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H. CÁMARA DE DIPUTADOS
Opinión Sobre la Iniciativa del Proyecto de Decreto
que Reforma y Adiciona Disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley
Orgánica de los Tribunales Agrarios y de la Ley Agraria
DIRECCIÓN DE ESTUDIOS SOBRE SOBERANÍA ALIMENTARIA
Y NUEVA RURALIDAD
Palacio de San Lázaro, noviembre de 2008.
CEDRSSA/DESANR/OP-041/08
CEDRSSA
Antecedentes
El día 30 de abril del 2008 el Diputado Ramón Ceja Romero, Presidente de la
Comisión de la Reforma Agraria, envío al Dr. José Sergio Barrales Domínguez,
Director General del CEDRSSA, una solicitud de opinión, comentarios y
observaciones a la Iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona
disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de la Ley Orgánica de los Tribunales
Agrarios y de la Ley Agraria.
La iniciativa con proyecto de decreto de la cual se solicita opinión pretende
reformar y adicionar los artículos 74 fracción VI, 94 en sus párrafos primero y
quinto, 27 en su fracción XIX, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; así como los artículos 1º y 81 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación; el 15 y 16 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios;
asimismo propone adicionar el artículo 142 de la Ley Agraria, con el objetivo de
incorporar los Tribunales Agrarios al Poder Judicial de la Federación, para que sea
la instancia competente para juzgar las controversias que se susciten por los
motivos agrarios.
Consideraciones previas
Antes de emitir opinión consideramos importantes tener presentes el contenido de
la norma que se pretende reformar y la forma en que quedaría con la reforma.
1. Así, se advierte que el artículo 27, fracción XIX, párrafo segundo, expresa:
Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales
y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se
susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la
tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general,
para la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de
autonomía y plena jurisdicción, integrados por magistrados propuestos por el
Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de
ésta, por la Comisión Permanente.
La iniciativa de reforma propone que diga:
Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales
y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se
susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la
tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general,
para la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de
autonomía y plena jurisdicción, integrados por magistrados designados por el
Consejo de la Judicatura Federal.
2. De igual manera, el artículo 74, fracción VI, actualmente prescribe:
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Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
(…)
Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados
de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el
Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los
programas.
La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través de la
entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice
aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a
los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera
exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se
determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. En el caso de la revisión
sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha entidad sólo podrá
emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los
términos de la Ley.
La Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la
Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente. Sólo se podrá
ampliar el plazo de presentación en los términos de la fracción IV, último párrafo, de
este artículo; la prórroga no deberá exceder de 30 días naturales y, en tal supuesto,
la entidad de fiscalización superior de la Federación contará con el mismo tiempo
adicional para la presentación del informe del resultado de la revisión de la Cuenta
Pública.
La Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 30 de
septiembre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su
contenido y en las conclusiones técnicas del informe del resultado de la entidad de
fiscalización superior de la Federación, a que se refiere el artículo 79 de esta
Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones,
recomendaciones y acciones promovidas por la entidad de fiscalización superior de
la Federación, seguirá su curso en términos de lo dispuesto en dicho artículo.
La Cámara de Diputados evaluará el desempeño de la entidad de fiscalización
superior de la Federación y al efecto le podrá requerir que le informe sobre la
evolución de sus trabajos de fiscalización;
La iniciativa de reforma propone que diga:
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
(…)
VI. Nombrar al procurador agrario y será removido por causas graves que afecten
las relaciones con los poderes de la Unión.
3. Por su parte, el artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos expresa:
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Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una
Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y
Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito.
(…)
(…)
(…)
La competencia de la Suprema Corte, su funcionamiento en Pleno y Salas, la
competencia de los Tribunales de Circuito, de los Juzgados de Distrito y del Tribunal
Electoral, así como las responsabilidades en que incurran los servidores públicos
del Poder Judicial de la Federación, se regirán por lo que dispongan las leyes, de
conformidad con las bases que esta Constitución establece.
De aprobarse la reforma en los términos que se propone, diría:
Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una
Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en los Tribunales Agrarios,
en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito.
(…)
(…)
(…)
La competencia de la Suprema Corte, su funcionamiento en Pleno y Salas, la
competencia de los Tribunales de Circuito, de los Juzgados de Distrito y del Tribunal
Electoral, de los Tribunales Agrarios, así como las responsabilidades en que
incurran los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, se regirán por
lo que dispongan las leyes, de conformidad con las bases que esta Constitución
establece.
Como puede verse, todas las propuestas están relacionadas con la incorporación
de los tribunales agrarios al Poder Judicial de la Federación, para que formen
parte de él, a la manera de cómo se integró el Tribunal Federal Electoral. De la
misma manera, se pretende que, sin afectar la naturaleza jurídica de la
Procuraduría Agraria, el nombramiento de su titular lo realice la Cámara de
Diputados.
