Ver/Abrir - Repositorio Institucional de la Universidad de La Habana

UNIVERSIDAD DE LA HABANA
FACULTAD DE ECONOMÍA
Tesis en opción al grado científico de Máster en Ciencias
Económicas
“Iniciativas de integración monetario-financiera en el ALBA:
¿hacia una nueva arquitectura financiera regional?”
Autora: Lic. Claudia Marín Suárez
Tutora: Dra. Marlén Sánchez Gutiérrez
La Habana, 2014
DEDICATORIA Y AGRADECIMIENTOS
Este trabajo está dedicado a todos aquellos que han contribuido a su realización y a mi
formación profesional y humana. En primer lugar, a mis padres, por todo el cariño, la
constancia y toda la larga lista. A mi familia, en especial a Zenaydita. A Marlén,
agradecidísima por estar (y seguir estando) siempre que la necesito, por sus invaluables
aportes, que no se limitan a este trabajo, sino en general a mi formación, y por la paciencia
infinita. A mis amigos, a todos y cada uno, especialmente a Betty, por ser la hermana que
no tengo y a su familia que es la mía; y a Yara, Maylín y Ale por tantas cosas que tengo que
agradecerles en el orden profesional y personal, sobre todo por su amistad. A Lourdes, la
profe, no sé ya por cuántas cosas, perdí la cuenta, pero, además de la confianza inmensa,
por ser el ejemplo a seguir tanto en el orden profesional como humano. A mis compañeros
de trabajo que se han convertido en amigos queridísimos, en especial a Reina, Shago,
Alejandro, Ileana, Iván, Pável y al resto de la tertulia del café, sin la que los días serían
mucho más aburridos. A todos, muchas gracias.
2 Resumen
Ante los problemas de la arquitectura financiera internacional y las carencias de su marco
institucional, se ha perfilado una tendencia a la regionalización de las relaciones monetariofinancieras sobre la base de mecanismos regionales y subregionales en el marco de los
propios procesos de integración. Este fenómeno ha tenido sus expresiones más importantes
en Asia y en América Latina.
En América Latina, bajo una concepción que integra tres elementos fundamentales como la
banca de desarrollo, un fondo de reserva y una unidad de cuenta para el comercio en el
marco regional, han surgido instrumentos como el Banco del Sur, el Banco del ALBA, el
Sistema de Pagos en Monedas Locales entre Brasil y Argentina y el SUCRE. Sin embargo,
aunque la creación de estos mecanismos ha implicado un esfuerzo extraordinario, los
avances aún son modestos, restando grandes desafíos por sortear.
El presente trabajo busca determinar cuáles son los principales desafíos que enfrentan las
recientes iniciativas de integración monetario-financiera creadas en el marco del ALBA
para impulsar la creación de una nueva arquitectura financiera regional. Para ello, se
identificaron como marcos teórico y empírico referenciales, la teoría sobre la integración
monetario–financiera y la evolución del Sistema Monetario Internacional, respectivamente.
Adicionalmente, se justifica la necesidad de rediseño de la arquitectura financiera regional
en América Latina y finalmente se evalúan los instrumentos de integración monetariofinanciera en el ALBA, atendiendo a criterios estructurales.
Palabras claves: integración monetario-financiera, arquitectura financiera regional,
integración, sistema monetario y financiero internacional, América Latina, Alianza
Bolivariana para los Pueblos de América (ALBA).
3 Abstract
In recent years, developing countries, facing the problems of international financial
architecture and the deficiencies of its institutional framework, have shaped a tendency
towards the regionalization of monetary and financial relations, which has been built on
existing regional integration mechanisms. This process has reflected mainly in Asia and
Latin America.
Instruments like Bank of the South, Bank of ALBA, the System of Payments in Local
Currencies between Brazil and Argentina and the Unitary System of Regional Payments
Compensation (SUCRE) has emerged in Latin America, as a result of a comprehensive
proposal that includes three main interrelated elements. These are a regional development
bank, a reserve pool and a unit of account for regional trade. However, so far the results are
limited and insufficient and there are many and large challenges to overcome.
This research seeks to determine the most relevant challenges that ALBA’s recent monetary
and financial integration initiatives are facing, in order to promote a new regional financial
architecture. To achieve this objective, it has been identified as theoretical and empirical
frameworks, the monetary and financial integration theory and the evolution of
International Monetary System since 1944, respectively. In addition, it is presented a group
of arguments that support the necessity of redesigning the regional financial architecture in
Latin America, and, finally, monetary and financial integration instruments in ALBA has
been evaluated according to some structural criteria.
Keywords: monetary and financial integration, regional financial architecture, integration,
international monetary and financial system, Latin America, Bolivarian Alliance for the
Latin America’s People (ALBA).
4 ÍNDICE
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................... 6 CAPÍTULO I. Marco teórico y empírico de la integración monetario-financiera y la
arquitectura financiera. ........................................................................................................... 11 1.1 Integración monetaria desde la perspectiva de las Áreas Monetarias Óptimas ....... 13 1.2 La integración monetaria y financiera desde otras perspectivas.............................. 18 1.3 Caracterización del Sistema Monetario Internacional (1944-2012) ........................ 21 1.3.1 Sistema de Bretton Woods ............................................................................... 23 1.3.2 Sistema de tipos de cambio flexibles................................................................ 25 1.4 El Fondo Monetario Internacional ........................................................................... 30 1.5 La Reforma de la Arquitectura Financiera Internacional ........................................ 34 CAPÍTULO II. Necesidad de una nueva arquitectura financiera regional en América
Latina. ................................................................................................................................. 40 2.1. La inserción de las economías latinoamericanas en el Sistema Monetario y
Financiero Internacional. Implicaciones en términos de autonomía .................................. 40 2.2. Características de los mercados financieros en América Latina.................................. 52 2.3. Potencialidades de los mecanismos tradicionales de integración monetario-financiera
en América Latina ............................................................................................................... 60 CAPÍTULO III. Integración monetario-financiera en el marco del ALBA: ¿hacia una nueva
arquitectura financiera regional? ............................................................................................ 68 3.1 Evolución de los mecanismos monetario-financieros en el ALBA ......................... 72 3.1.1 Banco del ALBA .............................................................................................. 72 3.1.2 Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos ................................... 75 3.2 Factores que condicionan la efectividad de los mecanismos de integración
monetario-financiera en el ALBA. Principales desafíos .................................................... 80 CONCLUSIONES .................................................................................................................. 98 BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................. 103 ANEXOS .............................................................................................................................. 115
5 INTRODUCCIÓN
Desde la década del setenta, el mundo ha presenciado una expansión acelerada de la
globalización financiera. La preeminencia del capital financiero, su desvinculación del
capital productivo –con el consecuente incremento de los flujos financieros respecto al
crecimiento de las economías-, la liberalización de los mercados de capitales, la
desregulación y la especulación se han vuelto rasgos característicos del actual panorama de
la economía internacional, que ha estado signado por una marcada incertidumbre.
La recurrencia de eventos de crisis, que cada vez se hacen más cercanos y contagiosos, ha
hecho del presente un escenario de perenne inestabilidad financiera, con importantes
repercusiones en la economía real. Las instituciones financieras internacionales (IFIs) principalmente el Fondo Monetario Internacional (FMI)-, cuyo encargo es evitar, prever y
gestionar tales episodios, han mostrado su incapacidad, y en consecuencia han visto
disminuida su credibilidad, al ser promotores de la desregulación que origina las crisis.
A raíz de las crisis de los años ´90 se generó un importante debate sobre la necesidad de
una revisión del orden monetario – financiero internacional, comenzando a utilizarse el
término de Nueva Arquitectura Financiera Internacional para referirse al diseño que
resultaría de este proceso. La evidencia empírica demuestra que, a pesar de que en épocas
de crisis el tema cobra impulso en los foros internacionales, lo cierto es que en períodos de
relativa estabilidad, cuando pareciera que el problema ha sido resuelto, el tema vuelve a
diluirse hasta el próximo episodio. Luego de varios esfuerzos que no se tradujeron más que
en cambios superficiales, llega la crisis más reciente, ahora con centro en los países
desarrollados, para poner nuevamente de relieve las razones por las que se exige una
transformación radical del diseño monetario – financiero actual.
A estas urgencias se suman otras no menos apremiantes que explican también la tendencia
a la creación de mecanismos regionales y subregionales alternativos a las instancias
globales existentes –enmarcados en los propios procesos de integración regional. Pueden
citarse entre ellas: la ausencia de procedimientos democráticos en la toma de decisiones de
6 las IFIs, la necesidad de gestionar de manera más eficiente las reservas internacionales
acumuladas por los países subdesarrollados, la existencia de alarmantes déficits público y
externo –y consecuente nivel de endeudamiento- en Estados Unidos que son financiados
con los recursos del Sur, la emergencia de nuevos actores con peso importante en la
economía internacional (emergentes), la búsqueda de una mayor autonomía respecto a los
mercados financieros internacionales, los requerimientos de financiamiento para el
desarrollo, las debilidades del dólar estadounidense como moneda internacional y los
beneficios que reportaría para el comercio intrarregional la utilización de unidades de
cuenta con tipos de cambio más estables, entre otros.
De esta manera varias regiones han experimentado con mecanismos subregionales de
integración financiera que compensen en alguna medida las carencias del sistema
financiero internacional. Destacan los casos de ASEAN+3 con la Iniciativa de Chiang Mai,
del Consejo de Cooperación del Golfo y de América Latina. Sin embargo, los avances
regionales solo cobran total sentido si se articulan con el desarrollo de propuestas en los
restantes ámbitos del sistema financiero: el nacional y el internacional.
Entre las propuestas hechas en América Latina para rediseñar la arquitectura financiera
regional (AFR), destaca la presentada por Ecuador, que plantea la necesidad de avanzar en
tres direcciones fundamentales: una banca de desarrollo de nuevo tipo, un fondo
latinoamericano de reservas y una unidad de cuenta común. Los principales elementos que
la integran coinciden de manera general con las propuestas de la academia.
Bajo la sombrilla de esquemas de integración y cooperación como MERCOSUR y
UNASUR se han creado mecanismos e instituciones como el Banco del Sur y el Sistema de
Pagos en Monedas Locales entre Brasil y Argentina (SML Brasil-Argentina), mientras que
en la Alianza Bolivariana para los Pueblos de América (ALBA) se ha establecido el
Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos (SUCRE) como mecanismo de
compensación del comercio en monedas locales y se ha creado el Banco del ALBA. Sin
embargo, los avances en la práctica han sido realmente muy limitados.
7 El Banco del Sur, tras un lento camino en su fundación, se perfila más como un organismo
complementario a las IFIs que como una alternativa y su evolución, en última instancia,
arroja dudas sobre sus perspectivas futuras para establecerse como banco regional de
desarrollo en el sentido en que se concibió. El SML Brasil-Argentina no ha convocado la
participación de los grandes productores y los montos de operación no son representativos
del comercio bilateral. En el ALBA, tanto el SUCRE como el Banco del ALBA enfrentan
los propios desafíos del proceso de integración, a los que se suman otros no menos
importantes. Como resultado, ninguno de los mecanismos creados ha logrado avances
sustantivos y por el contrario deberán sortear enormes desafíos. La presente investigación
deberá contribuir a dilucidar en alguna medida el largo camino que falta por transitar.
La atención brindada a este tema en los últimos años ha ido en aumento, tanto en el nivel
discursivo en los pronunciamientos de mandatarios y autoridades políticas de América
Latina, como en el plano académico. Asimismo se ha abordado en el seno de organismos
regionales y subregionales, como el Sistema Económico Latinoamericano (SELA), la
Comisión Económica Para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Unión de Naciones
Sudamericanas (UNASUR), el ALBA, y recientemente en la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).
El objeto de estudio de la presente investigación gira en torno a la problemática de la
reformulación de la AFR en América Latina, a partir del análisis de las iniciativas recientes
en el marco del ALBA, de la que Cuba forma parte.
La creación de nuevos mecanismos de integración financiera en el continente y la
necesidad que se impone de hacer un balance crítico de sus potencialidades y desafíos,
constituye la motivación fundamental para este trabajo de investigación. La importancia de
la presente investigación se enfoca fundamentalmente en tres direcciones esenciales:
-
Ofrece elementos para el diseño de la política exterior, así como insumos para
valorar las modalidades de inserción de Cuba en el contexto latinoamericano.
8 -
Brinda un estudio del carácter y las perspectivas de la reformulación de la AFR
como solución parcial a las limitaciones del actual diseño monetario-financiero.
-
Provee a la academia cubana, de un estudio objetivo sobre las vulnerabilidades y
potencialidades que brindan las iniciativas de reciente implementación en el ALBA,
específicamente el SUCRE y el Banco del ALBA.
La integración ha sido ampliamente abordada por la academia cubana e internacional. Sin
embargo, la integración financiera es uno de los temas menos explorados, aunque diferentes
académicos lo han abordado de manera general. La necesidad de rediseñar la AFR en
América Latina ha sido justificada por autores como Ugarteche, Páez, Toussaint y Estay,
por sólo mencionar algunos.
Se hace necesario –y en ello radica la novedad de la investigación- un análisis objetivo
desde la academia cubana, que rebase el ámbito del discurso político, tanto de las
potencialidades como de los desafíos que enfrentan los nuevos mecanismos surgidos en el
ALBA, en el marco de un esquema de integración llamado a subvertir los criterios bajo los
que se desarrollan los ya tradicionales en América Latina.
En consecuencia, el problema científico de la presente investigación está definido de la
siguiente manera: ¿Cuáles son desafíos más importantes de las recientes iniciativas
integración monetario-financiera regional en el seno del ALBA en torno al logro de
espacios de relativa autonomía para los países miembros?
La hipótesis que se pretende demostrar con el desarrollo de la investigación es la siguiente:
Los principales desafíos que enfrentan los instrumentos de integración monetariofinanciera del ALBA para generar espacios de relativa autonomía son: el bajo nivel de
interdependencia entre los miembros, la dependencia de los mercados internacionales para
sostener el proyecto, el escaso desarrollo de los mercados financieros intrarregionales, y
la fuerte dependencia del contexto político regional.
Para ello se plantearon los siguientes objetivos, general y específicos:
9 Objetivo general: Determinar los principales desafíos que enfrenta la implementación de
las recientes iniciativas de integración monetario-financiera en el seno del ALBA, como
instrumentos para una nueva arquitectura financiera regional.
Objetivos específicos:
1. Sistematizar los elementos teóricos y empíricos relativos a la integración
monetario-financiera y la evolución de la arquitectura financiera internacional.
2. Fundamentar la necesidad de rediseño de la arquitectura financiera regional en
América Latina.
3. Evaluar los elementos que determinan la efectividad de las iniciativas de
integración monetario-financiera en el marco del ALBA.
El trabajo está dividido en tres capítulos, que responden a la definición de los objetivos
anteriores. El primer capítulo se concentra en el abordaje teórico de la integración
monetario-financiera, tanto desde la perspectiva de las Áreas Monetarias Óptimas como
desde otros enfoques más apropiados para países subdesarrollados, así como en la
caracterización del Sistema Monetario Internacional.
En el segundo capítulo, para fundamentar la necesidad de rediseño de la AFR en América
Latina, se analiza la inserción de sus economías en el Sistema Monetario y Financiera
Internacional. Luego se caracterizan los mercados financieros latinoamericanos y se
plantean las principales potencialidades de las instituciones financieras regionales.
Por último, el tercer capítulo está dedicado al análisis de la integración monetariofinanciera en el marco del ALBA. Después de exponer de manera general las propuestas y
avances en el rediseño de la AFR en América Latina, se aborda la evolución de los
instrumentos de integración monetario-financiera en el ALBA. Finalmente, sobre la base de
condiciones estructurales y esenciales, se definen cuáles son los desafíos fundamentales que
enfrentan dichos mecanismos.
10 CAPÍTULO I. Marco teórico y empírico de la integración monetario-financiera y la
arquitectura financiera.
El abordaje teórico sobre la integración es amplio y diverso, y ha sido uno de los temas
donde la academia ha mostrado mayores discrepancias. Sin embargo, ha sido evidente el
predominio de la llamada teoría convencional, que encuentra sustento en la visión de
integración de los mercados.
El proceso de integración europeo condicionó de manera significativa los aportes teóricos
al respecto, pues se ha ubicado como el referente empírico fundamental de la integración.
Pese incluso a estar atravesando hoy por un período donde su éxito es seriamente
cuestionado, sin dudas constituye el caso más avanzado conocido bajo esta concepción
“clásica” de la integración. En consecuencia, en muchas ocasiones, las premisas y
requisitos teóricos impuestos para la construcción y evaluación de la integración fueron
determinados por la forma en que esta tuvo lugar en Europa.
La teoría de las uniones aduaneras, con un importante sesgo económico-comercial, postula
una serie de niveles de integración que alcanzan los países a medida que se remueven los
obstáculos a la integración de los mercados. Así prevé el tránsito por: zonas de libre
comercio, uniones aduaneras, mercados comunes, uniones económicas y monetarias e
integración económica total, en función del grado de liberalización del comercio y de
coordinación de políticas.
La evaluación de los beneficios de la integración pasa entonces por la constatación de los
niveles de creación y desviación de comercio (Frambes, 1993). Los preceptos
convencionales se han erigido casi en una camisa de fuerza para concebir y evaluar la
integración, principalmente en los países subdesarrollados.
Dado que los niveles de desarrollo, la forma de inserción en la economía internacional, el
lugar en la división internacional del trabajo y el sentido de la integración de los países
latinoamericanos son diferentes a los que la impulsaron en Europa, la teoría convencional
11 no necesariamente tiene que constituir el referente idóneo para su evaluación en los países
subdesarrollados, en especial en América Latina. Aunque estas han sido críticas recurrentes
por parte de la academia heterodoxa, no ha habido suficientes aportes para conformar un
cuerpo teórico alternativo.
La noción de integración que se defiende en la presente investigación, sin que se pretenda
construir una definición conceptual acabada del término, asume los siguientes presupuestos
teóricos:
1. La integración debe entenderse como un proceso sustentado en la creación de un tejido
de relaciones de interdependencia, distinguiéndolo de los esquemas institucionales que
le sirven como marcos operacionales (García, 2008). No es, por tanto, el estado de las
relaciones entre varios países en un momento dado. Los mecanismos institucionales, si
bien son importantes en la construcción de la integración, no aseguran la existencia de
relaciones de interdependencia entre los miembros, lo cual es, en última instancia, una
condición necesaria.
2. La integración forma parte de la inserción internacional de un país, siendo sus objetivos
coherentes con la estrategia de desarrollo nacional, el patrón de acumulación y los
intereses de las clases económicas dominantes (García, 2008). De esta manera, no se
puede esperar de la integración lo que las estrategias de desarrollo nacionales no se
proponen, error en lo que una parte de la academia incurre con frecuencia, viéndose
reflejado también en el discurso político regional.
3. Constituye un medio para el desarrollo, y no un fin en sí mismo. El objetivo cimero de
todo proceso de integración es la contribución al desarrollo, máxime cuando resulta
muy difícil, para las economías subdesarrolladas, insertarse de manera aislada en el
entramado de las relaciones económicas y políticas internacionales.
4. Es un fenómeno multidimensional -que rebasa el ámbito económico, involucrando
también las esferas política, social, jurídica y cultural, etc.- y complejo, pues no se
refiere sólo a la base económica sino también a la superestructura (Frambes, 1993).
5. En el proceso participan múltiples actores, por lo que este no se limita sólo a las
relaciones intergubernamentales. Por tanto, la inclusión y articulación de los diferentes
12 actores que intervienen en el proceso, es un factor crucial a tener en cuenta para el éxito
de cualquier acción programada en este sentido.
6. La multiplicidad de intereses, prioridades y puntos de partida de los actores que
intervienen en la integración, reflejado en la existencia de contradicciones entre ellos,
determina que no constituya un proceso lineal y ascendente, sino que se desarrolle a
saltos, con avances y retrocesos, y a veces a diferentes velocidades para algunos de sus
miembros. Tal ha sido la experiencia de la integración europea y necesariamente lo será
en el caso latinoamericano (Regueiro, 2012).
7. Tiene que ser programada y dirigida, por lo que la voluntad política juega un papel
esencial (Aftalion, 1976). En este sentido, es también propicio señalar la inevitable
cesión de soberanía nacional que tiene lugar en el proceso de construcción consciente
de la integración, especialmente de la de carácter no subordinado, en pos de lograr
mayores cuotas de soberanía regional.
En América Latina en particular se ha verificado con cierta frecuencia la tendencia a la
importación de patrones de integración desde el referente europeo. Aunque este arroja
determinadas lecciones al respecto, no debe ser asumido como el único e inescrutable
referente para los procesos de integración latinoamericana, teniendo en cuenta, como se
planteó con anterioridad, que los orígenes de este proceso en América Latina son muy
diferentes. Igualmente las condiciones de partida no son las mismas en ambas regiones, ni
lo son tampoco las condiciones socioeconómicas y políticas, el papel, la forma de inserción
y la capacidad de influencia en el ámbito económico internacional.
1.1
Integración monetaria desde la perspectiva de las Áreas Monetarias Óptimas
La Teoría de las Áreas Monetarias Óptimas (AMO), como marco teórico de relevancia,
constituye una referencia ineludible para el estudio de las uniones monetarias. Sin embargo,
ello no significa que este sea el referente teórico más apropiado para un estudio de este tipo
aplicado a la realidad de los países subdesarrollados, en particular de los latinoamericanos.
El argumento esencial que respalda esta afirmación radica en el reconocimiento de las
marcadas diferencias existentes entre las economías a las que la teoría hace referencia
13 (desarrolladas) y las de la región latinoamericana (subdesarrolladas). Las AMO son una
construcción teórica desde y para los países desarrollados, reflejando específicamente la
impronta de la integración europea en el camino de la unión monetaria.
Más allá de estas limitaciones, no existe una teoría alternativa, así como tampoco una
experiencia concreta, que resulte más cercana a la realidad de los países subdesarrollados.
Ante este déficit, y la necesidad de abordar, de alguna manera, la problemática de las
uniones monetarias, fue preciso recurrir como un referente básico a la interpretación
europea de la integración monetaria.
La definición de un área monetaria óptima varía en dependencia del autor. Existen
definiciones muy abarcadoras como la de Mundell, que la considera un “territorio dentro
del cual los tipos de cambio son fijos” (Mundell, 1999, p.27); o más específicas como la de
Frankel, que la define como una región que no es ni tan pequeña y abierta como para que
sea preferible fijar su moneda a otra, ni tan grande como para dividirse en subregiones con
monedas independientes (Frankel, 2003).
Los llamados criterios tradicionales de las AMO surgen a raíz del artículo de Mundell de
1961, y en medio del debate sobre la elección entre tipo de cambio fijo y flexible. Para
definir la optimalidad de un área monetaria, se centró el análisis en enunciar determinados
criterios que, a su vez, funcionaran como instrumentos de ajuste frente shocks externos de
la demanda en ausencia del tipo de cambio.
En presencia de movilidad laboral entre dos regiones, el tipo de cambio deja de ser un
instrumento de ajuste imprescindible ante los shocks asimétricos, pues la migración de
fuerza de trabajo de una región a otra compensaría la inflación y el desempleo
respectivamente (Mundell, 1999). Sin embargo, las variables del mercado laboral se
caracterizan por una menor flexibilidad que otras variables económicas, por lo que
definitivamente el ajuste, de ocurrir, se daría a una velocidad considerablemente menor.
14 La movilidad de capital también ha sido estudiada como posible mecanismo de ajuste,
siendo una forma de expandir la demanda, a partir de la inversión en las regiones afectadas
por el shock. No obstante, es cuestionable el hecho de que este mecanismo tenga lugar de
forma espontánea, pues no es lógico que el capital se mueva a invertir hacia regiones en
depresión, por el carácter marcadamente procíclico de los flujos de capital. Sería más
objetivo pensar en una orientación y estímulo, por parte de los gobiernos, de la inversión
hacia las regiones perjudicadas, a lo que contribuiría la existencia de una autoridad
supranacional encargada de esta tarea y un inevitablemente alto nivel de coordinación de
políticas macro y mesoeconómicas.
El criterio de apertura comercial cuestiona la efectividad de un tipo de cambio flotante en
economías pequeñas con alto grado de apertura1, pues ante un shock externo negativo en la
demanda, que genere un déficit de cuenta corriente, una devaluación no lograría una mejora
en la competitividad2, sino un incremento generalizado de los precios internos vía un
aumento en los precios de las importaciones que no se puedan sustituir. Ello provocaría
presiones inflacionarias, con las consecuentes negociaciones al alza de los salarios
nominales, lo que potencialmente podría desencadenar una espiral. Por tanto, la apertura
entre socios comerciales potenciales de un área monetaria militaría a favor de establecer un
tipo de cambio fijo entre ellos (McKinnon, 2002).
El criterio referido a la diversificación productiva plantea que países con menores niveles
de diversificación productiva necesitan más el tipo de cambio como instrumento de ajuste
ante shocks externos de la demanda, mientras que los más diversificados pueden compensar
un shock externo negativo en una industria con uno positivo en otra, o al menos un shock
negativo específico no generaría necesariamente un shock generalizado en la economía, por
lo que no se ven obligados a recurrir al tipo de cambio como instrumento de ajuste (Kenen,
1969). La contradicción radica precisamente en que economías menos diversificadas
1
El grado de apertura es determinado por la relación entre productos transables y no transables, donde
transable se refiere a productos exportables o importados.
2
Este es el caso típico donde la condición Marshall – Lerner no se cumple, pues la demanda de las
importaciones es prácticamente inelástica con respecto a variaciones en el precio.
15 tienden a ser más abiertas, por lo que habría que considerar las ventajas y desventajas de
adherirse a un régimen cambiario ultrafijo.
Es importante contar con un sistema fiscal federal para llevar a cabo la política fiscal de la
región, a partir de la transferencia de fondos hacia los países o regiones que sufran shocks
asimétricos, en ausencia de una política monetaria independiente para contrarrestarlos
(Sala-i-Martin y Sachs, 1991). Es importante que los gobiernos conserven parte de su
autonomía fiscal, al tiempo que concedan facultades a un organismo supranacional
(coordinación de políticas macroeconómicas), pues esta es la única manera de llevar a cabo
la política económica, luego de haber perdido la política monetaria y cambiaria como
instrumento para el ajuste. La experiencia europea más reciente muestra que la integración
monetaria sin el correspondiente nivel de coordinación fiscal acarrea resultados negativos
para el proceso de integración.
El grado de integración financiera puede incluirse como criterio de optimalidad, pues un
déficit en la balanza de pagos generado por un shock negativo de la demanda podría
compensarse con entradas netas de capital. De ello se deduce que resultará más sencillo
renunciar al tipo de cambio, en tanto más integrados financieramente estén los países, pues
más fácil sería obtener financiamiento del resto, en caso de afrontar un shock asimétrico.
Aquí se aplica la misma limitante que para la libre movilidad de capital referida al carácter
procíclico de los flujos financieros (Marín y Pérez, 2008).
