Evaluación desde los Derechos Humanos de los protocolos sobre

EVALUACIÓN DESDE LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS PROTOCOLOS
SOBRE USO DE LA FUERZA Y DETENCIÓN DE PERSONAS
PRESENTADOS POR EL PRESIDENTE FELIPE CALDERÓN
23 de mayo 2012
El pasado 23 de abril el Presidente presentó en un acto público una serie de protocolos1 y señaló que
éstos fueron planteados para fortalecer la protección de los derechos humanos en las acciones de su
estrategia de seguridad, razón por la cual es necesario revisarlos a partir de los estándares de derechos
humanos.
Conviene señalar que Felipe Calderón habló de protocolos y así lo reportaron los medios de
comunicación, pero en realidad fueron publicados directivas y lineamientos generales sobre el uso de la
fuerza y detención de personas, y por tanto los documentos en donde se precise la actuación con
respecto a estos temas aún están pendientes. En estricto sentido, no son protocolos.
1
. El Presidente Calderón al hacer la presentación de diversos documentos los llamó protocolos, en realidad el 23 de abril se
publicaron en el Diario Oficial de la Federación acuerdos de colaboración, directivas y acuerdos, los cuales se enlistan a
continuación.
Convenio de Colaboración en el marco del respeto a los derechos humanos que celebran la Secretaría de Gobernación, la
Secretaría de la Defensa Nacional, la Secretaría de Marina, la Procuraduría General de la República y la Secretaría de Seguridad
Pública Federal.
Directiva que regula el uso legítimo de la fuerza por parte del personal del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, en cumplimiento
del ejercicio de sus funciones en apoyo a las autoridades civiles y en aplicación de la Ley Federal de Armas de Fuego y
Explosivos.
Acuerdo Secretarial 27 por el que se reforma y adiciona la Directiva 003/09 del 30 de septiembre de 2009, mediante la cual se
regula el uso legítimo de la fuerza por parte del personal naval, en cumplimiento del ejercicio de sus funciones, en coadyuvancia
al mantenimiento del Estado de Derecho.
Acuerdo 04/2012 del Secretario de Seguridad Pública, por el que se emiten los lineamientos generales para la regulación del
uso de la fuerza pública por las instituciones policiales de los órganos desconcentrados en la Secretaría de Seguridad Pública.
Acuerdo 05/2012 del Secretario de Seguridad Pública, por el que se emiten los lineamientos generales para poner a disposición
de las autoridades competentes a personas u objetos.
Acuerdo 06/2012 del Secretario de Seguridad Pública, por el que se emiten los lineamientos generales para la regulación del
procesamiento de indicios y cadena de custodia en la Secretaría de Seguridad Pública.
Acuerdo A/078/12 de la Procuradora General de la República, por el que se establecen las directrices que deberán observar los
servidores públicos para la debida preservación y procesamiento del lugar de los hechos o del hallazgo y de los indicios, huellas
o vestigios del hecho delictuoso, así como de los instrumentos, objetos o productos del delito.
Acuerdo A/079/12 de la Procuradora General de la República, por el que se establecen las directrices que deberán observar los
servidores públicos de la institución para la detención y puesta a disposición de personas.
Acuerdo A/080/12 de la Procuradora General de la República, por el que se establecen las directrices que deberán observar los
agentes de la policía federal ministerial para el uso legítimo de la fuerza.
1
La presentación de estos documentos se da en el marco de una estrategia cuestionada por diversos
actores y por distintas causas, entre ellas las numerosas violaciones a derechos humanos en las que han
estado involucrados integrantes de las Fuerzas Armadas y de la Policía Federal.
A pesar de que en las exposiciones de motivos no se refieren al nuevo sistema de justicia penal
acusatorio, vale decir que estos acuerdos tienen que ver con aspectos esenciales derivados de la reforma
constitucional en materia penal (junio de 2008) y los cuales están pendientes de legislarse y entrar en
vigencia; por tanto, los protocolos son sólo una pieza de una reforma total de nuestro sistema de justicia
penal y que el gobierno federal tiene incompleta.
Consideraciones generales sobre los protocolos:
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La primera consideración es que las directrices de estos protocolos llegan demasiado tarde,
debieron ser el primer paso cuando Felipe Calderón anunció su guerra contra el narcotráfico.
Aunque se elaboraron protocolos del Uso de la Fuerza por parte de las cuatro dependencias que
la utilizan: Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), Secretaría de Marina (MARINA),
Secretaría de Seguridad Pública Federal (SSP) y Procuraduría General de la República (PGR), no
sucedió lo mismo para el protocolo sobre detenciones y puesta a disposición de personas, ya que
sólo la PGR y la SSP presentaron directrices, pero hay que recordar que la SEDENA y la MARINA,
también detienen personas.
