Cómo mejorar la medición de la pobreza en Chile

Claves de Políticas Públicas
Septiembre 2012, Número 12
Cómo mejorar la
medición de la pobreza en Chile
Por CLAUDIA SANHUEZA
Presentación
Los métodos de medición de la pobreza tienen un
impacto directo en el tipo de políticas sociales que
se desarrollan. En otras palabras, la medición de la
pobreza tiene consecuencias políticas ineludibles. Por
ello, se requiere de una discusión pública para debatir
sobre cuál es el método más adecuado para medir la
pobreza. Esta discusión debería basarse en los avances y
el desarrollo que ha experimentado el campo científico
en este ámbito en los últimos 20 años.
Una definición general que se suele utilizar para medir la
pobreza se basa en una evaluación sencilla: ¿Alcanzan
los recursos para un nivel mínimo de bienestar?
Suena simple. Sin embargo, tanto para calcular esos
recursos, como para identificar el nivel mínimo y escoger
el indicador de bienestar, existe un amplio conjunto de
alternativas. Por ejemplo, en Chile se usa hoy el ingreso
per cápita total del hogar como la variable de recursos;
el valor de una canasta familiar (dos veces la canasta
mínima de alimentos para sobrevivir un mes) calculada
a fines de los años 90 y 80 como nivel mínimo, y el
ingreso en general como indicador de bienestar.
El hecho de que el valor de esa canasta se calculó hace
25 años y que no se haya actualizado desde entonces,
reflejaría que el país considera la medición de pobreza
como pobreza absoluta. Es decir, no importan los
cambios que se han producido en la sociedad, pensamos
que ser pobre en 1987 y ser pobre en 2011 significa no
alcanzar el mismo monto de recursos, corrigiendo eso
sí por el aumento del nivel de precios de la economía.
Esta forma de medición absoluta de la pobreza no es
mala en sí. Sin embargo, existe un creciente y razonable
cuestionamiento sobre lo irrelevante que podría resultar
hoy una canasta mínima confeccionada a fines de
los años 80. Cuando la pobreza se mide en términos
absolutos, el crecimiento económico se convierte en el
determinante principal de la pobreza. Como los ingresos
de los hogares dependen básicamente de los ingresos del
mercado laboral, un mayor crecimiento económico para
todos implica que la pobreza disminuya. También los
precios relativos podrían jugar un papel importante en
esta medición. Es decir, si los precios de los alimentos
suben mucho, manteniendo todo lo demás constante,
el crecimiento de ingresos laborales podría no ser
suficiente para disminuir la pobreza.
1
2
Por otra parte, reducir la medición de la pobreza a
los ingresos monetarios parece cortoplacista. Uno de
los avances más relevantes que han experimentado
las metodologías de medición de pobreza en los
últimos años, es la posibilidad de medirla de manera
multidimensional (o en términos de privaciones
sociales). El desarrollo conceptual y filosófico de los
textos del economista indio Amartya Sen, Premio
Nobel de Economía en 1998, han servido de base para
el desarrollo de estas mediciones.
Para Sen el bienestar se mide en función de las
capacidades que tiene un individuo para realizar sus
objetivos de vida. No en el sentido de la realización
de sus deseos individuales, sino en términos de
capacidades y funcionamientos. Sen indica que la
36
38,59%
32
28
32,86%
27,89%
27,90%
28,54%
28,74%
28,58%
28,88%
27,69%
26,44%
27,64%
24
23,21%
20
21,67%
25,41%
20,22%
18,66%
16
13,71%
12
15,12%
8
4
2009
Con este tipo de medición se puede dar el caso que,
aun teniendo un crecimiento económico formidable,
la pobreza no disminuya e incluso aumente si la
distribución de ese ingreso es muy desigual. Medir
la pobreza relativa, en vez de la absoluta, dificulta
mucho más eliminar la pobreza, lo que puede poner
en aprietos a los responsables de las políticas públicas
y a la clase política. Por ejemplo, un estudio de A.B.
Atkinson publicado por el Banco Mundial realiza
una comparación de pobreza relativa en varios países
europeos y la incidencia varía entre 2% en Dinamarca a
21% en Francia.
