algunas consideraciones sobre el sistema de competencias

“ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL SISTEMA DE
COMPETENCIAS TRIBUTARIAS DE LA FEDERACIÓN, ENTIDADES
FEDERATIVA Y MUNICIPIOS”
AUTORES:
M.C.P.C. MARIA REMEDIOS PULIDO TORRES
C.P.C. MARIO JORGE TERMINEL SIQUEIROS
Navojoa Sonora
ANTECEDENTES
Actualmente en las Entidades Federativas y los Municipios
existe
inequidad en la distribución de ingresos los gobiernos más cercanos a la gente
carecen de recursos para responder a la problemática social en este sentido es
impostergable lograr un reparto más equitativo entre la Federación, Estados y
Municipios, suprimir o modificar la exclusividad impuesta a favor de la
Federación para gravar las actividades económicas más importantes y
establecer responsabilidades en el gasto, crédito, y deuda públicos, sentando
las bases para una reforma constitucional y una Ley de Federalismo
Hacendario.
MARCO JURÍDICO ACTUAL Y PROBLEMÁTICA A RESOLVER.
El poder o potestad tributaria aparece como una exteriorización de la
soberanía del Estado. Dentro de nuestro sistema federal, al existir la posibilidad
de la presencia de dos y a veces tres sujetos activos de los tributos, con
potestad tributaria (aunque los Municipios la tengan limitada), se originan
conflictos que no han sido adecuadamente resueltos ni por la Constitución, ni
por las leyes ordinarias, De manera general señalaremos que nuestra
Constitución Política no establece principios claros de distribución de
competencias tributarias, sino que, por el contrario, señala un sistema complejo
en el que, en principio se observa un ámbito de concurrencia tributaria, de
acuerdo con el artículo 124 en relación con el 73
fracción VII, pero a la vez
establece campos económicos exclusivos para la Federación y los Municipios
en los artículos 73 fracción XXIX “A” y 115 fracción IV así como prohibiciones
o restricciones expresas a la potestad tributaria de los estados en los artículos,
117 fracciones III, IV,V,VI,VII y 118 fracción I, de tal forma que las Entidades
Federativas se veían en la disyuntiva de gravar únicamente las migajas o
acudir a la doble tributación , siempre molesta para los contribuyentes.
El 28 de diciembre de 1953, la primera Ley de Coordinación Fiscal,
mediante la cual los Estados comenzaron a firmar convenios, en los que se
comprometían a derogar sus impuestos estatales, a cambio de recibir
participaciones federales. Dicha ley fue sustituida por la Ley de Coordinación
Fiscal vigente a partir del primero de enero de 1980, que crea el Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal, con la finalidad de coordinar el sistema fiscal
de la Federación con los de los Estados, Municipios y el DF, establecer la
participación correspondiente a dichas entidades en los ingresos federales y
distribuir entre ellos dichas participaciones.
En general podemos afirmar que la Ley de Coordinación Fiscal vigente
ha venido a traer indudables ventajas económicas a las Entidades Federativas,
pero a la vez originó una dependencia casi total de estas hacia la Federación.
Es un hecho insoslayable que más del 90% de los ingresos de los Estados
provienen de las participaciones y cada día existen mayores quejas de estos a
cerca de la forma de reparto. Los Estados fuertes económicamente hablando
han manifestado la conveniencia de que se reparta atendiendo a la
productividad de cada Entidad y a su Producto Interno Bruto; otros opinan que
se incremente el 20% distribuible, por lo menos al 33%, pero la idea actual
coincidente es que la reforma en este aspecto sea integral y llegue hasta las
propias bases constitucionales de las fuentes impositivas
y precisamente por
eso se habla de redistribución de las potestades tributarias
A partir del mandato del Presidente Ernesto Zedillo se comenzaron a
realizar algunas reformas a la Ley de Coordinación Fiscal, con el propósito de
acallar las voces de Estados y Municipios que pedían mayores ingresos.
