Anticipando en el Barrio 21-24

Programa Diseño y Desarrollo Social
FADU y FSOC, UBA
Simposio 2013
“Transformaciones y anticipaciones urbanas: Bangkok, Buenos Aires, Nueva York”
Ensayo: Anticipar en el Barrio 21-24
Autores: Javier Fernandez Castro, Ariel Misuraca, Margarita Gutman, Monica Lacarrieu,
Vanina Lekerman
- Abstract
Este trabajo explora un recorrido posible para encarar de modo complejo propuestas
anticipatorias en el Barrio 21-24. Tiene como eje las problemáticas de la prefiguración espacial,
incorporando consideraciones provenientes de las ciencias sociales. La denominación de Barrio en
lugar de Villa para superar el estigma de la pobreza, el uso del concepto de re-urbanización en lugar
de urbanización como reconocimiento e incorporación de los saberes y experiencias de sectores
tradicionalmente marginados que sin embargo son legítimos constructores de la ciudad
latinoamericana, y la identificación de un contexto de continuo crecimiento de los asentamientos
precarios, son algunos de los puntos de partida que orientan la lectura y la forma procesual de
encarar las anticipaciones.
En el pasaje de la etapa de lectura de la problemática socio-espacial a la formulación de una
propuesta anticipatoria o prefiguración, se recorre un camino de tensiones, esto es de arbitraje
entre fuerzas aparentemente opuestas que al final del camino resultan coherentizadas en sinergia,
en función del objetivo propuesto.
Estas tensiones son a priori enunciadas aquí como provenientes de la propia historia de
configuración del barrio, de su entorno físico-espacial-ambiental, de las políticas públicas que lo
inciden pasadas y vigentes, de sus dinámicas de crecimiento, e incluso de las aportadas por las
propias lógicas proyectuales.
El proyectar trabaja sobre la razón historicista, sobre la razón lógica y también sobre la
aleatoriedad en busca de un cuerpo justificativo y en su conjunción contribuyendo a la generación
de nuevos significados.
La explicitación de estas tensiones y el desarrollo de una primera aproximación a la
prefiguración del Barrio pretenden aquí servir de guía no prescriptiva, para la formulación de
nuevas estrategias que confirmen o alternativicen lo hasta ahora desarrollado.
Estas búsquedas implican necesariamente la revisión de formas y pensamientos
tradicionales del proyectar, donde la conciencia de su carácter procesual y la búsqueda de órdenes
complejos que integran variables sociales, culturales y económicas aparecen como nuevas hipótesis
fundantes.
1
I. Anticipar el Barrio 21 - 24
Recorridos en los textos precedentes caminos de lectura e interpretación de los múltiples y
diversos elementos contexturantes del Barrio, pretendemos en este apartado avanzar sobre la
formulación propositiva, entendiendo el proyecto como necesaria herramienta de transformación
física - espacial.
Desde hace más de diez años este grupo de investigación ha venido desarrollando hipótesis
i
proyectuales para entornos populares, focalizados en primera instancia en el Barrio 31 de Retiro
como caso emblemático y extendido luego a las diversas modalidades que asume la pobreza urbana
ii
en el territorio de la Cuenca Matanza Riachuelo .
En el caso del Barrio 21-24 de Barracas representantes vecinales acudieron a nuestro Instituto
de investigación con la demanda de intentar replicar la experiencia llevada adelante en el Barrio 31,
esto es el desarrollo de un anteproyecto participativo, su revisión y especificación detallada junto a
actores decisorios y la sanción de un marco normativo específico para su gestión efectiva. Esta vez
la demanda no surgió de la problematización académica en el marco de un proyecto de
investigación, sino del propio colectivo en demanda de herramientas de empoderamiento a la
Universidad Pública.
Este trabajo se viene desarrollando desde hace poco más de dos años, ha sido presentada una
iii
primera versión en la Legislatura de la Ciudad y está empezando a recorrer un camino de difusión
y perfeccionamiento en la búsqueda de mayores consensos tanto al interno del Barrio como entre
los actores estatales decisorios.
Creemos pertinente, a los efectos de este encuentro, además de desarrollar un detallamiento
del anteproyecto general en su estado actual, reflexionar acerca de las tensiones que lo afectan
como disparadoras de renovadas y diversas estrategias alternativas.
El uso de la categoría tensión intenta vincular la etapa de lectura, diagnóstico, o
interpretación de las condiciones preexistentes; con la etapa de proposición, prefiguración o
anticipación de escenarios de transformación.
Los diagnósticos en el conocimiento proyectual nunca son tomados como datos neutros a
satisfacer uno a uno, sino muy por el contrario son apreciados como un complejo campo de fuerzas
posibilitantes y limitantes a la vez, expresadas la mayoría de las veces en solicitaciones
contradictorias, que las propuestas deberán intentar subjetivar, ponderar y articular e n sinergia.
Volviendo al término tensión, “estado de un cuerpo sometido a la acción de fuerzas opuestas
que lo atraen”, su uso radica precisamente en la potencialidad del proyecto urbano de valerse de
esas fuerzas, en apoyo o revisión, para poder prefigurar justificadamente nuevos escenarios de
sistematización y equilibrio.
> 1. Tensión de los componentes históricos
El proyectar suele valerse de la razón historicista para convalidar sus prefiguraciones.
iv
Desde el clásico discurso ciceroniano , hasta las más cercanas justificaciones de cierta
posmodernidad, los elementos del pasado, lo ya ocurrido, pueden leerse como tendencia, como
inercia de acontecimientos previsiblemente recurrentes. En el Barrio 21–24 han existido diversos
v
proyectos de lo que hoy entendemos por (re)urbanización a lo largo del tiempo. En su tejido
podemos encontrar no sólo los esperados y dominantes ejemplos de la acción popular en
autoconstrucción, sino también diversos paradigmas que expresan, cada uno de ellos en su
momento histórico, el “estado del arte” respecto de la denominada vivienda de interés social
realizada desde el estado.
La erradicación compulsiva de los períodos dictatoriales está presente en los vestigios aún
reconocibles de los NHT (núcleos habitacionales transitorios), viviendas precarias const ruidas en
espera de ilusorias soluciones permanentes que nunca llegarían.
El formato de conjunto autosuficiente de las décadas del `60 y `70, con inconfundible
impronta formal pero en este caso de escala controlada, se encuentra también en un sector del
barrio, como muestra de una imagen objetivo a replicar que tampoco llegaría a concretarse para el
todo.
Superada la ilusión totalizadora ex novo de modernidades mal entendidas, la reflexión
pretendidamente más apropiada de tejidos de lote propio y pequeña escala, complementados con
bloques de baja altura en los `80, construye otro sector de frontera sin alcanzar a completar
tampoco su proyecto a raíz de las diversas crisis y la densificación que comenzaba a asumir
dimensiones hasta entonces desconocidas.
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Las últimas intervenciones registradas en los `90 y `00, se centran en la necesaria
construcción de equipamientos comunitarios, en especial educativos, como acciones aisladas
enmarcadas en la escasez presupuestaria antes del inicio del reciente ciclo político en la Ciudad, el
cual en espiral descendente, desatendió incluso estas insuficientes políticas de mejoramiento.
El concepto de palimpsesto reconoce en este territorio un claro ejemplo donde es posible
rastrear improntas superpuestas construidas desde el poder y desde los vecinos, constituyendo un
muestrario del rosario de pensamientos que a lo largo de la historia reciente estuvieron vigentes
sobre cómo encarar la problemática espacial.
Como saldo, la organización vecinal, presente y protagónica bajo diversas formas en cada
uno de estos períodos históricos, guarda junto a las tensiones de cada fracaso sucesivo la ilusión de
encontrar soluciones de mayor alcance.
Estos datos donde se suceden experiencias fracasadas o incompletas presentan un campo
de apertura y recepción para nuevas miradas proyectuales de sesgo participativo, expresadas en
gestiones donde lo preexistente sea visto como un patrimonio a mejorar, un inevitable punto de
partida, antes que una anomalía a remover.
>2. Tensión de los componentes del entorno
El proyectar en estos y otros contextos, parte de la premisa de integración del recorte a la
estructura urbana mayor que lo contiene. La adecuación e influencia mutua entre el barrio y su
entorno físico macro pretende traducir en clave espacial el concepto social de inclusión. Estar
incluido espacialmente puede sintetizarse en gozar en calidad y cantidad de los mismos escenarios
del entorno, de aquellos reconocidos como estándares ponderados para el resto de la Ciudad.
La situación del barrio reconoce diversos temas provenientes del entorno que comprenden
entre otros desde factores ambientales, hasta nociones de conectividad, referencia y deslinde.
El barrio, como ya se ha advertido, está contenido en una región mayor, la Cuenca Matanza
Riachuelo, el valle inundable de un río que presenta altos índices de contaminación originada en
efluentes industriales, ausencia de infraestructuras sanitarias y tratamiento deficiente de residuos.
El propio Barrio además en su densificación ha generado nuevos territorios con rellenos de basura
sobre el propio cauce fluvial (sector del meandro) presentando situaciones de difícil o imposible
consolidación en algunos sectores. La existencia de un Comité de Cuenca como autoridad supra jurisdiccional con intervención de distintos estamentos estatales, representa una oportunidad de
gestión ejecutiva directa y en disponibilidad de recursos aplicados. Las acciones llevadas a cabo
hasta el momento se han circunscripto al necesario control de efluentes, la creación de disp ositivos
eco-tecnológicos para el lento saneamiento del curso de agua y la liberación del denominado
camino de sirga, sin lograr explicitar aún una mirada integral territorial que exceda la mera
parquización de las costas liberadas. En este sentido el Barrio es tratado como un ocupante más de
las márgenes, a desalojar en parte para dar continuidad al imaginario ecologista. Este dato
presenta la tensión dual entre intentar generar un Parque ribereño, positivo a un proceso de
(re)urbanización, pero que en concreto aún no ha logrado resolver siquiera el destino cierto de las
familias directamente afectadas. Ni que hablar de entender el Barrio como una presencia
totalizadora en la Cuenca más allá de los 50 metros afectados a un lado de su margen. He aquí una
nueva aparente contradicción oportunidad – limitación a resolver en la prefiguración.
El propio curso fluvial puede ser también leído desde la polisemia de su condición de
deslinde. El eje natural que separa – une los distritos administrativos de la Ciudad Autónoma y la
Provincia, con una margen ocupada por el Barrio y la otra por una desbastada industria
emblemática hoy en plena recuperación, adquiere un carácter de pliegue en términos físicos y
simbólicos. Dos expresiones de la crisis, un eje que hoy las excluye y puede mutar en vínculo.
En los últimos tiempos, el área Sur, tradicionalmente congelada como el territorio de la
producción y las clases populares, ha venido reconociendo procesos de gentrificación aunados a
vi
una creciente revalorización inmobiliaria. Diversos estudios dan cuenta de estas nuevas dinámicas
en donde estos últimos recortes urbanos hasta ahora no alcanzados por la dinámica del mercado,
comienzan a visualizarse como último bastión a conquistar por el desarrollo inmobiliario
intramuros, dejando a los sectores populares las periferias como hábitat “natural”.
