Lima, 3 o ENE 2009

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Autoridad Nacional
del Servicio Civil
Oficina
Gerencia
General
de Asesoría Jurídica
"Decen io de las Personas con Discapacidad en el Perú"
" Año de la Unión Nacional Frente a la Crisis Externa"
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ORIDAD NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL
GERENCIA DE ltOLITICAS DE GESTIÓN
RECURSOS HUMANOS
Abog. BEATRIZ ROBLES CAHUAS
A
Gerente de Políticas de Gestión de Recursos H
3OENE. 2009
Abog.MANUELMESONESCASTELO
DE
Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica
REFERENCIA :
Oficio Nº 002-2009-0Cl-MSS
ASUNTO
Procedencia Legal de la prescripción de oficio en el r · gimen del Decreto
Legislativo Nº 276.
FECHA
Lima ,
3o ENE 2009
Tengo el agrado de dirigirme a usted a fin de emitir la opinión legal respecto a la :;onsulta formulada
por la Jefa del Órgano de Control Institucional de la Municipalidad Distrital de ::;antiago de Surco,
sobre la procedencia legal de declarar de oficio la prescripción para la instau1 ación del Proceso
Administrativo disciplinario a que alude el artículo 173º del Reglamento de la L t~y de Bases de la
Carrera Administrativa aprobado por el Decreto Supremo Nº 005-90-PCM .
Al respecto cabe indicar lo siguiente:
BASE LEGAL Y JURISPRUDENCIA
1.1
El artículo 173º del reglamento del Reglamento de la Ley de Base 3 de la Carrera
Administrativa aprobado por el Decreto Supremo Nº 005-90-PCM dispone que "El proceso
administrativo disciplinario deberá iniciarse en el plazo no mayor de un año (1) contado a
partir del momento en que la autoridad competente tenga conocimiento de la comisión de la
falta disciplinaria, bajo responsabilidad de la citada autoridad. En caso contrario se
declarará prescrita la acción sin perjuicio del proceso civil o penal a que hubiere lugar."
1.2
El artículo 233º de la Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley Nº 27444 dispone
que "La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas
prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales" (numeral 233.1) y "Los
administrados plantean la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla
sin más trámite que la constatación de los plazos, debiendo en caso de estimarla fundada ,
disponer el inicio de las acciones de responsabilidad para dilucidar las causas de la inacción
administrativa" (233.3).
Desde la perspectiva jurisprudencia! , los numerales 8 y 9 de la sentencia del Tribunal
Constitucional correspondiente al Expediente Nº 8092-2005-PAffC establece que "Con
relación a la prescripción desde una perspectiva general es la institución jurídica mediante la
cual, por el transcurso del tiempo, la persona adquiere derecho o se libera de obligaciones
(. . .) De este modo desde la Carta Magna, inspirada en el principio pro homine, el Estado
auto/imita su potestad punitiva en la medida en que, por el paso del tiempo se elimina la
incertidumbre jurídica en el caso de la extinción de la acción penal".
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T: (511) 4213383
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1.4
Asimismo , el numeral 1O de la sentencia del Tribunal Constitucional correspondiente al
Expediente Nº, 1805-2005-HC/TC, si bien enfoca la prescripción a partir de un caso de
naturaleza penal, establece que criterios que resultan pertinentes glosarlos: "resulta lesivo a
los principios de economía y celeridad procesal, vinculados al derecho al debido proceso,
que el representante del Ministerio Público, titular de la acción penal, sostenga una
imputación cuando esta se ha extinguido, o que formule denuncia penal cuando la potestad
persecutoria del Estado, por el transcurso del tiempo, se encuentra extinguida y que el
órgano jurisdiccional abra instrucción en tales supuestos''.
1.5
El numeral 1.9 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley Nº 27444 , define el Principio de
Celeridad como "quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal
modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones
procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de
alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto
al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento".
