MINISTERIO DE JUSTICIA MEMORIA DE ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO DEL PROYECTO DE REAL DECRETO POR EL QUE SE APRUEBAN LOS ESTATUTOS DE LA COMISIÓN GENERAL DE CODIFICACIÓN. FICHA DEL RESUMEN EJECUTIVO Ministerio/Órgano Ministerio de Justicia Fecha Septiembre 2015 proponente Título de la norma PROYECTO DE REAL DECRETO POR EL QUE SE APRUEBAN LOS ESTATUTOS DE LA COMISIÓN GENERAL DE CODIFICACIÓN Tipo de Memoria Normal Abreviada OPORTUNIDAD DE LA PROPUESTA Situación que se regula Se regulan unos nuevos Estatutos para la Comisión General de Codificación derogando el vigente Real Decreto 160/1997, de 7 de febrero, por el que se aprueban los Estatutos de la Comisión General de Codificación 1 Objetivos que se Con los presentes Estatutos se pretende agilizar el funcionamiento de la Comisión General de Codificación, persiguen para el cumplimiento más eficaz de sus cometidos, sin merma del rigor que debe presidir su actuación. Principales alternativas consideradas CONTENIDO Y ANÁLISIS JURÍDICO Tipo de norma Real Decreto Un artículo único, con dos disposiciones finales, una Estructura de la Norma derogatoria y como Anexo el texto del reglamento de 35 artículos agrupados en IV capítulos. Informes recabados Informe del MPR, informe de SGT del MJUS, y aprobación previa del MINHAP. Trámite de audiencia No. ANÁLISIS DE IMPACTOS ADECUACIÓN AL ORDEN El RD se dicta en virtud del principio de autoorganización. 2 DE COMPETENCIAS IMPACTO ECONÓMICO Y Impacto presupuestario No supondrá un incremento PRESUPUESTARIO de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal. Desde el punto de vista de las cargas administrativas Supone una reducción de cargas administrativas. Incorpora nuevas cargas administrativas. no afecta a las cargas administrativas Desde el punto de vista de los presupuestos, la norma implica un gasto Afecta a los presupuestos de la Administración del Estado implica un ingreso Afecta presupuestos de a los otras Administraciones Territoriales 3 IMPACTO DE GÉNERO La norma tiene un impacto Negativo de género Nulo Positivo 4 MEMORIA DEL ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO DEL REAL DECRETO. Efectuada con arreglo a la Guía Metodológica, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009, tal y como prevé la Disposición adicional primera del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la MAIN. Dado que se derivan impactos apreciables en los ámbitos señalados, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 del citado Real Decreto, procede realizar una Memoria abreviada. Así, esta Memoria contemplará los siguientes apartados: oportunidad de la norma; listado de las normas que quedan derogadas; impacto presupuestario e impacto por razón de género. 1) OPORTUNIDAD DE LA PROPUESTA: A) Antecedentes. La codificación del Derecho civil, como proceso jurídico y cultural del siglo XIX, tuvo lugar en el marco de la ruptura con el antiguo régimen y de manera paralela al movimiento constitucionalista. En las diversas constituciones se proclamó la aspiración codificadora. “El código civil y criminal, y el de comercio serán unos mismos para toda la Monarquía, sin perjuicio de las variaciones que por particulares circunstancias podrán hacer las Cortes”. Este mandato del artículo 258 de la Constitución de Cádiz de 1812 supone el punto de partida del ideal codificador en España. La codificación fue consecuencia de la convergencia de los ideales de libertad e igualdad, propios de la Ilustración, y la confianza en la razón como herramienta para la formulación de un sistema de normas claras y sencillas que superara la pluralidad de fuentes jurídicas. 5 La aspiración de simplificación se manifestó en varios niveles. Uno fue el de la certeza del Derecho, porque la búsqueda de la norma aplicable conforme al sistema de fuentes del Ordenamiento de Alcalá consumía gran parte de la labor de los tribunales. Era imprescindible un corte con el derecho anterior, porque en éste se acumulaban normas de tiempos muy diversos sin una clara eficacia derogatoria de las anteriores. Otro plano en el que la simplificación normativa era imprescindible procedía de la proclamada igualdad de los ciudadanos ante la ley, que exigía la reducción de los estados civiles y las discriminaciones por razón de las diversas condiciones de las personas. Desde el punto de vista patrimonial, los derechos sobre las cosas exigían una drástica limitación para asegurar una propiedad libre de cargas y facilitar su circulación. B) La Comisión General de Codificación. El movimiento codificador que irrumpió en Europa a finales del siglo XVIII dio lugar, en España, a la creación de un órgano específico, altamente especializado y al margen de los cambios políticos, que abordara la importante tarea de elaborar y mantener actualizados los nuevos códigos que requería la sociedad