4. Por otro lado, el artículo 1° de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación establece:
El Poder Judicial de la Federación se ejerce por:
I.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación;
II.- El tribunal electoral;
III.- Los tribunales colegiados de circuito;
IV.- Los tribunales unitarios de circuito;
V.- Los juzgados de distrito;
VI.- El Consejo de la Judicatura Federal;
VII.- El jurado federal de ciudadanos, y
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VIII.-Los tribunales de los Estados y del Distrito Federal en los casos previstos por el
artículo 107, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y en los demás en que, por disposición de la ley deban actuar en auxilio
de la Justicia Federal.
Con la adición que se propone hacerle, la disposición jurídica, diría:
El Poder Judicial de la Federación se ejerce por:
I.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación;
II.- El tribunal electoral;
III.- Los tribunales colegiados de circuito;
IV.- Los tribunales unitarios de circuito;
V.- Los juzgados de distrito;
VI.- El Consejo de la Judicatura Federal;
VII.- Los Tribunales Agrarios
VIII. El jurado federal de ciudadanos, y
IX.- Los tribunales de los Estados y del Distrito Federal en los casos previstos por el
artículo 107, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y en los demás en que, por disposición de la ley deban actuar en auxilio
de la Justicia Federal.
5. En ese mismo sentido, el artículo 81 de la misma ley, expresa:
Son atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal:
I. Establecer las comisiones que estime convenientes para el adecuado
funcionamiento del Consejo de la Judicatura Federal, y designar a los consejeros
que deban integrarlas;
II. Expedir los reglamentos interiores en materia administrativa, de carrera judicial,
de escalafón y régimen disciplinario del Poder Judicial de la Federación, y todos
aquellos acuerdos generales que fueren necesarios para el adecuado ejercicio de
sus atribuciones en términos del artículo 100 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos;
III. Fijar las bases, convocar y realizar el procedimiento de insaculación para cubrir
las respectivas vacantes al Consejo de la Judicatura Federal, entre aquellos jueces
de distrito y magistrados de circuito que hubieren sido ratificados en términos del
artículo 97 constitucional, y no hubieren sido sancionados por falta grave con motivo
de una queja administrativa. En la licencia que se otorgue a los jueces de distrito y
magistrados de circuito insaculados, deberá garantizarse el cargo y adscripción que
vinieren desempeñando;
IV. Determinar el número y los límites territoriales de los circuitos en que se divida el
territorio de la República;
V. Determinar el número y, en su caso, especialización por materia de los tribunales
colegiados y unitarios en cada uno de los circuitos a que se refiere la fracción
anterior;
VI. Determinar el número, límites territoriales y, en su caso, especialización por
materia, de los juzgados de distrito en cada uno de los circuitos;
VII. Hacer el nombramiento de los magistrados de circuito y jueces de distrito, y
resolver sobre su ratificación, adscripción y remoción;
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VIII. Acordar las renuncias que presenten los magistrados de circuito y los jueces de
distrito;
Con la reforma que se pretende introducir a este artículo, en su fracción VIII, el
artículo diría:
Son atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal:
I. Establecer las comisiones que estime convenientes para el adecuado
funcionamiento del Consejo de la Judicatura Federal, y designar a los consejeros
que deban integrarlas;
II. Expedir los reglamentos interiores en materia administrativa, de carrera judicial,
de escalafón y régimen disciplinario del Poder Judicial de la Federación, y todos
aquellos acuerdos generales que fueren necesarios para el adecuado ejercicio de
sus atribuciones en términos del artículo 100 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos;
III. Fijar las bases, convocar y realizar el procedimiento de insaculación para cubrir
las respectivas vacantes al Consejo de la Judicatura Federal, entre aquellos jueces
de distrito y magistrados de circuito que hubieren sido ratificados en términos del
artículo 97 constitucional, y no hubieren sido sancionados por falta grave con motivo
de una queja administrativa. En la licencia que se otorgue a los jueces de distrito y
magistrados de circuito insaculados, deberá garantizarse el cargo y adscripción que
vinieren desempeñando;
IV. Determinar el número y los límites territoriales de los circuitos en que se divida el
territorio de la República;
V. Determinar el número y, en su caso, especialización por materia de los tribunales
colegiados y unitarios en cada uno de los circuitos a que se refiere la fracción
anterior;
VI. Determinar el número, límites territoriales y, en su caso, especialización por
materia, de los juzgados de distrito en cada uno de los circuitos;
VII. Hacer el nombramiento de los magistrados de circuito y jueces de distrito, y
resolver sobre su ratificación, adscripción y remoción;
VIII. Hacer el nombramiento de los magistrados agrarios, de circuito y de jueces de
distrito, y resolver sobre su ratificación adscripción y remoción.
