El control parlamentario sobre el presupuesto público
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Presupuesto y Gasto Público 48/2007: 129-143 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2007, Instituto de Estudios Fiscales El control parlamentario sobre el presupuesto público MIGUEL ÁNGEL MARTÍNEZ LAGO Profesor Titular de Derecho Financiero Recibido: Junio 2007 Aceptado: Octubre 2007 Resumen Pese a los progresos de la Contabilidad Pública, la lectura de los Presupuestos es un arte que sigue siendo ignorado. Por otro lado, el Parlamento ha ido vaciándose de contenido y de capacidad de control del Ejecutivo, lo que implica también que haya perdido influencia sobre el Presupuesto. No obstante, el principio de reserva de ley en materia pre­ supuestaria, consagrado constitucionalmente, sirve para guardar las apariencias y que, en un plano puramente for­ mal, el Parlamento base su centralidad sobre el Presupuesto. Palabras clave: ilusión financiera, control político, presupuesto, parlamento. Clasificación JEL: H61. Abstract In spite of the progresses of the Public Accounting, the interpretation of the Budgets is an art that continues being ig­ nored. On the other hand, the Parliament has been drained of content and capacity of control of the Executive, which also implies that there is lost influence on the Budget. However, the principle of reserve of law in budgetary matter, consecrated constitutionally, serves to keep the appearances and that, in a purely formal plane, the Parliament bases its central position on the Budget. 1. Ilusión sobre el derecho al Presupuesto Hace ciento cuatro años que se publicó en Italia, en el seno de la «Biblioteca de Cien­ cias Sociales y Políticas» de la Editorial Remo Sandron de Palermo, la obra de un profesor ordinario de Hacienda Pública, Amilcare Puviani, titulada Teoría della Illusione finanziaria. Setenta años después del acontecimiento, se tradujo al castellano por Álvaro Rodríguez Be­ reijo, publicándose por el Instituto de Estudios Fiscales del Ministerio de Hacienda en una colección de «Obras básicas de Hacienda Pública». Dentro de aquella obra, Puviani distinguía formalmente la época anterior y posterior a la Revolución francesa para observar el fenómeno de ocultación en la cantidad, cualidad y duración de los gastos e ingresos públicos en el Presupuesto. Así, el autor de la Teoría de la Ilusión Financiera consideraba que, con anterioridad a la proclamación de las modernas Constituciones políticas, un conocimiento completo de las cuentas públicas «estuvo impedido por un gran número de instituciones y prácticas; y éstas 130 Miguel Ángel Martínez Lago fueron: el método contable de la pluralidad de cajas y luego la confección incompleta de la cuenta general con la producción de los ingresos al neto y con su distribución de ejercicios de extensión imprecisa; el secreto impuesto a los funcionarios superiores de la administración y a sus subordinados; la facultad de votar los fondos limitada o incluso suprimida para todos los contribuyentes; la corrupción de los miembros encargados de consentir los impuestos; el privilegio de estos miembros y de los cuerpos encargados del control; la falta de una organi­ zación unitaria entre estos últimos; las restricciones llevadas a cabo en su número; en fin, las prohibiciones establecidas de ocuparse, mediante la prensa, de los asuntos financieros y los castigos a los que se opusieran a la política tributaria del Príncipe» (Puviani 1972: 82). En su conjunto, todos esos hechos denunciados por Puviani contribuyeron al resultado de la confusión y secreto —fuera de control— de los ingresos y gastos públicos. Pero, en la época moderna, posterior a la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano he­ cha por la Revolución francesa, no puede decirse que las cosas hayan mejorado. En efecto, el derecho al Presupuesto, generalmente concebido como una magnífica conquista del pueblo —como «el más envidiado y temible de sus derechos»— no es más que una enorme exageración. Se ha realizado un gran progreso formal, como reconocía Puviani, pero no se ha avanzado gran cosa en el camino de garantizar un efectivo conocimiento popu­ lar del empleo que se hace de las contribuciones. Y, como sostenía el profesor de la Universidad de Perugia, «el Presupuesto moderno con­ tinúa siendo una región oscura, misteriosa, llena de sorpresas para la gran masa del pueblo, para la prensa, para la mayor parte del Parlamento. A pesar de los progresos de la Contabilidad Pública, la lectura de los Presupuestos es un arte más ignorado que nunca. La cosa no debe sor­ prender. Prescindiendo de las artimañas contables, creadas con el propósito deliberado de ocul­ tar verdades desagradables..., y prescindiendo también de los tumores monstruosos producidos en la administración contable por el predominio de los intereses privados sobre los públicos, por una parte, la materia contable se ha extendido en proporciones inauditas con la ampliación de las actividades del Estado moderno, cuyos millares de brazos recaudan, administran y gas­ tan bajo formas cada vez más variadas; por otra parte, toda esta actividad pública ha creado en el aspecto contable, un inmenso número de problemas nuevos de difícil solución y cuyas for­ mas explicativas adquieren apariencias complejas, elaboradas» (Puviani 1972: 86). 