La gobernanza marítima global y el Mar de China

ESADEgeo POSITION PAPER 26
La gobernanza marítima global
y el Mar de China Meridional
Marie Vandendriessche
Asistente de investigación, ESADEgeo Center for Global Economy and Geopolitics
JULIO DE 2012
La gobernanza marítima global y el Mar de China Meridional
Marie Vandendriessche
Asistente de investigación
ESADEgeo Center for Global Economy and Geopolitics
Julio de 2012
Introducción
El Mar de China Meridional, una de las zonas de contestación geopolítica de nuestro
mundo, se está recalentando. En los últimos meses, China ha mantenido un contencioso
con las Filipinas por los buques de pesca en el banco de Scarborough y se ha enfrentado a
Vietnam por los campos petrolíferos marítimos. Poco después de la aprobación por parte
de Vietnam de una ley que ratificaba las pretensiones de este país sobre las islas Spratly y
Paracelso, un anuncio apareció en la página web de la China National Offshore Oil
Corporation (CNOOC), declarando que unos bloques de petróleo dentro de la zona
económica exclusiva de Vietnam estaban disponibles para la exploración –lo que hizo
encender las alarmas. El foco de la disputa se incrementó en julio, cuando la cumbre
ministerial del ASEAN celebrada en Phnom Penh no logró consensuar un comunicado
conjunto por vez primera en su historia, debido a los desacuerdos internos sobre las
declaraciones a propósito del Mar de China Meridional. Además, China acaba de
establecer su última ciudad con rango de prefectura, Sansha, en una isla de las disputadas
Islas Paracelso –y se espera que en breve se ubique una guarnición militar en este
controvertido emplazamiento.
El presente paper pretende contextualizar este conflicto dentro del ámbito de la
gobernanza marítima global y su gama correspondiente de instituciones formales. Tras una
breve descripción de las tensiones en el Mar de China Meridional, se presentan los
mecanismos formales de la gobernanza marítima global con el fin de responder a la
siguiente pregunta: ¿Quién gobierna los mares? En primer lugar y de forma destacada, se
describe la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS) como la
institución que determina la soberanía sobre porciones de los mares. Dicho apartado
proporciona una visión general de las zonas legales de soberanía de la UNCLOS, y le
sigue una descripción de las organizaciones intergubernamentales relacionadas, como la
Autoridad International de los Fondos Marinos (ISA) y los órganos de solución de
La gobernanza marítima global y el Mar de China Meridional
2
controversias.
A
continuación,
el
paper
se
centra
en
las
organizaciones
intergubernamentales que trabajan en áreas temáticas específicas, como la protección y la
seguridad en la navegación, las ciencias marinas y de la navegación y el medio ambiente.
Finalmente, se comentan los acuerdos regionales, y se ofrece una breve conclusión sobre
la aplicabilidad de la maquinaria de la gobernanza marítima global en el caso del Mar de
China Meridional.
Soberanía del Mar de China Meridional
El área marítima conocida como el Mar de China Meridional, que se extiende desde las
orillas de China, Indonesia, Malasia, Vietnam, las Filipinas, Brunei y Taiwán, ha sido
escenario de fuertes disputas durante años. Dichas disputas surgen –unas veces
pacíficamente, otras veces con amenazadoras muestras de fuerza militar– por las islas y
las rocas habitables incluidos en los grupos de islas como las Spratlys, las Paracelso, las
Senkakus y las Dokdos. Si bien las reivindicaciones históricas tenían sus raíces en
cuestiones de soberanía nacional, en la actualidad el Mar de China Meridional también es
foco de conflicto por sus fértiles aguas de pesca y sus críticas arterias de navegación, así
como por la riqueza de su fondo marino, que contiene amplias reservas de petróleo y de
gas natural. Aunque todavía se desconocen
las cantidades exactas de recursos naturales
que se hallan bajo el lecho marino del Mar de
China Meridional, las perspectivas de su
extracción son muy tentadoras para el
crecimiento de las economías del sudeste
asiático
y
sus
poblaciones
que
van
prosperando y, en consecuencia, muchas
reclaman su derecho sobre aquellas aguas.