1.6
El numeral 1.10 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley Nº 27444 , define el Principio
de eficacia en el sentido que "Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer
prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos
formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos
importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni
causen indefensión a los administrados. En todos los supuestos de aplicación de este
principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá
ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública
que se busca satisfacer con la aplicación de este principio".
11
ANÁLISIS
2.1
En primer lugar, debemos fijar claramente cuál es el tema objeto de evaluación , a fin que
nuestra respuesta pueda ser de utilidad en el contexto en la que ha sido emitida y analizada .
En el presente caso nuestro análisis se circunscribe a evaluar la naturaleza de la
prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario a que alude el
artículo 173º del Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa aprobado por
el Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, y si dentro de dicho contexto procede declararla de
oficio, o si por el contrario , su aprobación requiere de la previa solicitud del trabajador.
De acuerdo a las definiciones contenidas en las normas y disposiciones antes glosadas,
todas coinciden en el hecho que la prescripción es la institución jurídica mediante la cual ,
por el transcurso del tiempo , la persona adquiere un derecho o se libera de obligaciones.
De otro lado, respecto a lo prescrito en el artículo 233º de la Ley del Procedimiento
Administrativo General consideramos que dicha norma debe circunscribirse al ámbito
administrativo (donde el Estado se relaciona con el administrado en ejercicio del ius imperio)
naturaleza completamente distinta al contexto del régimen del Decreto Legislativo Nº 276 ,
donde el Estado, se relaciona como empleador.
2.4
En efecto, aun cuando el procedimiento administrativo disciplinario constituye un conjunto
de actos y diligencias en virtud de las cuales una autoridad administrativa puede emitir un
acto administrativo denominado "sanción", dicha facultad no se realiza en el contexto de ius
imperio estatal (regulado por el Decreto Administrativo) sino por la calidad de empleador del
Estado, la cual debe evaluarse en un enfoque cercado al derecho laboral.
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2.5
Por ello, para el análisis del artículo 173º del Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa aprobado por el Decreto Supremo Nº 005-90-PCM , no resulta de
cumplimiento obligatorio el procedimiento para que opere la prescripción a que alude el
artículo 233º de la Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley N° 27444.
2.6
Ahora bien, por la redacción del artículo 173º del Reglamento de la Ley de Bases de la
Carrera Administrativa aprobado por el Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, esta no señala,
como lo hacen otras normas procedimentales(\ que la prescripción se realiza a solicitud de
parte sólo menciona que "se declarará prescrita la acción sin perjuicio del proceso civil o
penal a que hubiere lugar."
2. 7
Recordemos que el artículo 173º del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, regula la
prescripción no en el contexto del reconocimiento o extinción de un derecho o una
obligación (como en el código civil o tributario) sino en el marco de las atribuciones que tiene
un empleador para sancionar a su trabajador.
2.8
En dicho contexto , la prescripción del artículo 173º del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM
esta íntimamente relacionado con el principio de inmediatez, en virtud del cual, el empleador
tiene un plazo prudencial para sancionar a sus trabajadores, y vencido dicho plazo, la
facultad o ius punendi , se extingue{2) .
2.9
Para el régimen del Decreto Legislativo Nº 276, el principio de inmediatez se encuentra
regulado en el artículo 173º del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM , toda vez que se debe
interpretar dicha norma en el contexto de una relación laboral y particularmente, en las
limitaciones que tiene un empleador para que, en un plazo prudencial, pueda para sancionar
a sus trabajadores , y luego de vencido dicho plazo, la facultad de sancionar o ius punendi se
extingue.
2.10
En ese sentido, cuando se verifica fehacientemente que el plazo del empleador para
sancionar a un subordinado ha excedido el tope previsto por el principio de inmediatez (que
en el caso del artículo 173º del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM es de un año) la facultad
de empleador para sancionar queda extinguida, por lo que resultaría ilegal imponerle al
trabajador una sanción disciplinaria, independientemente si éste invocó o no la prescripción .