2. La pérdida de la centralidad del Parlamento Resulta un lugar común considerar que, correspondiendo a una sociedad en la que se asienta el principio de democracia representativa, está el papel central que dentro de la misma debe ejercer el Parlamento, como pieza fundamental, ineliminable, del pluralismo político. Sin embargo, de un tiempo para acá se ha producido una progresiva fusión entre la ma­ yoría parlamentaria y el gobierno y parte del poder judicial que introduce el riesgo de disol­ ver la tripartita división de poderes. El Parlamento ha ido vaciándose de contenido y de capa­ cidad de control del Ejecutivo. La descodificación es un ejemplo de ello debido al creciente desplazamiento del poder del Parlamento al Gobierno, la actividad reglamentaria de la Administración y las facultades legisladoras del Poder Ejecutivo (Giménez 2002). El resulta­ do del proceso lleva a la idea de la irreversible desaparición de la vieja centralidad de los Par­ El control parlamentario sobre el presupuesto público 131 lamentos (Dahrendorf 2002: 12), cuyas funciones más tradicionales les han sido en buena parte expropiadas a lo largo del pasado siglo por los Gobiernos (Guerrero 2005: 5). Dada la conexión esencial entre Presupuesto y democracia parlamentaria, puesta de re­ lieve no hace mucho por el Tribunal Constitucional (STC 3/2003, de 16 de enero, FJ 3.º), se ha propuesto partir de dos hipótesis contrapuestas en torno a esa relación: bien la de que la crisis del Parlamento está motivada por la forma en que el Presupuesto se debate y aprueba; bien que es la crisis del Parlamento la que implica también la deficiente discusión y forma de aprobación del Presupuesto. La primera hipótesis invitaría a pensar que, del mismo modo que las asambleas medievales (precedentes de nuestros Parlamentos) tuvieron su origen en la concesión de cantidades al rey para la ejecución de determinados gastos, la actual situación de pérdida de funcionalidad de los Parlamentos se debería a su cada vez menos influyente in­ tervención en la asignación de gastos y autorización de ingresos (Ramallo 2003: 12). El resultado de anorexia parlamentaria actual unido a la bulimia presupuestaria que devora información indigerible (las expresiones son de Ramallo 2003: 13) es expresivo, si­ quiera parcialmente y desde nuestro campo, de la pérdida de centralidad del Parlamento, por más que ésta haga referencia a diversos fenómenos, entre los que se encuentran: La migración del debate político, que abandona la instancia parlamentaria para reflejarse en los medios de comunicación, donde resulta más fácil puntualizar, desmentir, rectificar, etc. (ibidem). En cierta forma, ello explica una suerte de legitimación política directa del Gobierno (Guerrero 2005: 10) que proviene de la homogeneidad con la mayoría parla­ mentaria que lo sustenta y que provoca un progresivo reduccionismo desde el partido hasta la figura del candidato a primer ministro, como si se transmutara a unas «Presiden­ ciales» la cualidad de las elecciones generales. El cambio de eje de la función legislativa, que explica el práctico monopolio de la ini­ ciativa legislativa gubernamental, así como la capacidad normativa propia del Gobier­ no y de la Administración. La pérdida de centralidad parlamentaria se explica aquí de­ bido a la incidencia de tres factores: 1.º Como aspecto de carácter interno del propio proceso prelegislativo, el debate par­ lamentario cuenta con amplias zonas de oscuridad y fuertes impedimentos para el pleno co­ nocimiento del alcance de la ley que se aprueba. Como ejemplo paradigmático está el fre­ cuente incumplimiento por el Gobierno del deber de remitir al Congreso la memoria económica de los proyectos de ley, lo que supone una omisión de los «antecedentes necesa­ rios para pronunciarse sobre ellos» (arts. 88 CE y 109 RCD). Poca ayuda ha prestado al Par­ lamento la STC 108/1986, de 29 de julio (FJ 3.º), al entender que «la ausencia de un determi­ nado antecedente sólo tendrá trascendencia si se hubiere privado a las Cámaras de un elemento de juicio necesario para su decisión». Varias veces el Consejo de Estado ha denunciado el contenido insuficiente de la memo­ ria económica de diversos anteproyectos de ley. Sin ir más lejos y por la importancia que tie­ ne, en su dictamen de 10 de julio de 2003, sobre el anteproyecto de la nueva Ley General Pre­ supuestaria, estimó que la memoria se limitaba a señalar que el anteproyecto no suponía la necesidad de acometer ningún gasto, ni de su aprobación habría de derivarse coste alguno, ya que según afirmaba el Gobierno, la nueva ley redundaría «en la mejora de la gestión de los gastos e ingresos del sector público estatal y en consecuencia, en una mayor economía, efica­ 132 Miguel Ángel Martínez Lago cia y eficiencia en la asignación y aplicación de los ingresos públicos». El Consejo reclamó una vez más que resulta crucial dar cumplimiento sustancial y no meramente formulario a es­ tos trámites de estudio previo de los proyectos normativos, siendo especialmente exigentes cuando se trata de la preparación de las grandes leyes, cuasi codificadoras o de regulación de amplios sectores sociales o económicos. Ni que decir tiene que, como ha sostenido el profesor Ramallo (2003: 14), si la ley a la que se priva de antecedentes es la de Presupuestos o la de acompañamiento de los mismos, ello provoca una pérdida de control del Parlamento sobre estas leyes, convirtiendo la centra­ lidad de la actuación parlamentaria en algo puramente formal. 2.