277-2015 - Cámara de Diputados

Santiago, 10 de abril de 2015.
OFICIO N° 277-2015
Remite resolución.
EXCELENTÍSIMO SEÑOR
PRESIDENTE DE LA H. CÁMARA DE DIPUTADOS:
Remito a V.E., copia de la resolución dictada por esta
Magistratura con fecha 10 de abril de 2015, en el proceso Rol N° 2.784-15-INA, sobre
requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Esval S.A.
respecto del artículo 3°, i) y 1) del DFL N° 292, de 1953, Ley Orgánica de la Dirección
General del Territorio Marítimo y la Marina Mercante (DIRECTEMAR), y de los artículos
87, 95, 96, 97, 142, incisos tercero y cuarto, 149, inciso primero, 150, incisos primero y
cuarto, y 151 del D.L. N° 2.222, de 1978, Ley de Navegación. Asimismo, acompaño copia
del requerimiento de fojas 1 y de la resolución que declaró su admisibilidad.
Saluda-atentamente a V.E.
CNTE OLGUIN
Secretaria
AS. E.
EL PRESIDENTE DE LA H. CÁMARA DE DIPUTADOS
DON MARCO ANTONIO NÚÑEZ LOZANO
HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOS
CONGRESO NACIONAL
AVDA. PEDRO MONTT S/N
VALPARAÍSO.-
x---
Santiago, diez de abril de dos mil quince.
VISTO Y CONSIDERANDO:
1°. .Que, con fecha 29 de enero del año en curso, el
abogado DOMINGO TAPIA NAVARRO, en representación
S.A., ha requerido de esta Magistratura
de ESVAL
la declaración
de
inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los artículos 3°,
letras i) y 1) , del D.F.L. N° 292, de 1953, Ley Orgánica de
la Dirección General del Territorio Marítimo y
Mercante
142,
la Marina
(DIRECTEMAR) , y de los artículos 87, 95, 96, 97,
incisos tercero y
cuarto,
149, inciso primero, 150,
incisos primero y cuarto, y 151 del D.L. N° 2.222, de 1978,
Ley de Navegación, para que surta efectos en el recurso de
protección caratulado DESVAL S.A. CONTRA GOBERNACIÓN MARÍTIMA
DE
VALPARAÍSO",
Rol
N°
3183-2014,
que
se
encuentra
actualmente en tramitación, con decreto de autos en relación,
ante la IItina. Corte de Apelaciones de Valparaíso, para su
vista conjunta con otros recursos;
2°. Que, de conformidad con lo previsto en los incisos
tercero
Orgánica
y
cuarto
del
artículo
Constitucional
del
82 de
Tribunal
la Ley
N°
17.997,
Constitucional,
por
resolución de fecha 26 de febrero pasado, escrita a fojas 73
y
siguientes,
se
admitió
a
tramitación
el
presente
requerimiento y se decretó la suspensión del procedimiento en
que incide, lo que se ordenó comunicar a la Iltma. Corte de
Apelaciones de Valparaíso, para constancia en el respectivo
expediente; y por resolución de 9 de abril en curso, escrita
a fojas 243 y siguientes, se
lo declaró admisible;
3°. Que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo
86 de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal
Constitucional, SE RESUELVE:
1)
Notifíquese
por
carta
certificada
la
presente
resolución al Consejo de Defensa del Estado, confiriéndole un
plazo de veinte días para formular observaciones y presentar
antecedentes.
.s
2)
Comuniqúese por oficio a la Cámara de Diputados, al
Senado y a la Presidenta de la República, enviando copia del
requerimiento, de la resolución que declaró su admisibilidad
y
de
la presente
veinte
dias
resolución,
para
formular
confiriéndoles
un
plazo
de
observaciones
y
presentar
antecedentes.
3)
Notifiquese
requirente
por
la
correo
presente
electrónico,
resolución
conforme
a
se
resolución de fojas 73 y siguientes.
Rol N° 2784-15-INA.
PROVEÍDO POR EL SEÑOR gKETSIDENTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
SEÑORA SECRETARÍA ABOGADO.
la
parte
ordenó
en
X
En lo principal: Interpone Requerimiento de Inaplicabilidad.
Primer Otrosí: Acompaña certificado.
Segundo Otrosí: Acompaña documentos.
Tercer Otrosí: Solicita alegatos acerca de la admisibilidad.
Cuarto Otrosí: Solicita se ordene la suspensión del procedimiento ante la Ilustrísima
Corte de Apelaciones de Valparaíso.
Quinto Otrosí: Se tenga presente.
EXCELENTÍSIMO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Domingo Tapia Navarro, abogado, por ESVAL S.A., ambos con domicilio en
Isidora Goyenechea N° 3621, piso 20, torre B, Las Condes, Santiago, en relación con los
autos contenciosos que se siguen ante la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso
caratulados "ESVAL S,A,-con Gobernación Marítima de Valparaíso", Rol N2 3183/2014,
al Excelentísimo Tribunal Constitucional, respetuosamente digo:
Que vengo en interponer el requerimiento de inconstitucionalidad de un
precepto legal, a que se refiere el art. 93 N a 6 de la Constitución Política de la
República [en adelante, indistintamente, Constitución o CPRJ, con el objeto de que el
Excmo. Tribunal Constitucional resuelva que los preceptos legales que se señalan más
adelante y que se impugnan en este escrito, resultan inaplicables en la gestión judicial
que se individualizará, toda vez que la aplicación que de ellos podría efectuar la Iltma.
Corte de Apelaciones de Valparaíso resultará contraria a la Constitución.
En particular se solicita se declare la inaplicabilidad de las siguientes
disposiciones legales:
Artículo 3 letras i) y 1) del Decreto con Fuerza de Ley N° 292 de 5 de
agosto de 1953, que aprueba la Ley Orgánica de la Dirección General del
Territorio Marítimo y la Marina Mercante, en adelante "Ley Orgánica de
DIRECTEMAR", el cual dispone:
Art 3°. "Corresponde a ¡a Dirección:
i}
Dictaminar en los sumarios administrativos que se substancien sobre accidentes y
siniestros marítimos, determinar las responsabilidades que correspondan en ellos y
aplicar sanciones;
Estas facultades se aplicarán respecto del personal de naves chilenas en lo relativo a la
situación profesional y disciplinaría, sea que los hechos ocurran en Chile o en el
extranjero. Respecto al personal de las naves extranjeras sólo se aplicarán estas
facultades si los hechos han acaecidos dentro de la jurisdicción de la Dirección.
Por decreto supremo se fijarán el procedimiento para substanciar los sumarios
administrativos y las sanciones y multas que corresponda aplicar al personal de las
naves nacionales y extranjeras y, en general a quienes por cualquier causa sean
responsables en accidentes y siniestros marítimos;
1}
Ejercer la Policía Marítima, Fluvial y Lacustre. El Director y las Autoridades
Marítimas y los demás funcionarios en quienes el Director o las Autoridades Marítimas
deleguen tales facultades, podrán efectuar allanamientos, incautaciones y arrestos,
dentro de sus funciones de Policía Marítima;"
-
Artículos 95; 96; 97; 142, incisos 3° y 4°; 149, inc. 1°; 150, incisos 1° y 4°; y
15.1 del Decreto Ley N° 2,222 de 1978, que establece la Ley de Navegación.
Los cuales disponen:
Art 95. La Dirección, por intermedio de las Autoridades Marítimas y del personal
de su dependencia, ejercerá la policía marítima en las aguas sometidas a la jurisdicción
nacional y en los demás lugares que su ley orgánica señala.
Art, 96, La Autoridad Marítima y su personal en el desempeño de sus funciones de
policía marítima, tendrán el carácter de fuerza pública, y serán aplicables en tal caso los
artículos 410,411, 416y 417 del Código de Justicia Militar.
Asimismo, serán ministros de fe respecto de los hechos que certifiquen y de las
denuncias que formulen.
La desobediencia a las órdenes impartidas en el ejercicio de sus funciones por la
Autoridad Marítima o por el personal que de ella dependa', que no tenga sanción expresa,
será penada con multa de hasta quinientos pesos oro.
Art. 97. Corresponde a la Autoridad Marítima supervigilar el cumplimiento de
todas las normas legales y reglamentarias y de las resoluciones administrativas que
rijan o deban llevarse a efecto en aguas sometidas a la jurisdicción nacional
La Autoridad Marítima velará también por el cumplimiento de las resoluciones
judiciales que deban ejecutarse en su zona jurisdiccional.
Las resoluciones o actuaciones administrativas que deban cumplirse o llevarse a
efecto en aguas sometidas a la jurisdicción nacional, se ejecutarán por intermedio o con
asistencia de la Autoridad Marítima.
Art. 142, inc. 3°. El reglamento determinará la forma cómo la Dirección, las
Autoridades Marítimas y sus organismos dependientes ejercerán las funciones que les
asignan este y el siguiente artículo.
Art 142, inc. 4°. En el mismo reglamento se establecerán las multas y demás
sanciones para los casos de contravenciones, aplicables al propietario de la instalación;
al propietario, armador u operador de la nave, o artefacto naval, o a las personas
directamente responsables del derrame o infracción.
Art. 149, inc. 1° Corresponde a la Dirección aplicar las sanciones y multas por
contravención de las normas del párrafo 1 °de este Título, en conformidad al reglamento.
Art. 150. inc, 1°. Las sanciones y multas que procedan se aplicarán
administrativamente por la Dirección. Salvo ¡o previsto en los incisos siguientes, las
multas no excederán de 1.000.000 de pesos oro.
Art 150, inc. 4°. El reglamento establecerá la graduación de estas multas,
considerando el volumen de la descarga o derrame ilegales u otros aspectos que agraven
o atenúen los efectos de un siniestro. Asimismo, el reglamento establecerá las sanciones
que se aplicarán a los que deban dar cuenta de un derrame o descarga ilegales y
omitieren hacerlo.
Art 151. Las sanciones y multas por las infracciones a que se refieren los artículos
anteriores, se aplicarán previa investigación sumaria de los hechos. Los afectados
podrán apelar de ellas o solicitar su reconsideración al Director, previa consignación de
la multa impuesta, dentro del plazo fatal de quince días, contados desde la notificación.
El procedimiento a seguir en estos casos será el mismo que establezca el
reglamento indicado en el artículo 87.
Como será expuesto en el cuerpo del presente escrito, los preceptos legales
citados, cuya.aplicación resulta inconstitucional, tendrá unan incidencia decisiva en
los autos de protección que en la actualidad, se ventilan ante la Iltma. Corte de
Apelaciones de Valparaíso caratulados-"ESVAL S.A. con Gobernación Marítima de
Valparaíso", Rol N2 3183/2014, en la cual mi representada ESVAL S.A. es parte.
4
ÍNDICE DE LO PRINCIPAL DEL PRESENTE ESCRITO
I. Exposición de los Hechos
, ,
7
II. Fundamentos jurídico-constitucionales en que se apoya el presente requerimiento
-
-
-
-
,
,...12
1. Aplicación inconstitucional del artículo 3 letra i] de la Ley Orgánica de
DIRECTEMAR, y de los artículos 142, inc. 4°, 149, inc. 1°; 150 inc. 1°; y 151, todos de
la Ley de Navegación, a propósito de la instrucción de una Investigación Sumaria
Administrativa en contra de ESVAL S.A
.,
,
12
1.1 Preceptos legales cuya aplicación se impugna: artículo 3 letra i) DFL N° 292
de 1953 y artículos 149, inc. 1°, 150 inc. 1° y 151, todos del DL N° 2222 de 1978
12
1.2 Infracción al artículo 7 incisos 1° y 2° Incompetencia de DIRECTEMAR para
sancionar a ESVAL S.A
16
1.3 Infracción al art. 19 N° 3 incisos 2- y 5°: derecho a defensa jurídica en la
forma que señale la ley y ano ser juzgado por comisiones especiales
19
1.4 Infracción al artículo 19 N2 3 inc. 6e garantías del debido proceso.......
..23
1.5 Forma en que se produce la infracción constitucional
27
1.6 Solicitud de inaplicabilidad
29
2. Aplicación inconstitucional del artículo' 3 letra 1) del DFL 292 de 1953; y artículos
•95, 96 y 97, de la Ley de Navegación; con ocasión de la actuación de la Autoridad
Marítima como Fuerzas de Orden y Seguridad Pública
30
2.1 Precepto legal cuya aplicación se impugna: art. 3° 1) DFL 292 de 1953
30
2.2 Infracción a los artículos 101 inc. 2*, y 76 CPR
32
2.3 Forma en que se produce la infracción constitucional.....
34
2.4 Solicitud de inaplicabilidad
...35
3. Aplicación inconstitucional del artículo 3, letra fj, inc. 3° de la Ley Orgánica de
DIRECTEMAR, y los artículos 87, 142, inc. 3° y 151, de la Ley de Navegación; al
exceder los límites de la potestad reglamentaria
36
3.1 Preceptos legales cuya aplicación se impugna: artículo 3, letra i), inc. 3° de la
Ley Orgánica de DIRECTEMAR y los artículos 87, 142 inc. 3 y 151 de la Ley de
Navegación
•
-
•
•
36
3.2 Infracción a los artículos 7 inc. 1°, 19 N° 3 y 26, 32 N° 6 y 63 N° 2 y 18 CPR..37
3.3 Forma en que se produce la infracción constitucional...,
...41
3.4 Solicitud de inaplicabílidad
43
III. Admisibilidad del Requerimiento
1.
45
El requerimiento es formulado por persona legitimada (artículo 84 N° 1
LOCTC)..,.,
2.
...
45
La cuestión se promueve respecto de preceptos legales que no han sido
declarados conforme a la Constitución por esa Magistratura (artículo 84 N° 2
LOCTC]
3.
45
Existencia de gestión judicial pendiente ante tribunal ordinario (artículo 84
N° 3 LOCTC)....
4.
46
Rango legal de los preceptos respecto de los cuales se promueve el
requerimiento de inaplicabilidad (artículo 84 N° 4 LOCTC)
5.
46
Los preceptos legales impugnados han de tener aplicación y ella resultará
decisiva en la resolución de un asunto (artículo 84 N° 5 LOCTC)
47
6.
Fundamento plausible (artículo 84 N° 6 LOCTC)
49
7.
