes de prevención para potenciar estrategias preventivas
del consumo de drogas y alcohol en niños y adolescentes que
se desarrollarán en otros contextos; y b) permite asegurar la
continuidad de las intervenciones dado que se cuenta con una
población relativamente cautiva.
La prevención del consumo de drogas y alcohol en el espacio laboral
está altamente avalada por las repercusiones que tiene, tanto
para la salud y bienestar de los trabajadores y sus familias, como
para la productividad y calidad de vida laboral, la existencia de un
porcentaje importante de trabajadores que presentan consumo de
drogas y alcohol2. Además, este espacio juega un rol estratégico
para la prevención porque permite realizar actividades de detección
precoz, asegurar la continuidad de las intervenciones y acceder a
hombres y mujeres, padres y madres, que no se pueden abordaren
otros espacios.
38
Este programa se implementará en 300 organizaciones públicas y
privadas durante el año 2011, y la meta es avanzar hacia lograr que
para el año 2014 sean 2.000 las organizaciones que estén dentro
del mismo.
de bebidas alcohólicas por número de habitantes. A la vez,
se trabajará en el desarrollo de un sistema integrado de
planificación y fiscalización del otorgamiento de patentes de
alcohol, y de generación de información del ciclo de vida de las
patentes que delimite duración, prórroga o caducidad de éstas.
4. Prevención del consumo de riesgo de alcohol en
población general
En conjunto con las líneas y acciones de prevención del consumo
de alcohol en escolares y trabajadores descritas en los párrafos
anteriores, se establecerán líneas y acciones globales destinadas a
prevenir el consumo de riesgo de alcohol en nuestro país. Este plan,
en materia de una droga legal como el alcohol, se plantea como un
objetivo preventivo de largo plazo al favorecer una cultura de sana
convivencia con el alcohol. Para lograr este objetivo, se trabajará
en: a) restricción de la disponibilidad física de alcohol; b) aumento
de medidas preventivas y sancionadoras de la conducción bajo
los efectos del alcohol; y c) fortalecimiento de las estrategias de
información y educación al respecto para toda la población.
Figura 10
DISPONIBLIDAD
FÍSICA
INFORMACIÓN
Y EDUCACIÓN
Sociedad
DISPONIBLIDAD
ECONÓMICA
b.
En Chile los 18 años es la edad mínima fijada por ley para la
venta y consumo de alcohol. Sin embargo, el consumo de
alcohol en el último año en menores de edad se ha mantenido
en alrededor de un 50% del universo potencial de consumidores
en la última década, y la fiscalización del cumplimiento de esta
norma es muy débil. Con el fin de dar fiel cumplimiento de la
normativa legal vigente relativa a la venta de alcohol a menores
de 18 años, se fortalecerá el rol fiscalizador y sancionador de
los municipios y de Carabineros de Chile en esta materia.
c.
De acuerdo a diferentes estudios internacionales, la reducción
de las horas o días de venta autorizada de bebidas alcohólicas
produce una notoria reducción de los problemas relacionados
con el consumo de alcohol, incluyendo homicidios y agresiones.
En términos comparativos Chile tiene un horario extenso de venta
de alcohol. Es por esto que se trabajará en la modificación de las
disposiciones sobre horarios que establece la ley y, a la par de ello,
se propondrán alianzas voluntarias con los alcaldes para que ejerzan
sus facultades de acortar los horarios de ventas de alcohol en los
locales de su comuna. La propuesta estará orientada a mantener
las actuales disposiciones para aquellos locales en los que se vende
alcohol para el consumo dentro del mismo junto con alimentos
(restaurantes y otros), y restringir el horario de venta en botillerías,
bares y discotecas.
4.2 Disponibilidad económica de las bebidas alcohólicas
CONDUCCÍON
BAJO EFECTO
DROGAS Y
ALCOHOL
4.1 Disponibilidad física de las bebidas alcohólicas
La disponibilidad física de las bebidas alcohólicas -vale decir, oferta
y acceso a las mismas-, es un factor que incide fuertemente en el
consumo de éstas, y por lo mismo, en el consumo nocivo de alcohol.
A mayor disponibilidad, mayor consumo y viceversa. Los esfuerzos
en este ámbito se pondrán en: a) revisión y redefinición del actual
sistema de concesiones de patentes para la venta de diferentes
bebidas alcohólicas; b) estricta aplicación del cumplimiento de
la ley que prohíbe la venta de alcohol a menores de edad en el
país (acompañada de severa fiscalización de la edad mínima para
adquirir alcohol); y c) restricción del horario de venta de alcohol en
los diferentes recintos autorizados para ello.
a.
Como una primera medida en este ámbito se trabajará en la
revisión y redefinición del actual sistema de concesiones
de patentes para la venta de diferentes bebidas alcohólicas.
Dentro de las medidas claves a incluir en esta redefinición
están mejorar los estándares de exigencias del proceso de
otorgamiento de las patentes de alcohol, reconsiderar la
autorización de patentes de expendio de alcohol por tiempos
limitados, el aumento del actual valor de dichas patentes y
la disminución del número máximo de patentes de expendio
En el ámbito de la restricción de la disponibilidad económica del
alcohol, los estudios demuestran que el costo de acceso a las bebidas
alcohólicas es un factor determinante del nivel y patrón de consumo
de un país. El aumento en el precio al detalle del alcohol se traduce
en una disminución de las tasas de consumo, principalmente en
personas que beben en exceso, poblaciones socio-económicamente
vulnerables y en consumidores jóvenes4.
Para disminuir los niveles de consumo de alcohol per cápita se
evaluará, dentro del Gobierno y en conjunto con el Ministerio de
Hacienda, el incremento del costo de acceso a bebidas alcohólicas
al detalle mediante un aumento del impuesto al alcohol.
4.3 Conducción bajo los efectos del alcohol
Los accidentes de tránsito y lesionados debido a la conducción bajo
los efectos del alcohol han aumentado durante la última década
en nuestro país. Por ello, es necesario adoptar medidas reparatorias,
fiscalizadoras y educativas efectivas que permitan reducir los efectos
negativos de este tipo de conductas. El objetivo de nuestra política
de alcohol es posicionar la cultura del “beber y manejar” como un
atentado contra la vida que debe ser erradicado de la sociedad.
En cuanto a la conducción bajo los efectos del alcohol, se reorientará
la aplicación de los procedimientos de fiscalización tendientes a
controlar a quienes conducen bajo los efectos de estas sustancias,
hasta alcanzar el nivel base que demuestre resultados positivos.
39
La evidencia ha demostrado que la fiscalización a través de sistemas
de alcotest aleatorio produce un impacto relevante en la reducción
de los accidentes5.
El propósito básico es trabajar, junto a Carabineros y los municipios,
en la implementación del Plan “Calles sin Alcohol”, el que se basa
en medidas tanto legislativas como administrativas que tienen por
finalidad cambiar los hábitos de conducción bajo los efectos del
mismo y reducir por esta vía de manera sustantiva los accidentes
ligados a su consumo en exceso. Las principales medidas legislativas
son el endurecimiento de penas para la conducción bajo efectos del
alcohol y la reducción del nivel de alcohol en la sangre permitido
para la conducción de vehículos y maquinarias. Las medidas
administrativas del Plan son: a) el fortalecimiento y reorientación
del plan de fiscalización de conducción bajo los efectos del alcohol
y calles y carreteras del país; y b) el fortalecimiento de mecanismos
eficientes de transmisión masiva y continua de información sobre
los efectos del alcohol y otras drogas.
A la vez, se trabajará en acreditar la aplicación de la prueba de
alcohol presente en el aire expirado (alcotest), realizada según un
protocolo ad hoc, como prueba científica y legal suficiente, para
fines procesales y administrativos. La aplicación de esta medida
agilizará los procedimientos de fiscalización, ahora dificultados y, en
alguna medida, inhibidos por la demora en la obtención de muestras
de sangre en los centros asistenciales.
drogas y alcohol en la población, favoreciendo un cambio a largo
plazo en la valoración social del consumo de sustancias.