º Desde fuera del Parlamento, el Gobierno aparece investido constitucionalmente con importantes poderes normativos. Ejerce la potestad reglamentaria (art. 97 CE) y es titular de la iniciativa legislativa (art. 87.1 CE), pero además puede dictar, por razones de extraordi­ naria y urgente necesidad, leyes provisionales que reciben el nombre de decretos-leyes (art. 86 CE), y asimismo puede refundir leyes previas y desarrollar leyes de bases por medio de decretos legislativos (art. 85 CE). Quedándonos sólo con la figura del decreto-ley por ser la que mejor ilustra del fenóme­ no de subrogación por el Gobierno en una función que es propia de las Cortes Generales (Martínez 1997: 9 y ss.), cabe señalar que la relajación de las cautelas contenidas en la Cons­ titución por una interpretación bastante generosa del Tribunal Constitucional ha favorecido el frecuente empleo de dicho instrumento, casi como para legislar de ordinario en las legisla­ turas en las que los Gobiernos no han conseguido mayoría absoluta. Las recientes reformas estatutarias operadas en Cataluña, Valencia y Andalucía otorgan a los respectivos Consejos de Gobierno esta atribución reservada hasta ahora al Gobierno central, lo que nos parece inconstitucional y perturbador para la potestad legislativa autonó­ mica (Martínez y García 2006: 127). Desde la aprobación de la Constitución, el número de decretos-leyes dictados y con in­ cidencia presupuestaria ha sido: Cuadro 1 Decretos-leyes dictados desde la aprobación de la Constitución Período de tiempo 1978-1982 1982-1996 1996-2003 2004-20072 Total: 1 Total del período Decretos-leyes presupuestarios Media anual 1 Porcentaje de estos últimos sobre total decretos-leyes 20,7 9,4 18,6 14,0 24 56 66 20 6,0 4,0 9,4 6,7 29 42 51 48 13,3 166 5,7 43 Total decretos-leyes P. Político en el Gobierno Total del período Media anual UCD PSOE PP PSOE 83 132 130 42 387 1 Como número de años de cada período se ha tomado la diferencia entre el año final y el año inicial de dicho perío­ do. En la celda de abajo se consigna el resultado de dividir el respectivo total (387 o 166) por la diferencia entre 2007 y 1978 (29 años). 2 Hasta 27-febr.-2007, incluyendo en el cómputo 2 decretos-leyes dictados en 2007. Fuente: Elaboración propia con datos tomados del propio «BOE». 133 El control parlamentario sobre el presupuesto público Cualitativamente, la importancia de algunos de estos decretos-leyes en el ámbito presu­ puestario no puede obviarse. Por ejemplo, el primero que se dictó tras la aprobación de la Constitución, adelantando la vigencia del Presupuesto para 1979 1; también el que alteró las condiciones de la prórroga presupuestaria en que se incurrió, nada más abrirse la primera le­ gislatura socialista tras las elecciones de octubre de 1982 2; por supuesto el que se dictó como consecuencia de la primera devolución de los Presupuestos Generales del Estado al Gobierno en 1995 3; uno de los primeros que dictó el Gobierno popular en 1996, aprobando diversos créditos extraordinarios con cargo a los que imputar gastos del ejercicio anterior 4; así como dos de los primeros decretos-leyes del actual Gobierno, uno con objeto de resolver, entre otras situaciones con incidencia presupuestaria, la liquidación definitiva del sistema de financiación de la Comunidad Autónoma de Andalucía en el quinquenio 1997-2001 5, y otro que modificó, en materia de pensiones públicas, lo que dispondría cuatro días después la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2005 6, publicándose ambas normas —ley y decreto-ley— en la misma fecha («BOE» de 28 de diciembre de 2005). Esa amplia capacidad normativa del Gobierno contrasta sobremanera con la pequeña tasa de éxito que tienen las proposiciones de ley, que resulta testimonial en algunas legislaturas frente al amplio porcentaje de proyectos de ley aprobados y que aún serían más si no fuera por computar los que decaen por disolución de las Cámaras para celebración de elecciones. Cuadro 2 Actividad legislativa de las Cortes Generales en las siete primeras legislaturas Legislaturas Iniciativas legislativas I II III IV V VI VII Proyectos de ley presentados Aprobados % aprobados 342 237 69,3 205 183 89,2 125 108 86,4 128 101 78,9 120 104 86,6 192 172 89,6 175 173 98,8 Proposiciones de ley Aprobadas % aprobadas 217 68 31,3 124 17 13,7 161 13 8 194 24 12,3 181 35 19,3 350 48 13,7 369 19 5,1 % props. de ley aprobadas s/ leyes aprobadas 22,3 8,5 10,7 19,2 25,2 21,8 9,9 Fuente: Guerrero (2005: 20), y elaboración propia. La posición del Parlamento sale aún peor parada si tenemos en cuenta que desde 1993 hasta 2004 —con la salvedad del año 1995, en que no se aprobó, porque corrió la misma suerte que la Ley de Presupuestos para el año siguiente—, los distintos Gobiernos han em­ pleado sin pudor alguno el expediente de las llamadas leyes de acompañamiento (formal­ mente: leyes de medidas fiscales, administrativas y del orden social), consiguiendo aprobar reformas express en los campos más variados y llegando a rebasar el centenar de normas mo­ dificadas (Guerrero 2005: 20). Emparentadas con este instrumento normativo que sirvió para burlar la doctrina consti­ tucional recaída en la STC 76/2992, de 14 de mayo, reiterada posteriormente en numerosas 134 Miguel Ángel Martínez Lago ocasiones 7, pueden situarse las tácticas de acumular toda una serie de proyectos de ley en un momento temporal determinado y con plazo fijo para su aprobación (Ramallo 2003: 14), así como la introducción por el grupo parlamentario mayoritario de enmiendas a la Ley de Pre­ supuestos Generales del Estado u otras leyes en el trámite final seguido en el Senado, lo que hurta el debate por el Congreso, que tiene que limitarse a aprobarlas o rechazarlas en bloque, resintiéndose la transparencia (Guerrero 2005: 20) 8. Referencias a comportamientos como los señalados se pueden encontrar en la obra de Puviani (1972: 94-95), quien señalaba que para favorecer el secretismo en torno al Presu­ puesto, «se moderan de manera especial las discusiones, hábilmente se apresura o se reduce su tiempo... se someten a discusión cautamente, cuando la Cámara está cansada, distraída... en la víspera de la clausura de la sesión o de las vacaciones que preceden a las fiestas más so­ lemnes». 