De la Insurgencia a la Democracia: Estudios de caso Colombia

Las opiniones expresadas en este libro son las de los autores, y no
necesariamente reflejan las opiniones o puntos de vista del Centro
Berghof, la Fundación Berghof, el Observatorio para la Paz y el
Cinep.
© Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep
Carrera 5ª No. 33A - 08, PBX: (571) 2456181
Bogotá D.C., Colombia
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Agosto de 2009
© Berghof Research Center for Constructive Conflict Management
Altensteinstrasse 48a
D-14195 Berlín, Germany
Tel. 49-030-8441540
www.berghof-center.org
Editores versión en inglés: Veronique Dudouet y David Bloomfield
Editor versión en español: Mauricio García-Durán
Coordinación editorial: Helena Gardeazábal Garzón
Traducción: Ana María Galvis
Corrección de estilo: Álvaro Delgado
Diseño y diagramación: Alberto Sosa
Diseño carátula: Carlos Cepeda Ríos
Impresión: Ediciones Antropos Ltda.
ISBN:
978-958-644-126-1
Impreso en Colombia – Printed in Colombia
ÍNDICE
ACRÓNIMOS
.............................................
5
PRESENTACIÓN .................................................................
9
PRÓLOGO ........................................................................
15
Y ABREVIATURAS
INTRODUCCIÓN
GENERAL
Contexto y referentes de la investigación ................................
19
CAPÍTULO 1
El camino del M-19 de la lucha armada a la democracia:
una búsqueda de cómo hacer política en sintonía con el país .....
43
CAPÍTULO 2
El Congreso Nacional Africano (ANC)
y la transición negociada hacia la democracia
y la paz en Sudáfrica .................................................................... 107
CAPÍTULO 3
El camino hacia la paz en Irlanda ................................................ 161
CAPÍTULO 4
De la política a las armas y de vuelta a la política.
La transición del Gerakan Acheh Merdeka
(Movimiento Acheh Libre, GAM) ................................................. 205
—3—
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
CAPÍTULO 5
En búsqueda del poder del Estado: Partido Comunista
de Nepal (Maoísta) ....................................................................... 245
CAPÍTULO 6
La política de la transformación: los LTTE y el proceso
de paz en Sri Lanka, 2002-2006 .................................................. 315
CONCLUSIONES
Factores, dinámicas y resultados de la transición de la lucha
armada a la política noviolenta ............................................ 385
EPÍLOGO
¿Qué podemos aprender
para hacer la paz en Colombia? ........................................... 433
AUTORES ......................................................................... 441
—4—
ACRÓNIMOS
ACTC
AD-M19
ADO
AMM
Anapo
ANC
APO
Ard fheis
AZAPO
BCM
CFA
CGSB
CODESA
COHA
COSATU
CPN
CPN (UML)
Y ABREVIATURAS
All Ceylon Tamil Congress [Congreso de Todos los Tamiles
de Ceilán]
Alianza Democrática M-19
Autodefensa Obrera
Acheh Monitoring Mission [Misión de Observación (o Monitoreo) de Acheh]
Alianza Nacional Popular
African National Congress [Congreso Nacional Africano]
African People´s League [Organización del Pueblo Africano]
Congreso anual del partido Sinn Féin
,
Azanian People s Organisation [Organización del Pueblo
de Azania]
Black Consciousness Movement [Movimiento Conciencia
Negra]
Ceasefire agreement [Acuerdo de Cese al Fuego]
Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar
Convention for a Democratic South Africa [Convención
para una Sudáfrica Democrática]
Cessation of Hostilities Agreement [Acuerdo de Cese de
Hostilidades]
Congress of South African Trade Unions [Congreso de Sindicatos Surafricanos]
Communist Party of Nepal [Partido Comunista de Nepal]
Communist Party of Nepal (United Marxist-Leninist) [Partido Comunista de Nepal (Marxista-Leninista Unido)]
—5—
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
CPN-M
CRS
CSCE
CTC
Dáil Éireann
DDR
ELN
Eme
EPL
FARC
GAM
i. e.
ICG
IFP
Indupalma
IPP
IRA
ISGA
JVP
LOGA
LTTE
M-19
MAS
ME
MK
MPLA
MRL
NA/RNA
NC
NC (D)
Communist Party of Nepal (Maoist) [Partido Comunista de
Nepal (Maoísta)]
Corriente de Renovación Socialista
Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa
Confederación de Trabajadores de Colombia
Cámara de Representantes de Irlanda [Dáil, de manera
abreviada]
Desarme, desmovilización y reintegración
Ejército de Liberación Nacional
Expresión usada para referirse al Movimiento 19 de Abril
Ejército Popular de Liberación
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
Gerakan Acheh Merdeka [Movimiento Acheh Libre]
Esto es
International Crisis Group
Inkatha Freedom Party [Partido de la Libertad Inkatha]
Industrial Agraria La Palma
Irish Parlamentary Party [Partido Parlamentario Irlandés]
Irish Republican Army [Ejército Republicano Irlandés]
Interim Self-Governing Authority [Autoridad Interina de
Autogobierno]
,
Janatha Vimukthi Peramuna [People s Liberation Front,
Frente de Liberación Popular]
Law on the Governing of Acheh [Ley para el Gobierno de
Acheh]
Liberation Tigers of Tamil Eelam [Tigres por la Liberación
de la Patria Tamil]
Movimiento 19 de Abril
Muerte a Secuestradores
Memorando de Entendimiento
Umkhonto we Sizwe [Lanza de la Nación]
Movimiento Popular por la Liberación de Angola
Movimiento Revolucionario Liberal
[Royal] Nepalese Army [(Real) Ejército Nepalí]
Nepali Congress [Congreso Nepalí]
Nepali Congress (Democrat) [Congreso Nepalí
(Demócrata)]
—6—
ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS
NESOHR
NGK
NHK
NP
OAU
ONG
ONU
OPM
p. ej.
PAC
PC-ML
PLA
PRT
RLM
RUC
SACP
SDLP
Sinn Féin
SLFP
SPA
SSR
TNA
TRC
TUF
TULF
UDF
North East Secretariat on Human Rights [Secretariado para
los Derechos Humanos del Noreste]
Nederduitse Gereformeerde Kerk [Iglesia Reformada Holandesa]
Nederduitse Hervormde Kerk [literalmente, Iglesia Reformada de la Baja Alemania].
National Party [Partido Nacional]
Organisation of African Union [Organización para la Unión
Africana]
Organización no gubernamental
Organización de las Naciones Unidas.
Organización político-militar
í
ítico-militar
Por ejemplo
Pan-Africanist Congress [Congreso Panafricanista]
Partido Comunista-Marxista Leninista
Popular Liberation Army [Ejército Popular de Liberación]
Partido Revolucionario de los Trabajadores
Resistance/Liberation Movements [Movimientos de resistencia/liberación].
Royal Ulster Constabulary [Policía Real del Ulster]
South African Communist Party [Partido Comunista Surafricano]
Social Democratic and Labour Party [Partido Socialdemócrata y Laborista]
Partido republicano irlandés; su nombre quiere decir “nosotros, nosotros mismos”
Sri Lanka Freedom Party [Partido de la Libertad de Sri
Lanka]
Seven Party Alliance [Alianza de los Siete Partidos]
Security Sector Reform [Reforma del sector de seguridad]
Tamil National Alliance [Alianza Nacional Tamil]
Truth and Reconciliation Commission [Comisión para la
Verdad y la Reconciliación]
Tamil United Front [Frente Unido Tamil]
Tamil United Liberation Front [Frente Unido para la Liberación Tamil]
United Democratic Front [Frente Democrático Unido]
—7—
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
UDR
ULF
UNMIN
UNP
UNPM
UP
UPFN
v.
Ulster Defence Regiment [Regimiento para la Defensa del
Ulster]
United Left Front [Frente de la Izquierda Unida]
United Nations Mission to Nepal [Misión de las Naciones
Unidas en Nepal]
United National Party [Partido Nacional Unido]
,
United National People s Movement [Movimiento Nacional del Pueblo Unido]
Unión Patriótica
,
United People s Front Nepal [Frente del Pueblo Unido de
Nepal]
Ver o véase
—8—
PRESENTACIÓN
El Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep, se siente honrado
y satisfecho al poder presentar el libro que el lector tiene en las manos
en una edición en español. Y esto porque consideramos que ‘De la Insurgencia a la Democracia’ es una contribución importante para el público
colombiano e hispanoparlante al menos por tres razones.
En primer lugar, ‘De la Insurgencia a la Democracia’ es el resultado de
un proceso de más de dos años en el que un grupos de militantes e investigadores, convocados y liderados por el Centro de Investigación Berghof
para el Manejo Constructivo de Conflictos y la Fundación Berghof para el
Apoyo a la Paz, nos dimos a la tarea de reconstruir desde adentro la historia
de lo que había sido o estaba siendo el proceso de transición de grupos
armados insurgentes a partidos políticos activos e influyentes en la vida
democrática de sus países. En la tarea de negociar la paz (peacemaking),
han primado las perspectivas de académicos y de mediadores (tanto nacionales como internacionales), quienes han presentado desde su perspectiva, en gran medida externa, la manera de hacer la paz con los ‘rebeldes’.
No siempre han tenido suficientemente en cuenta la voz de aquellos que
ha sido actores primarios de estos procesos de transición política.
Uno de los objetivos principales del proyecto de investigación que
subyace a esta publicación ha sido permitir que estas voces emerjan y
se consoliden en un conocimiento sistematizado, útil para otros grupos
—9—
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
y para un público más amplio, que incluye los expertos en los estudios
de paz. Por eso, en los distintos estudios de caso que aquí se presentan,
en la medida de lo posible, se buscó que fueran realizados por equipos
de investigación en los que participaran miembros de los movimientos
que habían hecho el proceso de transición y un investigador que con un
perfil más académico conociera dicho proceso de paz. Por tanto, esta publicación da acceso al público colombiano e hispanoparlante, en general,
a esta nueva manera o perspectiva de aproximarse a los procesos de paz
y a las transiciones políticas que se derivan de los mismos. Pensamos que
es una verdadera contribución al estudio de la resolución de conflictos
armados y las transiciones políticas a la democracia.
En segundo lugar, uno de los retos que tenemos en la resolución de
conflictos y en la construcción de la paz en el mundo de habla hispana
es la limitada cantidad de literatura disponible en español sobre el tema.