Junto a ello, se llevarán a cabo acciones para favorecer el Contacto
Ciudadano otorgando herramientas de apoyo y ayuda entre las
cuales se encuentran:
• Fonodrogas: Es un servicio gratuito, anónimo, confidencial y
disponible las 24 horas del día para personas afectadas por el
consumo problemático de drogas, sus familiares, amigos o
cercanos. Para mejorar la calidad del servicio que actualmente
se ofrece, se realizará durante el primer semestre del 2011, un
catastro y análisis de buenas prácticas de líneas telefónicas de
asistencia al público. Con el fin de elevar aún más la calidad de
la atención, se revisarán los protocolos de atención, ficha de
registro de llamadas y los flujos de información desde las áreas
de apoyo. En diciembre de 2011, se pondrá en marcha el nuevo
modelo de atención que incorporará indicadores de evaluación
del servicio.
• Bibliodrogas: Consolidación de la biblioteca especializada
en drogas y alcohol que estará disponible a breve plazo para
la comunidad, con el propósito de brindar mayor acceso a
información sobre los riesgos y efectos del uso y abuso de
sustancias.
La Organización Mundial de la Salud (OMS) recalca que es esencial para
la eficacia de la legislación como medida disuasoria de conducción
bajo efecto del alcohol, que se asegure el cumplimento y dureza
de las penas43. Es por esto que para desincentivar la conducción en
estado de ebriedad o bajo la influencia de las drogas, el Plan Chile
Seguro cuenta con dos medidas legislativas que contemplan el
endurecimiento de las penas previstas para este delito, regulándose
una sanción de 18 meses de suspensión de licencia para quienes
incurran en el mismo y la cancelación definitiva del documento, en
caso de reincidencia.
Finalmente, en el ámbito del fortalecimiento de mecanismos
eficientes de transmisión de información útil respecto a los
efectos nocivos del alcohol, tanto para público en general como
para audiencias seleccionadas, se ampliará el actual ámbito de
competencias temáticas del Fonodrogas y Bibliodrogas para incluir,
entre sus competencias, el tema del alcohol.
En Chile, la legislación establece como conducción en estado de
ebriedad una alcoholemia mayor a 1 gramo por litro de sangre (g/l),
y conducción bajo los efectos del alcohol una alcoholemia mayor
a 0,5 (g/l). La reducción del nivel de alcohol en la sangre permitido
para la conducción de vehículos y operación de maquinarias debe ser
mayor aún, dado que la evidencia ha demostrado que la disminución
en los niveles permitidos de alcohol en la sangre a 0.3g/l, limita en
forma importante la mortalidad por accidentes de tránsito.
Como es de público conocimiento, la publicidad de un producto
dado tiene por objetivo motivar a la población hacia su consumo
y el alcohol es una sustancia legal sobre la cual abunda el avisaje
induciendo a su compra, tanto en los medios de comunicación como
en la vía pública. .
4.4 Fortalecimiento de estrategias de información y
educación para toda la población
Información y herramientas de apoyo:
Una de las mayores demandas sociales recogidas en la Consulta
Pública sobre la Estrategia Nacional de Drogas y Alcohol fue contar
con información fidedigna acerca de los riesgos asociados al
consumo de alcohol y drogas.
En cuanto a la información social sobre drogas y alcohol, se crearán
y mantendrán canales de comunicación a través de los cuales la
población pueda acceder a la información correcta y necesaria sobre
las tendencias, riesgos y consecuencias del consumo de drogas y
alcohol. A través de la entrega de información, se buscará aumentar
la percepción de riesgo y la actitud crítica frente al consumo de
40
Programa de regulación voluntaria de la publicidad
de las bebidas alcohólicas:
Existe creciente evidencia sobre la asociación entre el marketing
y publicidad de bebidas alcohólicas y su impacto en los niveles de
alerta, expectativas de beber y creación de actitudes favorables
hacia el beber por parte de los jóvenes44. A la vez, un estudio realizado
en 20 países, a lo largo de 26 años, concluyó que las restricciones
legales a la publicidad del alcohol influyen en un decremento del
consumo de alcohol45.
Por publicidad o promoción responsable se entiende aquella que
no es incitante al consumo de riesgo y/o en menores de edad.
Actualmente, la normativa que rige la publicidad de bebidas
alcohólicas en Chile es débil y su eficacia, deficiente. Un tema crítico
es la estrecha relación entre ésta y el patrocinio de actividades
musicales o deportivas con gran influencia entre niños y jóvenes.
Por ello, este programa tendrá por objetivo adoptar medidas que
protejan a niños y jóvenes de la promoción de bebidas alcohólicas.
Se pondrá en marcha un programa de autorregulación de publicidad
de bebidas alcohólicas, como en Estados Unidos y gran parte de
los países de Europa, donde, en conjunto con la legislación, existen
lineamientos acordados con la industria.
La autorregulación contendrá dos elementos básicos:
Entre éstas, se pueden mencionar las siguientes:
• Un código de prácticas y principios que regule el contenido de
la publicidad.
• Leyendas educativas en las cartas.
• Un cuerpo independiente de la industria encargado de velar por
el proceso de establecimiento, revisión y aplicación del código.
El código se trabajará en conjunto con el sector privado y fijará
estándares éticos mínimos de publicidad de bebidas alcohólicas.
En cuanto al contenido, se establecerá como mínimo que la
publicidad o promociones de consumo de alcohol cumpla con los
siguientes requisitos:
• No debe asociarse al contenido alcohólico y sus efectos.
• No debe fomentar el consumo irresponsable y/o de riesgo de
alcohol.
• Entrenamiento del personal que sirve y/o vende bebidas
alcohólicas para promover la ingesta responsable del alcohol y
planes de prácticas para prevenir la intoxicación y el consumo de
alcohol en menores de edad
• Códigos voluntarios de práctica de venta al público
• Desarrollo de orientaciones para programas de capacitación
del personal para la prevención y manejo de agresiones y otros
problemas de conducta
Para fomentar la adherencia al plan, se implementarán mecanismos
de reconocimientos e incentivos a los locales de expendio y
consumo de alcohol que cumplan con ella.
• No debe estar dirigida a menores de edad ni presentar a este
grupo etario consumiendo alcohol.
• No debe establecer relaciones entre el consumo de alcohol y
aumento de rendimiento físico en aspectos como la conducción
de vehículos.
• No debe establecer vínculos entre el consumo de alcohol y el
éxito social, amoroso y/o sexual.
• No debe sugerir que las bebidas alcohólicas tienen propiedades
terapéuticas.
• No debe presentar a la abstinencia o a la moderación de un modo
negativo.
En relación a la locación de la publicidad de estos productos, se
establecerán también requisitos mínimos:
• Un estándar de los medios donde puede ser exhibida
(determinado a partir, por ejemplo, del porcentaje de menores de
edad que forman parte de la audiencia de determinado medio).
• Estándares de localización de publicidad en medios escritos.
• Limitación de publicidad en espectáculos deportivos o
actividades culturales con gran concentración de menores de
edad.
Estos lineamientos básicos permitirán establecer criterios de
publicidad responsable en la industria del alcohol. Los estándares se
desarrollarán durante el 2011.
La puesta en práctica de las medidas presentadas en los párrafos
anteriores no es sencilla. Todas ellas cuentan con estudios
de efectividad en la literatura internacional y/o se basan en
recomendaciones de organismos expertos emitidas en el proceso
de elaboración de la Estrategia Nacional de Alcohol, propuesta por
el Ministerio de Salud. Todas estas medidas pueden tener efectos
negativos que deben considerarse y evitarse en el minuto de
profundizar la forma en que se tomarán cada una de las propuestas.
Finalmente, se desarrollará un Plan de expendio responsable,
orientado a generar un modelo de expendio sin riesgo o “venta
responsable”, donde se incluyan medidas puntuales para prevenir la
embriaguez al interior de los locales de venta de bebidas alcohólicas.