Los protocolos sobre Uso de la Fuerza de la MARINA y la SEDENA, contienen medidas tales como
la prohibición de utilizar fuerza letal contra un vehículo que no detenga su marcha en un "retén"
a menos que exista una agresión desde el vehículo, y privilegiar la utilización de la fuerza no
letal. Una implementación temprana habría evitado la muerte de muchas personas. Cabe
señalar que varias organizaciones de derechos humanos han documentado graves violaciones a
ciudadanos en manos de elementos de la MARINA y SEDENA.
Los protocolos sobre el Uso de la Fuerza no cumplen por completo con los Principios Básicos
sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer
Cumplir la Ley de 1990 (en adelante Principios Básicos, Ver Anexo I).
Los protocolos sobre detenciones tienen limitaciones serias por la falta de cumplimiento de
México con las recomendaciones emitidas por los mecanismos internacionales de derechos
humanos, entre otras cosas porque no existe un análisis que vincule los lineamientos del
estándar internacional, relacionado con el derecho a la integridad física, y a la libertad, así como
el acatamiento al principio de legalidad.
Una falla producto de la falta de consulta es el lenguaje impropio utilizado. Por ejemplo, en la
directiva de la MARINA: se refiere a trata de esclavos en lugar de trata de personas; disparos
discapacitantes; o bien, de adversarios y no ciudadanos, ciudadanas o personas.
2
Consideraciones particulares sobre los protocolos del Uso de la Fuerza
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Las directrices (particularmente las del Ejército y la MARINA) evitan hacer muchas
especificaciones, y se remiten a diferentes manuales aún por elaborar, por lo cual quedan
incompletos. Por su parte el de la PGR, sin estar terminado, no remite a ningún manual.
La directiva de la Marina describe una terminología impropia para el objeto a regular: en los
denominados disparos discapacitantes2, en realidad se refiere a los automóviles, cuando
claramente son las personas quienes pueden tener discapacidad, las máquinas no.
Los protocolos de la SEDENA y MARINA, no cumplen con el Principio 5d de los Principios Básicos
sobre informar a familiares o amigos cercanos cuando existan muertos o heridos.
La directiva de la MARINA3 refiere la “disuasión política”, término extremadamente delicado e
incompatible con la esencia constitucional de la función militar, ajena a las prerrogativas
políticas, reservadas al poder civil (artículo 129 constitucional).
Ninguno de los protocolos de la SEDENA, SSP y MARINA cumplen con el Principio 10 de los
Principios Básicos sobre dar una advertencia cuando tengan la intención de utilizar armas de
fuego. El protocolo de la MARINA, sí lo hace, pero sólo para la inspección de embarcaciones.
Sólo el protocolo de la PGR señala la obligación de identificarse antes de utilizar la fuerza.
El protocolo de la SSP es el único que cumple con el Principio 19 de los Principios Básicos: sólo
podrán portar armas los funcionarios que han recibido una capacitación especializada en su
empleo.
La directiva de MARINA afirma de forma incompleta la legítima defensa: solo hacia el servidor
público, pero no para la ciudadanía. Podemos imaginar una situación de exceso en el uso de la
fuerza, una acción ilegal o ilegítima que implique una agresión inminente y que orilla a la
ciudadanía a una acción elusiva o defensiva,4 pero esta situación no está prevista en el
documento.
Ninguno de los protocolos tiene directivas relacionadas a la actuación de los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley durante reuniones o manifestaciones ilícitas, como sí lo
tienen los Principios Básicos (Principios 12, 13 y 14).
La directiva 2.23 de la MARINA, relacionada con acciones de control, es violatoria de los artículos
11, 16 y 29 constitucionales; 11.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 13 de
la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Estos actos de control no están
2
Disparo Discapacitante: El que se dirige, bajo condiciones controladas, a lugares donde se observe que no se encuentren
personas, o a una parte de la estructura o contra los mecanismos de gobierno, motor o neumáticos de una embarcación o
vehículo a fin de lograr que se detenga. (Artículo Segundo, punto 12)
3
Disuasión: Acción psicológica, política, moral o militar, capaz de obligar al adversario a desistir de una intención, actividad,
agresión o ataque, por el peligro que ello puede suponerle.(Artículo Segundo, punto 13)
4
Legítima Defensa: La acción que ejecuta el personal naval para repeler una agresión real, actual o inminente, y sin derecho, en
protección de bienes jurídicos propios o ajenos, siempre que exista la necesidad de la defensa y se observe la racionalidad de los
medios empleados y no medie provocación dolosa suficiente e inmediata por parte del personal naval o de la persona a quien se
defiende. (Artículo Segundo, punto 19)
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contemplados en la Constitución, y esta directiva no puede ir más allá del marco constitucional,
incluso aduciendo el estado de derecho.5
El Protocolo sobre el Uso de la Fuerza de la SEDENA, no define los tipos de armas, ni define lo
que se considera fuerza letal y fuerza no letal como lo hacen los demás protocolos, aunque sí
utiliza los términos. Menciona que el uso de la fuerza no letal se emplea para controlar a una
persona o personas en los casos de resistencia no agresiva o agresiva, y el uso de la fuerza letal
se emplea sólo en los casos de resistencia agresiva grave, o cuando se amenace con arma de
fuego u otra que ponga en peligro su vida, pero al no tener una definición, queda ambiguo.