Hasta ahora el Sur y su concentración villera fueron naturalizados como punto cardinal atávico de
la pobreza. La presencia de grandes proyectos de reconversión urbana en las proximidades (Nuevo
Centro Cívico, Corredor verde del Sur, desarrollos privados en Barracas, la urbanización subsidiada
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para sectores medios de una playa ferroviaria vecina, etc.) introducen una nueva tensión donde e l
proyecto puede y debe operar.
EL Barrio 21-24 ha sido y aún es un espacio de tensión y disputa entre dos barrios
marcados por la producción e industrialización, pero también por la estigmatización producto de
procesos históricos que tienen origen hacia fines del siglo XIX. En la década de los ´90, los
vecinalistas pertenecientes a asociaciones barriales de Barracas consideraban que la villa (según
denominación habitual) no pertenecía a este barrio y que sí era parte del entorno de Parque
Patricios. Pero años más tarde, sobre principios del siglo XXI, los vecinalistas y vecinos de este
barrio planteaban que la villa no era de Parque Patricios, sino de Barracas.
Si bien Parque Patricios se ha originado entre territorios de cirujeo, la famosa quema (de la
que aún quedan rastros con el emplazamiento del CEAMSE) y el tren de la basura que hacía un
recorrido desde este barrio hacia Puente Alsina, además de la presencia negativa del Petiso
Orejudo –un niño que amedrentaba o mataba a otros niños de la ciudad-, mas tardíamente la
construcción de la Cárcel de Caseros –en la actualidad demolida-; la pobreza ha cargado material y
simbólicamente al barrio.
La estigmatización proveniente del origen se ha procurado revertir en los últimos años y en
ello han jugado no solo algunas acciones públicas (como la demolición de la cárcel y la llegada del
subte), sino sobre todo la redefinición de la estructura de significados realizada por los vecinos y
vecinalistas, en pos de cuyo objetivo tanto la villa como la llegada del Mov imiento Piquetero (MTL)
con la intención de construir viviendas de interés social, han sido negados como rasgos barriales (es
destacable que los piqueteros consiguieron revertir esa imagen negativa a través de apelaciones
culturalistas como la realización de fiestas bolivianas y peruanas, o de murales, entre otras). No
obstante, en este contexto es que el barrio lindero –Barracas- ha sido seleccionado como un nuevo
lugar potencialmente revalorizable. Algunas acciones realizadas hace algunos años, como el
despliegue de arte público por parte del artista Santamarina, en la calle Lanín, o el emplazamiento
del Centro de Diseño, fueron intentos de recualificación cultural urbana con el objetivo de
minimizar la fachada industrial, también los muros de los nosocomios, pero sobre todo los espacios
de la pobreza. Estos primeros intentos se han visto fortalecido recientemente mediante acciones
compulsivas –como el intento de desalojo del Borda-, la aspiración de llevar el Centro Cívico del
Gobierno de la Ciudad a dichos lugares, la entrada del mercado inmobiliario que ha generado
escasos, hasta ahora, pero fuertes desplazamientos de población desde barrios de la zona norte –
como Palermo Soho-hechos puntuales a los que puede agregarse la construcción de la Casa del
Bicentenario en el Barrio 21-24 –probablemente la obra de mayor relevancia, aunque al mismo
tiempo controvertida, en tanto autoriza el ingreso de la recualificación cultural a la potencial
reurbanización de la villa.
>3. Tensión de las políticas públicas
Con diversos matices, intensidad y especificaciones, la preocupación por los sectores más
vulnerables que habitan en las villas de emergencia de la Ciudad de Buenos Aires emergen en los
planes y políticas públicas urbanas de las últimas décadas. Los instrument os de regulación urbana
actuales tienen distinto alcance, estado legal y origen. Los tres más relevantes comprenden: el Plan
Urbano Ambiental (PUA) sancionado en 2008 por la Legislatura de la CABA; los Lineamientos para la
Región Metropolitana de Buenos Aires (LERMBA) elaborados desde la provincia de Buenos Aires en
2007; y el Modelo Territorial 2010-2060 presentado por la CABA en 2011.
Estos tres instrumentos legales reconocen de distinta forma el problema de las villas en la
CABA: el PUA haciendo recomendaciones con sensibilidad social y espacial; los LERMBA incluyendo
planes específicos para las villas en toda la RMBA; y el Modelo Territorial 2010 -2060 diluyendo su
criticidad en un mar de datos cuantitativos e indicadores donde estos problemas tienen esc asa
visibilidad y por lo tanto escasa prioridad. No hay un correlato específico de estos planes con
vii
acciones específicas de mejoramiento.
Desde 1983 a la actualidad se plantearon cuatro programas consecutivos de aplicación directa y
exclusiva en las villas de la Ciudad de Buenos Aires: el Programa de Radicación y Solución Integral de
Villas y Núcleos Habitacionales Transitorios (NHT) (1984); el Programa de Radicación de Villas y Barrios
Carenciados de la Capital Federal (1991); el Programa de Radicación, Integración y Transformación de
Villas y Núcleos Habitacionales Transitorios (2001); y desde 2008 hasta la actualidad, continúa el
Programa de Radicación, Integración y Transformación de Villas y NHT implementado por el Instituto de
Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires al que se le agregaron otros organismos como la Corporación
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Buenos Aires Sur S.E. y la Unidad de Gestión e Intervención Social, dependientes del Ministerio de
Desarrollo Económico. El primero creó el Programa de Regularización y Ordenamiento del Suelo Urbano
(PROSUR HÁBITAT), mientras que la segunda efectúa tareas para el mantenimiento del hábitat en las
situaciones de emergencia en villas y núcleos habitacionales.viii
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Las políticas públicas de inclusión espacial post-crisis se encuentran en pleno debate y
revisión, transcurrida la “década ganada”. Las acciones contra-cíclicas, pensadas originariamente
como impulsoras de empleo más allá del resultado espacial de las mismas, comienzan a ser
evaluadas y enunciadas como pasibles de “cualificación”. En este sentido la calidad del producido
empieza por fin a ocupar un lugar preponderante, hasta ahora excluido en el registro del volumen
históricamente cuantitativo de lo hecho.
Entre los programas existentes de reconocimiento generalizado, con posibilidad de
actuación en el área y capacidad cuali y cuantitativa de acción, podemos enumerar el ProMeBA
(Programa Mejoramiento de Barrios) el Plan Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos y el
Mejor Vivir.
El ProMeBa, originado en el paradigma neoliberal de endeudamiento externo para políticas
“compensatorias” ha logrado en el tiempo devenir en un ejemplo de actuación territorial. Primero
en introducir el concepto de multireferencia al vincular saberes legal-dominiales, ambientales,
infraestructurales, urbano-arquitectónicos y obviamente sociales, representa un interesante
antecedente de intervención integrada. Sin actuación aún en el territorio de la CABA pero con una
presencia extendida en el interior y el área metropolitana, ha logrado transferir modos de
actuación innovadores en diversos equipos locales.
El Plan Federal de Urbanización de villas y asentamientos, atiende componentes de
regularización dominial, dotación de infraestructuras y construcción de viviendas nuevas, con una
injerencia central en el planteo de reestructuración de la Cuenca, que ya cuenta con varios
ejemplos ejecutados en municipios del AMBA. Su pensamiento central se encuentra ligado al
modelo de habitación aislada en lote propio, reflejando aun la desconfianza hacia soluciones en
densidad derivadas del fracaso de los peores ejemplos modernos. Su actuación en entornos densos
como los contemporáneos y el de nuestro barrio en especial requeriría la necesaria revisión de esas
premisas si se pretende construir ciudad para la totalidad de los actuales ocupantes en el escaso
territorio disponible.
Por último el Programa Mejor Vivir atiende la posibilidad de refacción y ampliación de
viviendas preexistentes, coincidiendo con las visiones que toman estos productos como patrimonio
mejorable.
La conjunción de estas visiones esquemáticamente descriptas: tratamiento
multireferencial, construcciones de nuevas densidades y mejoramiento de las prexistencias,
debieran ser pensadas en hipótesis complementarias de actuación sobre un territorio no
homogéneo, siempre diverso.
Capítulo aparte merecen el reciente impulso de normativas de usos del suelo y acceso a l a
ciudad que intentan afrontar el problema estructural en la utilización y disponibilidad del suelo
urbano, partiendo del aggiornamiento de elementos que supieron tener rasgo constitucional en el
viejo estado de bienestar como el rol social de la propiedad a través de versiones más atemperadas
traducidas en sistemas de compensación.
> 4. Tensión de las lógicas de crecimiento en los asentamientos
Todas las políticas públicas, tanto las tradicionales como las de nueva generación, apuestan
al congelamiento de la condición continuamente expansiva de los asentamientos. Parecieran
confiar en que, una vez reemplazado el problema en las primeras o recompuestas situaciones de
mayor equidad en las segundas, la población detuviera sus dinámicas de crecimiento por el sólo
efecto de ingresar en la normatividad.
No es objeto de este trabajo entrar en el análisis de las dinámicas poblacionales de los
sectores populares y mucho menos en sus razones, pero concedamos que es evidente su diferencia
con las de los sectores medios y altos. Esta pauta social no se modifica por el sólo hecho de acceder
a la normatividad, concepto que en su propia etimología esconde su carácter naturalizante y de
imposición de valores y prácticas de un sector al todo.
La “informalidad” lejos de ser anomalía comienza a constituir rasgo distintivo de nuestras
ciudades y en correspondencia el desarrollo de mercado inmobiliarios paralelos agrega nuevas
dinámicas al territorio de los asentamientos a la histórica búsqueda de un lugar en la Ciudad.
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Afirmamos en alguna oportunidad que la villa siempre crece: en momentos de crisis por refugio de
los allegados y en momentos de bonanza por “desarrolladores” que lucran con la necesidad de
alojamiento de las nuevas fuerzas de trabajo requeridas y a la vez no contempladas por el mercado.
El fenómeno de los alquileres en las villas es causa del crecimiento en densidad en los últimos años,
donde el concepto pobreza medido en términos meramente cuantitativos puede resultar
inconducente para el análisis. Se trata muchas veces de dinámicas migratorias de trabajadores que
cuentan con recursos básicos suficientes, pero no con las condiciones de formalidad para insertarse
en una oferta inmobiliaria que no los contempla.
Las dinámicas migratorias persisten, desde el interior o desde los países vecinos, hacia la
Ciudad que requiere fuerza de trabajo para sus servicios en expansión, sin otorgar en
correspondencia soluciones a su asentamiento. Fenómenos de invisibilización, discriminación e
incluso xenofobia resultan de esta doble moral de atracción – expulsión. Procesos que se han
naturalizado por vía de ese doble camino: la atracción que ofrece la ciudad, vista como la meca del
progreso, se constituye en simultaneidad con la necesidad de asentamiento que lleva a los sujetos
hacia los espacios de la relegación urbana. Por este camino, los sujetos migrantes que parecen
ascender socialmente en ese viaje hacia el mundo civilizatorio, acaban fortalecidos en el estigma
villero, toda vez en que se los visibiliza como “acusados” y se los invisibiliza como sujetos
productivos.