Ello se ve con claridad cuando se comparan las bibliografías que tenemos
a disposición en nuestro idioma con la literatura que sobre los distintos
aspectos de construcción de la paz se encuentra en inglés, en la cual el
lector halla amplios análisis teóricos y presentación de casos y experiencias, tanto en el campo de la contención de los conflictos (peacekeeping),
en los procesos de negociación de la paz (peacemaking) y en la construcción de la paz y el postconflicto (peacebuilding), como también en
los distintos métodos de trabajo a favor de la paz, particularmente aquellos que tienen que ver con la no-violencia. Ello ha limitado en un medio
como el nuestro el acceso a la discusión conceptual sobre los distintos
aspectos y procesos relacionados con la paz y la posibilidad de aprender
de las experiencias que se han dado en otros países, de donde podríamos
sacar importantes lecciones para ayudar a configurar una alternativa que
nos permita avanzar hacia una paz duradera y sostenible en Colombia.
Dar acceso a un buen estudio de procesos de paz y transición política es, pues, otro de los motivos para haber promovido la publicación de
este texto en lengua española, recogiendo en un solo libro tanto los seis
distintos estudios de caso como la síntesis y el análisis comparativo que
se hizo de los mismos, los cuales fueron publicados separadamente por
— 10 —
PRESENTACIÓN
el Centro Berghof, en inglés, durante el 20081. Por esta razón, el análisis
que hacen los textos sólo llega hasta finales del 2007 y, en algunos casos,
a una parte del 2008. Eventos que ocurrieron posteriormente, como la
derrota militar del LTTE en Sri Lanka ó algunas situaciones críticas en el
proceso de transición en Nepal, ocurridas durante el 2009, no alcanzan a
considerarse en los análisis que se realizan en los estudios de caso. Actualizar dichos análisis hubiera demorado esta publicación, de tal manera los
estudios de caso se presentan como estuvieron editados para la versión
en inglés.
Una tercera razón para haber pensado en esta edición en español tiene que ver con la contribución que puede hacer al contexto colombiano.
La realidad del conflicto armado parece empeñarse en acompañar al país
en su devenir histórico. No sólo llevamos más de 40 años en esta fase
del conflicto armado desde el surgimiento de las guerrillas de izquierda
en los años sesenta, sino que hemos vivido procesos de paz por más de
25 años, los cuales han arrojado sólo resultados parciales en términos de
acuerdos de paz y tránsito de los alzados en armas a la vida civil y el ejercicio no-violento de la política. Los colombianos hemos tenido serias dificultades para aprender de nuestra propia historia de negociaciones de
paz, lo que ha llevado a que se repitan errores que nos han alejado de la
posibilidad de terminar definitivamente con el conflicto armado que ha
azotado al país. Por eso, requerimos en Colombia un redoblado esfuerzo
por aprender con seriedad y sistematicidad de nuestra propia historia de
negociaciones de paz así como de la historia de otros conflictos. El presente libro aporta en ambos sentidos. Hace una mirada retrospectiva de
la transición del M-19 de las armas a la política, buscando desentrañar las
lecciones que nos quedan para futuras negociaciones y procesos de reinserción. Pero además el libro nos presenta las lecciones que quedan de
otras cinco transiciones, cuatro de ellas exitosas y una fallida: la del Congreso Nacional Africano en Sudáfrica, la de Sinn Fein en Irlanda del Norte, la del Partido Comunista Maoísta en Nepal, la del Movimiento por un
1
En la página web del Centro Berghof, se encuentran todos los PDF de los estudios de caso: http://www.berghof-center.
org/std_page.php?LANG=e&id=337&parent=11
— 11 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Acheh Libre en la Provincia de Acheh en Indonesia y la de los Tigres Tamiles en Sri Lanka. Estamos seguros que las lecciones de todos estos casos
nos ayudarán a los colombianos a discernir cuáles son los componentes y
medidas que requeriría un futuro proceso de paz que pueda poner fin al
conflicto armado interno y garantizar las condiciones para una transición
exitosa de los grupos armados a la vida social y política del país.
Para Cinep y, en concreto, para mí ha sido una gran oportunidad haber participado en el proyecto de investigación cuyos resultados parciales estamos publicando hoy. Cuando el Centro Berghof nos contactó
para explorar la posibilidad de realizar un estudio de caso sobre el M-19,
inmediatamente le expresamos nuestro interés ya que nos permitía dar
continuidad al trabajo que habíamos hecho anteriormente sobre el tema
y además nos ofrecía la posibilidad de profundizar una mirada comparativa de la experiencia colombiana con otras experiencias de procesos de
paz y transiciones políticas a nivel mundial. Por otro lado, también nos
ofreció la oportunidad de retomar nuestros contactos con el Observatorio para la Paz y, especialmente, con Vera Grabe y Otty Patiño, quienes
como comandantes del M-19 habían participado en el proceso de negociación y en la transición del grupo de su lucha armada a la lucha política
legal. Ha sido un rico proceso de aprendizaje, un verdadero diálogo de
saberes, tanto en lo referente a la experiencia colombiana, como por la
posibilidad de confrontarnos con otras experiencias y aprender de ellas
lecciones que iluminan las falencias de nuestros procesos de paz y de los
procesos de paz en otros países.
Desde el Cinep, tanto institucional como personalmente, quiero agradecer al Centro Berghof y a la Fundación Berghof por habernos invitado
a participar en este proyecto, el cual ha implicado un proceso altamente
estimulante y enriquecedor para personas e instituciones que quieren
mantenerse comprometidas aportando a la construcción de la paz. Siempre hemos contado con el apoyo de todo el personal del Berghof, en particular de Veronique Dudouet, quien incansablemente nos ha motivado
y estimulado en el proceso de producción de los estudios de caso, en las
correcciones a los mismos, en la preparación de los encuentros de inter-
— 12 —
PRESENTACIÓN
cambio y en realizar el análisis comparativo de nuestro trabajo. No menos
importante es agradecer al apoyo financiero que el Centro Berghof ha
dado para hacer posible esta edición.
Quiero igualmente agradecer a todos los autores de los textos, quienes compartieron con honestidad y transparencia sus experiencias y
contribuyeron ampliamente a hacer del proceso una aventura colectiva
de aprendizaje y camaradería. Igualmente agradezco a Vera Grabe y Otty
Patiño, por su interés y compromiso en el proyecto, por su generosidad
para poner toda su experiencia en el M-19 al servicio de un proceso de
auto-reflexión y aprendizaje, con la serenidad que les otorga haber vivido
a fondo la negociación de la paz y un tránsito sin ambigüedades a la vida
civil y política. Quiero también agradecer a todos los que me han colaborado en el Cinep para que la edición de este texto haya sido posible de
la mejor manera: a Helena Gardeazábal por la coordinación editorial; a
Álvaro Delgado por su cuidadosa corrección de estilo; a Ana María Galvis,
por la traducción del inglés al español; a Vladimir Caraballo y Andrés Yepes por el apoyo en detalles puntuales de traducción y corrección de la
misma traducción.
Mauricio García-Durán
Director General
Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep
— 13 —
PRÓLOGO
En el Centro de Investigación Berghof para el Manejo Constructivo de
Conflictos y en la Fundación Berghof para el Apoyo a la Paz nos sentimos
muy complacidos por la publicación del libro ‘De la Insurgencia a la Democracia’, el cual recoge toda la discusión y análisis que hemos realizado
sobre los procesos de transición a la política de los grupos armados no
estatales, o más precisamente de los Movimientos de Resistencia/Liberación (RLM, por su sigla en inglés). Estos grupos son movimientos políticos
que buscan desafiar y eventualmente transformar las estructuras estatales, cambiando el balance de poder existente. Mientras la percepción
internacional de su papel y legitimidad siempre ha sido controversial, en
los últimos tiempos distintos actores han asumido una perspectiva más
reflexiva y diferenciada de los RLM, por buenas razones.
La legitimidad de los RLM no viene propiamente de leyes escritas, sino
que es con frecuencia fuerte porque tiene sus raíces en el pueblo que el movimiento representa y del cual ellos son parte. El número de casos en los que
RLM han forzado exitosamente a previos regímenes a salir del poder o a compartirlo han aumentado considerablemente, especialmente en Latinoamérica. Pero al mismo tiempo estos movimientos son retados a transformarse en
gobernantes políticamente responsables. Las transiciones al poder conllevan
a que los antiguos RLM entren a desempeñar papeles políticos importantes,
con la exigencia de actuar responsablemente y con real competencia en dichas funciones de gobierno. De esto es de lo que trata este libro.
Los capítulos de este libro se basan en los resultados de un proyecto iniciado en el 2006 de manera conjunta entre el Centro de Investigación Berghof y la
— 15 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Fundación Berghof. Por medio de una combinación de investigación-acción
y reuniones de intercambio, nosotros buscábamos (y aún buscamos) aprender y compartir de las experiencias de los RLM en procesos de transición a
un manejo no-violento de la política, y, especialmente, sobre cómo han manejado estos frecuentemente difíciles, minuciosos y riesgosos procesos. La
importancia de estas experiencias se basa en el hecho que los RLM no son
solo actores claves en los conflictos, pero también socios necesarios en la
transformación de los conflictos. Sin embargo, estos movimientos raramente han tenido la oportunidad de reflexionar en sus procesos de transición y
en los intríngulis siempre únicos que éstos conllevan. Sólo a través de esta
auto-reflexión o sistematización de las experiencias puede llegar a generarse
y compartirse un cuerpo de conocimiento sobre cómo manejar los procesos
de transición de la lucha armada a la lucha política legal.
El conocimiento de primera mano que es recopilado en este libro es
de alta relevancia y utilidad, no sólo para otros movimientos que puedan
pasar por un proceso similar, sino, también, para la comunidad internacional y la comunidad académica interesadas en ganar claridad sobre cuál
puede ser la mejor forma para apoyar estos procesos de transición de
manera balanceada y justa. El valor de los estudios que aquí se presentan
reside en la variedad de rutas de transición asumidas por los movimientos, las lecciones aprendidas y, obviamente, los errores cometidos. El cuerpo de experiencia que aquí se recopila puede ayudar a inspirar nuevas
maneras de pensar, ofrecer nuevas opciones, ayudar a definir prioridades
y secuencias, promover realismo, y mucho más.
Nos alegra mucho que estas experiencias puedan compartirse ahora
también en el mundo hispanoparlante. Y esto no solamente porque el
ámbito de los que hablan español cubre una amplia región geográfica
que va de América Latina a España, pero también porque hay muy valiosos aprendizajes que emergen de la experiencia de grupos ubicados
en ese contexto. Mientras estas experiencias requieren ser aprehendidas
más sistemáticamente, hay también un número significativo de grupos
que están aún activos en diversos conflictos armados. En una situación
como esa, nuevas aproximaciones, nuevas formas de pensamiento y nue-
— 16 —
PRÓLOGO
vas opciones para el cambio (político, cultural, social y económico) parecen requerirse de forma tal que se permita a estos grupos embarcarse en
una transición a un ejercicio no-violento de la política llena de sentido.