3.º Un tercer factor de pérdida de centralidad parlamentaria consiste en la desvincula­ ción que de lo aprobado por la Ley hace el Ejecutivo a la hora de su aplicación. Se trata de un fenómeno especialmente perceptible a lo largo de la ejecución de la Ley de Presupuestos Ge­ nerales del Estado, dadas las múltiples modificaciones que experimentan las cifras de las consignaciones presupuestarias inicialmente autorizadas por el Parlamento (Ramallo 2003: 13 y 14). El tema de las modificaciones presupuestarias ha sido bien estudiado por nuestra doc­ trina científica, donde destacan los trabajos de Corcuera (1996) y el más reciente de Andreu (2005), sacando del error a quien ingenuamente estimase que la supremacía parlamentaria está garantizada suficientemente por la exigencia de que el Presupuesto sea aprobado por las Cortes Generales. Aunque parecía lógico pensar que la aprobación de las leyes de estabilidad presupues­ taria en 2001 iba a implicar una reducción de la variada tipología modificativa de los créditos presupuestarios, tal y como había sugerido Pascual (2002: 317) y nosotros en otro lugar (Martínez 2002: 152), lo cierto es que no ha ocurrido así y la continuista Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria mantiene prácticamente inalterado el cuadro previsto anteriormente, incurriendo, además, en una grave quiebra del principio de competencia con la regulación del denominado fondo de contingencia de ejecución presupuestaria. En efecto, de resultas de lo dispuesto por el artículo 55.3 de la LGP, el Gobierno queda eximido de seguir el camino que prescribe el artículo 134.5 de la Constitución para los casos en que, una vez aprobados los Presupuestos Generales del Estado, hubiese que recurrir a su variación para aumentar el gasto público o disminuir los ingresos que se presupuestaron. Frente a la presentación de un proyecto de ley, como prevé la norma fundamental, la LGP se contenta con facultar al propio Gobierno para que autorice los créditos extraordinarios y su­ plementarios para atender obligaciones del ejercicio corriente, cuando se financien dichas variaciones con baja en el fondo de contingencia. Nos hallamos, en suma, ante una limita­ ción, no prevista constitucionalmente, de las facultades de las Cortes Generales sobre el gas­ to público, ya que las Cámaras dejan de aprobar —o rechazar— la modificación que les pro­ pondría el Gobierno por medio de un proyecto de ley y pasan a recibir simplemente El control parlamentario sobre el presupuesto público 135 información del empleo dado por el Ejecutivo al fondo de contingencia. Esa información ni siquiera es puntual, sino trimestral (art. 50.3 LGP). Compartimos, por tanto, la crítica realizada por Orón (2004: 27), quien también la re­ fiere a la posibilidad de creación de créditos nuevos a través de transferencias de créditos (art. 52.1 LGP), lo que devalúa mucho la intervención parlamentaria aprobatoria del plan fi­ nanciero estatal, en provecho de la competencia del Gobierno durante la ejecución presu­ puestaria (Martínez y García 2006: 229). 3. Mitos y paradojas de la configuración constitucional de la Ley de Presupuestos La consagración del principio de reserva de ley en materia presupuestaria que realiza el artículo 134 de la Constitución sirve para guardar las apariencias y que, en un plano pura­ mente formal, el Parlamento base su centralidad sobre el Presupuesto (Ramallo 2003: 15). Así resulta, ante todo, de las competencias diferenciadas que se encarga de atribuir el apartado 1.º del precepto y que ratifica para eventuales modificaciones que pudieran sufrir los Presupuestos durante su ejecución el apartado 5.º Al quedar residenciada en las Cortes Generales la facultad de aprobar el Presupuesto y las variaciones que tenga a lo largo del ejercicio, no faltan argumentos para considerar contraria a la Constitución esa práctica tan habitual en los Gobiernos de turno dictando decretos-leyes con una incidencia presupuestaria evidente. Lo mismo cabría decir de la delegación legislativa, habida cuenta de los requisitos esta­ blecidos en el artículo 82 de la Constitución. Sin embargo, al menos en el País Vasco, el Go­ bierno de esta Comunidad aprobó un texto refundido de Presupuestos Generales de Euskadi para 1983 (Decreto legislativo 1/1983, de 18 de abril), reuniendo disposiciones contenidas en tres leyes aprobadas en la misma fecha (23 de marzo de 1983), que ponían fin a la prórroga de los Presupuestos del ejercicio anterior. Para el ejercicio de esa función condomial como es la presupuestaria, la posición del Gobierno se torna preeminente, pues sólo él puede dar comienzo al trámite de aprobación del Presupuesto. No cabe la presentación de proposiciones de ley ni de enmiendas a la totalidad de texto alternativo en este ámbito. Un Gobierno que falta a su deber de presupuestar, puede seguir gobernando gracias al instrumento de la prórroga automática y lo más probable es que el Parlamento que ve puesta en entredicho su centralidad presupuestaria, no tenga la posibili­ dad de poner fin a la situación por la vía pertinente para ello (art. 113 CE). Así sucedió en el País Vasco cuando el Gobierno no presentó el proyecto de Presupuestos para 2001. Antes aconteció la retirada ilegal —según decía García Añoveros— del proyecto de Presupuestos de Andalucía para 1995. También podríamos considerar que se incumplió el deber de presu­ puestar al dejar de presentar un nuevo proyecto de ley, tanto por el Gobierno de la Nación como por el de la Comunidad de Extremadura, cuando para 1996 les fueron devueltos los respectivos Presupuestos y se incurrió en la situación de prórroga de los anteriores. 