41
42
II. RECUPERAR
De acuerdo a la definición de la Organización Mundial de la
Salud (OMS), el abuso y la dependencia de drogas y alcohol son
enfermedades crónicas tratables. Sin embargo, la perspectiva
que hoy en día impera en el país sobre tratamiento y que define
la oferta programática para las personas que presentan consumo
problemático de drogas y/o alcohol, se circunscribe principalmente
al logro de objetivos terapéuticos medidos en términos del logro de
la abstinencia o de cambio en el patrón de consumo.
El comprender el consumo problemático de drogas y/o alcohol
como una enfermedad crónica o “evento de duración prolongada”,
que permanece en forma manifiesta o latente en la vida de las
personas durante gran parte de sus vidas, conlleva la necesidad
de modificar la perspectiva imperante, y adoptar una visión en la
cual se entienda la recuperación de un individuo con consumo
problemático desustancias, como un proceso cuyos logros van más
allá de los objetivos terapéuticos clásicos y se enfoque en que la
persona alcance la plena integración social.
El proceso de recuperación de una persona que presenta consumo
problemático de drogas y/o alcohol, es una trayectoria que se debe
enfocar en las necesidades de cada individuo, las que determinan
sus requerimientos particulares de acceso a una serie de recursos
y servicios que apoyen el proceso de recuperación. Cada persona
presenta un “capital de recuperación” propio, que la diferencia de
otros, lo que señala la necesidad de contar con ofertas diferenciadas
de apoyo de acuerdo a estos perfiles.
El capital de recuperación está dado por el capital social (familia,
grupo de pares y otros actores); físico (dinero, vivienda, alimentación,
otros); humano (habilidades personales, salud mental y física,
trabajo); y cultural (valores, creencias y actitudes)46. El plan de
trabajo individual debe identificar las áreas de trabajo necesarias
para lograr la plena integración de la persona en su trayectoria
completa de rehabilitación.
Las principales ventajas de esta perspectiva son: la posibilidad de
basarse en los capitales fuertes para proyectar la recuperación;
reforzar los déficits de capital, identificando así los obstáculos para
la recuperación; evitar tratamientos intrusivos o, a la inversa, evitar
tratamientos intensos cuando no es necesario; y generar el sentido
de autoeficacia, entre otros. Además, para efectos de la política de
recuperación que se presenta a continuación, este nuevo enfoque
permite establecer con certeza la demanda nacional y específica
de tratamiento y de integración social, ambos entendidos como
aumento de capital de recuperación47.
Así, el objetivo final del proceso de recuperación, es que la persona
pueda desarrollar una vida libre de drogas y/o alcohol e integrada
socialmente, en donde la rehabilitación clínica, pasa a ser uno
de los componentes, entre otros tres más, que se señalan como
parte clave de la recuperación: el bienestar o la calidad de vida; el
involucramiento con la comunidad; y el ejercicio de los deberes y
derechos ciudadanos de la persona48.
Uno de los grandes desafíos que se presenta en esta Estrategia
Nacional de Drogas y Alcohol, en sus componentes de tratamiento,
rehabilitación e integración social, es el desarrollo de un Sistema
Integral de Recuperación para personas con consumo problemático
de drogas y alcohol. Este sistema será el encargado de brindar
todos los apoyos necesarios en las diferentes etapas del proceso
de recuperación hasta lograr la plena integración de la persona a
la sociedad.
Para una mejor comprensión de las propuestas definidas para lograr
la creación del sistema integral de recuperación, en la siguiente
sección se presentará el trabajo a realizar en materia de los dos
subsistemas que lo componen: El sub-sistema de tratamiento y
rehabilitación y el sub-sistema de integración para personas con
consumo problemático de drogas y alcohol.
43
Figura 11
TRATAR
Y
REHABILITAR
CHILE
RECUPERA
INTEGRAR
II.1 TRATAR Y REHABILITAR
El tratamiento de problemas de drogas y alcohol puede ser definido
como un conjunto de intervenciones y prestaciones, de carácter
resolutivo, con especificidades de acuerdo al tipo y la complejidad
del problema de salud enfrentado. El tratamiento de los problemas
con drogas y alcohol tiene una importancia particular, ya que se ha
demostrado que ofrece resultados positivos tanto en la conducta
de consumo como en la salud física, mental, conductas de riesgo y
desempeño laboral del paciente48.
Los criterios diagnósticos de abuso y dependencia de drogas y
alcohol están centrados en la conducta adictiva y complicaciones
derivadas del consumo, y no directamente en las cantidades de
sustancia utilizada, existiendo diferentes criterios para evaluar el
nivel de compromiso:
• Consumo de riesgo: se entiende como aquel hábito de consumir
que aumenta las probabilidades de presentar consecuencias
negativas para la persona, tanto en la salud como a nivel relacional,
pudiendo ser una condición previa al consumo problemático.
• Abuso de sustancias: definido -de acuerdo a la clasificación
diagnóstica DSM IV- como un patrón desadaptativo de consumo
que conlleva un deterioro o malestar clínicamente significativo,
expresado por uno o más problemas asociadosII, durante un
período de 12 meses.
• Consumo perjudicial: corresponde -según el CIE 10- a aquella
forma de uso de sustancias que causa daño a la salud, el que
puede ser físico (hepatitis debido a la administración de
sustancias por vía parenteral, por ejemplo) o mental (trastornos
depresivos secundarios debidos al consumo excesivo de alcohol
u otras drogas, entre otros).
II
En una de las siguientes cuatro áreas vitales: incapacidad para cumplir las obligaciones
principales; consumo en situaciones peligrosas como la conducción de vehículos; problemas
con la justicia; consumo a pesar de dificultades sociales o interpersonales asociadas.
44
• Dependencia: situación fisiológica en la que la persona ha
desarrollado una adaptación o tolerancia al uso de sustancias,
cuya suspensión brusca puede generar un síndrome de
abstinencia. La dependencia puede afectar al organismo en
general, denominándose en esos casos dependencia física, o
bien a actividades específicas del sistema nervioso central
(cognitivas, conductas repetitivas, etc.), denominándose en tales
circunstancias dependencia psíquica.
En Chile, se ha optado por utilizar el concepto sugerido por la ONUDD,
de consumo problemático para hacer referencia al uso recurrente de
drogas que produce algún efecto perjudicial -para la persona que
las consume o su entorno- en la salud, relaciones interpersonales,
cumplimiento de obligaciones, entre otros. Este concepto incluye
el abuso, el consumo perjudicial y la dependencia, de acuerdo a las
clasificaciones diagnósticas mencionadas, permitiendo focalizar
eficazmente en la población el tratamiento, la rehabilitación y la
inserción.
Se estima que alrededor del 20% de las personas que inician el
consumo de sustancias, pueden convertirse en consumidores
problemáticos (abuso y/o dependencia) y, por lo tanto, en potenciales
demandantes de tratamiento. El último estudio nacional de drogas
(CONACE, 2008), estima que en Chile 652.327 personas declaran
haber consumido drogas ilícitas en el último año; de ellas, 246.132
personas presentarían consumo problemático y 27.504 declaran
necesidad de tratamiento.
Figura 12 Consumo de drogas en Chile
Consumo problemático de drogas
246.132 (2,8%)
Prevalencia mensual de consumo de drogas
36.825 (4,1%)
Prevalencia anual de consumo de drogas
694.988 (7,8%)
Población de 12 a 64 años
que no consume drogas: 8.259.651
Población de 12 a 64 años: 8.954.639
- Datos obtenidos de la Encuesta Nacional en Población General 2008.
- Consumo problemático de drogas considera sólo a marihuana ,cocaína y pasta bases.
- Porcentajes calculados sobre el total de la poblacíon.
Fuente: VIII Estudio Nacional de Consumo de Drogas en Población General.
Conace, 2008
El desarrollo del tratamiento de la problemática de las drogas
ilícitas y el alcohol, data en Chile desde la década del 50, cuando
el Ministerio de Salud comienza a ocuparse de la atención a las
personas con consumo problemático de alcohol y el surgimiento
de los grupos de autoayuda, iniciándose así el trabajo estatal
sistemático en el tema. Lo cual genera las bases para la instalación
de un trabajo colaborativo entre las entidades gubernamentales y
no gubernamentales a cargo del tema en el país.
