dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

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DICTAMEN Nº 18
# Nº. 18/1996, de 2 de julio.*
Expediente relativo al proyecto de Decreto por el que se regulan los horarios de apertura y cierre
de los locales comerciales en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha,
elaborado en ejecución de la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, complementaria de la de
ordenación del Comercio Minorista.
ANTECEDENTES
El proyecto de Decreto consta de siete artículos, una Disposición Transitoria, una Disposición
Derogatoria y dos Disposiciones Finales.
El artículo 1 establece como objeto de la norma la regulación de los horarios comerciales en el
territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha. El artículo 2 fija en ocho el
número máximo de días festivos al año en los que pueden abrir los establecimiento comerciales,
estableciéndolo en setenta y dos horas. El artículo 4 establece el procedimiento de declaración de
zona turística. El artículo 5 prevé que los establecimientos comerciales dedicados a la venta de
productos culturales permanezcan abiertos al público todos los días del año. El artículo 6 atribuye
la vigilancia y control de lo dispuesto en el proyecto de Decreto a los municipios a través de sus
agentes de la autoridad. El artículo 7 remite en cuanto al procedimiento sancionador a la
normativa autonómica y, en su defecto, a la Ley de Ordenación de Comercio Minorista. La
Disposición Transitoria establece la fijación para 1996 de los domingos y festivos hábiles para la
apertura de los establecimientos comerciales que ha de hacerse en relación directa entre los meses
transcurridos y el número de días habilitados.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
El incumplimiento del preceptivo trámite de autorización de la iniciativa para la elaboración de
disposiciones reglamentarias del Presidente o Consejero competente por razón de la materia no
supone, por sí mismo, la nulidad de los trámites del procedimiento, por cuanto es posible su
subsanación por la intervención bien del propio Presidente bien del Consejero, asumiendo las
actuaciones ya realizadas. Sin embargo, no puede dejar de señalarse la necesidad de un riguroso
respeto al procedimiento establecido en la Ley del Gobierno y del consejo Consultivo de CastillaLa Mancha, no sólo por el ineludible acatamiento a la voluntad del legislador, sino porque la
finalidad perseguida por éste se cumple con mayor rigor en la forma que la Ley establece.
En línea con lo señalado por el Tribunal Constitucional en Sentencias 88/1986, de 1 de julio,
225/1993, de 8 de julio y 283/1993, de 27 de septiembre, debe precisarse que la determinación de
los horarios de los establecimientos comerciales supone el ejercicio, por parte de las Comunidades
Autónomas, de su competencia en materia de comercio interior.
Sin embargo, en tal materia, comercio interior, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha
sólo tiene atribuida competencia ejecutiva (artículo 33.2 del Estatuto de Autonomía), por lo que
desde este título competencial no es posible la normalización, ni siquiera en desarrollo de una ley
estatal, fuera de los ámbitos estrictamente organizativos.
En este sentido es de señalar que el texto de la Ley de Ordenación del Comercio Minorista,
aprobada por el Senado, incluía una Disposición Final Segunda que de forma expresa atribuía a
las disposiciones que luego fueron incorporadas a la Ley Orgánica 2/1996, el carácter de Ley
Orgánica de las previstas en el artículo 150.2 de la Constitución. La conversión de dichas
disposiciones en la Ley Orgánica 2/1996, tal y como el mensaje motivado del Senado proponía, ha
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llevado consigo la supresión de la expresa formula de la Disposición Final Segunda del texto
aprobado por el Senado, pero ello no puede privar a dicha Ley Orgánica de su carácter de norma
atributiva de competencias, tal y como era la voluntad del legislador, y lo que justifica su carácter
de Ley Orgánica.
Así pues las competencias que el artículo 3 de la Ley Orgánica 2/1996, atribuye a las
Comunidades Autónomas deben entenderse transferidas o delegadas, a las Comunidades sin
competencias de desarrollo legislativo en materia de comercio interior. Puesto que ésta es la única
finalidad atribuible al legislador para la elección del carácter de ley orgánica con el que ha sido
tramitada y aprobada.