136 Miguel Ángel Martínez Lago Pese al reconocimiento constitucional de la facultad de enmienda, el ejercicio de este derecho se convierte en pura retórica incapaz de variar sustancialmente el plan financiero que presenta el Gobierno. A favor de éste juegan el mecanismo de la prórroga automática y las li­ mitaciones a la iniciativa parlamentaria erróneamente deducidas del artículo 134.6 de la Constitución, que no deberían regir durante la tramitación del proyecto de Presupuestos. Este punto de vista debería ser fácilmente compartido: cuando se debate un proyecto de Presupuestos futuro, no se han aprobado aún las autorizaciones de gasto que comenzarán a regir con el nuevo ejercicio. Las variaciones que se sugieran entonces en ese proyecto, de aprobarse, tendrían su incidencia real en el siguiente ejercicio, no afectando a los ingresos ni a los créditos del Presupuesto corriente. De acuerdo con lo expresado en el precepto e inter­ pretado por el Tribunal Constitucional —las más recientes sentencias en esa dirección serían las SSTC 223 y 242/2006, de 6 y 24 de julio, respectivamente—, las restricciones de las fa­ cultades parlamentarias sobre los Presupuestos sólo deberían operar cuando se produjeran modificaciones en un Presupuesto en vigor y que está ejecutándose. Los preceptos de los Re­ glamentos de las Cámaras en relación a la tramitación de la Ley de Presupuestos lisa y llana­ mente sobran, o son inconstitucionales. 4. La necesaria reforma en la tramitación del Presupuesto La decadencia en que se sumen actualmente los debates de Presupuestos (Lucena 2003: 10) —muy lejos de ese momento estelar del año parlamentario que constituían hace años— aconseja aprovechar cuantas posibilidades surjan para que los reglamentos parlamentarios resulten de una vez reformados. Con todo, las variaciones que pudieran darse en el procedi­ miento de aprobación de los Presupuestos representan sólo un aspecto de los cambios que debieran darse para revitalizar el Parlamento. Entre las posibles modificaciones a introducir en la tramitación de los Presupuestos no puede omitirse la necesidad de mejorar la información proporcionada por el Gobierno a las Cámaras. Por ahora, posiblemente, lo único que ha cambiado es el formato de remisión al Parlamento. En lugar de los muchos tomos que se descargaban de la furgoneta ministerial, ahora está la más fría, minimalista y tecnológica presentación en «flash drive». Pero ¿y el contenido?, ¿habrá mejorado también? Nos tememos que no, a la vista del reciente plantea­ miento del Director Adjunto del Gabinete de la Presidencia del Gobierno: «La información que proporciona el Gobierno a las Cámaras con la presentación del Proyecto de Ley de Pre­ supuestos es abrumadora en cantidad y dudosa en calidad, absolutamente independiente de la ejecución del año anterior, carente de una evaluación y de una especificación de los resulta­ dos obtenidos en las políticas concretas, poco relevante para un enfoque crítico, opaca sobre los criterios con los que se elaboran las previsiones de ingresos y gastos, sin proyecciones ri­ gurosas sobre el impacto inmediato de las medidas que contiene y falta de análisis sobre la sostenibilidad a medio y largo plazo de las finanzas públicas» (Guerrero 2005: 25). Con información de ese tipo, no nos extraña nada lo que decía Puviani (1972: 99 y 100): «El diputado que quisiese entender, al menos discretamente, el Presupuesto necesitaría El control parlamentario sobre el presupuesto público 137 dedicarle una buena porción de tiempo». Generalmente el diputado no se preocupa del Pre­ supuesto, pues «no tiene la ambición de dominar suficientemente todas las leyes, todas las instituciones, todas las necesidades públicas, que se reflejan en el Presupuesto. Tiene que ha­ cer prevalecer algunas ideas de carácter general, cuando las tiene; o algunas necesidades de carácter local. Es ajeno a toda la masa restante de la actividad del Estado. El Presupuesto es un caos aburrido, bueno únicamente para quien tiene la oportunidad de pronunciar discursos generales, académicos, que satisfacen el amor propio, y lo que es más común, de hablar a fa­ vor de un interés local». En unas recientes jornadas organizadas por la Fundación para la Modernización de España, Allen Schick (2003), planteaba la necesidad de «redemocratizar los Presupuestos». Para ello explicaba la pérdida de liderazgo como institución democrática de los Presupues­ tos. El argumento principal es que «a medida que el Gobierno se fue expandiendo y se fueron elaborando técnicas, los Presupuestos se volvieron más cerrados, más opacos y menos acce­ sibles a los ciudadanos ordinarios». También consideraba los esfuerzos para corregir esa ten­ dencia a través del mantenimiento de la disciplina fiscal, la efectiva distribución de los recur­ sos y la eficiencia de las operaciones y servicios gubernamentales. Para el profesor de la Universidad de Maryland, una forma de determinación de los objetivos fiscales como es la que contempla el Pacto de Estabilidad y Crecimiento Europeo (fijación de un déficit máximo permitido como porcentaje del PIB nacional) representa una medida de