Repensar las hipótesis proyectuales en función de objetos inacabados, en permanente
mutación, implica a su vez desandar los caminos de soberbia a los que el determinismo proyectual
nos tenía acostumbrados.
El abandono de una concepción reguladora y totalizadora de la prefiguración no supone
renegar de la herramienta anticipatoria sino por el contrario pensar en una prefiguración
constante, vital, procesual, donde lo hoy acabado deviene mañana en nueva materia de proyecto,
realimentando el circuito productivo.
Se prefigura para habitar pero es el propio habitar en sus condiciones mutables el que
volverá a requerir del proyecto.
No es casual que estas discusiones empiecen a darse en términos académicos, a veces
subvirtiendo o impugnando los roles tradicionales de las instituciones. La condición del equipo al
contar con actores en varios frentes simultáneos posibilita ganar en la experiencia del hacer (desde
le estado, las ong´s, colaborando con los colectivos vecinales) y del pensar (en la reflexión
académica o desde la investigación proyectual). Lejos de la aparente esquizofrenia, se trata de la
concreción de un círculo virtuoso. Hacer y pensar van unidos en el proyectar.
>5. Tensión de las (i)lógicas del proyectar
Hemos hasta aquí enumerado, sin pretensión de dar por cerrado el tema sino como
enunciado de unas primeras vías de acercamiento, las diversas tensiones que aparecen entre el
reconocimiento de lo preexistente y la anticipación de lo porvenir. Corriendo ciertos riesgos
etimológicos podríamos hablar de insumos, de materiales proyectuales, de condiciones –
posibilidades que hoy se presentan antagónicas y que el escenario de anticipación deberá poner en
sinergia en función de una transformación positiva.
Se tratan de datos escogidos (¿al azar?), seleccionados (¿intencionalmente?) de entre un
universo bastante más complejo. En esa selección intencionada se esconden consciente e
inconscientemente posturas, posicionamientos, concepciones sobre el barrio en cuestión, sobre la
Ciudad y sobre la propia sustancia del proyecto.
Se han mencionado condiciones históricas, en la conciencia de que lo que ha ocurrido
siempre es pista de lo que podrá ocurrir, o de que no mediar la modificación de ci ertas condiciones
estructurantes, la introducción de otras visiones, lo más probable sea el repetir dinámicas
fracasadas.
Se han mencionado condiciones lógicas, tendiendo a justificaciones contextuales en
sentido amplio, físicas, políticas, sociales, a las que los proyectos debieran dar respuesta.
Pero por si fuera poco, el proyectar tiene su propias razones, las (i)lógicas, componentes
aleatorios, aquellos que dependen de su propio hacer, de su devenir, de las autorías, de sus
traducciones y apropiaciones personales y colectivas.
Nuevamente apostamos a la conjunción de elementos en tensión: lógica historicista, lógica
racional, y también ¿por qué no? aleatoriedad.
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Quedan entonces abiertas las posibilidades, no infinitas pero si numerosas, de proponer
sobre este territorio, de asumir el ejercicio de anticipar escenarios con los no pocos requisitos de
intentar atender a estas tensiones y a las que surjan de las discusiones.
Sin duda estos nuevos acercamientos contribuirán a avanzar en el estudio definitivo de la
cuestión.
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II. Primeras prefiguraciones
Hasta el momento el equipo ha venido desarrollando un primer nivel de anteproyecto
sobre la escala de totalidad del barrio, el cual ha sido complementado con diversos estudios de
piezas específicas aportados por estudiantes de grado en tesinas de final de carrera.
Este conjunto de una primera proposición totalizadora y su adjetivación mediante
desarrollos específicos constituyen el actual grado de desarrollo de la propuesta en discusión con
representantes vecinales y poderes locales.
El anteproyecto atiende a escalas macro (el barrio como parte de la estructura urbana del
Sur de la Ciudad), mezzo (el barrio como unidad significativa) y micro (el barrio como sistemas de
componentes específicos requirentes de prefiguraciones particulares).
En nuestra anterior presentación en Bangkok, postulamos además la necesidad de
satisfacción de contexturas de flujo, habitación, referencia, intercambio y deslinde, las cuales
debieran asumir manifestaciones distintivas en cada una de las escalas de compromiso.
La presencia del emprendimiento Estación Buenos Aires al Norte y la requerida liberación
del camino de sirga al Sur sobre el meandro plantean la posibilidad proyectual de reforzar su eje
central montado sobre la vía de ferrocarril que lo atraviesa. Este ferrocarril de carga, puede mutar
espacialmente siendo la vía de un transporte público ligero vinculado a trazas preexistentes de
articulación con el entorno mediato e inmediato. Este flujo, transforma este espacio hoy de
segmentación en el centro referencial de la trama, reforzado por la confluencia de las líneas E -O en
atravesamiento integral.
Esta macro-trama representa además el vehículo de introducción de las infraestructuras
básicas. Las manzanas delimitadas por estas dos direcciones principales, se complejizan en su
interior recuperando los pasillos peatonales caracterizados con pequeñas plazoletas y espacios
alveolares que mitigan y califican la densidad del tejido autoconstruido.
En el desarrollo del eje – avenida boulevard central, a la presencia del transporte público
se suman equipamientos nuevos y viejos constituyendo un centro lineal a escala del Barrio y en
oferta al resto de la Ciudad. La continuidad del eje hacia Avellaneda, propone la configuración de
un gran parque público aprovechando la “diferencia” paisajística del meandro, incorporando en
gestión conjunta la rehabilitación de la ex fábrica SIAM.
Las viviendas retiradas por estas operaciones de apertura del eje central y parquización del
camino de sirga, son compensadas con intervenciones en el tejido fabril abandonado circundante,
en acciones de recalificación de los conjuntos públicos y por densificación de bordes nuevos.
Las acciones puntuales insertas en esta lógica general desarrolladas por los estudiant es
contemplan ejemplos diversos: desarrollos del eje central con propuestas de edificios únicos
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híbridos o sucesión de referentes; tejidos nuevos en baad para la transición con estructuras
diferenciadas, exploración de adecuaciones de contenedores industriales para el uso habitacional,
vivienda estratificada con usos complementarios de comercio y equipamiento, circunscripción de
espacios públicos abiertos, sistemas de núcleos húmedos seriados como expresión privada de las
nuevas infraestructuras, estudios de fachadas verdes y conexiones verticales, módulos de
mobiliario urbano posibles de generar micro emprendimientos de economía social, etc.
Cada una de estas expresiones de prefiguración se encuentra atravesada por las tensiones
descriptas. El anteproyecto, inacabado, resulta de flexibilidad y amplitud suficiente para recibir y
sopesar los diferentes aportes, desde los mas concretos hasta los más utópicos. Los primeros
permiten una aplicación directa y apropiada, montándose sobre lo ya probado en algún cont exto
similar. Los segundos contribuyendo a la relectura permanente del tema, forzando el corrimiento
de los límites auto impuestos, abriendo la potencialidad de fórmulas hasta ahora no vislumbradas.
Se trata de dar un marco referencial continente, donde lejos de prescribir meras
especificaciones de lo ya determinado a grandes rasgos, se puedan sumar actitudes incluso de
aparente contraposición, generando una imagen heterogénea.
Quizás radique aquí otra diferencia sustancial entre los nuevos y viejos enfoques.
Si la posibilidad de inclusión estuvo mucho tiempo pensada a partir de la convencionalidad
y la repetición, de la búsqueda de una coherencia formal basada en series isomórficas, en la
traducción simplona y directa de igualdad de oportunidades en igualdades espaciales, vaya siendo
el tiempo de apostar a órdenes más ricos y complejos.
Formas diversas en expresión diferenciada de un orden común de convivencia, su búsqueda
por composición siempre compleja de distintos, de variados, de otros.
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Una nueva metáfora formal donde incluir con el otro no implique uniformidad, sino dialogo
creativo de espacios diversos y consiguientes prácticas de negociación, de intercambio y convivencia
entre otredades.
III. Comentarios finales
Existe cierto consenso acerca de una relativa división de tareas, según la cual suele decirse
que los arquitectos “escriben” sobre los lugares, en jerga académica y profesional, realizan el
“anteproyecto y proyecto”, mientras los cientistas sociales, solo pueden hacer la “lectura” de
aquello que los anteriores han planificado. En sintonía con esta apreciación, también suele
acordarse que el arquitecto y/o urbanista es el que proyecta/planifica, para que con posterioridad,
los sujetos a través de sus prácticas, usos y/apropiaciones, produzcan “desvíos” al proyecto. En esta
línea de pensamiento, las propuestas anticipatorias que puedan elaborarse sobre el lugar y la
población objeto, se supone que serán siempre contradichas, no solo por el cientista social, sino y
en lo mas importante por los sujetos y grupos sociales implicados en las mismas. Esta es la visión
naturalizada de la dimensión proyectual que atraviesa la propuesta urbanística.
En contraste, a lo largo de este trabajo procuramos mostrar cómo el proyecto y las
propuestas anticipatorias pueden ser simultáneamente escritos y leídos por arquitecto y cientista
social, así como parte de un trabajo de co-producción –aunque no por ello deje de ser asimétricoentre quienes cuentan con un saber y/o capital técnico y los que comportan un habitus social
pertinente. Es por ello que en estas conclusiones comenzamos por el final del texto: co -producir es
incluir con el otro, dialogar y no monologar, proyectar y anticipar, entre prácticas de disputa,
negociación y renegociación permanente, espacios diversos que, aunque siempre desiguales, no
acaben estandarizando lugares, infraestructuras y/o modalidades de usos.
La idea de anteproyecto, proyecto y propuesta anticipatoria elaborada, en est e texto, para
la “villa 21-24” –tal como es denominada en la jerga institucional y popular- se nutre de un campo
de tensiones que juegan a la manera de presupuestos, preconceptos y prejuicios sobre los que
aquellos procuran actuar para ser neutralizados críticamente. Así, dichas ideas se dirimen no solo
en el terreno de lo material –el proyecto como maqueta y concreción mediante operaciones
constructivas-, sino también en el de lo simbólico pensado como campo de disputas por el sentido
legítimo de la realidad social involucrada. Para ponerlo en palabras concretas, por un lado, el
consenso sobre la denominación de “villa” es discutido y disputado en pos de legitimar otra forma
de pensar el lugar (no solo como territorio sino también con las personas) en tanto “barrio”,
esperando que la carga estigmatizante del primer término pueda ser atenuada por efecto de una
nueva institucionalidad legitimante del segundo; por el otro, la visión asociada a la “re urbanización”, como término y práctica asociado a nuevos sentidos que se espera, trasciendan el
punto de vista de la “urbanización” y que incluyan otras voces, saberes, capitales y hasta
“hacedores” de las ciudades.