No es técnica normativa recomendable la reproducción de normas básicas estatales en las propias
de la Comunidad Autónoma.
En normas que obliguen a los particulares, sólo necesidades plenamente justificadas posibilitan la
eliminación de la "vacatio" sin afectar al principio de seguridad jurídica.
CONSIDERACIONES
I
El Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha emite el presente dictamen con carácter preceptivo,
a tenor de lo dispuesto en el artículo 54.4 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del
Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, al versar sobre un proyecto de disposición general
dictado en desarrollo del artículo 3 de la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, complementaria de
la de Ordenación del Comercio Minorista.
II
Aun cuando no han sido remitidos con el expediente los trabajos iniciales de elaboración de la
disposición sometida a consulta, falta el texto del proyecto sometido a audiencia y, dado que
pretende dictarse en desarrollo de una Ley Orgánica aprobada en enero de 1996, resulta evidente
que su elaboración se inicia con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 8/1995, de 21 de
diciembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, cuyo artículo 36.2
establece que, para la elaboración de las disposiciones de carácter general, es necesaria la previa
autorización del Presidente o del Consejero con competencia por razón de la materia, para lo cual
ha de elevarse a los mismos Memoria comprensiva de los objetivos, medios necesarios,
conveniencia e incidencia de la norma que se pretende aprobar.
Aún admitiéndose que el informe, sin fecha, del Director General de Turismo, Comercio y
Artesanía, obrante en el expediente, pudiera cumplir la finalidad de la Memoria a que se refiere el
citado artículo 36.2 de la Ley del Gobierno, falta, en todo caso, la previa autorización del
Consejero o Presidente prevista en dicho artículo.
La autorización exigida por la ley cumple, entre otras posibles finalidades, la de conceder la
iniciativa del ejercicio de la potestad reglamentaria a quien participa de dicha potestad,
asegurando con ello que el complejo procedimiento de elaboración de las disposiciones de
carácter general se inicie con una valoración previa de la necesidad y oportunidad de la norma.
No es posible afirmar, sin embargo, que el incumplimiento del preceptivo trámite de autorización
por el Presidente o Consejero competente por razón de la materia suponga, por si mismo, la
nulidad de los trámites del procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general, por
cuanto es posible su subsanación por la intervención bien del propio Presidente bien del
Consejero, asumiendo las actuaciones ya realizadas.
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Sin embargo, no puede dejar de señalarse la necesidad de un riguroso respeto al procedimiento
establecido en la Ley del Gobierno y al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, y no solo por
el ineludible acatamiento a la voluntad del legislador, sino porque la finalidad perseguida por éste
se cumple con mayor rigor en la forma que la Ley establece.
Se han cumplido los trámites establecidos en el apartado 3 del propio artículo 36, recabándose y
obteniéndose los informes que se han estimado convenientes y sometiendo la norma a una amplia
información pública de los interesados a través de los organismos y asociaciones que los
representan.
III
La primera cuestión que plantea el análisis del proyecto sometido a dictamen es la de determinar
el título competencial ejercitado por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para la
elaboración y, en su caso, aprobación del Decreto.
El proyecto de Decreto invoca en su Preámbulo la competencia autonómica de regular la
planificación económica regional en el marco de la legislación básica del Estado. Debe advertirse
que, en el Preámbulo, se cita erróneamente el apartado 5 del artículo 32 del Estatuto de
Autonomía, en vez del apartado 4 del mismo artículo que es la norma que realmente atribuye la
competencia invocada.
