Una propuesta de sistema electoral para Cataluña: reparto
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Una propuesta de sistema electoral para Cataluña: reparto biproporcional Adolfo LÓPEZ CARMONA Universidad de Granada [email protected] Victoriano RAMÍREZ GONZÁLEZ Universidad de Granada [email protected] Blanca DELGADO MÁRQUEZ Universidad de Granada [email protected] Recibido: 01-04-2014 Aceptado: 13-10-2014 Resumen: En las elecciones al Parlamento de Cataluña puede ocurrir que el partido más votado reciba menos escaños que otro partido con menos votos. De hecho sucedió en 2003, cuando el PSC recibió unos 7.000 votos más que CiU y sin embargo obtuvo cuatro escaños menos que CiU. El actual sistema electoral catalán produce algunas discrepancias entre los votos totales recibidos por los partidos políticos y los escaños que reciben porque hay varias circunscripciones electorales, y además su magnitud no es proporcional a la población. El objetivo de este estudio es proponer un sistema electoral para Cataluña que evite estas discrepancias. La alternativa que se propone usa el reparto biproporcional, que considera los votos totales que reciben los partidos para determinar la representación de los mismos y un prorrateo de escaños entre provincias en función de la población real y actualizada de cada una de ellas. Los resultados ponen de manifiesto que la biproporcionalidad constituye una potente herramienta para eliminar las distorsiones entre votos y escaños en Cataluña. Palabras clave: sistema electoral; Cataluña, proporcionalidad; biproporcionalidad. A proposal of electoral system for Catalonia: biproportional allotment Abstract: In the elections to the Catalan Parliament, the most-voted party may receive fewer seats than another party with fewer votes. Actually this happened in 2003, when the PSC received 7,000 more votes than CiU, yet the former got less than four seats than the latter. The current Catalan electoral system yields some discrepancies between the total votes received by political parties and the seats allotted to them are because there are several constituencies and also their size is not proportional to their population. The objective of this study is to propose an electoral system to avoid these discrepancies in Catalonia. The alternative proposed uses a bi-proportional allocation, which considers the total votes received by the parties to determine their representation and apportionment of seats among provinces in terms of their updated population. The results show that the biproportionality is a powerful tool to eliminate the distortions between votes and seats in Catalonia. Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 ISSN: 1130-8001 841 http://dx.doi.org/10.5209/rev_POSO.2014.v51.n3.44775 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… Keywords: electoral system; Catalonia, proportionality; biproportionality. Referencia normalizada López Carmona, A., Ramírez González, V., Delgado Márquez, B.L. (2014): “Una propuesta de sistema electoral para Cataluña: reparto biproporcional”, Política y Sociedad, 51 (3), pp. 841-862. Sumario: Introducción. 1. Elementos clave en el diseño de sistemas electorales. 2. Sistema electoral actual de Cataluña y alternativas. 3. Propuesta de reforma para el sistema electoral de Cataluña. 4. Conclusiones. Bibliografía. Introducción La literatura en Ciencia Política viene prestando un interés creciente al análisis de sistemas electorales y su reforma en España en general (Nohlen, 1983; Vallès Casadevall, 1986; Montero Gibert, 1997; Ramírez González y otros, 2013) y a nivel regional en particular (Mancisidor Artaraz, 1985; Pallarés Porta, 1991). Dentro de los análisis electorales regionales, Cataluña ha recibido una atención destacada (Lago Peñas y Montero Gibert, 2004; Montero Gibert y Font Fàbregas, 1991; Montero Gibert y Torcal Loriente, 1991; Padró Solanet y Colomer Calsina, 1992). Cataluña está compuesta por cuatro provincias (Barcelona, Tarragona, Gerona y Lérida), cada una de las cuales constituye actualmente una circunscripción electoral. Al igual que otras comunidades autónomas españolas, Cataluña no posee un sistema electoral propio, sino que se basa en la LOREG (Ley Orgánica de Régimen Electoral). La LOREG emplea el método d’Hondt con una barrera mínima del 3% de los votos para poder participar en el reparto de escaños. De este modo, cada partido ha de obtener necesariamente un mínimo del 3% de los votos en una circunscripción para poder participar en el reparto de escaños que corresponden a esa circunscripción. En las elecciones al Parlamento de Cataluña celebradas en 2003, el partido más votado no fue el que obtuvo más escaños, de lo que se deduce que hubo cierta desproporcionalidad entre el número total de votos y su transformación en escaños. Como se verá a lo largo del artículo, esta desproporcionalidad viene ocasionada principalmente por la infrarrepresentación en número de escaños de la provincia de Barcelona y la sobrerrepresentación de las otras tres (Gerona, Lérida y Tarragona). Esto implica que unos partidos políticos tengan ventajas sobre otros porque su porcentaje de votos es mayor en las tres provincias sobrerrepresentadas que en Barcelona. Desequilibrios en la representación de los partidos se han producido en casi todas las legislaturas catalanas. No obstante, en este trabajo nos centraremos en los resultados electorales de 2003, 2010 y 2012, con un especial énfasis en las elecciones de 2003 en las que el partido más votado no fue el que obtuvo más escaños, y evitar esa discordancia entre votos y escaños constituye el objetivo central de este artículo. En las elecciones de 2010 y 2012 también ocurrió que un partido con más 842 Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… votos que otro obtuvo menos escaños. Con la alternativa que se propone, que incluye