Inexistencia de la presunción de constitucionalidad de los preceptos legales
cuya inaplicabilidad se solicita
,
49
I. EXPOSICIÓN DE LOS HECHOS
1. El día 11 de febrero de 2014 se verificó un derrame de aguas servidas al mar,
en el sector denominado Barco Rojo, entre Playa Grande y Playa Chica, comuna
de Papudo, Región de Valparaíso, Tal situación se originó en una cámara
instalada en el Paseo Peatonal al costado Poniente de calle Irarrázaval de dicha
comuna. El derrame de aguas servidas se produjo debido a una obstrucción
puntual y parcial del colector, aproximadamente a 700 metros del punto del
derrame.
2. La causa de la referida obstrucción radicó en la introducción, por parte de
terceros, de elementos ajenos a los permitidos en dichos artefactos, tales como
palos, trapos, pañales y otros elementos sólidos, circunstancia que se
encuentra plenamente acreditada en el expediente administrativo. Al efecto,
cabe tener presente que los colectores de alcantarillado están diseñados para
transportar exclusivamente aguas servidas.
3. Como consecuencia de los hechos del día 11 de febrero de 2014, la
Gobernación Marítima de Valparaíso ordenó instruir una Investigación
Administrativa Marítima (en adelante, indistintamente, ISA), en virtud de la
Resolución G.M. (V) ORDINARIO N° 12.050/10/15, de la misma fecha, con el
propósito de averiguar "las causas, circunstancias y responsables, si los hubiere,
en el vertimiento de aguas servidas en el sector de Playa Papudo (Barco Rojo},
hecho acaecido el día martes 11 de febrero de 2014",
4. Dictada la resolución individualizada, la ISA comienza a desarrollarse con
carácter
reservado,
realizándose
todos
los actos
de instrucción
y,
especialmente, de prueba bajo dicho carácter. En efecto, durante la tramitación
de este procedimiento infraccional marítimo, el impulso procesal se radicó en
un Fiscal permanente y un Fiscal en comisión, llevando a cabo este último una
serie de diligencias. En primer término, nombró en calidad de perito biólogo
marino a la encargada de medio ambiente acuático de la misma Gobernación
Marítima de Valparaíso, a fs. 5 del expediente de la ISA. Dicha funcionaría con
7
fecha 21 de marzo de 2014, a fs. 56, emitió un "Informe Técnico Ambiental". El
informe concluyó que, producto de la descarga de agua servidas, el aludido
sector denominado "Barco Rojo" sufrió "un impacto negativo de contaminación
microbiológica, donde fue superado el límite máximo permitido de Coliformes
fecales de 1,000 NMP/100 ML" y que "queda demostrado que existió una
situación de emergencia ambiental diaria, para actividades de recreación con
contacto directo", calificando como una descarga mediana "donde los efectos
nocivos o peligrosos de la descarga permanecieron en el medio marino más de 12
horas ocurrido el evento", según el artículo 162 del DS Ns 1 de 1992 del
Ministerio de Defensa Nacional, Reglamento para el Control de la
Contaminación Acuática.
5. Asimismo; el Fiscal en comisión decretó una serie de diligencias probatorias
respecto a las cuales ESVAL S.A. no tuvo conocimiento ni posibilidad de aportar
pruebas propias, dado el carácter reservado del procedimiento administrativo.
6. El día 2 de abril de 2014 el Fiscal en comisión cierra las primeras diligencias,
las que fueron remitidas por el Capitán de Puerto de Quintero, en virtud de
memorando de 8 de abril del mismo año. El día 11 de abril el Fiscal
permanente ordena la "apertura de investigación sumaria administrativa
marítima", nombrando en la misma oportunidad a un secretario.
7. Luego, el 23 de abril de 2014 el Fiscal marítimo permanente cerró la ISA, tras
casi tres meses de gestiones y diligencias probatorias, las cuales casi en su
totalidad, hasta esa fecha, eran desconocidas para mi representada: ESVAL S.A.
Específicamente, el día 20 de agosto de 2014 el Fiscal permanente emite su
dictamen, proponiendo sancionar a ESVAL S.A, "con una multa de $ 100.000.pesos oro, por la responsabilidad que le cabe en la descarga mediana de aguas
servidas al mar, en el sector denominado Barco Rojo, entre Playa Grande y Playa
Chica de Papudo, hecho ocurrido el día 11 de febrero del 2014",
8. Con fecha 4 de septiembre de 2014, el Fiscal marítimo permanente eleva para
"su conocimiento, resolución y tramitación posterior", el expediente de la ISA
ante el Gobernador Marítimo de Valparaíso, quien estampa el 8 de septiembre
8
de este año en el aludido memorando la frase "Conforme: Se concuerda con
dictamen fiscal. Seguir tramitación".
9. Para el día 11 de septiembre del mismo año el aludido Fiscal se citó al
Subgerente Zonal de Quillota para tomar conocimiento de los cargos
formulados para el día 29 del mismo mes, confiriéndole un plazo de 5 días
hábiles para conocer la existencia y el contenido de la ISA formulada en su
contra y, a su vez, formular los descargos. Mediante Carta N° 79, de 13 de
octubre de 2014, ESVAL S.A. formuló descargos y acompañan programas
anuales y de mantenimiento trimestral efectuado en las instalaciones
obstruidas, todos estos documentos que pretendían acreditar que la debida
diligencia de esta concesionaria sanitaria había sido adoptada.
10. Con fecha 24. de octubre se cita a tomar conocimiento del acto administrativo
que resuelve la ISA. Este acto es el G.M. (V) Ord. N° 12.050/10/115 Vrs., de 23
de octubre de 2014, mediante el cual el Gobernador Marítimo de Valparaíso,
resuelve: "Sanciónase, a la empresa ESVAL S.A., con una multa de $100.000 oro,
por la siguiente causal: por la responsabilidad que le cabe en la descarga
mediana de aguas servidas al mar, en el sector denominado Barco Rojo entre
Playa Grande y Playa Chica de Papudo, hecho ocurrido el día 11 de febrero del
2014". Este acto sancionatorio fue notificado con fecha 30 de octubre del
mismo año.
11. Con fecha 7 de noviembre de.2014, ESVAL S.A. interpuso ante la Gobernación
Marítima de Valparaíso recurso administrativo de reposición y; en subsidio,
recurso jerárquico. En virtud de la citación para tomar conocimiento del acto
administrativo que resuelve la aludida impugnación, de 27 de noviembre de
2014, la Autoridad Marítima1 apercibe a ESVAL S.A. en orden a consignar
previamente el monto de la multa para elevar los antecedentes para el
conocimiento del recurso jerárquico, fundando dicha exigencia en "las
disposiciones del Artículo N° 333, del Reglamento General de Orden, Seguridad y
Bajo esta denominación se incluye al Director de la DIRECTEMAR, como autoridad superior, los
Gobernadores Marítimos y los Capitanes de Puerto, por mandato del artículo 2 letra c], de la Ley de
Navegación.
1
Disciplina en las Naves y Litoral de la República, aprobado por D.S, [M] N° 1.340
bis, del 14 de junio de 1941 (...)". Por tal motivo, ESVAL SA. tuvo que hacer
entrega de un vale vista por el equivalente a $100.000.- oro, esto es por la suma
de $419.000.000.- (cuatrocientos diecinueve millones de pesos), sin perjuicio
de lo cual hizo presente su disconformidad por la ineonstitucionalidad de tal
exigencia, mediante carta de ESVAL S.A. N° 98 del mismo día y mes.
12. Ante dicha sanción mi representada impugnó administrativamente, puesto que
de los mismos antecedentes que obraban en la ISA se concluía que ESVAL S.A.
no tenía responsabilidad en los hechos. No obstante, a través de la Resolución
G.M. (V) Ord. N° 12.050/10/130, de 14 de noviembre de 2014, el Gobernador
Marítimo de Valparaíso desestimó el recurso de reposición interpuesto por
ESVAL S.A., sin siquiera aportar un desarrollo argumental que se haga cargo de
cada uno de los aspectos esgrimidos en la impugnación administrativa. El
recurso de reposición fue resuelto en dos considerandos, señalando para
rechazar:
"Que, analizados los argumentos
del recurso
administrativo
presentado, éstos mantienen sustancialmente en los mismos términos, la misma
tesis y los mismos cuestionamientos respecto de los medios de prueba
presentados por la Fiscalía en el proceso de la investigación y explicados
debidamente en la etapa de Dictamen y en la respectiva Resolución de Fallo, no
encontrándose motivo que amerite revisar o modificar la sanción impuesta al
recurrente" (el destacado es nuestro).
13. Con fecha 28 de noviembre de 2014, ESVAL S.A. interpone una acción de
protección, que constituye la gestión judicial pendiente de este requerimiento
de inaplicabilidad por ineonstitucionalidad. En síntesis, dicho
arbitrio
constitucional invoca la perturbación a la libertad para desarrollar cualquier
actividad económica, una amenaza al derecho a no ser juzgado por comisiones
especiales y una privación al derecho de propiedad de mi representada;
producto de la forma en que se aplicó y cuantificó la sanción que, en definitiva,
se impuso a mi representada.
14. Asimismo, conviene mencionar que en paralelo se sustanció procedimiento
sancionatorio ante la Superintendencia de Servicios Sanitarios (en adelante,
10
SISS), expediente N° 3464-14. Mediante Resolución Exenta N° 4476 de 30 de
octubre de 2014 se dispuso el inicio del procedimiento sancionatorio de la SISS
en contra de ESVAL S,A. "a raíz del derrame de aguas servidas crudas en la Playa
Chica y los roqueños aledaños de la localidad ya señalada, el día 11 de febrero
del año en curso; los cuales habrían tenido su origen en una obstrucción del
colector ubicado en el sector del pasaje peatonal al poniente de calle Irarrázabal,
cuyo exceso de carga habría derivado en el rebalse de las aguas servidas a la
superficie"^ De conformidad con la Resolución N° 4476, de 30 de octubre de
2014, se concluyó el aludido procedimiento sancionatorio, aplicando a ESVAL
S.A. una multa total de 20 Unidades Tributarías Anuales (U.T.A.), por
la
responsabilidad que le correspondía a ESVAL S.A. en dicho derrame. Dicha
sanción fue recurrida administrativamente, con fecha 13 de noviembre de
2014, acompañando los antecedentes que constaban en la propia ISA y que
daban cuenta que ESVAL S.A. no tenía ninguna responsabilidad en el origen o
causa que provocó el derrame y que, por el contrario, había sido absolutamente
diligente en aplicar las medidas preventivas respecto de los colectores y
cámaras existentes en el borde costero de la ciudad. La SISS, mediante la
Resolución Exenta N° 5158, de 12 de diciembre de 2014, y en consideración a
todos los antecedentes acompañados, decidió rebajar la multa a 5 U.T.A.
concluyendo que "la empresa ejerció acciones de mantención en el colector
obstruido y actuó con la diligencia exigida en respuesta a las instrucciones que ha
dado la autoridad, por lo que este reproche debe ser relevado", agregando que
"la causa de ese vertimiento anómalo, no estuvo en la mera falta de mantención
de-la red, como lo acredita el prestador sino que en ello confluyeron otras
consideraciones que por ser ajenas e inusuales, deben ser tomadas en cuenta
para morigerar la responsabilidad de la empresa sanitaria".
11
II. FUNDAMENTOS JURÍDICO-CONSTITUCIONALES EN QUE SE APOYA EL PRESENTE REQUERIMIENTO
Los hechos descritos han acaecido con ocasión de la tramitación del
procedimiento administrativo denominado Investigación Sumaria Administrativa
(ISA) llevada adelante por la Autoridad Marítima; y actualmente constituyen el objeto
litigioso de la acción de protección caratulada "ESVAL S.A. con Gobernación Marítima
de Valparaíso", Rol N2 3183/2014. Como se verá, la tramitación de la ISA que conduce
a la aplicación de una sanción administrativa a mi representada -aplicándose un
ordenamiento jurídico obsoleto y a todas luces inconstitucional- es demostrativa de
los vicios en que se ha incurrido y que pueden conducir a que la Iltma. Corté de
Apelaciones de Valparaíso lleve a cabo una aplicación de preceptos legales de una
forma contraria a la Constitución, todos los cuales resultan decisivos en el asunto que
se sigue ante el mencionado Tribunal de Alzada.
En el presente apartado se efectuará una relación entre el hecho descrito, la
disposición legal que se aplica y cómo la aplicación de la misma trae como resultado la
infracción constitucional.
1. Aplicación inconstitucional del artículo 3 letra i) de la Ley Orgánica de
DIRECTEMAR, y de los artículos 142, inc. 4°, 149, inc. 1°; 150 inc. 1°; y 151, todos
de la Ley de Navegación, a propósito de la instrucción de una Investigación
Sumaria Administrativa en contra de ESVAL S,A.
1.1 Preceptos legales cuya aplicación se impugna: artículo 3 letra i) DFL N° 292 de
1953 y artículos 149, inc, 1 °, 150 inc. 1 °y 151, todos del DL N° 2222 de 1978
El art. 3 letra i) del DFL Ns 292 de 1953, Ley orgánica DIRECTEMAR, dispone:
"Corresponde a la Dirección:
i}
Dictaminar en los sumarios administrativos que se substancien sobre
accidentes y siniestros marítimos, determinar las responsabilidades que
correspondan en ellos y aplicar sanciones;
12
Estas facultades se aplicarán respecto del personal de naves chilenas
en ¡o relativo a la situación profesional y disciplinaria, sea que los hechos
ocurran en Chile o en el extranjero. Respecto al personal de las naves
extranjeras sólo se aplicarán estas facultades si los hechos han acaecidos
dentro de la jurisdicción de la Dirección,
Por decreto supremo se fijarán el procedimiento para substanciar los
sumarios administrativos y las sanciones y multas que corresponda aplicar al
personal de las naves nacionales y extranjeras y, en general a quienes por
cualquier causa sean responsables en accidentes y siniestros marítimos;
En segundo lugar,
el artículo 142, inc. 4° prescribe que "En el mismo
reglamento se establecerán las multas y demás sanciones para los casos de
contravenciones, aplicables al propietario de la instalación; al propietario, armador u
operador de la nave o artefacto naval, o a las personas directamente responsables
del derrame o infracción".
En tercer lugar, el artículo 149, inc. I2 de la Ley de Navegación expresa que:
"Corresponde a la Dirección aplicar las sanciones y multas por contravención de las
normas del párrafo 1° de este Título, en conformidad al reglamento."
Por su parte, el artículo 150, inc. 1°, primera parte de la misma ley establece
que "Las sanciones y multas que procedan se aplicarán administrativamente por la
Dirección."