Esperamos, por tanto, que el libro encuentre amplio interés dentro de la
inmensa comunidad de estudiosos de los conflictos y de los activistas por
la paz en América Latina. Éste no es solamente interesante por la perspectiva que “desde adentro” ofrecen los estudios en él presentados, sino también por el potencial y riqueza de perspectivas que suponen las distintas
experiencias presentadas en los estudios de caso.
Valoramos altamente y agradecemos los esfuerzos que Mauricio García
Durán, Vera Grabe Loewenherz y Otty Patiño Hormaza, han hecho para contribuir a la edición en español de este libro ‘De la Insurgencia a la Democracia’. Más allá de colaborar en la edición del libro, siempre apreciamos su compromiso y motivación como investigadores y participantes en el proyecto.
En las reuniones, siempre contribuyeron activamente a generar discusiones
constructivas y promover un proceso de aprendizaje. Y su propia experiencia con el M-19 ofrece valiosos aportes e importantes lecciones.
Agradecemos al Cinep por todo el trabajo editorial que ha requerido
esta versión en lengua española, pasando por la traducción, revisión de la
misma, corrección de estilo y diseño e impresión del libro. Gracias a todos
los que colaboraron en estas tareas por su excelente y profesional trabajo.
Por último, pero no por ello menos importante, queremos también agradecer al Centro Internacional para el Desarrollo y la Investigación (IDRC por
su sigla en inglés), del Canadá, por su apoyo para esta publicación, como también para todo el proyecto. Esperamos que este libro contribuya al propósito
de promover un cambio social justo y pací
pacífico en Colombia, en el mundo
hispanoparlante y en todo lugar donde existan conflictos violentos.
Hans-Joachim Giessmann
Director - Centro de Investigación Berghof para el Manejo Constructivo de Conflictos
Oliver Wils
Director Ejecutivo - Fundación Berghof para el Apoyo a la Paz
Berlín (Alemania), mayo de 2009
— 17 —
INTRODUCCIÓN
GENERAL
Contexto y referentes
de la investigación
Veronique Dudouet
INTRODUCCIÓN
La experiencia reciente alrededor del mundo ha demostrado que los movimientos de resistencia y liberación se han convertido en una característica distintiva de los conflictos políticos contemporáneos, y que la tarea de
alcanzar acuerdos políticos necesita eventualmente de su participación
activa y su compromiso cooperativo. La gran mayoría de los “conflictos
armados mayores” de la década pasada (30 de los 33 totales) se pelearon
dentro de los límites de un Estado, entre el respectivo gobierno y uno o
varios movimientos insurgentes no estatales, los cuales estaban comprometidos en una lucha armada por cuestiones de territorio (9) o de poder
gubernamental (21) (Harbom & Wallensteen, 2008: 73).1 Si la violencia
política es una herramienta tanto del Estado como de los actores no estatales, reemplazarla por métodos pacíficos de manejo del conflicto es
algo imprescindible para construir una paz sostenible, y los movimientos
de liberación/resistencia se han convertido en actores políticos centrales
1
Los criterios empleados para clasificar los que se consideran como “conflictos armados mayores” (major
major armed conflict
ict)
se describen en el Programa de Datos sobre Conflictos de Uppsala (UCDP) como “una disputa en torno a una incompatibilidad con respecto al gobierno y/o al territorio en la cual el uso de confrontación armada entre las fuerzas militares de
las dos partes –de las cuales al menos una es el gobierno de un Estado– ha resultado en al menos 1.000 combatientes
muertos en un solo año” (Harbom & Wallensteen, 2008: 72).
— 19 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
en los procesos de finalización de la contienda e implementación de la
paz. Desde que terminó la Guerra Fría, un creciente número de conflictos
armados se ha resuelto a través de acuerdos negociados, más que mediante victorias militares,2 y han sido seguidos de una serie de programas
de construcción de paz en la posguerra orientados a la desmilitarización,
la democratización, el desarrollo y la reconciliación del país. A pesar de estos programas de consolidación de la paz, con frecuencia acompañados
por una significativa asistencia internacional, muchos acuerdos de paz
recientes no han sido plenamente implementados y, de hecho, a partir de 1990 más de un tercio (34%) de los conflictos terminados como
resultado de un acuerdo negociado han reincidido en un cierto grado
de confrontación violenta en un lapso de cinco años (Human Security
Center, 2008).
Esas diversas estadísticas han movido a científicos políticos e investigadores de resolución de conflictos a analizar en estudios recientes (v.
Ricigliano [ed.], 2005; Deonandan et al. [ed.], 2007; Manning, 2007; Lekha
Sriram, 2008; Soderberg, 2008; De Zeeuw [ed.], 2008; Dayton y Kriesberg
[ed.], 2009) el papel desempeñado por los llamados “grupos armados no
estatales” en procesos de paz y en la construcción de paz una vez terminada la confrontación, así como a explorar los cambios organizativos
y estratégicos que una insurgencia armada clandestina experimenta al
vincularse a negociaciones de paz, convertirse en actor político convencional en el posconflicto y alcanzar –de forma compartida– el poder estatal. No obstante que estos estudios suministran algunas intuiciones
clave, agrupadas temáticamente y por área de experticia, en realidad
muy pocos se involucran directamente con los grupos insurgentes mismos para escuchar sus propios puntos de vista, la racionalidad y la autocomprensión del contexto en que están insertos y de sus cursos de
acción.
2
De acuerdo con el Informe sobre Seguridad Humana 2007, en el periodo 1990-2005, 58 conflictos armados terminaron
mediante un acuerdo negociado, en comparación con 28 que finalizaron con la victoria militar de una de las partes
(Human Security Center, 2008: 35).
— 20 —
INTRODUCCIÓN GENERAL
Con este telón de fondo, el proyecto de investigación-acción del
Centro Berghof que está en curso3 bajo la denominación “Los movimientos de liberación/resistencia y su transición a la política”,ha arrojado comprensiones únicas y novedosas de estos temas, al invitar a
miembros destacados de seis movimientos de resistencia y liberación
a involucrarse en una autorreflexión interna y un análisis sobre la
formación y el desarrollo de cada organización, su experiencia en la
transformación del conflicto y los cambios estratégicos, organizativos
y estructurales que dichas transiciones conllevan. En 2008 publicamos
seis estudios de caso en los que se consideraban las respectivas experiencias de transición política del Congreso Nacional Africano (ACN,
por su sigla en inglés) en Sudáfrica, el Movimiento 19 de Abril (M-19)
en Colombia, el Partido Comunista de Nepal-Maoísta (CPN-M, por su
sigla en inglés) en Nepal, los Tigres por la Liberación de Tamil Eelam
(LTTE, por su sigla en inglés) en Sri Lanka, el Movimiento por un Acheh
Libre, Gerakan Acheh Merdeka (GAM) en Acheh (Indonesia) y el Sinn
Féin en Irlanda del Norte. Según el caso, cada estudio argumenta firmemente la necesaria inclusión del movimiento en cualquier acuerdo
que se produzca, o bien documenta claramente la manera como dicho
papel se cumplió. Cada estudio de caso fue elaborado por miembros
destacados de los movimientos en cuestión o, en algunos casos, por
investigadores independientes en estrecha cooperación con miembros de los movimientos. Este libro compila algunos hallazgos comparativos importantes que emergen de los estudios de los seis países
considerados.
3
El proyecto es dirigido en conjunto por el Centro de Investigación Berghof para el Manejo Constructivo del Conflicto
(BRC, por su sigla en inglés) y la Fundación Berghof para el Apoyo a la Paz (BFPS, por su sigla en inglés), con sede
en Berlín, Alemania, en cooperación con el Instituto para la Justicia y la Reconciliación, de Ciudad del Cabo. La financiación para este proyecto se ha recibido del Centro de Investigación para el Desarrollo Internacional (Canadá) y de
la Fundación Ford (EE.UU.). Aparte de su componente investigativo, el proyecto también está orientado a la práctica:
(a) mediante la construcción de una red de personas que representan dicha experiencia de transiciones y que se involucran en el intercambio de información y ‘asesoría entre iguales’; (b) haciendo que esa experiencia y asesoría estén
disponibles directamente para otros que ahora están envueltos en la misma transición o consideran la posibilidad de
hacerlo; y (c) diseminando los resultados de ese compromiso en forma de recomendaciones sobre políticas a seguir por
organizaciones internacionales, gubernamentales y no gubernamentales.
— 21 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
El objetivo de este capítulo introductorio es presentar los objetivos,
metodología y marco conceptual que subyacen a los seis estudios de
caso que siguen en los ulteriores capítulos y una aproximación al proyecto de investigación que dio origen a los mismos.
TERMINOLOGÍA Y DEFINICIONES
Si se exceptúan los casos de violencia unilateral –como ocurre con la represión estatal de disidentes no-violentos o con el genocidio–, para comenzar un conflicto armado se requieren dos partes, y también son necesarias dos partes para transformar ese conflicto en paz y democracia duraderas. Ahora bien, es importante tener presente que esta investigación
focaliza la mirada en un lado de la ecuación: el papel de los movimientos
de resistencia y liberación en la escalada y la transformación de los conflictos.
La terminología empleada en la literatura para calificar dichos movimientos gira en torno a las nociones de “grupos armados no estatales”,
“movimientos rebeldes” e “insurgencias” (vistas como etiquetas relativamente neutrales que evitan la parcialidad y la moralidad inherentes en
términos ambiguos como los de “organizaciones terroristas”,“guerrilleros”
o “luchadores por la libertad”). Desde el principio, los participantes de
este proyecto del Centro Berghof se dieron cuenta de la insuficiencia y
las limitaciones que implicaba el uso de algunos de los términos mencionados arriba, y se rehusaron a hacerlo. Por ejemplo, la etiqueta “no estatal”
niega la aspiración de algunos movimientos a formar estados separados,
como también, a veces, sus características cuasi gubernamentales, que
hacen de ellos un ‘Estado dentro del Estado’. La etiqueta “grupos armados”
tampoco se consideró apropiada, ya que no consigue dar cuenta del rango de medios complejos de la acción política, tanto armada como desarmada, que evoluciona constantemente de acuerdo con las circunstancias
y los cálculos estratégicos. Por lo tanto, decidimos llamar a dichos movimientos de acuerdo con sus objetivos fundamentales, y optamos por la
terminología incluyente de “movimientos de resistencia/liberación” (RLM,
por su sigla en inglés).