Los países que bañan sus costas en el Mar
de China Meridional imponen su soberanía
sobre
porciones
del
territorio
marítimo
invocando, por una parte, unos presuntos
derechos históricos (China, por ejemplo,
entregó a la Comisión de Naciones Unidas
Fuente: U.S. Central Intelligence Agency
[dominio público], via Wikimedia Commons
sobre los Límites de la Plataforma Continental en mayo de 2009 1 un discutido mapa de
reivindicaciones históricas –conocido como la “línea de nueve puntos” 2 – que se remonta
1
Podría afirmarse que 2009 fue el año en que la situación en el Mar de China Meridional empezó a
recalentarse, como consecuencia de las propuestas que los estados del Mar de China Meridional formularon a
La gobernanza marítima global y el Mar de China Meridional
3
por lo menos al año 1947), y, por otra, argumentos basados en las estipulaciones de la
vigente Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS). Para
respaldar sus reivindicaciones ante la UNCLOS, los estados con frecuencia pugnan por la
soberanía de rocas aparentemente insignificantes e inhabitables, algunas de las cuales
desaparecen engullidas por las olas durante la marea alta. Estas pugnas están muy
relacionadas con las definiciones legales contenidas en la UNCLOS, que se explican más
abajo.
Los mecanismos de la gobernanza marítima global
Ante áreas marinas como el Mar de China Meridional, que constituyen más de dos terceras
partes de la superficie de la Tierra, la pregunta es: ¿Cómo se gobierna este espacio? Los
estados soberanos controlan sus masas continentales, pero ¿quién es el dueño de los
mares, y qué actores determinan las actividades que pueden desarrollarse sobre estas
aguas o dentro de ellas? A continuación, se hace una descripción de los mecanismos
formales que constituyen la maquinaria de la gobernanza marítima global, centrada
especialmente en las organizaciones intergubernamentales.
UNCLOS: La Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar
El principal acuerdo internacional que regula los mares es la Convención de Naciones
Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS), que fue ratificada en 1994 y cuenta en la
actualidad con 162 estados miembros, incluida la Unión Europea. La mayoría de los
estados ribereños, incluidos China y Japón, forman parte de la UNCLOS (ambos la
ratificaron en 1996); sin embargo, los Estados Unidos suscribieron la Convención pero no
la han ratificado. Esta indecisión está relacionada con la parte XI de la UNCLOS, que
contiene las estipulaciones sobre la porción de los océanos que queda fuera de las zonas
de soberanía de los estados, un área que es gobernada por la Autoridad Internacional de
los Fondos Marinos (ISA), que se describe más adelante. Pese a los intentos para
complacer a los países industrializados modificando las cláusulas originales de la parte XI,
los Estados Unidos se han mantenido fuera del acuerdo.
la Comisión de Naciones Unidas sobre los Límites de la Plataforma Continental. En 2009 acababa el plazo
fijado por este organismo para presentar propuestas sobre el establecimiento de la plataforma continental más
allá de 200 millas náuticas (en virtud del Anexo II, artículo 4, de UNCLOS, la fecha límite para presentar
propuestas se había establecido originariamente al cabo de 10 años de la entrada en vigor de la Convención
para cada estado; sin embargo, para los estados que la habían ratificado antes de 1999, fue pospuesta
posteriormente a diez años a partir de la adopción de las Directrices Científicas y Técnicas de la Comisión
(CLCS/11) de mayo de 1999 (Doc. SPLOS/72)). En respuesta a esta fecha límite, Vietnam y Malasia realizaron
una Propuesta conjunta sobre la parte sur del Mar de China Meridional el 6 de mayo de 2009, a la cual
respondió China con una Nota verbal (CML/18/2009) que incluía el mapa de los nueve puntos; Vietnam
proporcionó información sobre el Área Norte el 7 de mayo de 2009, y China presentó una información
preliminar a la Comisión el 11 de mayo de 2009.
2
La línea de nueve puntos, una línea en forma de U, es representada en verde en el mapa que se reproduce
más arriba.
La gobernanza marítima global y el Mar de China Meridional
4
Definiendo las áreas de soberanía en los mares
Una de las mayores contribuciones de la UNCLOS a la gobernanza de los océanos es la
definición de los derechos sobre porciones del mar y del fondo marino. La Convención
define una serie de zonas a partir de las costas de los estados, que conllevan distintos
derechos de soberanía según los casos.