Con el surgimiento del consumo de sustancias ilícitas como problema
sanitario y de seguridad ciudadana, emerge la especialización
de las intervenciones en tratamiento hasta llegar a la definición
de modalidades de tratamiento para grupos de personas con
características y necesidades específicas. Esto, con el propósito
de disminuir las barreras de acceso al tratamiento y aumentar las
probabilidades de alcanzar logros terapéuticos que se sostengan en
el tiempo
El tratamiento sistemático de los problemas de drogas y alcohol
ha sido enfrentado a nivel país por parte del Ministerio de Salud
así como por CONACE. Esta última entidad lo ha hecho a través de
brindar apoyo financiero y técnico a una serie de dispositivos públicos
y privados a lo largo del país. Dicho esfuerzo resulta insuficiente,
en la medida que hoy se expresa en un sistema fragmentado, con
una ausenciade definición de estándares de calidad universales
y consensuados para el tratamiento de las adicciones y un déficit
importante de oferta de tratamiento para perfiles con necesidades
diferentes de la población con consumo problemático.
Figura 13
SISTEMA
NACIONAL DE
TRATAMIENTO
CHILE
TRATA Y
REHABILITA
Los avances en la instalación de este Sistema Nacional de
Tratamiento han sido principalmente en materia de diseño de
planes y programas, aumento de cobertura, supervisión técnica
de la implementación y capacitación de recursos humanos. Sin
embargo, aún existen deficiencias en las áreas de acceso, calidad y
oportunidad del tratamiento, que se deben principalmente a:
POBLACIÓN
INFRACTORA
DE LA LEY
• Falta de definición de estándares de calidad universales y
consensuados para el tratamiento de las adicciones, tanto en
centros públicos como privados.
• Insuficiente oferta de tratamiento: La cantidad de cupos de
tratamiento que existe actualmente aún no responde a las
distintas necesidades y perfiles de población. El 80% de la oferta
actual se encuentra concentrada en las regiones Metropolitana,
de Valparaíso y del Bío-Bío. Además, no se encuentran totalmente
cubiertas las necesidades de grupos como niños y jóvenes,
indígenas, madres, población de zonas rurales, o de aquellos que
se encuentran a disposición de la justicia penalIII .
c.
DETECCIÓN
PRECOZ
Posicionamiento del tratamiento de adicciones como
alternativa efectiva de rehabilitación y sustitución de la
privación de libertad.
Así es como se espera contar en 2014 con:
• Falta de información y de evaluaciones de los programas: En
cuanto a la información necesaria para la toma de decisiones
-en aspectos de diseño, planificación y ejecución del programa-,
actualmente no se cuenta con una adecuada estimación de la
oferta, demanda y brechas de tratamiento. En relación a las
evaluaciones, los programas carecen de mediciones de impacto.
• Un sistema de calidad integrado y con mayor capacidad
de cobertura en el que todas las personas que presenten
consumo problemático y manifiesten intención de comenzar un
tratamiento, lo puedan obtener. La meta es alcanzar al final del
período una cobertura nacional proyectada de al menos 45.000
personas en tratamiento y la creación de al menos 30 nuevos
centros distribuidos a nivel nacional.
• Inexistencia de un plan estratégico y sistemático de trabajo que
permita focalizar los recursos del Estado en forma eficiente,
para poder lograr una atención de calidad y con cobertura
suficientemente amplia para atender a todos los grupos con
mayor vulnerabilidad que requieren atención en adicciones.
• Un número mayor de personas de la población general e
infractores de ley, que completen exitosamente su proceso de
tratamiento y puedan continuar su proceso de recuperación a
través de la oferta programática de integración social.
Las líneas de acción para el tratamiento de drogas y alcohol
propuestas en esta Estrategia buscan asegurar la equidad en el
acceso a una atención oportuna, integral y de calidad para la
población con problemas en el consumo de drogas y alcohol.
Todo esto a través de la consolidación de un sistema nacional de
tratamiento y la promoción de intervenciones eficaces basadas en
la mejor evidencia disponible. Para lograr este objetivo, se trabajará
paralelamente en tres ámbitos diferentes:
a.
Consolidación de un Sistema Nacional de Tratamiento de
Calidad, ajustado a los distintos perfiles de personas con
dependencia y abuso de drogas y/o alcohol, en la red de salud
pública y privada solidaria preexistente.
b.
Detección precoz e intervenciones breves en atención primaria
y escuelas.
III Lo que comprende una mayor utilización de programas de remisión de casos por la justicia a fin de que las personas detenidas por delitos de menor cuantía relacionados con drogas
puedan ser remitidas a una variedad de servicios apropiados de tratamiento.
1. Sistema Nacional de Tratamiento de Drogas y
Alcohol
Una Red de Tratamiento se define como un conjunto de servicios
de tratamiento de diversa complejidad, integrados en una red de
prestadores públicos y privados que contribuyen a prestar este tipo de
asistencia profesional.
Una red permite la integración sanitaria para la continuidad de la
atención del individuo en todas sus dimensiones, tanto aquellas
directamente asociadas al problema con drogas y alcohol, como la comorbilidad psiquiátrica altamente asociada a esta problemática, así
como también aquellos otros problemas de salud netamente físicobiológicos asociados al consumo perjudicial de drogas y alcohol.
La red de tratamiento debe ser capaz de coordinar la continuidad
de la rehabilitación de los pacientes, en relación a los determinantes
estructurales de la problemática de las drogas y el alcohol, como son las
redes familiares precarias o inexistentes, la cesantía y la habitabilidad,
entre otros, en coordinación con las acciones de prevención e inserción
social propuestas en esta Estrategia.
45
Por otra parte, la red debe también ser capaz de brindar tratamiento
a aquellos pacientes que presentan conflictos con la justicia,
manteniendo una coordinación expedita con los actores relacionados
con este ámbito, como el Ministerio de Justicia, la Defensoría Penal,
el Ministerio Público y el Servicio Nacional de Menores (SENAME),
entre otros.
Por el lado de la oferta, la red de tratamiento debe asegurar una
disponibilidad suficiente, diversa y adaptada a los requerimientos
de los distintos grupos poblacionales, como población estudiante
y trabajadora, y mujeres madres, entre otros, así como una oferta
distribuida en función de las necesidades de las poblaciones de los
distintos territorios.
En este contexto, la Red Nacional de Tratamiento de Drogas y
Alcohol, posee dos niveles de articulación: uno territorial y uno
nacional. Por una parte, deber ser una red dentro de cada territorio
que abarque el Servicio de Salud respectivo y sus establecimientos,
los municipios y los prestadores privados existentes, mientras que,
en un segundo nivel, debe ser una trama que articule el total del
territorio nacional.
Los ejes en este ámbito estarán puestos en:
De este modo, la consolidación de la Red Nacional de Tratamiento
debe ser entendida como un proceso que involucra cambios
estructurales y relacionales entre los distintos actores, los cuales
contemplan:
1.
La articulación y coordinación de oferta actualmente existente
en el país, en paralelo con una etapa de diseño de una red
integrada.
2.
La implementación de los cambios, la que debe ser planificada,
socializada y adecuadamente difundida entre los actores
involucrados.
3.
La planificación del monitoreo y la evaluación como parte
constitutiva del diseño.
El principal objetivo será otorgar un servicio de tratamiento integral
de calidad, incorporando dentro de sus principales actividades el
diseño, apoyo a la implementación y la evaluación sistemática, en el
marco de un proceso de mejora continua de los “bienes y servicios”
otorgados. De este modo, se asegurará la equidad en la oportunidad
de acceso al tratamiento y la calidad de la atención dispensada.
1.
Levantamiento sistemático de la información para un
diagnóstico de situación real de los recursos de tratamiento
disponibles a lo largo del país, considerando su capacidad,
cobertura territorial, fortalezas y debilidades, dado que en Chile
no existe un diagnóstico preciso de la brecha entre la demanda
y la oferta de tratamiento.
2.