— 22 —
INTRODUCCIÓN GENERAL
Cuando se refiere a la identificación y definición de estos movimientos, la literatura ha establecido una lista de criterios que van desde definiciones muy extensas hasta más limitadas, de acuerdo con sus metas,
estructura y ambiente geopolítico. Las definiciones más clásicas incluyen
a grupos que poseen una organización jerárquica (o estructura de mando básica), apelan a la violencia con fines políticos, son independientes
de la dominación del Estado y mantienen cierto grado de control territorial sobre determinada área geográfica (Bruderlein, 2004). Definiciones
más minimalistas caracterizan a los RLM como “rivales del monopolio del
Estado en el uso legítimo de la fuerza coercitiva” (Policzer, 2005). Al reconocer la complejidad de los conflictos nacionales internos y la necesidad
de adoptar una comprensión incluyente de los actores del conflicto, este
ensayo adopta la definición incluyente utilizada por Conciliation Resources en su publicación especial de la revista Accord No. 16, “Choosing to
engage: Armed Groups and Peace Processes” [Eligiendo involucrarse: grupos armados y procesos de paz
paz] (Ricigliano, 2005). Allí se los define como
grupos “que operan principalmente dentro de las fronteras de un Estado
y están involucrados en intentos violentos de desafiar o reformar el equilibrio y la estructura del poder político y económico, vengar injusticias
del pasado y/o defender o controlar recursos, territorio o instituciones
para el beneficio de una parte de un grupo étnico o social”. Una definición
como ésta también es de mucha ayuda para delimitar el alcance de la
investigación: excluye a grupos que buscan principalmente una agenda
privada más que unos objetivos políticos, económicos o sociales (tales
como organizaciones criminales, carteles de la droga o agencias privadas
de seguridad), grupos que son patrocinados por el Estado (tales como
organizaciones paramilitares) o actores transnacionales y redes que operan a través de las fronteras y no reclaman control sobre un territorio en
particular (caso de Al Qaida).
Los términos clave de transición y transformación también deben
definirse, ya que ellos han sido igualmente cuestionados y debatidos por
los participantes del proyecto. Mientras que la literatura tiende a adoptar
un entendimiento más bien lineal y en una sola dirección de los cambios
en los que han incurrido los RLM en su tránsito “de la rebelión a la polí-
— 23 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
tica” (Soderberg Kovacs, 2008), este proyecto asume que los grupos han
mantenido por largo tiempo una desarrollada visión política de su país,
la cual en diversos momentos ha llevado al empleo de una variedad de
estrategias (violentas, no-violentas o una combinación de ambas) para
implementarla. Por lo tanto, estamos interesados, más que en el simple
tránsito de lo armado a lo político, en los cambios e interacciones entre
estrategias militares y políticas que asumen dichos movimientos durante
los periodos de conflicto armado activo y de proceso de paz, hasta el momento de la reconversión de sus estructuras políticas en la posguerra y
su adopción de medios exclusivamente “convencionales” de compromiso
político. Nuestro entendimiento de política convencional no se restringe
al ámbito electoral e incluye también otras formas de actividad no-violentas, como un partido político, un movimiento social o una organización de la sociedad civil.
Los conflictos armados que operan en los límites de un Estado han
terminado de varias maneras. En algunos casos, los estados han acudido
a la fuerza de manera exitosa para derrotar a sus rivales armados (p. ej.
Argentina en la década de 1970). En otros casos, los rivales armados han
derrotado exitosamente por la fuerza al Estado titular y se han convertido
en los nuevos gobernantes (p. ej. Movimiento Popular de Liberación de
Angola (MPLA, por su sigla en portugués) en Angola; el Frente Popular
por la Democracia (PFD, por su sigla en inglés) en Eritrea; y el Frente Sandinista para la Liberación Nacional, FSLN, en Nicaragua). Pero este estudio
se preocupa por los contextos en los cuales el gobierno y los RLM han
acordado terminar su confrontación mediante negociaciones, por lo general al final de una prolongada lucha. La dinámica de dichos conflictos
se puede ilustrar en un ciclo de transformación del conflicto que supone
el recorrido de ocho etapas principales: cambio social pacífico, conflicto
latente (violencia estructural), confrontación no-violenta, confrontación
violenta, mitigación del conflicto, resolución del conflicto, implementación de la paz, consolidación de la paz (Dudouet, 2006: 21). Este enfoque
reconoce que las trayectorias de la guerra a la paz son complejas, multidireccionales y con frecuencia erráticas, ya que los conflictos pueden
retroceder o avanzar junto con el ciclo de transformación del conflicto,
— 24 —
INTRODUCCIÓN GENERAL
“saltarse” etapas o exhibir simultáneamente propiedades de una etapa
de escalamiento o de una de desescalamiento.
El término “proceso de paz” se usará con referencia a las etapas de
mitigación y resolución del conflicto, caracterizadas por una serie de
iniciativas unilaterales o bilaterales, o por mediación de terceros, tales
como declaraciones de cese del fuego, encuentros de diálogo no oficiales de bajo perfil o negociaciones de alto perfil entre los principales
actores políticos, que llevan a la firma de acuerdos de paz provisionales
o globales. Con excepción de los LTTE (quienes en 2006 suspendieron
oficialmente el acuerdo de cese global del fuego firmado en 2002, sin
llegar exitosamente a un acuerdo pacífico con el gobierno), todos los
RLM objeto de estudio han firmado un pacto de paz con el Estado: el
Acuerdo Político de 1990 en Colombia, el Acuerdo de Paz Nacional de
1991 en Sudáfrica, el Acuerdo de Viernes Santo de 1997 en Belfast, el
Memorando de Entendimiento de 2005 en Acheh y el Acuerdo de Paz
Global de 2006 en Nepal.
Las dos etapas siguientes del ciclo de transformación del conflicto,
llamadas implementación de la paz y consolidación de la paz, son con frecuencia presentadas como “construcción de paz en la posguerra (o postacuerdo)” tanto por académicos como por profesionales que realizan trabajos de campo. Como lo manifestaron Hampson (1996), Stedman y otros
(2002), la paz no emana automáticamente de la firma de los acuerdos de
paz, y lo que sigue en el terreno y en los círculos políticos y diplomáticos
es por lo menos importante para determinar la sostenibilidad de los procesos de paz, especialmente cuando la mayoría de las situaciones de posconflicto son altamente volátiles y propensas a rompimientos violentos.
De igual manera, el proyecto del Centro Berghof asume que la transformación del conflicto se extiende más allá de la dinámica de las negociaciones y define la construcción de paz como un proceso de largo plazo,
multidimensional, que involucra una combinación de cambios militares
y de seguridad, integración política y democratización, reconstrucción y
desarrollo de orden económico y social, así como reconciliación psicosocial y justicia.
— 25 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Resumen de la literatura: movimientos de liberación/resistencia
y transiciones políticas
Dada la definición multisectorial de transformación del conflicto y construcción de paz descrita arriba, esta corta revisión de la literatura también
es multidisciplinaria: resalta recientes investigaciones académicas sobre
el papel de los movimientos de liberación/resistencia en los procesos de
paz y las transformaciones estratégicas, ideológicas y organizativas que
se operan en el curso de las complejas y no lineales transiciones entre la
lucha armada y un ejercicio político democrático. Esta corta revisión ayudará a identificar la originalidad y el valor agregado de los hallazgos que
aquí se reportan y de aquellos a que ha dado lugar el proyecto del Centro
Berghof, los cuales contrastan en general con los de las investigaciones
existentes.
Un primer tipo de estudio académico relacionado con el papel y la
dinámica de los RLM se sitúa en los campos humanitario, jurídico y de los
derechos humanos. Comenzando por los límites impuestos por el derecho internacional, el cual solo reconoce la legalidad y responsabilidad de
los estados; los autores dirigen su atención a los dilemas de compromiso que enfrenta la comunidad internacional (p. ej. la ONU, las ONG y las
agencias de socorro) cuando tiene que hacer frente a actos de violencia
cometidos por actores no estatales. Buscan la manera de animar a estos
grupos a respetar los derechos humanos internacionales y las normas
humanitarias (Bruderlein, 2004; Hoffmann, 2004)4, por ejemplo, a través
de la labor del “Geneva Call” (Llamamiento de Ginebra) y otras ONG en
temas tales como los de minas antipersona y niños soldados.5
Los campos de las relaciones internacionales, seguridad y estudios
estratégicos también han venido reconociendo de manera progresiva
4
5
Ver también el proyecto de grupos armados de la Universidad de Calgary (www.armadagrupos.org), dirigido por Pr.
Pablo Policzer.
Ver, por ejemplo, el Llamamiento de Ginebra (www.genevacall.org), Grupo de Trabajo de Actores No Gubernamentales
(GTANG) en la Campaña Internacional para Prohibir las Minas Terrestres (www.icbl.org) y la Coalición para Detener el
Uso de Niños Soldados (http://www.child-soldiers.org/).
— 26 —
INTRODUCCIÓN GENERAL
que los estados ya no son actores exclusivos de la escena internacional,
toda vez que su soberanía ha sido erosionada tanto desde arriba (organizaciones internacionales, actores transnacionales) como desde abajo
(actores no gubernamentales). En este contexto, varios investigadores y
académicos han publicado estudios sobre movimientos de insurgencia
contemporáneos en el contexto de la política exterior estadounidense y
su “guerra contra el terror” (Thomas y Casabeer, 2004; Shultz et al., 2004),
o con respecto a los patrones cambiantes de los conflictos en la era de
la posguerra fría (Reno, 2003; Rotberg, 2004; Chestérminoan et al., 2004;
Mair, 2003; Münkler, 2004; Mehler, 2004) y las economías de guerra (Berdal
y Malone, 2000; Francois y Rufin, 2003; Ruf, 2003; Weinstein, 2007). Estos
trabajos se orientaron principalmente a analizar temas como la formación, movilización y labor interna de los movimientos insurgentes (¿por
qué los individuos y los grupos toman las armas para alcanzar sus objetivos políticos?, ¿están motivados por la “codicia” o por los “agravios”?),
ya sea desde una perspectiva de escala micro (Weinstein, 20076) o ya en
relación al ambiente geopolítico más amplio en el que operan (enlaces
a través de las fronteras, diásporas, “estados fallidos” y “privatización de la
violencia”, etc.). En este hilo de la literatura la acción de hacer y negociar la
paz no es realmente escrutada, y los procesos de posguerra se consideran principalmente desde el ángulo del desarme, la desmovilización y la
reintegración (DDR) o reforma del sector de seguridad (SSR, por su sigla
en inglés), con frecuencia analizados de manera aislada de otros niveles y
procesos de construcción de paz.
El propósito de la mayoría de los estudios desplegados en el campo
de las relaciones internacionales y la seguridad es ofrecer información
que sea útil para la elaboración de políticas públicas con relación a los
RLM, ya sea para el control o para el diálogo con ellos, tanto por estados
como por actores internacionales. Por ejemplo, Heiberg y otros (2008) realizaron una reseña exhaustiva y comparativa de once grupos insurgentes
violentos y examinaron el impacto de varias políticas gubernamentales
6
Ver también los estudios del Grupo de Investigación sobre Micropolíticas de la Universidad de Humboldt, Berlín (http://
www2.rz.hu-berlin.de/mikropolitik/?área=projekt&lang=en)
— 27 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
sobre sus patrones de comportamiento y evolución a través del tiempo.