De la citada invocación competencial se deduce que la norma sometida a dictamen pretende
fundarse en la capacidad para regular la actividad económica regional, uno de cuyos sectores, el
comercial, resulta directamente afectado por su contenido. Puesto que, en virtud del propio
artículo 32 del Estatuto de Autonomía, corresponde a la Junta de Comunidades, en materia de
planificación de la actividad económica regional, la competencia de desarrollo legislativo y la
ejecución en el marco de la legislación básica del Estado, legislación que en el presente supuesto
está constituida por la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, complementaria a la de Ordenación
del Comercio Minorista y el proyecto de Decreto respeta dicha legislación básica, nada podría
afirmarse contra la competencia autonómica ejercitada.
Sin embargo frente a la aparente claridad de lo antes expuesto no pueden dejar de realizarse
algunas otras consideraciones.
En primer lugar, el propio precepto invocado en el Preámbulo no deja de suscitar alguna
cuestión, pues su literalidad advierte que la competencia de desarrollo legislativo y ejecución
atribuida por el mismo para la planificación de la actividad económica regional lo es "en el
ejercicio de las competencias asumidas en el marco del presente Estatuto". Aun cuando el
precepto no sea un modelo de precisión no puede dejar de advertirse que el citado artículo 32.5 no
parece título competencial autónomo distinto de los establecidos en los demás artículos del
Estatuto de Autonomía sino más bien la atribución de una potestad, la de planificación de la
actividad económica, ejercitable a través de las competencias que el mismo Estatuto atribuye y
correlativa a la previsión del artículo 131.1 de la Constitución.
Debe igualmente advertirse que el Tribunal Constitucional en Sentencias 88/1986, de 1 de julio,
225/1993, de 8 de julio y 283/1993, de 27 de septiembre, ha afirmado de forma expresa que la
determinación de los horarios de los establecimientos comerciales supone el ejercicio, por parte de
las Comunidades Autónomas, de su competencia en materia de comercio interior.
Sin embargo en tal materia, comercio interior, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha
solo tiene atribuida competencia ejecutiva (artículo 33.2 del Estatuto de Autonomía), por lo que
desde este título competencial no es posible la normación, ni siquiera en desarrollo de una ley
estatal, fuera de los ámbitos estrictamente organizativos.
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La Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, establece, de forma expresa, en la regla 1ª. de su artículo
3 que "En el ejercicio de sus competencias corresponderá a las Comunidades Autónomas la
regulación de los horarios para la apertura y cierre de los locales comerciales en sus respectivos
ámbitos territoriales ..."; en el último párrafo de la regla 2ª. se establece que "La determinación
de los domingos o días festivos en que, con un mínimo de ocho días al año, los comercios podrán
permanecer abiertos al público corresponderá a cada Comunidad Autónoma, para su respectivo
ámbito territorial". Por su parte la regla 3ª. establece, junto con otras previsiones, que "La
determinación de las zonas turísticas a la que se refiere el apartado anterior, así como los períodos
a que se contrae la libertad de apertura en las mismas corresponderá a cada Comunidad
Autónoma para su respectivo ámbito territorial." y la misma regla, "in fine", que "Las
Comunidades Autónomas podrán regular los horarios comerciales de los establecimientos
dedicados exclusivamente a la venta de productos culturales, así como los que presten servicios de
esta naturaleza". Por último, la regla 4ª. del mismo artículo señala que "Las Comunidades
Autónomas establecerán el sistema sancionador aplicable a las infracciones a la normativa que
dicten en relación con calendarios y horarios comerciales".
Ciertamente, y como advierte la regla 1ª. de dicho artículo 3, el cumplimiento de los mandatos
legales solo es posible para las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias o,
dicho en otros términos, el mandato del legislador estatal va dirigido a aquellas Comunidades
Autónomas con competencia bastante para cumplirlo, competencia ésta que no puede ser la de
mera ejecución por cuanto exige la producción de normas generales de desarrollo de la propia
Ley estatal.
La exposición de motivos de la propia Ley Orgánica parece dar la solución al problema
competencial que pudiera plantearse a, entre otras, la Comunidad Autónoma de Castilla-La
Mancha.