Desde esta perspectiva, este texto recupera y revela el campo de tensiones de los cuales el
anteproyecto, proyecto y anticipación se nutre a la hora de co-producir y repensar la legitimidad
del barrio y de su re-urbanización. Tensiones que rápidamente podríamos definir en torno de los
procesos históricos, sociales, culturales y políticos que operan en las relaciones complejas y
conflictivas que tienen y han tenido lugar entre los contextos y la villa, a través de normativas y
políticas públicas que han tendido a separar la “norma” de las prácticas, “costumbres” y/o usos que
se han visto como “desvíos” de lo instituido e institucionalizado, negando con ello las
racionalidades con que se han construido y construyen las dinámicas sociales vinculadas a los
asentamientos populares, como en este caso la villa 21-24 –como se ha dicho, pensando que el
proyecto y la planificación pueden cristalizar una realidad social que suele ser mas compleja y
conflictiva, por ejemplo, constantemente móvil en su intención de crecimiento o permanentemente
disputada en su modalidad de uso/apropiación-. Es decir que intentamos mostrar las tensiones
atinentes a las lógicas del proyectar y anticipar, mediante una potencial superación de la
concepción normativa y totalizadora: las propuestas anticipatorias, para este caso, se piensan
9
alrededor de constantes prefiguraciones y producciones que necesariamente consideramos deben
incluir el “habitar” en sentido integral –no solo el residir en una vivienda o un asentamiento, sino
también el circular, desplazarse, movilizarse “entre lugares” de intersección diversos -; y las
distorsiones/contradicciones que subvierten el sentido convencional del proyecto.
Panorámica del Meandro
Inserción urbana del Barrio 21-24, imágen satelital
Anteproyecto Barrio 21-24
10
Etapabilidad del anteproyecto
Centro de reurbanización sobre el Meandro, perspectiva peatonal.
Centro de reurbanización sobre el Meandro, perspectiva aérea.
11
ANEXO I:
Las villas de emergencia de la Zona Sur en los Planes urbanos de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires (CABA)
Con diversos matices, intensidad y especificaciones, la preocupación por los sectores más
vulnerables que habitan en las villas de emergencia de la CABA, emergen en los planes urbanos oficiales
de la última década, así como en sus antecedentes.
La CABA tiene en la actualidad varios instrumentos de regulación urbana provenientes de tres
niveles de gobierno: el municipal, provincial y nacional, con distinto alcance y estado legal. Veamos
cómo encaran el problema de las villas de emergencia, y en particular las del Sur de la CABA, tres de
esos planes: el Plan Urbano Ambiental (PUA) sancionado en 2008 por la Legislatura de la CABA; los
Lineamientos para la Región Metropolitana de Buenos Aires (LERMBA) elaborados desde la provincia de
Buenos Aires en 2007; y el Modelo Territorial 2010-2060 presentado por la CABA en 2011.
Las villas en el Plan Urbano Ambiental (PUA)
La Ciudad de Buenos Aires tuvo su primer Plan Regulador en 1962, pero pasaron 46 años hasta
que la Legislatura porteña aprobó uno nuevo: el Plan Urbano Ambiental (PUA). Este es el resultado de
un proceso que se inició en 1996 con la sanción de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires1 y siguió
con la Ley 71 de 1998 que fija objetivos y criterios orientadores para el PUA, el que finalmente se
sancionó en 2008 con una versión simplificada de las dos versiones anteriores, cuyas respectivas
elevaciones al Legislativo en 2000 y 2004 se habían frustrado al perder estado parlamentario.
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires establece objetivos sociales y "reconoce el
derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado", dando prioridad a los sectores de pobreza
crítica, entre otros, y auspiciando la integración urbanística y social de los pobladores marginados, así
como la recuperación de las viviendas precarias.2
En 1998, la Ley 71 que estipula los criterios generales que deben regir al PUA y la formación de
un Consejo que lo elabore,3 propone la transformación de las villas de emergencia y su integración al
tejido urbano, con mejoras del espacio público, infraestructura, equipamiento y servicios.4
Si bien es una versión simplificada y reducida de la primera versión de 2000, el PUA vigente
por Ley 2930 (2008), incluye algunas consideraciones sobre las villas y sobre la zona Sur de la
ciudad en general. El PUA constituye la "ley marco a la que deberá ajustarse la normativa
5
urbanística y las obras públicas" encaradas por el gobierno de la ciudad. Es decir, que es el
documento legal base al que deben responder todas sus obras públicas y todas las regulaciones
urbanísticas que el gobierno de la Ciudad establezca para las construcciones privadas.
1
La autonomía de la ciudad de Buenos Aires fue establecida en el artículo 129 de la Constitución de la Nación Argentina
reformada en 1994, e incluía en el art 29 el mandato de dictar un Plan Urbano Ambiental.
2
"HABITAT: ARTICULO 31.- La Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado. Para ello: 1. Resuelve
progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza
crítica y con necesidades especiales de escasos recursos. 2. Auspicia la incorporación de los inmuebles ociosos, promueve los
planes autogestionados, la integración urbanística y social de los pobladores marginados, la recuperación de las viviendas
precarias y la regularización dominial y catastral, con criterios de radicación definitiva." Constitución de la Ciudad de Buenos Aires,
1996.
3
La Ley 71 de la CABA "Plan Urbano Ambiental", sancionada en 1998, establece objetivos y criterios orientadores para el Plan
Urbano Ambiental. Dice en su Artículo 1° — Establécese que el organismo encargado de la formulación y actualización del Plan
Urbano Ambiental será el Consejo del Plan Urbano Ambiental, con competencia en ordenamiento territorial y ambiental de
acuerdo con lo establecido en los artículos 27, 29 y 104 inciso 22 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires". Ley 71,
LEGISLATURA DE LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES: "Plan Urbano Ambiental", septiembre 1998.
http://www.buenosaires.gob.ar/areas/med_ambiente/pua/ley71.php?menu_id=1133
4
3. Ley 71 en su Artículo 14, entre otros ítems propone: "... Mejora de las condiciones del hábitat de los sectores de menores
ingresos y/o con desventajas ambientales mediante una diversidad de políticas que respondan a las distintas situaciones
existentes. Transformación de las villas de emergencia integrándolas al tejido urbano a través de programas que articulen las
soluciones habitacionales con la regularización de la tenencia y mejoras del espacio público y de la dotación de infraestructura,
equipamiento y servicios. Propender a una distribución del equipamiento urbano que equipare diferencias de orden social,
económico, cultural y físico. ... " Ley 71, LEGISLATURA DE LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES: "Plan Urbano Ambiental",
septiembre 1998. http://www.buenosaires.gob.ar/areas/med_ambiente/pua/ley71.php?menu_id=1133
5
Ley 2930, Artículo 1, Ley 2930 Plan Urbano Ambiental, Ministerio de Desarrollo Urbano, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires,
2009, p.28.
12
El PUA destaca entre sus objetivos la necesidad de promover la sustentabilidad ambiental y
6
la equidad social. Como soporte del planeamiento y la gestión promueve los consensos sociales
sobre los rasgos fundamentales de la ciudad y sus transformaciones "que aseguren el derecho a la
ciudad para todos sus habitantes". Para ello, siguiendo los lineamientos de la Ley 71, el PUA
propone una ciudad integrada, policéntrica, plural, saludable y diversa; y ordena sus propuestas
generales en seis temas: Estructura y Centralidades, Transporte y Movilidad, Hábitat y Vi vienda,
Espacios Públicos, Producción y Empleo, y Patrimonio Urbano.
Es posible entonces reconocer una orientación social interesante en los enunciados del
PUA. Pero si bien intenta dar dirección y coherencia a sus Propuestas Territoriales, no es más que
una plataforma base que requiere asimismo la construcción de Instrumentos de Planificación.
Estos incluyen los diagnósticos, planes de comuna, de sector y de detalle, así como a los planes de
áreas de desarrollo prioritario y sus programas, más la construcción de los instrumentos de
Gestión, Participación y Monitoreo, cuyos alcances respectivos también están definidos por el PUA.
Es interesante observar que el Diagnóstico del PUA, incorporado como Anexo I de la Ley
2930, reconoce como uno de los principales problemas urbanos y ambientales, la fragmentación,
el contraste y las diferencias internas entre las distintas zonas de la ciudad . Entre otros, destaca
las áreas de marginalidad y carencia en la franja paralela al Riachuelo materializada en forma de
segregación y exclusión urbana. En la zona Sur, señala la presencia de una población de ingresos
sensiblemente inferiores al resto de la ciudad, e identifica signos de deterioro, como la alta
contaminación del Riachuelo que degrada las condiciones de habitabilidad, la presencia en dicha
zona sur de casi todas las villas de emergencia de la ciudad, conjuntos habitacionales degradados,
7
un parque industrial abandonado, y poca conectividad vial. Pero también señala algunas ventajas,
como la disponibilidad de tierras vacantes y su menor costo relativo, la existencia lotes de grandes
dimensiones, y la subsistencia de una tradición productiva y de establecimientos fabriles que
8
pueden otorgar ventajas para una reactivación económica del Sur. En particular, el diagnóstico
señala la necesidad de un abordaje metropolitano del problema del Sur y sus posibles soluciones,
dada la simetría de conflictos y oportunidades que existen en ambas márgenes del Riachuelo, en
tanto constituyen uno de los grandes espacios intersticiales postergados y contaminados del
9
AMBA.
En el diagnóstico específico del Habitat y Vivienda, el PUA destaca la agudización de las
diferencias y la segregación debido a los precios del mercado acelerados por la gran actividad
inmobiliaria de los últimos años concentrada en viviendas mayormente de categoría suntuosa, y
por una apropiación diferencial del suelo urbano definido por el mercado. Señala que altas
densidades de población no sólo se encuentran en los ejes de las avenidas Santa Fe -Cabildo,
Rivadavia y Corrientes con edificación en altura, sino también en los complejos habitacionales y en
las villas miseria, donde la alta densidad es producto de una máxima utilización del suelo. ((Tener
en cuenta que este diagnóstico se hizo en 2006 o 2007, en la actualidad vemos también edificación
en altura en las villas)). Observa que los sectores populares que no tiene acceso al mercado formal,
resuelven sus viviendas en villas y asentamientos precarios, hoteles-pensión, inquilinatos e
intrusiones, habiéndose incrementando al doble la cantidad de personas viviendo en villas de
emergencia entre 1991 y 2001 en la ciudad de BA, mientras el total de la población de la ciudad se
mantiene estable desde 1947. Denuncia la deuda social de la ciudad con los habitantes en
viviendas precarias, en tanto reconoce el aspecto social de la marginación de sectores de la
6
Según David Kullok, "aportará dirección y coherencia a las realizaciones a cargo del gobierno de la Ciudad [para cumplir] los
objetivos de sustentabilidad ambiental y equidad social que se persiguen", Ley 2930 Plan Urbano Ambiental, Ministerio de
Desarrollo Urbano, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, 2009, p.20.
7
Anexo I. Diagnóstico, Ley 2930 Plan Urbano Ambiental, Ministerio de Desarrollo Urbano, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires,
2009, p.60.