Además de las aguas interiores de los estados, la primera de las zonas definidas son las
aguas territoriales, que se extienden hasta las 12 millas náuticas desde las líneas de base
de cada país 3 y dentro de las cuales los estados pueden establecer sus leyes y ejercer su
plena soberanía sobre los recursos y el uso del territorio. A los buques extranjeros se les
permite el “paso inocente” 4 por las aguas territoriales. En la zona contigua, que se extiende
otras 12 millas náuticas más tras las aguas territoriales, los estados también tiene el
derecho de hacer aplicar sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigración o
sanitarios.
Habitualmente, las áreas que son más fuertemente objeto de disputas son las de la zona
económica exclusiva (ZEE) y la plataforma continental, las cuales a veces coinciden
geográficamente, y a veces no. La ZEE, tal como es definida en la parte V de la UNCLOS,
se extiende a 200 millas náuticas de la línea de base de cada país. Dentro de esta zona,
los estados ribereños tienen derechos de soberanía con respecto a los recursos naturales
suprayacentes al fondo marino, tanto vivos como no vivos –como poblaciones de peces, o
el potencial de energía renovable de los vientos, las aguas o las corrientes. También tienen
derecho a realizar otras actividades de explotación económica, así como de investigación
científica marina y de protección medioambiental. Los estados extranjeros disfrutan del
derecho de navegar en esta zona y de sobrevolarla, y pueden trazar cables y tuberías
submarinos. Sin embargo, las disposiciones de la ZEE no son aplicables a los recursos
contenidos en el lecho marino bajo de estas aguas.
De hecho, los minerales y los recursos naturales del fondo marino son regulados en un
apartado distinto de la UNCLOS, en concreto la parte VI, que trata de la plataforma
continental. Esta área comprende el fondo marino y el subsuelo de las áreas submarinas
que se hallen dentro de la zona que se extiende o bien hasta una distancia de 200 millas
marinas contadas desde la línea de base o bien a todo lo largo de la prolongación natural
3
La línea de base de un estado generalmente corresponde a la línea de la marea baja; sin embargo, en una
serie de casos definidos en el artículo 7 de la UNCLOS, incluidos los litorales con profundas aberturas y
escotaduras o en los que haya una franja de islas a lo largo de la costa, puede redibujarse como una línea
recta.
4
El artículo 19 de la UNCLOS define que “el paso es inocente mientras no sea perjudicial para la paz, el buen
orden o la seguridad del Estado ribereño”, y a continuación enumera algunas actividades que se consideran
prejudiciales.
La gobernanza marítima global y el Mar de China Meridional
5
de su territorio terrestre, la que sea mayor. Sin embargo, sólo 350 millas náuticas de esta
prolongación natural, desde la línea de base, pueden ser definidas como la plataforma
continental de un país. Además, si un país reclama un área de la plataforma continental
situada que se extiende más allá de las 200 millas náuticas de la ZEE, debe facilitar
información sobre estos límites a la Comisión de Naciones Unidas sobre los Límites de la
Plataforma Continental, que efectúa recomendaciones sobre la materia.
ISA: la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos
Las implicaciones de esta definición de plataforma continental no son en absoluto
insignificantes: según el artículo 77 de la UNCLOS, el estado ribereño ejerce derechos de
soberanía sobre la plataforma continental a los efectos de su exploración y de la
explotación de sus recursos naturales, y nadie podrá emprender estas actividades sin
expreso consentimiento de dicho estado. Sin embargo, ello no está exento de algunos
límites: el artículo 82 de la UNCLOS estipula que el estado ribereño efectuará pagos o
contribuciones a otro organismo de Naciones Unidas, la Autoridad Internacional de los
Fondos Marinos (ISA, en sus siglas en inglés), en caso de realizar la explotación de los
recursos no vivos de la plataforma continental más allá de las 200 millas marinas contadas
a partir de su línea de base. Dichos pagos serán posteriormente distribuidos por la ISA
entre las demás partes de la UNCLOS sobre la base de unos “criterios de distribución
equitativa”.