Por último, el artículo 151 de la misma ley dispone que "Las sanciones y multas
por las infracciones a que se refieren los artículos anteriores, se aplicarán previa
investigación sumaria de los hechos. Los afectados podrán apelar de ellas o solicitar su
reconsideración al Director, previa consignación de la multa impuesta, dentro del plazo
fatal de quince días, contados desde la notificación. El procedimiento a seguir en estos
casos será el mismo que establezca el reglamento indicado en el artículo 87."
13
Las normas legales citadas resultan inaplicables para ESVAL S.A. por los
motivos que a continuación se expresarán.
En primer lugar, la normativa legal no puede otorgar potestad sancionadora a
la Autoridad Marítima en el sentido que se aplicó en la ISA, sino que sólo una potestad
disciplinaria. Conforme a lo anterior, el artículo 3, letra i], en el inciso segundo de la
Ley Orgánica de DIRECTEMAR expresamente prescribe que "Estas facultades (las
enumeradas en el inciso primero) se aplicarán respecto del personal de las naves
chilenas en lo relativo a la situación profesional y disciplinaria (...}." Por ende, la
Autoridad Marítima está llamada a ejercer su potestad disciplinaria, incluso sobre
otras personas que resulten responsables, pero sólo respecto de quienes exista la
relación de sujeción previa necesaria para su ejercicio. Lo anterior no ocurre respecto
de un tercero como es ESVAL S.A.
El legislador en el Decreto con Fuerza de Ley N° 292 de 5 de agosto de 1953,
que aprueba la Ley Orgánica de la Dirección General del Territorio Marítimo y la
Marina Mercante, en adelante "Ley Orgánica de DIRECTEMAR", establece las funciones
y atribuciones de este servicio público, otorgándole facultades de policía infraccional o
disciplinaria respecto a su personal. En este sentido, la Ley Orgánica de DIRECTEMAR
no atribuye potestad sancionadora a dicho órgano respecto de terceras personas que
no se encuentren vinculadas a dicho Servicio por la vía disciplinaria o mncionarial.
La diferencia entre ambas potestades es fundamental en el presente caso. Si
bien ambas son manifestaciones de una actividad de policía de la Administración, la
potestad sancionadora se define como "el poder jurídico con que cuenta la
Administración del Estado, de carácter permanente, expresamente atribuido por ley, en
virtud del c'ual se le habilita para perseguir al sujeto imputado de aquellas conductas
activas u omisivas, que se estima son constitutivas de infracción administrativa, e
imponerle una retribución negativa o sanción parlas mismas."2
Por su parte, la potestad disciplinaria o infraccional es propia de la función
pública, es decir, de la relación de la Administración del Estado con sus funcionarios.
En este sentido, "las medidas disciplinarias -son los medios que la ley contempla para
2
Bermúdez Soto, Jorge, Derecho Administrativo General, Thomson Reuters, 2014, p. 326.
14
castigar al funcionario que infringe sus deberes de tal previo un proceso formalmente
destinado a establecer su responsabilidad administrativa, según decisión de la autoridad
con potestad punitiva para imponer esas sanciones,"3
En la misma Ley Orgánica de DIRECTEMAR, donde se encuentra el artículo 3,
letra i], cuya inaplicabilidad se solicita, se define de forma expresa quiénes se
encuentran comprendidos dentro del personal de dicho Servicio, y por ende, respecto
a quiénes la DIRECTEMAR puede ejercer la potestad disciplinaria o infraccional.
En efecto, el artículo 2 de la misma ley orgánica de DIRECTEMAR dispone: "Los
términos "el personal" o "al personal" usadas en las frases de los artículos del presente
decreto, se refieren exclusivamente a los funcionarios de la planta que consulta su
artículo 19, y al personal de la planta transitoria contemplado en el artículo 5
transitorio de la ley N° 10.317, de 18 de abril de 1952." (énfasis añadido]
Las referencias normativas de este artículo comprenden el "personal" a que se
hace referencia. Así, el artículo 19 que se menciona, dado que se encuentra derogado
expresamente por el artículo 4° del Decreto con Fuerza de Ley N° 98 de 1960, que fija
las plantas permanentes de oficiales y empleados civiles de las Fuerzas Armadas y de
las Subsecretarías del Ministerio de Defensa Nacional, debe entenderse en función de
esta última norma. Por su parte, el artículo 5e transitorio de la ley N° 10.317 de 1952,
fija la planta del personal dependiente de la Dirección del Litoral -que actualmente
corresponde a la DIRECTEMAR-.
En consecuencia, en dichas normas se encuentran enumerados los funcionarios
que componen el "personal" a que hace referencia la ley orgánica de DIRECTEMAR, y
respecto a quiénes este Servicio podrá ejercer la potestad disciplinaria o infraccional.
El art. 3 letra i) de la Ley Orgánica DIRECTEMAR, que responde a un momento
histórico anterior, establece un ámbito amplio de actuación de dicho organismo, que
con posterioridad se ve acotado en la medida en que se desarrolla el Estado de
Derecho y evoluciona la normativa sancionatoria. Dicha evolución se manifiesta
también en la especialización de los órganos competentes para fiscalizar y sancionar a
las empresas concesionarias sanitarias. En efecto, para el momento de la dictación de
3
Dictamen N° 29.382 de 1993, de la Contraloría General de la República.
15
la posterior Ley de Navegación la facultad para sancionar administrativamente a
empresas como ESVAL S.A. se había radicado en el órgano competente para ello, que
corresponde a la Superintendencia de Servicios Sanitarios.
1.2 Infracción al artículo 7 incisos 1 °y 2° Incompetencia de DIRECTEMAR para
sancionar a ESVAL S.A,
Las disposiciones constitucionales infringidas señalan:
"Artículo 73.- Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura
regular de sus integrantes, dentro de su competenciay en la forma que prescriba la ley.
Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse,
ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los
que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes".
Tal como ha sido expresado en la sección I del presente libelo relativa a los
hechos, la DIRECTEMAR a través de sus funcionarios ha instruido un procedimiento
infraccional marítimo o ISA en contra de ESVAL S.A., y ha determinado la aplicación de
una sanción a la misma.
Mediante la relatada actuación, se está ejerciendo una potestad sáncionadora
utilizando el procedimiento infraccional, a pesar de que su ámbito de competencia es
('v.
propio de la potestad disciplinaria. La norma legal que resulta inaplicable en el caso de
marras contempla una configuración propia del ejercicio de una potestad
disciplinaria, aplicable sólo a funcionarios de la Administración del Estado, pero no de
potestad sáncionadora, aplicable a particulares que no forman parte de aquélla. Es por
ello que tampoco posee un procedimiento sancionador para llevar a cabo la aplicación
de sanciones a terceros, sino que simplemente aplica un procedimiento destinado
para otro efecto, que es sancionar infracciones disciplinarias.
Manifestación de lo anterior es que la Superintendencia de Servicios Sanitarios
-órgano administrativo cuya función esencial radica en la fiscalización y eventual
sanción de empresas sanitarias- instruyó y resolvió un procedimiento administrativo
sancionador en contra de esta parte por los mismos hechos.
16
Tanto la Ley de Navegación como la Ley orgánica de DIRECTEMAR obedecen a
un contexto histórico anterior a la Constitución, en que la potestad sancionadora no se
encontraba desarrollada legislativamente como actualmente sí ocurre. Hoy día la
potestad sancionadora respecto de empresas sanitarias como ESVAL S.A. se entrega al
órgano de la Administración civil competente, tal es la referida Superintendencia.
Del mismo modo, ambas normas cuya aplicación en este caso resulta
inconstitucional, no cumplen con los requisitos de constitucionalidad de las normas
propiamente legales. En primer lugar, el DEL N° 292 de 1953 -a diferencia de los
actuales Decretos con Fuerza de Ley- consiste en una mera remisión al ejecutivo que
encargaba una regulación, sin una ley delegatoria, y sin límite de ninguna índole.
Ciertamente, bajo el actual marco constitucional, el Poder Ejecutivo jamás podría
dictar un DEL como la Ley orgánica de DIRECTEMAR, pues contravendría
directamente lo dispuesto en el artículo 61 de la Carta Fundamental, al delegarse
materias vinculadas con las garantías constitucionales.
Por otro lado, el D.L. N a 2,222 de 1978 [Ley de Navegación] fue dictado en un
período de irregularidad constitucional, en que el poder legislativo era detentado por
la junta de gobierno de la época y no por el Congreso Nacional. En consecuencia, si
bien existe una aparente "presunción de constitucionalidad" respecto de las normas
legales, ésta debe ser revisada especialmente normas que regulan materias propias
del dominio legal y cuyo contenido es potencialmente gravoso para las garantías de
las personas; las cuales fueron dictadas en un período que puede denominarse de
"pre-constitucionalidad" y por órganos que carecían de legitimación democrática para
dictar leyes.
De esta forma, la instrucción de la ISA en contra de ESVAL S.A. que se lleva a
cabo en virtud del artículo 3 déla Ley Orgánica de DIRECTEMAR, el artículo 142, inc. 4
(en la parte que hace aplicable multas y sanciones a "personas
directamente
responsables del derrame o infracción"^) y el artículo 149 inc. 1° de la Ley de
Navegación resultan inconstitucionales. La primera de estas normas faculta a dicho
órgano para "dictaminar en los sumarios administrativos que se substancien sobre
accidentes y siniestros marítimos, determinar las responsabilidades que correspondan
en ellos y aplicar sanciones"; sin embargo esta facultad se entrega sólo respecto al
17
personal de las naves, como ya se ha explicado anteriormente, careciendo de
competencia para aplicarlo a terceros como ESVAL S.A. De esta manera, la aplicación
del artículo 3 letra i] a este caso vulnera abiertamente el artículo 7 inc. 1° de la CPR
que impone el deber a los órganos del Estado de actuar "dentro de su competencia."
Lo mismo ocurre respecto del inciso segundo del artículo 7 que prohibe a toda
persona, institución o grupo "atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias
extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan
conferido en virtud de la Constitución o las leyes". A partir de lo anterior, la
DIRECTEMAR se atribuye la autoridad o facultad para perseguir infracciones de
particulares, sin que tenga dicha potestad atribuida conforme al ordenamiento
jurídico, vulnerándose la prohibición constitucional.
Por otro lado, la forma en que se lleva a cabo esta ISA, es decir, el
procedimiento administrativo que utiliza la DIRECTEMAR se encuentra regulado en
reglamentos. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en los artículos 3 letra i) inc. 3° de
la Ley Orgánica de DIRECTEMAR y los artículos 150 inc. 1° y 151 de la Ley de
Navegación, impugnados en el presente requerimiento. Dichas normas contienen una
remisión reglamentaria completa o en bloque, y por ende, su aplicación resulta
inconstitucional. Lo anterior en cuanto el art. 7° inc. 1° de la CPR dispone que los
órganos del Estado actúan válidamente "...en la forma que prescriba la ley."
En el caso que motiva el presente requerimiento la forma de actuación no se
encuentra prescrita por la ley, sino que por normas reglamentarias, las cuales serán
objeto de aplicación por parte de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Valparaíso, a
menos que el Excmo, Tribunal Constitucional ordene su inaplicabilidad, conforme a
Derecho.
18
1,3 Infracción al art. 19 N°3 incisos 2^ y 5°: derecho a defensa jurídica en la forma
que señale la ley y a no ser juzgado por comisiones especiales
a) Derecho a defensa y estatuto diferenciado para el personal de las Fuerzas
Armadas
Como el Excmo. Tribunal Constitucional pudo observar en la parte relativa a los
hechos, al aplicarse una sanción administrativa a ESVAL SA: por la Autoridad
Marítima se afectó a esta parte del derecho fundamental consagrado en el artículo 19
N° 3 que garantiza igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, y en
particular, vulnera el derecho de defensa y a no ser juzgado por comisiones especiales.
El artículo 19 N2 3 inc. le CPR garantiza a todas las personas "la igual
protección de la ley en el ejercicio de sus derechos". A continuación, se particularizan
garantías que hacen posible este ejercicio de derechos por parte de los ciudadanos,
dentro de los cuales cobran especial relevancia el denominado derecho al juez natural
y el derecho a defensa, ambas garantías vulneradas por la Autoridad Marítima
mediante la sustanciaeión y resolución del procedimiento infraccional marítimo.
El inciso segundo del artículo 19 N° 3 dispone: "Toda persona tiene derecho a
defensa jurídica en la forma que ¡a ley señale y ninguna autoridad o individuo podrá
impedir, restringir o perturbar la debida intervención del letrado si hubiere sido
requerida. Tratándose de los integrantes de las Fuerzas Armadas y de Orden y
Seguridad Pública, este derecho se regirá, en lo concerniente a lo administrativo y
disciplinario, por las normas pertinentes de sus respectivos estatutos." (énfasis
añadido].
La norma transcrita consagra el derecho a defensa jurídica, en la forma que
disponga el legislador. Sin embargo, la norma constitucional modula este derecho
respecto de los integrantes de instituciones castrenses, permitiendo que sus estatutos
lo regulen únicamente en lo referido a lo "administrativo y disciplinario", es decir, a la
potestad disciplinaria o infraccional.
Siendo así, la ISA no es un procedimiento aplicable a terceros como ESVAL S.A.,
por cuanto la habilitación que el constituyente efectúa únicamente alcanza a los
19
integrantes de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, siendo
únicamente sobre ellos que puede ejercerse la potestad infraccional, de conformidad
con sus propios estatutos.
Por lo tanto, aplicar tanto los estatutos propios de los integrantes de las
instituciones armadas como normas de rango reglamentario fuera de tales supuestos
resulta inconstitucional, pues vulnera la igual protección de la ley en el ejercicio de los
derechos de aquellos terceros que resulten injustamente sujetos a un procedimiento
no diseñado para sancionarlos.
b) Derecho al juez natural
En concordancia con lo anterior, el inciso 5° del mismo artículo 19 N° 3 dispone
que "Nadie podrá ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que
señalare la ley y que se hallare establecido por ésta con anterioridad a la perpetración
del hecho."
El reconocimiento constitucional del derecho al juez natural que emana de la
norma citada ha sido plasmado además por esa Magistratura, que ha expresado
respecto al precepto que "[...) reconoce a toda persona el derecho al juez natural y
prohibe el ser. juzgado por comisiones especiales, como denomina el Constituyente a
todo órgano que usurpa atribuciones jurisdiccionales y pretende asumirlas sin
haber sido atribuido de ellas conforme a derecho (...)" (énfasis añadido en extracto
del considerando 7, STC rol N° 184).