6. Por último, se propone que se derogue el artículo 16 de la Ley Orgánica de los
Tribunales Agrarios, referido al nombramiento de los magistrados agrarios por el
Senado de la República, a propuesta del Presidente de la República. Congruente
con lo anterior, se propone reformar los artículos 6°, 15 y 17 del mismo
ordenamiento legal.
El mencionado artículo 6° expresa:
En lo no previsto expresamente en esta ley, se aplicará supletoriamente en lo que
sea acorde con la naturaleza de los tribunales agrarios, la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación.
Con la reforma que requiere hacer el artículo diría.
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En lo no previsto expresamente en esta ley, se aplicará supletoriamente en lo que
sea acorde con la naturaleza de los tribunales agrarios, y con las funciones de los
Magistrados que los integran, la Ley Orgánica del Poder Judicial.
7. De la misma manera, el artículo 15 vigente expresa:
Los magistrados serán designados por la cámara de senadores y, en los recesos de
esta por la comisión permanente del congreso de la unión, a propuesta del
presidente de la republica.
El presidente de la republica propondrá una lista de candidatos, de la cual la cámara
de senadores o la comisión permanente, deberá elegir a los magistrados.
Con la reforma que se propone, el artículo diría:
Los magistrados serán designados por el Consejo de la Judicatura Federal,
conforme al procedimiento establecido para los magistrados de circuito y de
distrito.
8. Por último: el artículo 17 prescribe:
Los magistrados rendirán su protesta ante la cámara de senadores o la comisión
permanente, duraran en su encargo seis años. si concluido dicho termino fueren
ratificados serán inamovibles.
Los magistrados únicamente podrán ser removidos en caso de falta grave en el
desempeño de su cargo, conforme al procedimiento aplicable para los funcionarios
del Poder Judicial de la Federación.
Con la reforma, el artículo diría:
Los magistrados duraran en su encargo seis años. Si concluido dicho término
fueren ratificados serán inamovibles.
9. Por último, de la Ley Agraria se pretende reformar el artículo 142, referente al
nombramiento del Procurador Agrario. El artículo que se pretende reformar,
actualmente expresa:
El procurador agrario será nombrado y removido libremente por el presidente de la
republica.
Con la Reforma que quieren hacer el artículo diría:
El procurador agrario será nombrado por la Cámara de Diputados y removido por
causas graves que afecten las relaciones con los Poderes de la Unión.
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Como puede verse, todas las adecuaciones que se proponen a las diversas leyes,
tienen como fin adecuarlas a las disposiciones que se proponen incorporar a la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De acuerdo con lo anterior, el CEDRSSA emite la siguiente
OPINIÓN
PRIMERO. De manera general, las reformas que se proponen, jurídicamente, son
procedentes y de aprobarse fortalecería al Poder Judicial de la Federación y
seguramente a la función jurisdiccional de los Tribunales Agrarios. Sin embargo,
para lograr el propósito de incorporar a los Tribunales Agrarios al Poder Judicial de
la Federación, antes se tienen que resolver otros problemas como el presupuestal,
para homologar los salarios de los primeros a los de los segundos. En otras
palabras, se trata de una reforma cuya viabilidad deberá atender a lo dispuesto en
la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
SEGUNDO. Con relación a la reformas que la iniciativa propone formular al
articulo 74, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, hay que decir que, de acuerdo con el artículo 134 de la Ley Agraria, la
Procuraduría Agraria es un organismo descentralizado de la administración
pública federal, y por tanto parte de la administración pública paraestatal; según lo
establece el artículo primero de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal. De acuerdo con lo anterior, le es aplicable lo dispuesto en el artículo 21
de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, el cual dispone que su titular será
designado por el Presidente de la República, o a indicación de éste a través del
Coordinador de Sector por el Órgano de Gobierno.
Siendo así para que la reforma estuviera completa debería modificarse también
esta disposición.
Hay que advertir también que la participación del Poder Legislativo Federal en el
nombramiento de funcionarios del Poder Ejecutivo, hasta ahora ha recaído en la
Cámara de Senadores y no en la de Diputados. La razón de la propuesta de
modificar los órganos que participan en dichos nombramientos no se fundamenta
ni justifica en la iniciativa.
Una observación relativa a la estructura de la norma y no al contenido consiste en
que esa Comisión al dictaminar, si se pronunciara por su viabilidad, valore la
posibilidad de cambiarla de la fracción VI a la siguiente, ya que en donde se
propone ubicarla trata un tema diverso al de la reforma.
TERCERO. Con relación a la reforma que se propone introducir al artículo 81 de la
Ley orgánica del Poder Judicial de la Federación la adición debe ir en la fracción
séptima y no en la octava.
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