40
2006
La línea de pobreza actual es dos veces el valor de
una canasta básica de alimentos calculada en 1987. El
factor 2, también llamado factor de Orshansky, toma
ese valor porque en esos años las familias más pobres
gastaban 50% de sus ingresos en alimentos. Por lo
tanto, hay dos mecanismos por los cuales se actualiza
la línea de pobreza: actualizar los bienes de la canasta
básica de alimentos y/o actualizar el factor por el que se
multiplica (factor de Orshansky). Larraín realiza ambos
trabajos, y el que genera mayores cambios en el valor
de la línea de pobreza es el factor de Orshansky que
él estima en aproximadamente 3: o sea los hogares de
menor ingreso estarían gastando 2/3 de sus ingresos
en bienes que no son alimentos. El problema con este
procedimiento es que, aun cuando la mayor parte de
los gastos corresponden a bienes no alimentarios, en
ningún momento se identifican cuáles son estos bienes
que son necesarios para vivir en condiciones normales,
Cifras Casen 1990 - 2009
Pobreza Monetaria: Pobreza Oficial y Relativa
2003
En un trabajo realizado en 2008, el economista Felipe
Larraín, actual Ministro de Hacienda de Chile, propuso
una actualización de la canasta. Su nueva medición
arrojaba que en 2006 la pobreza era de 29%, frente al
13,7% de las mediciones oficiales.
¿Por qué se usan las líneas de pobreza relativa? Existen
varias razones. Por ejemplo, una es la idea de que el
bienestar de las personas no es independiente de lo que
tengan los otros. Por lo mismo, el bienestar mínimo está
condicionado por la sociedad específica en que se mida.
Un hogar puede ser considerado pobre en Inglaterra,
pero está lejos de ser pobre en Chile. Otra razón es que,
al ser países con un mayor estándar de vida, su gran
desafío es compartir los beneficios de éste.
Ciertamente existen otras razones prácticas para el uso
del ingreso: es fácil de reportar y en países donde el
autoconsumo no es significativo (el autoconsumo se
refiere a la agricultura para el consumo propio, que
tiene importancia en regiones de África, India y China,
por ejemplo) es a través de los ingresos que se accede
a consumo. Sin embargo, hay que estar conscientes
que al usar mediciones monetarias de la pobreza,
automáticamente se comprometen a las políticas sociales
a estar en función de aumentar los ingresos monetarios.
Y éstos suelen aumentar por dos vías: ingresos laborales
y transferencias monetarias, como las transferencias
condicionadas de ingresos que se usan ampliamente en
Latinoamérica, en especial en México, Brasil y Chile.
Uno puede pensar que quizás el ingreso puede comprar
todas las capacidades que posee un individuo y, por lo
tanto, el ingreso es un indicador de nivel de acceso a
múltiples dimensiones. Sin embargo, esto depende de
las dimensiones que consideremos y qué tan disponibles
están para ser adquiridas en el mercado. Por ejemplo,
uno podría tener acceso a tecnología, pero no tener los
conocimientos para utilizarla.
2000
La actualización de la canasta mínima se basa en la
idea de la pobreza relativa: la pobreza se tiene que
medir tomando en cuenta el estándar de vida de una
sociedad específica. Visto así, la pobreza representa
la incapacidad de participar en la vida normal de esa
sociedad debido a la carencia de recursos.
Ahora bien, todas las naciones desarrolladas de Europa
utilizan una línea de pobreza que asume como nivel
mínimo el equivalente al 60% de la mediana de los
ingresos. La mediana es el nivel de ingreso que divide a
la población en dos. En el caso de Chile, al analizar toda
la serie Casen, se ha mantenido más o menos estable en
el tiempo: en 1990 la pobreza relativa era 27,6% y en
2006 era 25,7%.
1998
Muchos sistemas de medición de la pobreza, como
el chileno, utilizan el ingreso como un indicador
de “bienestar”. El razonamiento detrás de ello es el
siguiente: el bienestar de un individuo se mide por el
nivel de utilidad que obtiene del consumo de bienes; los
bienes que se consumen dependen del nivel de ingreso
que se tenga; por lo tanto, el ingreso es un proxy del
bienestar.