La importancia de la correlación entre los ciclos económicos se basa en la necesidad de que
la política monetaria común beneficie a todos los países de la región. Economías con ciclos
desfasados estarán en peores condiciones de adherirse a un régimen común: la política
monetaria sólo puede ser consecuente con un objetivo a la vez.
Los nuevos criterios, a veces englobados en el llamado “enfoque alternativo”, se refieren, a
diferencia de los criterios tradicionales, a la comparación de los costos y los beneficios de
conformar una unión monetaria, y ponen en el centro del análisis la credibilidad, como
elemento determinante en la efectividad de la política económica. Desde este punto de
16 vista, un área monetaria es considerada óptima, si los beneficios de adherirse a una unión
monetaria son mayores que sus costos.
El enfoque de las preferencias homogéneas define como AMO aquella región cuyos países
comparten objetivos de política económica, principalmente de estabilización. La
convergencia en los objetivos políticos sería entonces una condición suficiente para la
formación de una unión monetaria, mientras que los criterios de apertura comercial y
movilidad de factores constituyen condiciones necesarias (Marín y Pérez, 2008).
El enfoque de la endogeneidad de los criterios concluye que “es más probable que un país
satisfaga los criterios para entrar en una unión monetaria ex post que ex ante” (Frankel y
Rose, 1997, p.22). Es decir, que, aunque una región no cumpla con las condiciones de un
AMO, no significa que no se den estas condiciones en la medida en que el proceso de
integración avance. Ello refiere a la necesidad de promover la integración partiendo de la
voluntad política y al carácter dinámico de dicho proceso.
El mantenimiento de altos niveles de reservas internacionales adquiere gran importancia
como respaldo del valor de las monedas domésticas. El surgimiento de una nueva moneda,
debe contar con un importante respaldo de reservas, pues las mismas representan garantías
de su credibilidad y sostenibilidad, al tiempo que permiten mantener estable la paridad fija
ante variaciones de los flujos de capital.
Además, hay que señalar la existencia de otros criterios en este nuevo enfoque de las AMO,
que plantean otros elementos a tener en cuenta para adherirse a una unión monetaria. Entre
ellos destacan: las similitudes entre las instituciones de los mercados laborales y la
credibilidad y efectividad de las políticas monetarias nacionales.
Según la teoría, las ventajas de una unión monetaria están dadas por la reducción de los
costos de transacción asociados al cambio de las monedas, de la volatilidad del tipo de
cambio y la incertidumbre y de las tasas de inflación, así como la ganancia de credibilidad
de las autoridades monetarias. Algunos autores han estudiado también los posibles efectos
17 de una unión monetaria sobre el crecimiento. Las desventajas provienen de la pérdida de
independencia monetaria y del tipo de cambio como instrumento de ajuste ante shocks
externos, así como de la imposibilidad de extraer señoreaje.
La aplicación de estos criterios debe ser cuidadosa, pues constituyen generalizaciones desde
países desarrollados, debiendo considerarse las diferencias entre los países que sustentan
estas teorías y los subdesarrollados, en cuanto a niveles de desarrollo, estructuras
productivas, historia, posición en la división internacional del trabajo e influencia en el
comportamiento de la economía mundial, todos ellos condicionantes del cauce del proceso
de integración. Una limitación adicional de la teoría también radica en que no refiere pasos
más modestos, de menor envergadura, que la adopción de una moneda única y que pudieran
contribuir a su futura implementación.
A las grandes limitaciones de la teoría como referente para países subdesarrollados se
suman otras de carácter más técnico, tales como: la difícil medición de los criterios, la
indefinición del orden de importancia de los criterios –lo cual dependerá de las
especificidades de cada región-, el escaso tratamiento de los efectos microeconómicos de
las uniones monetarias, y la inconsistencia intertemporal en tanto se establecen como
prerrequisitos elementos que pudieran ser resultados del proceso.
1.2
La integración monetaria y financiera desde otras perspectivas
Uno de los principales argumentos encontrados en la literatura en favor de la cooperación
monetaria y financiera en países subdesarrollados es la atenuación de su vulnerabilidad
frente a las variaciones del tipo de cambio y los flujos financieros internacionales, en tanto
estas economías tienden a ser altamente dependientes de la demanda, el financiamiento
externo y de los organismos financieros internacionales.
Atendiendo a una de las críticas a la teoría de AMO, relativa al poco o nulo reconocimiento
de niveles intermedios de cooperación o integración monetario-financiera, la literatura
plantea cuatro agrupaciones fundamentales para este tipo de arreglos a nivel regional:
18 sistemas de pagos regionales que provean mayor seguridad a través de la estimulación del
comercio, fondos de reservas para la provisión de liquidez en períodos de crisis, iniciativas
de desarrollo de los mercados financieros regionales capaces de incrementar la inversión en
monedas locales y prevenir los efectos desestabilizadores de los flujos externos de capital, y
arreglos regionales de tipo de cambio que eviten devaluaciones competitivas entre
miembros (Mühlich y Fritz, 2012).
Los beneficios potenciales estarían asociados en general al control de la vulnerabilidad
macroeconómica frente a shocks externos. De manera particular, las potencialidades de la
cooperación monetaria y financiera se vincularían, en primer término, con la reducción de
los costos de transacción del comercio intrarregional, especialmente los vinculados al tipo
de cambio y la operación en el mercado cambiario, en el caso de la creación de sistemas de
pagos compensados para el comercio intrarregional, vía la reducción de los costos de
operación con monedas extranjeras y el aumento de la liquidez temporal en divisas por la
cancelación de los pagos a fines de cada período3 (Mühlich y Fritz, 2012).
En segundo lugar, la creación de fondos de reserva regionales aumentaría la capacidad de
respuesta ante shocks externos que afecten la balanza de pagos en el corto plazo sin recurrir
necesariamente a los organismos financieros internacionales y sin grandes requerimientos
de coordinación de políticas macroeconómicas4. No obstante su pertinencia, una desventaja
para los países subdesarrollados en este sentido es que si tienden a ser afectados de igual
forma por los shocks externos, requerirían al mismo tiempo de la provisión de liquidez,
provocando una tensión de los recursos del fondo (Mühlich y Fritz, 2012).
En tercera instancia, los beneficios potenciales de la integración de los mercados
financieros regionales tiene que ver con el estímulo a la coordinación macroeconómica, la
proporción de liquidez en momentos de crisis, la limitación del endeudamiento a corto
3
En este caso particular, Mühlich y Fritz (2012) plantean la pertinencia de utilizar una moneda ancla que sirva
como una forma de orientación de política monetaria.
4
Esta opción es factible si se tiene en cuenta la tendencia en los países subdesarrollados a la acumulación de
grandes montos de reserva. Al respecto, se plantea que las formas de autoaseguramiento nacionales mediante
la acumulación de activos de reserva en monedas extranjeras son menos eficientes que las que pudieran
establecerse a escala regional (Mühlich y Fritz, 2012).
19 plazo –evitando así descalces temporales y corridas financieras originados por el capital
“golondrina”-, la potenciación de la eficiencia en la movilización de los recursos
financieros nacionales y regionales, la diversificación de riesgos, el fortalecimiento y
desarrollo de los mercados regionales, y el estímulo a la complementariedad. La integración
de los mercados financieros regionales pondría a la región en mejores condiciones para
encauzar la Inversión Extranjera Directa (IED) hacia las prioridades de los planes de
desarrollo de los países integrados (Chapoy, 2006).
Al mismo tiempo, exigiría a los países el fortalecimiento y la armonización de las
regulaciones de los sistemas financieros nacionales, por ser el financiero un importante
canal de contagio de las crisis. Igualmente, sería necesaria la potenciación de los mercados
internos en términos de favorecer la movilización de recursos propios frente a los externos,
pues la intención es la potenciación del desarrollo y la autonomía regional, reduciendo la
dependencia de las economías avanzadas (Chapoy, 2006).
Por último, la cooperación en materia de regímenes de tipo de cambio, que pueden ir desde
la consulta conjunta de políticas económicas hasta la coordinación explícita de tasas de
cambio y otros aspectos de la política monetaria, restringiría las posibilidades de
competencia mediante políticas beggar-thy-neighbour, a través de devaluaciones
competitivas. Un beneficio adicional de la coordinación en este campo sería el sentar las
bases para esfuerzos de mayor alcance en el futuro, incluso a través de la construcción de
confianza entre las partes (Mühlich y Fritz, 2012).
Un elemento central para el éxito de un proceso de integración en el ámbito monetario y
financiero lo constituye la coordinación de políticas macroeconómicas. Sin embargo, la
evidencia demuestra que las autoridades nacionales son reticentes a la coordinación, pues
ello implica la sesión de soberanía, en mayor o menor medida dependiendo de la
profundidad y el alcance de los procesos, en el manejo de instrumentos que afectan la vida
económica, política y social de cada país (Magariños, 2000).
20 La integración monetaria y financiera requiere de la coordinación de políticas monetarias y
crediticias, en tanto es una necesidad básica la uniformidad de las tasas de interés para
asegurar el flujo ordenado de los capitales y asegurar la asignación eficiente de estos
recursos dentro de la región. La no coordinación pudiera alentar la actividad especulativa.
Igualmente, las operaciones con los instrumentos de la política monetaria, en tanto afectan
las tasas de interés y la oferta monetaria, también deben definirse en función de normas
coordinadas. La inflación debe ser otro elemento sobre el que se establezcan pautas
generales (Magariños, 2000).
La política fiscal y presupuestaria, por su parte, debe acotarse en términos de fijación de
límites al déficit y la deuda pública, teniendo en cuenta incluso su estrecha relación con la
política monetaria. Más allá de lo anterior, grandes diferencias en las políticas tributarias
implicarían también una ventaja en términos de la atracción de inversión para los países que
ofrezcan menores compromisos con el fisco. De igual manera ocurre con la política laboral
y especialmente salarial, por su vinculación con elementos de la política monetaria y con
los costos de producción (Magariños, 2000).
De esta manera, cualquier intento de integración monetaria y financiera requerirá de algún
nivel de coordinación de políticas económicas para asegurar su éxito. En algunas ocasiones,
por tanto, y en dependencia del grado de profundización del proceso de integración, se
requerirá la creación de instituciones supranacionales que dicten las políticas a seguir en
determinados campos.
1.3
Caracterización del Sistema Monetario Internacional (1944-2012)
Habida cuenta de las múltiples definiciones que se muestran en la literatura –que
fundamentalmente coinciden en presentarlo como el conjunto de normas, instituciones e
instrumentos que rigen las transacciones comerciales y financieras internacionales5-, el
Sistema Monetario Internacional (SMI) podría definirse como la forma de organización de
5
Véase, por ejemplo, Krugman y Obstfeld (2003), Sánchez (2008), Kozikowski (2007), Steinberg (2012) y
Rivero (1996), entre otros.
21 las relaciones monetarias internacionales, siendo estas las relaciones sociales que tienen
lugar durante el movimiento de divisas para financiar el intercambio internacional de los
resultados de la actividad económica (Piñeiro, 2004).
Los diferentes patrones del SMI, de manera general, han respondido a los avances en el
nivel de desarrollo de las fuerzas productivas y las relaciones sociales de producción. A
medida que las relaciones económicas entre los países se fueron expandiendo y el grado de
internacionalización de las fuerzas productivas se profundizó, el SMI reclamó formas más
flexibles capaces de satisfacer los requerimientos de liquidez congruentes con el nivel y
carácter de la actividad económica. Los límites de cada diseño de SMI han estado
vinculados a este grado de expansión, lo que ha determinado la reforma o sustitución de los
patrones anteriores (Piñeiro, 2004).
Desde su surgimiento ha existido un estrecho vínculo entre la evolución del SMI y el
desarrollo de los mercados financieros. Sin embargo, no es hasta los años cincuenta, con la
conformación del Euromercado, que la actividad financiera adquiere una connotación
internacional, al punto de que algunos autores identifican este momento como el origen de
un verdadero Mercado Financiero Internacional (MFI) (Molina, 2004).
El MFI se define como el conjunto de transacciones financieras que rebasan las fronteras
nacionales y los instrumentos mediante las que estas se realizan. La definición incluye
también los aspectos de carácter institucional, legal y organizativo que facilitan y regulan
esas transacciones. Está compuesto por varios segmentos de mercado que pueden
clasificarse según los plazos de financiamiento y el tipo de instrumento que en ellos se
negocian, entre otras clasificaciones.
A continuación se presentan los elementos fundamentales de la evolución del SMI con el
fin de caracterizar los diferentes patrones del mismo desde 1944 hasta la actualidad6.
6
Para consultar los antecedentes más relevantes del SMI previos a 1944, véase el Anexo I.1.
22 1.3.1 Sistema de Bretton Woods
Entre el 1 y el 22 de julio de 1944, representantes de 44 países asistieron a una reunión en
Bretton Woods, New Hampshire, Estados Unidos, donde se decidió el SMI que imperaría a
partir de ese momento. Fue diseñado un patrón cambio oro con modificaciones para
asegurar la provisión de liquidez a la economía internacional, volcada hacia la recuperación
de Europa y Japón tras la Segunda Guerra Mundial.
Tras la presentación de dos propuestas, que reflejaban los intereses de Estados Unidos y el
Reino Unido7, en la Conferencia de Bretton Woods –siguiendo la propuesta
estadounidense- se convino en establecer un sistema de tipos de cambio fijos en relación al
oro y al dólar, moneda que se convirtió en única divisa convertible en oro, a un precio fijo
de 35 dólares la onza troy. En el nuevo sistema sólo se permitirían variaciones de los tipos
de cambio en una banda del 1% hacia arriba y hacia abajo, mientras que cambios mayores
deberían responder a desajustes crónicos de la balanza de pagos y ser autorizadas por un
organismo internacional, el FMI, que ocupó un lugar central en el nuevo diseño monetario
como su brazo institucional.
El papel del dólar en el nuevo SMI fue medular, pues se estableció como la moneda de
reserva internacional por excelencia8, siendo la única convertible en oro. Para el fin de la
Segunda Guerra Mundial, los Estados Unidos habían acumulado importantes reservas de
oro y se comprometieron a financiar con dólares la reconstrucción en Europa y Japón
mediante el Plan Marshall, a través del cual se transfirieron importantes recursos. Ello
permitió que se consolidara una notable expansión de las empresas estadounidenses hacia
actividades económicas que constituían nichos de rendimientos para el capital en estos
países. Los Estados Unidos se convirtieron así en emisores de la moneda de curso y reserva
internacional, o sea, en una suerte de banquero mundial.
7
Estas fueron conocidas como el plan Keynes (Reino Unido) y el plan White (Estados Unidos).
La libra esterlina también fue utilizada como moneda de reserva aunque en una medida considerablemente
menor.
8
23 Los crecientes flujos de capitales negativos (salida de capitales) emitidos por los Estados
Unidos, vinculados fundamentalmente a la expansión del gasto militar, los préstamos, la
ayuda externa y las inversiones en acciones de compañías extranjeras, terminaron por
generar déficit en su balanza de pagos y superávit en la de los países europeos. De esta
manera, se delineó un dólar sobrevaluado respecto a las monedas de otros países, que se
resistían a la revaluación por las implicaciones en términos de competitividad que ello
suponía. A pesar de ello, el dólar fue capaz de mantener la convertibilidad en oro por
algunos años debido a la magnitud de las reservas estadounidenses. Sin embargo, ya para
1960, la relación deuda líquida/reservas de oro se tornó negativa, y desde ese momento, a
pesar de todas las medidas que se adoptaron para contener esta tendencia, no ha vuelto a
recuperarse (Anexo I.2)9.
Un elemento que propició esta situación, esta vez relativo al desarrollo del mercado
financiero internacional, fue el surgimiento del Euromercado, cuyos orígenes están
vinculados al propio proceso de internacionalización del capital. La libre movilidad de
capitales, especialmente los transferidos desde Estados Unidos a Europa, estimuló la
creación y colocación de los llamados eurodepósitos10. El Euromercado, cuyo auge tuvo
lugar a mediados de la década del sesenta, en definitivas amplió de manera significativa el
horizonte de la actividad financiera y constituyó sin dudas un avance considerable en la
integración de los mercados financieros internacionales (Molina, 2004).
La provisión de liquidez del SMI dependía de la creación y monetización de déficit cada
vez mayores de balanza de pagos en los Estados Unidos, y de la exportación de dólares
inflados. Estados Unidos emitía en abundancia billetes inflados con bajo respaldo en oro,
que, al ser transferidos al resto del mundo se convertían muchas veces en parte de las
reservas internacionales de los restantes países, sirviendo de base para la emisión de
monedas nacionales también infladas11.
9
La deuda líquida se refiere al circulante en dólares repartidos por el mundo, en tanto la posesión de un dólar
representaba la obligación de la Reserva Federal a convertirlo en oro si así fuera reclamado.
10
Estos se definen como depósitos nominados en una moneda y colocados fuera del país emisor de las
mismas, o lo que sería lo mismo, depósitos en monedas diferentes a las del país del banco depositario.
11
Este mecanismo aún se mantiene incluso bajo tipos de cambio flexibles.
24 La combinación de una política monetaria expansiva, con libre movilidad de capitales y un
sistema de tipos de cambio fijos, conocida en el ámbito académico como la trilogía de lo
imposible, cuestionaba seriamente la sostenibilidad del sistema. Ello tuvo como
consecuencia el agotamiento de la convertibilidad en oro del dólar por la sangría de
reservas que implicaba el sostenimiento de un tipo de cambio sobrevaluado.
Para 1971 la balanza comercial estadounidense se había vuelto deficitaria, registrándose un
déficit en cuenta corriente, que acentuó el desequilibrio ya existente desde años anteriores
en la balanza de pagos. Paralelamente se incrementaba la inflación y se asistía a una
recesión económica importante. En este contexto y en el marco de un programa de estímulo
económico para salir de la crisis, el presidente Nixon anuncia la suspensión de la
convertibilidad del dólar en oro. A pesar de los intentos posteriores para retomarla, el
carácter estructural de la crisis condicionó que para 1973 el Reino Unido, la Comunidad
Económica Europea, Japón, Canadá, Suiza y los propios Estados Unidos hubieran
abandonado el tipo de cambio fijo, terminando así con el SMI de Bretton Woods.
1.3.2 Sistema de tipos de cambio flexibles
Del 4 al 10 de enero de 1976 se efectuó una reunión monetaria en Kingston, Jamaica, donde
se legalizó el ya practicado sistema de libre flotación. Se le encargó al FMI el desarrollo de
una estricta vigilancia de las políticas económicas de los miembros, aunque la supervisión
se orientó esencialmente hacia los subdesarrollados. Adicionalmente, se verificó una
reducción en la importancia significativa del oro como activo de reserva y su papel por
ende en el SMI, al tiempo que se ratificaba la intención de convertir el Derecho Especial de
Giro (DEG) en principal activo de reserva del FMI, aunque la idea quedó casi
exclusivamente en el plano discursivo formal12. Nuevamente, el diseño del SMI quedó a
cargo del grupo de países más poderosos.
12
Con el objetivo de lograr una mayor provisión de liquidez, el FMI había aprobado en 1967, la creación de
un activo de reserva internacional, el DEG, lo que constituyó el primer paso para la creación de reservas
centralizadas por parte del FMI. Sin embargo, el DEG aún pasa ocupa un lugar secundario en la composición
de las reservas de las economías, pese a los reclamos de una parte de la academia de que se convierta en la
moneda de reserva fundamental del SMI.
25 Estados Unidos se convirtió en deudor neto de capitales, mostrando un cambio en su
posición inversionista respecto a la del período del SMI de Bretton Woods. Sin embargo, su
posición como emisor de la moneda de reserva internacional no cambió. La provisión de
liquidez internacional depende ahora de la generación de cuantiosos déficit en cuenta
corriente y no en la cuenta capital. Los países subdesarrollados dejaron de ser receptores de
flujos financieros para convertirse en emisores de los mismos, lo que es totalmente
paradójico si se consideran los importantes problemas de generación y canalización del
ahorro que han presentado estos países a lo largo de la historia.
El dólar, aunque sigue siendo la moneda más importante de reserva internacional, ha
experimentado una pérdida relativa de peso en la composición de las reservas mundiales en
favor del euro y de otras monedas. El actual patrón monetario del SMI es bipolar,
concentrado fundamentalmente en el dueto dólar – euro, aunque con un sesgo notable hacia
la utilización del dólar. Ello marca, junto con el tránsito hacia la flotación, una diferencia
sustantiva del actual SMI respecto al diseño anterior de Bretton Woods.
En cuanto a sus funciones de unidad de cuenta y medio para transacciones, el dólar ostenta
el lugar más importante a nivel mundial: los precios internacionales se determinan en
dólares, así como la mayor parte del comercio se desempeña en esa moneda. No obstante,
en el marco de algunas iniciativas regionales (ASEAN, Mercosur, ALBA, Consejo de
Cooperación del Golfo) y multilaterales (BRICS), se han creado mecanismos que intentan
cuestionar la primacía del dólar en las transacciones comerciales y financieras, aunque los
avances siguen siendo modestos en este sentido. En cualquier caso, el hecho de que los
precios internacionales se determinen en dólares es un elemento de peso para que no se
revierta sustancialmente esta tendencia por el momento, y que marca una diferencia
sustancial entre la economía de Estados Unidos como fijadora de precios y la de los
restantes países, especialmente los subdesarrollados, como precio-aceptantes.
En los últimos años se ha experimentado una tendencia a la regionalización monetaria y
financiera en algunas partes del mundo, que, más allá de la propia Zona Euro, ha mostrado
sus signos más importantes en Asia y América Latina. En la búsqueda de una mayor
26 autonomía regional y de suplir las carencias que para los países subdesarrollados impone el
Sistema Monetario y Financiero Internacional (SMFI), se han creado mecanismos de
compensación del comercio en monedas locales, fondos regionales de reserva y bancos
regionales de desarrollo, entre otros.
Una característica común de todo el período bajo el que ha estado vigente el SMI con base
en tipos de cambio flotantes –o con base en la elección nacional del régimen de tipo de
cambio- ha sido la recurrencia de crisis económicas de diversa índole (de deuda, fiscales,
cambiarias, bancarias, financieras, etc. Ello ha estado condicionado por el ambiente de
desregulación imperante en las finanzas internacionales, que responde al carácter neoliberal
de la política económica.
Molina (2004) expone algunas de las tendencias recientes del mercado financiero
internacional, relacionadas con el comportamiento errático del sistema financiero que ha
provocado tales eventos de crisis. En la base de estos comportamientos se encuentra la
búsqueda cada vez mayor de marcos amplios, flexibles y desregulados para la actividad
financiera, con el objetivo de asegurar mayores rendimientos.
Este ambiente de liberalización y desregulación ha propiciado el desarrollo de procesos
intervinculados como la innovación13, desintermediación14 y titularización15 financieras, y
el incremento de la actividad especulativa. Se ha asistido a una notable ampliación de los
mercados de capitales, destacándose el flujo entre los propios países desarrollados y más
recientemente hacia, desde y entre los llamados países emergentes. La introducción de
avances tecnológicos ha hecho posible la profundización del grado de integración de los
mercados financieros internacionales, pero también ha facilitado las operaciones de
especulación y arbitraje. Además, se ha reducido considerablemente, mediante fusiones y
adquisiciones, el número de instituciones bancarias y no bancarias que operan en el
mercado internacional (Molina, 2004).
13
Creación constante de nuevos instrumentos que permiten la obtención de rendimientos y la adaptación de
los mercados a las diferentes coyunturas.
14
Disminución de la participación de las instituciones bancarias en el proceso de captación de capitales.
15
La titularización consiste en la búsqueda de financiamiento mediante la emisión de títulos valores.
27 Las consecuencias en términos de incremento de la inestabilidad de las variables
financieras y monetarias, así como de la incertidumbre y el riesgo en el entorno
internacional, han sido evidentes. La creciente actividad especulativa ha provocado severas
crisis internacionales, que cada vez se hacen más frecuentes y profundas. El ambiente
desregulado en el que se desarrolla la actividad financiera ha hecho quebrar no sólo a
grandes bancos, sino también ha llevado al colapso de múltiples economías, todo lo cual
cuestiona seriamente la factibilidad de mantener los actuales niveles de “libertad” de los
capitales sin prácticamente ningún coto por parte de los gobiernos, que han perdido incluso
capacidad de influencia sobre su comportamiento.
Las crisis que se sucedieron en los años ochenta, noventa e incluso la iniciada en 2007 2008, con centro en los países desarrollados, han reafirmado no sólo la tendencia hacia la
inestabilidad, la incertidumbre y el riesgo en el entorno económico, sino también la
incapacidad de las IFIs para acometer sus funciones y el evidente fracaso de la política
económica neoliberal respaldada por estas, no sólo en términos sociales, sino también en el
logro de la tan valorada estabilidad macroeconómica.
En la literatura se identifican tres problemas fundamentales que hoy tiene el SMI y que
justificarían la necesidad de un cambio en sus bases de funcionamiento. En primer lugar se
ubica el efecto deflacionario que induce la falta de incentivos de los países superavitarios
para ajustar sus desequilibrios de balanza de pagos con políticas expansivas, frente a la
necesidad de financiamiento de los países deficitarios. De esta manera, los desequilibrios en
los pagos internacionales acumulados sólo se pueden ajustar generando recesión (Ocampo,
2010b).
En segundo lugar, un sistema basado en una (o pocas) monedas nacionales genera
inestabilidad, pues la provisión de liquidez y la acumulación de reservas dependen de que
el emisor incurra en un déficit de cuenta corriente, con costos de credibilidad para la
moneda de referencia y la aplicación de políticas para contrarrestar la falta de credibilidad
provoca nuevamente efectos recesivos mundiales. A ello se suman las implicaciones de que
28 Estados Unidos sea el emisor de la moneda de reserva mundial, en términos de exportación
de la inflación estadounidense (efecto inflacionario) y de limitación en la captación de los
beneficios de sus propias políticas expansivas (Ocampo, 2010b).
Por último, la inequidad generada a partir del fenómeno de “ayuda inversa” responde a la
emisión desde países subdesarrollados de flujos financieros hacia Estados Unidos a cambio
de activos de reserva para acumular como autoprotección frente a shocks externos. La
propensión a la sobreacumulación, a falta de un “seguro colectivo” frente a la inestabilidad
mundial –función que debía ser ejercida por el FMI- limita la actividad económica mundial,
si bien se justifica desde las perspectivas nacionales (Ocampo, 2010b). A la vez que la
sobreacumulación de activos de reserva constituye un freno a la actividad económica
mundial por el nivel de inmovilización de recursos que esta implica, tiene consecuencias
para los países tenedores de reservas, en términos de subutilización de los recursos.