española. De ahí que se instaurara en 1843 la Comisión de Codificación, de carácter técnico e integrada por los juristas más relevantes. A lo largo de sus más de 170 años de existencia, la Comisión de Codificación ha desarrollado ininterrumpidamente su labor prelegislativa, redactando anteproyectos de códigos y de leyes especiales. La vitalidad demostrada por la Comisión y la excelencia de sus trabajos revelan su aptitud para abordar en el futuro las reformas jurídicas que vayan resultando necesarias. La codificación es una técnica legislativa que ordena, sistematiza y clarifica el Ordenamiento jurídico, a la vez que contribuye a simplificarlo mediante la reunión de normas dispersas en un texto único. La utilidad de los códigos no se proyecta únicamente sobre la actividad de los profesionales del 6 Derecho, sino también sobre la vida de los ciudadanos, porque facilita a unos y a otros la localización de las normas que rigen las relaciones sociales, e incluso sobre la economía de la nación, porque la claridad de los Ordenamientos estimula el comercio internacional. Además, los principios constitucionales que perfilan el Estado de Derecho –la legalidad, la jerarquía normativa, la seguridad jurídica, la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos– exigen una clarificación y simplificación del Ordenamiento, y la vía más adecuada para obtener esas metas es precisamente la codificación. La actualidad de la labor codificadora se pone también de manifiesto en los trabajos de codificación del Derecho de la Unión Europea que están llevando a cabo sus instituciones y en la intensa codificación de los Derechos nacionales que están abordando, y en algún caso culminando, diversos Estados de la Unión. La Comisión General de Codificación se define hoy por sus Estatutos, aprobados por el Real Decreto 160/1997, de 7 de febrero, siguiendo la que ha sido su configuración clásica, como «el órgano superior colegiado de asesoramiento en la preparación de las tareas prelegislativas propias del Ministerio de Justicia». Esta regulación la configura como un órgano colegiado de asesoramiento en la preparación de las tareas prelegislativas propias del Ministerio de Justicia, así como aquellas que el Gobierno someta a su consideración. A pesar de que el término codificación parece llevarnos al pasado, frente a la profusión y celeridad normativa de nuestros días, que ha conllevado precisamente una descodificación de nuestro ordenamiento, la Comisión General de Codificación es un órgano vivo, presente en buena parte de las iniciativas legislativas de los últimos años. Así, cabe reseñar: 7 B.1. Trabajos recientes. Se exponen a continuación las propuestas legislativas y los informes de esta X Legislatura (2011 – actualidad), clasificados en función de la Sección, Ponencia o Grupo de trabajo que los ha aprobado. 1. Sección Primera, de Derecho Civil: Presidente: don Antonio Pau Pedrón. Propuestas legislativas: Propuesta de contrato de servicios (2011). Propuesta de mandato (2012). Propuesta de contrato de obra (2012-pendiente de revisión). Propuesta de custodia compartida (2012). Propuesta de modificaciones sobre el Anteproyecto de Ley de modificación del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (2013). Propuesta de APL de Bases de Modernización del Derecho de obligaciones y contratos del Código civil español (2013). Propuesta sobre el contrato de comodato (2013). Propuesta sobre el contrato de préstamo (interrumpido en 2014). Propuesta de adaptación del régimen de la tutela y curatela a la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad, hecha en Nueva York el 13 de diciembre de 2006 (en curso). Informes: Informe sobre el tratamiento de los pagos en efectivo (2012). Informe sobre la incidencia de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a una normativa común de 8 Informe sobre la propuesta de reforma del artículo 9.1 de la Ley de Propiedad Horizontal (2013). Informe sobre la interpretación y reforma del art. 5.1.d) de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones (2013). Informe sobre el Anteproyecto de Ley Orgánica y Ordinaria de Protección de la Infancia (2014). Informe sobre el Anteproyecto de Ley de Jurisdicción Voluntaria (2014). Informe sobre la Ley de Canarias 1/2015, la Ley de Andalucía 2/2010 y la Ley de Baleares 4/2015 (2015), todas ellas relacionadas con los derechos de las personas en el ciclo final de la vida. Informe sobre la propuesta de reforma del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, y otras leyes complementarias, que tiene su causa en la Sentencia del Tribunal Constitucional 10/2015, de 2 de febrero (2015). Informe en relación con la enmienda de reforma del artículo 681 del Código civil (2015). Informe sobre la Proposición de Ley reguladora de los derechos de la persona ante el proceso final de la vida (2015: en curso). 