La definición de "Fuerza no letal" utilizada por la MARINA señala "aquella que no tiene la
intención de causar la muerte o daño serio permanente", mientras que en las demás no se
mencionan la "intención" sino la posibilidad, por lo que la definición de "Fuerza no letal"
utilizada por la MARINA, es más ambigua y puede justificar muertes o daños serios cuando es sin
intención.
En los protocolos no hay una unificación al hablar de los grados de "resistencia o agresividad" de
las personas que sirven para medir el uso gradual de la fuerza que implican los protocolos. La
SSP utiliza: resistencia activa, pasiva, violenta y agresión potencialmente letal -4 niveles-. La
MARINA utiliza: acto hostil, amenaza, agresión potencialmente letal, agresión, resistencia,
resistencia violenta y resistencia agresiva grave -7 niveles-, aunque no especifica su orden. Por
su parte la SEDENA utiliza: resistencia no agresiva, resistencia agresiva, y resistencia agresiva
grave -3 niveles-. Mientras la PGR sólo utiliza agresión y amenaza -2 niveles-. La importancia de
definir claramente estos niveles de resistencia/agresión es vital para la implementación de los
protocolos, porque determina la gradualidad en la utilización de la fuerza, por lo que deberían
ser lo más amplios y homogéneos posibles para poder establecer esa gradualidad
adecuadamente. De lo contrario, por ser tan diferentes entre sí, se resta efectividad a la
protección de los derechos humanos.
En la directiva 2.25 de la MARINA, relacionada con la resistencia de particulares, es necesario
precisar que el mandato militar hacia el ciudadano debe contener las exigencias constitucionales
de fundamentación y motivación, para considerar no solo la legalidad, sino la legitimidad del
mandato de una autoridad castrense sobre población civil sobre la cual no hay sospecha alguna
de involucramiento en acciones de delincuencia, común u organizada. Además, debemos
considerar si la MARINA es autoridad legítima para pedir, exhortar, ordenar o hacer un mandato
a cualquier persona, fuera del supuesto de la delincuencia común u organizada, lo cual no resulta
plausible a la luz del contenido del artículo 29 constitucional.6
El Protocolo de la PGR viola el 9° Principio Básico sobre la utilización de armas de fuego, al
introducir en la definición de legítima defensa, la utilizada para el empleo de armas de fuego. En
su artículo DECIMO TERCERO el protocolo sobre el Uso de la Fuerza de la PGR señala "La
autoridad emplearán (sic) armas de fuego en contra de las personas, cuando deba repeler una
5
Puesto de Control: El servicio de armas instalado en un sitio determinado, en el cual el personal naval controla el
desplazamiento de vehículos y personas en cumplimiento de la legislación, directivas y órdenes en apoyo al mantenimiento del
Estado de Derecho. (Artículo Segundo, Punto 23)
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Resistencia: La negación de una o de un grupo de personas a cumplir un mandato de la autoridad, o en su caso, la oposición a
que ésta ejerza sus funciones. (Artículo Segundo, punto 25)
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agresión real, actual o inminente y sin derecho, en protección de bienes jurídicos propios o
ajenos, siempre que exista necesidad de la defensa y racionalidad de los medios empleados y no
medie provocación dolosa suficiente e inmediata por parte del agredido o de la persona a quien
se defiende". Esta es la definición de legítima defensa que no implica siempre el uso de armas de
fuego y por lo tanto viola el Principio 9 de los Principios Básicos, donde se especifica que "sólo se
podrá hacer uso intencional de armas letales cuando sea estrictamente inevitable para proteger
una vida".
Mientras los protocolos de la PGR y la SSP recogen explícitamente el Principio 20 de los
Principios Básicos sobre la capacitación en medios que puedan sustituir el empleo de la fuerza y
armas de fuego, como la solución pacífica de los conflictos, el estudio de comportamiento de las
multitudes y técnicas de persuasión, negociación y mediación, para limitar el empleo de la fuerza
y armas de fuego, el protocolo de la SEDENA sólo menciona que seguirán implementándose
programas sobre capacitación en el uso de la fuerza, y la MARINA señala la elaboración de un
manual con técnicas para ocasionar el menor daño posible.
La Directiva de la MARINA, describe su apego a los instrumentos internacionales, pero no se
ocupa de decir cuáles y cómo es que se van a implementar o armonizar con el documento.
Consideraciones comunes respecto de los protocolos de detención y puesta a disposición de personas.