La solución a los desbalances del actual diseño monetario y financiero internacional no
radica en el surgimiento de varias monedas de reserva. Aunque la aparición de otras, como
el euro después de su surgimiento, coadyuvaría a la diversificación relativa de la
composición mundial de reservas, los bancos centrales siempre deberán adquirir activos
nominados en monedas de países desarrollados, con lo que se perpetuaría el flujo de
recursos desde el Sur hacia el Norte, en detrimento del desarrollo de las economías
subdesarrolladas (Ocampo, 2010b).
El SMI padece también de importantes carencias institucionales, reflejadas en la
incapacidad de sus instituciones para preservar su estabilidad y asegurar un desarrollo
económico equilibrado a nivel mundial. En ellas se reproduce la desproporcionada
distribución de poder económico y político del sistema internacional, al tiempo que
enfrentan cuestionamientos éticos asociados a los mecanismos de toma de decisiones. Por
su papel central en el SMI, se abordan algunas de estas cuestiones en el FMI.
29 1.4
El Fondo Monetario Internacional
El FMI, devenido piedra angular del diseño institucional del sistema de Bretton Woods, fue
el organismo creado en 1944 para velar por el cumplimiento de sus normas. Entre sus
objetivos fundacionales se encontraban: i) fomentar la cooperación monetaria internacional,
ii) facilitar la expansión y crecimiento equilibrado del comercio internacional, iii) fomentar
la estabilidad cambiaria, iv) coadyuvar a establecer un sistema multilateral del pagos para
las transacciones corrientes de los países y eliminar las restricciones cambiarias que
obstaculicen la expansión del comercio mundial, v) infundir confianza a los países
miembros poniendo a su disposición temporalmente sus recursos para corregir
desequilibrios en sus balanzas de pago, y vi) gestionar los desequilibrios en las balanzas de
pago de los miembros (FMI, 2011a).
El financiamiento de la institución se obtiene esencialmente a partir de las cuotas
establecidas a los países miembros sobre la base de su PIB, grado de apertura, variabilidad
económica y reservas internacionales, aunque también se nutre de acuerdos bilaterales y
multilaterales de obtención de préstamos. Las cuotas se revisan quinquenalmente, aunque
las revisiones no siempre han conllevado una modificación de las mismas, al tiempo que de
manera eventual se han aprobado modificaciones ad hoc.
Tras la modificación de 2008, que sólo entró en vigor en marzo de 2011, en 2010 fue
aprobado otro cambio como parte de la decimocuarta ronda de revisión, que implicaría un
traspaso de alrededor del 6% de las cuotas de países sobrerrepresentados a los
subrepresentados, especialmente a las economías emergentes. Esta revisión comprende,
además, una duplicación de la cantidad total (de 238.400 a 476.800 millones de DEG) y
una realineación de las cuotas relativas. China se convertiría en el tercer miembro con la
mayor cuota dentro de la institución y los restantes países de los BRICS se incluirían dentro
de los diez primeros, aunque Estados Unidos conserva su poder de veto16.
16
Siendo necesaria la ratificación de la decisión por cada uno de los países miembros, la nueva distribución
de los votos aún no ha entrado en vigor (FMI, 2012d). Se previó que para principios de 2013 se completara
una revisión de la fórmula de cálculo de las cuotas aplicada en 2010, pero el proceso se ha dilatado en más de
una ocasión. Recientemente se instó a concluirlo para principios de 2015.
30 El 25% de la cuota debe ser depositada en DEG17 o divisas internacionales (dólar, euro, yen
o libra esterlina) y el resto en moneda nacional. La cuota determina, además del poder de
voto, el acceso a financiamiento. Para pedir un crédito, el país necesitado solicita derechos
de giro por un valor determinado de moneda extranjera a cambio del equivalente en su
moneda nacional, comprometiéndose a recomprar su moneda al término de un período. Este
instrumento (derecho de giro) limita el acceso a financiamiento a un monto anual del 200%
de la cuota de cada país y al 600% de manera acumulada, pero en otro tipo de instrumentos
los límites pueden variar.
Hasta el 25% de la cuota la entrega de créditos es automática, tramo conocido como de
reserva. Un préstamo que comprometa fondos que superen esta proporción, no sólo
requiere la autorización del FMI, sino también le otorga el derecho de imponer
condicionamientos de política económica al país en cuestión.
Los créditos otorgados por el FMI se caracterizan, salvo excepciones, por: su asignación
para complementar las reservas internacionales de los bancos centrales18, su
condicionalidad, su carácter temporal, la obligatoriedad de reembolso19, y la determinación
de las tasas de interés, excepto para los concesionarios, por mecanismos de mercado,
sujetos a una evaluación de las prácticas de los solicitantes. El otorgamiento de un crédito
por parte del Fondo tiene influencia en términos de construcción de confianza para el
sistema financiero internacional (Piñeiro, 2004).
Los servicios prestados por el FMI son múltiples. La institución ha evidenciado su
flexibilidad para adaptarlos a sus necesidades de recursos y legitimación, y a los cambios
del contexto económico mundial. Con el relanzamiento de la institución se lanzaron una
serie de modificaciones en los servicios, reforma conocida como el nuevo marco del crédito
17
Este requerimiento se estableció a partir de 1971; anteriormente se requería el depósito en oro.
Ello implica que los fondos otorgados no deban utilizarse para financiamiento al desarrollo.
19
El FMI tiene condición de acreedor preferente, y paradójicamente, es el último prestamista que otorga el
financiamiento (Piñeiro, 2004).
18
31 del FMI, presentado como una suerte de flexibilización y modernización de los servicios de
la institución20.
En definitivas, este paquete está orientado a ajustar los servicios hacia sus nuevos clientes,
especialmente países emergentes y a sostener sus fuentes de ingresos, lo cual se constata
especialmente con el anuncio de una Línea de Crédito Flexible (LCF)21, de carácter
precautorio, la ampliación de los límites de acceso a financiamiento22 y la sustitución del
mecanismo de pago anticipado por la adopción de una sobretasa en función del plazo23.
Lejos de atenuarla, se acentúa la ya existente brecha entre qué países califican para obtener
financiamiento y qué países lo necesitan más, al tiempo que se pretende trasladar la idea de
que el Fondo flexibiliza la condicionalidad que lo distinguía. Ello se refleja en la
eliminación de los criterios de condicionalidad ex post por criterios ex ante, la aparente
flexibilización de la recomendación de políticas de ajuste estructural y la eliminación de
determinados servicios financieros que podrían beneficiar fundamentalmente a países
subdesarrollados, ignorando sus perennes vulnerabilidades frente a shocks externos
financieros y de términos de intercambio.
A pesar de la multiplicidad de instrumentos y de la imagen que pretende ahora vender el
FMI, su uso ha acarreado generalmente importantes costos en términos de soberanía en la
conducción de la política económica en los países que los requieren, al punto de que
algunos han optado por no hacer uso de sus recursos. La estricta condicionalidad impuesta
por la institución ha obligado a los países necesitados a llevar adelante reformas
estructurales coherentes con el Consenso de Washington, mediante la adopción de medidas
20
Sánchez (2009) analiza los elementos claves del nuevo marco del crédito del FMI, que incluyen: la
modernización de la condicionalidad, el lanzamiento de una Línea de Crédito Flexible, la flexibilización de
los acuerdos Stand-By tradicionales, la duplicación de los límites de acceso, la adaptación y simplificación de
las estructuras de costos y vencimiento de los préstamos, y la eliminación de servicios financieros poco
utilizados (Sánchez, 2009).
21
La LCF está dirigida a economías “sólidas” que no requieran ajustes estructurales y aun así necesiten
financiamiento de corto plazo de manera precautoria (Sánchez, 2009).
22
Los nuevos límites de acceso anual y acumulativo a financiamiento no concesionario se fijaron en 200% y
600% de la cuota, respectivamente, siendo aún insuficientes para algunas economías e incrementando, a
niveles casi ilimitados, el acceso de las economías desarrolladas (Sánchez, 2009).
23
Esta medida busca asegurar los ingresos del FMI y amortiguar sus riesgos.
32 de corte neoliberal tendientes a la liberalización, la desregulación, la privatización, la
apertura al comercio exterior y el capital extranjero y la reducción del papel del Estado en
la economía. Las consecuencias de su aplicación han sido evidentes, dando al traste con el
fracaso del neoliberalismo, ya no sólo desde el punto de vista social sino también desde el
punto de vista económico.
En la actualidad 188 países son miembros del FMI. Su sistema de gobierno está encabezado
por la Junta de Gobernadores, su máxima autoridad, formada por un gobernador y un
suplente de cada país. El Directorio Ejecutivo24 asume algunas de las funciones de la Junta,
aunque le quedan reservadas las de aprobar las asignaciones de Derechos Especiales de
Giro (DEG), las modificaciones del Convenio Constitutivo y los Estatutos, la admisión de
nuevos miembros o su expulsión, así como las variaciones en las cuotas. Además, existen
dos comités ministeriales asesores de la Junta: el Comité Monetario y Financiero
Internacional y el Comité para el Desarrollo (FMI, 2012a).
Las asimetrías en el poder de voto dentro del FMI reflejan la correlación del poder político
que existe a escala internacional. Incluso con la propuesta de cambio de 2010, la suma del
poder de voto de los países asiáticos casi iguala el poder que ostentan los Estados Unidos.
Desde su fundación este ha sido el país con mayor cuota, con un nivel de decisión
inigualable por ningún otro miembro, incluso con poder de veto sobre las decisiones más
importantes, sujetas a una mayoría del 85% (FMI, 2013c)25.
Las economías subdesarrolladas continúan siendo dependientes de las IFIs. Una de las
consecuencias que trajo la crisis de la deuda, y su posterior proceso de renegociación, fue la
de incrementar su papel tanto en la supervisión y evaluación de las políticas económicas y
el desempeño macroeconómico de los países, como en la provisión de financiamiento
condicionado. Es un contrasentido que los países subdesarrollados, siendo los de balanzas
24
El Directorio Ejecutivo está compuesto por 24 directores. Estados Unidos, Japón, Alemania, Francia y
Reino Unido designan sus propios directores según el Convenio Constitutivo, mientras que China, Rusia y
Arabia Saudita lo hacen de facto. Sin embargo, los restantes países están representados colectivamente. La
elección de los Directores Ejecutivos ha sido cuestionada por su falta de transparencia.
25
Estados Unidos ostentó en principio un poder de voto del 31,25% del total. En la actualidad su poder de
voto es de 16,75%, preservando su capacidad de veto.
33 de pago más vulnerables al desequilibrio sean los que menor acceso a créditos tengan
dentro de la institución, pues este es asignado según las cuotas.
El FMI ha enfrentado justificados cuestionamientos éticos, especialmente en relación al
mecanismo de toma de decisiones, la elección del Director Gerente26 y la imposición de
condicionalidades, fundamentalmente a los países subdesarrollados, mostrando el doble
rasero de la institución. Ante estos cuestionamientos y la reducción drástica de su cartera de
préstamos y sus fuentes de ingreso, en 2006 el FMI lanzó un programa de reforma a
mediano plazo, que incluyen algunas de las medidas más recientes.
La posición de poder de los Estados Unidos y las economías avanzadas, aún con las nuevas
modificaciones, hace prácticamente inviable un cambio sustantivo dentro de la institución.
Los países subdesarrollados deberán continuar presionando en favor de lograr la mayor
cantidad de avances posibles en este nivel y creando mecanismos alternativos para
satisfacer los requerimientos que el Fondo no atiende adecuadamente y provean una mayor
autonomía, tendencia que se ha incrementado en los últimos años.
1.5
La Reforma de la Arquitectura Financiera Internacional
A raíz de las crisis experimentadas durante los años noventa se desarrolló un movimiento
en favor de la reforma de la arquitectura financiera internacional (AFI), cuya
institucionalidad se mostraba incapaz de adaptarse con suficiente rapidez a las cambiantes
condiciones de la economía internacional. En el año 1998 se acuñó el término de Nueva
Arquitectura Financiera Internacional, a partir de un proceso de “autoreforma” de las IFIs,
que no terminó siendo más que un maquillaje de los problemas esenciales que respaldaban
el imperativo de cambio de las bases del SMI.
Entre los puntos fundamentales de la agenda propuesta se encontraban: la transparencia en
materia de información, el fortalecimiento y liberalización del sistema bancario y
26
El Director Gerente del FMI ha sido siempre un europeo, mientras que el segundo cargo más importante lo
ocupa un estadounidense. Ello ha resultado de un acuerdo tácito de las potencias centrales, donde la
presidencia del Banco Mundial y el FMI se reparte entre Europa y Estados Unidos.
34 financiero, la participación del sector privado en el manejo y prevención de las crisis, la
modernización de los mercados internacionales mediante la adopción de buenas prácticas,
la reforma de las instituciones internacionales, y la adopción de políticas sociales y ayuda
para los países pobres más vulnerables (Trefogli, 2009). El tema se diluyó cuando la
economía internacional dio señales de recuperación. De hecho, el interés por el proceso de
reforma ha aparecido sólo en condiciones de agudización de la inestabilidad y la recesión
de la economía mundial.
En el 2000 se incorporan elementos vinculados a la negociación de la deuda en el marco de
la discusión sobre Financiación al Desarrollo de Naciones Unidas. Se discutió sobre la
necesidad de incrementar la utilización de Cláusulas de Acción Colectiva y de diseñar un
Mecanismo de Reestructuración de la Deuda Soberana (Sánchez, 2008).
Para 2006, en medio de una crisis de credibilidad y legitimidad de las IFIs, en especial del
FMI, reflejada en la caída sustantiva de su cartera de préstamos, la disminución del papel
que antaño había desempeñado en el SMI y en el cuestionamiento de sus mecanismos de
toma de decisiones, este lanza un documento proponiendo una estrategia de reforma a
mediano plazo27.
El proceso de discusión de la estrategia del Fondo coincidió con la emergencia del colapso
financiero de 2008. Es en este marco que se produce el contradictorio relanzamiento de las
IFIs por parte de las grandes economías representadas en el G-20, especialmente del FMI,
al que se le restituyó una parte importante de sus recursos con el fin de que auxiliara a los
países en problemas.
La estrategia se orientó fundamentalmente hacia el fortalecimiento de la función de
supervisión y vigilancia, la reforma del sistema de gobierno y la recuperación de la
situación financiera de la institución. En consecuencia, se propuso un cambio en la
27
El FMI había perdido de manera significativa su importancia a nivel mundial. Su cartera de préstamos
estaba devastada, algunos países habían decidido no utilizar más sus servicios, y su legitimidad y capacidad
estaban seriamente cuestionadas, no sólo por los elementos que se señalaron en el acápite anterior sino
también por la falta de efectividad en la prevención y gestión de la crisis económica.
35 representación de los países, con el objetivo de incrementar la participación de las
economías emergentes, a través de un incremento de sus cuotas, la propuesta de nuevas
fórmulas para su cálculo y algunos cambios en el poder de voto de estos países, así como
un replanteamiento de los ingresos y gastos de la institución. Sin embargo, la complejidad
técnica y la diversidad de posiciones respecto a las propuestas realizadas, ha hecho que se
enlentezca el proceso de reforma propuesto, pues en algunos casos incluso se requieren
hasta cambios en el Convenio Constitutivo (Sánchez, 2008).
En definitivas, la “autoreforma” no parece ser más que un intento de legitimación
internacional que manifiesta la capacidad de adaptación del organismo a las nuevas
condiciones y a los cuestionamientos a los que ha estado justificadamente sometido, que el
reflejo de una genuina intención de reformar sus principios y bases de funcionamiento. Así
lo demuestran las estrategias dilatorias en las que incurre para retrasar un proceso que ni
siquiera cuestiona el poder de voto de los países que tradicionalmente han tenido las
mayores cuotas dentro de la institución (Sánchez, 2008).
De cualquier manera, el proceso de reforma de la AFI debe tener un enfoque mucho más
integral, no restringido al ámbito institucional. La concentración del debate, sin absolutizar,
en el entorno institucional ha sido una de las causas por las que se ha perfilado como más
probable el escenario de reforma y no de transformación profunda del SMI (Trefogli,
2009). Sería necesario cuestionar también el diseño general del sistema, el comportamiento
de la principal moneda de reserva, el carácter de la política económica y los marcos
regulatorios y sus implicaciones en términos de vulnerabilidad para los países
subdesarrollados, entre otros aspectos.
En cuanto al régimen de tipo de cambio, las posiciones académicas e ideológicas respecto
al diseño monetario internacional cubren todos los espectros de orientación del
pensamiento económico, desde los defensores del sistema de tipos de cambio flexibles
hasta los que respaldan los tipos de cambio fijos y el retorno a un sistema tipo Bretton
Woods. También existen propuestas intermedias de establecimiento de zonas metas, o sea,
36 bandas de flotación para los tipos de cambio de las monedas de reserva internacional para
controlar la inestabilidad cambiaria (Chapoy, 2001).
En relación a la moneda de reserva, destacan las propuestas de Stiglitz y Greenwald (2008),
Ocampo (2010a) y Ocampo (2010b), entre otros, que apuntan al establecimiento de los
DEG como moneda de reserva internacional, no controlada por ninguna economía nacional,
y su utilización como unidad de cuenta para el comercio de productos primarios. Ello
contribuiría a reducir: la inestabilidad cambiaria y sus riesgos asociados, particularmente
para los países subdesarrollados; la falta de credibilidad del dólar, por el incremento del
déficit en cuenta corriente y la deuda de los Estados Unidos; los efectos recesivos del ajuste
en la economía mundial; la sobreacumulación de reservas en dólares por los países
subdesarrollados como forma de autoprotección, entre otros (Stiglitz y Greenwald, 2008;
Ocampo, 2010a; Ocampo, 2010b).
El evidente déficit de mecanismos adecuados de coordinación macroeconómica
internacional ha sido otro tema del debate. Una mayor coordinación pudiera proveer una
mayor estabilidad y menor efecto contagio de las crisis. Durante la actual crisis económica,
la coordinación ha sido mayor en la política monetaria, si bien informal, que en la fiscal
(Griffith-Jones y Ocampo, 2011). En cualquier caso, la posición de poder de los Estados
Unidos, en base a su papel central del SMI, obstaculiza el proceso de coordinación en tanto
no tiene incentivos para coordinar.
La propuesta de Griffith-Jones y Ocampo (2011) consiste en que el FMI debe ser el marco
institucional para el diseño de políticas macroeconómicas a nivel internacional, no siéndolo
el G-7 ni el G-20, en tanto ambos mecanismos han demostrado su debilidad en este sentido
(Griffith-Jones y Ocampo, 2011). Ello resultaría quizás adecuado si el funcionamiento del
Fondo estuviera respaldado por normas éticas y democráticas.
La discusión sobre regulación financiera también ha ocupado un lugar relevante en el
debate, especialmente a raíz de la crisis de 2008, y se ha conducido en el Comité de
Supervisión Bancaria de Basilea y el G-20, excluyendo a casi todos los países
37 subdesarrollados. Una de las lecciones extraídas de la crisis ha sido la necesidad de ampliar
su alcance. La insuficiencia de los enfoques microeconómicos adoptados justifica la
creación de un marco de regulación macroprudencial para evitar la sobreacumulación de
riesgos en períodos expansivos, a lo que debe añadirse un importante componente
contracíclico, que contrarreste el carácter procíclico de los flujos financieros. La regulación
debe expandirse a instrumentos, instituciones y segmentos de mercado que funcionan bajo
un déficit regulatorio total o parcial, como el mercado de derivados y las calificadoras de
riesgo (Griffith-Jones y Ocampo, 2011).
Si bien un cambio del diseño monetario y financiero internacional requiere un enfoque
integral desde el punto de vista de los contenidos, igualmente necesita de integralidad en
cuanto al alcance en el nivel de integración de los miembros del sistema, o sea de una
efectiva articulación de los sistemas nacionales, regionales e internacionales.
La desregulación de los marcos institucionales y jurídicos, como centro de muchos de los
problemas que hoy enfrenta el sistema internacional, respalda la tesis de que una
reformulación de la arquitectura financiera no puede excluir el nivel nacional. Marcos
regulatorios nacionales, esbozados sobre la base de la autonomía y la soberanía, pudieran
contribuir al encauzamiento de los recursos financieros de los países hacia sectores
estratégicos para su desarrollo y a reducir las vulnerabilidades de las economías
subdesarrolladas frente a los flujos financieros externos. El papel de la política económica,
como uno de los elementos que ha tenido una importancia vital en la evolución de la
economía internacional también avalaría lo planteado.
En el nivel regional hay un margen importante para la actuación, lo que se confirma con la
tendencia a la regionalización monetario-financiera. En este nivel podría avanzarse a través
de la integración de los mercados financieros nacionales, del establecimiento de unidades
de cuenta y sistemas de compensación del comercio en monedas locales, del incremento de
los niveles de coordinación y la fijación de metas de convergencia, de la creación de fondos
de estabilización y bancos de desarrollo regionales, entre otros.
38 Estas iniciativas podrían, si no revertir, al menos paliar la trasferencia neta hacia países
desarrollados de recursos necesarios para el desarrollo regional, y lograr una mayor
autonomía relativa, que compense en parte la posición desventajosa de las economías
subdesarrolladas al insertarse de forma aislada en los mercados internacionales. En este
sentido, destacan los avances en Asia, con la Iniciativa de Chiang Mai, y, aunque aún
modestos, en América Latina, en el marco de Mercosur, UNASUR y ALBA.
39 CAPÍTULO II. Necesidad de una nueva arquitectura financiera regional en América
Latina.
El diseño monetario-financiero internacional vigente, resultante de la distribución mundial
de cuotas de poder económico y político, ha determinado una inserción desventajosa de los
países subdesarrollados en el sistema internacional. Estos han tenido que asumir una parte
no despreciable de los costos de los desajustes generados en los países centrales. Como
consecuencia, han perdido importantes cuotas de soberanía económica. No se divisa en el
mediano plazo la solución a estos problemas. En este contexto, desde países
subdesarrollados, especialmente de Asia y de América Latina, se plantea la opción de un
diseño monetario-financiero asentado en una matriz regional.
A la inserción subordinada y desventajosa de las economías latinoamericanas en el SMFI se
une el escaso desarrollo de sus mercados financieros. Ello acarrea importantes limitaciones
de generación y canalización del ahorro, especialmente para el financiamiento de la
inversión de largo plazo, y en consecuencia, para la atención a los principales
requerimientos que exige el desarrollo de los países de América Latina.
Este capítulo aborda, además de las implicaciones derivadas de la inserción de las
economías latinoamericanas en el SMFI y las características de los mercados financieros de
la región, la evidencia sobre las ventajas de las instituciones monetario-financieras
regionales en la provisión de financiamiento contracíclico y estabilidad a sus miembros.
Ello busca demostrar que este tipo de instituciones pueden atender las necesidades del
desarrollo de las economías latinoamericanas que no satisfacen las IFIs.
2.1. La inserción de las economías latinoamericanas en el Sistema Monetario y
Financiero Internacional. Implicaciones en términos de autonomía
Del análisis previo sobre el SMI se pueden identificar una serie de problemas que afectan a
los países latinoamericanos y su relación con algunas dinámicas regionales, en aras de
revelar qué condiciones justifican hoy la necesidad, ya señalada –al menos en el plano
40 retórico- de diseñar una arquitectura financiera en América Latina en función del desarrollo
de sus países. A continuación se retoman un grupo de fenómenos de este tipo por
considerarse los más relevantes para la región en términos de restricción de los grados de
autonomía económica y política de sus Estados.
Un primer problema con implicaciones para las economías latinoamericanas radica en las
debilidades institucionales del sistema. Las IFIs, y en especial el FMI, atraviesan por una
crisis de legitimidad, tanto por su forma de funcionamiento interno como por la incapacidad
de cumplir sus funciones. Las prácticas antidemocráticas en la toma de decisiones del FMI
han redundado en la enajenación del poder de decisión de los países subdesarrollados. El
sistema de votación en base a los aportes aún privilegia con el poder de veto a los Estados
Unidos, replicando el sistema de dominación económica del orden internacional, más aún si
se considera que ha cambiado la participación de los países subdesarrollados en el PIB
mundial. Esto tiene implicaciones en términos de colocación de los recursos de la
institución como de la condicionalidad y orientación de las reformas que impone a los
países que solicitan financiamiento.
Es evidente –y la evolución de la más reciente crisis económica mundial lo ratifica- que el
FMI no ha sido capaz de cumplir el encargo para que fue creado: prever, evitar y gestionar
adecuadamente los episodios de crisis de balanza de pagos. Como pilar institucional del
SMI debería ser capaz de proveer un espacio de coordinación de macroeconómica entre las
principales economías que evite el estallido frecuente de crisis y reduzca la velocidad de
contagio al resto del mundo. Esta coordinación no ha tenido lugar ni en los marcos del FMI
ni de otras organizaciones como el G7 y el G20.
La provisión de financiamiento de emergencia ante desajustes de balanza de pagos no se ha
logrado de manera oportuna ni barata. Por el contrario, las demoras en la aprobación del
financiamiento han sido frecuentes, al tiempo que acceder al mismo ha sido costoso no sólo
en términos de primas sino también de soberanía en el diseño de políticas económicas a
través de la imposición de recios condicionamientos con un trasfondo ideológico. La
41 historia de la crisis de la deuda y de las crisis financieras y bancarias latinoamericanas
posteriores, por mencionar dos ejemplo, son elocuentes al respecto.
El lento e intermitente avance de las reformas, que en su generalidad no tocan los aspectos
medulares del SMFI, ha estimulado también la aparición de propuestas para crear
instituciones en el plano regional que sustituyan algunas de las funciones de las IFIs. Tal es
el caso de los bancos regionales de desarrollo y de los fondos regionales de estabilización.
En América Latina, las iniciativas más recientes en este sentido condujeron a la creación
del Banco del Sur, en el marco de UNASUR, y del Banco del ALBA, al tiempo que,
aunque aún en el plano propositivo, se ha señalado la necesidad de crear un fondo de
reservas regional con fines de estabilización.
Las limitaciones de las monedas de referencia internacional han estado asociadas a que su
emisión esté a cargo de economías nacionales, reflejándose en la volatilidad de sus tipos de
cambio, que afecta –en dependencia del sentido de las variaciones- la estabilidad de los
flujos de comercio, el valor de los activos nominados en esas monedas y el costo de la
deuda externa, entre otras variables económicas. La emisión de dólares inflados –sin
respaldo productivo equivalente-, en tanto provisión de liquidez al SMFI, ha permitido a los
Estados Unidos el financiamiento de grandes desequilibrios fiscales y de balanza de pagos
por períodos relativamente prolongados de tiempo que, a la hora de ajustarse, cobran
factura a los países subdesarrollados, por su condición de economías abiertas y parcial o
totalmente dolarizadas.
Una de las implicaciones más importantes de la dolarización para los Estados nacionales
consiste en las limitaciones a la autonomía sobre la política macroeconómica doméstica que
entraña. Los rumbos de la política económica no son controlados exclusivamente por las
autoridades nacionales, sino que dependen de la política monetaria y cambiaria de los
emisores de la moneda a la que está anclada de facto la economía.