Con base en sus hallazgos, sugieren un grupo de pautas de polí
política nacional e internacional para ayudar a crear las condiciones necesarias para
mover a los militantes armados hacia estrategias no-violentas.
Por su parte, los estudiosos del campo de la ciencia política y la democratización relacionan la transformación del conflicto con el proceso de
emergencia de una democracia multipartidista, cosa que los lleva a enfocarse en la transformación organizativa de las insurgencias, en el paso
de un movimiento guerrillero clandestino a un partido político convencional (Nissan y Schilchte, 2006; Manning, 2007; Deonandan et al., 2007;
Soderberg Kovacs, 2007). A través de estudios comparativos de transiciones exitosas y fallidas, o casos de estudio únicos ilustrativos, analizan los
desafíos de la institucionalización y los ajustes operacionales en el paso
“de las balas a las balotas [electorales]” (como son el paso de la clandestinidad a la transparencia, de la coerción a la persuasión, de la rigidez
ideológica al pragmatismo, de las estructuras verticales a las horizontales). También buscan identificar los factores que afectan su desempeño
democrático en un ejercicio de la política luego de la guerra, y pueden
explicar por qué algunos movimientos se las ingenian para tomarse el
poder a partir de acuerdos de gobierno compartido o con sistemas de
democracia mayoritaria (p. ej. La Unión Nacional Africana de Zimbabwe,
ZANU; el Congreso Nacional Africano, ACN, en Sudáfrica), mientras que
otros permanecen en posiciones marginales o, peor aún, fracasan en la
transformación a partidos políticos viables (p. ej. El Frente Revolucionario
Unido, RUF, en Sierra Leona; el Jemer Rojo en Camboya). En este asunto
Soderberg Kovacs (2007) suministra el marco explicativo más comprensivo, al presentar tres niveles de análisis: dentro del partido (grado de cohesión interna durante el proceso de paz); entre el partido y la población
(nivel de apoyo popular en la población en general), y entre el partido y
la comunidad internacional (grado de legitimidad internacional a lo largo
de la etapa de transición).
Finalmente, el campo de transformación de los conflictos reconoce el
papel central asumido por los RLM en los procesos de paz, aunque pone un
— 28 —
INTRODUCCIÓN GENERAL
mayor énfasis en los procesos de compromiso de terceras partes con tales
grupos7 que en su dinámica interna y su contribución directa al cambio
social y político. Tradicionalmente, en una situación de conflicto, investigadores y profesionales prácticos en el terreno, por igual, han tendido a concentrar su atención en los “moderados”, es decir, en aquellos considerados
como los que tienen la capacidad de crear e implementar un cambio pacífico. En este campo el Centro Berghof es una de las pocas instituciones que
reconoce la necesidad de involucrarse con un rango más amplio de actores
políticos influyentes, incluidos los movimientos armados, cuyas capacidades para liderar o bloquear los cambios macropolíticos los convierten en
actores decisivos en la transformación del conflicto.
Hay tres publicaciones recientes que vale la pena mencionar por su vínculo cercano con este proyecto; todas ellas adoptan un análisis comparativo entre diversos casos para observar la dinámica de los RLM durante los
procesos de paz y después de ellos. La serie “Accord”, ya mencionada (Ricigliano, ed., 2006), orienta su análisis prioritariamente al compromiso externo (terceras partes) con diferentes grupos armados, pero también contiene
varios artículos que analizan anteriores experiencias de procesos de paz
(
(peacemaking
) de dichos grupos. En concreto, la contribución de McCartney,“De la lucha armada a las negociaciones políticas: ¿por qué?, ¿cuándo?,
¿cómo?”,presenta una exploración interesante de diferentes elementos que
favorecen la militancia (tales como falta de opciones alternativas, compromiso con la campaña, evasión del compromiso y divisiones, etc.), en contra
de aquellos que privilegian una estrategia de transformación del conflicto
(como son las oportunidades reales de cambios y beneficios tangibles, las
debilidades inherentes de la opción militar, la legitimidad y el reconocimiento, las garantías y la dependencia mutua, la intermediación de terceros). En segundo término, un estudio reciente del Instituto Clingendael (De
Zeeuw, ed., 2008) compara ocho casos de transformaciones de “rebeldes-a7
Las ONG que dirigen dicho compromiso con los RLM para los propósitos de la pacificación y la construcción de paz
incluyen el Centro para el Diálogo Humanitario, de Ginebra; Iniciativas de Manejo de Crisis, de Helsinki; Fundación
Berghof para el Apoyo de la Paz, de Berlín; Foro de Conflictos del Oriente Medio, etc. Hoffman y Schneckener (Stiftung
Wissenschaft und Politik, Berlín) están trabajando actualmente en un proyecto de investigación sobre el compromiso de
ONG internacionales con grupos armados no estatales.
— 29 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
partidos”, que son analizadas tanto en su dinámica estructural (i. e. desmilitarización de estructuras organizativas y desarrollo de la organización del
partido) como en sus cambios de actitud (i. e. democratización de la toma
de decisiones y adaptación de estrategias y metas). El enfoque principal es
el de explicar transiciones completas, parciales o fallidas a través de múltiples factores causales internos y externos, y suministrar a la comunidad internacional recomendaciones sobre políticas que favorezcan la desmilitarización y la transformación política de estos movimientos. Finalmente, otro
proyecto de investigación colectiva reciente (Dayton y Kriesberg, 2009, de
próxima aparición) examina los “procesos que lideran los grupos que desafían las estructuras de poder existentes para que se involucren en luchas
violentas, procesos que contribuyen al des-escalamiento del conflicto y a
la participación de rivales en actividades políticas pacíficas, y los procesos
que sostienen y nutren esta transformación”, mediante una combinación
de capítulos temáticos y casos de estudio relacionados con Brasil, Guatemala, Mozambique, Nepal, Palestina, País Vasco, Sudáfrica y Sri Lanka.
Mientras que los estudios reseñados en esta sección suministran algunas apreciaciones académicas interesantes basadas en el análisis externo
de la dinámica de los RLM, el propósito de este proyecto de investigación
ha sido el de dar prioridad al autoanálisis de aquellos factores que provienen del interior de los movimientos, con la esperanza de producir más
hallazgos de primera mano que conduzcan a un análisis más enfocado,
específico y sustancial. Creemos que este enfoque único es de gran valor,
tanto para los grupos que participan en este ejercicio comparativo y autorreflexivo, como para la investigación internacional y los responsables
de elaborar las políticas públicas, por cuanto les ofrece una visión precisa,
realista y mucho más matizada de todo el tema.
METODOLOGÍA
Se seleccionó un enfoque comparativo de estudios de caso como la mejor
manera de tener acceso a un rango más amplio de experiencias y trayectorias de transición. Para la selección de los grupos participantes nos regimos
por los criterios que detallamos enseguida. Primero, tienen una experiencia
— 30 —
INTRODUCCIÓN GENERAL
suficientemente larga de lucha militante violenta en contra de estructuras
de autoridad estatales o subnacionales. Segundo, han alcanzado grados disímiles de efectividad en el desarrollo político y sus procesos de transición no
han sido uniformes; algunos se embarcaron durante algunos años en procesos de paz, participaron en la reconstrucción post-acuerdo de su sociedad y
se involucraron en políticas convencionales, mientras otros están comprometidos actualmente en procesos de transición, con todos los desafíos organizativos, políticos, de recursos y de reciclaje y sensibilidades que dichas
transformaciones conllevan. Tercero, están difundidos geográficamente en
diferentes continentes, lo cual permite una exploración de los factores culturales y geopolíticos que afectan la transformación de conflictos prolongados
alrededor del mundo. Cuarto, la selección de casos de estudio fue también
en parte un asunto de contingencias prácticas e institucionales, como ocurrió con algunos grupos que, una vez contactados, declinaron nuestra invitación a participar en el proyecto, en tanto que otros fueron seleccionados a
causa de las relaciones directas establecidas previamente entre sus jefaturas
y nuestro instituto, a través de otros proyectos del Centro Berghof.
Hechas estas consideraciones, se seleccionaron las siguientes seis organizaciones:
• M-19 (Colombia): pasó de grupo armado a partido actuante en la
arena política, inicialmente con gran suceso pero posteriormente
con un éxito político moderado durante un periodo de más de diez
años, sin regresar a la violencia;
• ANC (Sudáfrica): hizo una transición completa de grupo proscrito por
largo tiempo a partido gobernante por tres periodos consecutivos;
• Sinn Féin (Irlanda del Norte): tiene muchos años de experiencia en
el desarrollo de estrategias militares y estrategias políticas paralelas,
y actualmente participa del poder en un gobierno compartido, en la
fase final de una transición prolongada;
• GAM (Acheh/Indonesia): a partir de 1976 emprendió una guerra de
liberación nacional, claudicó de sus intenciones separatistas y disol-
— 31 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
vió su ala armada en cumplimiento del acuerdo de paz de 2005, y
hoy está vinculado a la administración autónoma de la provincia;
• CPN-M (Nepal): luego de una insurrección armada que duró una
década, firmó un acuerdo de paz en 2006, ganó la elección de la
Asamblea Constituyente de 2008 y actualmente lidera un gobierno
compartido que busca hacer el tránsito a una república;
• LTTE (Sri Lanka): ha estado envuelto en sucesivas campañas de liberación armada y de negociaciones con el gobierno durante las últimas
dos décadas, con una violencia bilateral renovada desde el año 2006.
Tabla 1: Comparación de los seis casos bajo estudio
País o Región
RLM
Tipo de conflicto
Inicio del
conflicto armado
1973
1961
Acuerdo
de paz
1990
1991
Colombia
Sudáfrica
Irlanda del
Norte
M-19
ANC
Pro democracia
Pro democracia
Sinn Féin
Territorial
1969
1997
Acheh
GAM
Territorial
1976
2005
Nepal
CPN-M
Pro democracia
1996
2006
Sri Lanka
LTTE
Territorial
1983
No rige
Actual estatus político
Partido de oposición marginal.
Al frente del gobierno del país.
En un gobierno local de poder
compartido.
Al frente del gobierno de la
provincia.
Al frente del gobierno del país.
No rige: el conflicto armado
continúa.
Este proyecto encaja asimismo en el enfoque general del Centro
Berghof, de una investigación orientada a la práctica y a la obtención de
resultados, que apunta a entender y apoyar los procesos prácticos de
cambio social constructivo. Para apoyar esta meta general usamos la herramienta metodológica de investigación de acción participativa, que
resulta de la conjunción de tres principios: investigación (producción de
conocimiento social válido), acción (contribución a procesos de transformación del conflicto) y participación (inclusión de actores políticos como
coinvestigadores).