Además, la ISA actúa en beneficio de “toda la humanidad” en aquella porción de los mares
que no forma parte de las aguas territoriales ni de la ZEE de ningún estado, conocida con
el nombre de alta mar. Esta organización, con sede en Jamaica, regula la exploración
minera de los fondos marinos. Los estados que han ratificado la UNCLOS son ipso facto
miembros de la ISA. 5
Islas, rocas y archipiélagos
La UNCLOS también contiene estipulaciones sobre las líneas de base de los estados
archipiélagos (parte IV) y sobre la extensión de las ZEE y las aguas territoriales debida a
islas y/o rocas. Una isla es definida en el artículo 121 como “una extensión natural de
tierra, rodeada de agua, que se encuentra sobre el nivel de ésta en pleamar”. Si una isla
pertenece a un estado ribereño, las zonas de soberanía de dicho estado se amplían para
incluir las áreas que se extienden desde la línea de base de las islas. Evidentemente, los
estados con islas situadas a gran distancia de sus costas pueden gozar de importantes
5
Se podría afirmar que esta pertenencia ipso facto a la ISA y la correspondiente observancia de sus reglas es
uno de los principales elementos que impiden la ratificación de la UNCLOS por parte de Estados Unidos, como
se ha señalado más arriba.
La gobernanza marítima global y el Mar de China Meridional
6
ventajas, debido a la ampliación de estas zonas y sus correspondientes derechos sobre los
minerales y los recursos naturales que contienen.
En este contexto, puede entenderse que ciertos estados, por ejemplo en el Mar de China
Meridional, anhelen poseer la soberanía sobre las islas objeto de disputa. De hecho, otra
consecuencia de las definiciones de la UNCLOS es que numerosas rocas inhabitables del
Mar de China Meridional y de otros lugares son reclamados como islas. En su artículo 121,
la UNCLOS define que una roca no es apta para “mantener habitación humana o vida
económica propia”, y estipula que las rocas “no tendrán zona económica exclusiva ni
plataforma continental”. Por tanto, es de gran interés para los estados mostrar que las
rocas sí mantienen vida económica y que no quedan sumergidas en pleamar, por ejemplo,
construyendo una plataforma para helicópteros encima de ellas, 6 o demostrando que hay
actividad pesquera y turística en las aguas que las rodean. 7
Mecanismos de solución de controversias
Si bien proporcionan una clarificación legal de las zonas de los océanos, es evidente que
las definiciones de la UNCLOS también ponen de manifiesto numerosos solapamientos o
zonas grises en los mares, por ejemplo, en el caso de aquellos países con costas
adyacentes o situados frente a frente. En estos casos, según el artículo 279, los estados
que forman parte de la UNCLOS tienen la obligación de resolver sus controversias por
medios pacíficos. Dichos estados pueden elegir libremente entre cuatro procedimientos
distintos de solución de controversias: el Tribunal Internacional del Derecho del Mar (TIDM,
o ITLOS en sus siglas en inglés) –que tiene una Sala específica de Controversias de los
Fondos Marinos–, la Corte Internacional de Justicia (ICJ), o uno de los dos tribunales
arbitrales constituidos de acuerdo con los anexos VII u VIII de la UNCLOS.
Seguridad y sostenibilidad en el mar: otros órganos de gobernanza
En cuanto a las organizaciones intergubernamentales implicadas en otros sectores de la
gobernanza marítima global, una gran organización de referencia es la Organización
Marítima Internacional (OIM, o IMO en sus siglas en inglés). Creada en 1948, la OIM está
integrada actualmente por 170 estados miembros (incluidos China y los Estados Unidos),
cada uno de los cuales contribuye al presupuesto de la organización en función del
tonelaje de su flota mercante. 8 La OIM se dedica principalmente a la seguridad de la
6
Aunque el mero hecho de mantenerse por encima del agua en pleamar debido a una estructura artificial no
convierte automáticamente una estructura geológica en isla; estas estructuras artificiales son consideradas de
un modo distinto por la UNCLOS (artículos 60 y 80).
7
Es importante señalar que el artículo 77 establece que ni la ocupación real ni la ficticia (por ejemplo, de islas),
ni la declaración expresa, determinan los derechos de un estado ribereño sobre la plataforma continental.