Cierre de la brecha existente, con un incremento, diversificación
y adecuación de la oferta de tratamiento a nivel país, tanto
a través de la ampliación de las capacidades de los centros
existentes, como a través de la creación de nuevos centros de
atención a lo largo del país.
3.
Oferta de tratamiento para la población general, para los grupos
específicos y grupos vulnerables identificados, así como para
la población infractora de ley. Oferta esta última, de particular
complejidad, ya que requiere de la alianza con el SENAME
(Servicio Nacional de Menores), en el caso de adolescentes
infractores, y de GENCHI (Gendarmería de Chile) para adultos,
entre otros actores.
4.
Capacitación de nuevos recursos humanos para el tratamiento
específico de drogas y alcohol, una especialidad que está poco
presente en las mallas curriculares de la educación superior
respectiva.
5.
Asegurar el flujo de atención expedito dentro de la red a través
del desarrollo de una agenda de trabajo intersectorial, para lo
cual CONACE trabajará, en conjunto con el Ministerio de Salud,
en la construcción de los lineamientos jurídicos, técnicos,
logísticos y estratégicos que permitan el desarrollo armónico
y eficiente de una red de prestadores.
6.
Diseño de programas acorde a las necesidades reales de la
población, para lo cual se realizará un trabajo exhaustivo con
el fin de determinar los perfiles de los grupos de la población
con necesidades de tratamiento que requieren enfoques
particulares y se trabajará en el diseño e implementación
de una oferta variada y pertinente, que dé cuenta de sus
necesidades. Este plan establece cinco líneas de oferta
programática en materia de tratamiento y rehabilitación:
programas de tratamiento para población adulta –hombres y
mujeres-; infractores de ley; población infanto-adolescente
y población en situación de calle, además de un programa de
detección precoz e intervención temprana. En cada una de
estas líneas se considera la ampliación y perfeccionamiento
de la oferta vigente, de manera de adecuarse a la factibilidad
de tratamiento de grupos particulares como población
trabajadora, estudiantil y madres jefas de hogar, entre otros.
Equidad en el acceso a tratamiento
Equidad en el acceso se define hasta hoy como “el igual acceso
frente a la igual necesidad, igual utilización para igual necesidad e
igual calidad de atención para todos” 49.
En este marco, el primer paso y central es la identificación de las
necesidades de la población, a lo largo del país, con énfasis en la
diversidad regional, así como en la especificidad de ciertos grupos
(mujeres, madres y gestantes, adolescentes, población trabajadora,
personas en situación de calle y pueblos originarios, entre otros.
La equidad debe contemplar asimismo la sobreposición a las barreras
de acceso existentes, pudiendo ser definidas como tales las barreras
físicas, las financieras y, en particular, aquellas barreras dadas por la
capacidad insuficiente del sistema de responder a las necesidades y
demandas de la población.
Acceso y oportunidad del tratamiento
El acceso a la atención de salud se refiere, por una parte, a la
posibilidad de ingresar al sistema, y, por otra, a la posibilidad de
transitar dentro de éste en forma acorde a los servicios requeridos.
La oportunidad dice relación, por su parte, con la posibilidad de
recibir los cuidados necesarios en estadios precoces de daño, así
como el poder acceder a la atención en el momento indicado sin
tiempos de espera que excedan lo técnicamente razonable.
46
Estrategias particulares, como la atención vespertina, a través de
la extensión horaria de los centros de tratamiento, y la creación de
salas cunas accesorias para madres, son acciones planteadas dentro
de este plan.
Calidad de la atención
vuelva más complejo o se extienda a otras áreas, como el rendimiento
laboral o escolar, y las relaciones sociales o familiares.
La calidad de la atención, expresada particularmente en la calidad
clínica de los tratamientos otorgados, es un componente medular
en la fase terapéutica del tratamiento de todo problema de salud,
y en particular de aquellos referidos al consumo problemático de
drogas y alcohol.
En 2011, se implementará un sistema global e integrado de
prestación de servicios, a nivel comunal, en diferentes contextos
(sanitario, laboral, jurídico, barrial y educacional) que contempla
la detección temprana de personas con consumo riesgoso o
problemático de sustancias. Para, a partir de allí, generar estrategias
de intervención breve y, en los casos que se requiera, referencia a un
tratamiento más especializado.
Por una parte, la excelencia clínica debe estar dada por la promoción
de los mejores tratamientos disponibles basados en la evidencia
científica y empírica, con la elaboración y difusión de protocolos
y orientaciones técnicas, y la actualización permanente de las
mejorías e innovaciones en los tratamientos.
Para esto se llevarán a cabo acciones que apunten a:
1.
La mejoría y elaboración de protocolos de tratamiento, normas
y orientaciones técnicas, así como la capacitación continua y
amplia de los tratantes, y la difusión y extensión de las buenas
prácticas.
2.
Orientar las intervenciones con la mayor evidencia empírica y
científica. Para ello, se elaborará una guía de calidad sanitaria
y de gestión que ayude a estandarizar los criterios de calidad,
haciéndolos públicos y más claros para todos los centros de
atención.
3.
Se requiere, asimismo, el fortalecimiento de la capacidad
de gestión técnica de estas supervisiones y asesorías a nivel
regional, así como el incremento de la capacidad de los recursos
humanos disponibles para ello. Con este objetivo, se proveerá
de capacitación continua a los profesionales y técnicos a cargo
de la rehabilitación para garantizar el nivel necesario de calidad
de la atención.
4.
La generación y aplicación de estándares de calidad de los
centros de atención y sus profesionales. Esto a través, por un
lado, de la humanización de la atención con objeto de preservar
la dignidad del paciente, y por el otro, a través de la visualización
del individuo como ente social y familiar. En la misma línea, la
debida acreditación de los centros de atención es una meta
planteada.
5.
La evaluación y monitoreo permanente de la calidad de los
servicios, pero con un énfasis puesto, en lo central, en la
evaluación de los resultados. Evaluar los resultados, implica en
este caso, por una parte, estar atentos al seguimiento de los
pacientes tratados, monitoreando recaídas, reincidencia, nivel
de integración, etc.. Pero también contempla la realización
periódica de estudios de impacto, a fin de asegurar no sólo la
eficacia de los tratamientos, sino el éxito real de la rehabilitación
de la persona en cuestión.
Cabe destacar aquí entonces, la importancia de la existencia de
sistemas de registros y análisis de información integrados, tanto
dentro de la red, como entre instituciones específicas (por ejemplo,
entre el CONACE y el Ministerio de Salud).; Estos sistemas integrados
deben asegurar la existencia de información confiable y oportuna
para el monitoreo efectivo y la evaluación periódica de los logros.
2. Detección precoz del consumo de sustancias
Mientras más temprana es la intervención, mayor es su impacto,
reduciendo además los costos asociados a los problemas vinculados
al consumo. El objetivo es intervenir antes de que el problema se
Para la adecuada implementación de este programa, CONACE
trabajará coordinadamente con el Ministerio de Salud, el Ministerio
de Educación y el Ministerio de Justicia.
El proyecto contempla la incorporación de equipos clínicos
comunitarios que trabajen en la comuna en coordinación con los
programas de prevención selectiva existentes. Para asegurar los
resultados esperados, se llevará a cabo una evaluación de proceso
y resultados de la gestión de este sistema y una evaluación de
impacto de la intervención terapéutica ofrecida. Para el año 2014,
se espera otorgar oferta en 50 comunas y una cobertura de 3.000
personas atendidas.
Además, se desarrollará una línea especial para la detección precoz
de consumo de sustancias en mujeres embarazadas, de manera de
prevenir y evitar posibles consecuencias no deseadas en el recién
nacido. En esta línea de acción, el programa Chile Crece Contigo,
monitoreado por el Ministerio de Planificación, se encuentra
preparado para iniciar, durante el año 2011, en su componente de
salud, un proyecto piloto dirigido al “espectro alcohólico fetal”. En
función de sus resultados, este acuerdo puede extenderse a más
comunas en los años siguientes.