Existen limitantes muy graves para la aplicación de estos protocolos de forma respetuosa de los
derechos humanos, que han sido señaladas en varias ocasiones por diferentes mecanismos
internacionales de derechos humanos que han visitado México:
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La definición de flagrancia (cuasi-flagrancia) que se aplica en México. En palabras del Comité de
Derechos Humanos de Naciones Unidas "implica una amenaza seria a la seguridad de las
personas". En los protocolos de la PGR y de la SSP se hace mención explícita de este concepto
amplio de flagrancia, sin tomar en cuenta la normatividad del derecho internacional de los
derechos humanos.
La posibilidad de emitir órdenes de detención por parte del Ministerio Público. El Comité contra
la Tortura ha recomendado a México "Reforzar la garantía constitucional que exige orden judicial
para practicar una aprehensión, mediante la supresión de las facultades del Ministerio Público
para ordenarlas y establecer como única excepción la detención en flagrancia, limitada ésta a la
del individuo que fuere sorprendido en el acto de cometer el delito, inmediatamente después de
cometido con los instrumentos del delito en su poder, o alcanzado al ser perseguido
inmediatamente después de ejecutarlo. En caso alguno la detención en flagrancia podría
producirse después de 24 horas de perpetrado el ilícito. Respecto de los casos urgentes,
reemplazar su actual regulación legal por un procedimiento adecuado que facilite al Ministerio
Público obtener órdenes judiciales de aprehensión en todo tiempo" (Comité Contra la Tortura de
la ONU (CAT), párr. 220a) y que " La ley deberá disponer que no habrá día ni hora inhábil para
esa presentación y regular la permanente disponibilidad de la autoridad judicial para ese
trámite." (CAT, párr. 220b)
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El hecho de que no se cuente con servicios periciales autónomos del Ministerio Público. El
Comité contra la Tortura de Naciones Unidas ha recomendado adoptar "medidas destinadas a
garantizar la total independencia de los peritos médicos con respecto al Ministerio Público"
(CAT, párr. 220j) y el Relator sobre Tortura (R. Tortura) recomendó que "los médicos asignados a
la protección, atención y trato de personas privadas de la libertad, deben ser empleadas con
independencia de la institución en que ejerzan su práctica" (R. Tortura, párr. 88l)
Consideraciones específicas respecto de los protocolos de detención y puesta a disposición de
personas.
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El protocolo de la PGR no menciona los derechos que deben ser informados a la persona
detenida en el momento de su detención; señala el de guardar silencio y contar con un abogado
de su elección, pero no menciona el derecho a un defensor de oficio, ni a avisar a quien
libremente decida para informar sobre la misma y el lugar de su detención. El Comité contra la
Tortura ha recomendado "Imponer legalmente a la policía la obligación de informar a todo
detenido, en el acto de su aprehensión, sobre sus derechos, en particular los de guardar silencio
y de contar con un abogado defensor de su confianza o, si no quisiere o no pudiere, con un
defensor de oficio. Para este efecto deberán facilitarse al detenido los medios para comunicar a
quien libremente decida sobre las circunstancias de su detención y el lugar donde se le
mantiene" (CAT, párr. 220e).
En la directiva 2.28 de la MARINA, relacionada con la prohibición de la tortura, la definición es
insuficiente, pues ubica únicamente a los efectivos castrenses; la tortura podría ser realizada por
otras personas, con la aquiescencia del personal naval. Asimismo, la definición se queda corta al
señalar los motivos de la tortura al no mencionar como motivos el castigo por un acto que haya
cometido, o se sospeche que haya cometido, la coacción, o cualquier otra razón basada en
cualquier tipo de discriminación, como lo establece la Convención contra la Tortura de Naciones
Unidas7
Aunque la MARINA no refiere reglas sobre la detención de las personas, su artículo tercero
refiere que la MARINA actuará con “toda energía contra quienes transgreden la ley”. La propia
jurisprudencia 36/2000 señala que para la colaboración de las fuerzas armadas, es imprescindible
la solicitud expresa, fundada y motivada de la autoridad civil, lo cual evidentemente no sucede
en la realidad. En ese contexto la redacción de este artículo excede por mucho las funciones que
la Constitución establece, incluyendo lo indicado por la propia jurisprudencia en cita. Este
artículo indica que no hay funciones de colaboración, sino abiertamente de combate directo y
autónomo en contra de la delincuencia organizada por parte de la MARINA.
Por su parte en el protocolo de la SSP sólo se señala la obligación de informar a los detenidos de
sus derechos, pero no se especifica cuáles, lo cual deja ambigua esta obligación.