8
Anexo I. Diagnóstico, Ley 2930 Plan Urbano Ambiental, Ministerio de Desarrollo Urbano, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires,
2009, p.61
9
"La comprensión de la problemática del Sur se debe hacer desde una visión metropolitana que de cuenta de la simetría
de conflictos y oportunidades que se generan en las dos riberas del Riachuelo, constituyendo uno de los grandes espacios
intersticiales postergados con mayores niveles de contaminación del AMBA, debido al vertido constante de efluentes y
residuos contaminantes en los cursos de agua y en las zonas de relleno, las emisiones de una industria obsoleta y la falta
de obras de saneamiento y recuperación." Anexo I. Diagnóstico, Ley 2930 Plan Urbano Ambiental, Ministerio de Desarrollo
Urbano, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, 2009, p.61.
13
población a quienes se les niega la posibilidad de incorporarse plenamente a la vida urbana,
señalando asimismo los pocos avances significativos que tuvieron hasta el momento los planes
para transformar las villas en barrios. Denuncia en particular la tendencia de la ciudad a perder su
10
riqueza social, y a la profundización de la polarización socio-habitacional.
Pasando a las Propuestas Territoriales para la ciudad, en el apartado de Habitat y Vivienda,
el PUA propone, entre otros, promover políticas de vivienda asequible para los sectores con
déficit habitacional, facilitando una solución para los sectores socioeconómicos con dificultades
de acceder al mercado inmobiliario, e implementando acciones de mejoramiento de situaciones
críticas que puedan resolverse sin traslado de la población, tales como la urbanización de villas,
11
regulación intrusiones, y mejoras de inquilinatos.
Para los Espacios Públicos, el PUA dispone su incremento, recuperación y mejoramiento
con disposiciones especiales para el Riachuelo relativas a su saneamiento, mayor número de
12
cruces, y construcción de colectores costeros previstos en el Plan Hidráulico.
Finalmente, el título sobre la Implementación del PUA, establece que se debe encarar "con
carácter prioritario y en forma articulada" un programa revitalización para la Zona Sur , junto con
un Modelo Territorial que referencie gráficamente las principales estrategias del PUA, y un
Programa de Actuación para el Transporte. De ese modo, el PUA destaca la importancia que le
otorga a la recuperación de la Zona Sur de la ciudad que contiene, entre otros, el 95% de las villas
de emergencia la ciudad.
Esta propuesta de recuperación de la zona Sur no es nueva en los planes urbanos para BA,
en tanto ya figuraban estas ideas en el Plan Regulador de 1962, y en el Esquema director del Año
2000 elaborado a nivel nacional por el CONADE en 1969. El Sur se retoma específicamente en el
plan municipal de Renovación de la Zona Sur de 1971, de clara inspiración corbusierana, cuyas
propuestas para la zona del Riachuelo no encontré aún ((averiguar si la villa 21 24 y las otras del
sur ya existían en 1971 y cuán grande eran)).
De creación relativamente reciente, de 2000, es la Corporación Buenos Aires Sur, Sociedad
del Estado (CBAS S.E.) por Ley 470 del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. La Corporación
estableció diversas estrategias económico territoriales y formuló programas de saneamiento para
inmuebles de dominio privado, y áreas de oportunidad urbanística para otros actores públicos y
privados. Sin embargo, según Mignaqui "la experiencia de la CBAS S.E. demuestra que la creación
de un organismo con competencia para administrar y valorizar un conjunto de inm uebles públicos,
así como la fijación de incentivos urbanísticos, fiscales y financieros no bastan para revertir el
deterioro, la pobreza y la desinversión de décadas".13 Las villas quedaron afuera!
Esta incorporación de la zona Sur en los planes urbanos es otra respuesta a la histórica
desigualdad entre el Norte y Sur de la ciudad, rasgo que marca el desarrollo urbano de la ciudad de
Buenos Aires desde el último tercio del siglo XIX. Los planes proponen, la desigualdad persiste!
El problema de las villas en el contexto complejo y relacional de los Lineamientos
Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires (LERMBA)
Presentados en 2007 en el ámbito de la provincia de BA, los Lineamientos Estratégicos para
la Región Metropolitana de Buenos Aires (LERMBA) es el único documento de planificación
formulado desde el Estado en los últimos 18 años (?), que abarca la totalidad de la región
metropolitana con sus 40 municipios y la CABA. Responde a una nueva situación política
inaugurada en 2003, desarrollada en el marco de un acelerado crecimiento económico,
10
Anexo I. Diagnóstico, Ley 2930 Plan Urbano Ambiental, Ministerio de Desarrollo Urbano, Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires, 2009, pp.67-68.
11
Anexo I. Diagnóstico, Ley 2930 Plan Urbano Ambiental, Ministerio de Desarrollo Urbano, Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires, 2009, p.38.
12
Anexo I. Diagnóstico, Ley 2930 Plan Urbano Ambiental, Ministerio de Desarrollo Urbano, Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires, 2009, p.40.
13
Mignaqui, Iliana "La corporación Buenos Aires Sur, una estrategia de desarrollo inconclusa", en Gutman, Marga rita
(coord.) Argentina: persistencia y diversificación, contrastes e imaginarios en las centralidades urbanas, Quito: OLACCHI,
2010, p. 325.
14
caracterizada por la recuperación de la fortaleza del Estado y su orientación hacia el tratamiento de
14
la problemática social.
Los LERMBA constituyen un entramado complejo de análisis y propuestas, en tanto se
propone orientar la agenda metropolitana, los acuerdos y la toma de decisiones en una realidad
"en la que entran en juego intereses poderosos e intervienen demasiados actores" (LERMBA p.155).
15
No da respuestas únicas ni sectoriales, sino relacionales. Es decir, que identifica y propone
diferentes elementos tales como los ejes de diagnóstico y los dilemas, que en sus distintas
combinaciones permiten formular escenarios alternativos que se ofrecen como un instrumento
para "que permita construir acuerdos, y establecer compromisos entre diferentes instancias del
Estado y entre el Estado y la sociedad” (LERMBA p. VI). Se identifican los problemas centrales que
afectan al AMBA (a través de relevamiento de campo y reuniones con responsables de sectores y
de planeamiento de capital y municipios) y se analiza las opciones que fueron presentados sobre
cada uno de ellos como alternativas. La combinación de dichas alternativas permite conformar
cinco escenarios sobre los cuales proyectar las repercusiones que pueden tener los diferentes
acuerdos y decisiones que se planeen.
Sobre los ejes de diagnóstico elegidos (el productivo, de expansión urbana y el ambiental)
se identificaron 12 dilemas y con ellos se construyeron los cinco escenarios alternativos (1.
Reciente; 2. Tendencial; 3. Productivo; 4. Social; 5 Integrado) analizando los efectos de cada uno
en términos de condiciones de viabilidad, resultados e impactos sectoriales, regio nales y globales.
Estos estudios se complementan con propuestas de Políticas, Líneas de Intervención y Programas
Territoriales (cada uno de los cuales incluye Contexto, Objetivos, Productos y Herramientas).
En ese marco de planificación relacional y complejo, el problema de las villas se incorpora
en varias secciones de los LERMBA como parte de los dilemas y dentro de los escenarios, en
especial el de Desarrollo Social.
Por ejemplo, el tema de las villas y asentamientos está contemplado en relación al manejo
de las cuencas dentro del tercer eje de diagnostico, el ambiental, en tanto "la problemática
ambiental se agrava y congrega entorno a sus áreas más críticas a los sectores más desfavorecidos
de la población" (LERMBA p.157 y pp. 175-181)
El Escenario 4 de Desarrollo Social tiene "un alto contenido social" (LERMBA p.206) e
"implica mejoras profundas , en la medida que establece cambios sustantivos en las condiciones
sanitarias y las posibilidades de movilidad de sectores más vulnerables de la poblac ión. Agregando
estas condiciones a las analizadas en el Escenario Previsible, la situación del Area Metropolitana
experimenta profundas mejoras". (LERMBA p. 208). "De modo que en este escenario se equilibra la
tendencia a la expansión inducida por el desarrollo de nuevas vialidades, y promueve la
consolidación y estructuración del tejido ya urbanizado" (LERMBA p.208).
El Escenario 5 de Desarrollo Integrado, propone que la cuenca Matanza Riachuelo pierda el
"perfil exclusivo industrial y logístico" y sea "recuperada como un corredor ambiental de gran
importancia" (LERMBA p.212). En la sección de Políticas para el Escenario 2 Previsible, plantea el
dilema del futuro de la cuenca Matanza Riachuelo, entre el imaginario social que lo visualiza
transformado en un nuevo cordón verde con sus bordes recuperados para usos residenciales,
mientras en los hechos permanecen los usos industriales y logísticos reforzados por la
construcción de la avenida costanera y la perspectiva de habilitar el Riachuelo para la navegaci ón
de lanchas porta contenedores (LERMBA p.236). Si en lugar de dicha propuesta no se habilita el
Riachuelo para dicha navegación logística, los puentes podrían ser más bajos y frecuentes y reforzar
la vinculación urbana entre la CABA y la provincia dando más continuidad al tejido urbano (LERMBA
p.236). Entre las políticas urbanas, en el Escenario 3 de Desarrollo Productivo, en relación a la
cuenca Matanza Riachuelo propone su rehabilitación como corredor ambiental que vincule el Rio
14
Este crecimiento puede "volver críticos los problemas identificados ya sea como obstáculos al crecimiento o por que sus
efectos se agravan al aumentar la magnitud de los factores que le dan origen" (LEMBA pp.155 -156).
15
Los LERMBA intentan constituirse en una “agenda de prioridades que permita […] conformar un acuerdo de corto y
mediano plazo sobre un conjunto de cuestiones, a las que se les asigna carácter metropolitano” (LERMBA, p.34).
15
de la Plata con el borde periurbano. Implica la relocalización de usos portuarios (instalación de un
puerto aguas abajo del Rio de la Plata ) y la modernización de los industriales. (LERMBA p.240).
En las Líneas de Intervención (LERMBA) que suponen operaciones sustantivas sob re el
territorio, se formula entre otros Programas Territoriales, el "Programa de Villas, Asentamientos y
Áreas Críticas" (LERMBA pp.279-284). Observa que el crecimiento de la población en villas y
asentamientos tuvo un crecimiento extraordinario entre 1991 y 2001, de un 45%, a pesar de
entenderse que hubo un subregistro censal (LERMBA p.280). Identifican un sub -universo de las
villas localizadas en zonas inundables de las cuencas hidrográficas de la región y destacan las Áreas
Críticas ambientales en las cuencas del Matanza-Riachuelo, Reconquista y San Francisco-Las
Piedras. Los objetivos de este programa son "Mejorar las condiciones de vida de la población
residente en villas, asentamiento y otros sectores que condensan precariedad habitacional y
criticidad ambiental. Se espera reconfigurar los enclaves de urbanización más precaria en la
RMBA, como parte de un conjunto de operaciones que atienda a la consolidación y mejoramiento
de extensas barriadas que presentan hoy importantes déficits cualitativos" (LERMBA p.283).