contención del gasto público que impide a los gobiernos acceder a las preferen­ cias de los votantes; de manera que la internacionalización de reglas fiscales puede cues­ tionar la fidelidad de los procesos adoptados a los más elementales requisitos de la demo­ cracia. Al propio tiempo, la fijación de límites macroeconómicos como marco de referencia de Presupuestos estables, alienta prácticas artificiosas de mantenimiento del déficit (Guerrero 2005: 24), de ocultación del gasto público (Lucena 2003: 5). Sin ir más lejos lo que produce es una dualidad presupuestaria: por un lado los Presu­ puestos Generales del Estado, comprensivos de los Capítulos I a IX de ingresos y gastos re­ feridos a todo el sector público estatal, sea cual fuere la forma jurídica a través de la que ac­ túe cada ente; por otro lado un Presupuesto a efectos de estabilidad que abarca exclusivamente los Capítulos I a VII de ingresos y gastos no financieros de las llamadas Administraciones Públicas y Seguridad Social. La distinción favorece una cierta ingeniería financiera consistente en variar el concepto objetivo del gasto y el concepto subjetivo del ente público a quien se le autoriza dicho gasto. Mediante ambas modificaciones, objetiva y subjetiva, se pueden trasvasar cantidades de gasto desde unas partidas que entran en el cómputo de la estabilidad (por ejemplo, del Capítulo VI, de inversiones reales, o del Capí­ tulo VII, transferencias de capital) a otras partidas que, formando parte del Presupuesto General no forman parte del Presupuesto de Estabilidad (por ejemplo, al Capítulo VIII, activos financieros, mediante la adquisición por el Estado de acciones de una empresa pú­ blica o mediante la concesión de un préstamo por el Estado a dicha empresa sin exigir su devolución). Así se cumple, pero sólo formalmente, la estabilidad presupuestaria, pero a largo plazo supondrá un aumento de la deuda pública para equilibrar los déficit reales pro­ 138 Miguel Ángel Martínez Lago ducidos por los préstamos no reembolsados o por las aportaciones patrimoniales (Ramallo 2003: 39 y 40; Lucena 2003: 18). Por otro lado, y de cara a ganar en transparencia, el Presupuesto que se elaborase y con­ siderasen las Cámaras, debería ser un Presupuesto por objetivos, basado en medir la eficacia y la eficiencia relativa de los programas alternativos de gasto para alcanzar un objetivo defi­ nido. La tramitación parlamentaria del mismo debería abandonar las clasificaciones orgánica y económica (Lucena 2003: 12) sobre las que se asienta. 5. El control de la ejecución presupuestaria Una vez que los Presupuestos se han aprobado, los instrumentos de control de que dis­ ponen las Cámaras en la fase de ejecución y liquidación son también insuficientes para eva­ luar los resultados y la adecuación a los objetivos. Para algunos, es en el ámbito del control donde más puede avanzar el Parlamento, ya que no se trata de decidir, lo que siempre está en manos de la mayoría, sino de provocar el escrutinio y debate sobre la eficacia de la gestión del Gobierno. Para esa función, puede que tenga abundante información bruta suministrada por el Gobierno, pero carece de datos continuados, a la vez que sintéticos y particularizados (Guerrero 2005: 26). En función del momento en que se verifica el control parlamentario sobre el Presupues­ to, se puede hablar de un control concomitante, realizado durante la propia ejecución presu­ puestaria y cuyos medios serían las preguntas que diputados y senadores pueden dirigir al Gobierno, las interpelaciones, proposiciones no de ley, constitución de comisiones de inves­ tigación o encuesta, etc. Por otro lado, estaría un control a posteriori, cuya expresión más clara consiste en el examen y aprobación de la Cuenta General del Estado. Respecto de ambas formas de control —aunque se perciba más en relación con el de­ sempeño de un control concomitante—, debe de entrada señalarse que nuestro Derecho par­ lamentario, tanto el estatal como el autonómico, está influenciado por los principios de la mayoría parlamentaria y de defensa de la estabilidad del sistema político. El control que las Cámaras pueden ejercer, por tanto, se corresponde con un modelo de parlamentarismo ra­ cionalizado 9 que persigue corregir los excesos en las funciones encomendadas al órgano le­ gislativo, limitando las facultades de control o atribuyéndolas a quien ostente la mayoría par­ lamentaria (Embid 1992). Lógicamente, la «calidad del control» que se puede esperar de un modelo que responde a la distribución de escaños deja mucho que desear. Otras variables, nada despreciables, pa­ san por observar si existe o no una competencia política efectiva, si se percibe o no la posibi­ lidad de una alternativa real, etc. Desde 1977, el control se ha mostrado dinámico y efectivo en períodos de confronta­ ción política eficaz y ha languidecido en aquellos de cómoda mayoría y gran estabilidad. La percepción de las situaciones de crisis ha incentivado el control, que se ha convertido, a la vez, en un factor de agudización de aquéllas y en un indicador sobre la viabilidad y proximi­ dad de la alternancia (Guerrero 2005: 29). 