1996
Transcurridos 25 años desde el diseño de la canasta
mínima, me parece más razonable tomar en cuenta
un conjunto de bienes, tanto alimentarios como no
alimentarios, para diseñar una canasta nueva.
1994
Otra manera de pensar en la canasta mínima de bienes
que necesita una familia para no ser pobre es que ésta
va variando en el tiempo. Es decir, el desarrollo social,
económico, cultural y tecnológico de un país afecta
la decisión sobre cómo fijar ese nivel mínimo. Por
ejemplo, ¿alguien que hoy en día no puede acceder a
una computadora y conexión a Internet —un problema
inexistente cuando se diseñó la actual canasta en 1987—
puede ser considerado pobre?
noción de utilidad (que es el bienestar que se obtiene
a través del consumo) no es representativa del estándar
de vida, debido a que se trata de una reacción mental al
logro de las capacidades. La pobreza, por lo tanto, debe
ser vista como una privación de capacidades básicas en
vez de meramente como la insuficiencia de ingreso, que
es el criterio estándar en la identificación de la pobreza.
1992
¿Cómo redefinir y medir el bienestar?
1990
como podrían serlo, por ejemplo, vivienda, vestuario,
transporte o bienes durables.
%
¿Cómo redefinir y medir la canasta mínima?
Tasa de Pobreza Oficial
Tasa de Pobreza Relativa
Fuente: Calculos propios usando encuesta CASEN.
Para medir tanto la pobreza multidimensional como
la pobreza de ingresos se pasan por varias etapas de
construcción y se tienen que tomar decisiones que no
son neutrales políticamente. Primero, se deben elegir las
dimensiones que se consideran relevantes para medir la
privación de capacidades. Segundo, se deben identificar
3
Lo más importante de la elección de las dimensiones
es que salgan de un proceso de discusión donde los
actores, es decir quienes son vulnerables de caer en
pobreza, estén representados y que las dimensiones
sean de consenso público.
En la literatura internacional se identifican cinco
mecanismos para elegir las dimensiones que se incluyen
en la medición multidimensional:
ingreso
No pobres
Cada uno de estos tres pasos corresponde a procesos
de elección que carecen de neutralidad y requieren de
una intensa discusión entre las diferentes disciplinas y
actores relacionados. Es necesario aceptar el carácter
ético y normativo en cada una de las decisiones que
se toman para abordar el fenómeno. Por tanto, no es
posible hablar únicamente en términos positivistas
sobre la legitimidad de las dimensiones establecidas,
sino también es necesario abordar la selección de éstas
en términos éticos-normativos.
afectados por tales decisiones. La generación de
hipótesis normativas implica elegir un marco normativo
y ético sólido que permita extraer las dimensiones
relevantes. En este caso se suele utilizar como marco los
Derechos Sociales, los que normalmente están descritos
en la Constitución Política de cada país. El consenso
público se puede obtener de diversas maneras, ya sea
directamente a través de una elección o en discusiones
de los representantes sociales.
Vulnerables en Carencias
1‒ selección por datos existentes,
linea de bienestar
Pobres Multidimensionales
2‒ evidencia empírica que considera las preferencias
de las personas,
Pobres
Multidimensionales
Extremos
Carencias
en otras dimensiones
4
3
2
1
Vulnerables en
Ingreso
los umbrales en los cuales se catalogan a un individuo
como carente en cada dimensión elegida. Por último,
se necesitan agregar esas privaciones individuales en
un indicador a nivel país para seguir la evolución de la
pobreza multidimensional.
linea de bienestar
minimo
0
3‒ deliberación participativa,
4– generación de hipótesis normativas, y
5– consenso público.