Establecen una serie de proyectos urbanos, como la dotación de servicios urbanos desde las
municipalidades a todas las villa y asentamientos; "dotación de viviendas básicas o completas a
todos aquellos casos en que las existentes sean irrecuperables"; relocalización de hogares en
zonas comprometidas ambientalmente, con riesgo jurídico insalvable, o para resolver problemas de
densidad y sobrecarga de servicios; prioridad a la resolución del déficit de viviendas
irrecuperables de hogares asentados en áreas críticas; privilegia el protagonismo de los
pobladores que fortalecen los niveles de organización y redes sociales "como modo de afrontar un
complejo proceso de organización"; evitando la sustitución del grupo originario de hogares,
evitando los procesos de gentrificación. (LERMBA p.283)
Es interesante destacar la enumeración de numerosas herramientas legales que el LERMBA
menciona para el mejoramiento de las villas, tanto a nivel provincial como federal y de ayuda
16
multilateral.
Las villas (se pierden) en el Modelo Territorial 2010-2060
El Modelo Territorial 2010 2060, fue elaborado por la Secretaría de Planificación de la CABA
en 2011 siguiendo, según declara, las normas establecidos por la Constitución de la CABA, el PUA y
el Plan Estratégico (MT p.10 ). En ese marco, el MT se define como "un planteo conceptual y
metodológico para un desarrollo urbano racional con soporte científico" (MT p.10). En la medida
que el MT se propone a través de un cuerpo teórico-metodológico como una "herramienta
científica para el diagnóstico, análisis y planeamiento urbano" (MT p.197), podría entenderse más
como uno de los instrumentos de monitoreo y control que establece el PUA (PUA, pp. 54 -55), que
como un Modelo Territorial que según el PUA debe constituir una referencia gráfica de sus
principales estrategias territoriales (PUA, p.56).
El MT es un compendio de información sobre la ciudad sistematizada en una matriz de 60
indicadores urbanos cuantitativos, estructurados en varios niveles que converge n en los seis ejes
definidos en el PUA: Estructura y Centralidades, Transporte y Movilidad, Hábitat y Vivienda,
Espacios Públicos, Producción y Empleo, y Patrimonio Urbano.
Si bien el MT tiene una valiosa y compleja información basada en datos sistematiz ados en
una grilla de 200x200metros, superando los límites de la información recogida por distintas
divisiones administrativas, y dando un panorama más fidedigno de la situación en la ciudad, no
16
Entre ellos figuran, a nivel provincial: el DL 8912/77 con un proyecto de reglamentación (2007), y el encargo a las
municipalidades de formular planes directores viales en zonas de urbanización precaria; la ley de expropiación con destino
a sus actuales ocupantes enmarcada en la ley general de expropiaciones de la provincia N 5.708; el decreto provincial
3736/91 reglamentario del DL 8912/77 que regula los niveles de infraestructura y dimensiones de parcelas y unidades para
la reconstrucción de barrios precarios; regímenes de escrituración gratuita para la vivienda social a través de la Ley 10.830
(LERMBA pp.283-284). Entre los programas de nivel nacional, figuran: el Programa Federal de Construcción de Viviendas,
Subprograma de Infraestructura, Hábitat Urbano y Obras Complementarias; el Programa Federal de Emergencia
Habitacional "Techo y Trabajo", el programa federal de mejoramiento de viviendas "Mejor Vivir"; El Plan Nacional Arraigo
de la Subsecretaría del Hábitat Social del Ministerio de de Planificación Federal que establece el marco jurídico para la
regularización de la tenencia en suelo de propiedad de organismos del estado nacional. Menciona además las propuestas
en elaboración de ACUMAR y el programa de Mejoramiento de Barrios (Crédito del BID - Nación) (LERMBA pp.283-284).
16
contiene lineamientos específicos territorializados, ni incorpora en su elaboración proceso
participativo alguno. Tampoco contiene problemas a encarar en el corto o mediano plazo, sino un
estado de los indicadores a ser alcanzado en un plazo de 50 años.
De este modo el MT tiene un acercamiento intenso y cuantitativo a la información, pero no
a las acciones necesarias para resolver los problemas urbanos, que estima serán establecidas por
los planes de comunas. La expectativa de la Secretaría de Panificación es que a través de la difusión
del MT se pongan en relieve temas que actualmente no figuran en la agenda, "generando un
debate en la sociedad, más que el acatamiento de soluciones técnicas a los problemas urbanos"
(MT p.11)
Por cierto al brindar información se auspicia una mejor participación de los ciudadanos e n
las discusiones sobre el presente y futuro de la ciudad. El tema crítico es entonces qué información
se releva y cómo se la sistematiza. A ese respecto hay un interesante análisis de los datos y la
construcción de los indicadores (que representan el mayor logro del MT), en un artículo publicado
17
en el Café de las Ciudades , desde la perspectiva de la ampliación de los derechos urbanos y
sociales dentro de la CABA. En el mismo se analiza críticamente el carácter científico del MT, así
como la construcción y ponderación de los indicadores de sustentabilidad que además están
basados más en datos físicos que sociales, lo cual da por resultado, entre otros, una escasa o nula
visibilidad de las necesidades de los sectores más vulnerables de la población .
No es el sitio acá de un análisis pormenorizado de dichos indicadores, baste decir que las
villas apenas son mencionadas, aunque se las reconozca como problema. Tres ejemplos: 1. En la
Síntesis Temáticas de la Ciudad Tendencial, en lo referido a Habitat y Vivienda, las villas son
mencionadas desde una perspectiva generalizante: "Como zonas de mayor singularidad, se
encuentran por un lado las zonas de urbanización, ubicadas en las villas actuales, las cuales
muestran distintos avances en el proceso de urbanización y de incorporación al tejido urbano, por
lo que la acción pública deberá estar dirigida a consolidar e incrementar esta tendencia en todas
estas áreas de la ciudad" (MT p.182); 2. En la construcción del Índice de Criticidad según necesidad
de espacios verdes (densidad de población sobre estrato socioeconómico) que incorpora una
variable socio económica, identifica áreas de mayor criticidad (alta densidad y estratos bajos) en el
macrocentro y en particular las villas de emergencia; y las áreas de menor criticidad (baja densidad
y estratos altos) en Palermo y otros barrios a lo largo de la Avenida General Paz ; 3. En el análisis
de la ciudad actual, y en base al análisis de la estratificación socioeconómica, el MT identifica como
problemas: la fragmentación y las diferencias internas, más la urbanización informal (MT p. 100).
En síntesis, estos tres instrumentos brevemente analizados reconocen el problema de las
villas en la CABA, el PUA haciendo recomendaciones con sensibilidad social y espacial, los LERMBA
incluyendo planes específicos para las villas en toda la RMBA, y el Modelo Territorial 2010 2060
diluyendo su criticidad en un mar de datos cuantitativos e indicadores donde estos problemas
tienen escasa visibilidad y por lo tanto escasa prioridad. En la CABA: muchos planes, pocas
acciones! La explicación parece correr más por canales políticos y económicos que técnicos.
ANEXO II
Las políticas de urbanización y radicación de villas de emergencia en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires
Con el advenimiento de la democracia la política oficial hacia las villas se fue modificando y
asumió que se debía garantizar la permanencia de la población en estos terrenos ocupados. De esta
forma, se modificó la concepción de la problemática villera de erradicación por el de la radicación y
17
Guillermo Jajamovich, "Apuntes para una crítica al Modelo Territorial. Lo que planea y lo que excluye" Café de las
Ciudades No. 118 Agoto 2012, http://www.cafedelasciudades.com.ar/planes_118.htm
17
el propio Estado reconoció la irregularidad como un fenómeno de desarrollo urbano. Fue incluido
18
entonces en la agenda urbana para la implementación de las políticas de regularización .
Las villas de emergencia fueron repoblándose y sus habitantes –a lo largo de los añosfueron construyendo sus viviendas, sus vías de comunicación, trazas y accesos, acorde a su
idiosincrasia y pautas culturales, distinta del amanzanamiento tradicional que caracterizó al resto
del entramado urbano. También fueron recuperando espacios para la organización social y
comunitaria del barrio.
Desde 1983 a la actualidad se plantearon cuatro programas consecutivos de aplicación directa y
exclusiva en las villas de la Ciudad de Buenos Aires:
1) 1984: Programa de Radicación y Solución Integral de Villas y Núcleos Habitacionales
Transitorios (NHT), sancionado mediante la ordenanza nº 39.753.
2) 1991: Programa de Radicación de Villas y Barrios Carenciados de la Capital Federal,
sancionado a través de la ordenanza nº 44.873.
3) 2001: Programa de Radicación, Integración y Transformación de Villas y Núcleos
Habitacionales Transitorios (creado por Decreto nº 206/01)
4) 2008 hasta la actualidad: Continúa el Programa de Radicación, Integración y
Transformación de Villas y NHT implementado por el Instituto de Vivienda de la Ciudad de
Buenos Aires y se agregaron otros organismos como la Corporación Buenos Aires Sur S.E. y
la Unidad de Gestión e Intervención Social, dependientes del Ministerio de Desarrollo
Económico. El primero creó el Programa de Regularización y Ordenamiento del Suelo
Urbano (PROSUR HÁBITAT), mientras que la segunda efectúa tareas para el mantenimiento
del hábitat en las situaciones de emergencia en villas y núcleos habitacionales
Programa de Radicación y Solución Integral de Villas y Núcleos Habitacionales Transitorios
A partir del inicio de la democracia ciertas expectativas y reivindicaciones de la población
villera19 lograron constituirse en normas y enunciados jurídicos, estableciéndose así las pautas del
Programa de Radicación y Solución Integral de Villas y Núcleos Habitacionales Transitorios, que será
sancionado en 1984, mediante la ordenanza 39.753. A través del marco normativo, se derogaron
aquellas políticas que habían ejecutado la erradicación de villas y barrios carenciados, reconociendo de
este modo los reclamos de sus residentes. Se proponía compatibilizar el espacio ocupado por las villas a
las normas urbanas de edificación y planificación urbana, según lo establecido por el Código de
Planeamiento Urbano, sancionado en el año 1977, y a sus modificaciones posteriores.
Se planteaba como necesario proveer de infraestructura y equipamiento comunitario, abrir
calles, lotear e identificar aquellas viviendas que podrían mejorarse de aquellas que serían
irrecuperables con el fin de construir nuevas viviendas (colectivas e individuales), tanto para las familias
que habitaban las casas más deterioradas como para aquellas afectadas por aperturas de calle y
construcción de equipamiento comunitario. Sin embargo, durante este período, las acciones
efectivamente implementadas en el marco del programa mencionado se centraron en sólo una de todas
las villas existentes (Villa 6), donde se desplegó un plan piloto posible de replicar en otras villas20.
De acuerdo a sus enunciados, el supuesto de radicación se basó también en garantizar el acceso
de la población residente en villas a conjuntos habitacionales. De esta forma, se entendió que la
radicación se llevaría a cabo mediante programas de relocalización in situ, cuyos beneficiarios eran
quienes habitaran o hubieran habitado (antes de la erradicación) en las villas. A ello se sumó la mejora
de las viviendas en condiciones de ser “recuperadas”.
Con la asunción del peronismo en el Estado nacional y municipal en 1989, se inició un nuevo
período en la política de radicación cuyos alcances y redefiniciones se originaron en el marco de un
proceso de reforma del Estado. Se produjo, por un lado, el reconocimiento por parte del Estado de una
18
En Schteingart citando a Emilio Duhau (2010)
En los primeros años del inicio de la democracia se produjeron una serie de reinvindicaciones en las villas que proponían
garantizar que la población en estos barrios no sea desalojada e instrumentar la recuperación de la infraestructura.