2. Sección Segunda, de Derecho Mercantil: Presidente: don Alberto Bercovitz Rodríguez-Cano. Propuestas legislativas: Propuesta del Código Mercantil (2013). Informes: Informe sobre el Proyecto de Real Decreto por el que se regula el Registro Público Concursal (2012). Informe sobre el APL por el que se modifica la Ley de Sociedades de Capital para la mejora del gobierno corporativo (2014). Informe sobre sociedades laborales y participadas (2015). 9 Informe sobre la necesidad de trasposición de preceptos de la Directiva 2012/71/UE (2015). 3. Secciones especiales: Propuesta APL Jurisdicción Voluntaria (creación 2012 – finalización 2012). Presidente: don Julio Banacloche Palao. Propuesta APL reforma Jurisdicción Contenciosa-Administrativa (creación 2012 – finalización 2013). Presidente: don Francisco Velasco Caballero. Reforma de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones del Estado (creación 2012 – finalización 2012). Presidente: don José Luis Piñar Mañas. Transposición de la Directiva 2014/104/UE, sobre regulación de las acciones por daños en virtud del Derecho Nacional y por infracciones del Derecho de la Competencia (creación 2015 – finalización verano 2015). Presidente: don Alberto Bercovitz Rodríguez-Cano. 4. Ponencias: Ponencia para la revisión del régimen jurídico de las cooperativas (creación 2014 – finalización 2016). Presidenta: doña Mercedes Vérgez Sánchez. 5. Grupos de trabajo: Grupo mixto de las Secciones Civil y Mercantil, para la revisión conjunta de la Propuesta de modernización del derecho de obligaciones y contratos, y del Anteproyecto de Ley de Código Mercantil, con vistas a la adecuada coordinación de ambos textos (creación 2015 – finalización 2015). Presidentes: don Antonio Pau Pedrón, Presidente de la Sección Primera, y don Alberto Bercovitz Rodríguez-Cano, Presidente de la Sección Segunda. 10 C) El Proyecto. Con los presentes Estatutos se pretende agilizar el funcionamiento de la Comisión General de Codificación, para el cumplimiento más eficaz de sus cometidos, sin merma del rigor que debe presidir su actuación. En definitiva, se puede decir que la nueva CGC, con pleno respeto a la sus señas de identidad histórica, se renueva y adapta a las exigencias de la sociedad del siglo XXI. Se configura una CGC más abierta y transparente, capaz de seguir cumpliendo su papel histórico en aras de la seguridad jurídica y la modernización del Derecho español. D) Alternativas. La alternativa es continuar con el real decreto de 1997 y no adaptarlo a las importantes necesidades detectadas con el objeto de modernizar la Comisión. 2) CONTENIDO, ANÁLISIS JURÍDICO Y DESCRIPCIÓN DE LA TRAMITACIÓN: A) Análisis jurídico. El nuevo Real Decreto por el que se aprueben los estatutos de la Comisión General de Codificación no supondrá una reforma radical de los mismos, pero sí una puesta al día justificada por esa misma necesidad de actualización y de dar una solución normativa a algunas disfunciones prácticas detectadas durante este tiempo. 11 Las novedades en la nueva regulación de la Comisión General de Codificación se pueden sintetizar en los siguientes puntos: - Reforzar la independencia de la CGC al suprimir la libre separación de los vocales permanentes. - Acercar la CGC a los distintos sectores jurídicos de España al prever que en los nombramientos de sus vocales permanentes se promoverá la designación entre profesionales de las diversas profesiones jurídicas y de todas las procedencias geográficas de nuestro país. - Racionalizar la estructura y el funcionamiento. Así se delimitan mejor las funciones del Pleno. También se abre la posibilidad de audiencias a los afectados por las distintas propuestas o informes en todos los supuestos. - Incidir en la codificación como tarea básica para la seguridad jurídica y su importancia para lograr un acercamiento de las normas a los ciudadanos gracias a la claridad y simplificación normativa que conlleva. La codificación debe servir para la mejora del lenguaje jurídico frente al deterioro del mismo en los últimos años. - Prever que no sólo se puede encomendar a la CGC la preparación de los textos prelegislativos, sino también de normas reglamentarias, algunas de gran importancia para el Ministerio de Justicia, como puede ser el Reglamento del Registro Civil o el Reglamento del Registro Mercantil. - Actualizar la composición de la Comisión en lo que se refiere a los vocales natos, habida cuenta del cambio de nombre de algunos (como es el Tribunal de Defensa de la Competencia) o la desaparición de otros (como es el Consejo General de los Colegios Oficiales de Corredores de Comercio), la supresión de los presidentes del TC y del TS, así como del 12 Fiscal General del Estado, en atención a sus incompatibilidades y el principio de separación de poderes. - Ordenar la publicidad en la web del