La selección por datos existentes se refiere a la elección
basada en la información disponible. Su uso se justifica
únicamente en conjunto con otros métodos, a no ser
que el ejercicio sea una prueba técnica que podría
servir de base para recomendaciones. Usar la evidencia
empírica que considera las preferencias de las personas,
significa realizar un análisis experto de encuestas que
recolecten preferencias en este sentido. La deliberación
participativa es un proceso de toma de decisiones
políticas en el cual se incluye la participación activa
de aquellos grupos que, potencialmente, se verían
Una vez elegidas las dimensiones se deben elegir los
umbrales de privación en cada una de las dimensiones.
Una vez más la discusión de los umbrales carece de
neutralidad y requiere de un proceso que legitime la
elección. Supongamos que se eligió el marco normativo
de los Derechos Sociales para elegir las dimensiones y
se incorporó a la educación como un derecho social y,
por lo tanto, como una de las dimensiones del bienestar
que deseamos medir. ¿Qué indicador se puede usar
para medir si este derecho se posee o no? ¿Acceso a la
educación, acceso a una educación de calidad, tener las
habilidades necesarias para desenvolverse plenamente
en la sociedad (leer, escribir, entender lo que se lee y
resolver problemas simples), acceso a la educación
sin importar la capacidad de pago? Como se ve, la
4
selección es bastante compleja y requiere de decisiones
compartidas si han de ser relevantes.
Una vez elegidas las dimensiones y los umbrales en cada
dimensión, hay que agregar los datos para construir un
indicador que de cuenta de la evolución de la pobreza
multidimensional.
CUADRO Nº 1
(usando IPM CONEVAL- México)
100%
90%
80%
Para ver cómo funciona esto en la práctica, un caso
interesante e ilustrativo es el de México. Ese país
estableció en diciembre de 2009 una medición
multidimensional como medición oficial de la pobreza.
Esta medición plantea un cruce entre un enfoque de
derechos sociales (o carencias en derechos sociales)
y un enfoque de bienestar (o carencias en ingresos).
Incorpora indicadores de rezago educativo, acceso
a los servicios de salud, acceso a la seguridad social,
calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la
vivienda, acceso a la alimentación, el ingreso corriente
per cápita y el grado de cohesión social.
Además, México promulgó una Ley General de
Desarrollo Social que estableció estos derechos sociales
en la Constitución del país. Se dice que una persona se
encuentra en situación de pobreza multidimensional
cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno
de sus derechos para el desarrollo social y sus ingresos
son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que
requiere para satisfacer sus necesidades.
En México se reporta el número y la proporción
promedio de las carencias sociales para cuatro grupos:
la población en pobreza multidimensional, la población
en pobreza multidimensional extrema, la población
vulnerable por carencias (y no ingresos) y la población
con al menos una carencia social. En paralelo, se
agregan medidas de cohesión social.
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2003
2006
2009
Pobreza MD Extrema
No Pobre
Vulnerabilidad en Necesidades Sociales
Vulnerabilidad de Ingresos
Pobreza MD
Esta medición permite asegurar la comparabilidad de
las mediciones de pobreza a lo largo del tiempo, tanto
a nivel nacional, como estatal y municipal. Además,
permite valorar la contribución de los estados y los
municipios a la pobreza nacional; permite conocer
la participación de cada una de las dimensiones en la
pobreza, y, por último, permite nuevas dimensiones de
análisis.
Junto a mis colegas Ángela Denis y Francisca Gallegos
realizamos en 2010 un ejercicio para medir la evolución
de la pobreza multidimensional en Chile con el fin de
contribuir al debate en el país (ver Cuadros 1 y 2). En este
ejercicio se usaron diferentes criterios para la elección
5
de las dimensiones. Usamos un marco conceptual
de derechos sociales, identificando los derechos que
están establecidos en la Constitución. En segundo
lugar, fundamentamos la elección de las dimensiones
usando los umbrales sociales de la Fundación Nacional
de la Pobreza. En tercer lugar, tuvimos en cuenta el
documento “Voces de los Pobres”, que proviene de
un proceso de deliberación participativa en el cual los
propios actores, o sea los más pobres, argumentan
y discuten las dimensiones relevantes. Finalmente,
consideramos que los datos estuvieran presentes en las
encuestas Casen desde 1990 a 2009.