un reparto biproporcional, no pueden aparecer discordancias. Mostraremos su aplicación a las últimas elecciones catalanas de 2012. Este trabajo se estructura en cuatro apartados siguiendo a esta introducción. El primer apartado constituye una revisión teórica de los elementos clave en el diseño de sistemas electorales y su contribución a alcanzar una mayor representatividad y gobernabilidad, prestando una especial atención a la alternativa de la biproporcionalidad. El segundo apartado recoge un análisis empírico de las discordancias producidas en las elecciones catalanas de 2003, así como una revisión de diferentes propuestas de reforma del sistema electoral catalán presentadas por diversos partidos políticos e investigadores. El tercer apartado sirve para presentar la propuesta de sistema electoral catalán basada en la biproporcionalidad y se realiza una aplicación empírica para las elecciones catalanas de 2012. También se muestra que los desequilibrios entre votos y escaños en las elecciones catalanas de 2003, 2010 y 2012 no se habrían producido si las circunscripciones electorales hubiesen tenido una magnitud proporcional a sus poblaciones. Finalmente, el cuarto apartado recoge las principales conclusiones del trabajo. 1. Elementos clave en el diseño de sistemas electorales 1.1. Proporcionalidad, representatividad y gobernabilidad En los trabajos clásicos de Rae (1967, 1971) se indica que todos los sistemas electorales conllevan distorsiones al convertir los votos en escaños. Para medir la desproporcionalidad, tanto Rae como Loosemore y Hanby (1971) propusieron un índice basado en las diferencias entre porcentajes de votos y escaños de cada partido. En este sentido, más interés despierta el índice de desproporcionalidad de Gallagher (1991), conocido también como índice de mínimos cuadrados, porque usa los cuadrados de las diferencias de porcentajes, con lo cual resta importancia a la existencia de muchas desviaciones pequeñas, reflejando mejor las desviaciones grandes. El índice de Gallagher (1991) para medir la desproporcionalidad se calcula de la siguiente manera: Gcm (%V % E ) i 2 i 2 Este índice eleva al cuadrado la diferencia entre los porcentajes de votos (%Vi) y los porcentajes de escaños (%Ei) de cada partido, de modo que cuando esas cantidades son menores que 1, su cuadrado es menor aún e influyen muy poco en el valor del índice. Por ejemplo, las diferencias correspondientes a muchos partidos pequeños que quedan sin representación influyen muy poco en el valor del índice. De hecho, Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 843 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… Lijphart (1995) propone no tener en cuenta a los partidos pequeños para el cálculo del índice de desproporcionalidad. Por otra parte, el Número Efectivo de Partidos (NEP), propuesto por Laakso y Taagepera (1979) y posteriormente modificado por Taagepera y Shugart (1989), mide el grado de fragmentación del voto y permite apreciar cuántos partidos compiten electoralmente y cuántos lo hacen parlamentariamente. Los valores del índice del número efectivo de partidos oscilan generalmente en el intervalo +/- 1 del número real de partidos que consigan más de un 10 % de los votos. El número efectivo de partidos coincidirá con el número real de partidos si todos gozaran del mismo apoyo electoral. Tiene dos valores según nos refiramos al número efectivo de partidos electorales o al número efectivo de partidos parlamentarios. Se calcula de la siguiente manera: NEP 1 n p i 1 2 i Donde pi es la proporción de votos o de escaños de cada partido. En la Tabla 1 mostramos los valores del índice de desproporcionalidad de Gallagher y el número efectivo de partidos parlamentarios en las diferentes elecciones catalanas. Tabla 1. Índice de Gallagher y NEP aplicados a todas las elecciones autonómicas catalanas Elecciones 1980 1984 1988 1992 1995 Índice de Gallager 4,46 2,59 2,73 2,71 3,42 NEP-Parl. Elecciones 4,50 1999 4,97 2003 4,07 2006 4,16 2010 2,55 2012 Fuente: Elaboración propia Índice de Gallagher 3,66 3,87 4,52 3,52 4,60 NEP-Parl. 4,58 2,20 2,78 5,23 4,85 Como se observa, la desproporcionalidad ha sido en todas las elecciones menor que cinco, incluso en varias ocasiones ha sido menor que tres (la media es 3,6). Así pues, la desproporcionalidad tiene un valor bajo. Es lógico que ocurra así dado que las circunscripciones tienen magnitud grande, siendo en el caso de Barcelona de 85 escaños. Asimismo el número efectivo de partidos en el Parlamento Catalán es igual a cuatro de media, lo que significa que existe una variedad amplia de tendencias políticas con representación en el Parlamento. En el diseño de sistemas electorales, la representatividad constituye un objetivo importante. Esta afirmación adquiere más fuerza en aquellos casos en los que se 844 Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… desea que la representación de las preferencias electorales de los individuos sea proporcional. En este sentido, el ideal una persona, un voto (Balinski y Young, 2001) es un objetivo al que debiera acercarse cualquier democracia. No obstante, la consecución de tal objetivo no resulta fácilmente alcanzable, ya que si bien es deseable que un país esté bien representado, resulta también imprescindible que tal país pueda ser gobernado (Nohlen, 1992). Ambos aspectos, representatividad y gobernabilidad, se fortalecen en sentidos opuestos al diseñar un sistema electoral. Algunos sistemas electorales han tratado de garantizar la gobernabilidad sin prestar atención a la representatividad. Por ejemplo, esto ocurrió con varias leyes electorales de México que asignaban al partido vencedor 251 escaños de un total de 500 (Balinski y Ramírez González, 1996). Más recientemente, la legislación electoral italiana de 2005 asigna a la coalición vencedora el 55% de los escaños de la Camera. En