Del mismo modo, la doctrina entiende en relación al concepto de comisión
especial que "(...] la jurisdicción se despliega en tres ámbitos: conocer el asunto
controvertido; juzgarlo; y hacer ejecutarlo decidido o juzgado, Pues bien, las comisiones
especiales existen y obran en cualquiera de los tres ámbitos mencionados y no sólo en
alguno de ellos, Grupos o individuos aislados operan en uno o más de esos momentos de
la jurisdicción, sin ser tribunales ni órganos legalmente competentes para ello
Siempre carecen de imparcialidad
e independencia, razones que las vuelven
ilegítimas (...) "4 (énfasis añadido).
4
Cea, José Luis, Derecho Constitucional Chileno, Tomo II, p. 152
20
Para estimar que se ha vulnerado la garantía del juez natural debe existir un
individuo o grupo de individuos que ilegítimamente se arroguen competencia para
ejercer jurisdicción. Para determinarlo, es necesario recordar que el Tribunal
Constitucional ha conceptualizado jurisdicción como "el poder-deber que tienen los.
tribunales para conocer y resolver, por medio del proceso y con efecto de cosa juzgada,
los conflictos de intereses de relevancia jurídica que se promuevan en el orden temporal
dentro del territorio de la República y en cuya solución les corresponda intervenir (,..)",
entendiendo por conflicto de relevancia jurídica "aquellos que se originan cuando la
acción u omisión de un individuo produce el quebrantamiento del ordenamiento jurídico,
es decir, infringe la ley o norma reguladora dé su conducta, sea permisiva, prohibitiva o
imperativa (.,.)" (STC rol N° 616, N° 1.448, N° 2.159, entre otras).
En virtud de lo anterior, la infracción de la garantía del juez natural exigirá, al
menos, determinar (1) si el individuo o grupo de individuos ejercieron algunos de los
atributos de la jurisdicción (conocer, juzgar o hacer ejecutar lo juzgado); y (2) si se
pronunciaron sobre un conflicto de relevancia jurídica con autoridad de cosa juzgada.
Respecto de (1), la norma cuya inaplicabilidad se alega, es decir, el art. 3° letra i) de la
Ley Orgánica de DIRECTEMAR faculta expresamente la Autoridad Marítima para
"Dictaminar en los sumarios administrativos que se substancien sobre accidentes y
siniestros marítimos, determinar las responsabilidades que correspondan en ellos y
aplicar sanciones y multas por infracción a la prohibición de derrame de sustancias que
ocasionen daños o perjuicios en las aguas sometidas a la jurisdicción nacional."
En ejercicio de la mencionada facultad la Autoridad Marítima realiza una
operación cognitiva que se traduce en decidir o dictaminar sobre un conflicto con
relevancia jurídica, que se produce por la infracción a la prohibición de derrame en las
aguas sometidas a la jurisdicción nacional, de conformidad con el artículo 142 inc. 1
de la Ley de.Navegación. En efecto, es posible advertir que la Autoridad Marítima
ejerce jurisdicción al conocer sobre una infracción, resolver la aplicación de las
sanciones que estime procedente e incluso, como se verá más adelante, al ejecutar,
por sí misma, lo que dictamine.5 Entonces, se colige que la Autoridad Marítima, en
5
Ver 2. Aplicación inconstitucional del art. 97 de la Ley de'Navegación, p. 30 y siguientes.
21
virtud de este precepto- legal, detenta funciones jurisdiccionales, dado qué conoce y
falla conflictos de relevancia jurídica.
Las mencionadas facultades no resultarían inconstitucionales en su aplicación
si se limitaran sólo a lo que el mismo inciso segundo de la norma expresa: "Estas
facultades se aplicarán respecto del personal de naves chilenas en lo relativo a la
situación profesional y disciplinaria". Es decir, si se aplicaren respecto al personal en
ejercicio de la potestad disciplinaria. En cambio, su aplicación respecto a un tercero no
vinculado por un estatuto funcionarial, como lo es ESVAL S.A., resulta indudablemente
inconstitucional.
Respecto de [2], el pronunciamiento que se emite, en último término, por el
Director de la DIRECTEMAR goza de carácter de cosa juzgada, al menos, en su
vertiente formal. Efectivamente, la cosa juzgada puede asumir dos modalidades: la
primera, como aquella imposibilidad de impugnar determinada decisión (cosa juzgada
formal) y, la segunda, aquella que impide la discusión de la materia ya decidida,
cerrando toda posibilidad de debate posterior sobre la materia (cosa juzgada
material). Por lo tanto, ante la imposibilidad de activar una vía ordinaria de revisión
judicial de lo resuelto por dicha autoridad, y por la aplicación conjunta de los
preceptos legales que se impugnan en este requerimiento, que sustentan el
impedimento de quienes sean sancionados para interponer "recurso alguno" en contra
del fallo de dicho Director (art. 162, inc. 2, y art 333, ambos del Reglamento General
de Policía Marítima), las decisiones de esa Dirección gozan de autoridad de cosa
juzgada.
Siendo así, la decisión del Director de la DIRECTEMAR agota la sede
administrativa y cualquier posibilidad del particular de revertir lo decidido allí,
circunstancia que, de dar aplicación al conjunto de preceptos legales impugnados,
constituiría a ese organismo administrativo en una comisión especial, dado que sin
contar con habilitación normativa suficiente para constituirse en tribunal, se erige
como un organismo que ejerce jurisdicción.
En definitiva, la arrogación de facultades jurisdiccionales por parte de la
Autoridad Marítima implicaría, de no inaplicar los preceptos legales impugnados, que
la DIRECTEMAR pueda decidir en último término y, en la práctica, con autoridad de
22
cosa juzgada un conflicto de intereses de naturaleza jurídica. Ello la convertiría en una
Comisión Especial; vulnerando el artículo 19 N° 3, inc. 5 y el artículo 76, inc. 1,
Asimismo, su eventual aplicación adquiere mayor virtualidad inconstitucional ante la
imposibilidad de ejercer un control judicial sobre lo que dictamine la Autoridad
Marítima, vulnerando el artículo 38 inc, 2° CPR, que consagra el derecho a reclamar,
ante los tribunales establecidos por ley, por la lesión a los derechos inferida por la
Administración del Estado,
1,4 Infracción al artículo 19 N- 3 inc. 6- garantías del debido proceso
El artículo 19 N 2 3 inc. 6- CPR dispone que: "Toda sentencia de un órgano que
ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado,
Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una
investigación racionales y justos".
En primer lugar, se trata no sólo de una garantía constitucional sino que
actualmente es afirmado como un principio universal de los derechos humanos,
contenido en todos los tratados y convenciones internacionales referidos a dicha
materia. En la precisión de su alcance, el Excmo. Tribunal Constitucional ha definido
debido proceso en los términos siguientes: "por debido proceso se entiende aquel que
cumple integralmente la función constitucional de resolver conflictos de intereses de
relevancia jurídica con efecto de cosa juzgada, protegiendo y resguardando, como su
natural consecuencia, la organización del Estado, las garantías constitucionales y, en
definitiva, la plena eficacia del Estado de Derecho. A este respecto, el debido proceso
cumple una función dentro del sistema, en cuanto garantía del orden jurídico,
manifestado
a través de los derechos fundamentales que la Constitución le
asegura a las personas. Desde esta perspectiva el imperio del derecho y la
resolución de conflictos mediante el proceso son una garantía de respeto por el
derecho ajeno y la paz social. En síntesis, el debido proceso, más allá de consagrar los
derechos de los litigantes, y el poder-deber del juez en la forma que el constituyente ha
establecido para eliminar la fuerza en la solución de los conflictos, genera un medio
23
idóneo para que cada cual pueda obtener la solución de sus conflictos a través de su
desenvolvimiento" (STC 986/2007, considerando 17a) [énfasis añadido).
En segundo lugar, es menester recordar que el debido proceso es una garantía
que se exige de los órganos de la Administración del Estado y no sólo respecto a los
Tribunales
de Justicia, De esta manera, se exige que los procedimientos
administrativos también cumplan con la exigencia de racionalidad y justicia, lo que a
juicio de ese Tribunal se satisface con la Ley N° 19.880 que establece bases de los
procedimientos administrativos que rigen los actos de las Administración del Estado,
cuyas disposiciones materializan un "debido proceso administrativo". En este sentido,
la STC N° 771 de 2007 expresó que "existiendo una ley que se aplica con carácter
supletorio, cual es la Ley N° 19,880, que establece bases de los procedimientos
administrativos que rigen los actos de las Administración del Estado, los vacíos que
contenga la legislación especial en materia de procedimiento se cubren por las
disposiciones de la legislación general que se aplica supletoriamente, satisfaciéndose
de esta manera las exigencias de racionalidad y justicia a las que todo órgano
administrativo debe ajusfar sus actuaciones".
También es sabido.que el constituyente rehusó determinar el contenido del
debido proceso, por lo que encargó dicha tarea al legislador, sin perjuicio del control
que pueda ejercer el máximo interprete constitucional respecto al cumplimiento de
los estándares constitucionales de esta garantía. En tal sentido, se ha señalado lo
siguiente: "el constituyente, como se expresó, se abstuvo de enunciar las garantías del
procedimiento racional y justo, ordenando al legislador precisarlas en cada caso. La
Comisión de. Estudio de la Nueva Constitución (sesiones 101 y 103) discutió
extensamente esta materia, prefiriendo no enumerar los requisitos del debido proceso,
sino atribuir a la ley el deber de establecer las garantías de un racional y justo
procedimiento, dejándose constancia que tales atributos se concretan, entre otros
elementos, en principios como el de la igualdad de las partes y el emplazamiento,
materializados en el conocimiento oportuno de la acción, la posibilidad de una adecuada
defensa y la aportación de la prueba, cuando ella procede". (STC rol N° 478/2006,
considerando 14e),
24
En la interpretación del aludido precepto constitucional; esa Magistratura ha
concluido que para que un procedimiento legal sea racional y justo se debe configurar
un proceso lógico y carente de arbitrariedad, que se oriente a un sentido que cautele
los derechos fundamentales de los participantes en él.
Entonces, dado que la Carta Fundamental no precisa los componentes del
debido proceso, ese Tribunal ha sostenido que no existe en Chile un modelo único de
expresión de las-garantías integrantes del debido proceso (STC rol N9 576, N° 1.557 y
N° 1.838). De suerte tal, los elementos constitutivos del debido proceso se deben
vincular con la naturaleza del procedimiento de que se trate, confiriendo al legislador
un margen para determinarlas y especificar la forma precisa en que se asegura su
efectiva vigencia.
Apoyado en la doctrina nacional y comparada, ese Excmo. Tribunal
Constitucional ha determinado cuales son algunos elementos del debido proceso. Así
ha declarado que: "Conforme a la doctrina nacional el derecho a un proceso previo,
legalmente tramitado, racional y justo, que la Constitución Política de la República
asegura a todas las personas, debe contemplar las siguientes garantías; la publicidad
de los actos jurisdiccionales, el derecho a la acción, el oportuno conocimiento de
ella por la parte contraria, el emplazamiento, adecuada asesoría y defensa con
abogados, la producción libre de pruebas conforme a la ley, el examen y objeción
de la evidencia rendida, la bilateralidad de la audiencia, la facultad de interponer
recursos para revisar las sentencias dictadas por tribunales inferiores, el
pronunciamiento de los fallos dentro de los plazos legales previstos y la
fundamentación de ellos en el régimen jurídico vigente o, en su defecto, en los
principios generales del derecho y equidad natural" (STC Rol N2 481/2006,
considerando 10) (énfasis añadido).
En similar sentido, y en lo que interesa a la gestión pendiente que sustenta este
requerimiento, el Tribunal Constitucional enumera la siguientes garantías: la
necesidad de un organismo independiente e imparcial; la bilateralidad de la audiencia;
el establecimiento de normas que eviten la indefensión; el derecho a presentar,
examinar e impugnar la evidencia rendida, que exista una resolución de fondo,
motivada y pública, susceptible de revisión por un tribunal superior y generadora de
25
la intangibilidad necesaria que garantice la seguridad y certeza jurídica propias del
Estado de Derecho (considerandos noveno y decimoprimero, STC rol N° 2.628, 2.259,
en relación, entre otras, con STC roles N° 2.041 y N°1.448].
Ante este panorama surgen serias dudas respecto
de la
virtualidad
constitucional en la aplicación de los preceptos legales impugnados, a partir del
mandato constitucional contenido en el artículo 76, inc. I9 de la Constitución y,
específicamente, sobre la efectiva observancia de los principios de independencia e
imparcialidad que derivan de dicho mandato.
En concreto, la sujeción jerárquica propia de las instituciones castrenses
impide un convencimiento sobre la efectiva vigencia del principio de independencia,
al menos en su vertiente interna, lo que incide directamente en la imparcialidad del
operador jurídico que toma la decisión sancionatoria, pues si no es independiente
difícilmente será imparcial en sus decisiones. Por su parte, la imparcialidad del órgano
habilitado para decidir un asunto se satisface cuando el llamado a decidir no tiene una
posición tomada, una preferencia por alguna de las partes o no se encuentre
involucrado en la controversia.
En efecto, uno de los elementos de mayor sensibilidad constitucional respecto
del procedimiento infraccional marítimo es la independencia e imparcialidad del
órgano encargado de resolver asuntos de relevancia jurídica. Si bien resulta
jurídicamente admisible que órganos que forman parte de la Administración del
Estado ejerzan jurisdicción, en el sentido anotado más arriba, tal aserto conlleva
ineludiblemente la observancia de las garantías constitutivas del debido proceso. Esto
implica, entre otras cosas, instaurar un organismo que ejerza jurisdicción en forma
independiente e imparcial, lo que difícilmente se consigue si aquel llamado a resolver
un asunto de relevancia jurídica forma parte de la misma repartición pública
concernida en el conflicto.
Pues bien, es dable observar con recelo la efectiva vigencia de tales principios
en un procedimiento diseñado de forma tal que aquel sujeto que investiga los hechos,
instruye el procedimiento y propone una sanción, el que la aplica y el que se encarga
de revisarla, forman parte de una misma estructura administrativa (de conformidad
con los artículos 7, 8,10,12 y 15 Ley Orgánica de DIRECTEMAR). Dicho de otra forma,
26
000027
se infringen los principios de independencia e imparcialidad cuando se diseña un
procedimiento en el que el organismo que estima que se configura una infracción y
propone una sanción es, en términos orgánicos, el mismo que decide imponerla y,
posteriormente, el que agota en su decisión la posibilidad de revertir lo resuelto, sin
que tal decisión sea "susceptible dé recurso alguno". En este sentido, la jurisprudencia
de este Excmo. Tribunal Constitucional ha establecido que "Tan decisivo en la
resolución de un asunto -desde el punto de vista de la preeminencia de los derechos
constitucionales- resulta el precepto cuya aplicación puede resolver el fondo del asunto,
como
el
que
permite,
impide
o
dificulta
ostensiblemente
el
conocimiento y decisión de la controversia. .En la especie, la aplicación de la norma
impugnada puede significar que no se constituya la relación procesal es decir, que no
haya juicio." (STC de 3 de enero de 2008, Rol N° 792, considerando 5°).