CUADRO Nº 2
enfermo y estar saludable). Acceso a trabajo y calidad
del trabajo (seguridad social). Acceso a vivienda y
calidad de la vivienda (alcantarillado y agua potable). Se
replicó el método de medición de pobreza establecido
por México y por Alkire y Foster (2007).
Referencias
Nuestra medición indicaba que, en 1990, cerca de 80%
de la población chilena estaba privada en al menos
una dimensión. Para 2009, el porcentaje bajó a 60%.
Claramente, estos resultados son bastante menos
“autocomplacientes” que las cifras oficiales.
2.
Alkire, S. y Foster, J. (2007): “Counting
and Multidimensional Poverty Measurement”, OPHI
Working Paper Series.
Conclusión
Chile: Carencias en Otras Dimensiones
60,0%
En los últimos 20 años se han experimentado grandes
avances en las metodologías de medición de la pobreza
y la idea misma de lo que hoy significa ser pobre ha
ido cambiando. Tomando en cuenta esto, Chile debería
comenzar a pensar y debatir seriamente acerca de una
serie de cosas.
50,0%
40,0%
30,0%
Primero, el constante cuestionamiento de la línea de
pobreza obliga a su revisión para establecer parámetros
que cuenten con un consenso público. Seguir utilizando
una canasta mínima confeccionada en 1987 no parece
ajustarse a la realidad social actual del país.
20,0%
10,0%
0,0%
1900
1992
1994
1996
1998
2000
2003
2006
2009
Educación
Salud
Empleo
Vivienda
Las dimensiones consideradas fueron: educación,
salud, vivienda, trabajo e ingresos. Para la elección de
los indicadores se utilizaron dos criterios: accesos y
resultados. Acceso a educación y resultado educacional
(alfabetismo y/o rezago educativo). Acceso a salud y
calidad de la salud (acceso a atención dado que se está
Segundo, es necesario discutir qué entendemos por
pobreza a la luz de las políticas sociales que el país
necesita generar, pues toda medición de pobreza tiene
consecuencias políticas ineludibles. En este sentido, si
queremos que la mayor parte de las políticas sociales se
entiendan como derechos o garantías sociales, entonces
debemos pensar en una medición multidimensional que
permita identificar los avances en este sentido.
1.
Alkire, S. (2002), “Dimensions of human
development”, World Development, vol. 30, No 2.
3.
Atkinson, A.B. “Comparing poverty rates
internationally: lessons from recent studies in developing
countries”, The World Bank Economic Review, vol. 5,
No 1, 1991.
4.
Denis, Gallegos y Sanhueza (2010) “Pobreza
Multidimensional en Chile: 1990-2009” Documento de
Trabajo ILADES I-261.
5.
Foster, J. (1998), “Absolute versus relative
poverty”, American Economic Review, vol. 88, No 2.
6.
Grupo de Expertos en Estadísticas de
Pobreza. Grupo de Río. “Compendio de mejores
prácticas en la medición de la pobreza”, Santiago de
Chile, diciembre de 2007.
7.
Larraín, Felipe. “Cuatro millones de pobres
en Chile: actualizando la línea de pobreza”, Estudios
Públicos. Nº 109, 2008.
Tercero, si se desea incorporar una medición de pobreza
multidimensional, ésta debe contar con un proceso de
deliberación participativa y un marco normativo que
sustente y legitime las dimensiones elegidas.
6
7
Acerca de la autora
Claudia Sanhueza es profesora e investigadora del Instituto de Políticas Públicas de la Universidad
Diego Portales. Trabajó en el Departamento de Economía de la Universidad de Chile y en el programa
de postgrado en Economía ILADES/Georgetown University de la Universidad Alberto Hurtado. Ha
sido consultora de diversos organismos nacionales e internacionales. Su investigación se enfoca
en temas de economía laboral, economía del bienestar, economía de la educación y econometría
aplicada. Sanhueza obtuvo su Ph.D. en Economía en la Universidad de Cambridge y es economista
de la Universidad de Chile.
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Economía y Empresa de la Universidad Diego Portales
se orienta a generar propuestas concretas para la solución
de problemas de política pública que enfrenta Chile
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