El Protocolo de la PGR señala que el Ministerio Público realizará el control legal de la detención,
cuando es el Juez de Control quien debe hacerlo. El Comité contra la Tortura ha recomendado
7
Tortura: Todo acto que ejecute el personal naval, con la intención de causar en la persona sufrimientos graves, ya sean físicos
o mentales, con el fin de obtener de ella, o de un tercero, información o una confesión, o con el objeto de intimidar a las
personas. (Artículo Segundo, punto 28)
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"Establecer para todo caso de detención la obligación de dar cuenta inmediata de ella a una
autoridad judicial" (CAT, 220b). Los protocolos de la PGR y la SSP sólo establecen la obligación de
informar de manera inmediata al Ministerio Público de la detención, pero no la obligación de
éste de informar a la autoridad judicial. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos
recomendó a México que "adopte las medidas necesarias para ejercer una efectiva supervisión
judicial de la detención y de los órganos encargados de ejecutarla" (CIDH, párr. 341)
Una cuestión muy grave que se observa en el protocolo de la SSP es la obligación de trasladar a
la persona detenida a una institución del sector salud para obtener la certificación de su estado
de salud, antes de trasladarlo ante el Ministerio Público o la autoridad judicial que ordenó su
detención. Lo anterior implica una prolongación del tiempo en que la persona detenida quedará
en manos de la policía, que fácilmente puede argumentar que la institución de salud tardó
mucho tiempo en atenderlos o estaba muy lejos de donde detuvieron a la persona, entre otros
argumentos, aumentando la posibilidad de coacción y tortura para la persona detenida.
Debemos recordar que la tortura no siempre es física, sino que muchas veces es psicológica y
sólo puede ser detectada por personal capacitado para ello.
En el caso del artículo 4.III del Protocolo sobre Detenciones de la SSP, relativa al traslado a
revisión médica, previo a la puesta a disposición ante el Ministerio Público, que también se
repite en el artículo 5.V, representa una grave violación a la Constitución. Es importante
diferenciar el caso de las detenciones de personas lesionadas, cuando podría justificarse esta
directriz; pero únicamente en ese supuesto. De lo contrario, se abre la posibilidad de la práctica
de la tortura, la incomunicación y la desaparición forzada de las personas. Un punto que queda
al aire es que este tiempo no se computa para los plazos de la retención del MP. Esta disposición
es inconstitucional, pues el artículo 16 mandata enfáticamente que la persona detenida debe ser
puesta sin demora ante la primera autoridad y ésta con la misma prontitud a la del Ministerio
Público, nada se dice de un paso previo por el médico. Otro pendiente constitucional en este
tema es el de la incomunicación, prohibida por el artículo 20.B.II constitucional. No es posible
armonizar dicho principio con la acción policial de certificación médica, más aún cuando no hay
un tiempo referido para limitarla, ni se define qué procede cuando la persona conducida ante la
o el médico presenta lesiones o signos de posible tortura o tratos crueles, inhumanos o
degradantes, en cuyo caso debiera darse parte inmediata de los hechos y proteger a la posible
víctima de la custodia policial, lo cual en los hechos resulta inverosímil.
En el Protocolo de la SSP no se establece la obligación de avisar al Ministerio Público
inmediatamente después de la detención, sino a su superior jerárquico, y no especifica si ese
superior jerárquico debe avisar inmediatamente al Ministerio Público o a la autoridad judicial
correspondiente. Esta obligación de informar al Ministerio Público, solo se establece en el caso
de que la persona detenida presente lesiones que pongan en riesgo su vida.
El artículo 5 del protocolo de la SSP sobre detenciones, relativo al cumplimiento de una orden de
aprehensión adolece de la parte –quizá- más importante: el protocolo por el cual la persona
afectada es informada de la existencia de una orden judicial que avala la privación de su libertad.
Es común que a la persona que sufre una detención no se le muestre el mandato del Juez, y con
ello se abre una situación anómala por la que puede entenderse -desde la perspectiva de la
persona afectada- que se encuentra ante un acto de autoridad ilegal y arbitrario, con lo que
7
queda comprometida la función pública, ante un posible ejercicio del derecho a la legítima
defensa.
En resumen, los protocolos presentados por la Presidencia de la República no son fruto de la consulta, ni
de la discusión -sin resolver- sobre la constitucionalidad de la acción militar en las labores de seguridad
pública, y tampoco queda claro como éstos protocolos empalmarán con el nuevo sistema justicia penal
acusatorio, el que la persona detenida es vista desde una perspectiva distinta (presunción de inocencia)
a la persecutoria que caracteriza el actual modelo penal.
Consideramos que es imperativo recuperar la discusión sobre la pertinencia de la función militar en las
tareas de seguridad pública, y que la jurisprudencia debe ser modificada ya que no es analítica en un
punto de sobrada importancia. El propio Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre Desaparición
Forzada de Personas recomienda el retiro paulatino del ejército en dichas tareas y solamente el
candidato a la presidencia Andrés Manuel López Obrador ha plantado el retiro del Ejército de las calles
aunque condicionado a la existencia de policías honestas8. Hasta el momento lo que tenemos es la
legitimación de una anomalía constitucional, mediante la publicación de estos protocolos, en donde la
Constitución pareciera no importar.