Así, desde 1998, entre otras medidas podemos señalar la aparición de
los Fondos de Aportaciones o Transferencias (Ramo 33), que actualmente se
integran en VII fracciones en el Art. 25 de la Ley de Coordinación Fiscal, donde
destacan entre otros, el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y
Normal, el Fondo para los Servicios de Salud, y el Fondo para la Seguridad
Publica de los Estados y el Distrito Federal. Después se crean las llamadas
Reasignaciones de Fondos de las Dependencias Federales y las Provisiones
Salariales y Económicas, todos ellos con el propósito de hacer llegar mayores
recursos a Entidades Federativas y Municipios. Sin embargo no se han
instrumentado en forma correcta a nuestro juicio, porque por ejemplo estas
últimas medidas aparecen generalmente en el Presupuesto de Egresos en
forma transitoria, sujetas como todas las partidas del presupuesto a un posible
traspaso o, cuando menos, a ser suprimidas para el año siguiente. En cuanto a
las Transferencias, si bien resultó adicionada la Ley de Coordinación Fiscal, los
recursos que se transfieren, como lo han señalado insistentemente algunos
Estados, siguen siendo federales y básicamente su cuantía la determina la
Federación. Además se encuentran etiquetados, de tal manera que aun
cuando la responsabilidad se le atribuya a los Estados, dichos fondos no les
pertenecen como las participaciones, es decir, no puede invertirlos libremente o
disponer de ellos en forma distinta.
IMPACTO DE LA PROBLEMÁTICA EN LAS HACIENDAS LOCALES.
En el pasado reciente el Sistema Federal Mexicano se vio limitado por
las relaciones políticas
asimétricas que con el paso de los años fueron
favoreciendo al Poder Central en detrimento de los gobiernos estatales y
municipales…la transición política obliga a dejar a un lado las practicas del
centralismo que impidió a los gobiernos locales desarrollar plenamente sus
capacidades institucionales”.
El excesivo centralismo tributario ha tenido un impacto negativo en las
finanzas de Estados y Municipios. Por lo que es necesario buscar la forma de
que Estados y Municipios puedan gravar las actividades económicas mas
importantes de sus regiones.
La idea de la atribución de nuevas potestades en materias de tributos a
favor de los Gobiernos locales y municipales es clara. Sin embargo debemos
hacer un paréntesis para destacar que junto con las atribuciones vienen
nuevas responsabilidades. En un artículo que leímos no hace mucho tiempo,
de Jaime Jiménez , miembro del Colegio de Economistas, narraba las
experiencias de tres especialistas destacados del Banco Mundial respecto al
tema del Federalismo en el Mundo quienes al comentar acerca del caso de
Latinoamérica señalaron lo ocurrido en Argentina, Colombia Y Brasil, donde los
últimos años se han dado cambios importantes en el sentido de otorgar
mayores competencias tributarias a favor de los
gobiernos provinciales o
“subnacionales” . Al efecto señaló que las políticas federalistas no han
funcionado en estos países por que los gobiernos provinciales no estaban
preparados para asumir dichas responsabilidades tributarias, creándose vacíos
por falta de una disciplina fiscal de los gobiernos locales. Esto constituye
solamente una llamada de atención que de ninguna manera debe hacernos
desistir de la tendencia de apoyar mayores potestades tributarias locales, pero
asumiendo las responsabilidades inherentes, lo cual nos lleva a la capacitación
organizada y al servicio de carrera en el área de las finanzas públicas, de
funcionarios estatales y municipales.
Las consideraciones hechas en el párrafo anterior tienen una relación
inmediata con comentarios vertidos por funcionarios fiscales federales, con
anterioridad al surgimiento de la CONAGO y antes también de que se hablara
de realizar una Convención Nacional Hacendaría. En una entrevista publicada
en un diario local, el Jefe de la Unidad de Coordinación con Entidades
Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público señaló que la
mayoría de los Estados tienen serios problemas de crisis.
En el pasado reciente se ha señalado que los Estados no han
aprovechado suficientemente su campo tributario, ya que no todos cuentan con
el Impuesto Sobre Nóminas y no todos gravan con la capacidad que existe
para hacerlo. Si las entidades utilizaran las bases gravables que tienen, decía,
podrían obtener ingresos adicionales muy importantes en relación con las
participaciones que reciben.
ALGUNAS PROPUESTAS.
Algo que subyace en la mentalidad de quienes convocaron a la Primera
Convención Nacional Hacendaría es la necesidad de que exista un reparto más
armónico y equitativo de las fuentes tributarias, que por ahora se encuentran
concentradas en su mayor parte en la Federación. Desde luego opinamos que
no es conveniente, en aras de lograr mayores ingresos para Estados y
Municipios, abrir de nuevo la concurrencia tributaria en forma general o para
aspectos como Salud, Seguridad Social, Turismo, Comercio, etc. como se ha
propuesto por algunas personas, porque caeríamos en las amargas
experiencias de la doble tributación. Los campos tributarios deben quedar
claramente establecidos y señalarse en qué condiciones se pueden otorgar
participaciones o compartir ingresos, pero de común acuerdo sin afectar a los
contribuyentes.