De acuerdo con estos principios, los métodos y el proceso de investigación para este proyecto se definieron, implementaron y evaluaron de
— 32 —
INTRODUCCIÓN GENERAL
manera cooperativa por parte de equipos locales implícitos, en cada escenario, de uno o dos investigadores (reconocidos académicos del contexto, o miembros del RLM con importantes credenciales académicas) y
uno o más representantes oficiales del RLM. Todos los movimientos aprobaron la participación activa de sus miembros en el proyecto, actitud que
aseguró su apropiación del proceso de investigación y de sus resultados.
En la fase de recolección de información, el personal del Centro Berghof
ha limitado su participación a un papel de coordinación, facilitación, edición y control de calidad, para permitir el enriquecimiento mutuo y el
aprendizaje continuo entre los equipos de investigación local.
Una vez seleccionados los equipos, en marzo de 2007 se llevó a cabo
en Berlín un seminario de investigación preliminar, durante el cual los convocantes del proyecto y los investigadores de cada uno de los seis grupos
confirmados discutieron y acordaron un marco de investigación común, que
incluía una lista de temas de investigación y preguntas a ser respondidas
en los casos de estudio. Durante el periodo de marzo a julio de 2007 los investigadores recolectaron en cada país información sobre la historia de su
movimiento y seleccionaron los métodos más apropiados de recolección de
datos en cada contexto, a saber: recolecciones y memorias personales, entrevistas con los representantes del grupo, amplias comunicaciones con otros
miembros del grupo mediante cuestionarios, discusiones de grupo y grupos
focales, consulta de archivos, etc. En agosto de 2007 se organizó una segunda
conferencia en Ciudad del Cabo (Sudáfrica), donde todos los miembros de la
red (convocantes del proyecto, investigadores y representantes de los grupos) compartieron, compararon y discutieron sus hallazgos, basados en los
primeros borradores de los estudios de caso. Posteriormente, los seis equipos
de investigación terminaron sus estudios, que en el año 2008 se publicaron
en inglés, cada uno separadamente, en la serie “Transition Reports” del Centro Berghof. En marzo de 2008 se efectuó en Berlín una tercera mesa redonda, enfocada más específicamente en los desafíos de la negociación entre las
partes en conflicto, dirigida a alcanzar un acuerdo de paz y a la implementación de lo previsto en él. Los aportes más importantes de tercer encuentro se
publicaron en un nuevo reporte (Dudouet, 2008), y por lo tanto solamente se
mencionarán brevemente en este capítulo.
— 33 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
MARCO DE INVESTIGACIÓN
Este proyecto no ve a sus participantes como “conversos a la paz” sino
como pragmáticos que en algún punto del camino escogieron expandir las estrategias políticas para alcanzar sus metas, y que en el curso del
conflicto han hecho la transición de oponentes al régimen del Estado a
participantes en la construcción de un sistema político nuevo, más democrático. Nuestro propósito principal es entender mejor de qué manera
la elección entre estrategias violentas y no-violentas se hace en función
de la búsqueda de ciertos fines políticos, los cuales inciden en estas decisiones e, inversamente, cómo esta elección afecta la transformación del
conflicto y la reconstrucción de la posguerra.
Adicionalmente a las consideraciones sobre cómo se alcanzaron dichos cambios en los papeles y las estrategias –los obstáculos, los desafíos
y los éxitos derivados de esta experiencia colectiva–, el proyecto también
está interesado en explorar cuándo ocurren estos cambios. Por supuesto, dado el hecho de que los grupos participantes han evolucionado en
áreas de conflicto complejas y heterogéneas, y de que alcanzan etapas
de desarrollo y transformación muy diversas, el propósito del proyecto
no era definir un proceso uniforme y lineal o un marco temporal único.
Más bien, creímos que la interpretación de los participantes en una historia que ayudaron a moldear a través de sus acciones puede permitir de
una manera más adecuada la identificación de los “tiempos de madurez”,
los momentos decisivos y los puntos de quiebre que se presentan en las
diferentes fases de transformación del conflicto.
De manera colectiva, los convocantes del proyecto y los participantes
formularon cinco preguntas básicas de investigación:
1. ¿Cuál es/fue el objetivo del movimiento?
2. ¿Cómo llegó el movimiento a la lucha armada?
3. ¿Qué factores internos y externos persuadieron al movimiento de
considerar y buscar una estrategia política no-violenta?
4. ¿Cómo se movilizó/moviliza el movimiento mismo y sus bases de
apoyo hacia la consecución de una estrategia política?
— 34 —
INTRODUCCIÓN GENERAL
5. ¿Cuál es la naturaleza de las transformaciones potenciales o resultantes?
Adicionalmente, se suministró a los participantes un marco analítico
más detallado, basado en un ensayo de investigación conceptual previo
(Dudouet, 2006), con el fin de guiarlos en su proceso de investigación.
Este marco sugería posibles dinámicas y “conductores del cambio” que
pudieran ayudarles a explorar, tanto los diferentes espacios de transición
a través de los cuales pasaron sus movimientos y sus países, como los
distintos factores que influyeron en dichas transformaciones. Los puntos
centrales de este marco fueron los siguientes:
• Cambios internos:
• Cambios de motivación: ¿Qué valores y metas orientaron la lucha?
¿Los cambios estratégicos entre un ejercicio político violento y
no-violento reflejan una transformación más honda de las metas
del grupo? o ¿Estaban simplemente motivados por una emergente convicción acerca de la capacidad de una reforma política
para alcanzar las metas originales?
• Desarrollo político: ¿Cuál es la experiencia del movimiento en materias de formulación, consolidación y evolución de un partido político? ¿Cuál fue el proceso seguido por los miembros del movimiento para asumir funciones políticas en entes políticos reconocidos
constitucionalmente (i. e. asambleas y gobiernos locales, regionales
y nacionales), o para ser integrados en un aparato de seguridad del
Estado (i. e. Policía, Ejército)? ¿Estas transformaciones estructurales
del grupo llenaron las expectativas de sus miembros, y qué tan irreversible parece ser este proceso?
• Cambios de financiación: ¿Qué recursos permitieron a los grupos
sostener sus actividades durante la lucha? ¿Cómo manejaron sus
intereses “económicos” y sus mecanismos de financiación luego de
emprender la transición política (i. e. cambio de la financiación pri-
— 35 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
vada a la pública)? ¿Cómo afecta al grupo armado desmovilizado la
transformación de las economías de guerra en economías de paz?
¿Sus miembros se benefician de los “dividendos de la paz” y de los
procesos de redistribución de la riqueza que acompañan la reconstrucción y el desarrollo de la posguerra?
• Dinámicas organizativas: ¿Cómo evoluciona la jefatura del grupo y
la estructura de mando jerárquico durante las diferentes fases de
la transformación del conflicto? ¿Cambió el equilibrio entre ciertos
subgrupos durante periodos de transición (p. ej. entre “ideólogos”,
“guerreristas”,“pragmáticos”, etc.)? ¿Hubo preocupación o interés en
mantener la cohesión y la unidad internas del movimiento? ¿Cómo
manejó el grupo el desafío de integrar múltiples voces internas con
relación a las diferencias de sexo y de generaciones? ¿Cómo manejaron el desafío de evitar la marginación de ciertos sectores del
grupo en la toma de decisiones y en la dinámica de transformación
interna que implicó la transición?
•
Cambios en la base social de apoyo: ¿Qué funciones políticas, económicas y de seguridad desempeñó el movimiento en las comunidades? ¿Llevó a cabo su lucha en nombre de un grupo social o de
identidad específica? De ser así, ¿qué relaciones y nivel de apoyo
tuvo/tiene de esta base social de apoyo más amplia? ¿Hubo una
movilización de la sociedad civil y las organizaciones sociales a favor del diálogo y las negociaciones? De ser así, ¿tuvo dicha movilización algún impacto en los cálculos de la jefatura del movimiento
y en el curso de acción definido? Inversamente, ¿qué esfuerzos hizo
el movimiento para convencer a su base de apoyo social de que los
respaldara en los cambios estratégicos asumidos?
• Dinámicas entre las partes enfrentadas:
• Cambio estructural: dado que todos los conflictos en el seno del Estado o los conflictos etnopolíticos están arraigados en las asimetrías
económicas, sociales y políticas entre los que buscan el poder y los
— 36 —
INTRODUCCIÓN GENERAL
que tienen el poder, ¿de qué manera las transformaciones estructurales afectaron la formulación de las metas y las estrategias del
grupo? Inversamente, ¿ayudó la lucha armada a alterar la asimetría
de poder? ¿Fue instrumental en forzar las fuerzas pro statu quo a
reconocer al movimiento armado, primero, como una contraparte
legítima en la negociación y, luego, como eventual participante en
el gobierno? Cuando se firmó un acuerdo de paz, ¿se procedió por
mutuo acuerdo o fue una imposición de una de las partes? ¿Respondió el acuerdo a las demandas más importantes del movimiento? En la fase post-acuerdo, ¿cumplió el Estado con su compromiso de garantizar los derechos económicos, políticos y sociales, y de
desmantelar las estructuras de opresión o desigualdad?
• Cambio de percepción: ¿Qué factores permitieron que tanto el gobierno como el movimiento de oposición superaran su desconfianza en el “otro” y se reconocieran como partes legítimas de una negociación, acordaran un cese del fuego conjunto, se involucraran en
un diálogo político y luego aceptaran colaborar participando en las
instituciones del poder?
• Relaciones con otros grupos armados no gubernamentales: ¿El movimiento creó alianzas con otros grupos similares? O bien, ¿compitió con otros grupos en su demanda de lealtad de una misma
comunidad o base social? En la fase del post-acuerdo, ¿hubo algunos grupos disidentes que continuaron sus actividades armadas? De ser así, ¿qué influencia tuvo esta continuidad de la lucha
armada en el compromiso político del movimiento en su fase de
posguerra?
• Factores internacionales:
• Dinámica regional e internacional: ¿Cuál fue el impacto de los eventos más importantes del contexto internacional en las opciones estratégicas y el proceder del movimiento?
— 37 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
• Mediación de un tercero: ¿Confió el movimiento en bases de apoyo
externo (p. ej. comunidades de diáspora, aliados extranjeros)? ¿De
qué grado de legitimidad y reconocimiento internacional disfrutó
el movimiento? ¿Qué estrategias se emplearon para implementar
el apoyo internacional? ¿Qué formas de intervención utilizaron los
actores externos en sus intentos por influenciar el comportamiento del movimiento y qué impacto tuvieron? ¿La intervención de un
tercero, de un Estado extranjero o de actores no gubernamentales
constituyó una dimensión crucial del proceso de paz? ¿Qué grado
de apoyo financiero, humano o logístico se ofreció para la construcción de paz en la posguerra por parte de agencias extranjeras?