muchos otros sistemas electorales la gobernabilidad aparece oculta. En algunos casos hay muchas circunscripciones pequeñas, por ejemplo, España tiene 52 circunscripciones electorales de las cuales la mitad no superan los cinco escaños (LOREG, 1985), Chile tiene 60 circunscripciones de dos escaños cada una, etc. La máxima representatividad conduce a la ingobernabilidad, pero una pequeña pérdida en la proporcionalidad puede ser suficiente para conseguir una gran mejora en la gobernabilidad y en la estabilidad del sistema de partidos políticos. Por tanto, compatibilizar representatividad y gobernabilidad constituye el objetivo más recomendable para el diseño de un sistema electoral (Comisión de Estudios del Consejo de Estado, 2009). En general, los sistemas electorales autonómicos han contribuido a reducir la fragmentación parlamentaria y a facilitar la gobernabilidad reduciendo la desproporcionalidad del sistema electoral español (Llera Ramo, 1998). No obstante, Cataluña es una de las comunidades con mayor fragmentación parlamentaria, sobre todo en el momento actual. 1.2. Prima al partido vencedor En ocasiones el sistema electoral contempla una prima directa al partido vencedor de las elecciones (Pallarés Porta, 1981). La prima para la gobernabilidad debe entenderse como un mecanismo que asigne al partido vencedor de las elecciones un número de escaños sensiblemente superior a su cuota. Puede conseguirse distribuyendo una pequeña parte de los escaños con algún método no proporcional que beneficie al partido más votado. Por ejemplo, el sistema electoral actual de Grecia asigna 250 de los 300 escaños en proporción a los votos de los partidos y los 50 restantes los asigna directamente al partido vencedor. Un procedimiento diferente de prima al partido vencedor aparece en Ramírez González y Márquez García (2010) y en Ramírez González et al. (2013), y es el que usaremos en nuestra propuesta para Cataluña. Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 845 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… 1.3. Número y magnitud de circunscripciones. Repartos complementarios Algunos estudios identifican la magnitud de las circunscripciones como la principal causa de desigualdad y desproporcionalidad del sistema electoral español (Vallès Casadevall, 1982; Nohlen, 1983; Montero Gibert, Llera Ramo y Torcal Loriente, 1992). Para Llera Ramo (1998) el aspecto más importante del sistema de distritos no es tanto su delimitación, más o menos justificada políticamente, sino el cálculo y la asignación de su magnitud, que es la verdadera causa de las distorsiones sobre la igualdad y la desproporcionalidad del voto. Por otra parte, en diversas ocasiones, las fórmulas utilizadas para transformar votos en escaños se alejan de la equidad en la representación, contribuyendo de este modo a que puedan surgir una sobrerrepresentación elevada para algún partido y discordancias entre los votos recibidos y los escaños asignados a los partidos. Es decir, un partido con más votos que otro recibe menos escaños. Esos desequilibrios en la representación de los partidos se producen porque existe más de una circunscripción electoral y los repartos se hacen en ellas de forma independiente. Para evitarlos, una posibilidad es reservar una parte de los escaños para asignarlos en un segundo nivel. Por ejemplo, se podría considerar como circunscripción de segundo nivel a todo el país y tener en cuenta en este segundo reparto los escaños recibidos en el reparto primero en todas las circunscripciones, tal y como se hace en los países nórdicos. 1.4. Barreras electorales Las barreras electorales más usadas en los sistemas electorales consisten en obligar a superar un porcentaje de votos para tener derecho a participar en el reparto de los escaños. A veces esas barreras son innecesarias porque cada método de reparto de escaños tiene una barrera implícita (Palomares Bautista y Ramírez González, 2003), y si la circunscripción electoral es de magnitud mediana o pequeña es posible que la barrera del método sea superior a la establecida en la ley. Es lo que ocurre en España en la elección del Congreso de los Diputados con la barrera del 3% a nivel de cada circunscripción electoral, que es una barrera que sólo puede tener efecto en Madrid o en Barcelona. En otros casos las barreras electorales sí surten efecto. Por ejemplo, Alemania tiene como barrera el 5% de los votos totales, con lo cual un partido que la supere recibe más de 30 escaños. Ello supone una gran injusticia frente a otro partido que quede algo por debajo de esa barrera y que no recibe ningún escaño. De hecho es lo que ocurrió en las elecciones al Bundestag en 2013 en las que los Liberales con más de dos millones de votos, un 4,8% del total, quedaron fuera del parlamento mientras que los Verdes con un 8,4% recibieron 63 escaños. En la propuesta que se presenta en este trabajo para Cataluña se usa una barrera electoral diferente, de tal forma que dos partidos que difieren en pocos votos reciben igual o casi igual número de escaños. 846 Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… 1.5. Biproporcionalidad como alternativa Es posible asignar una representación a los partidos que no produzca discordancias. Para ello basta calcularla en función de los votos totales. Pero si por una parte se obtiene la representación de los partidos de esa forma, y por otra se ha establecido antes de celebrar las elecciones cuál es la magnitud de las circunscripciones, es necesario distribuir los escaños que han correspondido a los partidos entre las circunscripciones electorales. Para ello la técnica de la biproporcionalidad introducida por Balinski y Demange (1989) es uno de los métodos más adecuados, del que encontramos algunas aplicaciones previas (Ramírez González et al., 2008; Ramírez González y Márquez García, 2010; Ramírez González et al., 2013). 