3. Tratamiento de adicciones a población infractora
de la ley
Entre los grupos poblacionales focalizados está el de las personas
con consumo problemático de sustancias que, además de ello,
presenta problemas con la justicia. Si bien, la mayoría de las personas
que registran problemas de consumo problemático de sustancias no
comete delitos, la literatura internacional y los estudios realizados
señalan que la prevalencia de consumo declarado de drogas ilícitas
en las personas que han cometido infracción de ley, triplican la
prevalencia de la población general.
Los estudios e investigaciones llevadas a cabo en población
infractora de ley demuestran que existe una fuerte correlación
entre el consumo de drogas y alcohol y la comisión de delitos.
Estudios nacionales revelan que en detenidos por delitos de mayor
connotación social -hurtos, robos, lesiones, violación y homicidio-,
60% presentaba resultados positivos medidos a través de pruebas
de laboratorio para cocaína o pasta base y 38% para marihuana. En
el caso de las personas detenidas por Ley de Drogas, los resultados
positivos ascendieron a 75% para cocaína o pasta base y 47% para
marihuana. Por otra parte, entre 24% y 34% de la población penal
presenta consumo abusivo de cocaína o pasta base y 27% da señales
de abuso de marihuana. Los resultados también muestran que 42%
de las infracciones a la ley cometidas por la población adulta pueden
ser atribuidas al uso de drogas ilícitas. Cuando se agrega el uso de
alcohol, las cifras se elevan a 52%28.
Las acciones que se desarrollen con esta población tendrán
por objetivo posicionar el tratamiento de adicciones como una
47
alternativa efectiva a la privación de libertad. Entre las iniciativas
que se desarrollarán en este campo, se encuentran las siguientes:
a. Tribunales de Tratamiento de Drogas. Los Tribunales de
Tratamiento de Drogas (TTD) se fundamentan en la hipótesis de
que un tratamiento de drogas en un infractor de ley con consumo
problemático de drogas reduce la reincidencia. Esta hipótesis se
sustenta en datos internacionales que establecen que los usuarios
de este tipo de programas presentan una recaída de 16,4%,
mientras que quienes han seguido un procedimiento tradicional
presentan 43,5%. Adicionalmente, el costo de mantener a una
persona privada de libertad asciende a aproximadamente $250.000
mensuales en el sistema tradicional, comparado con los $140.000
mensuales estimados para un tratamiento ambulatorio intensivo de
rehabilitación de drogas y/o alcohol.
En la actualidad, existen 18 programas pilotos de Tribunales de
Tratamiento de Drogas (TTD) en el país, más una sola experiencia
relacionada con adolescentes infractores de ley. Estos tribunales
imponen el tratamiento como condición de una suspensión
condicional del procedimiento. Durante 2010, se atendieron 212
personas en programas de TTD adultos y 40 en TTD adolescentes.
La gran dificultad que existe para proyectar los tribunales de
tratamiento de drogas como una política de Estado es la ausencia
de una institución pública encargada del programa. Esto implica que
no existe un órgano del Estado que tenga el mandato de supervisar
su cumplimiento. Esta tarea es de por sí compleja y supone varios
pasos. Por ejemplo, fomentar su instalación, coordinar a los demás
actores involucrados, resolver la dependencia de los profesionales
que gestionan el programa en el territorio y dar directrices sobre
la forma de encuadrarlos bajo criterios comunes. También debería
considerar un sistema de información que permita monitorear y
evaluar el programa de forma permanente, planificar su expansión,
velar por la reducción de costos y mejoras en efectividad,
sistematizar las buenas prácticas y realizar ajustes al modelo de
trabajo, de acuerdo a los resultados obtenidos.
Para lograr situar a los tribunales de tratamiento como una política
pública efectiva, se llevarán a cabo las siguientes acciones:
• Se realizará una evaluación de costos del programa, liderado por
el Ministerio de Justicia, así como una evaluación de impacto
encabezada por CONACE.
• Se sistematizará el funcionamiento de las experiencias piloto
existentes y se realizará una propuesta organizacional y legal
para permitir una ampliación exitosa de su cobertura territorial.
• Se evaluará la incorporación del tratamiento como posible
condición de cumplimiento de la Libertad Vigilada Intensiva
-figura que se crea por medio de la modificación introducida a
la Ley 18.216-, extendiendo los mecanismos de aplicación del
principio de los TTD a estos casos a través del establecimiento de
un plan de intervención individual que contemple la posibilidad
de derivación a tratamiento de rehabilitación de drogas y/o
alcohol.
Se extenderá la cobertura del programa de los TTD paulatinamente
hasta cubrir las quince regiones del país en 2014. Asimismo, se
extenderá la cobertura del programa de TTD para adolescentes a
las principales regiones del país.
48
b. Expansión de programas de tratamiento y rehabilitación en
establecimientos penitenciarios. La implementación de este
programa data de diciembre del año 2000 en virtud de un convenio
de colaboración técnica y financiera entre CONACE y Gendarmería
de Chile.
Actualmente, el programa otorga tratamiento y rehabilitación
especializados en 13 centros ambulatorios y residenciales instalados
al interior de nueve unidades penales del sistema cerrado y abierto
de ocho regiones del país (Arica, Tarapacá, Antofagasta, Valparaíso,
Maule, Bío-Bío, Araucanía y Metropolitana).
Las principales dificultades en la implementación de este programa
han sido la situación de hacinamiento de los recintos penitenciarios
y la escasa oferta de reinserción social disponible para población
penal.
Para lograr un tratamiento de calidad en esta población es necesario
contar con espacios físicos segregados del resto de la población
penal y apoyar el proceso de reinserción social. En base a este
objetivo, se han contemplado las siguientes acciones:
• Integrar el tratamiento de adicciones al proceso general de
reinserción social de la población que cumple sanción, tanto en
medio libre como en privativo de libertad.
• Extender la cobertura de atención a sectores más amplios de
la población penal, para lo cual se requiere de un compromiso
compartido con Gendarmería de Chile y Ministerio de Justicia, de
manera de dar cumplimiento a las condiciones necesarias para
su ejecución.
• Generar una oferta de tratamiento en drogas, diferenciada para
la población adolescente y joven que ingresa a las cárceles en
secciones juveniles y que tiene necesidades diferentes a la de la
población penal general adulta.
• Generar un modelo de intervención integral para población
juvenil que cumple condena en las secciones juveniles de
gendarmería, que incorpore el modelo de reinserción social de
CONACE.
c.Programa de tratamiento y rehabilitación para adolescentes
infractores de ley con consumo problemático de alcohol y/o
drogas y otros trastornos de salud mental (en base a Ley 20.084).
La reforma procesal penal, a través de la Ley 20.084, establece
la facultad del juez para determinar como sanción accesoria
(siempre que sea necesario) someter al procesado a tratamientos
de rehabilitación por adicción a las drogas y/o alcohol. Del mismo
modo, el artículo Nº 17 establece que se deberá proveer de oferta
específica a aquellos adolescentes que, no siendo condenados con
sanción accesoria, requieren de tratamiento en adicciones.
En el medio privativo de libertad, los equipos de tratamiento
desarrollan su trabajo al interior de los centros de SENAME a través
de una unidad de hospitalización de corta estadía en el medio libre.
Los planes ambulatorios intensivos y residenciales son desarrollados
por equipos de tratamiento que se instalan en centros públicos o
privados de salud mental y, si es necesario, en las unidades de corta
estadía en hospitales generales.
Los principales desafíos actuales de este programa son:
• Sensibilizar y difundir los objetivos del programa y la oferta
terapéutica a las diferentes instancias judiciales, socioeducativas
y sanitarias, con el fin de ampliar la cobertura de este programa.
• Fortalecer y ampliar la coordinación con los sectores que tengan
relación con la satisfacción de las necesidades de atención de
los jóvenes, de manera de lograr complementariedad entre el
trabajo realizado por los equipos de tratamiento y los demás
equipos que intervienen en el proceso de integración social de los
usuarios, avanzando hacia la integralidad real de la intervención.