Para facilitar su comprensión, todas las preguntas de investigación
planteadas arriba se pueden resumir en la Tabla 2.
Tabla 2: Marco de investigación comparado
Cambios internos
Cambios en objetivos e ideología.
Dinámica organizativa.
Desarrollo político.
Cambios en la financiación.
Cambios en la base de apoyo.
Dinámicas entre las partes del
conflicto
Cambios estructurales.
Cambios de percepción.
Relaciones con otros actores no
estatales.
Factores internacionales
Dinámicas regionales e
internacionales.
Intervención de terceras partes.
Habiendo hecho claridad en el marco analítico (preguntas de investigación) que une los seis estudios de caso, ahora se pueden presentar
dichos estudios de caso y reseñar en el capítulo comparativo los principales hallazgos, los rasgos comunes y las singularidades que emergieron
de los estudios mismos, como también de los encuentros en los que se
presentaron y debatieron dichos estudios de caso.8
8
Las apreciaciones y los compendios de las mesas redondas que se han tenido a lo largo del proyecto se identificarán en
las Conclusiones de este libro que realiza el análisis comparativo con la referencia Minutas de la reunión escrita entre
paréntesis, para distinguirlas de los argumentos planteados en los capítulos de los casos de estudio.
— 38 —
INTRODUCCIÓN GENERAL
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El camino del M-19 de la lucha armada
a la democracia: una búsqueda de cómo
hacer política en sintonía con el país
Otty Patiño Hormanza
Vera Grabe Loewenherz
Mauricio García-Durán
INTRODUCCIÓN
El caso de Colombia es especialmente interesante cuando se considera
el tránsito de la lucha armada a la disputa política legal y electoral por
parte de movimientos de liberación o de resistencia. No solo es uno de
los lugares del mundo con uno de los conflictos guerrilleros de más
larga duración (más de 40 años en la actualidad), sino que también es
un país donde se han explorado procesos de paz con la insurgencia
armada por más de 25 años. En los años noventa estos procesos llevaron a diversos acuerdos de paz que permitieron la desmovilización e
incorporación a la vida social y política de cerca de 5.000 guerrilleros.
Aunque ello no significó el fin del conflicto armado en el país, sí implicó
una serie de transformaciones políticas que cambiaron el contexto en
el que éste se desarrollaba y abrieron un horizonte de solución definitiva del mismo.
El Movimiento 19 de Abril (M-19) fue el primero de los diversos grupos guerrilleros colombianos que entró en un proceso de negociación
que culminó en un acuerdo final de paz y cuya desmovilización como
destacamento armado posibilitó que algunos de sus miembros se convirtieran en gestores de un nuevo partido político, la Alianza Democrática
M-19 (AD-M19). Ello no solo abrió el camino para que otros siete grupos
— 43 —
COLOMBIA
CAPÍTULO 1
COLOMBIA
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
guerrilleros emprendieran negociaciones de paz que terminaron en su
transformación de actores armados en actores políticos legales, sino que
además incidió en la ejecución de la mayor reforma política que vivió el
país en el siglo XX: la Constitución de 1991, posiblemente el más importante esfuerzo de democratización de la vida social y política de Colombia en su existencia como república.
El presente trabajo es un resultado de la interacción entre experiencia y conocimiento sobre dicho proceso de paz. Por una parte, está la
experiencia vivida directamente por Otty Patiño y Vera Grabe, quienes
fueron comandantes del M-19 y desempeñaron un rol importante, tanto en su etapa como organización armada como en la vida política posterior a su desmovilización; a partir de su propia experiencia ellos han
reflexionado sobre los retos e implicaciones de este tránsito de la lucha
política armada a la lucha política legal (v. Grabe: 2000, 2003 y 2004;
Patiño: 2000 y 2001). Por otra parte, está el conocimiento de Mauricio
García Durán, quien ha investigado los procesos de paz desarrollados
en Colombia desde 1990 (v. García Durán: 1992, 1995, 2000, 2001, 2004 y
2006a). Este estudio de caso, pues, no solo derivó del examen sostenido
de la literatura pertinente elaborada en estos años en Colombia, sino
que, ante todo, fue el producto de un sostenido y rico “diálogo de saberes” entre los tres autores.
El trabajo se divide en cuatro partes. La primera considera el contexto en el que surge el M-19, las razones de su origen y la forma como
asume la lucha armada hasta configurar un movimiento político-militar.
En segundo lugar, localiza las causas internas y externas que llevaron a
esta guerrilla a explorar el camino de la paz. Un tercer apartado analiza
la manera como el M-19 entra en el proceso de paz, negocia un acuerdo
político y, posteriormente, configura un movimiento político legal que
participa en la vida electoral. Por último, el texto presenta los resultados
que, en nuestro criterio, arroja este proceso, y que resaltan lecciones
aprendidas que pueden presentarse en el camino de otras agrupaciones armadas.
— 44 —
ORÍGENES DEL MOVIMIENTO: OBJETIVOS E INGRESO
A LA LUCHA ARMADA
El M-19 no fue el primer grupo guerrillero que surgió en Colombia. Ya durante la época de violencia que sacudió al país en los años cincuenta del
siglo pasado1 emergieron grupos armados bajo la forma de autodefensa
de sectores de la población, particularmente campesinos. Las guerrillas
de carácter revolucionario solo surgieron al calor de la Revolución Cubana, y abogaban por una transformación radical de la vida social y política
del país. Una primera generación de tales agrupaciones aparece en los
años sesenta: en 1965, el Ejército de Liberación Nacional (ELN), de orientación pro cubana; entre 1964 y 1966,2 las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc), de tendencia pro soviética, y en 1967 el Ejército
Popular de Liberación (EPL), de perfiles pro chinos.3 En los años setenta
y ochenta emerge una segunda generación de guerrilleros: en 1973, el
Movimiento 19 de Abril, de orientación más nacionalista; en 1981, el Movimiento Armado Quintín Lame, una autodefensa indígena, y en 1983 el
Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), como expresión de la
división más fuerte que se presentó en los sectores marxistas leninistas
colombianos de los años setenta. A estos se sumaron otros frentes o disidencias de las mencionadas expresiones armadas: Comandos Ernesto
Rojas, Frente Manuel Garnica, Autodefensa Obrera (ADO) y Corriente de
Renovación Socialista (CRS).
1
2
3
En 1948 se produjo el asesinato de un carismático líder popular, Jorge Eliécer Gaitán, quien proclamaba la necesidad
de unir al pueblo contra las oligarquías que gobernaban el país. Afiliado al Partido Liberal, candidato del mismo y posible
Presidente para el periodo 1950-1954, su desaparición estimuló la confrontación violenta entre los partidos Liberal y
Conservador, que había comenzado hacia mediados de los años cuarenta y se había extendido durante gran parte de
los cincuenta, provocando más de 200.000 muertos.
En 1964, cuando el Ejército ataca a grupos de autodefensas campesinas cercanas al Partido Comunista en Marquetalia,
El Pato, Riochiquito y Guayabero, hace que estos grupos formen guerrillas móviles, que crean lo que se conoció como
el Bloque Sur, que en su segunda Conferencia (1966) da origen a las Farc.
El Partido Comunista-ML se crea en 1965 como disidencia del Partido Comunista y en 1967 promueve, según el modelo
chino, su Ejército Popular de Liberación.
— 45 —
COLOMBIA
El camino del M-19 de la lucha armada a la democracia
COLOMBIA
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Contexto histórico y asuntos conflictivos de la sociedad
colombiana
El surgimiento de la lucha guerrillera colombiana se arraiga en dinámicas
sociales de larga duración, es decir, situaciones estructurales que hacen
que la emergencia de los núcleos armados, y en concreto del M-19, no se
reduzca a hechos de carácter voluntarista protagonizados por militantes
políticos sino que constituya una respuesta política a circunstancias históricas específicas. Entre esos elementos es importante llamar la atención
sobre los siguientes (v. González, 2004):
1. El conflicto agrario. En primer lugar, el proceso de poblamiento y
colonización del país no solucionó el problema agrario y campesino. En otras palabras, los campesinos siempre fueron expulsados
de sus tierras por la expansión del latifundio, que los obligó a abrir
nuevos frentes de trabajo agrícola y a colonizar tierras ubicadas en
territorios marginales, precariamente vinculados a la vida política y
económica del país. Los intereses latifundistas no permitieron que
los intentos de impulsar una reforma agraria pudieran prosperar. El
sector de los campesinos colonizadores sirvió como base de apoyo
de la insurgencia armada que apareció en el país en los años sesenta y setenta y que en el decenio siguiente se convirtió en terreno
fértil para el arraigo de la producción de coca, una vez que ella fue
reprimida en Perú y Bolivia.
2. La violencia como instrumento para dirimir la política. Un segundo
elemento que incide en el surgimiento de las guerrillas es la violencia que vivió el país en los años cincuenta como producto del
enfrentamiento entre los dos partidos políticos tradicionales (el Liberal y el Conservador). Alrededor de 200.000 personas murieron
como producto de la confrontación y muchos sectores de población campesina tuvieron que desplazarse a las ciudades. Su impacto en las emergentes guerrillas de los sesenta y setenta viene no
solo de haber arraigado una cultura proclive a la solución violenta
de los conflictos sociales, sino también de la experiencia acumulada
— 46 —
por la autodefensa campesina y las guerrillas, que fue recuperada
por los grupos alzados en armas que surgen en esos años.
3. La exclusión política del Frente Nacional. Un tercer elemento es el
Frente Nacional, que se inicia en 1958 como un pacto de cogobierno entre los dos partidos tradicionales enderezado a poner fin a la
guerra civil que ellos mismos habían prohijado. La decisión consistió en alternarse en el manejo del gobierno y distribuirse entre los
dos toda la burocracia estatal, al costo de provocar una creciente
exclusión del resto de sectores políticos del país. Las distintas fuerzas de oposición quedaron reducidas a la ilegalidad, como ocurrió
con el Partido Comunista hasta 1970. Las expresiones de oposición
podían existir legalmente únicamente como disidencias dentro de
los partidos tradicionales. Así sucedió con el Movimiento Revolucionario Liberal y la Alianza Nacional Popular (Anapo), que operaron
como disidencia dentro de los dos partidos (Anapo liberal y Anapo
conservadora). Las guerrillas surgen como rechazo a esta exclusión
política, y en el caso concreto del M-19 como reacción al fraude
electoral de que fue víctima la Anapo en 1970.
4. El impacto de la Revolución Cubana. En cuarto lugar aparece el impacto de la Revolución Cubana, que en Colombia fue tan grande
como en el resto de América Latina. El movimiento triunfante en la
isla caribeña apareció como un camino a seguir por diversos sectores sociales que se sentían excluidos económica y políticamente.