Pensamos que independientemente del capítulo hacendario que se
integre a la Constitución debe existir un contrapeso en relación con las
atribuciones amplísimas que se derivan de la fracción VII constitucional que
faculta al Congreso de la Unión Para decretar todas las contribuciones que son
necesarias para cubrir el presupuesto de egresos federal, por lo que también
las Entidades Federativas deben contar con una disposición o precepto similar
que podría incorporarse en el artículo 116 señalando que los Poderes
Legislativos Locales, dentro de su marco competencial, podrán establecer
todas las contribuciones necesarias para cubrir sus respectivos presupuestos.
Por lo que se refiere a las potestades tributarias señaladas en la fracción
XXIX “A” del artículo 73 a favor de la Federación, pensamos que deben
conservarse, pero otorgando una participación mayor a la que señala
actualmente la Ley de Coordinación Fiscal en relación con los impuestos que
gravan la gasolina y derivados del petróleo, explotación forestal y producción y
consumo de cerveza (punto 5º incisos c), f), g), por tratarse de impuestos muy
productivos, especialmente el relativo a gasolinas y cerveza y que inciden los
dos anteriores fuertemente sobre los consumidores a través de la repercusión,
y en el caso de la explotación forestal para permitir a las entidades que tienen
bosques y que han venido sufriendo las consecuencias del abuso de este
recurso natural, por lo menos beneficiarse de alguna forma y emprender
programas ecológicos, de desarrollo sustentable o de reforestación con dichos
fondos.
Por otra parte pensamos que las Entidades Federativas deben fortalecer
su Impuesto Sobre Nominas, por constituir la fuente más importante de
ingresos propios y aquellos Estados que todavía no lo tienen lo establezcan.
En Tamaulipas lo tenemos desde 1977 y ha funcionado con éxito. El peligro de
que pudiera dificultar o entorpecer la actividad productiva desaparece si se
controlan sus tasas que deben continuar siendo proporcionales y no
progresivas.
Creemos que las reformas que se hicieron este año a la Ley del
Impuesto al Valor Agregado y al Impuesto Sobre la Renta, en relación con los
Pequeños Contribuyentes pueden ser una fuente importante de ingresos, tanto
para los Estados como para los Municipios pero se requieren que todas las
Entidades Federativas suscriban los convenios de coordinación a que se
refieren los artículos 2 C de la ley del IVA y 139 en relación con el Único
Transitorio de la Ley del ISR. Si funcionan con éxito dichos convenios, como
deben funcionar se pueden pedir a la Federación que para el próximo año ceda
también los ingresos de los contribuyentes del Régimen Intermedio, lo cual no
significaría un sacrificio económico muy gravoso para el Gobierno Federal, a
favor de Estados y Municipios.
Por otra parte ya existe otra tendencia para participar a las Entidades del
Impuesto Sobre la Renta en materia de enajenación de inmuebles que se
concretó a partir del año anterior otorgándoseles un 5% sobre la ganancia
gravable de la operación. Sin embargo la idea es que se participe totalmente el
ingreso derivado de la ganancia producida por la enajenación de inmuebles, al
Estado donde se encuentre ubicado dicho inmueble, tratándose de personas
físicas las que actúen como enajenantes con la obligación de otorgar una
participación no menor al 30% a los Municipios respectivos.
Ahora bien, como sabemos que los impuestos más productivos son los
impuestos al consumo aunque no siempre son los más justos, se puede pensar
que si finalmente se gravan con una tasa de IVA moderado los artículos que
actualmente están sujetos a tasa cero, dejándose solamente un catálogo
limitado de ellos libre de gravamen, el Impuesto al Valor Agregado podría bajar
su tasa general al 12% por ejemplo, de la cual se otorgaría al Estado un 2%
como una participación especial, en lugar de crearse un impuesto a las ventas
Finales de carácter estatal, conservando la Federación un 10% cuya
disminución quedaría automáticamente compensado al aumentar el volumen
de transacciones y los nuevos campo gravados.
Una idea suplementaria para que las Entidades Federativas y Municipios
tengan mayores ingresos es que se reforme el Decreto del 5 de marzo de 2003
que les otorgó un estímulo fiscal a tales entidades por concepto de Impuesto
Sobre la Rentan a cargo de sus funcionarios y empleados. Dicho decreto
estableció como estímulo para 2003 el 100% de los ingresos federales por tal
concepto, devolviendo el 80% a la entidad o municipio y el 20% restante se
aplicaría al Fondo General de Participaciones y/o al Fondo de Fomento
Municipal, respectivamente. Sin embargo, para 2004 y 2005 los porcentajes
disminuyen notablemente y esto es explicable por que se trata del
cumplimiento de una obligación legal, que sin embargo no se daba en muchos
casos, por lo que se podría pedir a la Federación que el estímulo otorgado en
el 2003 se hiciera extensivo en 2004 y 2005 por lo menos, en los mismos
porcentajes,
comprometiéndose Estados y Municipios a destinar tales
ingresos no a gasto corriente sino a infraestructura, equipamiento o gasto
social; y el compromiso de cumplir fiel y oportunamente en los años venideros,
con la retención y entero respectivos.