20
Las acciones desarrolladas en estos barrios, de acuerdo a lo establecido por la Ordenanza 39.753, se centraron en la Villa 6 y en
las restantes, las intervenciones en ese período fueron prácticamente nulas.
19
18
reinvindicación histórica del movimiento villero, y por otro lado, se permitió la venta de tierras ociosas
(incluidas las villas) dentro de la lógica de privatizaciones (Cravino, 2000)
Programa de Radicación de Villas y Barrios Carenciados de la Capital Federal.
A comienzos de la década del 90’ el Estado comenzó a delinear políticas de regularización
dominial – por ejemplo, la Ordenanza Municipal n° 44.873 y el Decreto Nacional n° 1001/90- en que
se reconocía la ocupación pacífica de la tierra por parte de sus habitant es y se apuntaba a ceder la
titularidad dominial de los terrenos mediante la transferencia onerosa a sus ocupantes.
En ese período, se abrió un espacio formal de diálogo entre los actores municipales y las
organizaciones villeras que se sustentó con la firma de un Acta Compromiso entre ambos en el año
1989. Mediante este instrumento se definía que el otorgamiento del título de propiedad debía
realizarse mediante una operatoria que contemplara a la propiedad accesible en relación a los
ingresos reales de la población. Finalmente, en el año 1991 se sancionó la Ordenanza n° 44.873, por
la cual se definieron los alcances y las características de la regularización y la urbanización de las
villas de la capital. Esta normativa definió el posicionamiento del Estado respecto del problema
villero y se incorporó a las villas como distrito de zonificación del Código de Planeamiento Urbano
(U31), lo que significó legalizar el proceso de urbanización informal como una modalidad de
producción del hábitat.
De este modo, por un lado se priorizaba la reivindicación de los villeros de permanecer en
estos barrios a través de la implementación de una política de urbanización. Esta contemplaría la
apertura de calles, el loteo y la relocalización de los habitantes que se encontrara n en las trazas
que serían utilizadas para el uso público. Pero, por otro lado, tal política debía ser concordante con
las normas del tejido urbano y con la cuadrícula establecida por el Código de Planeamiento Urbano
de la Ciudad. Asimismo, la intención de esta normativa era reconocer no solamente la condición
física de estos asentamientos, sino también el reconocimiento jurídico de la propiedad de la tierra a
fin de igualarlos con el “resto de los ciudadanos”.
La sanción de dicha ordenanza se realizó en el marco de otras normas sancionadas a nivel
nacional que pusieron el eje en la regularización dominial de las villas y asentamientos, tales como el
Decreto 1001/9021, por el cual se estableció la transferencia de tierras e inmuebles fiscales a sus
ocupantes. Asimismo, la ley 23.967/91 creó el Programa Arraigo, mediante el cual se prolongó la cesión
de tierras fiscales nacionales a provincias y municipios, a fin de efectivizar la regularización. Finalmente,
el Decreto 1797/90 facultó a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires a transferir a sus ocupantes
los inmuebles que estarían bajo su dominio.
En el año 1991 se creó –mediante el Decreto 3330/91- el Programa de Radicación de Villas y
Barrios Carenciados de la Capital Federal (PRV). Éste institucionalizó, por un lado, el Programa de
Radicación de Villas; y por otro, conformó la Mesa de Concertación presidida por el Intendente
Municipal. Un año más tarde el Programa obtuvo apoyo financiero del Programa de la Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD). De esta forma, se reformuló el PRV e incorporó el término “integración” en
su título, aunque enmarcado bajos los mismos objetivos y lineamientos institucionales que aquellos
definidos en 1989 (Martínez, Clarisa, 2010).
Hacia fines de 1992, la política de tolerancia hacia los sectores populares tuvo su punto de
inflexión y fue progresivamente reemplazada por una lógica crecientemente expulsiva –sobre todo
para las ocupaciones en los intersticios de la ciudad-. Se produjo la desfinanciación de las políticas
habitacionales, la sanción de una nueva ley federal de vivienda, la privatización del BHN y de los
servicios públicos, la venta de las hipotecas a las entidades financieras privadas, la construcción de
autopistas privadas, la aplicación de una planificación estratégica, destinada a revalorizar y
rejerarquizar porciones del territorio previamente obsoletas o degradadas convirtiéndolas en
atractivas para los capitales privados vinculados al turismo, la residencia y el esparcimiento de los
sectores altos y medios, etc. En este sentido, las políticas de viviendas sociales implementadas por
diferentes organismos del Estado, fueron reconfiguradas como políticas urbanas vinculadas a la
21
El Decreto 1001 supuso que el Estado declarase esas tierras como innecesarias para posibilitar su posterior venta, donación o
cesión (transferencia de dominio a individuos particulares). Este decreto fue puesto en marcha por el Programa Arraigo, creado
en mayo de 1990, para las villas asentadas en tierras fiscales nacionales.
19
acción del mercado y a la actuación de diferentes grupos sociales implicados en los procesos de
renovación urbana.
El Programa de Radicación, Integración y Transformación de Villas y Núcleos Habitacionales
Transitorios
En el año 1996 se sancionó la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y
particularmente a través del artículo 31, además de reconocer el derecho a una vivienda digna y a un
hábitat adecuado, se otorgó a la radicación estatus de derecho constitucional: “se auspicia la
incorporación de los inmuebles ociosos, promueve los planes autogestionados, la integración urbanística
y social de los pobladores marginados, la recuperación de las viviendas precarias y la regularización
dominial y catastral, con criterios de radicación definitiva” (Inc. 2, art. 31. CCBA).
Ante la incorporación del concepto de “radicación” con rango constitucional y la falta de
resolución de la problemática social de las villas, se instó a la Legislatura de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires a tomar una nueva intervención en el tema. Es así que el 30 de diciembre de 1998 se
sancionó la ley n° 148, la cual dispuso “atención prioritaria a la problemática social y habitacional en
las villas y NHT”. Asimismo, se creó una Comisión Coordinadora Participativa (C.C.P.) para el
diagnóstico, seguimiento y planificación de las políticas sociales habitacionales. La misma fue integrada
por la representación del Poder Ejecutivo, la Legislatura, los vecinos (representantes barriales electos
por comicios), y representantes de la FEDEVI y MODEVI22. Se le asignó a esta Comisión la tarea de
diseñar los lineamientos generales de un “Programa integral de radicación y transformación definitiva
de las villas y NHT” realizable en un plazo máximo de 5 años, y la tarea de elevar una proyección de
gastos para el cumplimiento de las metas dispuestas por dicha ley, a fin de que fuera incorporado en el
proyecto del presupuesto anual, asentando las bases para la elaboración de un presupuesto
participativo.
En el año 2001 fue creado el Programa de Radicación, Integración y Transformación de
Villas y Núcleos Habitacionales Transitorios (PRITT), por el Decreto n° 206 en el marco de los
lineamientos planteados por la Ley 148. El programa contemplaba: un relevamien to integral que
describiera las condiciones poblacionales de los barrios afectados; la regularización dominial de las
tierras e inmuebles afectados; la urbanización integral y la integración de estos barrios al tejido
social, urbano y cultural de la ciudad mediante la apertura de calles, el desarrollo de infraestructura
de servicios, la regularización parcelaria, la creación de planes de vivienda social, el fortalecimiento
de la infraestructura de servicios; y el desarrollo de políticas sociales activas. Es ta normativa limitó,
sin embargo, su intervención solamente a aquellas villas que se incluyeran dentro de la ley 148,
omitiendo la implementación de este programa al resto de los asentamientos urbanos existentes
23
en la ciudad, aún invisibles para la agenda pública .
Los objetivos fundamentales que se planteaban mediante esta política pública, eran la
integración física y social de los asentamientos precarios, para lograr que éstos se constituyeran en
barrios urbanos, similares a los existentes; el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes
mediante la adecuación de las condiciones medioambientales al estándar del resto de la ciudad; y la
incorporación de la comunidad al proceso de toma de decisiones, mediante el estímulo a la
participación de los pobladores en la configuración de su hábitat.
Por otro lado, la entonces CMV, que llevaría a cabo este programa, planteó otros cuatro
subprogramas, que consistían en la construcción de viviendas, el reordenamiento parcelario, la creación
de un Banco de Tierras y Hogares de tránsito, el mantenimiento de las condiciones de vida de los
habitantes y las mejoras en la infraestructura básica. Intervendría además en el relevamiento
socioeconómico y en la renovación de autoridades.
22
Los movimientos villeros consiguieron la aprobación de la ley 148 que definió la participación de las organizaciones en las
decisiones que se tomaran en las villas sobre su hábitat. Desde ese momento se llevaron a cabo elecciones internas en cada uno
de estos barrios para que los habitantes tomen decisiones en el proceso de urbanización. Algunas de estas elecciones fueron
posteriormente cuestionadas y denunciadas por la misma población de los barrios por resultar arbitrarias, irregulares o
fraudulentas.
23
Si bien estos asentamientos eran invisibles para ciertos funcionarios, la CMV contabilizaba algunos de estos en los datos
censales.
20
Como mencionamos, la norma que estableció la urbanización de las villas de emergencia
fue implementada en el año 2001, cuando habían transcurrido casi dos décadas –desde el
reestablecimiento de la democracia- en que los habitantes de estos barrios habían construido sus
viviendas en el entorno urbano, y en que –por omisión- el Estado les había delegado la
urbanización. Esto significó que la aplicación del PRITT llevaría a los pobladores, quienes habían
construido y reformado sus viviendas, a abandonarlas, reducirlas o reestructurarlas en virtud de las
prácticas y procedimientos administrativos de los agentes gubernamentales en relación al
ordenamiento impuesto desde la normativa. Asimismo, las acciones llevadas a cabo por el Estado
Local se han caracterizado por su discontinuidad, fragmentación y erráticas intervenciones. En el
lapso de casi diez años de inacción, la población en villas creció a un ritmo vertiginoso, ascendiendo
24
al 46% . Las trazas que se habían diseñado en la ordenanza de 1991 no se habían c oncretado y
éstas ya habían sido ocupadas por numerosas familias. Sólo se había comenzado con el
mejoramiento y la construcción de viviendas individuales por autoconstrucción, con obras para
edificar complejos habitacionales –con excesivas demoras- para la relocalización in situ de familias
en las villas y se intentó iniciar la regularización de viviendas, sin llegar a implementarse.
En el mes de diciembre de 2003 la CMV pasó a denominarse –mediante la ley 1251Instituto de Vivienda de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante IVC), a fin de adecuarlo
a la Constitución y Leyes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. De este modo, el organismo se
constituyó en el órgano de aplicación de las políticas de vivienda del Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, siendo el continuador jurídico de la CMV como ente autárquico
administrativa y financieramente. Se diseñaron diversos objetivos tendientes a contribuir al acceso
a la vivienda digna de todos los habitantes de la ciudad postergados por razones económicas y
sociales y a propender a reducir, mediante políticas activas el déficit habitacional, entre otros. De
acuerdo a estos lineamientos se formularon acciones y programas para promocionar la demanda a
través de acciones que faciliten el acceso a las viviendas de todos los habitantes de la ciudad, y
25
planificar la urbanización de villas, asentamientos y NHTs .