• Mejorar la calidad de la atención, incentivando el cumplimiento
de la norma técnica y las orientaciones del programa, así como la
evaluación permanente y la mejora continua.
persona que necesita ser integrada, como a la comunidad y sociedad
a la que se incorpora, e implica contribuciones y cambios mutuos
y sistémicos para lograr la equiparación de oportunidades, a fin de
permitir la plena participación.
Actualmente, no existe dentro de la institucionalidad del Estado
chileno una línea formal y sistemática de trabajo de integración
social para personas que hayan logrado rehabilitarse de su consumo
problemático de drogas y/o alcohol. Es por esto, que todo el
desarrollo de este ámbito es un camino nuevo que se comenzará
a forjar y recorrer. El subsistema de integración se ha planteado los
siguientes objetivos:
a.
Enseñar, reforzar y reparar aspectos de las distintas
dimensiones de la vida en sociedad: autonomía, autoestima,
vivienda, empleo, familia, participación, y todos los necesarios
para la plena integración.
b.
Generar mecanismos y redes que permitan el acceso y/o la
permanencia en el empleo, asegurar una vivienda, y mantener
activas las redes sociales, familiares y de protección social.
c.
Promover la generación de un discurso público que facilite la
integración de los consumidores problemáticos.
• Para lograr este objetivo se han contemplado las siguientes
acciones:
• Consolidar el sistema nacional de supervisión y asesoría,
desarrollando un sistema de acompañamiento permanente a los
centros de tratamiento, de modo de asegurar el cumplimiento
de estándares y normas técnicas.
• Desarrollar un modelo de trabajo intersectorial con el propósito
de disponer de una red de intervenciones educacionales,
culturales, deportivas, entre otras, que complementen las
otorgadas desde el tratamiento y permitan una adecuada
integración social de estos adolescentes.
Complementar la red de tratamiento con unidades de mediana
estadía hospitalaria y unidades de cumplimiento de medidas de
seguridad, en casos de pacientes duales que son inimputables, pero
a los que, dado el eventual riesgo para la sociedad, se les decreta
una medida de seguridad con objeto de que permanezcan internos
en un recinto sanitario por el plazo que dura la sanción privativa de
libertad correspondiente al delito cometido.
Este proceso requiere tener presente siempre que la integración
comienza conjuntamente con el proceso de tratamiento y que
en todo esto es necesario trabajar coordinadamente con otras
instituciones que tienen oferta que pueda resultar de utilidad para
los usuarios de los centros de atención específicos.
De esta manera, se contemplan tres líneas de oferta programática,
las que se focalizarán en las personas con consumo problemático de
drogas o alcohol que, teniendo un nivel medio o alto de capital de
recuperación, no cuentan con los apoyos necesarios para culminar la
trayectoria de recuperación con éxito.
Fonodrogas móvil
Figura 14
Se desarrollará, para todos los grupos de la población con consumo
problemático de drogas y/o alcohol, un sistema de acompañamiento
por telefonía móvil para las personas que actualmente están en
tratamiento por consumo problemático de drogas ilícitas y/o
consumo de riesgo de alcohol. Este servicio se extenderá también
una vez que el alta terapéutica esté dado, de ser necesario, con el fin
de que el seguimiento y monitoreo ex post de los pacientes reduzca
al mínimo las posibilidades de recaídas.
HABITACIÓN
II.2 INTEGRAR
La integración de las personas que presentan consumo problemático
de drogas y/o alcohol se entiende como parte del proceso de
recuperación de estas mismas. Esta labor requiere poner especial
énfasis en el trabajo a realizar para abordar los déficits más relevantes
dentro de cada tipo de capital en riesgo de pérdida: a) social: necesidad
de contar con el apoyo de la familia y de la comunidad; b) físico:
relevancia de contar con un lugar seguro para vivir y de los recursos
económicos necesarios para sobrevivir; c) humano: relevancia de
mantener control sobre los logros de abstinencia, síntomas de la
dependencia y los problemas de salud, de aumentar los niveles de
capacitación y de estudios, y de desarrollar itinerarios laborales,
entre otros; y, c) cultural: participación ciudadana e involucramiento
con su contexto inmediato. Este proceso compromete tanto a la
CHILE
INTEGRA
HABILITACIÓN
SOCIAL
EMPLEO
49
1.Casas de estadía intermedia
Las casas de estadía intermedia son hogares para la gente que ha
terminado con éxito un programa de tratamiento y rehabilitación
de drogas y/o del alcohol, pero no están todavía listas para volver
a la existencia cotidiana estructurada por sus propios medios. Las
personas que logran sobrellevar con éxito sus tratamientos de
adicción son extremadamente frágiles. En consecuencia, ambiente
en donde transcurra su vida una vez que logre su alta terapéutica
hará una diferencia importante en una recuperación acertada o una
recaída rápida. Los adolescentes y los adultos jóvenes necesitarán
especial ayuda en la reestructuración y el ajuste a la vida otra vez.
El propósito de una casa de estadía intermedia es permitir que la
gente comience el proceso de la reintegración con la sociedad,
mientras que todavía proporciona la supervisión y la ayuda de
manera de reducir el riesgo de reincidencia o recaer cuando está
comparada a un lanzamiento directo en sociedad.
Además, se trabajará en un modelo de competencias para la
empleabilidad, el cual actualmente funciona como programa piloto
para las regiones de Valparaíso y Metropolitana y se buscará su
escalamiento a nivel nacional. Este modelo busca acompañar las
transiciones laborales de las personas egresadas de los centros de
tratamiento financiados por CONACE.
Finalmente, se establecerán oficinas de orientación socio – laboral,
que tienen como objetivo facilitar la inserción social y laboral de
quienes habiéndose capacitado, nivelado estudios y cumplido con el
modelo de competencias para la empleabilidad, buscan insertarse
en el mercado laboral regular. Esto, sin perjuicio de que, en el
marco del tratamiento, se desarrollarán nuevas metodologías de
habilitación socio-laboral, de manera que puedan dar acceso a sus
usuarios a técnicas y metodologías de trabajo a lo largo del proceso
terapéutico, que permitan habilitar a las personas en las distintas
áreas de integración.
2. Modelo de competencias para la empleabilidad
El desarrollo e implementación a nivel nacional del modelo de
competencias para la empleabilidad de personas en proceso de
rehabilitación, basado en el conocimiento y evidencia generada
en el proyecto diseñado por CONACE, con el apoyo técnico de la
Fundación Chile. Este modelo busca, a través de talleres formativos,
acompañar las transiciones laborales de las personas usuarias de
los centros de tratamiento, desarrollando habilidades necesarias
para su desempeño laboral. El objetivo de este proyecto es lograr
la transición exitosa desde la formación y el estímulo de habilidades
hacia un fortalecimiento de las capacidades laborales que permita
incluso generar posibilidades de autoempleo o emprendimiento.
3. Redes ya existentes a nivel de gobierno central y
local
A fin de apoyar los diferentes itinerarios de recuperación de las
personas usuarias de los centros de tratamiento, se generarán
convenios de colaboración con las diversas entidades estatales
que, a nivel central o local, cuentan con políticas y programas que
buscan la inserción socio-laboral de la población general. Entre
otros, se trabajará estrechamente con el programa Puente, del
Ministerio de Planificación, y que está destinado a aquellos usuarios
que se encuentren en situación de extrema pobreza. Asimismo, se
hará uso de los recursos existentes para la nivelación de estudios,
50
capacitación, bonificación y colocación de empleos que están bajo
la esfera de acción del Ministerio del Trabajo, el Servicio Nacional
de Capacitación (SENCE) y las Oficinas Municipales de Información
Laboral (OMIL), entre otras entidades.
Si bien se ha comenzado, desde el año 2010, a trabajar en un
programa piloto y en el diseño de componentes de este programa,
para 2011 se espera contar con un diseño exhaustivo de un
subsistema de integración de los consumidores problemáticos, el
cual se evaluará, en algunos de sus componentes, en las regiones
con mayor incidencia en el tema, sin perjuicio de que se aplicará
también en todo Chile.
III. EJES TRANSVERSALES
Las líneas de trabajo transversales tienen por finalidad apoyar el
desarrollo de las áreas de acción centrales planteadas para alcanzar
los objetivos de la Estrategia.