Por otro lado, es necesario atender otras limitantes graves estructurales mencionadas anteriormente. Se
debe eliminar el arraigo, la orden de detención emitida por el Ministerio Público y la detención en cuasiflagrancia. Si esto no se hace, no importará la cantidad de protocolos que se emitan, no se podrá
garantizar el derecho que tenemos todas las personas a la libertad y seguridad personales.
Referencias:
CAT. Informe sobre México preparado por el Comité contra la Tortura de Naciones Unidas en el
marco del artículo 20 de la Convención contra la Tortura, 2003. CAT/C/75
R. Tortura. Informe del Relator sobre la Tortura de Naciones Unidas sobre su visita a México.
E/CN.4/1998/38/Add.2
CIDH. Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en México, 1999, OEA/Ser.L/V/II.100
Doc. 7 rev. 1
8
IMDHD, Cuadro comparativo. Segunda evaluación de las propuestas sobre seguridad y justicia de los candidatos y candidata a
la Presidencia de la República. http://www.imdhd.org/media/Cuadro%20comparativo%20propuestas.pdf
8
ANEXO I
Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados
de Hacer Cumplir la Ley
Adoptados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento
del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba) del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990
Considerando que la labor de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley * constituye un
servicio social de gran importancia y, en consecuencia, es preciso mantener y, siempre que sea
necesario, mejorar las condiciones de trabajo y la situación de estos funcionarios,
Considerando que la amenaza a la vida y a la seguridad de los funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley debe considerarse como una amenaza a la estabilidad de toda la sociedad,
Considerando que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley desempeñan un papel
fundamental en la protección del derecho a la vida, la libertad y la seguridad de las personas, tal
como se garantiza en la Declaración Universal de Derechos Humanos y se reafirma en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
Teniendo presente que las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos prevén las
circunstancias en las que los funcionarios de establecimientos penitenciarios podrán recurrir a la
fuerza en el ejercicio de sus funciones,
Teniendo presente que el artículo 3 del Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer
Cumplir la Ley estipula que esos funcionarios podrán usar la fuerza sólo cuando sea estrictamente
necesario y en la medida que lo requiere el desempeño de sus tareas,
Teniendo presente que en la reunión preparatoria del Séptimo Congreso de las Naciones Unidas
sobre la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrada en Varenna, Italia, se convino
en los elementos que debían tenerse en cuenta en la continuación de los trabajos sobre las
limitaciones en el uso de la fuerza y de las armas de fuego por parte de los funcionarios encargados
de hacer cumplir la ley,
Teniendo presente que el Séptimo Congreso, en su resolución 14, entre otras cosas, subraya que el
empleo de la fuerza y las armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley debe
conciliarse con el debido respeto de los derechos humanos,
Teniendo presente que el Consejo Económico y Social, en su resolución 1986/10, sección IX, de 21 de
mayo de 1986, invitó a los Estados Miembros a que prestaran especial atención en la aplicación del
Código a la cuestión del uso de la fuerza y armas de fuego por parte de los funcionarios encargados
de hacer cumplir la ley, y que la Asamblea General, en su resolución 41/149, de 4 de diciembre de
1986, entre otras cosas, acogió con satisfacción esta recomendación formulada por el Consejo,
Considerando que es oportuno, teniendo debidamente en cuenta su seguridad personal, atender al
papel de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en relación con la administración de
justicia y la protección del derecho a la vida, la libertad y la seguridad de las personas, a su
responsabilidad de mantener la seguridad pública y la paz social, y a la importancia de sus
calificaciones, capacitación y conducta,
9
Los Principios Básicos que se enuncian a continuación, formulados para asistir a los Estados Miembros en
sus actividades destinadas a asegurar y fomentar el papel que corresponde a los funcionarios encargados
de hacer cumplir la ley, deben ser tenidos en cuenta y respetados por los gobiernos en el marco de sus
respectivas legislaciones y prácticas nacionales, y deben señalarse a la atención de los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley, así como de otras personas como jueces, fiscales, abogados y
miembros del poder ejecutivo y legislativo, y del público en general.
Disposiciones generales
1. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley adoptarán y aplicarán normas y
reglamentaciones sobre el empleo de la fuerza y armas de fuego contra personas por parte de
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. Al establecer esas normas y disposiciones, los
gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley examinarán continuamente las
cuestiones éticas relacionadas con el empleo de la fuerza y de armas de fuego.
2. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley establecerán una serie de
métodos lo más amplia posible y dotarán a los funcionarios correspondientes de distintos tipos de
armas y municiones de modo que puedan hacer un uso diferenciado de la fuerza y de las armas de
fuego. Entre estas armas deberían figurar armas incapacitantes no letales para emplearlas cuando
fuera apropiado, con miras a restringir cada vez más el empleo de medios que puedan ocasionar
lesiones o muertes. Con el mismo objetivo, también debería permitirse que los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley cuenten con equipo autoprotector, por ejemplo, escudos,
cascos, chalecos a prueba de balas y medios de transporte a prueba de balas a fin de disminuir la
necesidad de armas de cualquier tipo.