Un entramado de competencias en el diseño e implementación de políticas habitacionales. El
PRITT, el PROSUR y la UGIS
Hasta el año 2007 el IVC fue el principal organismo encargado de llevar adelante las políticas
habitacionales en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, tanto respecto a las villas, barrios
carenciados, NHTs, como en complejos habitacionales, conventillos del barrio de la Boca y otros
programas tendientes a dar solución a sectores de medios y bajos recursos económicos26. Respecto a las
villas y NHTs esta centralización de injerencias se modificó en el año 2008, con el cambio de autoridades
porteñas27, en un momento en que el organismo había recibido fuertes críticas por el bajo nivel de
construcción de viviendas sociales y la excesiva subejecución presupuestaria28.
En este contexto, el Poder Ejecutivo Local propuso una reforma institucional a través de un
convenio entre tres organismos, con el objeto de reactivar la política habitacional. De modo que se
delegó la intervención, no solamente en el IVC sino también en la Corporación Buenos Aires S.E. (CBAS) a través del Programa de Regularización y Ordenamiento del Suelo Urbano (PROSUR HABITAT)-, y en la
Unidad de Gestión e Intervención Social (UGIS). Se estableció en primer lugar la competencia de estos
organismos por zonas. El IVC se ocuparía supuestamente –a través del Programa de Radicación,
Integración y Transformación de Villas y NHTs- de las villas ubicadas en el sector norte y la CBAS (a
través del Prosur) se centraría en las tareas de urbanización de aquellas ubicadas en la zona sur, donde
se localizan el 80% de las villas. Mientras, la UGIS realizaría tareas de mejoramiento del hábitat e
24
De acuerdo a los censos realizados por la CMV hasta el año 1992 se registraban en total 49.373 personas en villas reconocidas
oficialmente. Para el año 2002 la población había ascendido a 91.524.
25
Ley 1251/03.
26
El IVC lleva a cabo otros programas y/o operatorias habitacionales, entre ellas: Operatoria Terreno, Proyecto y Construcción,
Programa de Recuperación de la Traza de la ex Au3, Programa de Autogestión para la Vivienda (PAV), Programa de Ahorro Previo,
Programa de Rehabilitación y Mantenimiento de Conjuntos y barrios construidos por la ex CMV, Programa de Créditos Individuales
(Ley 341) y Programa Mejor Vivir.
27
El 10 de diciembre de 2007 asume Mauricio Macri como jefe de Gobierno, quien fue reelegido en el año 2011.
28
El promedio de subejecución presupuestaria del IVC entre el período 2004-2006 fue de más del 30%, además de que
difícilmente se cuenta con información completa del destino de los fondos (Cfr. ACIJ, 2007). Situación que incluso se repite hasta la
actualidad.
21
infraestructura en situaciones de emergencia de las villas. Sumado a estas dependencias el Ministerio de
Desarrollo Social, quien también posee competencia para actuar en temas habitacionales.
El diseño de estas políticas públicas se basó de algún modo en un complejo entramado de
competencias y en la superposición de funciones ministeriales que dificultan establecer, en la práctica,
límites precisos sobre distintas áreas para actuar en forma conjunta y coordinada. Esto llevó a que, lejos
de lograr mayor eficacia y eficiencia, las políticas de vivienda se vuelvan poco claras, desconociendo los
organismos competentes en la materia, produciendo demoras en las obras u otros emprendimientos
habitacionales, incumplimientos y arbitrariedades de los convenios y normas, y sobre todas las cosas, la
incertidumbre de la población que habita en las villas.
LA VILLA 21-24 DEL BARRIO DE BARRACAS
La Villa de Emergencia 21-24 (Barracas) se emplaza en el Distrito de Zonificación Urbana
U31g y se encuentra delimitada por las calles Iguazú Avda. Amancio Alcorta, terrenos del
C.E.A.M.S.E., vías del ex Ferrocarril General Belgrano Norte, calle Luna y costa del Riachuelo, de esta
Ciudad. Comprende a su vez, 65.84 hectáreas.
Esta villa ha tenido un importante crecimiento poblacional a partir del reinicio de la
democracia en 1983. Antes de la última dictadura militar (1976-1983) esta villa había crecido
exponencialmente alcanzando para el año 1976, 2082 viviendas, 2424 familias 12.120 pe rsonas y
ocupaban 17,5 hectáreas. Sin embargo, hacia 1980 la villa se había reducido a 1257 viviendas, 1243
familias y 4972 personas. Desde ese momento volvió a crecer, ascendiendo en 1991 a 2483
viviendas, 2677 familias y 10.436 personas. Diez años después -en 2001- en este asentamiento se
29
registraban 3050 viviendas, 3450 familias y 13.500 personas . Existen datos más actuales de la
villa, realizados en el Censo Nacional del año 2010, en que la población alcanza 29.782 personas.
De acuerdo a ello, entre los años 1991 y 2001 la cantidad de personas alojadas en la villa se
incrementó aproximadamente en un 30%. Mientras que de 2001 al 2010 creció en un 115%. A su
vez, el crecimiento evidenciado fue acompañado por procesos de ocupación de terrenos, que se
sucedieron en los año 2006 en que aproximadamente 2500 familias se asentaron en predios libres
que aún quedaban en la villa.
La mayoría de los terrenos de este asentamiento fueron vendidos por el Estado Nacional a
la Asociación Mutual “Flor de Ceibo” en el año 1992 a través de un Boleto de Compraventa,
mediante el cual dicha mutual se constituía como forma asociativa y representaba a la totalidad de
los habitantes. El objetivo de ello era vender estos predios para la construcción de viviendas
económicas a todos los socios de esa Asociación Civil. Ese mismo año la Municipalidad de la Ciudad
de Buenos Aires suscribió con dicha mutual un convenio de cooperación por medio del cual ambos
manifestaron su voluntad de llevar adelante un programa de desarrollo urbano y s ocial, y de
regularizar y solucionar el problema del hábitat en la villa, planteando su urbanización. De este
modo, la municipalidad realizaría trabajos de mensura, nivelación y amojonamiento de lotes,
debiéndoles asignar una nomenclatura catastral, y financiaría las obras de apertura y construcción
de calles y redes de infraestructura. En el año 2003 se firmó el “Convenio Marco Asentamiento Villa
21-24” entre el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, el Ministerio de Desarrollo Social de Nación
y la Mutual (aprobado mediante la ley 1868/06), por el cual se acordó la prestación recíproca de
cooperación y asistencia técnica en la regularización dominial de las tierras y urbanización de la
villa, a fin de brindar una solución definitiva a los ocupantes asentados hacía más de 60 años. De
este modo se conformó la denominada “Unidad de Gestión Conjunta” integrada por el “Programa
Arraigo”, la entonces CMV y la Mutual, la cual llevaría a cabo la ejecución de obras, mensuras,
subdivisiones parcelarias, proyectos de reordenamiento parcelario, infraestructura y mejoramiento
30
de viviendas en el barrio .. Sin embargo, la omisión estatal respecto a la intervención del barrio se
extendió en el tiempo, agravando las condiciones habitacionales y de infraestructura del barrio y la
mayoría de las familias que habían abonado las tierras a la Mutual para construir sus viviendas no
pudieron escriturar.
29
30
Fuente: Instituto de Vivienda de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Defensoría del Pueblo de la CBA. Resolución 587/07.
22
Además de los convenios mencionados, la Villa 21-24 se halla comprendida en el marco de
la Ley 148 antes mencionada, al igual que el resto de las villas de emergencia reconocidas por el
Gobierno Local.
Por otro lado, algunos sectores de seis manzanas que comprenden la villa (manzanas 24 a
28) se hallan afectadas al “Camino de Sirga del Riachuelo”, en el marco la Cuenca Matanza Riachuelo. Ello significa que las familias allí alojadas serán relocalizadas e n complejos de viviendas
construidos por el Estado. Sin embargo, este proceso conlleva conflictos y tensiones entre los
delegados de las manzanas, el resto de los habitantes y los agentes estatales, ante la falta de
acuerdo, decisiones administrativas que no representan las necesidades socio económicas y
prácticas de sus moradores, demoras en las obras y/o obtención de terrenos, entre otras cosas.
i
Ver
“Barrio 31 Carlos Mugica. Posibilidades y límites del proyecto urbano en contextos de pobreza”. Fernández
Castro – Cravino – Epstein – Trajtengartsz. Ediciones IEHu FADU UBA. Buenos Aires 2010.
ii
Ver
“20 estrategias urbanas para la Cuenca Matanza Riachuelo”
y “9 proyectos para el Hábitat Popular en la Cuenca Matanza Riachuelo”
en http://www.observatorioamba.org/cpau/bin-debug/cum.html
Fernández Castro – Bozzola – Costa – Negro – Tozzini. CPAU. Buenos Aires 2012
iii
Ver
“Mesa por la Urbanización participativa de la Villa 21-24”
en http://mesaxlaurbanizacionparticipativa.wordpress.com/
iv
“Historia vero testis temporum, lux veritatis, vita memoriae, magistra vitae, nuntia vetustatis…”
“Historia testigo fiel de los tiempos, luz de la verdad, memoria viva, maestra de la vida, nunca envejecida…”
v
El término (re)urbanización alude a que las acciones de transformación introducidas por el proyecto y su
gestión siempre se hacen sobre la base de preexistencias urbanas que deben ser consideradas como tales. La
concepción tradicional entendía la “informalidad” como “no ciudad”, como excepción o anomalía a
reemplazar. Un entendimiento contemporáneo e inclusivo parte de juzgar el hábitat popular como
componente sustantiva de la Ciudad y por lo tanto desecha el viejo término urbanización. Ya no se trata de
volver Ciudad aquello que no lo es (urbanizar) sino de devolver o igualar condiciones urbanas a un fragmento
excluido, esto es: (re)urbanizar.
Este aporte de vocabulario, fue introducido por primera vez en nuestro medio en los documentos de la
Pastoral Social de la diócesis de Buenos Aires (2011) creada por el actual Papa Francisco, entonces arzobispo
de la Ciudad.
vi
Ver
“Barrios al Sur. Renovación y pobreza en la Ciudad de Buenos Aires”
Hilda Herzer compiladora. Ediciones Café de las Ciudades. Buenos Aires 2012.
vii
Más info sobre cómo encaran estos tres planes el problema de las villas de emergencia, y en particular las
del Sur de la CABA en ANEXO I.
viii
Más info sobre estos planes y su aplicación en ANEXO II.
ix
Ver
“Construyendo Barrios. Transformaciones territoriales a partir del Plan Federal de viviendas.”
Cristina Cravino compiladora. Universidad Nacional de General Sarmiento. Buenos Aires 2013.
x
baad: abreviatura de “baja altura y alta densidad”. La exploración de estos tipos guarda directa relación con
la revalorización del tejido autoconstruido, intentando explotar al máximo la situación de lote propio o en
condominio, con gran pisada y altura controlada en la búsqueda de densidades competitivas.
23