1. Recursos humanos, de información y conocimiento
Para abordar el problema de las drogas y el alcohol es fundamental
contar con información, investigaciones y recursos humanos
especializados en la temática. Con el fin de apuntar a este objetivo,
se estimulará la investigación especializada, la generación de
instancias de capacitación y el fortalecimiento del Observatorio
Nacional de Drogas y Alcohol.
1.1 Investigación y formación de recursos humanos
En el ámbito de la investigación especializada, en el último
quinquenio se han desarrollado alrededor de 200 tesis en materias
de prevención, tratamiento y control de drogas. Pese a ello, Chile
todavía está lejos de generar investigación y evidencia sistemática
sobre el problema de las drogas y el alcohol para evaluar y sustentar
la efectividad, eficacia y eficiencia de las acciones implementadas.
Respecto a la formación de recursos humanos, la brecha con relación
a la necesidad a nivel país es grande. En 2010, sólo 14 universidades
y/o centros de formación impartieron carreras técnicas, diplomados
o magíster en la temática de drogas. Por este motivo, es necesario
realizar esfuerzos para aumentar la especialización en adicciones
y fomentar la formación general de los futuros profesionales que
deberán abordar situaciones ligadas a este tema, especialmente en
el área de las ciencias de la salud, ciencias sociales y educación.
Los objetivos y acciones en este ámbito serán:
a. Desarrollo de un Fondo de Tesis para pre y posgrado de manera de
incentivar la generación de investigaciones acordes a las acciones y
objetivos de la Estrategia. Durante 2012, este financiamiento estará
disponible para las 16 Universidades del Consorcio de Universidades
Estatales (CUECH), y desde el año 2013 se ampliará el financiamiento
a otras universidades y centros de formación, llegando, a Marzo de
2014, a financiar 45 tesis.
b. Desarrollo de un Sistema Nacional de Capacitación en Drogas
y Alcohol, para la formación de profesionales y técnicos vinculados
a los programas de prevención, tratamiento y rehabilitación del
consumo problemático de drogas y alcohol, con el fin de asegurar
la entrega de servicios oportunos y de calidad. El sistema contará
con cursos e-learning dirigidos a profesionales y técnicos, de
instituciones públicas y privadas, que trabajan en la temática de
drogas y alcohol en todo el país. Estos cursos deberán contener
módulos vinculados a cada una de las áreas centrales de la Estrategia
(Prevención y Recuperación - Tratamiento e Integración Social). La
plataforma e-learning estará disponible a partir del año 2012. Junto
a ello, el sistema contempla el fomento de la especialización en
drogas y alcohol, a través de la realización de jornadas de apoyo y
seminarios que se planificarán de acuerdo a los objetivos y acciones
de la Estrategia.
c. Fomentar la inserción curricular de la temática de drogas en
universidades y centros de formación, con el fin de:
• Incluir módulos de formación general en drogas y alcohol en las
mallas curriculares, con el objeto de que los alumnos conozcan,
reflexionen y tomen decisiones informadas en torno a la
problemática del consumo de drogas y alcohol.
• Incluir en las mallas curriculares de las carreras vinculadas
al ámbito de las ciencias de la salud, las ciencias sociales
y la pedagogía un módulo de formación profesional en
drogodependencias.
Estos dos ámbitos se trabajarán durante el 2011 con las
Universidades del CUECH (Consorcio de Universidades Estatales de
Chile), a lo largo del país, para, progresivamente incorporar a otros
centros de estudio y capacitación técnica y profesional.
d.Desarrollo del Proyecto de Alto Impacto, cuyo objetivo es
fortalecer los programas preventivos del consumo de drogas y
alcohol desarrollados en las Fuerzas Armadas y de Orden a lo
largo del país. El proyecto permitirá llegar a más de 19 mil jóvenes
pertenecientes a las escuelas de cada una de las instituciones, junto
51
con fortalecer las capacidades de abordar el problema del consumo
de drogas y alcohol en el futuro ejercicio de su labor.
2. Cooperación internacional
A través de estas acciones se espera desarrollar el conocimiento
científico y la investigación, fortaleciendo las evaluaciones y
estudios que permitan la acumulación de evidencia que apoyará la
toma de decisiones. Además, se busca aumentar los conocimientos
en adicciones en los futuros profesionales de las áreas de las
ciencias sociales y de la salud, de manera de fortalecer y mejorar la
red preventiva y de tratamiento. Y logrando también, de este modo,
aumentar las posibilidades de detección precoz del problema,
mejorar el manejo de casos con riesgo de consumo, propiciar
intervenciones psicosociales oportunas y fortalecer las redes de
derivación y detección.
Dado el carácter mundial y transnacional del fenómeno de las
drogas, la adhesión de Chile a los acuerdos, tratados y comisiones
internacionales de drogas constituye un eje fundamental para
poder alcanzar los objetivos planteados en la estrategia. Por ello
es esencial profundizar la cooperación bilateral y multilateral en
el ámbito internacional, con el fin de fortalecer las capacidades
nacionales para enfrentar integralmente el problema de las drogas.
1.2 Desarrollo del componente de Oferta de Drogas dentro
del Observatorio Nacional de Drogas y Alcohol
El Observatorio de Oferta de Drogas se enmarca dentro del proyecto
del Observatorio Nacional de Drogas y Alcohol, y surge como
respuesta a la necesidad de llevar a cabo análisis que permitan
conocer el estado y tendencia del mercado de las drogas en Chile.
Si bien actualmente existen sistemas de levantamiento de
información sobre el mercado de drogas en el país, al estar alojados
en diferentes instituciones muchas veces se encuentran faltas
de coherencia, diferentes unidades de medida o duplicidades en
los datos. Dada esta realidad, es que, hasta ahora, no han existido
análisis que comprendan y procesen unitariamente la información
disponible en el país, permitiendo conocer cabalmente el estado
y tendencia del mercado de drogas. Actualmente no existen
diagnósticos periódicos del mercado, análisis temporales de éste o
medidas o diagnósticos locales.
La creación de un Observatorio de la Oferta de Drogas busca ofrecer
un diagnóstico permanente del mercado de la droga en Chile,
sirviendo de insumo para la propuesta y evaluación de las políticas
de control, así como en la focalización de las medidas de prevención
y tratamiento.
Para lograr este objetivo, se han propuesto los siguientes objetivos:
a.
Conocer las características y componentes generales de la
oferta y los mercados de drogas.
b.
Obtener datos pertinentes y ordenados para el conocimiento
del mercado de drogas.
c.
Evaluar el estado y la trayectoria de la oferta y el mercado de
drogas.
d.
Proponer políticas y medidas de control fundamentadas en
evidencia contextual y científica.
e.
Promover la realización de evaluaciones periódicas a las
estrategias de investigación e intervención policial
El Observatorio de la Oferta trabajará de manera intersectorial
con todos los organismos involucrados en el control de drogas,
tanto en la recopilación como en la formulación de los informes y
entrega de datos resultantes de las observaciones periódicas. Por
otro lado, se buscará una mirada local del fenómeno que permita
una comprensión específica, ya sea a nivel de comuna y/o barrios
del problema de la droga. Esto servirá para la focalización de las
medidas de prevención y tratamiento que se implementen. Para
el año 2014, el Observatorio de Oferta estará consolidado dentro
del Observatorio Nacional de Drogas y Alcohol.
52
En el ámbito internacional, se fortalecerán y propiciarán instancias
de intercambio bi y/o multilateral que permitan:
• Fortalecer la cooperación y el intercambio de buenas prácticas
con otras agencias nacionales y responsables de las políticas
globales y/o sectoriales de drogas en el mundo.
• Fortalecer las capacidades nacionales en aspectos esenciales
de la Estrategia a través del intercambio de investigación,
conocimiento, tecnologías y formación.
Esto, principalmente, a través del cumplimiento de las
recomendaciones de los organismos internacionales, de los cuales
Chile forma parte en el marco de la concreción de acuerdos
multilaterales, de carácter mundial o regional.
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