Los efectos tradicionales de las políticas domésticas sobre los precios y el producto a través
del tipo de cambio se alteran bajo dolarización parcial y de pasivos. El canal de transmisión
42 mediante el cual una depreciación nominal afecta positivamente la competitividad y la
demanda agregada, se debilita, y se hace más fuerte el riesgo de espiral inflacionaria vía
incremento del precio de los productos importados no sustituidos, traspasándose al costo de
las empresas (Leiderman, Maino y Parrado, 2006).
Adicionalmente, surge un nuevo canal de transmisión que adquiere una importancia
sustantiva, más o menos fuerte en dependencia del nivel de dolarización de la economía.
Este mecanismo es reconocido como el canal de las hojas de balance, mediante el cual una
depreciación de la moneda nacional incrementaría el valor de la deuda nominada en dólares
y aumentaría el riesgo de ocurrencia de descalces de monedas, incluso cuando se trata de
operaciones domésticas nominadas en divisa (Jenneau y Tovar, 2008a).
La mantención de parte importante de la deuda en monedas extranjeras implica entonces la
restricción de los grados de libertad de las autoridades monetarias domésticas para operar
las tasas de interés en su función de estabilización, pues movimientos de esta variable
podrían tener –en dependencia del nivel de dolarización de la economía- efectos diferentes
a los tradicionales sobre la demanda agregada y la inflación.
El tipo de cambio adquiere una importancia mayor para los hacedores de política en
economías abiertas, dolarizadas y con regímenes de tipo de cambio flexible, como la mayor
parte de las latinoamericanas. Las autoridades no están dispuestas a dejar flotar libremente
las monedas y se ven entonces obligadas a intervenir, al tiempo que quedan más expuestas
a shocks externos que afecten el tipo de cambio, por ejemplo, a las acciones de política de
los países emisores y el comportamiento de los mercados externos (Leiderman, Maino y
Parrado, 2006; Jenneau y Tovar, 2008a).
En los últimos años, en medio de la volatilidad, el dólar ha mostrado un sesgo a la
depreciación asociado a una sostenida política monetaria expansiva de la Reserva Federal
de los Estados Unidos, el mantenimiento de las tasas de interés en niveles bajos y la
persistencia de ingentes déficit fiscal y en cuenta corriente en ese país. Ello ha redundado
43 en diferenciales de tasas de interés a favor de las economías latinoamericanas y en una
entrada de capitales notable hacia las mismas, especialmente desde 2007.
Los tipos de cambio de la mayoría de las monedas latinoamericanas, cuyo comportamiento
está estrechamente vinculado al del dólar, han enfrentado tendencias hacia la apreciación
real, en algunos casos por la apreciación nominal y en otros, como Venezuela, por la
dinámica de la inflación. México ha sido la única excepción permanente de dicha
tendencia, aunque en 2009 esta se interrumpió transitoriamente en algunos países. Ante la
pérdida de competitividad del comercio exterior derivada de esta dinámica, las autoridades
de países como Brasil se han visto obligados a intervenir en el mercado cambiario o ajustar
su política monetaria para atenuar o revertir esta situación.
Gráfico No. 1. Índices de tipo de cambio real efectivo en América Latina (países
seleccionados) 2005-2013* (2005 = 100)
*
Los datos de 2013 corresponden a octubre, último dato disponible en CEPAL (2014a).
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL (2013a y 2014a).
La pérdida de competitividad asociada a la apreciación real de las monedas
latinoamericanas se nota en el sector transable de las economías. Con niveles elevados de
precios de los productos básicos, los exportadores de estos rubros pueden compensar su
efecto recesivo sobre las exportaciones con ingresos extraordinarios vía precios
44 internacionales. Un mayor impacto sobre las economías de la región sería esperable en un
contexto caracterizado por shocks negativos de términos de intercambio.
El efecto no se evade tan fácilmente en sectores vinculados a la producción de bienes con
mayor valor agregado, que quedan más expuestos a la competencia externa por el
abaratamiento de las importaciones. En la práctica, la apreciación de las monedas
latinoamericanas puede llegar a constituir un obstáculo importante para el objetivo de
diversificación productiva de las economías de la región, así como para la integración
comercial en los ámbitos regional y subregional, pues estos espacios privilegian la
comercialización de bienes manufacturados.
Desde mediados de 2013, se ha producido una reversión importante de la tendencia a la
apreciación de algunas monedas latinoamericanas. Ello ha estado vinculado al anuncio del
fin del estímulo monetario por parte del gobierno de los Estados Unidos28, lo que, sumado a
la desaceleración del crecimiento económico en América Latina, ha conducido a una
reorientación de las carteras de los inversionistas ante la posible recuperación de los
rendimientos estadounidenses. De esta forma, se han constatado devaluaciones de las
monedas de Brasil, México, Chile, Colombia, Perú, Uruguay y Paraguay, llegando a ser
hasta de 15% y 18% para Brasil y Paraguay, respectivamente (CEPAL, 2014c).
La falta de un seguro colectivo adecuado, vinculado a la función de prestamista de última
instancia que debía ejercer el FMI, explica la creciente acumulación de reservas
internacionales en los países de la región, que cobró fuerza a partir de 2003 con el
incremento de los precios de los productos básicos. Las autoridades de estas economías,
dada su dependencia externa y exposición a la volatilidad y prociclicidad de los flujos
financieros, han optado por una política de autoprotección frente a las recurrentes crisis
financieras o de términos de intercambio vía acumulación de activos de reserva.
Todos los países de la región incrementaron sus reservas internacionales entre 2003 y 2008.
En 2008 las reservas de la región, incluyendo al Caribe, habían aumentado en 175,8%
28
Estados Unidos anunció la finalización gradual de los estímulos monetarios en mayo de 2013.
45 respecto al valor de 2003, superando en total los 525 mil millones de dólares. Resulta
particularmente notable el incremento, en términos relativos, de los activos de reserva de
Bolivia, Brasil y Ecuador durante ese período29 (CEPAL, 2013a).
Con la crisis de 2008 se interrumpió esa tendencia en algunos países, pero, a excepción de
Argentina, Ecuador, El Salvador, Panamá y Venezuela, todas las economías volvieron a
alcanzar o superaron los valores previos a la crisis. Para 2013 las reservas de América
Latina y el Caribe habían aumentado un 58,5% respecto a 2008 y 342,2% respecto a 2003
(CEPAL, 2013a y 2014a). En términos absolutos, en ese año las mayores contribuciones al
total regional provinieron de aquellas economías que recibieron una mayor afluencia de
capitales: Brasil (354.505 millones de dólares), México (177.162 millones), Perú (66.453
millones), Colombia (43.296 millones) y Chile (40.817 millones) (CEPAL, 2014a).
Gráfico No. 2. Acumulación de reservas internacionales en América Latina y el
Caribe 2003 – 2013* (en millones de dólares)
835 700,0 832 061,0
776 846,2
800.000
656 886,9
700.000
567 258,3
600.000
525 010,1
500.000
445 279,2
400.000
314 075,2
272 313,2
300.000
200.000
190 340,5
217 477,4
100.000
0
2003
2004
2005
Argentina
Chile
Perú
2006
2007
Bolivia
Colombia
Venezuela
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Brasil
México
América Latina y el Caribe
*
Los datos de 2013 corresponden a octubre, últimos datos disponibles en CEPAL (2014a).
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL (2013a y 2014a).
La nominación de la mayor parte de las reservas en dólares condiciona que una
depreciación sostenida deteriore su valor. La retención improductiva de dólares es un riesgo
adicional que corren las economías de la región. Estos son activos que, por su carácter
29
El incremento de las reservas internacionales en el período 2003-2008 en Bolivia, Brasil y Ecuador fue de
648,2%, 327,6% y 309,7%, respectivamente (CEPAL, 2013a).
46 estratégico, deben administrarse bajo riesgo reducido, por lo que se colocan, por lo general,
en instituciones de países desarrollados y sus rendimientos son muy bajos. En la práctica,
estos recursos podrían obtener rendimientos mayores y emplearse en la solución de los
problemas esenciales del desarrollo regional. Ello contrasta con las limitaciones para la
generación de financiamiento de largo plazo de la región, que restringe su capacidad
productiva y muestra la existencia de nichos para una gestión de divisas más eficiente.
No se trata de colocar las reservas internacionales en proyectos de inversión productiva,
sino de reducir las vulnerabilidades que conducen a la sobreacumulación de reservas, para
poder canalizar eficientemente el ahorro interno en favor del desarrollo regional. La
utilización de fondos regionales de estabilización puede constituir un instrumento útil para
alcanzar ese propósito. La integración monetaria regional, no obstante, sólo
complementaría la atenuación del problema esencial, que radica en la emisión de la moneda
fundamental de reserva por una economía nacional, por lo que la solución radica en un
cambio del diseño monetario internacional.
Una de las paradojas más importantes de la inserción desventajosa de la región en el SMFI
radica en el efecto de “ayuda inversa”. Este se expresa en la contradicción entre la
necesidad de financiamiento de los países subdesarrollados y la emisión neta de capitales
hacia las economías desarrolladas. A pesar de los recursos que demanda el desarrollo de
América Latina, sus economías transfieren recursos a los países centrales, con los que estos
financian su déficit en cuenta corriente. Ello da cuenta de la deficiente asignación y
utilización de los recursos de la región, que pudieran colocarse en proyectos de inversión
productiva, de manera que contribuyan a la potenciación de la capacidad interna regional
para impulsar el desarrollo.
Desde 1980, el saldo de la partida renta de la cuenta corriente de la balanza de pagos de
América Latina ha sido cada vez más negativo, llegando a ser en no pocos períodos aquellos caracterizados por la reducción de los flujos financieros externos- mayor que las
entradas de capitales a la región. Esto significa que la remisión de utilidades y el pago de
intereses de la deuda han superado en reiteradas ocasiones las entradas netas de capitales
47 por concepto de inversión extranjera (directa, en cartera y otra inversión) y de créditos del
FMI y financiamiento excepcional.
Gráfico No. 3. Flujos Financieros, Balanza Renta y Transferencia Neta de Recursos en
América Latina y el Caribe 1980-2013 (en millones de dólares)
Inversión extranjera directa
Inversión en cartera
Balance de renta
Transferencia neta de recursos
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
275,000
250,000
225,000
200,000
175,000
150,000
125,000
100,000
75,000
50,000
25,000
0
-25,000
-50,000
-75,000
-100,000
-125,000
-150,000
-175,000
-200,000
-225,000
-250,000
-275,000
Otra Inversión
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL (2013a y 2014b).
El comportamiento de la balanza renta de la cuenta corriente llama la atención sobre dos
elementos esenciales. Primero, muestra la carga histórica del endeudamiento de las
economías de la región, que implica una sangría importante de recursos por servicio de la
deuda, de manera que una parte no despreciable del ahorro interno se usa para pagar
intereses de deuda contraída previamente. Del total de recursos pagados por la región por
concepto de renta, el pago de intereses siempre ha representado una parte significativa, que
si bien ha disminuido desde niveles superiores al 80% en la llamada década perdida (década
del ochenta), aún en 2011 constituía cerca del 30% (CEPAL, 2013a). No obstante, se
mantiene una tendencia a la disminución de su participación en el total de las salidas de
renta, ubicándose en 2013 en un 17,8% (CEPAL, 2014b).
En segundo lugar, habría que aludir a la remisión de utilidades por parte de las empresas
transnacionales que operan en la región, así como de la inversión de corto plazo. Las
48 primeras se benefician de la explotación de los recursos naturales, vinculadas a las
actividades extractivas y de producción de bienes primarios para la exportación, y de la
mantención de los elevados precios de estos rubros en el mercado internacional. La
repatriación de utilidades y dividendos ha ganado importancia progresivamente desde 1990,
cuando representaba apenas el 15,3% del total de salidas de recursos por concepto de
rentas, hasta constituir el 36,7% en 2013 (CEPAL, 2013a).
Los rendimientos de la inversión de cartera, por su parte, con la apertura de la cuenta
capital de los años noventa, incrementaron de manera significativa su participación en las
salidas de renta de la región hasta alcanzar en 2003 el 26,4% del total (CEPAL, 2013a). A
partir de ese momento, ante el incremento de los precios de los productos básicos en el
mercado internacional, la inversión extranjera de corto plazo cedió espacio a la IED, que se
convirtió en la principal fuente de recursos externos estimulada por la posibilidad de lograr
rendimientos extraordinarios vía precios. De esta manera, en 2013, la remisión de los
rendimientos de los capitales de corto plazo constituyó el 12,3% del total de renta remitida
al exterior (CEPAL, 2014b).
Habría que adicionar el incremento producido en la emisión de flujos financieros desde
América Latina hacia el exterior en los últimos años, especialmente hacia países
desarrollados. En 2013 los egresos financieros regionales superaron los 104 mil millones de
dólares, cifra muy superior a las del año 2000, cuando estos no alcanzaban los 40 mil
millones de dólares (CEPAL, 2013a y 2014b).
Ello responde principalmente al incremento de los préstamos y depósitos en el exterior
clasificados como otra inversión en la cuenta financiera de la balanza de pagos, siendo 1,5
veces mayor que la IED y la inversión en cartera juntas en 2013, que también han
incrementado sus montos en el exterior. Los países que más aportan en este sentido son
Argentina, Brasil, México y Venezuela, aunque casi todos prestan y depositan en el exterior
en proporciones considerables para su tamaño económico (CEPAL, 2014b).
49 Desde 1980 la transferencia neta de recursos se ha mostrado negativa durante períodos
relativamente prolongados: casi toda la década del ochenta y la primera del siglo XXI. Ello
ratifica la condición de emisora neta de recursos de la región, excepto en períodos de arribo
de olas de capitales, que han respondido a diferenciales favorables de rendimientos de la
inversión, como lo fue parte de la década del noventa y el período que comenzó en 2007,
justo antes de la quiebra de Lehman Brothers, aunque para esa fecha el saldo de la cuenta
renta hizo que la emisión neta de recursos todavía se mantuviera por dos años más.
En 2010 la región comenzó a recibir más recursos de los que emitía, debido al mayor arribo
de capitales, principalmente de IED y en cartera, lo que responde al bajo perfil económico
en los Estados Unidos y la recesión en Europa. La reactivación de la economía mundial
estimularía un retorno de los capitales, fundamentalmente de corto plazo, a los países
desarrollados. Este proceso parece haber comenzado con el anuncio de la finalización
gradual de los estímulos monetarios de la Reserva Federal de los Estados Unidos en mayo
de 2013, lo que ha motivado la reorientación de las carteras de los inversionistas hacia ese
país y, como consecuencia, la reducción de las entradas netas de capitales de corto plazo a
la región durante 2013.
Un análisis desde una perspectiva nacional arroja resultados diferenciados en cuanto a los
aportes de cada país a estas tendencias. La notable afluencia de capitales hacia Brasil es
responsable de la mayor parte de las entradas de capitales y de la recepción neta de recursos
en los últimos cinco años. Por diferencia, Brasil es el mayor receptor de flujos financieros
de la región, al tiempo que México, Perú y Centroamérica también refuerzan a esta
tendencia. Sin embargo, Venezuela, Argentina y Chile se mantienen como emisores netos
de recursos, al igual que Colombia y Bolivia, en menores dimensiones.
50 Gráfico No. 4. Transferencia neta de recursos en América Latina y el Caribe 20032013 (millones de dólares)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL (2013a y 2014a).
El capital extranjero ha mostrado su capacidad de adaptación a las condiciones de los
mercados, de manera que ha aprovechado cada instrumento para invertir donde fuere más
rentable: durante la década del ochenta, sacando partido del endeudamiento externo de la
región, vía intereses; en los años noventa, con los rendimientos de la inversión de corto
plazo, aprovechando el escaso desarrollo de los mercados financieros de la región y el
proceso de liberalización; y más recientemente, a través de la IED, forma capaz de redituar
grandes ganancias vía precios internacionales de productos primarios.
Mientras, persisten las dificultades para acceder a financiamiento para el desarrollo de la
región y se acentúa un patrón primario-exportador que refuerza la dependencia regional y
privilegia al capital extranjero. La desventajosa inserción regional en el SMFI no sólo se
expresa en la dificultad y carestía del acceso a los recursos que demanda el desarrollo
regional, sino más que nada en la utilización de los recursos generados en la región en favor
de intereses foráneos, lo que lleva implícito la restricción de la autonomía de los Estados
sobre la política económica y el rumbo de sus economías.
51 2.2. Características de los mercados financieros en América Latina
Una mirada a las características más distintivas de los mercados financieros
latinoamericanos pone de relieve las limitaciones de la región en la generación de ahorro y
su canalización hacia la inversión. El escaso desarrollo y profundidad de los mercados de
capitales acentúa las restricciones derivadas del bajo nivel de ahorro de la región en
términos de acceso a financiamiento de largo plazo generado en los mercados internos;
como contraparte, la región muestra una importante dependencia financiera externa.
A excepción de Brasil, Chile y Panamá, en la mayor parte de los países latinoamericanos el
acceso al crédito en 2011 era menor al 70% del PIB, al tiempo que la media regional
escasamente supera esa proporción, lo que da cuenta de la poca profundidad de los
mercados bancarios nacionales. Estos niveles se ubican muy por debajo de los que exhiben
no sólo los países desarrollados, sino también algunos subdesarrollados con niveles
similares o inferiores de PIB per cápita (CEPAL, 2013 y Vera y Titelman, 2013).
De igual manera sucede con los mercados de valores, donde –aunque se ha verificado un
expansión en los últimos años- el índice de capitalización bursátil de la región en 2011 no
alcanzó el 40% del PIB30, inferior también al de otras regiones subdesarrolladas como Asia
y Europa emergente (World Bank, 2013). Sólo Chile, Colombia, Brasil y ligeramente Perú
superaron en 2011 el 40% del PIB en su nivel de capitalización bursátil (Vera y Titelman,
2013).
Igualmente se observa un bajo grado de liquidez en los mercados financieros de la región,
medido por el coeficiente de rotación31, indicador en que se verifican las mayores
diferencias respecto a los estándares internacionales. Según un estudio del Banco Mundial
para siete países latinoamericanos32, el coeficiente de rotación del mercado latinoamericano
30
El índice de capitalización bursátil muestra la relación entre el valor de mercado del stock de las acciones
que se cotizan en las bolsas y el PIB. En 2011 este se ubicó en 39,4% (World Bank, 2013).
31
El coeficiente de rotación se calcula dividiendo el valor total de las acciones negociadas de un período entre
la capitalización promedio del mercado en ese período. Es utilizado como un indicador del grado de liquidez
del mercado.
32
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay.
52 de bonos es uno de los más bajos entre países subdesarrollados, al tiempo que en el
mercado de acciones hay una brecha negativa de 29 puntos porcentuales respecto a la
media internacional. Los mercados de valores más desarrollados de la región –aunque aún
por debajo de los estándares internacionales en algunos indicadores- radican en Brasil y
Chile (De la Torre, Ize y Schmulker, 2012).
La emisión de acciones es bastante limitada, aunque desde 2005 se ha producido un
incremento impulsado fundamentalmente por Brasil (Jiménez y Manuelito, 2011). Además,
el mercado de acciones muestra una considerable concentración en un pequeño grupo de
empresas grandes33. Entre 2000 y 2008, sólo un total de 175 empresas participaban en los
mercados accionarios domésticos de los siete países latinoamericanos incluidos en el
estudio del Banco Mundial, pero sólo emitían acciones como promedio 8 empresas cada
año (De la Torre, Ize y Schmulker, 2012). Entre 2005 y 2011, las diez empresas domésticas
de mayor capitalización concentraron alrededor del 65% del total de la capitalización
bursátil de la región (Vera y Titelman, 2013).
En el mercado de deuda, la emisión de bonos es igualmente limitada respecto a otras
regiones, ubicándose como promedio por debajo del 50% del PIB entre 2006 y 2011, por
debajo incluso del nivel de África Subsahariana (Vera y Titelman, 2013). El sector público
muestra una participación en la emisión de bonos mucho mayor que la del resto del mundo,
concentrando cerca del 80% del total de bonos emitidos entre 2006 y 2011 (Vera y
Titelman, 2013)34. Esta tendencia se acentuó con el proceso de conversión de la deuda
externa en interna que comenzó en la región a partir de 2003 con el incremento sostenido
de los ingresos por exportaciones. El emisor más importante de deuda soberana de la región
es por buena diferencia Brasil, seguido por Argentina y México, al tiempo que igualmente
Brasil lidera la emisión de deuda corporativa –en términos absolutos y con montos
33
Aunque existen mercados accionarios para empresas medianas y pequeñas en países como Brasil y
Argentina, estos tienen niveles de capitalización y participación de empresas muy reducidos (Vera y
Titelman, 2014).
34
Chile constituye una excepción dentro de la región, donde el mercado privado de bonos tiene más
importancia, al tiempo que el mercado de bonos corporativos de Brasil ha experimento un significativo
incremento en los últimos años (De la Torre, Ize, y Schmulker, 2012).
53 considerablemente menores-, seguido por México, Chile, Venezuela y Argentina (Arreaza,
2009).
Esto pudiera tener al menos dos efectos en términos de financiamiento a la inversión: i) un
desplazamiento de la emisión de bonos privados, restringiendo a su vez el crédito bancario
por la retención obligatoria de deuda pública en los bancos, en ausencia de un mercado
desarrollado de valores, y ii) una presión adicional a la mantención de tasas de interés en
niveles elevados, lo que pudiera acentuar las presiones a la apreciación cambiaria de las
monedas domésticas (Jiménez y Manuelito, 2011).
No obstante, a partir de 2010 parece haber comenzado a revertirse esta tendencia, teniendo
los bonos corporativos el mayor peso dentro de las nuevas emisiones. Los bonos
corporativos concentraron cerca del 85% del total de emisiones realizadas durante el año
2012 (Vera y Titelman, 2013).
De otro lado, la composición de la deuda evidencia una elevada proporción de la emitida a
tasas de interés flotantes y/o indexadas a la inflación, lo que supone riesgos adicionales
para la inversión en términos de las variaciones asociadas (Jiménez y Manuelito, 2011). La
deuda indexada a tipos de cambio ha tendido a reducirse en casi todos los países de acuerdo
con el incremento de las emisiones en monedas locales, a excepción de Venezuela y
Argentina (Jeanneau y Tovar, 2008a).
Los mercados de derivados también muestran un rezago importante respecto a otras
regiones, lo que es reflejo de las propias limitaciones de intermediación e innovación
financiera y la escasa gama de instrumentos y servicios financieros ofertados en la región.
Los únicos mercados de derivados relevantes de la región son los de Brasil, y en mucha
menor medida, México (Titelman y Vera, 2013). Sin embargo, el escaso desarrollo de este
segmento puede haber constituido una fortaleza de cara a la reciente crisis financiera
internacional, condicionando un relativo aislamiento de las economías regionales a través
de este canal de contagio.
54 El insuficiente desarrollo de los mercados de capitales ha determinado una mayor
dependencia de la inversión respecto a los créditos bancarios, instrumento que no se ajusta
al perfil de largo plazo que requiere su financiamiento. Además de la restricción en
términos de captación de recursos financieros que ello implica, también atenta contra una
adecuada administración de los riesgos, a través de la diversificación de la estructura de
pasivos. Por último, la inexistencia o bajo desempeño de los mercados de deuda restringen
la capacidad de actuación de la política monetaria, limitando algunos de sus instrumentos y
canales de transmisión (Jiménez y Manuelito, 2010 y 2011).
El reducido nivel de intermediación financiera se refleja en la elevada concentración
bancaria, en la insuficiencia de instituciones financieras de perfil de largo plazo como
fondos de inversión, fondos de pensiones y compañías de seguro, así como en la escasez de
servicios e instrumentos ofertados en el mercado. A excepción de unas pocas, en la mayoría
de las economías de la región más del 60% del crédito es otorgado por los seis mayores
bancos de los países (Jiménez y Manuelito, 2011). Para 2010 en Brasil, Chile, México y
Venezuela, más del 80% del crédito lo otorgaban los diez mayores bancos, mientras que en
Argentina esta proporción es del 79,6%. Al mismo tiempo, en Brasil, Chile y México los 3
mayores bancos dominan más del 50% del mercado, al tiempo que en Argentina y
Venezuela, controlan el 44,8% y el 47,3% respectivamente. Esta tendencia se ha acentuado
progresivamente desde 1994 hasta la fecha (CEPAL, 2011).
La estructura oligopólica de los mercados bancarios latinoamericanos condiciona la
imposición de elevadas tasas de interés, que frenan el acceso a financiamiento,
especialmente de las micro, pequeñas y medianas empresas, y posibilitan la obtención de
altas tasas de ganancia por parte de las instituciones bancarias. Ello se refleja en elevados
spreads entre las tasas activas (de préstamo) y pasivas (de captación de depósitos), de
manera notable en los casos de Brasil (28,7 %), Paraguay (25,2%), Perú (16,8%), Costa
Rica (13,5%) y Nicaragua (11,0%), aunque son elevadas en casi todos los restantes países
(Banco Mundial, 2013). Lo anterior constituye un elemento adicional que obstaculiza la
obtención de financiamiento para la inversión, pues encarece el costo de acceso al crédito,
55 lo que tiene su principal impacto en los pequeños productores, que en muchas ocasiones
quedan excluidos del mercado.
La creciente participación de la banca comercial y del crédito al consumo en los sistemas
bancarios nacionales ha redundado en una orientación de la colocación de los recursos
bancarios cada vez más sesgada hacia el corto plazo (Jiménez y Manuelito, 2010 y
Titelman y Vera, 2013). Ello deviene en una importante limitación al financiamiento de
largo plazo, donde la oferta de créditos es reducida y cuya asignación excluye a las
empresas que no son capaces de ofrecer garantías (generalmente micro, pequeña y mediana
empresa), o sea, las que tienen mayores necesidades de financiamiento. Igualmente, quedan
excluidos sectores donde la rentabilidad social es mayor que la económica.
A pesar de los problemas de los sectores bancarios nacionales para la provisión de
financiamiento a la inversión, como resultado del proceso de liberalización financiera en
América Latina, el crédito bancario se ha convertido, junto con los propios recursos de las
empresas, en la principal fuente interna de financiamiento para la inversión (Mieres y
Trucco, 2008; Páez, 2010). Ello muestra un escaso aprovechamiento de las potencialidades
regionales y nacionales en la captación de sus propios recursos y la existencia de nichos
para desarrollarlas a nivel regional, al tiempo que condiciona una mayor dependencia de los
flujos externos de financiamiento, especialmente de la IED.
Otra característica destacada de los sistemas financieros latinoamericanos -que si bien no
tuvo su origen en los años noventa, sí se vio acentuada durante este período con la propia
apertura externa y la titularización de la deuda- viene dada por la extranjerización de los
mercados nacionales, especialmente de los bancarios. Durante la década del noventa se
constató un incremento notable de la participación extranjera en los activos de las
instituciones bancarias latinoamericanas, que alcanzó en países como México magnitudes
desproporcionadas a partir de la firma del TLCAN en 1994.