8
En la actualidad, Panamá es el mayor contribuyente al presupuesto de la OIM.
La gobernanza marítima global y el Mar de China Meridional
7
navegación (por ejemplo a través de SOLAS, la Convención Internacional para la
Seguridad de la Vida Humana en el Mar), como también a la protección marítima
(asimismo frente al terrorismo y la piratería) y a temas medioambientales. Al respecto, uno
de los principales instrumentos de la OIM es la Convención Internacional para Prevenir la
Contaminación por los Buques (MARPOL).
Otras organizaciones intergubernamentales preocupadas por el entorno marino son la
Comisión Ballenera Internacional (CBI, o IWC en sus siglas en inglés), así como los tres
Los Fondos internacionales de indemnización de daños debidos a la contaminación por
hidrocarburos (FIDAC, o IOPCF en sus siglas en inglés). Estos proporcionan
compensaciones
por
daños
ocasionados
por
la
contaminación
petrolera
como
consecuencia de vertidos de petroleros; las contribuciones de los estados miembros a los
FIDAC se calculan en base al número de toneladas de petróleo que cada estado recibe al
año. Además, la Comisión Oceanográfica Internacional (COI, o IOC en sus siglas en
inglés) de la UNESCO aporta sus conocimientos científicos sobre el estado de los océanos
y coordina el desarrollo de sistemas de alerta de tsunamis, al tiempo que ayuda a
supervisar el entorno marino, por ejemplo en lo relativo al cambio climático. Finalmente, la
Organización Hidrográfica Internacional (OHI, o IOH en sus siglas en inglés), con sede en
Mónaco, contribuye a la seguridad en la navegación y a la protección del entorno marino
mediante la coordinación de las agencias hidrográficas nacionales en la elaboración de
cartas náuticas y otros documentos e información.
Gobernanza marítima regional
Además de los mecanismos globales de la gobernanza marítima descritos más arriba,
existen numerosos acuerdos y organizaciones específicos en determinadas regiones. Con
relación a la actividad pesquera, estas organizaciones son muy comunes: algunos
ejemplos son la Comisión de Pesca para Asia-Pacífico, la Organización de Pesquerías del
Atlántico Noreste y la Comisión de Peces Anádromos del Pacífico Septentrional. Muchas
de estas organizaciones pesqueras están vinculadas con la Organización de las Naciones
Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO).
Por otra parte, existen también otros acuerdos regionales más generales, como el Tratado
del Estrecho de Torres entre Australia y Papúa Nueva Guinea, o el Sistema del Tratado
Antártico. En el caso del Ártico, ocho estados (Canadá, Dinamarca –incluyendo
Groenlandia y las islas Feroe–, Finlandia, Islandia, Noruega, Rusia, Suecia y Estados
Unidos) se reúnen en un foro intergubernamental conocido como el Consejo Ártico, que
trata de cuestiones sociales y medioambientales. Sin embargo, en la cambiante área
La gobernanza marítima global y el Mar de China Meridional
8
geográfica del Ártico, los efectos del deshielo causados por el calentamiento global están
provocando la apertura de nuevas vías marítimas económicamente interesantes, aunque al
mismo tiempo están poniendo en riesgo su fondo marino rico en recursos naturales. En
cuanto a las cuestiones de soberanía que desencadena este deshielo, se debe recurrir a
de nuevo al derecho consuetudinario internacional, a la UNCLOS y sus organismos.
Volviendo al Mar de China Meridional, no existe un acuerdo general en la región. Sin
embargo, se han producido manifestaciones de cooperación intergubernamental en
cuestiones específicas, como el Acuerdo de cooperación regional para combatir la piratería
y el robo a mano armada contra buques en Asia (ReCAAP, en sus siglas en inglés). En
virtud de dicho acuerdo, formalizado en 2004, catorce 9 países del sur y del sudeste asiático
colaboran, comparten información y se comprometen a proporcionarse asistencia jurídica
mutua en materia de piratería y robos a mano armada. Otro ejemplo de cooperación
funcional en materia de seguridad regional en el sudeste asiático son las Patrullas del
Estrecho de Malaca, creadas en 2004. Malasia, Indonesia, Singapur y Tailandia (este
último se adhirió en 2008) colaboran bajo este paraguas con el fin de garantizar
conjuntamente la seguridad en las rutas marítimas importantes de los estrechos de Malaca
y Singapur.