139 El control parlamentario sobre el presupuesto público Cuadro 3 Actividad de control del Congreso de los Diputados (II a VII legislaturas) Legislaturas Iniciativas no legislativas Proposiciones no de ley Interpelaciones Mociones Preguntas orales al Gobierno Preguntas escritas al Gobierno Solicitudes de informe Comunicaciones del Gobierno Planes y programas Comparecencias ante el Pleno Comparecencias ante Comisiones II III IV V VI VII 223 211 37 1.798 9.216 732 7 3 9 912 501 215 102 3.103 19.456 1.927 6 3 26 2.247 786 225 145 4.467 15.309 4.956 3 3 58 3.655 953 142 108 3.475 14.886 3.168 9 1 34 3.678 440 199 175 2.112 32.719 2.504 7 849 337 242 2.280 75.549 4.677 4 4 77 1.679 46 1.508 Fuente: Guerrero (2005: 29). Por lo que se refiere al examen y comprobación de la Cuenta General del Estado (cuya formación corresponde a la Intervención General de la Administración del Estado), se trata de una tarea que el artículo 136.1 de la Constitución atribuye al Tribunal de Cuentas, que ejercerá este cometido por delegación y dependiendo directamente de las Cortes Generales. El objeto de esta tarea de control externo a posteriori es un documento informativo que reúne las Cuentas del sector público administrativo, empresarial y fundacional, junto a una Memo­ ria que completará, ampliará y comentará la información de los anteriores documentos (art. 130 LGP). Originariamente, la aprobación debía hacerse por ley, aunque, en la práctica, el rito era un mero formulario. La última Ley de Cuentas (Ley 3/1982, de 24 de febrero) fue la del ejer­ cicio de 1977. A partir de entonces, las siguientes han sido aprobadas por un procedimiento regulado por normas internas de las Cámaras, consistiendo en una «Comunicación» que el Tribunal de Cuentas dirige a las Cortes y que éstas aprueban o rechazan, añadiendo algunas resoluciones. Ya hemos señalado en otro lugar (Martínez 1992: 326 y ss.; también Martínez y García 2006: 253) que si resultaba inadecuado aprobar la Cuenta General del Estado mediante ley, dado que cuando las Cortes examinan este documento no ejercen función legislativa ningu­ na, sino de control sobre el Gobierno, tampoco la actual forma de aprobarla otorga la debida solemnidad al evento. Antes al contrario, la aprobación se sitúa en un plano de relaciones, casi intraparlamentarias, con el órgano que realiza funciones de control externo por delega­ ción de las Cámaras y suprime el posible resto de interés que pudiera quedar en las mismas por este acto de control. Por otro lado, resulta injustificable el retraso que, año tras año, acompaña la publica­ ción del informe anual del Tribunal de Cuentas sobre la liquidación del Presupuesto (art. 136.2 CE); demora que al igual que sucede con la Cuenta General del Estado, resta inte­ rés político al deseable debate en las Cortes acerca de las conclusiones del informe emitido por el Tribunal (Lucena 2003: 22) 10. 140 Miguel Ángel Martínez Lago En fin, no quiero decir nada más sobre el Tribunal de Cuentas para no incurrir de nuevo en motivo de crítica por alguno de sus miembros. Hace ya varios años que publiqué un libro sobre las singularidades de la reserva de ley en materia presupuestaria, y pese a advertir ex­ presamente de los temas que no iba a tratar (Martínez 1998: 22 y ss.), me permití sugerir a vuela pluma la necesidad de intensificar y mejorar la calidad de los controles, así como la ur­ gente redefinición de las funciones del Tribunal de Cuentas. Entonces dije y aún todavía lo creo que es el organismo que —junto al Consejo General del Poder Judicial— ha resultado más insatisfactorio en todos los años de práctica política postconstitucional. En una recensión que me dedicaron, recibí la merecida reprimenda de un letrado del or­ ganismo fiscalizador, porque «ambas afirmaciones no aparecen soportadas por justificación alguna, a pesar de que su gravedad bien la merece» (Medina 1999: 230). Ahora que el letrado es Consejero del Tribunal de Cuentas y yo sigo siendo un modesto profesor universitario, prefiero no insistir más al respecto. Bueno, salvo una cosa que afecta al procedimiento partitocrático de designación 11 pre­ visto en la LO 2/1982, de 12 de mayo, que admite que los consejeros puedan ser nuevamente nombrados para siguientes períodos y que el cargo de presidente también sea renovable por períodos de tres años. Ello explica que el presidente del Tribunal de Cuentas lleve en el orga­ nismo 25 años y, tras ser vicepresidente, ejerza como presidente desde hace 10 años. Todo un ejemplo de lo que no debiera ocurrir en un organismo de fiscalización. 6. ¿Para cuándo la constitución efectiva de una Oficina Presupuestaria del Parlamento? Terminamos estas reflexiones haciendo alusión a la necesaria constitución efectiva de una Oficina Presupuestaria en las Cortes Generales. Su creación formal data de hace 17 años, concretamente, por medio de la Disposición Adicional vigésima de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, que estableció su adscripción en el seno de la Secretaría General del Congreso de los Diputados y dejando el detalle de su orga­ nización y funcionamiento al Reglamento de la Cámara y demás normas que se dictaran en su desarrollo. La finalidad de la Oficina quedaba así expuesta: «destinada a asesorar técnica­ mente a los órganos de las Cámaras, y a informar a los Grupos Parlamentarios y a los Diputa­ dos y Senadores sobre la ejecución durante cada ejercicio de los Presupuestos Generales del Estado y de la Seguridad Social, y sobre aquellos aspectos de la actividad legislativa que ten­ gan repercusión en el ingreso y en el gasto público». El modelo fue incorporado al Reglamento del Parlamento de Andalucía, donde recibe el nombre de Oficina de Control Presupuestario, y más adelante han constituido oficinas si­ milares los Parlamentos de Canarias y Cataluña. Pese a tratarse de un organismo ampliamente reclamado tanto desde el campo académi­ co (Martínez 1998: 196-197; Cazorla 2000; Lucena 2003: 27; Guerrero 2005: 26-27), como en el político-parlamentario, actualmente