En la actualidad, esta participación ha disminuido, ubicándose en 2010 la media regional en
alrededor del 35% de los activos totales del sistema bancario. Dentro de este grupo tienen
56 una participación muy significativa los bancos de origen español, en especial el BBVA y
Santander, aunque no podría dejar de mencionarse la presencia del HSBC del Reino Unido,
el Citigroup de los Estados Unidos y el Scotiabank de Canadá (CEPAL, 2011). Varias de
las filiales de los dos primeros en países latinoamericanos figuran dentro de los 25 bancos
más grandes a nivel regional.
El mercado bancario nacional con mayor participación extranjera es, por una gran
diferencia, el mexicano con una participación de más del 70%, seguido de Uruguay con
más del 50%, Perú y Chile con más del 40%. Los que menores niveles muestran son
Venezuela y Argentina, que no llegan al 20%, y Brasil con alrededor de esta propia cifra
(CEPAL, 2011). En este último país, se ha producido un crecimiento extraordinario del
mercado financiero en los últimos años, llegando a ser uno de los más desarrollados de la
región. Lo peculiar de este proceso es que ha estado impulsado fundamentalmente por
instituciones nacionales, con una activa participación de bancos públicos, que incluso
figuran entre los más grandes de América Latina y que han jugado un rol destacado en la
provisión de financiamiento en el marco regional.
La penetración de la banca extranjera en América Latina refleja el propio patrón de
inserción de la región en la economía mundial y su posición en la división internacional del
trabajo. En la práctica, los bancos extranjeros que se instauraron en los mercados bancarios
latinoamericanos lo hicieron en busca de mayores márgenes de ganancia que los obtenidos
en sus países de origen. Y amparado en un marco (des)regulatorio permisivo terminaron
desplazando a una parte de las instituciones bancarias locales, y dominando una porción
importante de un mercado que, en condiciones de baja competencia, le proporcionó –y aún
le proporciona- rentas extraordinarias a costa de la exclusión del acceso al crédito de una
buena parte de los agentes económicos que necesitan financiamiento en la región.
En los dos casos mencionados –el BBVA y Santander-, las utilidades generadas en América
Latina han sido el colchón de apoyo durante la crisis que atraviesa la economía española.
En 2013 las utilidades del BBVA en América del Sur y México, concentraron el 66,8% de
las utilidades totales (BBVA, 2014). En el caso del BBVA, entre Brasil, México, Chile y
57 Argentina concentraron el 44% de los beneficios del grupo en ese mismo año (Grupo
Santander, 2014).
El proceso de extranjerización de los mercados financieros no sólo se refleja en la
participación extranjera en los activos de las instituciones financieras latinoamericanas,
sino que también está muy ligado al fenómeno de la dolarización. Ello se evidencia en la
estructura monetaria de los préstamos y depósitos del sistema bancario, así como en la
emisión de títulos valores nominados en divisas.
En América Latina, buena parte de los sistemas bancarios nacionales están dolarizados,
aunque en los últimos años se registra una reducción de los niveles de dolarización
financiera. Respecto a otras regiones subdesarrolladas, el grupo de siete países de América
Latina mencionados anteriormente se ubica en el segundo puesto en cuanto a dolarización
del crédito bancario, solo superado por Europa del Este. Como promedio entre los años
2008 y 2009, los créditos otorgados en moneda extranjera en esos países representaron el
33% del total, mostrando una parte importante de la dolarización de pasivos de la región35
(De la Torre, Ize y Schmulker, 2012). En Centroamérica, además de Panamá y El Salvador,
que están totalmente dolarizados, Nicaragua muestra niveles de dolarización del crédito
muy elevados, que se ubican alrededor del 90% del total, seguido por Costa Rica con una
proporción de más del 40% (Marroquín, 2011).
En el mercado de deuda se ha verificado una reducción de la proporción de bonos emitidos
o indexados a monedas extranjeras, determinada en buena medida por la voluntad política
de incrementar el uso de las monedas locales en el mercado de bonos, por lo que desde
2003 se ha asistido a un incremento de la emisión de deuda soberana en monedas locales en
algunos países como Brasil, Uruguay, Colombia y Perú (Jeanneau y Tovar, 2008b). Ello ha
tenido efectos positivos en las economías, como, por ejemplo, una menor vulnerabilidad a
las fluctuaciones de los tipos de cambio y descalces de monedas, una mejoría en la calidad
del endeudamiento público en términos de plazos y, particularmente en el más reciente
35
Esta selección no incluye a los tres países de la región con dolarización total.
58 episodio de crisis financiera internacional, sirvió de paliativo a las restricciones externas de
créditos (Arreaza, 2009).
Aunque en el segmento de la deuda corporativa también se ha verificado igual tendencia a
la captación de recursos en los mercados locales, esta ha tenido lugar con una participación
más reducida de emisores, generalmente las empresas más grandes, quedando limitado el
acceso a financiamiento mediante este tipo de instrumentos para las empresas pequeñas y
medianas.
Una de las causas fundamentales que explican esta tendencia, más allá de que el sector
cooperativo participa menos de esta forma de financiamiento, es el alto componente
importado de la inversión de empresas latinoamericanas, dada las limitaciones de la
producción nacional de bienes intermedios y de capital en la mayoría de los países.
La dolarización de una parte de los mercados financieros refleja la limitada capacidad de
las monedas nacionales para preservar la función de reserva de valor, que es sustituida por
monedas extranjeras, en este caso fundamentalmente por el dólar estadounidense. Los
efectos de este tipo de dolarización son conocidos y abarcan una amplia gama de impactos
nocivos que van desde un incremento del riesgo de descalces cambiarios, con las
consecuentes implicaciones en términos de inflación vía costos de las empresas ya
conocidas en América Latina y que pueden desencadenar en espirales inflacionarias, hasta
la restricción considerable de la capacidad de actuación de las políticas macroeconómicas,
en especial la política monetaria, limitando los grados de autonomía nacional a los países
que la padecen.
Dada la restricción financiera propia, se ha verificado una estrecha relación entre la
disponibilidad de financiamiento externo y las tasas de inversión de economías
latinoamericanas, que tienen que competir por el acceso a financiamiento (Jiménez y
Manuelito, 2011). El financiamiento externo ha estado acompañado generalmente por
costos no despreciables en términos de primas, plazos y condicionalidades, recayendo las
implicaciones más fuertes sobre las economías de menor ingreso relativo de la región, cuyo
59 acceso es aún más restringido, especialmente al de fuentes privadas, y exhiben mayores
dificultades para respaldar el financiamiento (CEPAL, 2000).
La dependencia financiera externa tiene implicaciones negativas para las economías de la
región, más si los sistemas financieros nacionales no están debidamente regulados –como
ocurre en buena parte de los países latinoamericanos resultado de la desregulación impuesta
por la globalización neoliberal, especialmente tras la crisis de la deuda de los ochenta. Los
flujos financieros, en especial los privados, muestran un comportamiento, además de
volátil, fuertemente procíclico, estimulando la sobreacumulación de riesgos en períodos de
bonanza y profundizando la caída de la inversión y el producto durante la crisis.
2.3. Potencialidades de los mecanismos tradicionales de integración monetariofinanciera en América Latina
En el marco de las instituciones tradicionales de integración en América del Sur surgieron,
y aún funcionan, instrumentos de integración monetario-financiera. Entre ellas se incluyen:
un mecanismo de compensación de pagos recíprocos del comercio (Convenio de pagos y
créditos recíprocos de la ALADI-CCR), un fondo de reservas (Fondo Latinoamericano de
Reservas-FLAR) y dos instituciones de financiamiento del desarrollo (Corporación Andina
de Fomento-CAF y Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca de la PlataFONPLATA)36. En Centroamérica y el Caribe operan bancos subregionales de financiación
al desarrollo, y en el espacio caribeño se instauró una zona monetaria común en la
Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO), aunque estas últimas no serán objeto
de atención de este análisis.
Más allá de las insuficiencias de las instituciones regionales y subregionales para estimular
el desarrollo de las economías latinoamericanas a partir de la gestión eficiente de sus
recursos internos, la evidencia empírica demuestra que pueden ser muy útiles.
36
En la región también está establecido el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), pero, a pesar de que su
financiamiento es muy relevante, responde a una dinámica diferente a la de las instituciones señaladas, pues
refleja una estructura accionaria donde participan países desarrollados no latinoamericanos (Estados Unidos,
Canadá y algunos europeos) en una proporción y poder de decisión bastante elevado.
60 En los últimos años, las instituciones financieras regionales (IFRs) latinoamericanas, tanto
de corto como de largo plazo, han ganado importancia frente al financiamiento multilateral.
No hace falta más que comparar el financiamiento otorgado por instituciones como el
FLAR y los bancos subregionales de desarrollo con el que han provisto el FMI y el Banco
Mundial, respectivamente. Ello se explica no sólo por un incremento del monto de los
créditos otorgados por estas instituciones sino también por una tendencia de largo plazo
decreciente en la provisión de financiamiento por parte de las instituciones multilaterales,
dígase el FMI, el Banco Mundial y también el BID37.
Entre 1978 y 2010 los créditos del FLAR alcanzaron en total los 6.181 millones de dólares.
Si bien de manera acumulada no superan los otorgados por el FMI, en algunos períodos sí
han tenido mayor importancia. Resulta destacable que para Ecuador el financiamiento
provisto por el FLAR es más del doble que el otorgado por el FMI. De otro lado, si se
analizan los montos agregados por subperíodos, la asistencia del FLAR ha superado la del
organismo internacional entre 1982 y 1985, así como desde el período 1998-2001 hasta la
actualidad (Titelman, 2011).
Tabla No. 1. Relación entre los créditos otorgados por el FLAR y por el FMI a los
miembros del FLAR (1978-2010) (en millones de dólares)
1978-1981
1982-1985
1986-1989
1990-1993
1994-1997
1998-2001
2002-2005
2006-2010
Total
FLAR
90
1.382
1.372
860
267
994
737
480
6.181
FMI
626
1.005
1.494
3.228
1.012
305
342
0
8.011
FLAR/FMI
0,14
1,38
0,92
0,27
0,26
3,26
2,15
0,77
Fuente: Titelman (2011) en base a datos de FLAR y FMI.
37
Esta tendencia fue interrumpida durante la más reciente crisis, tanto para el Banco Mundial como el BID,
que aumentaron significativamente los créditos concedidos a la región.
61 A los fundadores del FLAR -Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela- se sumaron
Costa Rica en el 2000 y Uruguay en 2009, y durante 2012 Paraguay solicitó su adhesión al
organismo. En ese mismo año se decidió expandir el capital suscrito en un 40%, alcanzando
así los 3.281,25 millones de dólares (FLAR, 2013).
Por su parte, la banca subregional de desarrollo (CAF, BCIE y Banco de Desarrollo del
Caribe) concentraba en 2011 el 36% del crédito multilateral hacia América Latina y el
Caribe, recuperando así la primacía que tuvo entre 2005 y 2008 respecto al BID y al Banco
Mundial (CEPAL, 2013c).
La CAF ha incrementado su participación en el financiamiento multilateral de la región,
convirtiéndose en la principal fuente de este tipo para sus miembros fundadores (Bolivia,
Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) (SELA, 2012). Si bien en 1990 proveía sólo el 8%
del financiamiento multilateral para el desarrollo de sus miembros, en 2010 su participación
concentraba el 28%. Entre 2006 y 2010 otorgó cerca del 35% del financiamiento
multilateral para el desarrollo a sus miembros, superior al provisto por el Banco Mundial
(27%), y ligeramente inferior al del BID (38%) (Ríos, 2012).
Tabla No. 2. Créditos de instituciones multilaterales de financiamiento al desarrollo
para países de América Latina 2003-2011 (en millones de dólares)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Banco Mundial
5.821
5.320
5.166
5.911
4.553
4.660
14.031
13.907
9.629
BID
6.810
6.020
6.858
6.239
8.735
11.226
15.507
12.464
10.911
CAF
3.304
3.504
4.746
5.521
6.607
7.947
9.170
10.533
10.066
Fuente: CEPAL (2013c).
La CAF, actualmente CAF-Banco de Desarrollo de América Latina, ha sido la institución
de este tipo que mayor expansión ha experimentado desde su fundación en 1968: de cinco
62 miembros fundadores (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) en la actualidad
congrega a 18 accionistas38 y 15 bancos asociados. Ello ha respondido a una política
institucional para extender la cobertura de sus actividades en la región y a proyectos
vinculados al desarrollo de sus países, especialmente en infraestructura.
En consecuencia, se han producido sucesivos incrementos del capital suscrito, con lo que la
expansión no sólo se verifica en términos de membresía sino también de capital para
extender sus actividades. El último de estos incrementos fue acordado durante 2012 por un
valor de 2.000 millones de dólares, lo que supone un incremento hasta alrededor de 6.300
millones de dólares de capital aprobado39. Según la propia entidad, ello permitirá duplicar
sus operaciones hasta 2017 (CAF, 2013).
Más allá de la magnitud del financiamiento, la actividad de las instituciones regionales ha
mostrado su carácter contracíclico, lo cual reviste mayor relevancia para los países
medianos y pequeños. Este es uno de los elementos más importantes en el diseño financiero
regional, dado el acentuado carácter procíclico de los flujos financieros externos. En
términos de distribución geográfica, estas instituciones tienen una cartera de créditos
bastante balanceada, otorgando una porción importante de los recursos a países de menor
desarrollo relativo, entre los que destacan especialmente Ecuador y Bolivia en el caso del
FLAR y de la CAF, y Paraguay y Bolivia en el caso de FONPLATA (Ríos, 2012;
FONPLATA, 2012; Giraldo, 2012).
Los mayores recursos del FLAR han sido otorgados en períodos de contracción del PIB,
incluso cuando sus miembros han acudido de manera simultánea, como durante la crisis de
la deuda. Entre 1982 y 1989 el FLAR otorgó créditos por valor de 2.754 millones de
dólares (Titelman, 2011). Igualmente, aunque con menor recurrencia en las demandas, a
fines de los noventa y en 2009, algunos solicitaron los recursos del FLAR. La CAF mostró
también su capacidad contracíclica durante la más reciente crisis económica. Frente a las
38
Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela, Argentina, Brasil, Panamá, Paraguay, Uruguay, Costa Rica,
Chile, Jamaica, México, República Dominicana, Trinidad y Tobago, España y Portugal.
39
El capital autorizado de la CAF es de 10.000 millones de dólares, de los cuales a fines de 2012 se habían
pagado más de 3.636 millones de dólares (CAF, 2013).
63 restricciones del financiamiento externo después de 2008, expandió considerablemente los
créditos, ascendiendo en 2009 a 9.170 millones de dólares hasta alcanzar los 10.066
millones en 2011 (CAF, 2013).
Otra de las ventajas que han demostrado tener las IFRs está asociada al bajo o nulo
condicionamiento del financiamiento que proveen. A ello se une la mayor agilidad en la
asignación de los recursos, lo que se traduce en un financiamiento oportuno, especialmente
en momentos de crisis: las instituciones regionales demoran mucho menos que las
multilaterales para la aprobación y apertura de sus líneas de crédito40. Por ello las
instituciones regionales se han posicionado como acreedores preferentes de sus miembros
respecto a otras IFIs (CEPAL, 2013).
En el caso de la banca de desarrollo, las instituciones regionales muestran una asignación
sectorial de los recursos más diversificada, colocándolos en mayor proporción en áreas
estratégicas para el desarrollo de los países. La CAF ha sido durante la última década la
principal fuente de financiamiento en infraestructura y energía de sus miembros. La mayor
parte de su cartera de préstamos está colocada en proyectos de infraestructura (64%),
vinculados principalmente a la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional
Suramericana (IIRSA) y al Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica. La
institución también da cobertura a otras áreas, como el sector productivo (14%) y el sector
social (11%), y dentro de estos grandes grupos, un lugar importante corresponde al
suministro de servicios de electricidad, gas y agua (Ríos, 2012). Algo similar sucede con el
crédito otorgado por FONPLATA en tanto tiene una activa participación en el
financiamiento de los proyectos del IIRSA.
Desde el punto de vista de los agentes económicos que acceden al financiamiento habría
que propiciar una mayor inclusión de los pequeños productores –aunque tanto la CAF
como FONPLATA han otorgado créditos a las micro, pequeñas y medianas empresas-, a
fin de paliar su marginación de los mercados financieros nacionales y las restricciones que
enfrentan para acceder a financiamiento.
40
El FLAR solamente demora 32 días como promedio para aprobar un crédito (Giraldo, 2012).
64 Los organismos monetarios y financieros de matriz regional han funcionado como
proveedores de bienes públicos regionales en lo que respecta a la mayor credibilidad
financiera de los miembros. Su solidez y buen desempeño financiero les otorga una mejor
calificación de riesgo, incluso por encima de los propios países que las integran41, de
manera que la pertenencia implica para los miembros un seguro efectivo, no sólo en
términos de su función, sino ante organismos internacionales. Ello tiene implicaciones
importantes para el acceso a financiamiento externo y las primas de riesgo.
Estos organismos han jugado un rol significativo al estimular la creación de nuevos
instrumentos financieros que permiten la diversificación de riesgos. Ello tiene varias
implicaciones positivas para la región: i) estimula la participación en los mercados de
bonos locales de agentes confiables para los inversionistas y la demanda de estos
instrumentos, ii) ayuda a reducir la dependencia financiera externa mediante la oferta de
recursos en monedas nacionales, iii) contribuye a expandir las fuentes de financiamiento de
los bancos multilaterales y reduce su riesgo cambiario, y iv) reduce la exposición de los
miembros a descalces de monedas en la deuda externa contraída (CEPAL, 2013).
Resulta destacable la contribución de la banca de desarrollo regional a los proyectos de
integración, especialmente de integración física en UNASUR, aunque participan también
en el debate sobre otras formas de integración en otros esquemas. No obstante, estos
proyectos tienen su principal sostén en la banca nacional de desarrollo, que también ha
tenido una notable expansión –en especial en Sudamérica. Una buena parte de los recursos
para proyectos de infraestructura ha provenido del Banco Nacional de Desarrollo
Económico y Social de Brasil (BNDES, por sus siglas en portugués).
Hay allí una potencialidad no explotada en toda su magnitud para movilizar los recursos de
los países latinoamericanos en función de la creación de capacidades productivas
regionales. Aún falta un tramo importante por recorrer en términos de potenciar más el
41
En 2012 el FLAR tenía según Moody´s una calificación Aa2 y la CAF, A1, y según S&P, AA y A+,
respectivamente. Para ambas calificadoras el FLAR ostenta la mejor calificación de riesgo de toda la región, y
la CAF se ubica sólo por debajo del FLAR y de Chile, mientras que para S&P está por encima de Chile. El
resto de los países de la región se ubican por debajo de estos niveles (Giraldo, 2012).
65 sector productivo e industrial, así como otras áreas vitales como la producción de
alimentos, pues, sin desconocer su importancia regional, el sesgo hacia proyectos de
infraestructura es considerable. La actividad de la banca de desarrollo regional debería
facilitar la transformación de la estructura productiva regional hacia una mayor agregación
de valor y la satisfacción de las necesidades más acuciantes de la región.
Habría que potenciar la capitalización de estas instituciones en la búsqueda de una
ampliación aún mayor de sus actividades en la región, lo cual plantea un reto importante en
períodos de restricción de los flujos financieros externos, y adjudica una importancia vital a
la voluntad política como factor clave para aprovechar las entradas de capitales a la región
y los períodos de términos de intercambio favorables. Ello reviste una relevancia
extraordinaria para potenciar la función contracíclica de estas instituciones.
Aunque casi todas las instituciones han ampliado su capital, aún sus recursos son escasos
respecto a la amplitud de sus objetivos y a las reservas de sus miembros. El caso de
FONPLATA es evidente, pues los propósitos de la institución superan ampliamente su
capacidad real para lograrlos, atendiendo también al tamaño de los miembros (SELA,
2010). La magnitud de las reservas de los bancos centrales no se ha traducido en igual
proporción en el tamaño del capital del FLAR42, lo que demuestra que hay nichos
importantes por aprovechar en este sentido.
En la banca regional de desarrollo se han logrado avances más destacados que en la
integración monetaria, lo que responde, entre otros factores, a la menor necesidad de
coordinación y cesión de soberanía que esta actividad requiere. La función de coordinación
que debería ejercer el FLAR, en cuanto a rectoría de la actividad de la banca central a nivel
regional, no se ha logrado, al tiempo que su membresía aún es pequeña y no incluye a
varias de las principales economías de la región.
42
El capital pagado del FLAR en febrero de 2012 representaba sólo el 0,21% del PIB y el 1,6% de las reservas
internacionales de sus miembros aproximadamente (CEPAL, 2013c).
66 La participación simultánea de los países de la región en varias instituciones de este tipo
compromete la capacidad de honrar sus compromisos en términos de aportes de capital. El
proceso de convergencia de los esquemas de integración que está en curso debe reflejarse
también en las IFRs, de manera que se puedan ejercer cabalmente sus funciones en toda la
extensión de la región, al menos en Sudamérica, de la forma más eficiente posible,
mediante la generación de economías de escala en este ámbito (Pellandra, 2011). La
duplicidad de funciones en varias instituciones del mismo corte también puede obstaculizar
la consolidación de las mismas como organismos pilares de una nueva AFR.
67 CAPÍTULO III. Integración monetario-financiera en el marco del ALBA: ¿hacia una
nueva arquitectura financiera regional?
Ante la necesidad de rediseñar la AFR, se ha desatado un importante debate académico y
político sobre la forma en que debe establecerse. De ambos sectores han surgido propuestas
que articulan varios componentes, y se ha avanzado, de manera insuficiente y demorada, en
la creación de mecanismos de integración monetaria y financiera.
El gobierno ecuatoriano ha desempeñado un importante papel en el diseño y promoción de
la nueva AFR. Su propuesta, que coincide también con algunas ideas planteadas desde la
academia, contempla tres pilares fundamentales: una banca de desarrollo de nuevo tipo, un
fondo de reservas regional y un espacio monetario común, sobre la base de una unidad de
cuenta para el comercio intrarregional, con el objetivo de transitar en el largo plazo hacia
una moneda común (Páez, 2008).
Según esta propuesta, la banca regional debe jugar un papel más activo en la canalización
del ahorro interno hacia proyectos de inversión en áreas estratégicas para los países de la
región43. La función fundamental del banco de desarrollo regional alternativo debe
orientarse a la intermediación de los recursos financieros de los países de la región en
función de su propio desarrollo, así como la estimulación del uso de monedas nacionales, y
eventualmente regionales, en la provisión de financiamiento.
La creación de un fondo regional de reservas se fundamenta no sólo en la necesidad de una
administración más eficiente y la provisión de financiamiento oportuno y no condicionado
a las economías en períodos de crisis, sino también de un marco de coordinación
económica, especialmente monetaria. De esta manera, el fondo de reservas debe ser un
organismo rector de la banca central latinoamericana.
43
Las áreas estratégicas propuestas son: la alimentaria, la energética, la salud, la soberanía sobre los recursos
naturales y el conocimiento. En correspondencia, se contemplaban una serie de prioridades para la
financiación de proyectos, entre las que se encuentran: la soberanía alimentaria y energética, instrumentos
verdes, investigación y desarrollo, producción de medicamentos, investigación para el rescate del
conocimiento de los pueblos originarios, desarrollo ambiental e infraestructura desde lógicas diferentes de
organización del espacio (Páez, 2008).
68 El establecimiento de una unidad de cuenta para el comercio intrarregional, buscaría
establecer un punto de partida para reducir el uso del dólar en las relaciones entre las
economías, de forma que estas sean menos impactadas por sus fluctuaciones y la política
monetaria estadounidense, o al menos que se suavicen los efectos de las variaciones del
tipo de cambio sobre el comercio, las finanzas y la producción (Ugarteche, 2008). Se busca
promover los intercambios comerciales intrarregionales a través de la reducción de los
costos de transacción del cambio de monedas y, en algunos casos, la provisión de un
colchón de tiempo a los importadores en tanto se compensan los pagos regionales, así como
llevar a delante una gestión más eficiente de las divisas.
La Declaración de Quito de 2007 fue un hito importante en este proceso. Mandatarios de
Argentina, Brasil, Bolivia, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela consignaron los
elementos centrales que debían contemplarse, quedando definida la idea de establecer los
ejes de la propuesta ecuatoriana y anunciando la futura creación del Banco del Sur.
Esta propuesta general ha sido enriquecida por las contribuciones de la academia. En esa
dirección se ha planteado la pertinencia de crear un mercado regional virtual de valores,
que posibilite la captación de recursos internos y la ampliación del acceso a financiamiento
a los productores, especialmente medianos y pequeños (Páez, 2010a).
Los componentes de la nueva AFR deben complementarse entre sí, de manera que la
implementación y desarrollo de cada uno contribuya a la profundización de los restantes.
Por ejemplo, la estabilidad que debe proveer una unidad de cuenta regional fortalecerá el
desarrollo de los mercados regionales de valores, reduciendo el riesgo cambiario en la
emisión de deuda. El establecimiento de metas de convergencia coordinadas por el fondo
regional de reservas –especialmente cambiarias-, la composición de una parte del capital
del banco regional de desarrollo en monedas locales y regionales, y la creación de
instrumentos financieros en estas monedas también podrían contribuir a la profundización
de la nueva arquitectura financiera de la región (Páez, 2010a; Ugarteche, 2008).
69 Destaca la propuesta de Ugarteche (2008) sobre la instauración de la Unidad Monetaria del
Sur (UMS), como unidad de cuenta conformada en base a una canasta de monedas
latinoamericanas. La intención sigue la idea pionera de Arestis y de Paula (2003) para
establecer una moneda de uso en el comercio intrarregional. Según los cálculos del propio
autor (Ugarteche, 2008), la UMS ha mostrado su capacidad para proveer estabilidad tanto
como referente para el comercio intra-sudamericano como para la emisión de bonos
nominados en esa moneda. La idea contempla que el Banco del Sur emita deuda nominada
en la moneda regional (Ugarteche, 2008; Ugarteche, 2012).
Como ejes transversales de las propuestas pueden identificarse una serie de principios del
diseño institucional de la arquitectura financiera: las prácticas democráticas y transparentes,
la soberanía nacional, el respeto al derecho económico, social y cultural de las personas y a
la naturaleza, la atención a problemas acuciantes como la pobreza y la desigualdad, y la
atención a las asimetrías y el trato especial y diferenciado a economías de menor desarrollo
relativo (Páez, 2008; Páez, 2010a; Páez, 2010b; Ugarteche, 2008; Ugarteche, 2012).
Se trata de propiciar el tránsito hacia un nuevo patrón productivo y de inserción
internacional de la región. Ello implicaría que este proceso y las instituciones asociadas a él
suplan las carencias de las IFIs, asumiendo algunas de sus funciones (Ugarteche, 2012).