La Exposición de Motivos reproduce parcialmente el mensaje motivado del Senado en relación a
las enmiendas aprobadas por la Cámara Alta el proyecto de Ley de Ordenación del Comercio
Minorista. Afirma el Senado en tal mensaje que "atribuyendo a la Disposición Transitoria
Primera el carácter de Ley Orgánica de transferencia o delegación a las Comunidades Autónomas
de facultades correspondientes a materias de titularidad estatal, queda colmado cualquier defecto
de títulos competenciales en las Comunidades Autónomas (o en algunas de ellas) para el ejercicio
de las facultades de distinta naturaleza, que se les atribuyen en la citada disposición". Ha de
señalarse que la Disposición Transitoria Primera a que se refiere el Senado en su comunicación
corresponde al actual artículo 3 de la Ley Orgánica 2/1986, y que el artículo 150.2 de la
Constitución, invocado posteriormente por el Senado, permite al Estado transferir o delegar en las
Comunidades Autónomas facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su
propia naturaleza sean susceptibles de trasferencia o delegación.
En este sentido, es de señalar que el texto de la Ley de Ordenación del Comercio Minorista,
aprobada por el Senado, incluía una Disposición Final Segunda que de forma expresa atribuía a
las disposiciones que luego fueron incorporadas a la Ley Orgánica 2/1996 el carácter de ley
orgánica de las previstas en el artículo 150.2 de la Constitución. La conversión de dichas
disposiciones en la Ley Orgánica 2/1996, tal y como el mensaje motivado del Senado proponía, ha
llevado consigo la supresión de la expresa formula de la Disposición Final Segunda del texto
aprobado por el Senado, pero ello no puede privar a dicha Ley Orgánica de su carácter de norma
atributiva de competencias, tal y como era la voluntad del legislador, y lo que justifica su carácter
de Ley Orgánica.
Así pues, las competencias que el artículo 3 de la Ley Orgánica 2/1996 atribuye a las
Comunidades Autónomas deben entenderse transferidas o delegadas a las Comunidades sin
competencias de desarrollo legislativo en materia de comercio interior. Puesto que ésta es la única
finalidad atribuible al legislador para la elección del carácter de ley orgánica con el que ha sido
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tramitada y aprobada.
El hecho de que la Ley Orgánica no haya calificado la atribución competencial que realiza e
incluso que no la afirme fuera de su Exposición de Motivos, genera el conjunto de dudas que se
han expuesto y que tienen su reflejo en el proyecto de Decreto cuyo Preámbulo invoca un título
competencial distinto del efectivamente ejercitado, que no es otro que el ejercicio de las facultades
que en materia de comercio interior atribuye la citada Ley Orgánica.
IV
Aceptada la competencia de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para aprobar la
norma propuesta, procede el análisis de la regulación contenida en la misma. Debe señalarse
desde el principio que no se aprecia infracción alguna de la legalidad a la que debe sujetarse el
proyecto de reglamento, aún cuando éste resulta susceptible de mejora en su técnica normativa,
mejora a la que intentan coadyuvar las siguientes observaciones:
1.- El artículo 1 en su redacción actual, resulta innecesario en cuanto determina el ámbito
territorial de su regulación, pues no resulta posible al Decreto pretender tener efectos fuera de la
Comunidad Autónoma. Por otra parte debe señalarse que la delimitación del objeto de la norma
reglamentaria no abarca la totalidad del contenido normativo de la misma.
2.- Sobra la palabra "días" en el apartado 1 del artículo 2, puesto que está implícita en "domingos
y festivos".
3.- En el apartado 2 del artículo 2 sobra la expresión "como órgano consultivo de la
Administración", referida a las Cámaras de Comercio, pues tal carácter viene atribuido por la
propia Ley reguladora de estas Corporaciones de Derecho Público.