2. Sistema electoral actual de Cataluña y alternativas 2.1. Sistema electoral actual de Cataluña El actual sistema electoral catalán, al igual que el resto de los sistemas electorales de España tanto para elecciones generales como autonómicas, asigna los escaños de cada circunscripción usando el método d’Hondt. Un partido ha de tener al menos el 3% de los votos válidos en una circunscripción para tomar parte en el reparto de escaños de dicha circunscripción. Cataluña se compone para sus elecciones autonómicas de cuatro circunscripciones que coinciden con sus cuatro provincias (Barcelona, Tarragona, Lérida y Gerona), a las cuales les corresponde un número de escaños en el Parlamento Catalán fijo a lo largo de las elecciones celebradas entre 1980 y 2012. Concretamente Barcelona está representada por 85 escaños, Tarragona por 18, Gerona por 17 y Lérida por 15. Esta distribución fija ha hecho que Barcelona esté infrarrepresentada sistemáticamente a lo largo de todas las elecciones, mientras que las otras tres provincias se encuentran sobrerrepresentadas. En la Tabla 2, que contiene las poblaciones correspondientes a 2003, vemos que la circunscripción de Barcelona tiene el 76,81% del total de la población de Cataluña, pero sin embargo sólo le corresponden 85 escaños de los 135, el 62,96%. Es decir, Barcelona estuvo infrarrepresentada en número de escaños, ya que por su población le correspondería una cuota de 101,80 escaños, y tan sólo le asignan 85 escaños. O lo que es lo mismo, a la provincia de Barcelona le cuesta unos 57.719,02 habitantes cada escaño, mientras que a Lérida le cuesta tan sólo 24.737 habitantes, y a Gerona y Tarragona algo más de 35.000. De este modo, a Barcelona le costó en 2003 cada escaño más del doble de lo que le costó a Lérida. Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 847 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… Tabla 2. Población, escaños y coste por escaño. Elecciones catalanas 2003 Circunscripción Habitantes Escaños Cuota Coste hab/escaño Barcelona 4.906.117 85 101,79 57.719,02 Tarragona 631.156 18 13,10 35.064,22 Gerona 598.112 17 12,41 35.183,06 Lérida 371.055 15 7,70 24.737,00 Total 6.506.440 135 135 Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos del Departament de Governació i Relacions Institucionals (Generalitat de Catalunya) Los partidos políticos no obtienen los votos de forma uniforme en las diferentes provincias catalanas. Así, el PSC siempre ha obtenido un porcentaje de votos en Barcelona mayor que en las otras tres provincias, por lo que la infrarrepresentación de Barcelona perjudica al PSC. A CiU y a otros partidos catalanistas les ocurre lo contrario, es decir, salen favorecidos. Esa es la principal causa por la que en 2003 el PSC recibió cuatro escaños menos que CiU a pesar de que el PSC tenía más votos en el total de Cataluña. Como veremos más adelante, una representación más justa de los electores, es decir, una mayor proporcionalidad de las cuatro circunscripciones, habría evitado el desequilibrio entre la representación del PSC y CiU tanto en 2003 como en otras elecciones. 2.2. Algunas propuestas alternativas al actual sistema electoral de Cataluña Las diferentes propuestas de sistema electoral para Cataluña apuntan hacia un cambio con respecto al método usado a lo largo de estos últimos 30 años. Las propuestas recogidas en las Tablas 3 y 4 constituyen diferentes alternativas a la hora de establecer un sistema electoral para Cataluña. 848 Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… Tabla 3. Propuestas de Ley Electoral presentadas por diversos partidos políticos Propuesta Tamaño de la cámara PSC 135 diputados Fórmula electoral d’Hondt d’Hondt d’Hondt 3% 3% Cerrada y Bloqueada Cerrada y Bloqueada Cataluña Veguería Provincia Comarca Provincia Barcel.: 85 Tarrag.: 18 Gerona: 17 Lérida: 15 Comarca: 1 Distrito: 1 (Barcelona Ciudad) Barcel.: 85 Tarrag.: 18 Gerona: 17 Lérida: 15 Barrera legal mínima Forma de las candidaturas Circunscripción Electoral Circunscripción de 2º nivel Escaños por circunscripción de 2º nivel CDC 135 diputados ERC 135 diputados ICV 135 diputados Restos Mayores CpC* Entre 120 y 150 3% 3% 3% Cerrada y Bloqueada Veguería mín. 4 esc. Cerrada y Bloqueada Cataluña d’Hondt Veguerías * CpC presentó una Proposición de Ley como Iniciativa Legislativa Popular publicada en el BOPC (23/2/2009) donde desarrolla con detalle su propuesta. Fuente: “Reflexions Entorn del Sistema Electoral del Parlament de Catalunya: Efectes, Propostes i Límits” (2005) Tabla 4. Propuestas de Ley Electoral presentadas por diversos expertos Agustí Jordi Carles Bosch Capo Castro 3% Cir4% total 1,5% total Barrera 3% Circuns. cunscr. Cataluña Cataluña mínima 135 Número 135 135 135 135 135 mínimo escaños d’Hondt d’Hondt d’Hondt Imperial d’Hondt d’Hondt Fórmula 1ª: Circu. 1ª: Circu. 1ª: Circu. 4 provincias única única única 7 7 veguerías Circuns. actuales 2ª: 12 2ª: 53 2ª: 8 veguerías distritos(1) distritos(2) regiones(3) * Comissió d’experts creada per Acord del Govern (2007) Fuente: Presseguer i Escobar (2009) (1): Pirineos, Lérida, Central, Gerona, Ebro, Tarragona, Gran Penedés, Marcéeme, Vallés Occidental, Vallés Oriental, Baix Llobregat, Barcelona y el resto del Barcelonés. (2): 1 escaño por las 38 comarcas menos pobladas y los 19 escaños que queden a repartir entre las 3 comarcas más pobladas (el Barcelonés, el Baix Llobregat y el Vallés Occidental). Ello son 57 escaños, con una participación en las comarcas pequeñas de la zona de poniente, para llegar a 53. (3): 7 regiones/veguerías + Barcelona capital. Actual Comisión expertos* Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 Jaume Magre 3% total Cataluña 849 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… Circunscripciones de segundo nivel son circunscripciones que se sobreponen al resto de circunscripciones (Bosch Gardella, 