Aunque este debate tiene expresiones en la esfera monetario-financiera, su piedra angular
radica en las bases para una estrategia de desarrollo nacional y regional diferente, que
permita reducir la dependencia externa y la inserción internacional subordinada de las
economías, asegurándoles una mayor soberanía. Por tanto, las definiciones más importantes
no pueden dilucidarse en este plano, sino en las estrategias de desarrollo y el carácter de la
política económica y de integración regional.
En América Latina se han creado cuatro nuevos instrumentos de integración monetariofinanciera: el Banco del Sur (Anexo III.1), el Sistema de Pagos en Monedas Locales entre
Brasil y Argentina (SML Brasil-Argentina) (Anexo III.2), el SUCRE y el Banco del
ALBA, los dos últimos en el marco del ALBA. Sin embargo, no se ha avanzado en la
constitución de un fondo de reservas regional, lo cual es uno de los pilares de la propuesta
70 planteada, aunque se ha considerado la idea de ampliar las capacidades y el alcance del
FLAR a toda la región.
Más allá de la evolución de los mecanismos recientes de integración monetario-financiera,
la concreción de una nueva AFR aún tiene muchos y grandes desafíos por sortear. Tal
parece que luego de la creación de dichos mecanismos el tema, si bien ha estado presente
en el plano discursivo en algunos debates regionales44, ha caído en un impasse,
especialmente considerando el lento y tortuoso camino en la negociación, fundación y
puesta en funcionamiento del Banco del Sur.
Las relaciones de poder que se expresan tanto en el ámbito internacional como al interior de
la región, son uno de los principales obstáculos en ese camino, y sólo podrá superarse con
la acción colectiva, no ya de los Estados, sino de todos los actores comprometidos con el
proyecto de autonomía y soberanía regional.
Si bien la unificación monetaria ha sido planteada como una meta de muy largo plazo, no
pocos identifican los conceptos de integración y cooperación monetaria y financiera con el
establecimiento de una moneda común. Las razones por las que ni la región ni los esquemas
de integración que amparan las recientes iniciativas pueden asumir una política monetaria
común son simples: no se pueden aplicar políticas iguales para economías diferentes sin
afectar a un grupo de ellas, especialmente las más débiles. El caso europeo ha sido
esclarecedor. Dada su apertura y nivel de dolarización, las economías no están en
condiciones de renunciar a la política monetaria y al tipo de cambio como instrumento de
ajuste frente a shocks externos.
A continuación se analiza la evolución de los mecanismos de integración monetariofinanciera surgidos en el marco del ALBA y, luego, se abordan los principales desafíos que
estos enfrentan para su consolidación y aporte al proceso de reformulación de la AFR,
sobre la base de los condicionantes esenciales y estructurales que los determinan.
44
El tema ha sido tratado en el marco de la CELAC.
71 3.1
Evolución de los mecanismos monetario-financieros en el ALBA
Con la creación del Banco del ALBA y el SUCRE, al interior del ALBA, tiene lugar una
suerte de implementación de menor alcance de la propuesta promovida por Ecuador para la
nueva AFR, sin que ello implique la renuncia de los Estados a participar de otros
mecanismos. Ello respondió, en alguna medida, a los lentos avances en la creación y puesta
en funcionamiento del Banco del Sur. En estos mecanismos participan indistintamente,
además de Venezuela, Ecuador y Bolivia –miembros de UNASUR-, Cuba, otros países
caribeños del ALBA y más recientemente Uruguay en el SUCRE.
Como se verá en lo adelante, la participación de Venezuela en dichos mecanismos es
esencial. Ello refleja la propia dinámica interna del esquema ALBA, donde la facturación
petrolera venezolana es el sustento fundamental para la ejecución de los proyectos,
marcando de antemano la vulnerabilidad de estar expuesto al comportamiento de los
precios internacionales del petróleo, sobre los cuales Venezuela no tiene influencia, y a la
situación económica y política del país. Esta última determina la disponibilidad de recursos
para la concreción de los proyectos y la voluntad política de preservarlos.
3.1.1 Banco del ALBA
El Banco del ALBA, creado en 2008 y en funcionamiento desde 2009, cuenta como
miembros fundadores a Cuba, Bolivia, Nicaragua y Venezuela, y como miembros
adheridos después de su fundación a San Vicente y las Granadinas y Dominica. Ante la
necesidad de contar con un banco de desarrollo para financiar los proyectos priorizados de
sus países, la creación del Banco del ALBA puede leerse también como resultado de la
lentitud en los avances del Banco del Sur.
Entre los objetivos de la institución se plantean el impulso al desarrollo económico y social
sostenible, la reducción de la pobreza y las asimetrías, la promoción de la integración y de
un intercambio económico entre sus miembros sobre la base de principios de solidaridad,
complementariedad, cooperación y respeto a la soberanía de los pueblos. Entre las
72 principales funciones de la institución cuentan el financiamiento de proyectos de desarrollo
económico en sectores claves, social, de infraestructura, de empresas binacionales o
grannacionales, y de promoción a los micro, pequeños y medianos productores, entre otras
(Banco del ALBA, 2008).
El capital suscrito es de 850 millones de dólares, mientras que el capital autorizado
asciende a 2.000 millones de dólares. Se divide en acciones ordinarias de tres tipos: i) de
Clase A, para Estados miembros del ALBA firmantes del Convenio Constitutivo; ii) de
Clase B, para Estados de la región miembros o no del ALBA y Estados extrarregionales; y
iii) de Clase C, para bancos centrales, entidades financieras y no financieras donde el
Estado tenga una participación en las acciones mayor al 50% del capital, y organismos
multilaterales de crédito (Banco del ALBA, 2008).
En el Convenio no se define la participación accionaria de cada miembro, quedando así a la
decisión del Consejo Ministerial, máxima autoridad de la institución. Sin embargo, a partir
de información proveniente de medios de prensa, ha podido estimarse la siguiente
distribución de los aportes, destacando notablemente el aporte de Venezuela que
presumiblemente cubre alrededor del 85% del capital suscrito. Los aportes no están
vinculados al voto de los países, que sigue un esquema de un país, un voto.
Tabla No. 3. Distribución de los aportes de capital del Banco del ALBA* (millones de
dólares)
País
Bolivia
Cuba
Nicaragua
*
Aporte
54
118
28
Venezuela
850
Los datos que se muestran no son exactos ni de fuentes oficiales. Su carácter es totalmente referencial.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de TeleSur (2008), AFP (2012), Anf-Agencia (2010) y EFE
(2008).
Destaca también el amplio margen que ofrece el Convenio Constitutivo para la utilización
de monedas locales en la integración de los aportes de capital de los países accionistas, de
73 manera que hasta el 50% del valor nominal de las acciones de Clase A puede ser abonado
en la moneda nacional de cada país, siendo el otro 50% abonado en dólares (Banco del
ALBA, 2008).
El Banco del ALBA ha desempeñado un papel importante en las actividades relacionadas
con la operatividad del SUCRE, orientadas a tres direcciones fundamentales: el desarrollo e
implementación del Sistema Informático del SUCRE, la gestión y administración como
Banco Agente de la Cámara Central de Compensación de Pagos, y la administración como
entre fiduciario del Fondo de Reservas y Convergencia Comercial (Pierantoni, 2010).
Además, ha financiado proyectos vinculados con la actividad de promoción de las
relaciones comerciales entre los miembros del ALBA. En esta dirección, a través del
Programa Piloto de Financiamiento Intra-ALBA Venezuela-Bolivia, ha financiado
proyectos asociados al comercio bilateral en el sector textil y maderero, estimulando un
incremento del intercambio de estos rubros entre ambos países (Pierantoni, 2010).
En el financiamiento a otros sectores priorizados, la actividad fundamental del banco se ha
concentrado proyectos de carácter social como ALBA Cultura, ALBA Salud y ALBA
Educación, en los cuales hasta mediados de 2013 se habían invertido más de 170 millones
de dólares (Correo del Orinoco, 2013)45. Además, el banco gestiona el Fondo ALBAPetrocaribe y durante 2012 Venezuela propuso la colocación del 1% de las reservas
internacionales de los países miembros en el banco. Recientemente, directivos del Banco
del ALBA anunciaron que se está considerando su participación como inversionista en el
canal interoceánico que pretende construirse en Nicaragua.
La importancia del Banco del ALBA se expresa, en términos simbólicos, en lo que refiere a
la puesta en funcionamiento de una institución financiera basada en principios diferentes a
los de las tradicionales, especialmente ante la dilación del inicio de las operaciones del
45
Una dificultad para evaluar la actividad del banco fue la escasez de información oficial disponible. Úsense
las cifras con un carácter referencial, pues provienen en ocasiones de medios de prensa.
74 Banco del Sur. En términos prácticos, constituye el soporte financiero de proyectos de
carácter social y de estímulo al comercio intra-ALBA.
Más allá de lo que se expresa en el plano discursivo, la estrechez del capital de la
institución, respecto a sus objetivos y funciones y en relación a las dimensiones de otras
entidades de igual naturaleza que operan en la región, reduce su capacidad real para
convertirse en el mediano plazo en sustituto de las instituciones financieras tradicionales.
Ello contrasta con la participación de algunos de sus miembros en múltiples IFRs.
El retraso en la puesta en marcha de las empresas grannacionales ha determinado un menor
sustento de la actividad del banco en función de sus objetivos fundacionales y de la
intención del rediseño financiero regional. Actualmente, además de proyectos para
aumentar la oferta exportable de algunos países del esquema, el banco financia
fundamentalmente empresas grannacionales proveedoras de servicios. Las empresas
grannacionales asociadas al sector productivo, aunque cuentan con recursos en el banco,
aún están a la espera del inicio pleno sus actividades.
De un total de 32 proyectos concebidos en el marco del ALBA para la constitución y
funcionamiento de empresas grannacionales (Anexo III.3), de los cuales se priorizaron 18,
sólo tres están en plena ejecución y han recibido financiamiento del Banco (Empresa
Grannacional de Telecomunicaciones-ALBATEL, Fondo Cultural del ALBA y Empresa de
Alfabetización y Post Alfabetización). Otros cuatro están en proceso de negociación o
trámites para su ejecución (Empresa Grannacional de Energía, Gas y Petróleo, Empresa
Grannacional ALBA Alimentos, Empresa Centro Regulador de Medicamentos del ALBAALBAMED y Empresa Forestal del ALBA) (SELA, 2013a).
3.1.2 Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos
El SUCRE fue fundado durante la VII Cumbre del ALBA, con la firma de su Tratado
Constitutivo por los mandatarios de Venezuela, Bolivia, Cuba, Ecuador y Nicaragua en
75 octubre de 200946, aunque ya se venía trabajando desde antes y se habían consignado
algunos de sus principios y componentes en reuniones y documentos anteriores.
El SUCRE está integrado por tres elementos fundamentales: la Unidad de Cuenta Común
(“sucre”), el Fondo de Reservas y Convergencia Comercial, y la Cámara Central de
Compensación de Pagos. Se propone reducir la dependencia y uso del dólar en el comercio
entre miembros, así como estimular el intercambio comercial y la integración. El Consejo
Monetario Regional (CMR) es el máximo órgano de decisión del sistema.
El “sucre” es una unidad de cuenta común, mediante la cual se registran las transacciones
comerciales entre los miembros, de manera que no se utilice el dólar en el comercio intrabloque, sino que semestralmente, a través de la Cámara Central de Compensación, sólo se
liquidan los superávit o déficit comerciales generados. El Consejo Monetario asigna al
inicio de cada semestre una cuota de sucres a cada país, respaldada en obligaciones e
instrumentos financieros en monedas nacionales.
La asignación de cuotas en 201247, tras sucesivos y cuantiosos aumentos de la cuota
venezolana, se distribuyó de la siguiente manera: Bolivia con 20,8 millones de sucres, Cuba
con 20 millones, Ecuador con 24,8 millones, Nicaragua con 19,2 millones y Venezuela con
530 millones, para un total emitido de 614,8 millones de sucres. La desproporción en la
asignación de la cuota de Venezuela se corresponde con la concentración de la mayor parte
de las importaciones que se tramitan a través del SUCRE y la posición deficitaria de ese
país dentro del sistema.
La cantidad y el monto de las operaciones cursadas a través del SUCRE se han
incrementado notablemente desde su puesta en funcionamiento, de manera que hasta el 27
de febrero de 2013 se habían efectuado un total 4.195 operaciones por un valor acumulado
de 1.854,62 millones de dólares (Consejo Monetario Regional del SUCRE, 2013). No
46
Recientemente el gobierno de Uruguay solicitó su adhesión al mecanismo, sin embargo, su inclusión
efectiva requiere la ratificación legislativa del Tratado Constitutivo.
47
El dato corresponde al presentado en el último Informe de Gestión del Consejo Monetario Regional del
SUCRE disponible, por lo que es el último dato oficial disponible.
76 obstante el aumento sostenido del intercambio comercial a través del SUCRE, el monto
total sigue siendo marginal respecto al comercio total de los países participantes del
esquema. En el Acuerdo para la Constitución del Espacio Económico del ALBA
(ECOALBA)48 de febrero de 2012 se planteó la meta de que el comercio vía SUCRE
alcance como mínimo el 20% del intercambio comercial entre las partes.
Gráfico No. 5. SUCRE: Operaciones comerciales 2010-2012 (millones de dólares)
Nota: Según declaraciones oficiales en medios de prensa, hasta agosto de 2013 se habían efectuado
operaciones por más de 850 millones de dólares (Agencia Venezolana de Noticias, 2013).
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Consejo Monetario Regional del SUCRE (2011, 2012).
La baja representatividad de las operaciones en sucre en el comercio total del bloque
responde fundamentalmente a que los principales productos que intercambian los países
miembros no están incluidos en el sistema, de manera que el petróleo y los servicios,
pilares más importantes de las relaciones del ALBA, no se incluyen. Para Venezuela,
siendo un país rentista dependiente de los ingresos en dólares de la factura petrolera, no es
ventajoso incluir la comercialización de petróleo en el sistema de compensación.
Igualmente, a los restantes países no les conviene dejar de comerciar en dólares sus
principales rubros exportables, fundamentalmente materias primas.
48
El ECOALBA fue concebido como una “zona económica de desarrollo compartido interdependiente,
soberana y solidaria, destinada a consolidar y ampliar un nuevo modelo alternativo de relacionamiento
económico para fortalecer y diversificar el aparato productivo y el intercambio comercial” (Acuerdo para la
Constitución del Espacio Económico del ALBA-TCP, 5 de febrero de 2012). En dicho acuerdo, además de la
conformación de dicho espacio, y el Consejo de Complementación Económica como su órgano coordinador,
se establecen una serie de principios por los que este deberá regirse.
77 De lo anterior se derivan una potencialidad y una limitante del mecanismo. Este estimula la
comercialización de bienes industriales, lo que potencialmente pudiera contribuir a la
transformación de la matriz productiva regional. Sin embargo, ante el escaso desarrollo
industrial actual de los países involucrados, ello resulta una limitante para su ampliación
(Ugarteche, 2012). En 2012 los principales productos transados fueron: bienes de consumo
(46%), químicos (19%), metalmecánicos (16%), agrícolas (13%), textiles (4%) y mineros
(2%), mostrando un componente industrial importante (Consejo Monetario Regional del
SUCRE, 2012).
En el intercambio comercial del sistema se reflejan asimetrías importantes, concentrándose
la mayor parte de los pagos en la actividad comercial bilateral entre Venezuela y Ecuador.
El mecanismo es utilizado fundamentalmente por los importadores venezolanos, que
concentraron en 2012 el 92,78% de las importaciones tramitadas. La participación de Cuba
y de Bolivia en el sistema es visiblemente baja, concentrando sólo el 0,006% y 0,39% de
las importaciones y el 0,9% y 2,6% de las exportaciones en sucre, respectivamente, dando
cuenta de la falta de incentivos que tienen para participar (SELA, 2012a)49.
Ecuador se encuentra bajo un régimen de dolarización total, siendo el dólar la moneda de
curso doméstico y la utilizada en los pagos vía SUCRE. La posición superavitaria de
Ecuador no es desventajosa para los exportadores en términos de captación de divisas,
incluso para empresas extranjeras radicadas en el país y productores de bienes primarios,
que actualmente exportan a Venezuela50. Ello justifica que Ecuador no tenga restricciones
en materia de oferta exportable para transar a través del instrumento.
Por su parte, la posición deficitaria venezolana indica que el SUCRE podría estar siendo
usado como vía alternativa para importar bienes de consumo de cara al control cambiario
del país. El crecimiento de las exportaciones ecuatorianas a Venezuela vía SUCRE está
ejerciendo una importante presión sobre las reservas del Banco Central de Ecuador en los
49
A la fecha de redacción de este trabajo no se cuenta con datos para la participación de Nicaragua, pues este
país ratificó el Tratado Constitutivo en enero de 2013.
50
El 22,4% de los bienes transados vía SUCRE son vehículos (Consejo Monetario Regional del SUCRE,
2012). En buena medida estos provienen de empresas extranjeras radicadas en Ecuador como son: Mazda, de
Japón y Kia, de Corea del Sur (SELA, 2013a).
78 períodos intermedios antes de la liquidación de los saldos, pues tiene que disponer de ellas
para realizar los pagos a los productores, lo cual acarrea para ese país un costo adicional en
tanto las posiciones activas o pasivas dentro del SUCRE no generan cargos financieros, y
funcionan más bien como transferencias gratuitas de los países superavitarios (como
Ecuador) a los deficitarios (como Venezuela) (Pérez, Titelman y Cipoletta, 2013).
Respecto al tipo de cambio, en un inicio se estableció, una paridad de 1,25 dólares por
sucre y, sobre esa base referencial, se calcularon los tipos de cambio respecto a las monedas
nacionales. Entre 2010 y 2012, el sucre se ha devaluado ligeramente respecto al dólar,
ubicándose a fines de ese año en 1,2509 dólares por sucre, como consecuencia de la
devaluación del CUC y la apreciación del boliviano durante 2011.
En 2013 debe haberse activado el mecanismo de intervención cambiaria para mantener la
paridad sucre-dólar ante la devaluación del bolívar de inicios de ese año51. Dicho
mecanismo se activa ante variaciones superiores al 5% de las monedas nacionales respecto
a las principales divisas internacionales con el objetivo de preservar la estabilidad externa
del sucre como unidad de cuenta para el comercio52. El mecanismo consiste en recalcular el
número de unidades de las monedas nacionales de los miembros y de cada divisa en las
canastas respectivas que se utilizan para calcular el valor del sucre y el factor de nivel
inicial fijado53, y sobre esa base preservar el tipo de cambio de la unidad de cuenta. De esta
manera, la estabilidad del sucre no está sostenida en un proceso de coordinación entre los
bancos centrales de los miembros, los cuales implementan en ocasiones regímenes
monetarios y cambiarios diferentes.
Una limitación del sistema consiste en que la compensación de los pagos se realiza en
dólares, lo que atenta contra la mayor utilización de las monedas nacionales (Ugarteche,
2012). De esta manera, y vinculado a lo anterior, el mecanismo asume la debilidad de las
51
No se encontró información oficial disponible sobre la efectiva activación del mecanismo.
El mecanismo se aplica ante cualquier variación de las monedas nacionales mayor al 5% sin tener en cuenta
el origen de dicha variación (doméstica o externa).
53
El valor del sucre está determinado por: i) un factor de nivel (fijado por el CMR), ii) una canasta de las
monedas nacionales de los miembros valoradas respecto al dólar, y iii) una canasta de las principales divisas
internacionales valoradas también respecto al dólar. Se le atribuye un mayor peso en la fórmula a la canasta
de las monedas domésticas, aunque el CMR puede fijar el peso que se le atribuye a cada una.
52
79 monedas nacionales para el intercambio intrarregional, pues la paridad de la moneda virtual
sucre está atada al dólar en primera instancia. Esta propia debilidad fundamenta la
inexistencia dentro del bloque de una moneda nacional que pueda servir como ancla, lo
cual es una limitación mayor para la integración monetaria.
El Fondo de Reservas y Convergencia Comercial está diseñado para la financiación de los
déficits temporales que se generen en la Cámara de Central de Compensación y el
financiamiento de proyectos dirigidos a incrementar la oferta exportable de los miembros
para el comercio intra-ALBA, con el objetivo de reducir las asimetrías comerciales entre
ellos. En diciembre de 2012 se había concretado poco más de un tercio de los aportes
comprometidos por los países miembros, alrededor de 3,21 millones de dólares, de un total
comprometido inicialmente de 9,5 millones de dólares. El Banco del ALBA actúa como
ente fiduciario del Fondo de Reservas y Convergencia Comercial, aunque este último aún
está en una fase muy incipiente de su actividad.
Todo lo anterior anterior ratifica que este mecanismo explota débilmente sus
potencialidades en términos de ahorro de divisas y promoción del comercio intra-bloque.
Sería mucho mejor aprovechado en la medida en que una mayor parte del comercio intraALBA se tramite a través de este mecanismo y que los saldos comerciales intra-SUCRE
sean más balanceados. Ello responde a otras condiciones de carácter más estructural que no
se cumplen al interior del bloque, como el bajo nivel de interdependencia entre los
miembros y su condición primario-exportadora, e incluso rentista en algunos casos. Estos
elementos serán abordados posteriormente.
3.2
Factores que condicionan la efectividad de los mecanismos de integración
monetario-financiera en el ALBA. Principales desafíos
La profundidad de los mecanismos de integración monetaria y financiera está condicionada
por la existencia de relaciones de interdependencia entre las economías, tanto en lo que
refiere a los incentivos para la coordinación macroeconómica como a su efectividad y
posibilidades de ampliación. Mucho se ha debatido sobre la escasa interdependencia
80 existente entre las economías que participan de los grupos asociativos latinoamericanos,
pero lo cierto es que en cuanto al comercio y la inversión, sin subvalorar los logros
alcanzados en estos esquemas, y reconociendo sus diferencias relativas, poco se ha logrado
en la construcción de capacidades conjuntas.
La interdependencia económica no es una categoría de fácil medición, pues involucra
diversos aspectos, como las relaciones comerciales, la inversión y los flujos financieros, la
creación de cadenas de valor y la coordinación macroeconómica, entre otros. La
información estadística para medirlos no siempre está disponible. Aunque un estudio sobre
las relaciones de interdependencia en América Latina en general, y en el ALBA en
particular, requeriría un trabajo mucho más exhaustivo, aquí se esbozan algunos de los
factores que la condicionan.
La relación entre la interdependencia y la profundización de los procesos de integración
monetario-financiera puede darse en ambos sentidos. Al respecto, es relevante el análisis de
la endogeneidad de los criterios de AMO de Frankel y Rose (1997), demostrando que la
profundización de la integración monetaria puede resultar en un estímulo al incremento de
los flujos comerciales y la sincronización de los ciclos económicos54.
La construcción de interdependencia debería conducir a una mayor sincronización de los
ciclos económicos, en la medida en que el comportamiento de las principales variables de
las economías integradas dependan unas de otras. Este no es, sin embargo, un indicador
definitivo, pues un coeficiente de correlación elevado puede ocultar la existencia de
relaciones de dependencia, interdependencia asimétrica o similitud en los shocks externos
que afectan los ciclos económicos de los países.
En las naciones del ALBA los niveles de correlación de los ciclos económicos son dispares.
El punto de partida fue igualmente dispar pero más asincrónico que los niveles actuales, lo
que conduce a la tesis de que a medida que se ha profundizado el proceso se han alcanzado
54
Ahumada y Martirena-Mantel (2001), en un estudio que sigue la lógica de Frankel y Rose (1997) pero
aplicado a países subdesarrollados, verifican esta hipótesis para el MERCOSUR arribando a resultados
similares,.
81 mayores niveles de sincronización55. Sin embargo, es necesario apuntar la intensificación
de las relaciones económicas entre los países que conforman el bloque no necesariamente
se circunscriben a los marcos del esquema ALBA, sino que pueden estar asentadas sobre
vínculos bilaterales o programas complementarios. El caso más notable, en este sentido, es
el de las relaciones Cuba-Venezuela.
Gráfico No. 6. Sincronía en los ciclos económicos de países del ALBA 1990-2012
(dólares)*
*
Los períodos se delimitaron en base a la fecha de creación del bloque ALBA para los dos primeros países
integrados (Cuba y Venezuela). Calculado en base al PIB anual de los países a dólares constantes de 2005. El
componente cíclico del PIB de las economías se calculó aplicando el Filtro Hodrick-Prescott. Las líneas de los
gráficos representan el componente cíclico del PIB de cada país en el período previo (CICPAÍS – Gráfico A)
y posterior (CPAÍSPOST – Gráfico B) a la creación del ALBA.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de World Bank (2013).
Entre 1990 y 2003, período previo al inicio de las operaciones del ALBA entre los dos
socios fundadores, Cuba y Venezuela, se observaban asincronías o sincronías poco
significativas en los ciclos de todos los países, con la única excepción de Cuba y Nicaragua,
cuyo coeficiente de correlación se ubicaba en niveles significativos de 0,89. Se verificaron
correlaciones negativas entre cuatro pares de países (Ecuador-Cuba, Ecuador-Nicaragua,
Cuba-Venezuela y Nicaragua-Venezuela). Las restantes correlaciones, aunque positivas, no
eran significativas56.
55
Una dificultad no despreciable para el cálculo del componente cíclico del PIB de los países ha sido la falta
de acceso a series estadísticas trimestrales. Los cálculos se realizaron sobre una base anual.
56
Se asume un nivel de significación cuando el coeficiente de correlación se ubica por encima de 0,70.
82 Tabla No. 4A. Coeficientes de correlación de los ciclos económicos de países del ALBA
1990-2004*
Bolivia
Cuba
Ecuador
Nicaragua
Venezuela
Bolivia Cuba Ecuador Nicaragua Venezuela
1,00 0,17
0,38
0,27
0,29
0,17 1,00
-0,25
0,89
-0,36
0,38 -0,25
1,00
-0,53
0,03
0,27 0,89
-0,53
1,00
-0,07
0,29 -0,36
0,03
-0,07
1,00
*
Calculado en base al PIB anual de los países a dólares constantes de 2005. El componente cíclico del PIB de
las economías se calculó aplicando el Filtro Hodrick-Prescott.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de World Bank (2013).
Entre 2004-2012, período de vigencia del esquema ALBA, las correlaciones, aunque
continúan mostrando disparidades, de manera general se ubican en valores positivos, a
excepción de dos pares de países (Bolivia-Cuba y Bolivia-Venezuela). Nótese que en
ambos casos se partió de correlaciones positivas, aunque débiles, en el período anterior.
Ello denota que para Bolivia ha disminuido el nivel de sincronización respecto a dos de los
socios más importantes del bloque. Por su parte, la relación Cuba-Nicaragua, aunque no
llegó a ubicarse en valores negativos se redujo considerablemente.
La cantidad de pares con correlaciones significativas positivas mostró un incremento,
pasando de uno entre 1990 y 2003 a tres entre 2004 y 2012 (Cuba-Venezuela, EcuadorBolivia y Ecuador-Nicaragua), más otro que casi alcanza el nivel de significación asumido
(Nicaragua-Venezuela). De este grupo de pares, Cuba-Venezuela, Ecuador-Nicaragua y
Nicaragua-Venezuela mostraban en el período anterior coeficientes negativos.