3. Se hará una cuidadosa evaluación de la fabricación y distribución de armas no letales
incapacitantes a fin de reducir al mínimo el riesgo de causar lesiones a personas ajenas a los
hechos y se controlará con todo cuidado el uso de tales armas.
4. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en el desempeño de sus funciones, utilizarán
en la medida de lo posible medios no violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza y de armas
de fuego. Podrán utilizar la fuerza y armas de fuego solamente cuando otros medios resulten
ineficaces o no garanticen de ninguna manera el logro del resultado previsto.
5. Cuando el empleo de las armas de fuego sea inevitable, los funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley:
a) Ejercerán moderación y actuarán en proporción a la gravedad del delito y al objetivo
legítimo que se persiga;
b) Reducirán al mínimo los daños y lesiones y respetarán y protegerán la vida humana;
c) Procederán de modo que se presten lo antes posible asistencia y servicios médicos a las
personas heridas o afectadas;
d) Procurarán notificar lo sucedido, a la menor brevedad posible, a los parientes o amigos
íntimos de las personas heridas o afectadas.
10
6. Cuando al emplear la fuerza o armas de fuego los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
ocasionen lesiones o muerte, comunicarán el hecho inmediatamente a sus superiores de
conformidad con el principio 22.
7. Los gobiernos adoptarán las medidas necesarias para que en la legislación se castigue como delito
el empleo arbitrario o abusivo de la fuerza o de armas de fuego por parte de los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley.
8. No se podrán invocar circunstancias excepcionales tales como la inestabilidad política interna o
cualquier otra situación pública de emergencia para justificar el quebrantamiento de estos
Principios Básicos.
Disposiciones especiales
9. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no emplearán armas de fuego contra las
personas salvo en defensa propia o de otras personas, en caso de peligro inminente de muerte o
lesiones graves, o con el propósito de evitar la comisión de un delito particularmente grave que
entrañe una seria amenaza para la vida, o con el objeto de detener a una persona que represente
ese peligro y oponga resistencia a su autoridad, o para impedir su fuga, y sólo en caso de que
resulten insuficientes medidas menos extremas para lograr dichos objetivos. En cualquier caso,
sólo se podrá hacer uso intencional de armas letales cuando sea estrictamente inevitable para
proteger una vida.
10. En las circunstancias previstas en el principio 9, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
se identificarán como tales y darán una clara advertencia de su intención de emplear armas de
fuego, con tiempo suficiente para que se tome en cuenta, salvo que al dar esa advertencia se
pusiera indebidamente en peligro a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, se creara
un riesgo de muerte o daños graves a otras personas, o resultara evidentemente inadecuada o
inútil dadas las circunstancias del caso.
11. Las normas y reglamentaciones sobre el empleo de armas de fuego por los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley deben contener directrices que:
a) Especifiquen las circunstancias en que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
estarían autorizados a portar armas de fuego y prescriban los tipos de armas de fuego o
municiones autorizados;
b) Aseguren que las armas de fuego se utilicen solamente en circunstancias apropiadas y de
manera tal que disminuya el riesgo de daños innecesarios;
c) Prohíban el empleo de armas de fuego y municiones que puedan provocar lesiones no
deseadas o signifiquen un riesgo injustificado;
d) Reglamenten el control, almacenamiento y distribución de armas de fuego, así como los
procedimientos para asegurar que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
respondan de las armas de fuego o municiones que se les hayan entregado;
11
e) Señalen los avisos de advertencia que deberán darse, siempre que proceda, cuando se
vaya a hacer uso de un arma de fuego;
f)
Establezcan un sistema de presentación de informes siempre que los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley recurran al empleo de armas de fuego en el
desempeño de sus funciones.
Actuación en caso de reuniones ilícitas
12. Dado que todas las personas están autorizadas a participar en reuniones lícitas y pacíficas, de
conformidad con los principios consagrados en la Declaración Universal de Derechos Humanos y
en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los gobiernos y los organismos y
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley reconocerán que la fuerza y las armas de fuego
pueden utilizarse solamente de conformidad con los principios 13 y 14.
13. Al dispersar reuniones ilícitas pero no violentas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la
ley evitarán el empleo de la fuerza o, si no es posible, lo limitarán al mínimo necesario.
14. Al dispersar reuniones violentas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán
utilizar armas de fuego cuando no se puedan utilizar medios menos peligrosos y únicamente en la
mínima medida necesaria. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley se abstendrán de
emplear las armas de fuego en esos casos, salvo en las circunstancias previstas en el principio 9.