2002). Por ejemplo, toda Cataluña podría ser una circunscripción de segundo nivel. También algunos consideran que podría existir un período transitorio en el que las cuatro circunscripciones actuales actuarían como circunscripciones de segundo nivel, complementando las circunscripciones uninominales de primer nivel. En algún caso, las circunscripciones de primer nivel son uninominales, distribuyendo en ellas 53 escaños. El reparto de los dos niveles va ligado. Se observa en las tablas anteriores (3 y 4) que varios partidos políticos y varios autores proponen la veguería como circunscripción electoral. Ello se debe a que este tipo de división territorial está ligado a la historia de Cataluña, la cual también se recoge en la legislación catalana reciente, por lo que vamos a extendernos algo más en ella a continuación. La división en veguerías vendría a sustituir las cuatro provincias actuales por las siete veguerías que recoge el siguiente mapa (Figura 1). Figura 1. Mapa de veguerías según Ley de Veguerías de 30/2010 Fuente: [email protected] 850 Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… Las provincias de Barcelona, Tarragona y Lérida se dividirían cada una de ellas en dos veguerías, mientras que la veguería de Gerona coincidiría con la actual provincia. La veguería era una división administrativa que existía en Cataluña durante la Edad Media. Pero el actual número de veguerías que se ha propuesto por la Ley de Veguerías aprobada por el Parlamento de Cataluña en julio de 2010, no coinciden con las antiguas veguerías medievales, ya que su número y delimitaciones variaron entre los siglos XII y XVIII. Esta división territorial se recuperó con la Segunda República, pero con la llegada del Franquismo se volvió a la actual división provincial de Cataluña. Actualmente, en la sección tercera titulada “La Veguería” del Estatuto de Cataluña de 2006 se define el concepto de veguería, sus funciones y sus competencias. En caso de usar las veguerías como circunscripción electoral, sin usar repartos a un segundo nivel, los desequilibrios entre votos totales y escaños totales en los partidos pueden volver a repetirse aunque la magnitud de las veguerías fuese proporcional a sus poblaciones. Esto sería debido a que magnitudes de las veguerías son más pequeñas que en las circunscripciones actuales y los partidos medianos y pequeños recibirían una penalización importante en los repartos de escaños. Sin embargo, cuando hay un reparto a segundo nivel, que tiene en cuenta los repartos en el primer nivel, ya sea éste en veguerías o en provincias, la asignación a los partidos no varía y puede conseguirse alta representatividad y gobernabilidad. Por ejemplo, tal y como ocurre con la propuesta desarrollada en la siguiente sección. 3. Propuesta de reforma para el sistema electoral de Cataluña De acuerdo con el Estatuto de Cataluña de 2006 su sistema electoral debe basarse en la representación proporcional. Concretamente su artículo 56 titulado “Composición y Régimen Electoral” establece que: “1. El Parlamento se compone de un mínimo de cien Diputados y un máximo de ciento cincuenta, elegidos para un plazo de cuatro años mediante sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, de acuerdo con el presente Estatuto y la legislación electoral. 2. El sistema electoral es de representación proporcional y debe asegurar la representación adecuada de todas las zonas del territorio de Cataluña.” En dicho estatuto también se hace mención especial a la demarcación geográfica de las veguerías y, de hecho, con posterioridad al mismo se ha desarrollado una Ley de Veguerías (2010), por lo que no hay que descartarlas como circunscripciones electorales. Máxime sabiendo que las veguerías son propuestas como circunscripciones electorales para Cataluña por varios partidos políticos (Presseguer i Escobar, 2009). Este trabajo presenta un nuevo sistema electoral cuyas circunscripciones tengan una representación en proporción a su número de habitantes y los partidos una representación en función de sus votos totales, castigando la fragmentación. Es Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 851 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… decir, la representatividad y la gobernabilidad van a ser dos objetivos a compatibilizar al aplicar la biproporcionalidad. No obstante, como se indica al principio, una distribución de los 135 escaños a las cuatro provincias en proporción a sus respectivas poblaciones hubiese evitado los desequilibrios de 2003, 2010 y 2012. 3.1. Repartos de 2003, 2010 y 2012 con magnitudes de circunscripciones proporcionales El reparto de escaños entre las provincias se haría usando el método de Webster (también llamado de Sainte-Laguë), que redondea las fracciones al entero más próximo, lo notamos por [.]w. Así, [3.62]w=4, [3.49]w=3. Si aplicamos Webster para calcular la magnitud de las circunscripciones en las elecciones de 2003, 2010 y 2012, en cada caso hay que encontrar un divisor K para dividir las poblaciones Pi de las cuatro provincias de tal forma que: 4 Pi K i 1 135 w De este modo, el prorrateo de los 135 escaños del Parlamento entre las cuatro provincias quedaría como se muestra en la Tabla 5. En las cuatro elecciones se han tenido en cuenta los últimos padrones de población actualizados. Tabla 5. Prorrateo de escaños a las circunscripciones catalanas en proporción a sus poblaciones actualizadas. Elecciones catalanas 2003, 2010 y 2012 Circunscripción Barcelona Tarragona Gerona Lérida Total Escaños Webster con poblaciones actualizadas Actuales 2003 2010 2012 85 102 99 99 18 13 15 14 17 12 13 14 15 8 8 8 135 135 135 135 Fuente: Elaboración propia Se observa que varía de forma muy significativa el prorrateo de los 135 escaños al hacerlo en proporción al padrón actualizado en cada elección con respecto a las magnitudes fijas utilizadas actualmente. Barcelona habría recibido alrededor de 100 escaños en cada una de las cuatro elecciones mientras que las otras tres provincias habrían reducido su número de escaños. 