Ministerio de Justicia de los trabajados de las Secciones de la CGC, dotando así de mayor transparencia a su labor. - Normalizar las comunicaciones por medios electrónicos entre la secretaría de la Comisión y las Secciones. - Eliminar las dudas actuales en el régimen de acceso a las actas de las reuniones de las Secciones. Los nuevos Estatutos precisan y actualizan también la regulación del derecho de los ciudadanos de acceder al Archivo de la Comisión General de Codificación, y los deberes de custodia y conservación de los fondos del mismo. - Supresión de menciones obsoletas como es la previsión del encuadernado de actas. - Y, con carácter general, mejorar la sistemática del actual real decreto y algunas de sus redacciones. B) Tramitación. En principio, y dado que se trata única y exclusivamente de una reforma de índole autoorganizativa, la tramitación no es compleja, contando con el informe de la SGT de Justicia, informe del Ministerio de la Presidencia así como la aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, con carácter previo a su elevación a Consejo de Ministros para su aprobación. 3) ANÁLISIS DE IMPACTOS: 13 A) Impacto presupuestario. I. En este ámbito, las normas reguladoras aplicables a la Comisión General de Codificación son: Real Decreto 160/1997, de 7 de febrero, por el que se aprueban sus Estatutos y regula su composición, funcionamiento y régimen de trabajo. Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, que regula las indemnizaciones de servicio, atribuyendo al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas (art. 28.1) la facultad de autorizar, de forma excepcional, el abono de asistencias por la concurrencia a reuniones de órganos colegiados de la Administración. Resolución de 29 de diciembre de 2014 de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, que dispone los casos en que proceden indemnizaciones por razón del servicio para los miembros de la Comisión. Resolución de la Comisión Ejecutiva de la C.I.R., de 5 de abril de 2006, para resarcimiento de gastos en el ejercicio de sus funciones para los miembros de la Comisión. Según esta Resolución, se aplicará el Grupo 1 de la Administración a efectos del abono de dietas. Las Aplicaciones presupuestarias para imputar los gastos de indemnizaciones por razón del servicio son: Asistencias: 13.01.91.111N.233 Dietas: 13.01.91.111N.230 Locomoción: 13.01.91.111N.231 II. En este punto la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos dictó Resolución con fecha 14 de diciembre de 2014 y efectos 1 de enero 2015, 14 sobre las indemnizaciones a abonar a los miembros de la Comisión General de Codificación por su asistencia a reuniones. Disposiciones: Autoriza el abono de indemnizaciones de los miembros de la C.G.C. a reuniones del Pleno, de la Comisión Permanente, de las Secciones, Secciones especiales, Ponencias y Grupos de Trabajo. Esta autorización tiene una vigencia de dos años y para su continuidad la Subsecretaría de Justicia debe solicitar nueva autorización. El número máximo de sesiones autorizadas para su abono han sido de 20 anuales en el bienio 2015-2016. Es de destacar que dicha autorización no contempla el abono de las asistencias a los miembros natos de la Comisión. Importe a abonar por sesión: La Subsecretaría de Justicia fijará el importe por sesión, sin que pueda superar los siguientes importes: Presidentes: 398,82 euros Vocales: 199,68 euros Coste agregado total anual El importe por el concepto de “asistencias” de todos los miembros no podrá ser superior a 351.322 euros anuales, para sendas anualidades de 2015 y 2016. Compete a la Subsecretaría del Ministerio de Justicia la reducción correspondiente en asistencias para no superar dicho importe. Percepción del importe a las asistencias El Secretario General de la Comisión certificará mensualmente las asistencias de los miembros de las Secciones, Ponencias y Grupos. Periodo de validez de la autorización 15 La autorización de la Secretaría de Estado vigente finaliza el 31 de diciembre de 2016. Para periodos sucesivos, la Subsecretaría de Justicia deberá solicitar su continuidad. Dietas y gastos de viaje Todos los miembros de la Comisión, también los Vocales natos, tienen derecho a percibir los gastos por dietas y locomoción, con las condiciones y los límites establecidos en el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo. III. A la luz de lo dispuesto en los apartados anteriores, así como en las previsiones del Real Decreto, las medidas incluidas en esta norma no supondrán un incremento de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal. B) Impacto por razón de género. Este proyecto tiene un impacto nulo en materia de género, al no existir desigualdades de partida en relación a la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, y prever modificación alguna de esta situación. 16