En definitiva, puede afirmarse que el contenido que el Excmb, Tribunal
Constitucional atribuye al debido proceso, forma parte de una doctrina firme y
asentada de dicha magistratura, toda vez que la misma doctrina constitucional se
desprende de las STC roles Ns 376, 389, 478, 481, 821, 934, 986,1.432, 1.448 y 2,628.
Asimismo, los elementos del debido proceso deben ser observados
en el
procedimiento infraccional marítimo o ISA, lo que no se logra si se aplican de forma
inconstitucional las disposiciones legales citadas, es decir, el artículo 3 letra i) de la
Ley Orgánica de DIRECTEMAR, y de los artículos 149, inc. 1°; 150 inc. 1°; y 151, todos
de la Ley de Navegación.
1.5 Forma en que se produce la infracción constitucional
Los hechos expuestos en el presente libelo, a propósito de la facultad de dictaminar,
determinar responsabilidades y aplicar sanciones por la Autoridad Marítima se
traducen en las siguientes infracciones constitucionales:
De los hechos expuestos en el presente libelo se desprende que la Iltma. Corte
de Apelaciones de Valparaíso si aplica las disposición legales citadas - que
corresponden al artículo 3 letra i) de la Ley Orgánica de DIRECTEMAR, y los
artículos 142, inc. 4°, 149, inc. 1°; 150 inc. 1°; y 151, todos de la Ley de
27
Navegación- necesariamente en dicha aplicación infringirá los artículos 6 y 7
de la CPR, por cuanto supondría exceder el ámbito competencial que el
precepto legal impugnado ha circunscrito. Dicho de otro modo, de darles
aplicación a dichas normas legales en la gestión pendiente, la DIRECTEMAR
ejercerá, sin un sustento legal inconcuso, una potestad s an ció nato ria, en
circunstancias que en estricto rigor solo está habilitada para el ejercicio de una
potestad disciplinaria respectos de aquellas personas con las que guarda un
vínculo funcionarial. En este sentido, es probable que esta y las siguientes
normas impugnadas resulten aplicables en la gestión judicial, y con ello se
producirá esta infracción constitucional.
La Autoridad Marítima aplica un procedimiento propio de los integrantes de
las Fuerzas Armadas y de Orden como es la ISA a un tercero, no vinculado a
dichas instituciones por vínculo funcionarial ni de ningún otro tipo, vulnerando
el artículo 19 N° 3 inciso 2a, La demostración de esta infracción se aprecia
claramente si se toma en consideración que una empresa sanitaria como
ESVAL S.A. se encuentra sometida a la potestad sancionadora de la
Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS).
La Autoridad Marítima ejerce facultades jurisdiccionales como Comisión
Especial respecto de terceros, vulnerándose de esta manera el artículo 19 N° 3
inciso 5e CPR, que contempla el derecho al juez natural. En este caso, el juez de
instancia podría estimar que el actuar de la Autoridad Marítima gozaba de
amparo normativo suficiente, en circunstancias que resolvió la ISA aplicando
una sanción de elevada cuantía, sin una posibilidad cierta de revertir o
modificar lo resuelto. Al ejercer una facultad jurisdiccional sin control y
respecto de un sujeto particular, como es ESVAL S.A., la Autoridad Marítima en
realidad se erige en una verdadera Comisión Especial.
La Investigación Sumaria Administrativa como procedimiento administrativo
incumple los requisitos mínimos que imponen el derecho a defensa y el debido
proceso. En la gestión judicial pendiente se aprecia una ausencia de una
oportunidad procesal específica para producir e impugnar el material
probatorio rendido unilateralmente por el órgano prosecutor; la publicidad de
28
los actos de instrucción; la imparcialidad e independencia del órgano llamado a
resolver una cuestión de relevancia jurídica; el carácter secreto de la
1
investigación;
y la ausencia de control judicial sobre la decisión de la Autoridad
Marítima, que asegure una tutela judicial efectiva; constituyen todos elementos
que vulneran el artículo 19 N° 3 inciso 6e que contempla el derecho a un
procedimiento e investigación racional y justo.
1.6 Solicitud de ínaplicabílidad
El primer orden de infracciones a la CPR que se solicita sea declarado por el
Excmo, Tribunal Constitucional dice relación con los citados preceptos legales, que
corresponden al artículo 3 letra i) de la Ley Orgánica de DIRECTEMAR, y de los
artículos 149, inc. 1°; 150 inc. 1°; y 151, todos de la Ley de Navegación, y que en
definitiva sustentan la instrucción de la ISA y su resolución en contra de esta parte. En
virtud de dicha declaración se solicita su inaplicación en la gestión pendiente ante la
Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso, por producir las consecuencias
inconstitucionales antes explicadas, especialmente, por infringir el artículo 7° de la
Constitución Política de la República, en lo relativo a la incompetencia de
DlRECTEMAR para sancionar a terceros, que además se lleva a cabo en una "forma" o
mediante un procedimiento no establecido en la ley, como exige la referida norma
constitucional, y, más aún, con un procedimiento reglamentario que resulta altamente
deficiente frente al estándar exigido por la Constitución para respetar su artículo 19
N°3°.
En efecto, se lesionarían las garantías de un justo y racional investigación y
procedimiento contenidas en el artículo 19 N- 3 incisos 2°, 5° y-6° de la CPR que
garantizan el derecho a defensa jurídica, vulnerado por este procedimiento secreto, el
derecho a no ser juzgado por Comisiones Especiales y, por último, la garantía de un
debido proceso, el cual no se ha desarrollado en la ISA. Por ende, la solicitud tiene por
objeto que se ordene a la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso prescindir de los
preceptos legales inaplicados al momento de fundar y decidir en la gestión judicial
pendiente. Dicho de otra manera, dentro de las normas legales de las que dispondrá
29
dicha Corte de Apelaciones para resolver la cuestión sometida a su conocimiento,
tendrá que suprimir los preceptos impugnados.
En definitiva, se pretende que esta alta Magistratura Constitucional ordene se
dejen de considerar los preceptos legales objetados en la gestión judicial pendiente, de
modo que éstos saldrán del haz de preceptos que la Corte de Apelaciones de
Valparaíso tendrá para resolver el asunto, lo que indefectiblemente la llevará a
concluir que la sanción recurrida ha sido aplicada fundado únicamente en normas
legales cuya aplicación es inconstitucional, por lo que carece de sustento normativo
suficiente, debiendo dejarse sin efecto por completo la instrucción, sustanciación y
resolución de la ISA, En virtud de la concurrencia de las circunstancias antes
mencionadas, la declaración de inaplicabilidad permitirá a la Corte de Apelaciones
estimar configurados los elementos del arbitrio constitucional de protección, lo que
debería llevarla a acogerlo.
Lo anterior es sin perjuicio de la validez del procedimiento administrativo
sancionador llevado a cabo por el órgano competente en quien se radica legalmente y
con respeto a la Constitución, la potestad sancionadora, es decir, la Superintendencia
de Servicios Sanitarios, el cual no se ha cuestionado.
2. Aplicación inconstitucional del artículo 3 letra 1) del DFL 292 de 1953; y
artículos 95, 96 y 97, de la Ley de Navegación; con ocasión de la actuación de la
Autoridad Marítima como Fuerzas de Orden y Seguridad Pública,
2.1 Precepto legal cuya aplicación se impugna; art. 3° I) DFL 292 de 1953
El artículo 3 del DFL 292 de 1953 dispone que corresponde a la Dirección:
"Ejercer la Policía Marítima, Fluvial y Lacustre. El Director y las Autoridades
Marítimas y los demás funcionarios en quienes el Director o las Autoridades Marítimas
deleguen tales facultades, podrán efectuar allanamientos, incautaciones y arrestos,
dentro de sus funciones de Policía Marítima;
30
La norma transcrita otorga a la Autoridad Marítima una facultad de "ejercer la
policía marítima"; otorgando a continuación atribuciones para el ejercicio de la misma,
como efectuar arrestos, allanamientos e incautaciones.
Por su parte, el artículo 95 de la Ley de Navegación dispone que "La Dirección,
por intermedio de las Autoridades Marítimas y del personal de su dependencia, ejercerá
la policía marítima en las aguas sometidas a la jurisdicción nacional y en los demás
lugares que su ley orgánica señala."
Seguidamente, el artículo 96 de la Ley de Navegación dispone que "La
Autoridad Marítima y su personal en el desempeño de sus funciones de policía
marítima, tendrán el carácter de fuerza pública, y serán aplicables en tal caso los
artículos 410, 411, 416 y 417 del Código de Justicia Militar.
Asimismo, serán ministros de fe respecto de los hechos que certifiquen y de las
denuncias que formulen.
La desobediencia a las órdenes impartidas en el ejercicio de sus funciones por la
Autoridad Marítima o por el personal que de ella dependa, que no tenga sanción expresa,
será penada con multa de hasta quinientos pesos oro."
El artículo 97 de la Ley de Navegación dispone que: "Corresponde a la Autoridad
Marítima supervigilar el cumplimiento de todas las normas legales y reglamentarías y
de las resoluciones administrativas que rijan o deban llevarse a efecto en aguas
sometidas a la jurisdicción nacional.
La Autoridad Marítima velará también por el cumplimiento de las resoluciones
judiciales que deban ejecutarse en su zona jurisdiccional.
Las resoluciones o actuaciones administrativas que deban cumplirse o llevarse a
efecto en aguas sometidas a la jurisdicción nacional se ejecutarán por intermedio o con
asistencia de la Autoridad Marítima."
Como emana de la lectura de las normas enunciadas, en ellas se otorga
atribuciones de policía o fuerza pública a la DIRECTEMAR, con todas las facultades
que corresponden a los órganos que desempeñan tales atribuciones.
31
2,2 Infracción a los artículos 101 inc. 2Q,y76 CPR
Las normas transcritas resultan contrarias al texto expreso de la CPR. En
efecto, el artículo 101 inciso 29 de la CPR dispone que "las Fuerzas de Orden y
Seguridad Pública están integradas sólo por Carabineros e
Investigaciones,
Constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia al derecho, garantizar el
orden público y la seguridad pública interior, en la forma que lo determinen sus
respectivas leyes orgánicas. Dependen del Ministerio encargado de la Seguridad
Pública."
La norma constitucional regula tres aspectos de las Fuerzas de Orden y
Seguridad Pública, en adelante, FOSP, a saber:
1'° Integración Orgánica: Establece que las Fuerzas de Orden y Seguridad están
integradas sólo por Carabineros e Investigaciones, lo que significa que las Fuerzas de
Orden y Seguridad, desde un punto de vista orgánico, únicamente se constituyen por
Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones. De este modo, el legislador se ve
obligado a respetar este margen, no pudiendo crear otra autoridad con carácter de
fuerza de orden y seguridad.
2° Función: Constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia al derecho,
garantizar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que lo
determinen sus respectivas leyes orgánicas,
La norma esboza de manera general las funciones de las Fuerzas de Orden y
Seguridad. A este respecto, señala que constituyen la fuerza pública, existen para dar
eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior.
Una primera interpretación de esta parte del precepto sería entender que dar
eficacia al derecho y garantizar el orden público interior constituyen finalidades
constitucionales entregadas a las instituciones señaladas. De este modo, la norma
sería una mera declaración o una disposición de carácter finalista. Sin embargo, de la
redacción de la misma, no emana una intención de un cumplimiento progresivo, sino
un categórico mandato para estas instituciones en orden a ejercer dichas funciones,
32
000033
Por lo tanto, se debe determinar qué implicancias tiene la misión o función
entregada a las Fuerzas de Orden y Seguridad, es decir, qué significa la referencia a
que constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia al derecho y a garantizar
el orden público y la seguridad pública interior.
Es de toda lógica entender que el constituyente estableció una garantía
institucional. Las garantías institucionales -utilizando el término en sentido estricto,
es decir, como garantía de una institución de Derecho público - constituyen normas
que fijan límites a la autonomía del legislador en aras de una institución. De este
modo, el artículo 101 inciso 2° de la CPR asegura a las FOSP en su institucionalidad
que, por una parte, no serán desprovistas de estas funciones y, por otra, que las
ostentarán en forma exclusiva y excluyente.
Conforme a lo anterior, el legislador no podría establecer funciones
completamente ajenas para estas instituciones y, en definitiva, privar de estas
finalidades a las FOSP; ni tampoco por vía legal, se podrían crear otras fuerzas de
orden y seguridad o un órgano administrativo distinto y otorgarle las funciones
propias de estas instituciones.
Esto se ve reforzado por la misma redacción de la norma, que señala que
"constituyen la fuerza pública", lo que excluye la posibilidad de otorgar dicho carácter
o función a otro órgano de la Administración del Estado.
3° Vínculo con la Administración: Dependen del Ministerio encargado de la Seguridad
Pública.
Esta tercera parte de la norma en análisis establece la relación de las FOSP con
la Administración del Estado. De este modo, al tener un vínculo de dependencia con el
Ministerio encargado de la seguridad pública -el Ministerio del Interior y Seguridad
Pública-, las FOSP forman parte de la Administración Centralizada, no teniendo
personalidad jurídica ni patrimonio propio, existiendo un vínculo jerárquico con dicho
Ministerio y no una mera relación de supervigilancia. En su relación con otras
instituciones se regirá por lo que el legislador establezca para tal efecto, por ejemplo,
respecto a la coordinación con la Autoridad Marítima o la Policía Militar.
33
Conforme a la redacción del artículo 101 inciso segundo, y la garantía
institucional que ampara a las FOSP, el legislador no está facultado para entregar a
otras autoridades las funciones que son propias y exclusivas de las FOSP.