852 Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… En las Tablas 6, 7 y 8 se muestran los resultados totales para los partidos para las elecciones de 2003, 2010 y 2012 usando las magnitudes de circunscripción que aparecen en la Tabla 5. El método aplicado en todos los casos es d’Hondt. Tabla 6. Reparto de escaños a los partidos en las elecciones catalanas de 2003 si la representación de las provincias hubiese sido proporcional a los habitantes Escaños Provincias con Provincias con magnitud actual magnitud proporcional PSC-CpC 1.031.454 42,16 42 44 CiU 1.024.425 42,45 46 44 ERC 544.324 2,40 23 24 PP 393.499 16,19 15 15 ICV-EUiA 241.163 9,93 9 8 Otros 45.406 1,87 0 0 Total 3.280.271 135,00 135 135 Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos del Departament de Governació i Relacions Institucionals (Generalitat de Catalunya) Partido Votos Cuota La Tabla 6 muestra que no se habrían producido desequilibrios en 2003 entre CiU y PSC si las magnitudes de las circunscripciones electorales hubiesen sido proporcionales a sus poblaciones respectivas. En 2003 esos dos partidos estaban técnicamente empatados en votos y ambos habrían obtenido igual número de escaños con unas magnitudes de circunscripción proporcionales a la población. Tabla 7. Reparto de escaños a los partidos en las elecciones catalanas de 2010 si la representación de las provincias hubiese sido proporcional a los habitantes Escaños Provincias con Provincias con magnitud magnitud actual proporcional CiU 1.202.830 53,44 62 63 PSC 575.233 25,55 28 27 PP 387.066 17,20 18 18 ICV-EUiA 230.824 10,25 10 10 ERC 219.173 9,74 10 10 C’s 106.154 4,72 3 4 SI 102.921 4,57 4 3 Otros 214.444 9,53 0 0 Total 3.038.645 135,00 135 135 Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos del Departament de Governació i Relacions Institucionals (Generalitat de Catalunya) Partido Votos Cuota Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 853 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… Tabla 8. Reparto de escaños a los partidos en las elecciones catalanas de 2012 si la representación de las provincias hubiese sido proporcional a los habitantes Escaños Provincias con Provincias con magnitud magnitud actual proporcional CiU 1.116.259 42,07 50 48 PSC 524.707 19,77 20 21 ERC-SI 498.124 18,77 21 21 PP 471.681 17,78 19 18 ICV-EUiA 359.705 13,56 13 14 C’s 275.007 10,36 9 10 CUP 126.435 4,76 3 3 Otros 210.354 7,93 0 0 Total 3.582.272 135,00 135 135 Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos del Departament de Governació i Relacions Institucionals (Generalitat de Catalunya) Partido Votos Cuota En la Tabla 7 se aprecia que el desequilibrio entre C’s y SI se habría corregido, porque SI deja de recibir un escaño en Gerona al pasar esta provincia de 17 a 13 escaños y C’s recupera uno en Barcelona por el aumento de magnitud de esta circunscripción. No obstante, al existir cuatro circunscripciones y realizar cuatro repartos independientes siempre es posible que aparezcan desequilibrios en la representación de los partidos políticos. Si queremos evitar cualquier tipo de discrepancia entre votos totales de los partidos y escaños totales, es necesario que los escaños totales se asignen a los partidos en función de sus votos totales, y eso requiere usar la biproporcionalidad. 3.2. Propuesta de sistema electoral: biproporcionalidad La propuesta presentada en este trabajo emplea la técnica de la biproporcionalidad y la asignación a los partidos estará en función de sus votos totales. Por tanto, no va a influir el tipo de circunscripción en la representación de los partidos. Así pues, con objeto de simular resultados, se va a considerar que las circunscripciones electorales son las cuatro provincias. Por otra parte, como hay gran coincidencia en el tamaño de 135 escaños en las diferentes propuestas para el Parlamento de Cataluña, tampoco se va a variar esta cifra. Las magnitudes de las cuatro provincias serían las que aparecen en la última columna de la Tabla 5. Para determinar la representación de los partidos en función de sus votos totales se usará el método d’Hondt. 854 Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… 3.2.1. Barrera electoral En este caso la barrera electoral juega un papel importante, como ocurre en todos los casos en los que las magnitudes de algunas circunscripciones electorales son grandes. De no usar ninguna barrera electoral se corre el riesgo de fragmentación del parlamento. Para evitar la posible ingobernabilidad que conllevaría un parlamento muy fragmentado y con muchos partidos pequeños, hay que recurrir a barreras electorales. Las barreras legales más usadas consisten en legislar de forma explícita un porcentaje mínimo de votos que los partidos tienen que superar para poder participar en el reparto de escaños. Las diferentes alternativas tanto por parte de partidos políticos como de investigadores, sobre un sistema electoral para Cataluña, optan por una barrera legal del 3%. Ese tipo de barreras no es razonable en muchos casos. Por ejemplo, una barrera del 3% a nivel de votos totales para distribuir los 135 escaños del parlamento de Cataluña significa que un partido que la supere obtendría cuatro escaños, y otro que no la supere queda sin representación. Así, un solo voto puede hacer que un partido pase de no tener representación a tener, por ejemplo, cuatro escaños. Nuestra propuesta considerará que un solo voto no debe cambiar más de un escaño para un partido. Por ello vamos a proponer una barrera diferente, que consiste en restar a los votos totales de todos los partidos una misma cantidad. Por ejemplo, una posibilidad sería restar el número de votos equivalentes al 1,5% del total de votos válidos a las candidaturas. Esta es la barrera que se va a usar en nuestra propuesta. 