4.- No siendo técnica normativa recomendable la reproducción de normas básicas estatales en las
propias de la Comunidad Autónoma, debieran suprimirse los apartados 3 y 4 del artículo 3 puesto
que nada añaden a la regulación contenida en el proyecto de Decreto.
5.- El artículo 6 atribuye a los municipios el control y vigilancia de lo dispuesto en el presente
Decreto; sin embargo no aparece razón alguna para que se imponga a éstos que lo lleven a efectos
únicamente tan solo con uno de los posibles mecanismos a través de los que puede materializarse
la vigilancia y control.
6.- El artículo 7 del proyecto de Decreto establece que el procedimiento sancionador aplicable a
las infracciones cometidas contra el mismo "será el regulado por la normativa autonómica o, en
su defecto, el previsto en la Ley 7/1996, de 17 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista".
En la actualidad, no existe normativa autonómica que regule de modo general el procedimiento
sancionador. Por otra parte la Ley de Ordenación del Comercio Minorista no establece
procedimiento sancionador alguno, sino que regula algunos principios generales del ejercicio de
la potestad sancionadora referidos a las competencias sancionadoras y establece el catálogo de
infracciones y sanciones, entre las que incluye las aplicables a lo dispuesto en el proyecto de
Decreto (artículos 64.b, 64.h y 65.e de la citada Ley). Como consecuencia, la remisión del artículo
7, es en la actualidad a normas que no regulan el procedimiento sancionador. Si la voluntad del
proyecto era remitir al catálogo de infracciones y sanciones establecido en normas legales, como
medio de cumplir con la exigencia constitucional de reserva de ley para el establecimiento de
infracciones y sanciones, la redacción debiera ser modificada en tal sentido.
7.- La redacción de la Disposición Transitoria es, cuando menos, confusa sin que la expresión
"relación directa entre los meses transcurridos y el número de días habilitados" permita aclarar
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su contenido. Una fórmula más simple alcanzaría, con mayor claridad el efecto que al parecer
pretende conseguirse, proponiéndose la siguiente redacción:
"El Consejero de Industria y Trabajo fijará, para lo que resta del año 1996, los domingos y
festivos hábiles para la apertura de los comercios, de forma que, contabilizando los ya
transcurridos, no superen el máximo de ocho."
8.- Dado el tenor de la Disposición Transitoria, sobre todo si se acepta la redacción propuesta por
el Consejo Consultivo, no se aprecia la existencia de motivo que justifique la supresión de la
"vacatio legis" e imponga la inmediata entrada en vigor de la norma tal y como establece la
Disposición Adicional Segunda. En normas que obliguen a los particulares, sólo necesidades
plenamente justificadas posibilitan la eliminación de la "vacatio" sin afectar al principio de
seguridad jurídica.
9.- En el Título de la norma resulta innecesario incluir la expresión "por el que se regulan", por
ser esta la función propia de toda norma. El actual Título no comprende la totalidad del contenido
normativo del proyecto de Decreto. Se propone por ello que el Decreto se titule "Decreto..../.... de
Horarios Comerciales".
10.- Debe eliminarse del Preámbulo la referencia a la competencia en materia de "planificación
económica regional", como título competencial ejercitado, sustituyéndola, de considerarse
necesario, por la referencia al hecho de que el Decreto se dicta en ejercicio de las facultades
atribuidas a la Comunidad Autónoma por la Ley Orgánica 2/1996.
Tal y como establece el apartado 4 del artículo 40 de la Ley 8/1995, del Gobierno y del Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha, las disposiciones informadas por el Consejo Consultivo
expresarán si se adoptan conforme a su dictamen o se apartan de él, lo que, en consecuencia, debe
incluirse en la fórmula de promulgación del Decreto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
"Que tenidas en cuenta las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede
V.E. elevar al Consejo de Gobierno para su aprobación el proyecto de Decreto objeto de consulta,
sin que señalemos como esenciales ninguna de las consideraciones efectuadas, excepción hecha
de la consideración V".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.