Por otro lado, parece pertinente advertir que en las normas legales enunciadas
se radica en la Autoridad Marítima no sólo facultades para certificar hechos, conocer y
dictaminar una ISA, sino que incluso, y por sí misma, dar eficacia a lo resuelto, en su
carácter de fuerza pública. No obstante, se desprende del texto constitucional una
clara disociación entre el conocimiento y juzgamiento, y la ejecución, lo que queda en
evidencia en la fórmula prescríptiva por la que optó el constituyente, tomando en
cuenta las siguientes consideraciones: (1) el inc. 1° del artículo 76 faculta a los
tribunales de justicia para "hacer ejecutar lo juzgado", mas no para hacerlo
directamente, precisamente, porque el ejercicio de la fuerza pública radican en las
FOSP; y (2) se impide a la autoridad requerida para ejercer la fuerza pública calificar
su fundamento u oportunidad, ni la justicia o legalidad de la resolución que se trata de
ejecutar (art. 76, inc. final, déla Constitución),
En efecto, los incisos 2° y 3° del artículo 97 de la Ley de Navegación
encomiendan expresamente a la Autoridad Marítima velar "por el cumplimiento de
las resoluciones judiciales que deban ejecutarse en su zona jurisdiccional.", como
también la ejecución de "las resoluciones o actuaciones administrativas que deban
cumplirse o llevarse a efecto en aguas sometidas a la jurisdicción nacional", En ambos
casos se trata de facultades que "permiten dar eficacia al Derecho", función que
constitucionalmente no puede serle encomendada por la ley.
2.3 Forma en que se produce la infracción constitucional
La norma legal vulnera el texto expreso de la Constitución. Por ende, cualquier
aplicación de la misma resultará inconstitucional. En este caso, el desarrollo completo
de la ISA y los actos conexos corresponde a un ejercicio de una actividad de policía por
parte de la Autoridad Marítima que resulta inconstitucional. La jurisprudencia
34
J
asentada6 del Excmo. Tribunal Constitucional reconoce que en casos de vulneración
del texto expreso de la Constitución, será suficiente dicha circunstancia para declarar
la norma como inaplicable, pues cualquier aplicación resulta inconstitucional.
Por consiguiente, en este caso concreto, el efecto inconstitucional que acarrearía
la aplicación del mencionado precepto legal se traduciría en la latencia de que,
fundado en dicha potestad de policía, pueda disponer arrestos, incautaciones o
allanamientos en contra de ESVAL S.A., contrariando el precepto constitucional que
excluye de dichas funciones a otros órganos que no sean Carabineros de Chile y la
Policía de Investigaciones.
2.4 Solicitud de inaplícabüidad
La declaración de inaplicabilidad del artículo 3 letra 1) de la Ley Orgánica de
DIRECTEMAR y los artículos 95 a 97 de la Ley de Navegación que se solicita en el
presente requerimiento, la solicitud tiene por objeto que se ordene a la Iltma. Corte de
Apelaciones de Valparaíso prescindir de estos preceptos legales al momento de fundar
su decisión en la gestión judicial pendiente.
Como consecuencia de dicha declaración, la Iltma. Corte de Apelaciones debe
dejar sin efecto la ISA, pues cualquier aplicación de la norma aludida tendrá un efecto
vulneratorio de la Constitución. Del mismo modo, la infracción constitucional se ha
producido al ejecutarse por la Autoridad Marítima la resolución en contra de ESVAL
S.A., obligando a esta parte al pago de la multa descrita en la parte relativa a los
hechos. En este sentido, si la Iltma. Corte de Apelaciones no deja sin efecto la
actuación de DIRECTEMAR incurrirá en una infracción constitucional, amparando que
la Autoridad Marítima se arrogue facultades propias y esenciales de las Fuerzas de
Orden y Seguridad Pública.
Por lo tanto, de dar aplicación a los mencionados preceptos legales se validaría
la actuación de dicha autoridad, contrariando el mandato constitucional expreso, que
impide a cualquier autoridad que no sea Carabineros' de Chile o la Policía de
Investigaciones, dar eficacia al derecho.
6
STC de 24 de enero de 2008, Rol N° 810 y STC de 7 de octubre de 2009, rol N° 1.436.
35
3. Aplicación inconstitucional del artículo 3, letra i), inc. 3° de la Ley Orgánica de
DIRECTEMAR, y los artículos 87, 142, inc. 3° y 151, de la Ley de Navegación; al
exceder los límites de la potestad reglamentaria.
3.1 Preceptos legales cuya aplicación se impugna: artículo 3, letra i), inc, 3° déla
Ley Orgánica de DIRECTEMARy los artículos 87,142 inc. 3y 151 de la Ley de
Navegación
Los preceptos legales disponen:
Artículo 3, letra i), inc. 3° Ley Orgánica DIRECTEMAR.
Por decreto supremo se fijarán el procedimiento para substanciar los sumarios
administrativos y las sanciones y multas que corresponda aplicar al personal de las
naves nacionales y extranjeras y, en general a quienes por cualquier causa sean
responsables en accidentes y siniestros marítimos;
Artículo 87 Ley de Navegación
El reglamento establecerá el procedimiento que deberá seguirse y
determinará el monto de las multas o la graduación y naturaleza de las sanciones que
proceda imponer, para la aplicación de este párrafo.
Art. 142. Inc. 3Ü Ley de Navegación
El reglamento determinará la forma cómo la Dirección, las Autoridades
Marítimas y sus organismos dependientes ejercerán las funciones que les asignan
este y el siguiente artículo.
Art 151 Ley de Navegación
Las .sanciones y multas por las infracciones a que se refieren los artículos
anteriores, se aplicarán previa investigación sumaria de los hechos. Los afectados
36
podrán apelar de ellas o solicitar su reconsideración al Director, previa consignación de
la multa impuesta, dentro del plazo fatal de quince días, contados desde la notificación.
El procedimiento a seguir en estos casos será el mismo que establezca el
reglamento indicado en el artículo 87.
3.2 Infracción a los artículos 7 in c. 2 °, 19 N° 3 y 2 6, 32 N° 6 y 63 N° 2 y 18 CPR
La extensión de la reserva legal, tal como lo ha dispuesto esa Magistratura, no
puede ser rígida o absoluta, permitiendo así que la potestad reglamentaria desarrolle
aquellos aspectos que constituyan el complemento indispensable para la regulación
legal. Siendo así, no se vulnera dich'a reserva cuando se entrega al reglamento la
^-
especificación y regulación de aspectos formales. Por el contrario, cualquier remisión
sobre aspectos consustanciales resulta cuestionable desde un prisma constitucional,
por vulnerar el principio de reserva legal.
A partir de una serie de preceptos constitucionales es posible concluir la
vigencia de dicho principio en la configuración de las garantías del debido proceso.
Para principiar dicho análisis, el artículo 7, inc. 1 CPR, establece como requisito de
validez del actuar de los órganos del Estado, hacerlo en la forma que prescriba la
ley. El inc. 2 del mismo artículo prohibe que alguna magistratura, persona ni grupo se
arroguen otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido
en virtud de la Constitución o las leyes.
C"
Por su parte, en la regulación de las garantías que aseguran la igual protección
de la ley en el ejercicio de los derechos de las personas se prohibe el ser juzgado por
Comisiones Especiales, sino por el tribunal que señalare la "ley" (artículo 19, N° 3, inc.
5° de la Constitución). El inc. 6° del mismo numeral 3- del art. 19 CPR dispone que
toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso
previo "legalmente" tramitado, radicando en el legislador establecer siempre las
garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos. El numeral 26
del mismo artículo 19 asegura a las personas que los "preceptos legales" que por
mandato de la Constitución regulen o complementen las garantías constitucionales, no
podrán afectar los derechos en su esencia.
37
Finalmente, el artículo 38, inc. 22 de la Carta Fundamental, que consagra el
derecho de cualquier persona para reclamar por la lesión de sus derechos inferida
por la Administración del Estado ante los tribunales que determine la "ley".
Sobre el particular, ese Excmo. Tribunal Constitucional ha concluido que es el
legislador el órgano competente para establecer los mecanismos procesales
necesarios para asegurar la garantía del debido proceso en los procedimientos
específicos que deba regular conforme a su propia naturaleza (considerando
decimoquinto, STC rol N° 2.259). Por ende, si bien el justo y racional procedimiento no
debe expresarse en formas determinadas y específicas, será el legislador el
competente para diseñar caso a caso las garantías que apunten a su observancia,
siempre respetando aspectos nucleares en su ordenación normativa.
Sin embargo, y a pesar de lo preceptuado en las disposiciones constitucionales
citadas y lo señalado en la jurisprudencia constitucional, por mandato del artículo
142 inc. 3 de la Ley de Navegación, la Autoridad Marítima quedó autorizada para
ejercer sus funciones en la forma prevista en el reglamento. Esta autorización
respaldaría su actuar en base a un poder desorbitante dentro de un
procedimiento en el que tiene un sitial predominante la norma Infra legal, y que
le permitiría prescindir de la observancia de la Ley N° 19.880.
Tal como lo ha concluido ese Excmo. Tribunal, la Ley N- 19.880 establece un
verdadero "debido proceso administrativo", en ejecución del mandato del artículo 63,
N° 18, de la Constitución. En efecto, se trata de una ley que permite oportuna y
eficazmente al administrado presentar sus alegatos y discutir las afirmaciones hechas
por la Administración (artículos 10, 17 y 20); presentar pruebas e impugnarla
(artículos 35 y 36), que la cuestión sea resuelta objetivamente (artículos 11 y 12); que
exista transparencia y publicidad de lo actuado en el procedimiento administrativo
(artículo 16); conocer en plazo oportuno una resolución final (artículos 7°, 8°, 9°, 13,
16,18, 24, 27, 41, 64 y 65) y, en su caso, impugnarla (artículos 15, 59 y 60).
Por lo tanto, la eventual aplicación del artículo 142, inc. 3° de la Ley de
Navegación no sólo vulneraría la reserva legal en la regulación del debido proceso,
sino que, además, la remisión que contiene serviría de sustento para validar que la
Autoridad Marítima tramitara y resolviera el procedimiento infraccional marítimo sin
38
garantías suficientes de independencia e imparcialidad, de carácter reservado, sobre
la base de informes técnicos elaborados por el mismo organismo llamado a resolverlo,
sin haber propiciado a ESVAL S.A. de una oportunidad procesal específica para la
impugnación de éste y del resto del material probatorio producido por el órgano
instructor, aspectos que integran el complejo de garantías propias del debido proceso
(criterio contenido, entre otras, en STC rol N° 2,292).
Junto con lo anterior, la ausencia de control judicial sobre una sanción de la
envergadura impuesta a ESVAL S.A. merma la efectiva vigencia de una tutela judicial.
En efecto, ante la ausencia de un instrumento idóneo y adecuado a las características
del procedimiento sancionatorio descrito que permita provocar el control judicial de
la decisión administrativa, quien ingrese a la órbita de facultades de la Autoridad
Marítima carecerá de una real posibilidad de revertir lo resuelto.
Entonces, los preceptos legales enunciados más arriba que remiten a la
regulación reglamentaria aspectos esenciales, en la gestión judicial pendiente, tienen
aptitud de producir efectos contrarios a la Constitución Política, por infringir aspectos
esenciales para una efectiva defensa de las personas ante la Administración del
Estado. Específicamente, por las siguientes razones: (a) constituir la norma habilitante
que sustentó el actuar de la Autoridad Marítima, con un poder desorbitante dentro de
un procedimiento establecido en un reglamento que le permitiría preterir las
garantías indispensable en la tramitación de un procedimiento sancionatorio con las
características del anotado, contenidas principalmente en la Ley N° 19.880, bajo
pretexto de someterse a las disposiciones reglamentarias remitidas; y (b) remitir a
una reglamentación que confina al ámbito administrativo sancionatorio la imposición
de multas, con un amplio margen de apreciación en la determinación de los hechos y
en la cuantificación de las multas, sin ulterior posibilidad de impugnación judicial.
Dicho lo anterior, en orden a que el procedimiento infraccional marítimo no
satisface las garantías que, en atención a sus características, darían plena vigencia al
debido proceso, conviene determinar si es que las remisiones al reglamento
contenidas en los preceptos legales impugnados vulneran la esencia del derecho a un
debido proceso (en los términos del artículo 19 N° 26 de la Constitución). En la
definición de la esencia de un derecho, el Tribunal Constitucional ha sostenido que
39
000040
"...debemos entender que un derecho es afectado en su "esencia" cuando se le priva de
aquello que le es consustancial de manera tal que deja de ser reconocible y que se
'impide el libre ejercicio' en aquellos casos en que el legislador lo somete a exigencias
que lo hacen irrealizable, lo entraban más allá de lo razonable o lo privan de tutela
jurídica..." (STC rol N° 43, considerando 21).
Pues bien, la materialización positiva de un derecho fundamental exige que su
regulación emane de ur^ órgano competente (el legislador) y que se ajusté a las
formalidades y procedimientos constitucionalmente previstos. El resultado de dicha
regulación tampoco podrá afectar el núcleo irreductible de cada derecho, es decir,
aquél contenido que- permite identificarlo como tal y distinguirlo de los otros. Tal
como sostienen unos autores: "...ello implica que la garantía del contenido esencial de
los derechos supone inevitablemente la razonabilidad y proporcionalidad en la
regulación, complementación o limitación de los derechos por parte del legislador..."7.
En este mismo sentido, tanto el artículo 3, letra i), inc. 3° de la Ley Orgánica de
DIRECTEMAR, como el artículo 87 de la Ley de Navegación remiten al reglamento la
regulación del procedimiento para substanciar los sumarios administrativos.
A mayor abundamiento, mediante un mecanismo complejo de remisión, el
artículo 87 de la Ley de Navegación remite al Reglamento para el Control de
Contaminación Acuática (D.S. N° 1, de 1992, del Ministerio de Defensa Nacional); el
cual a su vez se remite al Reglamento General de Policía Marítima (D.S. Ne 1340 bis, de
1941, del Ministerio de Defensa Nacional) y, en lo no previsto por éste, se realiza una
remisión al Reglamento sobre Investigaciones Sumarias Administrativas de las
Fuerzas Armadas, aprobado por D.S. N° 277 de 1974, del mismo ministerio (según el
artículo 158 letra h, del Reglamento General de Policía Marítima)
En consecuencia, a partir de esto se colige que el procedimiento sancionatorio
será regulado, íntegramente, por los cuerpos reglamentarios aludidos. La remisión al
Reglamento General de Policía Marítima dice relación con aplicar el procedimiento de
la investigación sumaria ahí diseñado a la persecución de una responsabilidad
administrativa o contravencional de un tercero como ESVAL S.A., lo cual es, en sí
Bronfman, Alan; Núñez, Manuel; Martínez, José Ignacio; Constitución política comentada: parte
dogmática, í- Edición, Santiago de Chile, Abeledo Perrot Legal Publishing Chile, 2012, p. 454.