3.2.2. Representación de los partidos en 2012 El total de votos válidos a los partidos en 2012 fue 3.582.272, con lo cual el 1,5% de los mismos es 53.734. En la Tabla 9 se muestran los datos para el reparto de escaños a los partidos. Hay que restar 53.734 a los votos totales de los partidos que obtuvieron más de esa cantidad, con lo que se obtienen los votos reducidos que aparecen en la columna cuarta. Los partidos con menos de 53.734 quedarían con cero votos. A continuación se usa d’Hondt para distribuir los 135 escaños en proporción a los votos reducidos, con lo que se obtiene el reparto propuesto. Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 855 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… Tabla 9. Propuesta de asignación de escaños a los partidos. Elecciones catalanas de 2012 Partido CiU PSC ERC PP ICV-EUiA C’s CUP Otros Total Votos 1.116.259 524.707 498.124 471.681 359.705 275.007 126.435 210.354 3.582.272 Cuotas Votos reducidos V-53.734 1.062.525 444.390 470.973 417.947 305.971 221.273 72.701 0 42,07 19,77 18,77 17,78 13,56 10,36 4,76 7,93 135,00 Fuente: Elaboración propia Reparto propuesto 48 21 20 19 14 10 3 0 135 Reparto actual 50 20 21 19 13 9 3 0 135 Una disminución en los votos equivalente al 1,5% de los votos válidos a candidaturas supone a los partidos, cuya cuota sea próxima a dos escaños, quedar sin representación en beneficio de los más grandes. Basta comparar la columna tercera, donde aparecen las cuotas, con la columna penúltima donde se recoge el reparto propuesto. Es evidente que con este procedimiento de asignar los escaños a los partidos jamás ocurre una discrepancia entre votos totales y escaños totales recibidos por los partidos. No es posible que un partido con menos votos que otro reciba más escaños. Si la barrera usada hubiese sido más pequeña, la prima al partido vendedor habría disminuido significativamente, lo que perjudicaría la gobernabilidad. En tales casos puede ser recomendable realizar la asignación de los escaños a los partidos en dos etapas, de forma que la última etapa sea muy beneficiosa para el vencedor. Otras veces el problema es más complejo aún porque pueden existir partidos regionales que a nivel global son muy pequeños pero que no conviene que desaparezcan por el efecto de la barrera electoral. En tal caso una asignación de escaños a los partidos en tres etapas, en las que una de ellas sea en función de los votos obtenidos en las circunscripciones electorales, puede ser una solución aceptable (Ramírez González y Márquez García, 2010). 3.2.3. Reparto biproporcional El problema de reparto actual para la elección de 2012 es el que se recoge en la Tabla 10. En ella aparecen los votos de cada partido en cada circunscripción. Además junto a los nombres de los partidos y de las circunscripciones, en la primera columna y primera fila respectivamente, se muestran los escaños totales que deben recibir ese partido o esa circunscripción. Estos valores constituyen una doble restricción (por filas y columnas), y constituyen las marginales de nuestro problema de 856 Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… reparto. Para conseguir el reparto existe una técnica denominada biproporcionalidad, que es la que se va a aplicar en este caso. Tabla 10. Datos para el reparto biproporcional. Elecciones catalanas de 2012 Partido CiU: 48 PSC: 21 ERC-SI: 20 PP: 19 ICV-EUiA: 14 C’s: 10 CUP: 3 Circunscripción Barcelona: 99 Tarragona: 14 Gerona: 14 765.330 113.657 148.237 419.779 48.642 34.688 346.662 54.093 61.358 361.656 53.591 33.096 303.625 24.538 20.397 229.746 26.039 12.341 92.794 12.840 14.499 Fuente: Elaboración propia Lérida: 8 89.035 21.598 36.011 23.338 11.145 6.881 6.302 Con la biproporcionalidad se trata de conseguir una doble proporcionalidad: para las circunscripciones cuya magnitud se ha obtenido en función de su número de habitantes, y para los partidos cuyo número total de escaños se ha obtenido en función de sus votos totales. En un reparto proporcional se tienen, por ejemplo, los votos de varios partidos y hay que multiplicarlos por un factor para aplicarle después un redondeo a cantidades enteras, que sumen el número de escaños a repartir. En un reparto biproporcional se tiene una tabla de votos y hay que multiplicar los votos de cada fila de la tabla y los votos de cada columna de la tabla por factores de tal forma que los redondeos a cantidades enteras sumen por filas y por columnas lo que se indica en las marginales que aparecen junto a los nombres de los partidos y de las circunscripciones. Lo más habitual es redondear cada fracción al entero más próximo, método conocido como Webster. Así una forma de obtener el reparto biproporcional es distribuir, en primer lugar, los escaños que corresponden a cada partido entre las cuatro circunscripciones. Por ejemplo, los 48 de CiU distribuidos con Webster corresponderían 33 en Barcelona, 5 en Tarragona, 6 en Gerona y 4 en Lérida. A continuación distribuiríamos de igual forma los escaños de cada uno de los restantes partidos entre las cuatro circunscripciones. El total de escaños que recibiría cada partido sería correcto. No obstante, Barcelona tendría 103 escaños, mientras que Tarragona habría quedado con 13, Gerona con 12 y Lérida con 7. Por tanto, para que Barcelona no resulte sobrerrepresentada a consta de las otras tres circunscripciones es necesario reducir proporcionalmente los votos de todos los partidos en Barcelona, y volver a hacer la distribución. Por ejemplo si multiplicamos los votos de cada partido en Barcelona por 0,9 y volvemos a distribuir los escaños de los partidos con Webster observamos que Barcelona queda con 99 escaños, Tarragona con 13, Gerona con 15 y Lérida con 8. Aún no es la solución, porque tanto Tarragona como Gerona deben