se sitúa en el horizonte de reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados, habiéndose rechazado propuestas de regulación de dicha Ofi­ El control parlamentario sobre el presupuesto público 141 cina en dos ocasiones: en la anterior legislatura, motivada por una proposición de ley de re­ forma del Reglamento de dicha Cámara que presentaron los grupos parlamentarios Socialis­ ta, Vasco, Federal de Izquierda Unida y Mixto 12; y en la legislatura actual, tras desestimar la proposición de ley reguladora de la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales que for­ muló el Grupo Parlamentario Popular 13. Ello demuestra con nitidez lo que se pide y se está dispuesto a dar cuando se está en la oposición y cuando se ejerce la función de gobierno. Notas 1. Decreto-ley 50/1978, de 29 de diciembre, por el que se anticipa la aplicación de los artículos relativos a los créditos de personal comprendidos en el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado para 1979. 2. Decreto-ley 24/1982, de 29 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tri­ butaria. 3. Decreto-ley 12/1995, de 28 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tri­ butaria. 4. Decreto-ley 12/1996, de 26 de julio, por el que se conceden créditos extraordinarios por importe de 721.169.740 miles de pesetas destinados a atender obligaciones de ejercicios anteriores y regularizar anticipos de fondos y por el que se adoptan medidas tributarias urgentes. 5. Decreto-ley 7/2004, de 27 de septiembre, por el que se concede un crédito extraordinario por importe de 2.500.034.925 euros para atender al pago de la liquidación del sistema de financiación para el período 1997-2001 correspondiente a la Comunidad Autónoma de Andalucía, y se adoptan disposiciones sobre la deu­ da de Renfe y el aval del Estado al préstamo otorgado a la República Argentina. 6. Decreto-ley 11/2004, de 23 de diciembre, por el que se modifica, en materia de pensiones públicas, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2005 (esta norma es la Ley 2/2004, de 27 de diciembre). Un co­ mentario crítico puede verse en Falcón (2005: 5 y ss.). 7. A este respecto, me permito remitir a otros lugares (Martínez 1998: 133 y ss., 1999: 765 y ss.; Martínez y Gar­ cía 2006: 199 y ss.). 8. Aunque al Tribunal Constitucional se ha planteado varias veces el problema de la admisión de las enmiendas del Senado —véanse los antecedentes expuestos en las SSTC 178/1994, de 16 de junio; 97/2002, de 25 de abril y 109/2004, de 30 de junio—, creemos que no ha variado su doctrina expuesta en la STC 99/1987, de 11 de junio, en la que desestimó un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Grupo Parlamentario Popu­ lar, entendiendo que no hay límites en la Constitución ni en el Reglamento del Senado respecto de la facultad de los miembros de esta Cámara de presentar enmiendas y proposiciones de ley, salvo que incurran en los su­ puestos contemplados por los artículos 84 y 134.6 de la Constitución. 9. Con dichos términos se conoce una forma de gobierno que tuvo como teórico más conocido a Mirkine-Guet­ zévitch (1924), quien apuntó que las Constituciones europeas posteriores a la I Guerra mundial habían intenta­ do codificar, precisar y reglamentar unas prácticas hasta entonces consuetudinarias, modificándolas en un sen­ tido racional y lógico, cuya tendencia más significativa era el fortalecimiento del Ejecutivo, lo que planteaba el problema de la supremacía política del mismo. 10. Ya lo señalaba también Puviani (1972: 103) al indicar que «ordinariamente la voz del Tribunal de Cuentas se hace oír cuando ya no es posible impedir la realización de los hechos censurados por él, cuando las personas que los han realizado no están ya en el cargo». 142 Miguel Ángel Martínez Lago 11. Al respecto podemos traer el planteamiento siguiente de Puviani (1972: 98): «Las disposiciones de alta admi­ nistración... de índole constitucional que impiden un pleno conocimiento de las cuentas públicas, en parte de­ penden de la composición de los órganos encargados de la elaboración del Presupuesto y en parte dependen de la composición de los órganos encargados del control y de modo especial de la composición del Tribunal de Cuentas y de las atribuciones que le están asignadas». 12. Véase Boletín Oficial de las Cortes Generales, Serie B, n.º 246-1, de 31 de mayo de 2002 y el debate de toma en consideración donde fue rechazada la proposición puede verse en el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, n.º 176, de 25 de junio de 2002. 13. Véase Boletín Oficial de las Cortes Generales, Serie B, n.º 123-1, de 22 de octubre de 2004 y el debate de toma en consideración donde fue rechazada la proposición puede verse en el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, n.º 155, de 28 de febrero de 2006. Bibliografía Andreu Mestre, A. (2005): Las modificaciones presupuestarias. Un análisis en el ordenamiento financiero del Estado y en el de las Comunidades Autónomas, Lex Nova, Valladolid. Cazorla Prieto, L.M. (2000): «La oficina parlamentaria de Presupuestos», en Expansión, de 6 de octubre de 2000, pudiendo consultarse en http://www.expansion.com/opinion/firmas/cazorla/15cazorla.htm. Corcuera Torres, A. (1996): Las modificaciones de los créditos presupuestarios competencia del Gobierno, McGraw-Hill, Madrid. Dahrendorf, R. (2002): Después de la democracia, Editorial Crítica, Barcelona. Embid Irujo, A. (1992): «El control parlamentario del gobierno y el principio de la mayoría parlamentaria. 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