7
40
mismo, contrario a la Constitución por vulnerar el derecho a un racional y justo
procedimiento. Por consiguiente, la remisión normativa para instruir la ISA de
acuerdo a los procedimientos regulados en dichas normas reglamentarias, resulta
inconstitucional, al menos en lo que se refiere a la determinación de la
responsabilidad administrativa o contravencional de un particular como es ESVAL S.A.
De esta manera, los preceptos legales impugnados carecen de razonabilidad y
proporcionalidad y constituyen una barrera injustificada a uno de los aspectos que
identifican la garantía del debido proceso, como parte de la garantía de la igual
protección de la ley en el ejercicio de los derechos y del derecho a defensa en un
procedimiento racional y justo (aplicando el criterio contenido considerando 29, STC
rol N° 1046), vulnerando de esta forma la esencia del debido proceso consagrado en el
artículo 19 N° 3 de la Constitución.
De suerte tal, la eventual aplicación del artículo 3, letra i), inc. 3° de la Ley
Orgánica DIRECTEMAR y de los artículos 87,142 inc. 3° y 151 de la Ley de Navegación
transgredirían el contenido esencial del derecho fundamental a un justo y racional
procedimiento, como elemento de las garantías del debido proceso por remitir al
desarrollo reglamentario: (1) sin asegurar una oportunidad procesal específica para
conocer la investigación y rendir material probatorio ni menos controvertir los
elementos de prueba aportados y ponderados en un procedimiento sancionatorio que
presenta características disciplinarias en su diseño, sin mínimas garantías de
publicidad y transparencia; y (2) sin establecer la posibilidad de control judicial de lo
resuelto en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Autoridad Marítima,
aniquilando "a través de la regulación reglamentaria un aspecto tan sensible como el
disponer de vías para provocar el control judicial de lo resuelto por la Autoridad
Marítima en dicho procedimiento.
3.3 Forma en que se produce la infracción constitucional
La infracción constitucional se produce mediante la aplicación del artículo 3,
letra i), inc, 3° de la Ley orgánica DIRECTEMAR y de los artículos 87,142, inc. 3° y 151
de la Ley de Navegación, todos los cuales se remiten a un reglamento para la
41
regulación del procedimiento administrativo sancionador; en circunstancias que
debió haber sido regulado en la propia ley. Se trata, entonces, de una remisión en
blanco a un procedimiento regulado en una norma de rango reglamentario, lo cual es
manifiestamente inconstitucional al excederse el ámbito de la potestad reglamentaria
y por la vulneración al contenido esencial del debido proceso que tales remisiones
implican.
En consecuencia, las remisiones reglamentarias
señaladas vulneran las
siguientes disposiciones de la Constitución:
Artículo 7 inciso primero. "Los órganos del Estado actúan válidamente previa
investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia, y en la forma que
prescriba la ley",
Artículo 19, "La Constitución asegura a todas las personas:
N° 3° La igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos
N° 26° La seguridad de que los preceptos legales que por mandato de la
Constitución regulen o complementen las garantías que ésta establece o que las
limiten en los casos en que ella lo autoriza, no podrán afectar los derechos en su
esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio"
Artículo 32. "Son atribuciones especiales del Presidente de la República:
N° 6. Ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean
propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás reglamentos,
decretos e instrucciones que crea convenientes para la único ejecución de las leyes;"
Artículo 63. "Sólo son materias de ley:
2} Las que la Constitución exija que sean reguladas por una ley;
18} Las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la
administración pública;"
Las remisiones que el artículo 3, letra i), inc. 3° de la Ley orgánica
DIRECTEMAR y de los artículos 87,142 inc. 3° y 151 de la Ley de Navegación hacen al
reglamento, como instrumento de regulación del procedimiento sancionador, resultan
inconstitucionales debido a que exceden los límites de la potestad reglamentaria y
lesiona la esencia del derecho a defensa y el derecho a un procedimiento racional y
42
justo. Los procedimientos que rigen los actos de la Administración -o al menos las
bases de los mismos- deben regularse por una norma legal, en cuanto es una materia
reservada al dominio de la ley. Por ende, es inconstitucional la aplicación de dichos
preceptos legales al asunto que motiva el presente requerimiento de inaplicabilidad.
Dada la exigua regulación legal, los elementos más esenciales y decisivos para
la defensa ante la Administración fueron encargados a una regulación reglamentaria,
lo que en este caso sustentó el actuar sancionatorio de la Autoridad Marítima, sin
ofrecer parámetros de cuantificación y justificación suficientes, en atención al elevado
monto. Entonces, si bien es posible y lícito que la Administración, en ejercicio de su
potestad reglamentaria, regule ciertos aspectos remitidos por una ley, dicha
posibilidad no puede recaer sobre cuestiones esenciales de la materia respectiva,
radicando en el legislador su desarrollo prescriptivo.
Entonces, la potencial aplicación en los autos de protección del artículo 3, letra
i], inc. 3° de la Ley Orgánica de DIRECTEMARy de los artículos 87,142, inc. 3 y 151 de
la Ley de Navegación que en términos generales remiten a la regulación reglamentaria
la forma cómo la DIRECTEMAR, las Autoridades Marítimas y sus organismos
dependientes ejercerán su potestad sancionatoria y el procedimiento que deberá
seguirse en materia infraccional marítima, deja latente la vulneración de los preceptos
constitucionales antes enunciados.
En efecto, tal vulneración se produciría en la consideración que podría hacer la
Corte de Apelaciones de Valparaíso, al basarse en estos preceptos legales, sobre la
legitimidad del actuar de la recurrida en esos autos, lo que desatendería la premisa de
que estos preceptos legales fijan las bases de un procedimiento sancionatorio que no
aseguran la esencia del debido proceso, en un diseño que se encarga a la potestad
reglamentaria en todos sus aspectos esenciales.
3.4 Solicitud de inaplicabilidad
La declaración de inaplicabilidad del artículo 3, letra i), inc. 3° de la Ley
orgánica de DIRECTEMAR y los artículos 87, 142, inc. 3°, y 151 de la Ley de
Navegación que se solicita en el presente libelo, tiene por objeto que se ordene a la
43
Iltma. Corte de Apelaciones prescindir de los preceptos legales inaplicados al
momento de fundar su decisión en la gestión judicial pendiente que se sigue ante ella.
Dicho de otra manera, dentro de las normas legales con la que cuenta para resolver la
cuestión sometida a su conocimiento; tendrá que bloquear aquellos preceptos legales
cuya aplicación al caso concreto produciría efectos contrarios a la Constitución.
En virtud de tal declaración, se podrá deducir la falta de habilitación normativa
suficiente para la aplicación de las multas y la consecuente exclusión de todas aquellas
normas reglamentarias que sirvieron para sustanciar el procedimiento administrativo
que concluyó con la multa aplicada. Por ello, dado que el Gobernador Marítimo de
Valparaíso no observó en tal tramitación los preceptos legales contenidos en la Ley N°
19.880 de bases de los procedimientos administrativos, la Corte de Apelaciones de
Valparaíso podrá concluir que el actuar de la recurrida en la gestión pendiente fue
ilegal. Asimismo, al inaplicar los preceptos legales impugnados dicha Corte de
Apelaciones no podrá estimar que el actuar de dicha Autoridad se ejerció ceñido a
parámetros de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad. Por el contrario, la
consecuencia ineludible e inmediata de la inaplicación de los preceptos legales que
remiten al reglamento redundará en que el ejercicio de la potestad sancionatoria fue
carente de racionalidad y desproporcionado; lo que en el ámbito de la actuación
administrativa equivale a decir que fue ilegal.
De suerte tal, la eventual aplicación del artículo 3, letra i), inc. 3° de la Ley
. Orgánica DIRECTEMARy de los artículos 87,142 inc. 3° y 151 de la Ley de Navegación
transgreden el contenido esencial del derecho fundamental a un justo y racional
procedimiento, como elemento de las garantías del debido .proceso por remitir al
desarrollo reglamentario: (1) sin asegurar una oportunidad procesal específica para
conocer la investigación y rendir material probatorio ni menos controvertir los
elementos de prueba aportados y ponderados en un procedimiento sancionatorio que
presenta características disciplinarias en su diseño, sin mínimas garantías de
publicidad y transparencia; y (2) sin establecer la posibilidad de control judicial de lo
resuelto en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Autoridad Marítima,
aniquilando a través de la regulación reglamentaria un aspecto tan sensible como el
44
disponer de vías para provocar el control judicial de lo resuelto por la Autoridad
Marítima en dicho procedimiento.
Una manifestación de lo anterior se encuentra en el hecho de que la
Investigación Sumaria Administrativa toma como fundamento el informe pericial para
establecer la sanción, el cual fue instruido en dicha ISA sin conocimiento ni posibilidad
de objeción por parte de mi representada. En un procedimiento administrativo legal,
instruido conforme a la LEPA, un informe pericial sería producido en la etapa de
instrucción del procedimiento, con posterioridad a la formulación de "Cargos".
III. ADMISIBILIDAD DEL REQUERIMIENTO
El requerimiento interpuesto cumple con los requisitos de admisibilidad
formulados por el artículo 84 Ley orgánica constitucional del Tribunal Constitucional,
en adelante, LOCTC, como se verá a continuación.
1. El requerimiento es formulado por persona legitimada (artículo 84 N° 1
LOCTC).
Tal como consta en el certificado anteriormente aludido, la calidad de parte de ESVAL
S.A. en la gestión judicial pendiente consta en certificado expedido por la Corte de
Apelaciones de Valparaíso, de fecha 27 de enero del año en curso.
2. La cuestión se promueve respecto de preceptos legales que no han sido
declarados conforme a la Constitución por esa Magistratura (artículo 84
N° 2 LOCTC)
Para que un requerimiento de inaplicabilidad sea admisible se exige que el
precepto legal no haya sido declarado conforme a la Constitución, sea por la vía del
control preventivo o a posteriori, y que no se invoque el mismo vicio que fue materia
de la sentencia respectiva.
45
En este caso, se satisfacen ambas exigencias copulativas, dado que los
preceptos legales cuya aplicación en este caso producirían efectos inconstitucionales
no han sido objeto de conocimiento y pronunciamiento por parte de esa Magistratura,
por lo que no han sido declarados conforme a la Constitución ni menos, lógicamente,
se han invocado previamente los mismos vicios que se detallaron en este
requerimiento.
3. Existencia de gestión judicial pendiente ante tribunal ordinario (artículo
84N°3LOCTC)
Tal como se indicó, el certificado adjunto a este requerimiento da cuenta de
que la gestión judicial en que aquél se promueve se encuentra en tramitación, y no se
ha puesto término a ella mediante sentencia ejecutoriada (criterio jurisprudencial
contenido en sentencia del Tribunal Constitucional -STC- roles Nos 1.883, 1.861 y
2.103, entre otras).
4. Rango legal de los preceptos respecto de los cuales se promueve el
requerimiento de inaplicabilidad (artículo 84 N° 4 LOCTC)
Al respecto, las normas cuya cuestión de inaplicabilidad se promueve son las
contenidas en el Decreto Ley N° 2.222 de 1978 (Ley de Navegación) y en el DFL N°
292 de 1953, Ley Orgánica de DIRECTEMAR. En concreto, los preceptos legales son los
siguientes: art. 3 letra g), i) y 1) de la Ley Orgánica de DIRECTEMAR, y los artículos 87;
95; 96; 97; 142, incisos 3° y 4°; 149 inc. 1°; 150 incisos 1° y 4°; y 151 de la Ley de
Navegación.
Por lo tanto, en atención a la enumeración de las normas precisas de jerarquía
legal concernidas en la gestión pendiente, y que fijan el contexto normativo y el
derecho aplicable en ella, es dable concluir que se satisface con la exigencia de
admisibilidad referida al rango legal de los preceptos cuya aplicación se impugna.
46
5, Los preceptos legales impugnados han de tener aplicación y ella resultará
decisiva en la resolución de un asunto (artículo 84 N° 5 LOCTC)
Este requisito exige que la aplicación del precepto legal impugnado pueda
resultar decisiva en la resolución de un asunto, con independencia de la naturaleza de
la gestión pendiente (asunto contencioso o gestión voluntaria), y del precepto legal
(norma procedimental o sustantiva).
Para los jueces de instancia no debe existir una alternativa que permita
estructurar una conclusión, a partir de otros preceptos legales, con efectos similares al
que se produciría con la declaración de inaplicabilidad. En otras palabras, acoger la
inaplicabilidad es la única vía que permite, en la gestión pendiente, remover los
obstáculos que entrañan los cuestionados preceptos legales con virtualidad
inconstitucional.
Tal como lo ha sostenido esta Magistratura, el análisis sobre si la aplicación de
un precepto legal pueda resultar decisiva en la resolución de un asunto, implica
determinar si de los antecedentes allegados al requerimiento puede concluirse que el
juez necesariamente ha de tener en cuenta la aplicación de la norma legal que se
impugna, para decidir la cuestión (STC roles Nos 688, 809, 1.780 y 2.228). En similar
sentido, ha concluido que basta que el juez que conoce de la gestión pendiente tenga la
posibilidad de aplicar dicho precepto en la decisión que ha de adoptar y que, al
hacerlo, pueda vulnerarse la Constitución (STC Rol Ns 790, N° 943, W 1.463, N° 2.193
y N2 2.237).
En la especie, los preceptos legales de eventual efecto inconstitucional han de
tener aplicación en los autos de protección como Derecho aplicable, no sólo porque
son aspectos de análisis para determinar la legalidad del actuar de la recurrida sino
que también para examinar la arbitrariedad en la determinación específica de la multa
que se impuso.
En efecto, la aplicación de los citados preceptos legales establece el
fundamento normativo en que se ha desenvuelto la Autoridad Marítima y que
sustenta la acción de protección que conoce la Corte de Apelaciones de Valparaíso, lo
que guarda directa relación con el actuar arbitrario e ilegal que se invoca en dichos
47
autos. De tal manera, cada uno de los preceptos legales cuya aplicación resultaría
inconstitucional en la gestión judicial son el artículo 3 letra i), la ley orgánica
DIRECTEMAR, y los artículos 142, inc. 4°, 149, inc. 1°; 150 inc. 1°; y 151, todos de la
Ley de Navegación porque permiten la instrucción de una investigación sumaria
administrativa de carácter disciplinario para sancionar a un tercero como es ESVAL
S.A.; el artículo 3 letra 1), ley orgánica DIRECTEMAR y los artículos 95, 96 y 97 de la
Ley de Navegación, en cuanto fundamentan una actuación de fuerza pública por esa
autoridad; y el artículo 3 letra i) inc. 3°, ley. orgánica DIRECTEMAR y los artículos 87,
142 inc. 3° y 151 de la Ley de Navegación por exceder los límites constitucionales de
la potestad reglamentaria, todo lo cual resultó en sede administrativa, y puede
resultar ante la Corte de Apelaciones, contrario a la Constitución por contravenir las
reglas del derecho a defensa y a un racional y justo procedimiento (artículo 19 N°. 3
CPR). Además, si bien los citados preceptos legales no agotan la regulación del
procedimiento infraccional marítimo, sí aislan a quien ingrese al ámbito de su
regulación, quedando la decisión última y definitiva de sancionar y ejecutar lo juzgado
radicada en la Autoridad Marítima, sin posibilidad ulterior de provocar el
conocimiento y revisión judicial.