Tabla No. 4B. Coeficientes de correlación de los ciclos económicos de países del ALBA
2004-2012*
Bolivia Cuba Ecuador Nicaragua Venezuela
Bolivia
Cuba
Ecuador
Nicaragua
Venezuela
1,00
-0,32
0,74
0,43
-0,11
-0,32
1,00
0,04
0,55
0,95
0,74
0,04
1,00
0,70
0,19
0,43
0,55
0,70
1,00
0,68
-0,11
0,95
0,19
0,68
1,00
*
Calculado en base al PIB anual de los países a dólares constantes de 2005. El componente cíclico del PIB de
las economías se calculó aplicando el Filtro Hodrick-Prescott.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de World Bank (2013).
83 La propia dinámica de relacionamiento establecida ha conducido al surgimiento de
interdependencia asimétrica entre las economías, especialmente respecto a Venezuela, cuya
renta petrolera es el sostén económico del proyecto. Las relaciones económicas se han
establecido bajo un formato de “eje y rayos”, donde la economía venezolana ocupa un lugar
central. Los proyectos se financian esencialmente con fondos venezolanos, por lo que su
ejecución está muchas veces sujeta a la situación económica y política interna del país.
La asimetría es más marcada con los países de menor tamaño relativo, especialmente los
caribeños miembros del bloque. La matriz de relacionamiento del esquema, y con estos
países en particular, es esencialmente petrolera, efectuándose la provisión de crudo en
condiciones de pago ventajosas57 –aunque los niveles de deuda que han alcanzado estos
países, en parte por el endeudamiento derivado de la compra de petróleo venezolano es
actualmente una preocupación. La participación de países como Dominica, San Vicente y
las Granadinas, Antigua y Barbuda y, recientemente, Santa Lucía, parece tener un carácter
utilitario, no estando motivada necesariamente por coincidencias en el plano político e
ideológico.
Los países caribeños, a excepción de San Vicente y las Granadinas58, no participan en los
mecanismos de integración monetario-financiera del esquema. Ello responde en buena
medida a su membresía (Antigua y Barbuda, Dominica, San Vicente y las Granadinas y
Santa Lucía) en la Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO), que ha
establecido una zona monetaria común con moneda propia (dólar del Caribe Oriental)59.
Entre los restantes países la asimetría también es relevante, especialmente respecto a
Venezuela, economía de mayor tamaño del esquema. Ello se refleja, entre otros elementos,
en los saldos comerciales de bienes, que muestran un notable superávit venezolano respecto
a sus socios. Los desequilibrios entre los restantes países son menos desbalanceados.
57
Las condiciones de contratación del crudo bajo el esquema ALBA-Petrocaribe depende de su cotización
internacional.
58
Este país participa únicamente en el Banco del ALBA, no así en el SUCRE.
59
Por estas razones, en el análisis que sigue no se incluyen los Estados caribeños miembros del ALBA.
84 Tabla No 5. Saldos comerciales bilaterales de bienes de países del ALBA 2012
(millones de dólares)
Cuba*
Bolivia
Ecuador Nicaragua Venezuela
-2,74
3,07
0,24
-403,23
2,74
-10,29
1,60 -3.778,69
-3,07
10,29
84,33
-169,80
-0,24
-1,60
-84,33
-538,03
403,23
3.778,69
169,80
538,03
-
Bolivia
Cuba
Ecuador
Nicaragua
Venezuela
*
Los datos de la relación con Cuba no son definitivos, pues no incluye el comercio de servicios, apartado en el
que Cuba es superavitaria.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de FMI (2013b).
A partir de la entrada en funcionamiento del esquema, algunas diferencias en el intercambio
comercial se han hecho más profundas. El superávit de bienes de Venezuela respecto a los
restantes países se ha incrementado progresivamente, con excepción de los años 2009 y
2010, cuando el precio del petróleo cayó drásticamente producto de la crisis internacional.
Habría que apuntar, no obstante, que estas cifras están condicionadas también por el
comportamiento de los precios del crudo.
Tabla No. 6. Balanza comercial de bienes de Venezuela respecto a países del ALBA*
2004-2012 (millones de dólares)
Año
Saldo Comercial
Venezuela-ALBA
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
1381,93
1909,15
2144,31
2767,16
4006,89
2672,21
2422,91
4497,09
4899,23
*
Incluye sólo a Bolivia, Cuba, Ecuador y Nicaragua.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de FMI (2013b).
Por su parte, los niveles de comercio de bienes intra-bloque son marginales respecto al
comercio total de bienes de los países que lo integran, aunque se ha incrementado
85 ligeramente en los últimos años. En 2004 los cinco países del “núcleo duro”60 del ALBA
comerciaban entre sí el 2,83% de lo que comerciaban con el mundo entero. Esta relación se
ubicó en 2012 en 3,30%. Nótese que en otros grupos asociativos en América Latina estos
niveles rondan el 20% y aun así se consideran insuficientes.
Tabla No. 7. Comercio intra-ALBA* respecto al comercio total 2004-2012 (millones de
dólares y porcentajes)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Comercio
Comercio
Exportaciones Importaciones Comercio
intraintraTotales
totales
total
ALBA/Total
ALBA
(%)
4742,85
52554,25
31341,41 83895,66
2,83
4912,09
70951,22
43436,90 114388,12
2,15
5931,79
84863,81
57592,65 142456,46
2,08
8539,54
91272,55
73654,69 164927,24
2,59
11619,67
123809,83
88503,27 212313,10
2,74
9504,58
78618,80
68800,67 147419,47
3,22
12460,30
94655,78
71796,47 166452,25
3,74
14838,97
127497,86
84240,95 211738,81
3,50
16148,90
131627,94
112966,33 244594,27
3,30
*
Incluye sólo a Bolivia, Cuba, Ecuador, Nicaragua y Venezuela.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de FMI (2013b).
La baja participación del comercio intra-ALBA está asociada a causas disímiles. Entre ellas
se encuentra el alto grado de especialización de las economías en productos primarios.
Generalmente, los países con mayor concentración del comercio en este tipo de productos
están más estrechamente vinculados a los mercados internacionales, mientras que los que
producen una mayor proporción de bienes industriales mantienen una relación más estrecha
con sus vecinos de la región61.
Los países del ALBA son, en su mayoría, productores y exportadores de bienes primarios,
de cuya renta depende el resto de la economía. En muchos casos sus vínculos comerciales
60
El “núcleo duro” del ALBA incluye a Venezuela, Cuba, Ecuador, Bolivia y Nicaragua.
En los espacios regionales y subregionales se tiende a privilegiar, mediante sistemas preferenciales, la
comercialización de bienes con mayor valor agregado, mientras que de los mercados internacionales se
obtienen divisas asociadas al agronegocio y la minería, dos sectores con una alta penetración de capital
extranjero en América Latina. En la producción de bienes industriales se encuentran las mayores
potencialidades de complementariedad de las economías latinoamericanas.
61
86 más estrechos se han establecido históricamente con potencias extranjeras, especialmente
con los Estados Unidos. En este sentido, destaca el caso de Venezuela, país eminentemente
rentista, cuyo socio comercial más importante es precisamente Estados Unidos, principal
destino del crudo venezolano. Si se comparan las proporciones de comercio de bienes de
Venezuela con el ALBA y con Estados Unidos respecto a su comercio total, se observan
diferencias sustantivas.
Tabla No. 8. Comercio de bienes de Venezuela con países del ALBA* y con Estados
Unidos 2004-2012 (millones de dólares y porcentajes)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Comercio
total de
bienes
54837,50
77571,30
96171,00
111309,00
142076,00
95778,40
98357,70
127567,10
152675,40
Comercio
Comercio
Comercio
Comercio
Total con
Total con
EE.UU./Total
ALBA/Total
EE.UU.
ALBA
21932,33
40,00
2317,76
4,23
33869,42
43,66
2374,08
3,06
41618,61
43,28
2892,67
3,01
42147,30
37,87
4116,02
3,70
60738,40
42,75
5686,89
4,00
31871,70
33,28
4649,85
4,85
36172,92
36,78
6099,78
6,20
54306,90
42,57
7273,47
5,70
55161,00
36,13
7922,22
5,19
*
Incluye sólo a Bolivia, Cuba, Ecuador y Nicaragua.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de FMI (2013b).
La baja proporción del comercio intrarregional en el comercio total de los países, si bien no
es un impedimento para el funcionamiento de las iniciativas de integración monetariofinanciera en la región, sí limita extraordinariamente sus potencialidades, específicamente
en el caso de los mecanismos de comercio en monedas locales. Como se apuntó antes, este
constituye uno de los factores que condiciona la baja utilización del SUCRE, donde no se
logran aprovechar plenamente las ventajas que brinda.
Si bien la relación Comercio intra-SUCRE/Comercio intra-ALBA ha aumentado
considerablemente, ubicándose en apenas dos años en valores alrededor del 13% del total,
ello no implica que tenga un correlato en cuotas igualmente notables respecto al comercio
total de los países del bloque. Este no sería entonces el indicador óptimo para la medición
del desempeño del mecanismo.
87 Tabla No. 9. Comercio intra-SUCRE respecto al comercio intra-ALBA* y al comercio
total de los miembros 2010-2012 (millones de dólares y porcentajes)
Comercio intraALBA
Comercio total
Comercio IntraALBA/Total (%)
Comercio IntraSUCRE
Comercio IntraSUCRE/IntraALBA (%)
Comercio IntraSUCRE/Total (%)
2010
2011
2012
12460,30
14838,97
16148,90
166452,25
211738,81
244594,27
3,74
3,50
3,30
12,64
270,33
1065,85
0,20
3,64
13,20
0,02
0,26
0,87
*
Incluye sólo a Bolivia, Cuba, Ecuador, Nicaragua y Venezuela.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de FMI (2013b) y Consejo Monetario Regional del SUCRE
(2012).
La baja proporción del comercio intra-ALBA en el comercio total le impone un techo muy
bajo al comercio intra-SUCRE, más aún si el mecanismo no los dos principales renglones
transados en el bloque: petróleo y servicios. No obstante, las ventajas potenciales del
mecanismo pudieran impulsar un incremento del comercio intra-bloque.
Adicionalmente, las asimetrías en el comercio intrarregional constituyen también una
limitante para la efectividad de los mecanismos de compensación del comercio en monedas
locales, pues también imponen límites a su utilización: el país que tiene a su favor la
balanza comercial no tiene los mismos incentivos para participar. Grandes desbalances
comerciales entre países que utilizan el mecanismo conduce a que las ventajas mayores, en
términos agregados, las obtengan los países importadores netos.
Incluso, en presencia de este tipo de desbalances, se invalidan los beneficios del mecanismo
en términos de ahorro de divisas vía compensación de los saldos. Por ejemplo, para países
que concentran la mayor parte de las importaciones, y no registran exportaciones en
correspondencia, la compensación se convierte prácticamente en un pago futuro del valor
88 de la compra externa de bienes, transada en la moneda virtual en el sistema y pagada en su
moneda local a la contraparte.
En el caso del SUCRE, dada la singularidad de que Ecuador tiene una economía totalmente
dolarizada, el comercio se concentra en el par Venezuela-Ecuador, donde Venezuela es
ampliamente deficitaria y Ecuador muestra, en correspondencia, un superávit. Esto ocurre
sólo porque la moneda local ecuatoriana es el dólar, y el exportador no deja de percibir
divisas por sus transacciones, incluso presionando las reservas del Banco Central, que tiene
que efectuar los pagos, hasta que la compensación sea realizada (cada seis meses). Ello
explica la venta de productos primarios como el atún a través del mecanismo e incluso su
utilización por compañías extranjeras.
Por su parte, para Venezuela es totalmente ventajoso por dos razones fundamentales:
primero, el importador realiza las compras externas pagando en bolívares, y segundo,
debido al control cambiario instaurado en el país. De esta manera, desde Venezuela se
pueden importar automóviles de una manera relativamente más fácil y expedita que por los
mecanismos tradicionales de aprobación de divisas e importación.
En otro orden, la necesidad de coordinación de políticas macroeconómicas se torna factor
relevante cuando se intenta impulsar un proceso de rediseño financiero que se plantea el
ambicioso objetivo de presentar a la región como bloque monetario-financiero de cara al
diseño financiero internacional y que parte de la profundización de la integración regional.
La cooperación monetaria y financiera, aun cuando no requiera cesión de soberanía
nacional en las magnitudes que una unión monetaria, sí demanda algún grado de
coordinación macroeconómica. Los beneficios de la coordinación son amplios, y van desde
la reducción de los márgenes para aplicar devaluaciones competitivas hasta el
ordenamiento de los flujos de capitales, el mejoramiento de la asignación de recursos
financieros y el incremento de la estabilidad financiera. Un proceso efectivo de
coordinación puede allanar el camino para la eventual profundización de la integración
monetaria y financiera.
89 Varios autores han planteado acertadamente la necesidad de lograr un mínimo nivel de
convergencia de algunas variables macroeconómicas, con el establecimiento de metas
monetarias y fiscales en los tipos de cambio, la inflación, la relación saldo fiscal/PIB y
deuda pública/PIB para acortar progresivamente las diferencias entre las economías, de
manera que se facilite la profundización de los mecanismos monetarios y financieros y se
potencien sus ventajas (Arestis y Ferrari-Filho, 2012; Ugarteche, 2012; SELA, 2010).
En América Latina en general la coordinación macroeconómica es muy reducida. Si bien se
han esbozado intentos de fijación de metas de convergencia en MERCOSUR, como en
Florianópolis en el año 2000, truncado por la crisis argentina, no se han logrado resultados
importantes. Los gobiernos son reticentes a la coordinación por la sesión de soberanía que
implica en el manejo de instrumentos que afectan la vida económica, política y social de los
países. Los incentivos a la coordinación son dispares y están condicionados por la
existencia de relaciones de interdependencia asimétrica. Los países más grandes, en tanto
su desempeño económico depende menos de las decisiones de sus socios, tienen menores
incentivos para coordinar.
La diversidad de políticas monetarias de los países del ALBA es una muestra de la falta de
coordinación en este ámbito y un obstáculo a un posible proceso de convergencia de los
tipos de cambio a partir del establecimiento de unidades de cuenta regionales. Lograr estos
niveles de coordinación no ha sido planteado en el ALBA como objetivo en el mediano
plazo. Como consecuencia, en ocasiones las políticas cambiarias de estos países se orientan
en sentido contrario, dejando casi ningún margen para una moneda común y afectando la
efectividad de los mecanismos de comercio en monedas locales (Ugarteche, 2012).
Otro elemento importante que limita la efectividad de estos mecanismos radica en la
vocación rentista/extractivista de una parte notable de las economías latinoamericanas, lo
que determina que no estén en condiciones de renunciar a los ingresos en divisas que
perciben por la exportación de bienes primarios. La dependencia de la sostenibilidad de los
proyectos socioeconómicos de los gobiernos, incluso los de vocación más transformadora,
90 respecto a los mercados internaciones restringe su capacidad de impulsar estos cambios,
erigiéndose también en obstáculo para reformular la AFR.
El caso del ALBA es representativo, pues el proyecto mismo depende de la facturación de
la renta petrolera venezolana. Cambios significativos en los precios internacionales del
crudo –en cuya formación Venezuela no tiene influencia- afectarían el cumplimiento de los
planes de integración previstos, alterando también el comercio y la inversión, y con ello la
profundización de los instrumentos de integración monetario-financiera del bloque.
La concentración del comercio exterior de Venezuela respecto a la exportación de crudo es
muy marcada. Esta se ha incrementado progresivamente. Mientras que en 2003, las
exportaciones petroleras concentraban el 80,9% de las exportaciones totales, para 2012 esa
relación alcanzó el 96,13%.
Tabla No. 10. Concentración petrolera de las exportaciones de bienes venezolanas
2003-2012 (millones de dólares y porcentajes) Año
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Exportaciones
de bienes f.o.b.
27.230
39.668
55.716
65.578
69.980
95.021
57.603
65.745
69.718
97.340
Petroleras
22.029
32.871
48.143
57.972
62.652
89.034
54.201
62.317
66.326
93.569
% del total de
exportaciones
80,90
82,87
86,41
88,40
89,53
93,70
94,09
94,79
95,13
96,13
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Central de Venezuela (2013).
Aunque la persistencia de este fenómeno muchas veces no tiene que ver con la decisión
política de los gobiernos sino con los condicionantes de un patrón histórico de inserción
subordinada en la economía internacional, la voluntad política no deja de ser un factor
importante. Ello está ligado al diseño de estrategias de desarrollo y la implementación de
91 políticas económicas orientadas a cambiar el patrón productivo y de inserción internacional
de las economías.
En ello radica una de las potencialidades más importantes de los mecanismos de
integración monetario-financiera del ALBA, en lo que se refiere a diversificación
productiva e incorporación de valor agregado a la producción de bienes en los países
miembros. El comercio intra-SUCRE tiene un marcado sesgo industrial, concentrando esta
categoría de bienes una parte importante del mismo. Igualmente, el Banco del ALBA,
desde los objetivos plasmados en el Convenio Constitutivo, refleja una vocación
diversificadora.
Sin embargo, se han constatado dificultades para echar a andar las empresas
grannacionales, especialmente las vinculadas a estos sectores, cuya entrada en
funcionamiento constituiría un esfuerzo importante en la construcción de capacidades
productivas conjuntas, y podría estimular un salto para un cambio en la matriz de
especialización de sus miembros. Los limitados niveles de inversión, en buena medida
determinados por el reducido capital de la institución y los bajos niveles de
interdependencia y complementariedad de las economías, restringen su marco de acción y
su influencia para generar dicho cambio.
En tanto no se construyan relaciones de interdependencia entre las economías que exijan la
profundización de sus lazos financieros y a la vez les provean de sustento real, el proceso
de construcción de una nueva AFR estará condicionado por la existencia de voluntad
política por parte de los gobiernos y de un contexto político regional favorable. Ello le
añade una vulnerabilidad importante, pues cambios en la orientación política de los
gobiernos pondrían en peligro la profundización y continuidad del proceso si afectaran el
balance regional de fuerzas que le dio origen.
La heterogeneidad de visiones de inserción internacional que coexisten entre los diferentes
actores económicos y políticos de la región es un obstáculo no menor. La confrontación de
poderes en uno y otro sentido se evidencian no sólo a escala regional, sino nacional, lo que
92 determina que gobiernos comprometidos con el nuevo diseño financiero enfrenten las
presiones de los grupos de poder económico dentro de sus países, especialmente los del
sector agro-minero exportador vinculados al capital transnacional.
Tanto es así que ello no se expresa sólo a nivel nacional, sino que tiene un reflejo en la
dinámica de relacionamiento externo de los miembros. Una característica del bloque es la
flexibilidad en cuanto a la participación de sus miembros en otros mecanismos o acuerdos
extrarregionales, aun cuando defiendan una lógica contrapuesta a la de la Alianza. Tal es el
caso de la membresía de Nicaragua, que participa de un Tratado de Libre Comercio con los
Estados Unidos (CAFTA-RD).
A nivel regional se ha producido una polarización que refleja la disputa de espacios de
influencia por dos visiones diferentes de inserción internacional, representadas por el
previsible MERCOSUR ampliado y la Alianza del Pacífico. La visión de la Alianza se
corresponde con la lógica tradicional de subordinación a las potencias centrales a través de
la vinculación con los capitales transnacionales, mientras que la del MERCOSUR
jerarquiza las lógicas regionales sobre la de los mercados globales (Regueiro, 2012).
Este reacomodo de fuerzas tiene implicaciones no despreciables para los países del ALBA,
reflejándose en el importante interés de cuatro de sus miembros en profundizar sus lazos
económicos con el eje articulado alrededor de Brasil, tres de ellos (Venezuela, Bolivia y
Ecuador) a partir de la integración al MERCOSUR y Cuba desde la perspectiva bilateral.
Aunque esto constituye una ventaja, desde la óptica de la ampliación y consolidación de las
relaciones intra-latinoamericanas y del acercamiento a socios regionales importantes,
también puede observarse como una reorientación del foco económico hacia Sudamérica.
Ello, unido al importante sesgo político del ALBA, ha condicionado que el mecanismo sea
catalogado más como un proceso de concertación política y cooperación que de integración
económica propiamente.
La propia polarización que hoy acontece en la integración latinoamericana está teniendo un
reflejo en el ámbito financiero, donde los países de la Alianza del Pacífico, bajo la lógica de
93 la subordinación externa, han unificado las bolsas nacionales en la iniciativa MILA
(Mercado Integrado Latinoamericano) (Ugarteche, 2012). El MILA se presenta como una
propuesta novedosa y atractiva para los grandes capitales, pues les proporciona acceso a los
mercados de valores estadounidenses, lo que contrasta con la lentitud en la concreción del
Banco del Sur, los resultados limitados en el marco del ALBA y la falta de avances en el
ámbito de la integración de los mercados de capitales.
Una limitación adicional observada en el caso del Banco del ALBA, en particular, pero
también de la banca de desarrollo regional en general, es la baja proporción de las reservas
internacionales colocadas como aportes de capital. Las economías latinoamericanas en los
últimos años, debido al incremento de sus ingresos por exportaciones vía precios
internacionales de bienes primarios, han visto engrosados notablemente sus activos de
reserva. Tal es el caso de los países del ALBA.
Gráfico No. 7. Reservas internacionales de países del ALBA 2003-2012 (millones de
dólares)
Fuente: World Bank (2013).
Un capital suscrito de 1.000 millones de dólares, e incluso el aprobado de 2.000 millones,
contrasta significativamente con reservas acumuladas hasta 2012 de alrededor de 47.766
millones de dólares en conjunto. La mayor contribución que está llamado a hacer el Banco
del ALBA, en tanto organismo de financiamiento al desarrollo construido sobre la base de
94 principios de complementariedad y solidaridad, al rediseño financiero de la región es la
canalización de una mayor parte del ahorro hacia proyectos productivos que estimulen un
cambio en el carácter de las relaciones que hoy predominan en la región, en especial del
patrón productivo y de inserción internacional, a partir de la inversión en proyectos que
potencien las capacidades productivas y la complementariedad de las economías y la
participación de productores que hoy se encuentran segregados de los mercados
financieros.
En este sentido, como se mostró en el Capítulo II, los escasos niveles de desarrollo de los
mercados financieros regionales son también una limitante, en tanto reducen la capacidad
de canalización del ahorro hacia la inversión productiva. La estrechez y poca profundidad
de los mercados de deuda limitan la capacidad futura que podría tener el Banco del ALBA
para emitir deuda en las monedas nacionales, y eventualmente en sucres. Sin embargo, la
expansión del crédito a productores medianos y pequeños puede cubrir vacíos que los
mercados financieros locales han dejado.
Otro desafío importante radica en la sobreoferta de IFRs y la participación simultánea de
los países en varias de ellas. La heterogeneidad de instituciones se expresa en tratamientos
diferenciados a los créditos en términos de plazos, tasas de interés y prioridades de
financiamiento, mecanismos y procedimientos burocráticos diferentes, y, en última
instancia, en una diversidad de visiones de desarrollo e integración (SELA, 2010). La
participación de cada país en el capital de las instituciones se traduce en una multiplicidad
de compromisos financieros en términos de aportes de ese capital, que en definitivas
presionan los recursos nacionales.
95 Tabla No. 11. Capital suscrito y capital pagado (entre paréntesis) de países del ALBA
en IFRs tradicionales (millones de dólares).
Bolivia
Cuba
Ecuador
Nicaragua
Venezuela
FLAR
CAF
328,1
(197,9)
328,1
(207,0)
330,3
(196,1)
331,8
(197,7)
-
-
656,3
1.135,9
(468,8) (694,305)
Banco Banco
del
del
Sur ALBA*
FONPLATA
BCIE
54,3 (49,9)
-
100
54
-
-
-
118
-
-
400
-
-
510
(73,13)
-
28
-
-
2.000
850
Total
866,7
(443,9)
118
1.059.9
(404,7)
538
(73,13)
4.642,2
(1.163,1)
*
Cifras estrictamente referenciales, pues no provienen de fuentes oficiales (Para consultar las fuentes, véase
la Tabla No. 3).
Fuente: Elaboración propia en base a FLAR (2012), CAF (2013), FONPLATA (2012), BCIE (2013) y Banco
del Sur (2009) y medios de prensa.
Sería decisivo desarrollar un esfuerzo conjunto de construcción de instituciones y
mecanismos de alcance regional que se conviertan en los pilares de la integración
monetario-financiera en América Latina. Este esfuerzo debía traducirse en la consolidación
del Banco del Sur, siempre y cuando este responda a la concepción original, la ampliación
y reforma del FLAR, y el establecimiento de una unidad de cuenta regional con funciones
comerciales y posteriormente de reserva, mecanismos que estarían acompañados de un
proceso de coordinación macroeconómica en el ámbito monetario, cambiario y fiscal.
En este sentido, es importante destacar que los esfuerzos del ALBA en la construcción de
una nueva AFR, si bien ofrecen ventajas potenciales y beneficios a los países miembros,
necesariamente deberán articularse con esfuerzos de mayor alcance. Su contribución más
importante radica en la voluntad política y la concepción de mecanismos bajo una visión
diferente del desarrollo.
Un nicho relevante para la extensión de esta concepción, que puede partir de la ampliación
de las iniciativas creadas en el marco de este esquema, radica en la propia participación –
actual o previsible- de varios de sus miembros (Venezuela, Bolivia y Ecuador) en otros
grupos asociativos como MERCOSUR y UNASUR. En estos grupos participan actores
96 decisivos con capacidad de influencia regional como Brasil y Argentina, en cuyos intereses,
los gobiernos del ALBA, encuentran algunos puntos de coincidencia.
Sería necesario retomar también la articulación de los avances en los diferentes niveles de
la arquitectura financiera, de manera que los avances a nivel regional tendrán un límite en
el actual diseño monetario y financiero internacional, así como también en los niveles
nacionales. De hecho, las propias distorsiones del SMFI se traducen a la vez en obstáculos
y motivos para impulsar un diseño regional de un nuevo carácter.
Finalmente, los factores abordados apuntan a ratificar que la integración monetariofinanciera en general, y especialmente en el ALBA, tiene aún un largo camino por transitar
para impulsar el establecimiento de una nueva arquitectura financiera regional en América
Latina. En ese sentido, los principales desafíos que deberán superar giran en torno al bajo
nivel de interdependencia económica entre los países que participan del proceso, la
dependencia de los mercados internacionales –que determinan los precios de los productos
básicos (especialmente petróleo) para sostener sus proyectos nacionales y de integración
regional, el escaso desarrollo de los mercados financieros intrarregionales, y la fuerte
dependencia de un contexto político regional que jerarquice no sólo las relaciones
regionales por encima de las globales, sino que sea propicio para impulsar mecanismos e
instrumentos de integración monetario-financiera.