Implementación de la gobernanza marítima global en el Mar de China
Meridional
A pesar de estos ejemplos de exitosa
cooperación
específicos,
regional
las
zonas
en
ámbitos
económicas
exclusivas y las plataformas continentales
del Mar de China Meridional siguen siendo
fuente de conflictos. La UNCLOS ofrece una
resolución judicial a las disputas (y, en el
caso de Taiwán, que no puede firmar la
convención,
el derecho consuetudinario
internacional). Sin embargo, para que las
estipulaciones de la UNCLOS funcionen
plenamente, primero debe resolverse la
cuestión de la soberanía sobre las islas en
Fuente: Voice of America [dominio público],
a través de Wikimedia Commons
9
De facto, son dieciséis países los que participan, ya que Malasia e Indonesia colaboran con la organización, a
pesar de que no han ratificado el Acuerdo.
La gobernanza marítima global y el Mar de China Meridional
9
disputa, como las Spratly y las Paracel. Este proceso, llevado a cabo a través de los
canales oficiales de las Naciones Unidas, como la Comisión sobre los Límites de la
Plataforma Continental, es largo. Además, los estados son libres de elegir si desean o no
apelar a alguno de los mecanismos vinculantes de resolución de controversias para
solucionar los conflictos de soberanía. Mientras tanto, los estados del sudeste asiático se
mantienen en un tenso enfrentamiento con respecto a las islas y las rocas, así como a las
fértiles zonas de pesca en la superficie del agua y a los recursos naturales en el lecho
marino. Hasta que las zonas económicas exclusivas y las plataformas continentales estén
completamente establecidas por ley, los derechos de extracción seguirán siendo un
problema.
Por otra parte, los estados del sureste asiático pueden recurrir a las organizaciones
intergubernamentales que no están específicamente centradas en la gobernanza marítima,
como la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) 10 y su organismo
correspondiente, el Foro Regional de ASEAN (ARF). Ha habido varios encuentros entre
China (que no es miembro de la ASEAN) y los miembros de la ASEAN en torno a las
cuestiones marítimas, los cuales han conducido a la adopción de declaraciones conjuntas
entre China y la ASEAN, como la Declaración sobre el Mar de China Meridional (1992) y la
Declaración sobre la conducta de las partes en el Mar de China Meridional (2002), en las
que se hace constar explícitamente la intención de resolver de forma pacífica las
cuestiones de soberanía en el Mar de China Meridional.
Sin embargo, a pesar de la reciente formalización de unas directrices para la
implementación de la Declaración de 2002, los progresos para la concreción de los
acuerdos antes mencionados han sido lentos, y las tensiones recientes han puesto de
manifiesto que estas declaraciones pueden ser insuficientes para el sudeste asiático, una
región altamente dinámica, con una elevada tasa de crecimiento, y que otorga una gran
importancia a la soberanía. Otras opciones para resolver –o evitar– los problemas de
soberanía incluyen iniciativas de diplomacia “oficiosa” (de segunda vía), el desarrollo
conjunto de los recursos (aunque los detalles de estos acuerdos podrían generar otras
complicaciones propias) o las redes de acuerdos bilaterales, con las que China podría
sentirse más cómoda.
En resumen, tal como se ha descrito, existen una serie de opciones institucionales para la
resolución del conflicto del Mar de China Meridional, tanto a escala regional como global.
10
De hecho, China y la ASEAN han ido intensificando su colaboración, en el contexto de su significativa
interconexión económica. Como consecuencia de ello, en 2010 entró en vigor el Área de Libre Comercio ChinaASEAN, que condujo a importantes reducciones arancelarias.
La gobernanza marítima global y el Mar de China Meridional
10
Sin embargo, la combinación de distintas sensibilidades con relación a la soberanía –que,
en el sudeste asiático, está muy vinculada al discurso nacional– y los fuertes intereses
económicos pueden inhibir a los estados de sacar el provecho máximo de esta maquinaria.
La gobernanza marítima global y el Mar de China Meridional
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