Vigilancia de personas bajo custodia o detenidas
15. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en sus relaciones con las personas bajo
custodia o detenidas, no emplearán la fuerza, salvo cuando sea estrictamente necesario para
mantener la seguridad y el orden en los establecimientos o cuando corra peligro la integridad
física de las personas.
16. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en sus relaciones con las personas bajo
custodia o detenidas, no emplearán armas de fuego, salvo en defensa propia o en defensa de
terceros cuando haya peligro inminente de muerte o lesiones graves, o cuando sea estrictamente
necesario para impedir la fuga de una persona sometida a custodia o detención que presente el
peligro a que se refiere el principio 9.
17. Los principios precedentes se aplicarán sin perjuicio de los derechos, obligaciones y
responsabilidades de los funcionarios de establecimientos penitenciarios, tal como se enuncian en
las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, sobre todo las reglas 33, 34 y 54.
Calificaciones, capacitación y asesoramiento
18. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley procurarán que todos los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley sean seleccionados mediante procedimientos
adecuados, posean aptitudes éticas, psicológicas y físicas apropiadas para el ejercicio eficaz de sus
funciones y reciban capacitación profesional continua y completa. Tales aptitudes para el ejercicio
de esas funciones serán objeto de examen periódico.
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19. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley procurarán que todos los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley reciban capacitación en el empleo de la fuerza y
sean examinados de conformidad con normas de evaluación adecuadas. Los funcionarios que
deban portar armas de fuego deben estar autorizados para hacerlo sólo tras haber finalizado la
capacitación especializada en su empleo.
20. En la capacitación de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, los gobiernos y los
organismos correspondientes prestarán especial atención a las cuestiones de ética policial y
derechos humanos, especialmente en el proceso de indagación, a los medios que puedan sustituir
el empleo de la fuerza y de armas de fuego, por ejemplo, la solución pacífica de los conflictos, el
estudio del comportamiento de las multitudes y las técnicas de persuasión, negociación y
mediación, así como a los medios técnicos, con miras a limitar el empleo de la fuerza y armas de
fuego. Los organismos encargados de hacer cumplir la ley deben examinar sus programas de
capacitación y procedimientos operativos a la luz de casos concretos.
21. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley proporcionarán orientación a
los funcionarios que intervengan en situaciones en las que se empleen la fuerza o armas de fuego
para sobrellevar las tensiones propias de esas situaciones.
Procedimientos de presentación de informes y recursos
22. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley establecerán procedimientos
eficaces para la presentación de informes y recursos en relación con todos los casos mencionados
en los principios 6 y 11 f). Para los casos con respecto a los cuales se informe de conformidad con
esos principios, los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley asegurarán que
se establezca un procedimiento de revisión eficaz y que autoridades administrativas o judiciales
independientes estén dotadas de competencia en circunstancias apropiadas. En caso de muerte y
lesiones graves u otras consecuencias de importancia, se enviará rápidamente un informe
detallado a las autoridades competentes para la revisión administrativa y la supervisión judicial.
23. Las personas afectadas por el empleo de la fuerza y de armas de fuego o sus representantes
legales tendrán acceso a un proceso independiente, incluido un proceso judicial. En caso de
muerte de esas personas, esta disposición se aplicará a sus herederos.
24. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley adoptarán las medidas
necesarias para que los funcionarios superiores asuman la debida responsabilidad cuando tengan
conocimiento, o debieran haberlo tenido, de que los funcionarios a sus órdenes recurren, o han
recurrido, al uso ilícito de la fuerza y de armas de fuego, y no adopten todas las medidas a su
disposición para impedir, eliminar o denunciar ese uso.
25. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley adoptarán las medidas
necesarias para que no se imponga ninguna sanción penal o disciplinaria contra los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley que, en cumplimiento del Código de conducta pertinente y de
estos Principios Básicos, se nieguen a ejecutar una orden de emplear la fuerza o armas de fuego o
denuncien ese empleo por otros funcionarios.
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26. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no podrán alegar obediencia de órdenes
superiores si tenían conocimiento de que la orden de emplear la fuerza o armas de fuego, a raíz de
la cual se ha ocasionado la muerte o heridas graves a una persona, era manifiestamente ilícita y
tuvieron una oportunidad razonable de negarse a cumplirla. De cualquier modo, también serán
responsables los superiores que dieron las órdenes ilícitas.
----------* De conformidad con el comentario al artículo 1 del Código de conducta para funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley, la expresión "funcionarios encargados de hacer cumplir la
ley" incluye a todos los agentes de la ley, ya sean nombrados o elegidos, que ejercen funciones
de policía, especialmente las facultades de arresto o detención. En los países en que ejercen las
funciones de policía autoridades militares, ya sean uniformadas o no, o fuerzas de seguridad del
Estado, se considerará que la definición de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
comprende los funcionarios de esos servicios.
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