Por otra parte, con anterioridad a este requerimiento de inaplicabilidad no se
ha dado aplicación ni se han impugnado las normas cuyos efectos constitucionales en
este caso se cuestiona. Tampoco han sido aplicadas las disposiciones legales
("""
cuestionadas en el caso sub-lite, lo que podría ocurrir cuando la Iltma. Corte de
x -•
Apelaciones de Valparaíso resuelva, en primera instancia, la acción constitucional de
protección interpuesta. Sin embargo, dado que ya fueron aplicadas en sede
administrativa, hay al menos un indicio claro de que ellas se aplicarán en sede judicial.
Por lo tanto, si se ordena por esta Magistratura dejar de considerar los
preceptos objetados para la resolución del asunto, el análisis del juez de instancia
habrá recibido una contribución en la determinación de algunos de los elementos de
la acción de protección. Por lo mismo, lo que se estaría haciendo al acoger la
inaplicabilidad es remover aquel obstáculo normativo de potencial inconstitucional,
depurando el análisis de constitucíonalidad que deberá realizar el juez de instancia lo
que, en definitiva, permitirá acoger dicho arbitrio constitucional.
48
6. Fundamento plausible (artículo 84 N° 6 LOCTC).
En armonía con la regulación constitucional que exige una
"fundamentación
razonable", esta Magistratura Constitucional la concibe como la aptitud del precepto o
los preceptos legales impugnados para contrariar, en su aplicación al caso concreto, la
Constitución, lo cual debe ser expuesto circunstanciadamente8. Agrega que la
explicación de la forma en que se produce la contradicción entre las normas,
sustentada adecuada y lógicamente, constituye base indispensable de la acción de •
inaplicabilidad (STC roles Nos 482, 483, 484, 485, 490, 491, 492, 494, 2.075, 2.144,
2.247, 2.260, entre otras}.
Esto exige que la argumentación no sea meramente abstracta o genérica, sino
que el requerimiento contenga una exposición clara de los hechos y fundamentos de
derecho en que se apoya, y que explique de modo suficiente y claro la manera en que
se produciría la infracción a la Constitución por la aplicación del precepto legal
impugnado en la gestión pendiente (STC rol N° 2.185 y N°2.295).
En este caso, según los argumentos
jurídicos esgrimidos
en forma
circunstanciada en el apartado II, y la explicación de los hechos en el apartado I, existe
suficiente razonabilidad y plausibilidad de los fundamentos de este requerimiento.
7. Inexistencia de la presunción de constitucionalidad de los preceptos
legales cuya inaplicabilidad se solicita
Si bien la inaplicabilidad por inconstitucionalidad es de carácter excepcional,
cuesta apreciar
la vigencia
del denominado "principio de presunción
de
constitucionalidad de los preceptos legales", fundado en una deferencia del Tribunal
Constitucional con el legislador, respecto de dos cuerpos legales dictados en períodos
Según la STC N° 1288'de 2009, este numeral resulta constitucional en el entendido que se refiere a lo
prescrito en el artículo 93, inc. 11 de la Constitución Política, respecto a que la acción sometida a
conocimiento del Tribunal Constitucional debe estar "fundada razonablemente".
8
49
de pre-constitucionalidad, que dan cuenta de un esquema normativo disciplinario9, de
carácter inquisitivo, proclive a producir vulneraciones a los derechos de los sujetos a
quienes se formulen cargos. En consecuencia, el control de constitucionalidad de los
preceptos legales en cuestión se hace incluso más necesario en normas de dicha
naturaleza, esto es, un Decreto Ley y un Decreto con Fuerza de Ley dictados sin
sujeción a la Constitución,
Tal como esta Magistratura ha sostenido en una profusa jurisprudencia, se
deberá desestimar un requerimiento de ínaplicabilidad cuando existan posibilidades
de conciliar la norma legal con la Carta Fundamental. Si esa posibilidad no existe,
deberá declararse la Ínaplicabilidad, dado que no se habrá configurado la presunción
de constitucionalidad. En este caso, y por todo lo expuesto en el apartado bajo el
apartado II, y la explicación de los hechos en el numeral I, no se avizora cuál sería la
interpretación que soslayaría los vicios enunciados precedentemente, más aún en
aquellos casos en que se produce una vulneración de texto constitucional expreso.
Portante,
En mérito de lo expuesto, los fundamentos de hecho y de Derecho invocados, lo
dispuesto en el artículos 93 Ns 6; 5 inciso 2S; 6; 7; 19 Nss 2, 3 y 26; 32 N° 6; 38 inc. 2;
76, inc. 1°; y 101 inc. 22, todos de la Constitución Política de la República; los artículos
79 y siguientes del DFL N s 5 de 2010, que fija el Texto Refundido, Coordinado y
Sistematizado
de la Ley N 2 17.997
Orgánica Constitucional del
Tribunal
Constitucional; los artículos 3 letras i) y 1) del DFL N° 292 de 1953, Ley Orgánica de
DIRECTEMAR, y los artículos 87, 95, 96, 97, 142, 149, 150 y 151 del DL N 2 2.222 de
1978, Ley de Navegación y demás disposiciones legales pertinentes,
Ruego al Excmo. Tribunal Constitucional tener por interpuesto el requerimiento de
Ínaplicabilidad por inconstitucionalidad a que se refiere el art 93 N- 6 CPR, en contra
9 Esto resulta palmario en la similitud de la redacción legislativa entre el artículo 80, inserto en el
Título VI "Orden, Disciplina y Seguridad" y el artículo 151, dentro del párrafo "De las Sanciones y Multas",
ambos del citado Decreto Ley N 2 2.222 de 1978.
50
de los preceptos legales ya individualizados en el cuerpo del presente escrito, los que
inciden o pueden incidir de manera decisiva en la resolución del asunto contencioso
seguido ante la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso caratulado "ESVAL S.A. con
Gobernación Marítima de Valparaíso", Rol Ns 3183/2014, en el que mi representada es
parte, y en definitiva declarar la infracción a las disposiciones constitucionales
señaladas en el presente libelo, debiendo inaplicarse dichas disposiciones en el
proceso antes mencionado.
Primer Otrosí: Vengo en acompañar certificado expedido con fecha 27 de enero de
2015 por la Sra. Secretaria de la Iltma, Corte de Apelaciones de Valparaíso caratulados
"ESVAL S.A. con Gobernación Marítima de Valparaíso", Rol N2 3183/2014
Por tanto,
Ruego al Exmo. Tribunal Constitucional tenerlo por acompañado.
Segundo Otrosí: Vengo en acompañar copia de la escritura pública en que consta mi
personería para actuar en representación de ESVAL S.A.
Por tanto,
Ruego al Exmo. Tribunal Constitucional tenerlo por acompañado.
Tercer Otrosí: Conforme a lo dispuesto en el artículo 82 inc. 3 e del DFL N e 5 de 2010,
que fija el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado de la Ley N2 17.997 Orgánica
Constitucional del Tribunal Constitucional, vengo en solicitar al Exmo. Tribunal
Constitucional disponer la realización de alegatos si estimare que existen puntos
dudosos respecto de la admisibilidad a tramitación del presente requerimiento.
Por tanto,
Ruego al Exmo. Tribunal Constitucional acceder a lo solicitado.
Cuarto Otrosí: Conforme a lo dispuesto en el art. 85 inc. I2 del DFL N2 5 de 2010, que
fija el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado de la Ley N a 17.997 Orgánica
Constitucional del Tribunal Constitucional, vengo en solicitar al Exmo. Tribunal
Constitucional disponer la suspensión del procedimiento contencioso seguido ante la
51
Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso caratulado "ESVAL S.A, con Gobernación
Marítima de Valparaíso", Rol N2 3183/2014. Esta solicitud se fundamenta en la
incidencia decisiva que tienen en el proceso seguido ante dicho Tribunal los preceptos
cuya inaplicabilidad por inconstitucionalidad se ha solicitado y atendido que la
posibilidad de que se proceda a la vista de la causa en la gestión pendiente; así como
de que se adopte el acuerdo es inminente; puesto que la causa se halla en estado de
relación.
Portante,
Ruego al Exmo. Tribunal Constitucional acceder a lo solicitado.
Quinto Otrosí: Se tenga presente que en mi calidad de abogado habilitado para el
ejercicio de la profesión, asumo el patrocinio y poder en esta causa y delego poder al
abogado habilitado para el ejercicio de la profesión don JORGE BERMUDEZ SOTO, de
mi mismo domicilio, para que pueda actuar conjunta o separadamente, en. forma
indistinta, con las mismas facultades que detento, quién firma en señal de aceptación.
52
Santiago, nueve de abril de dos mil quince.
VISTO Y CONSIDERANDO:
1° . Que, con fecha 29 de enero del año en curso, el
abogado DOMINGO TAPIA NAVARRO, en representación de ESVAL
S.A., ha requerido de esta Magistratura la declaración de
inaplicabilidad por inconstitucionalidad del articulo 3°,
letras i) y 1) , del D.F.L. N° 292, de 1953, Ley Orgánica
de
la Dirección
General del Territorio Maritimo
y la
Marina Mercante (DIRECTEMAR), y de los artículos 87, 95,
96,
97,
142, incisos
tercero
y
cuarto,
149, inciso
primero, 150, incisos primero y cuarto, y 151 del D.L. N°
2.222, de 1978, Ley de Navegación, para que surta efectos
en el recurso de protección caratulado "ESVAL S.A. CONTRA
GOBERNACIÓN MARÍTIMA DE VALPARAÍSO", Rol N°
3183-2014,
que se encuentra actualmente en tramitación, con decreto
de autos en relación, ante la Iltma. Corte de Apelaciones
de Valparaíso, para su vista conjunta con otros recursos;
2°.
Que, por resolución de fecha 26 de febrero del
año en curso, escrita a fojas 73 y siguientes, esta Sala
acogió a tramitación
misma
oportunidad,
incidiría
suspendió
el
deducido. En la
procedimiento
en
que
la inaplicabilidad materia de autos y, para
pronunciarse
confirió
el requerimiento
sobre
la admisibilidad
traslado por
del requerimiento,
10 días a la otra parte de la
gestión judicial aludida, requiriendo, asimismo, que la
Iltma.
Corte
de
Apelaciones
copias
autorizadas
de
las
de
Valparaíso
piezas
remitiera
principales
de
la
gestión invocada;
3°.
sobre
Que
el
traslado
conferido
para
pronunciarse
la admisibilidad fue evacuado por el Consejo de
Defensa del Estado y se encuentra agregado a fojas 80 y
siguientes; por su parte, las copias autorizadas fueron
remitidas
y
se
encuentran
siguientes de autos;
agregadas
a
fojas
95
y
, 00024,
4° .
Que
los
antecedentes
examinados
por
este
Tribunal permiten verificar que se ha dado cumplimiento a
los
requisitos
exigidos
por
el
decimoprimero, de la Constitución
articulo
93,
inciso
Política, en relación
con lo previsto en el artículo 84 de la Ley N° 17.997,
Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, para
declarar admisible el presente requerimiento;
5°. Que, en efecto, la gestión judicial en la que
incide
el
requerimiento
interpuesto
se
encuentra
pendiente y, para el solo efecto de pronunciarse sobre su
admisibilidad,
definitiva,
sin perjuicio de lo que se resuelva
esta
Sala
estima
resultar
que
decisivo
el
precepto
en
dicha
en
legal
impugnado
podría
gestión
judicial,
que la acción de inaplicabilidad deducida se
encuentra razonablemente fundada y que no concurre, en la
especie,
ninguna
de
las
causales
de
inadmisibilidad
previstas en el referido artículo 84.
Y TENIENDO PRESENTE lo dispuesto en el artículo 93,
inciso
primero,
N°
6°, e inciso
decimoprimero,
de
la
Constitución Política y en los artículos 83, 84 y demás
disposiciones pertinentes de la Ley N° 17.997, Orgánica
Constitucional del Tribunal Constitucional,
SE RESUELVE:
Que
SE
DECLARA
ADMISIBLE
el
requerimiento
de
inaplicabilidad deducido a fojas uno.
Acordada la admisibilidad con el voto en contra del
Ministro señor Francisco Fernández Fredes, quien estuvo
por declararlo inadmisible, por estimar que en la especie
concurre la causal prevista en el numeral 5 del artículo
84 de la Ley Orgánica de esta Magistratura, toda vez que
las disposiciones
1
impugnadas no resultarán decisivas en
la resolución del recurso de protección que constituye la
gestión pendiente.
110245
Acordada,
Ministro
asimismo
señor
Nelson
con
Pozo
el
voto
Silvar
en
contra
del
quien
estuvo
por
declararlo inadmisible, por configurarse en este caso la
causal contemplada en el numeral 6 del artículo 84 de la
Ley Orgánica de este Tribunal, esto es, que carece de la
fundamentación razonable, lo cual implica la aptitud del
o de los preceptos legales objetados para contrariar, en
su aplicación al caso concreto, la Constitución, lo que
debe ser expuesto circunstanciadamente, de modo que la
explicación
contradicción
lógicamente,
de
la
entre
forma
en
las normas,
constituye
la
base
que
se
sustentada
produce
adecuada
indispensable
de
la
y
la
acción impetrada (acción cautelar de protección).
Pasen los autos al Presidente del Tribunal para que
les dé curso progresivo.
Notifíquese.
Rol N° 2784-15-INA.
)0
Pronunciada por la Primera Sala del Excmo. Tribunal
Constitucional, integrada por su Presidenta, Ministra señora
Marisol Peña Torres, y los Ministros señores Francisco
Fernández Fredes, Domingo Hernández Emparanza, Juan José
Romero Guzmán y Nelson Pozo Silva.
Autoriza la Secretaria del Tribunal, señora Marta de la
Fuente Olguin.