97 CONCLUSIONES
1. La teoría de las AMO, así como la llamada teoría convencional de la integración, si
bien aportan elementos de utilidad para el estudio de la integración monetaria y
financiera en países subdesarrollados, no son el referente más adecuado para ello, pues
fueron concebidas desde y para economías desarrolladas, especialmente a la luz del
proceso de integración europeo –hoy seriamente cuestionado- y que difiere en cuanto a
objetivos y puntos de partida de la experiencia latinoamericana.
2. A la luz de estas limitaciones se plantea otro grupo de opciones de alcance parcial
enmarcadas en el espectro de la cooperación e integración monetaria y financiera, que
incluyen fundamentalmente sistemas de pagos regionales, fondos de reservas,
iniciativas de desarrollo de los mercados financieros regionales, y arreglos regionales
de tipo de cambio. Su aplicación en los niveles regionales, a la vez que exige
determinados requerimientos, podría aportar beneficios en términos de prevención y
aislamiento relativo ante shocks externos, estabilidad macroeconómica, gestión y
asignación eficiente de los recursos y cierto nivel de autonomía frente a la dinámica del
SMI.
3. El diseño del SMI refleja la propia distribución del poder económico y político
mundial, especialmente de los Estados Unidos y de los capitales transnacionales. En
consecuencia, ha constituido un instrumento más de enajenación de los países
subdesarrollados de los beneficios de la globalización, resultando en una
profundización del subdesarrollo.
4. La reforma de la AFI ha mostrado avances lentos, intermitentes y poco profundos. La
falta de solución a los problemas del SMI ha propiciado un proceso de regionalización
de las relaciones monetarias y financieras, fundamentalmente en Asia y América
Latina. Sobre esta base, desde una parte de la academia, se esboza la idea de la
construcción de una AFI asentada sobre una matriz regional.
98 5. La reformulación de la AFI no puede enfocarse solamente desde el ángulo
institucional, sino desde una perspectiva más integral, que incluya la revisión del
carácter de las relaciones económicas bajo su estructura. En este sentido, el papel de la
política económica ha sido medular. Este enfoque requiere de una visión que articule
de manera efectiva los niveles nacionales, regionales e internacionales.
6. Las economías latinoamericanas se insertan de manera desventajosa en la economía
internacional, lo que tiene implicaciones importantes en términos de autonomía
nacional. La dolarización de estas economías acentúa la pérdida de soberanía sobre la
política económica y potencia su vulnerabilidad ante la volatilidad y el carácter
procíclico de los flujos financieros externos y la inestabilidad de la moneda de reserva
internacional. Ello ha condicionado una sobreacumulación ineficiente y riesgosa de
activos de reservas nominados en dólares para cubrirse ante la recurrencia de shocks
externos.
7. La emisión neta de capitales, especialmente hacia los Estados Unidos, reflejada en una
sangría perenne de los recursos del ahorro interno, contrasta con la magnitud de las
necesidades que exige el desarrollo regional y las restricciones del financiamiento de
largo plazo. Revertir esta tendencia constituye un reto y un motivo para desarrollar la
integración monetario-financiera a nivel regional.
8. Los mercados financieros latinoamericanos muestran un bajo nivel de desarrollo en
todos los segmentos, siendo el crédito bancario el instrumento más usado para captar
financiamiento interno de largo plazo, al que acceden principalmente empresas grandes
con capacidad de ofrecer garantías, quedando marginados los productores medianos y
pequeños. La participación corporativa en los mercados de deuda es relativamente baja
en comparación con otras regiones, concentrándose la mayor parte de la emisión de
deuda en bonos soberanos. En consecuencia el financiamiento a la inversión es
bastante limitado, siendo el crédito bancario y los propios recursos internos las
principales fuentes de financiamiento de la inversión de las empresas. Ello muestra las
limitaciones de la región en la canalización del ahorro interno.
99 9. A pesar de su reducción en períodos recientes, dado el incremento de la emisión de
deuda en monedas locales, el nivel de dolarización de los sistemas financieros
latinoamericanos es considerable. Este se expresa en la participación extranjera en los
sistemas bancarios nacionales, especialmente de origen europeo, en la proporción de
créditos y depósitos y la emisión de deuda en moneda extranjera.
10. Las IFRs tradicionales han aumentado su importancia como fuentes de financiamiento
multilateral. Las principales potencialidades que han mostrado radican en la provisión
de financiamiento contracíclico, la baja o nula condicionalidad de sus créditos, la
mayor agilidad en la aprobación de los mismos, la mejor asignación sectorial de los
recursos y la provisión de mayor credibilidad como bien público regional, por su
adecuada calificación de riesgo. Sin embargo, aún su capital no refleja los recursos
acumulados por los países miembros y resultan insuficientes para atender los
propósitos que se plantean, al tiempo que mantienen un sesgo importante del
financiamiento hacia proyectos de infraestructura.
11. La sobreoferta de instituciones financieras y la membrecía simultánea de varios países,
incluidos los del ALBA, en algunas de ellas se expresa en tratamientos diferenciados a
los créditos en términos de plazos, tasas de interés y prioridades del financiamiento, y
en la multiplicidad de compromisos financieros en términos de aportes de capital. Un
esfuerzo de construcción de instituciones y mecanismos de alcance regional permitiría
la concentración de los recursos y el aprovechamiento de economías de escala.
12. Los avances constatados en materia de integración monetario-financiera regional, en
América Latina en general, y en el marco del ALBA en particular, aun siendo muy
relevantes en el camino de generar espacios de relativa autonomía, resultan
insuficientes para provocar un cambio en el diseño financiero regional y revertir la
inserción subordinada en el sistema internacional.
100 13. El compromiso con la construcción de una nueva AFR está condicionado por la
adopción de una visión que jerarquice las relaciones intrarregionales respecto a las
globales, por lo que el debate sobre la integración monetario-financiera, en tanto
dimensión de la integración en su definición más amplia, tendrá sus mayores
definiciones en el terreno de las estrategias de desarrollo y los patrones de inserción
internacional.
14. El escaso nivel de interdependencia entre las economías del ALBA, reflejado en el bajo
nivel de comercio intrarregional, el histórico vínculo con potencias extranjeras como
Estados Unidos y las dificultades en la creación de capacidades productivas conjuntas,
condiciona la profundidad y efectividad de los mecanismos de integración monetariofinanciera del esquema. La existencia de interdependencia asimétrica en torno a
Venezuela, a partir de la propia dinámica de relacionamiento del bloque, también
impone límites a su utilización.
15. En tanto no se construyan relaciones de interdependencia, el proceso de conformación
de una nueva AFR y la continuidad de sus mecanismos seguirá dependiendo de la
voluntad y orientación política de los gobiernos y de la preservación de una correlación
de fuerzas favorable a nivel regional.
16. La vocación rentista/extractivista de una parte notable de las economías del ALBA
determina que no estén en condiciones de renunciar a los ingresos en divisas que
perciben por la exportación de bienes primarios.
17. La dependencia de los mercados internacionales para asegurar la sostenibilidad de los
proyectos socioeconómicos de los gobiernos del ALBA, así como del propio proyecto
de integración, restringe su capacidad de impulsar cambios en la matriz de
especialización regional, erigiéndose también en obstáculo para reformular la AFR. En
el caso del ALBA, el proyecto mismo depende de la facturación de la renta petrolera
venezolana y por tanto de la cotización internacional del crudo, sobre la cual no existe
capacidad de influencia.
101 18. Tanto el SUCRE como el Banco del ALBA muestran potencialidades en lo que se
refiere a diversificación productiva. Si bien en el comercio intra-SUCRE los bienes
industriales tienen una participación importante, se han constatado dificultades para
aprovechar los beneficios potenciales del Banco del ALBA, teniendo en cuenta los
retrasos en la puesta en marcha de las empresas grannacionales, que incluso cuentan
con financiamiento de la institución. En ambos mecanismos se aprovechan
insuficientemente las ventajas potenciales que ofrecen.
19. La baja proporción de las reservas internacionales colocadas como aportes de capital
en el Banco del ALBA limita la implementación de la concepción inicial de la nueva
AFR, en términos de aprovechamiento de los recursos de la región en función de su
propio desarrollo. Ello ha determinado su limitado alcance como institución de
financiamiento al desarrollo.
20. Los esfuerzos del ALBA por la construcción de una nueva AFR, si bien ofrecen
ventajas potenciales y beneficios a los países miembros, necesariamente deberán
articularse con esfuerzos de mayor alcance. Su contribución más importante radica en
la voluntad política y la creación de mecanismos bajo una concepción diferente del
desarrollo, pero, en principio, se requiere también de la participación de socios con
mayor capacidad de influencia regional.
21. Las iniciativas de integración monetario-financiera surgidas en el ALBA deberán
sortear importantes desafíos en pos de contribuir a una potencial reformulación de la
arquitectura financiera regional en América Latina, capaz de generar mayores cuotas
de autonomía relativa frente a la dinámica de la economía internacional, en la cual sus
países se insertan de manera subordinada y ventajosa. Los principales desafíos en este
sentido están asociados al bajo nivel de interdependencia entre los miembros, la
dependencia de los mercados internacionales como sustento de su proyecto político y
de integración, el escaso desarrollo de los mercados financieros intrarregionales, y la
fuerte dependencia del contexto político regional.
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114 ANEXOS
Anexo I.1. Antecedentes del SMI previos a 1944
Entre 1871 y 1914 en el panorama monetario internacional prevaleció el patrón oro puro,
que estuvo caracterizado fundamentalmente por la definición de las monedas nacionales en
términos de una cantidad fija de oro, con la consiguiente obligación de convertibilidad de
las monedas nacionales en ese metal y de su canje según las exigencias del mercado.
Consecuentemente regía la libre acuñación de oro metálico y la libre fundición de monedas
de oro, así como la libre circulación de oro dentro y fuera de las fronteras nacionales. El
centro del SMI se ubicaba en Londres, reflejo del poderío económico de Inglaterra en ese
período, en el que también tuvo lugar una gradual sustitución de la moneda mercancía,
como el oro y la plata, por la moneda crédito, expresada en billetes de banco, depósitos
bancarios y letras de cambio. Estas características del patrón oro puro, permitían un
mecanismo automático de ajuste de la balanza de pagos, mediante el cual se compensaba
un déficit o superávit con un movimiento en sentido contrario de la cuenta corriente, vía
comercio exterior (Chapoy, 2001).
Durante la Primera Guerra Mundial, los imperativos de tal situación, con las consecuentes
restricciones que esta imponía en términos de orientación de los recursos nacionales hacia
los gastos militares y actividades de reconstrucción, conllevaron a la imposición de
patrones de papel moneda inconvertible, suspendiéndose así la libre circulación
internacional de oro y dando origen a la pérdida del respaldo en oro de las monedas
nacionales (Chapoy, 2001).
Al fin de la Primera Guerra Mundial durante la Conferencia de Génova de 1922 se acordó
el retorno al patrón oro anterior, y aunque se retomó la convertibilidad (si bien en algunos
casos no totalmente), hubo una diferenciación entre los países que carecían de oro y los que
no. Los primeros adoptaron un patrón cambio oro, donde una parte de las reservas
internacionales estaban compuestas por oro y otra por la llamada divisa clave, que era la
moneda del país con el que se tenía un mayor nivel de relaciones económicas y que era
115 convertible en oro. Se establecía así un tipo de cambio fijo entre la moneda nacional y la
divisa clave, lo que tenía importantes implicaciones en términos de soberanía en la
conducción de la política económica y consolidaba lazos de dependencia significativos
respecto al país emisor de la moneda clave. El segundo grupo de países, entre los que se
encontraban Inglaterra, Francia, Alemania, Bélgica, Noruega y Polonia, adoptaron un
patrón lingote oro, mediante el cual se suprimió la circulación de monedas de oro, se
concentró el metal en los bancos centrales y se limitaron las ventas de oro para fines
específicos. Las monedas bajo este patrón no estaban totalmente respaldadas (Chapoy,
2001; Krugman y Obstfeld, 2003; Palma, 1975).
Más avanzado el período entreguerras se habían conformado tres áreas monetarias
fundamentales: el área esterlina que, compuesta por Inglaterra y los países de la
Commonwealth excepto Canadá, estableció un sistema de tipos de cambio flexibles; el área
dólar donde Estados Unidos, Canadá y América Latina adoptaron un patrón lingote oro; y
el área oro que, formada por Francia, Bélgica, Italia, Países Bajos, Luxemburgo y Suiza,
defendían el patrón oro clásico anterior. Los efectos de la crisis de 1929 a 1933 se hicieron
notar a gran escala en la economía mundial, llevando al colapso eventual de estos sistemas,
que se verificaron con el retorno a los patrones de papel moneda inconvertible tras las ya
inevitables devaluaciones de 1931, 1934 y 1936 del área esterlina, el área dólar y el bloque
oro, respectivamente, a lo que sucedió finalmente el estallido de la Segunda Guerra
Mundial.
116 Anexo I.2. Relación reservas de oro y deuda externa líquida de Estados Unidos 19501971
Año
RIN (miles de
millones de
dólares)
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
24,3
24,3
24,7
23,5
23,0
22,8
23,7
24,8
22,5
21,5
19,4
18,8
17,2
16,8
16,7
15,5
14,9
14,8
15,7
17,0
14,5
13,2
Deuda externa
líquida (miles de
millones de
dólares)
8,9
8,9
10,4
11,4
12,5
13,5
14,9
15,8
16,8
19,4
21,0
22,9
24,1
26,3
29,0
29,1
29,8
33,2
33,6
41,9
43,2
64,2
RIN/Deuda
externa
líquida
2,73
2,73
2,38
2,06
1,84
1,69
1,59
1,57
1,34
1,11
0,92
0,82
0,71
0,64
0,58
0,53
0,50
0,45
0,47
0,41
0,34
0,21
Fuente: Palma (1975).
117 Anexo III.1. Evolución del Banco del Sur
El Banco del Sur surge en 2007 en el marco de UNASUR, cuando los mandatarios de
Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela, tras un período
intenso de negociaciones, firmaron su Acta Fundacional, con el objetivo de crear una
institución regional para el financiamiento al desarrollo de los países latinoamericanos.
El proceso de negociación del Convenio Constitutivo del Banco del Sur que vino después
estuvo marcado por importantes contradicciones entre los países miembros y por una
ineficiente forma de negociación, que terminaron dilatando el tiempo de elaboración del
mismo hasta dos años después de la firma del Acta Fundacional, aun cuando en dicho
documento se establecía un plazo de sólo 60 días (Ortiz y Ugarteche, 2008). Las principales
contradicciones estuvieron asociadas a las posturas diferenciadas de los miembros en torno
a temas fundamentales como la naturaleza de la institución, los aportes de capital, el
sistema de votación y la naturaleza de los proyectos a financiar, reflejando así las propias
divergencias entre países de diferente tamaño y desarrollo relativo (SELA, 2010; Furtado,
2007; Ortiz y Ugarteche, 2008; SELA, 2012).
En lo relativo al papel de la institución fueron planteadas diferentes propuestas, que se
concentraron alrededor de si esta debía ser una alternativa o un complemento de las
entidades de financiamiento al desarrollo existentes, tanto regionales como internacionales.
De otro lado, se generaron debates en torno a si debía asumir funciones exclusivas de banco
de desarrollo o si debía incluir también la función de fondo de reservas regional,
prevaleciendo finalmente la función de banco de desarrollo.
En cuanto a los aportes de capital y el sistema de votación, el gobierno brasileño impulsó la
idea de que los aportes fueran igualitarios o que se asignara el poder de voto de acuerdo a
los aportes de capital de cada país, lo que no aseguraba el principio de un sistema de toma
de decisiones democrático que se había plasmado en el Acta Fundacional. Finalmente, en el
Convenio Constitutivo, firmado en 2009, prevaleció el criterio de un país un voto,
defendido por la contraparte ecuatoriana, aunque la aprobación de proyectos que involucren
118 montos superiores a los 70 millones de dólares debe contar con la aprobación de las dos
terceras partes del capital de las acciones de clase A, lo que le otorga un poder de decisión
importante a los tres socios mayoritarios: Argentina, Brasil y Venezuela, que concentran
más del 85% del capital suscrito.
Se aprobó un capital suscrito de 7.000 millones de dólares y un capital autorizado de
20.000 millones de dólares. El capital se divide en tres tipos de acciones: de clase A
(Estados miembros de UNASUR), de clase B (Estados no miembros de UNASUR) y clase
C (Bancos Centrales, entidades públicas o mixtas donde el Estado tenga más del 50% de la
participación accionaria y organismos multilaterales de crédito).
La estructura accionaria quedó repartida de manera que la participación y los aportes se
correspondan con el tamaño de cada país. Argentina, Brasil y Venezuela, con 2.000
millones de dólares cada uno, concentran más de las tres cuartas partes del capital suscrito,
al tiempo que Ecuador y Uruguay deben acumular acciones por 400 millones de dólares
cada uno, y Bolivia y Paraguay, por 100 millones de dólares cada uno. El Convenio
contempla la posibilidad de ampliación del capital suscrito con la posible incorporación de
los restantes miembros de UNASUR de manera que Chile, Colombia y Perú aportarían 970
millones de dólares, y Guyana y Surinam, 45 millones cada uno.
El tiempo para integrar los aportes de capital se consideró igualmente de acuerdo al
tamaño, siendo fijado para Argentina, Brasil y Venezuela, y de incorporarse Chile,
Colombia y Perú, un plazo máximo de 5 años a partir de la entrada en vigor del Convenio;
mientras, para los restantes países el plazo es de 10 años. Habría que significar que el
convenio dio espacio a la utilización de monedas nacionales para el aporte de un máximo
del 10% de la cuota de cada país, siendo el restante 90% aportado en dólares
estadounidenses.
En cuanto a los sectores prioritarios para la aprobación de proyectos de inversión, fue una
condición para la participación brasileña que se financiaran proyectos de infraestructura
como una prioridad, y así se plasmó en el Convenio Constitutivo. Habría que señalar que el
119 sector de infraestructura es el que mayor volumen de financiamiento recibe de fuentes
multilaterales de crédito, incluyendo las instituciones regionales de desarrollo como el BID,
la CAF y FONPLATA (Ortiz y Ugarteche, 2008; CEPAL, 2013).
Las mayores necesidades de financiamiento para el desarrollo se encuentran en sectores
claves como la producción de alimentos y de medicamentos, el sector productivo e
industrial, la actividad de investigación y desarrollo, entre otros62. Si el Banco del Sur se
dedica a financiar sólo proyectos de infraestructura, y no contribuye también a la
ampliación del crédito a los sectores que hoy están marginados, la diversificación
productiva de la región y la satisfacción de las necesidades básicas de la población
latinoamericana, se convertirá en una institución más y no en lo que originalmente se
concibió como un banco de desarrollo de nuevo tipo en función de los requerimientos del
desarrollo de la región. Este ha sido un reclamo importante que se ha erigido desde la
academia y organizaciones sociales respecto a la futura actividad del banco.
Es importante, entonces, la voluntad política y el compromiso de los gobiernos para hacer
avanzar estas propuestas desde una perspectiva regional y no desde la óptica exclusiva de
los intereses nacionales. Ello cobra vigencia para el caso específico de Brasil, economía
con mayor capacidad para impulsar la consolidación de una institución de tal magnitud.
Durante el proceso de negociación y luego de ratificación del Convenio Constitutivo por
los órganos legislativos nacionales, se han constatado las reticencias de este país para
involucrarse de lleno en el proyecto. Ello responde, entre otros factores, a la poca necesidad
que tiene Brasil de crear una institución adicional para financiar proyectos de interés
nacional enmarcados en su estrategia de inserción regional –especialmente de
infraestructura-, pues cuenta con el BNDES, cuya cartera de créditos y patrimonio son los
más altos entre los bancos de desarrollo de la región. La incorporación de Brasil al Banco
del Sur respondió más a intereses geopolíticos de preservación de su liderazgo que a una
necesidad y compromiso real por echar a andar la nueva institución. Incluso ya declarada su
62
Sería útil en este sentido retomar las prioridades definidas en las propuestas que se abordaron con
anterioridad, especialmente en la del gobierno ecuatoriano.
120 intención de participar, la parte brasilera siempre trató de imponer sus intereses nacionales,
tratando de subvertir la concepción original del proyecto.
A seis años de la firma del Acta Fundacional, el Banco del Sur se inauguró en junio de
2013, tras su entrada en vigor luego de la ratificación legislativa de Convenio Constitutivo
por parte de Argentina, Bolivia, Ecuador, Uruguay y Venezuela –países que concentran más
de las dos terceras partes del capital suscrito. Sin embargo, aún el congreso brasilero no lo
ha ratificado, entrando en vigor el Convenio Constitutivo y cumplidos los requisitos
formales para el inicio de las actividades del Banco del Sur sin que Brasil, uno de sus
accionistas más importantes, lo ratificara63.
Algunos sectores de la sociedad y la academia han expresado, de manera fundamentada,
sus críticas con la evolución del Banco del Sur, que han estado orientadas en varias
direcciones, ente las que destacan las siguientes: i) la preocupación por la lentitud en la
entrada en funcionamiento de la institución, ii) el reclamo por la consideración de una
visión ambiental en las futuras actividades del banco, especialmente si se considera el daño
a la naturaleza que han provocado algunos proyectos de infraestructura, y iii) la
participación social y la rendición de cuentas a las sociedades latinoamericanas sobre el
desempeño futuro de la institución (SELA, 2012).
En cualquier caso habrá que esperar a que se concrete su actividad para comprobar si el
Banco del Sur en la práctica se corresponderá con la concepción original, pues los
principios de funcionamiento del banco deberán corroborarse en la práctica balanceando
equilibradamente los criterios de eficiencia y rentabilidad con los criterios políticos y
económicos que sustentan la idea de un nuevo desarrollo para América Latina (Regueiro,
2010). Por lo que parece hasta el momento, por las razones expuestas anteriormente, la
institución seguirá el camino de convertirse en un complemento de los organismos
financieros internacionales y no en una verdadera alternativa que dote de autonomía
financiera y productiva a la región.
63
El órgano legislativo de Paraguay no lo ha ratificado tampoco, pero este país estuvo sancionado y
suspendida su participación en UNASUR tras el golpe de estado legislativo al gobierno del Presidente
Fernando Lugo.
121 Anexo III. 2. Evolución del Sistema de Pagos en Monedas Locales entre Brasil –
Argentina
El SML entre Brasil y Argentina constituye un mecanismo opcional y complementario a los
existentes para efectuar pagos del comercio bilateral y sus servicios asociados en las
monedas nacionales. Establecido en 2008, el SML fue resultado de las decisiones que desde
2006 se habían adoptado en el marco del Consejo del Mercado Común del MERCOSUR.
El mecanismo tiene como objetivo declarado facilitar el comercio entre ambos países en
sus respectivas monedas nacionales y reducir la transferencia de divisas entre ellos.
Las operaciones, pactadas en la moneda del exportador, se registran en los bancos
comerciales autorizados y los Bancos Centrales compensan los saldos del comercio y
transfieren el crédito al exportador a través del sistema financiero nacional, sin cobrar
comisiones por el trámite realizado. El mecanismo ha sido útil en tanto reduce los costos de
transacciones asociados al cambio de monedas y facilita, en la medida en que es utilizado,
el ahorro de divisas para el intercambio comercial.
Desde su creación en 2008 los montos se han incrementado progresivamente. Sin embargo,
los volúmenes de comercio que se encauza a través del mecanismo no son representativos
del comercio bilateral total, pues representan menos del 10% del comercio entre ambas
naciones (SELA, 2012a). Este instrumento es utilizado principalmente por socios medianos
y pequeños, no convocando a las grandes empresas.
SML: Exportaciones (A) e Importaciones (B) brasileras (en millones de reales).
Fuente: Banco Central do Brasil (2013).
122 Las operaciones reflejan las propias asimetrías de la relación comercial entre ambos países,
con una balanza favorable a Brasil. El sistema es utilizado en mayor medida por los
importadores argentinos, no representado al parecer una opción ventajosa para los
importadores brasileros. Habría que destacar que, en tanto refleja las características de las
relaciones bilaterales, la mayor cantidad de operaciones corresponden al comercio de
bienes manufacturados, por lo que en este sentido el mecanismo muestra potencialidades
para impulsar, a partir de la reducción de los costos de transacción del comercio, el
intercambio de productos de mayor valor agregado.
Aunque en el Convenio del SML se planteó la posibilidad de que este mecanismo
constituya un antecedente para su utilización a nivel del MERCOSUR, y la incorporación
de los restantes miembros del bloque, especialmente de Uruguay, suscitó expectativas en el
pasado, lo cierto es que ello no ha tenido lugar, aun cuando el Consejo del Mercado Común
adoptó la decisión de extender el mecanismo a todos los miembros de MERCOSUR. La
razón más visible estaría relacionada con la baja prioridad que le otorga Brasil a este tipo de
instrumentos para extenderlo más allá de su principal socio dentro del bloque, atendiendo a
la reducida participación de Uruguay y Paraguay en su comercio total.
El SML constituyó el primer paso, luego del estancamiento del Convenio de Pagos y
Créditos Recíprocos de la ALADI, para establecer instrumentos para la reducción del uso
del dólar en el comercio regional. No obstante sus potencialidades y sus aún modestos
resultados, su alcance es limitado en tanto no constituye un mecanismo que requiera
grandes esfuerzos de coordinación entre los bancos centrales, en términos de que no
implica el establecimiento de una unidad de cuenta, y no se establecen lapsos de tiempo
más largos para la compensación de los pagos, que se efectúa semanalmente. Aun así, el
SML constituye una opción barata y operativa para los pequeños y medianos productores
de ambos países.
123 Anexo III.3. Proyectos y empresas grannacionales priorizados en el marco del II
Consejo de Ministros del ALBA, La Habana, septiembre de 200764
1. Banco del ALBA
2. Empresa de Energía eléctrica, petróleo y gas
3. Empresa productora, distribuidora y comercializadora de productos farmacéuticos
4. Empresa de Telecomunicaciones.
5. Empresa de producción agroalimentaria.
6. Empresa de Alimentos.
7. Empresa Forestal
8. Empresa de Importación y Exportación.
9. Empresa Grannacional de Cemento.
10. Proyecto de Infraestructura portuaria, ferroviaria, marítima y área.
11. Proyecto Tiendas del ALBA
12. Proyecto Centro ALBA para una ciencia, tecnología e innovación justa, digna y
humanitaria.
13. Proyecto de Turismo Social.
14. Proyecto de Centro Regulatorio que elabore el registro sanitario del ALBA
15. Proyecto de Alfabetización
16. Proyecto Manejo Integral de Cuencas, Acceso al agua y saneamiento.
17. Proyecto de Complejos Productivos.
18. Proyecto Universidad Turística del ALBA.
Posteriormente en el III Consejo de Ministros del ALBA realizado en enero de 2008 se
incluyó la empresa grannacional ALBA Cultura y una extensión de ALBA Alfabetización.
64
Fuente: SELA (2013a).
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