Finalmente y complementando lo que se ha dicho acerca de la
necesidad de establecer una normatividad clara y precisa en torno a los
recursos que se asignan a las Entidades por concepto de Transferencias,
Reasignaciones Presupuestarias, Apoyos y otros semejantes, se requiere que
cuando menos tratándose de los Fondos de Aportaciones Federales (Ramo
033) que tantos dolores de cabeza le ocasionan a los estados, se permita a
éstos intervenir, proponiendo las cantidades que necesitan para poder atender
eficazmente la descentralización de funciones que se les encomienda en
materia de Educación Básica y Normal, Salud, Seguridad Pública, etc., sobre
todo si consideramos que ya los Estados adquirieron la experiencias de los
últimos años en el manejo de estos rubros y tienen una idea muy clara de las
sumas que se necesitan para su atención adecuada.
Para terminar este apartado de propuestas consideramos que en lo
relativo a los Municipios, éstos deban verificar rigurosamente que las
cantidades que se les entregan
por concepto de participaciones, tanto
federales como estatales y las derivadas de Convenios de Coordinación o
Estímulos sean las que realmente les corresponde, para lo cual deben
capacitar constantemente al personal encargado de las finanzas municipales.
Además deberán fortalecer los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria
básicamente el Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles y el Impuesto
Predial, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 115 fracción IV de la
Constitución Política de la República y explotar mejor la amplia gama de
derechos que pueden cobrar de acuerdo con sus respectivas Leyes de
Ingresos Municipales.
CONCLUSIONES.
1.- La ley de Coordinación Fiscal vigente ha traído indudables ventajas
económicas a las Entidades Federativas y Municipios, pero ha originado una
dependencia casi total de Estados y Municipios hacia la Federación.
2.- La Conferencia Nacional de Gobernadores ha puesto de manifiesto el
excesivo centralismo y la necesidad de un reparto más equitativo de las
fuentes tributarias.
3.- Por consiguiente es necesario que se establezcan nuevos mecanismos
para otorgar mayores potestades tributarias que favorezcan a las Entidades
Federativas y por ende a los Municipios.
4.- considero que junto con las nuevas atribuciones deben venir nuevas
responsabilidades, por lo que el Estado y Municipios deberán estar preparados
para hacer frente a las responsabilidades correspondientes, a cuya finalidad
deberán capacitar a funcionarios y empleados, especialmente del área de
finanzas públicas, a través del servicio civil de carrera.
5.- No es conveniente que en aras de lograr mayores ingresos para las
Entidades Federativas se abra la concurrencia tributaria en forma general, pues
volveríamos a la doble tributación que dejó amargas experiencias, sino que los
campos tributarios deben quedar claramente definidos, señalándose en qué
condiciones se pueden otorgar participaciones o compartir ingresos, sin afectar
a los contribuyentes.
6.- Las Entidades Federativas, por su parte, deben fortalecer su Impuesto
Sobre Nóminas por constituir la fuente más importante de sus ingresos propios,
el cual deberá continuar con una tasa proporcional y no progresiva, porque
desalentaría la inversión.
7.- Las impuestos tanto en I.V.A., como en I.S.R., respecto de los Pequeños
Contribuyentes pueden ser una mejor fuente importante de ingresos tanto para
Estados como Municipios
8.- Es necesario que en los nuevos recursos que se entregan actualmente
condicionados o etiquetados (Ramo 033) se dé oportunidad a los Estados de
Intervenir, proponiendo necesidades
para cubrir las funciones que se le
asignan.
9.- En cuanto a los Municipios, deben fortalecer sus impuestos exclusivos
sobre la propiedad inmobiliaria y aprovechar la amplia gama de derechos que
pueden establecer en sus Leyes de Ingresos Municipales, a través de los
Congresos Locales, debiendo asimismo actualizar los padrones municipales en
relación con la economía informal, al otorgar los permisos para puestos fijos y
semifijos en la vía pública e integrarlos al Registro Federal de Contribuyentes.
BIBLIOGRAFÍA
 Ley de Acceso a la Información del Estado de Sonora.
 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental de México.
 Ley de Administración Pública Municipal.
 Boletines y Circulares emitidos por el Instituto de Transparencia
Informativa (ITI).
 Boletines y Circulares emitidos por Centro de Desarrollo Municipal