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1
El artículo 47° del Código Tributario - Decreto Legislativo N° 816, expresamente señala que "La prescripción sólo
puede ser declarada a pedido del deudor tributario".
El artículo 1992º del Código Civil dispone que el juez no puede fundar sus fallos en la prescripción si no ha sido
invocada.
El artículo 446º del Código Procesal Civil prevé como excepción y defensa previa, la prescripción .
El artículo 4º de la Ley N° 27079 - Ley que regula la situación jurídica de los arrepentidos por delitos de terrorismo,
dispone que el Juez que conozca de los casos comprendidos en el artículo 1 de la citada Ley decretará de oficio la
prescripción de la acción penal si de la documentación remitida por la Comisión Evaluadora se acredita que han
transcurrido los plazos establecidos en los Artículos 80 y 83 del Código Penal.
·
Finalmente, el original artículo 164º del Reglamento de la Ley del Servicio Diplomático de .la República, aprobado por
el D.S. Nº 130-2003-RE tenía una redacción similar a la del artículo 173º del D.S. Nº 005-90-PCM, sin embargo,
~osteriormente, el D.S. 044-2004-RE incluyó el párrafo siguiente "La prescripción no podrá ser declarada de oficio."
Mediante Casación N° 677-2006 La Libertad , la Sala Transitoria de Derecho Constitucional y Social de la
Corte Suprema de Justicia de la República ha señalado que , para el caso del régimen laboral de la
actividad privada, si media un plazo menor a 30 días entre la fecha que el empleador conoce las faltas
cometidas por su trabajador y la fecha de envío de la carta de imputación de cargos , ello se condice con
el principio de inmediatez.
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2.11
De acuerdo a lo expresado en el Informe Nº 370-2008-AOJ-MSS , en el presente caso , se
habría verificado el cumplimiento del plazo a que alude el artículo 173º del Decreto Supremo
Nº 005-90-PCM y en virtud de ello , se declaró de Oficio la prescripción.
2.12
En el presente caso, además de las consideraciones expresadas en los numerales
precedentes , consideramos plenamente aplicable lo expresado por el numeral 1O de la
sentencia del Tribunal Constitucional correspondiente al Expediente Nº 1805-2005-HC/TC,
(aún cuando enfoca la prescripción a partir de un caso de naturaleza penal) , que "resulta
lesivo a los principios de economía y celeridad procesal, vinculados al derecho al
debido proceso, que el representante del Ministerio Público, titular de la acción penal,
sostenga una imputación cuando esta se ha extinguido, o que formule denuncia penal
cuando la potestad persecutoria del Estado, por el transcurso del tiempo, se
encuentra extinguida y que el órgano jurisdiccional abra instrucción en tales supuestos".
2.13
En ese sentido , resultaría contrario a los principios de Celeridad y de Eficacia detallados en
los numerales 1.6 y 1.7 del presente Informe, que se reinicie un procedimiento
administrativo disciplinario cuando la facultad sancionadora del empleador (ius punendi) ha
prescrito por aplicación del principio de inmediatez del régimen laboral del Decreto
Legislativo Nº 276, regulado por el artículo 173º del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM .
111
CONCLUSION
3.1
Cuando se verifica fehacientemente que el plazo del empleador para sancionar a un
subordinado ha excedido el tope previsto por el principio de inmediatez (que en el caso del
artículo 173º del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM es de un año) la facultad de empleador
para sancionar se extingue , por lo que resultaría ilegal imponerle al trabajador una sanción
disciplinaria, independientemente si éste invocó o no la prescripción. Lo antes señalado es
sin perjuicio de las responsabilidades administrativas de quienes debieron sancionar al
trabajador en su debida oportunidad.
3.2
Asimismo , remito para vuestra consideración el proyecto de Oficio de respuesta respectivo
para vuestra visación y de estimarlo pertinente, trámite correspondiente ante la Presidencia
Ejecutiva.
Atentamente,
M. Gonzales Olaechea 448 - San Isidro
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