tener 14 escaños. De nuevo necesitamos un factor, para disminuir los votos en Gerona o para aumentarlos en Tarragona. La complejidad del método biproporcional está justo en la Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 857 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… búsqueda de estos factores. No obstante es posible hacer un programa que los calcule y haga el reparto. Es más, existe un programa llamado BAZI (Maier y Pukelsheim, 2007) de uso libre que se puede instalar en cualquier ordenador para hacer el reparto biproporcional. En nuestro caso el resultado es el que aparece en la Tabla 11. Junto a cada circunscripción hemos incluido el factor por el que se deben multiplicar los votos de todos los partidos en esa circunscripción para conseguir el reparto biproporcional. Tabla 11. Reparto biproporcional de escaños por provincias y partidos. Elecciones catalanas de 2012* Partido PSC ERC-SI PP ICV-EUiA C’s CUP Total Barcelona 0.90 17 13 14 12 8 3 99 Tarragona 1.05 2 2 3 1 1 0 14 Gerona 0.99 1 3 1 1 1 0 14 Lérida 1.00 1 2 1 0 0 0 8 Total 21 20 19 14 10 3 135 Fuente: Elaboración propia *Junto al nombre de cada circunscripción se incluye el factor por el que se han multiplicado los votos de los partidos en dicha circunscripción Circunscripción CiU 32 5 7 4 48 4. Conclusiones Un adecuado sistema electoral debe compaginar representatividad y gobernabilidad o capacidad de generar gobiernos estables (Bilbao Arrese, 1994). El reparto de los escaños a los partidos para las elecciones catalanas en las cuatro provincias por separado ha conducido de manera sistemática a que aparezcan desequilibrios entre votos totales y escaños totales de los partidos políticos. Estos desequilibrios se ven reforzados en ocasiones por la distribución de los escaños entre las circunscripciones electorales, puesto que sus cuatro circunscripciones electorales, que son las cuatro provincias, han tenido un número de escaños invariable a lo largo de las tres décadas de democracia, sin tener en cuenta los cambios en la población. Esa distribución fija ha primado siempre a las tres provincias más pequeñas frente a Barcelona. Como consecuencia, ha beneficiado a los partidos nacionalistas frente al PSC que tiene mayor implantación en la provincia de Barcelona. Varios partidos políticos e investigadores han efectuado diferentes propuestas de sistema electoral para Cataluña. Hay muchas coincidencias, pero también grandes diferencias. Por ejemplo, unos prefieren circunscripción única mientras que otros optan por muchos distritos o por siete veguerías. Cuando el número de circunscripciones es elevado y no hay un reparto a segundo nivel ligado al reparto en las circunscripciones de primer nivel, el aumento del número de circunscripciones tiene consecuencias graves para la representación de los partidos pequeños y los desequi- 858 Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… librios entre votos y escaños pueden aumentar con respecto al sistema electoral usado actualmente. La nueva propuesta de sistema electoral que se ha desarrollado en este trabajo usa como circunscripciones electorales las provincias catalanas (sin embargo, los resultados para los partidos no se verían afectados si las circunscripciones fuesen las veguerías) y presenta dos ventajas principales en la representación agregada de las preferencias electorales de los individuos frente al sistema usado en la actualidad. Primera, el sistema electoral propuesto, con una nueva barrera que fortalece la gobernabilidad, evita las injusticias de las barreras electorales clásicas, ya que no produce saltos en la representación de los partidos por el hecho de quedar su porcentaje de votos a un lado u otro de la barrera. Con la propuesta no es posible que aparezcan desequilibrios en la representación y se prima la gobernabilidad, ya que el partido vencedor obtiene unos resultados similares a los obtenidos con el sistema electoral actual. Segunda, se produce una gran equidad en el valor del voto de los electores. De hecho, el voto recibido por un partido tiene exactamente el mismo valor sea cual sea la provincia en la que lo reciba. Además un partido con más votos que otro no recibe menos escaños. Se consigue alta representatividad y gobernabilidad. Todo ello es posible porque el sistema electoral propuesto contempla en la última etapa un reparto biproporcional. Esta técnica fue usada por primera vez en 2006 en el cantón suizo de Zúrich, posteriormente en 2008 en Aargau y Schaffaussen y muy posiblemente pronto empiecen a aplicarla los países con una democracia más avanzada, ya que permite fijar los escaños de los partidos en función de sus votos totales y los escaños de las circunscripciones en función de sus habitantes. Agradecimientos Los autores desean agradecer a la Junta de Andalucía las ayudas recibidas a través del Proyecto de Excelencia P11-SEJ-8044 y del grupo FQM-0191. Asimismo desean expresar su agradecimiento al editor y a los dos revisores anónimos por sus comentarios constructivos encaminados a la mejora de este artículo. Bibliografía Balinski, Michel y Gabrielle Demange (1989): “An axiomatic approach to proportionality between matrices”, Mathematics of Operations Research, 14, pp. 700719. Balinski, Michel y Victoriano Ramírez González (1996): “A case study of electoral manipulation: The Mexican laws of 1989 and 1994”, Electoral Studies, 15, pp. 203-217. Balinski, Michel y Peyton Young (2001): Fair representation. Meeting the ideal of One Man, One Vote, Washington, D.C., Brookings Institution Press, 2nd edition. Política y Sociedad Vol. 51, Núm. 3 (2014): 841-862 859 López Carmona et al. Una propuesta de sistema electoral para Cataluña… Bilbao Arrese, Mario (1994): “Ley electoral y sistema de partidos en España”, Revista de Estudios Políticos, 85, pp. 313-321. 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