La figura del Che Guevara es el símbolo más representativo de ese
influjo. Los efectos del movimiento popular triunfante no se detuvieron en la población campesina y cubrieron igualmente a amplios
sectores estudiantiles y obreros. El surgimiento de la insurgencia armada colombiana estuvo ligado en gran medida a los esfuerzos por
establecer “focos guerrilleros”4 en distintas zonas del país, en la ma-
4
Según la teoría de Régis Debray que pretendió universalizar la aplicación del modelo de la Revolución Cubana a otros
países, particularmente de América Latina.
— 47 —
COLOMBIA
El camino del M-19 de la lucha armada a la democracia
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
COLOMBIA
yoría de los casos en sitios donde existía una tradición de resistencia
campesina o guerrillera desde la Violencia de los años cincuenta.
5. La urbanización acelerada del país. Finalmente, entre 1930 y 1970
Colombia pasa de ser un país eminentemente rural a ser un país
que aloja la mayoría de la población en las ciudades (entre el 70%
y el 75% del total). Los campesinos desplazados por la violencia en
los años cuarenta y cincuenta migran del campo a la ciudad y en
la mayoría de los casos configuran la voluminosa población marginada que rodea las grandes ciudades, que en general soporta
condiciones precarias de inserción en la vida urbana, como consecuencia del desempleo o el empleo precario y de la invasión de
predios para levantar viviendas carentes de servicios públicos. Esta
situación explica el carácter marcadamente urbano que tendrá el
M-19, tanto en su origen como a lo largo de toda su historia, y los
múltiples esfuerzos que desplegará para vincularse a tales sectores
de la población.
Surgimiento del M-19 como grupo armado
El Movimiento 19 de Abril toma cuerpo como resultado del encuentro
del inconformismo existente en el seno de la Anapo con un grupo de jóvenes conspiradores, en su mayoría provenientes de las Farc y el Partido
Comunista, aunque críticos de la estrategia de resistencia armada campesina concebida como una lucha de largo plazo. Ambos sectores tienen
una identidad urbana. Por una parte, la Anapo era una expresión política
con arraigo principal en sectores urbanos, y, por la otra, el Grupo Comuneros había nacido de la necesidad de llevar la guerra a las ciudades.5 En
ese sentido, se puede decir que el M-19 nace como un grupo urbano y
con vocación urbana, lo cual lo diferencia de las expresiones guerrilleras
existentes en el país en ese momento, de marcado carácter rural, particularmente las Farc.
5
El Grupo Comuneros surge en la V Conferencia de las Farc, cuando se decide llevar la guerra a la ciudad. Ante las
discrepancias que experimenta con la visión “tradicional” de la lucha armada, este grupo se “retirará” (en algunos casos
serán expulsados) de las filas de las Farc para comenzar un nuevo proyecto de lucha política armada.
— 48 —
La composición social del núcleo originario fue una combinación de
franjas de clase media con formación universitaria (cuando no abandonaron sus estudios para entrar a la lucha armada) con sectores populares urbanos. Se trataba de un agrupamiento marcadamente juvenil, en
particular los provenientes del núcleo conspirador, aunque entre quienes
procedían de la Anapo había figuras de mayor edad (i. e.Toledo Plata, Almarales, Tristancho). En la medida en que el M-19 planteó una alternativa
más conectada con las expresiones urbanas de la sociedad colombiana y
menos inspirada en los modelos internacionales (soviético, chino o cubano), se constituyó en un punto de referencia y confluencia de los sectores
de la izquierda que chocaban con tales paradigmas. De ahí que al grupo inicial proveniente de la Anapo y las Farc se sumaran otros militantes,
igualmente jóvenes, que venían del ELN y otros sectores de la izquierda,
particularmente los marxistas leninistas (M-L).
Un hecho histórico específico desata la dinámica política que lleva a
la configuración del movimiento. El 19 de abril de 1970 ocurrió el fraude
electoral que frenó en seco la carrera presidencial del candidato de la Anapo, el general retirado Gustavo Rojas Pinilla.6 La Alianza había recogido la
oposición e inconformidad popular contra los dos partidos tradicionales
y toda esa masa social sintió que le habían robado las elecciones. Como lo
planteó Jaime Bateman, primer comandante del M-19, “La frustración que
produjo ese hecho creó una base política que permitió el desarrollo de una
organización como la nuestra y que, al tiempo, marcó el declinar histórico de
la Anapo” (citado por Villamizar, 1995: 39).
Entre abril de 1970 y noviembre de 1973 transcurrió el proceso de
articulación del grupo inicial de fundadores. El movimiento se conoció
públicamente el 17 de enero de 1974, al término de una inusual campaña
publicitaria desplegada en la gran prensa, cuando un comando sustrajo
la espada del Libertador Simón Bolívar de la Quinta de Bolívar, ubicada en
6
El general Rojas gobernó el país entre 1953 y 1957, luego del golpe de Estado dado al gobierno conservador. Cuando
Rojas trató de actuar con independencia del Partido Liberal y sectores conservadores que lo apoyaban, éstos promovieron su remoción por una Junta Militar, que abrió el camino para la vuelta a la democracia en 1958, luego del acuerdo
bipartidista que creó el Frente Nacional.
— 49 —
COLOMBIA
El camino del M-19 de la lucha armada a la democracia
COLOMBIA
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
el centro de Bogotá. La consigna que acompañó esta jornada fue “¡Con el
pueblo, con las armas, con María Eugenia7 al poder!” (Villamizar, 1995: 53).
Una circunstancia como la anterior explica que el M-19 haya nacido como
protesta armada: “Tan dolorosa experiencia nos dejó una gran lección, la
de que las conquistas populares solo serán duraderas y definitivamente
respetadas por las oligarquías en la medida en que esas conquistas estén
respaldadas por el poder de las armas en manos del pueblo mismo”.8 En
otras palabras, el núcleo que dio inicio al M-19 percibió la necesidad de
crear un aparato militar como instrumento para canalizar la indignación
social y respaldar la voluntad popular.
Inicialmente el M-19 apareció vinculado con la Anapo. Sin embargo,
un doble proceso interno llevó a que se distanciaran. Por una parte, el
movimiento anapista propiamente dicho comenzó a agotarse con celeridad y dejó de ser esa expresión del sentimiento de inconformidad que
lo había vinculado con el M-19.9 El general Rojas Pinilla muere en enero
de 1975 y su hija, María Eugenia, quien hereda su liderazgo, se acomoda
prontamente a los intereses institucionales. Por otra parte, y de manera
paralela, a la Alianza arribaron elementos con formación marxista que se
insertaron en sus estructuras y le aportaron la “ideología” y la “estrategia”.
Entonces surge la Anapo Socialista, que inicialmente implicó un distanciamiento respecto de las instancias oficiales del movimiento anapista y
posteriormente, a finales de 1975, provocó la ruptura total.
Entre 1976 y 1978, todos en el M-19 abogaban por el socialismo. El
contenido de la nueva propuesta político-militar partió de reconocer las
condiciones de “opresión y miseria” en las que se encontraba el pueblo colombiano, y defendió una concepción nacionalista y bolivariana, antiimperialista y antioligárquica, que predicaba la búsqueda de un “socialismo
a la colombiana”. El M-19 buscó superar los ‘ideologismos’ que circulaban
en las organizaciones marxistas de izquierda y adoptó una ideología re7
8
9
María Eugenia Rojas es hija del general Rojas.
Primer boletín público del M-19 en que da a conocer su existencia, en Villamizar, 1995: 57.
Jaime Bateman, primer comandante del M-19, valoraba de la Anapo el hecho de que fuera popular y no que fuera
socialista.
— 50 —
volucionaria y socialista, pero igualmente nacionalista. Surgió como una
crítica a la izquierda existente en el país y rompió con los “modelos” internacionales (maoísmo, leninismo, etc.) que dominaban particularmente
en la izquierda armada colombiana.
Fueron, en gran medida, eclécticos y heterodoxos en sus planteamientos sobre la lucha armada. Así,
• En el plano de la estrategia, plantean que “no están para comer micos” (es decir, para mantener frentes guerrilleros en zonas rurales
marginales, con dificultades para un adecuado abastecimiento).
• En el plano de la ideología, consideran que es necesario hacer un
planteamiento que parta de la historia colombiana, donde se encontraban las razones que justificaban la lucha, y no de hechos de
la historia universal (Rusia, China, Cuba, Albania), por muy revolucionarios que ellos pudieran ser.
• En el plano del lenguaje, plantearon que su interlocutor no era la
izquierda (que demandaba el empleo de los términos de un debate
internacional vigente en ese momento), sino la gente del común, y
que por tanto tenían que usar un lenguaje comprensible para esta
población.
• En el plano de la estructura organizativa, buscaron que sus militantes no asumieran una visión ‘aparatista’ (es decir, centrada en el
aparato, en la organización armada), sino que estuvieran vinculados
con los sectores populares y estudiantiles.
• En el plano de la interacción con el resto de expresiones guerrilleras,
expresaron una gran preocupación por construir la unidad entre los
distintos grupos existentes, en un contexto donde imperaba un extendido sectarismo y la drástica separación entre unos y otros.
Una vez agotada la Anapo como expresión de la inconformidad popular, y por la necesidad de conquistar una nueva base popular, el M-19
se orienta a una vinculación con el movimiento obrero. Para ello decide
adelantar una acción ejemplar contra la dirigencia sindical corrupta y favorable a los patrones. Ello los lleva a realizar en 1976 el secuestro, juicio y
— 51 —
COLOMBIA
El camino del M-19 de la lucha armada a la democracia
COLOMBIA
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
posterior asesinato de José Raquel Mercado, presidente de la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), la más antigua del país.“A través
de este juicio, el M-19 buscaba juzgar todo el andamiaje político, social y
económico que servía de soporte a las centrales sindicales; era así mismo
un juicio contra el sistema y un campanazo de alerta contra aquellos dirigentes que actuaban a espaldas de sus bases” (Villamizar, 1995: 83).
El Movimiento promovió una nueva manera de hacer política, que
buscaba la conquista del apoyo popular en las grandes ciudades mediante acciones ‘robinhoodescas’, más bien de tipo simbólico y populista,
como la distribución de periódicos y boletines para difundir las ideas y
propuestas; la toma de sindicatos, colegios, sitios de reunión de trabajadores, maestros y estudiantes, o la distribución de alimentos y juguetes en
sectores marginados y escuelas públicas. Igualmente ejercieron presión
amenazante para forzar la resolución de conflictos laborales en marcha,
como ocurrió en el caso de la empresa Industrial Agraria La Palma (Indupalma).10 Fueron ante todo un grupo de “propagandistas armados”, en
búsqueda de encuentro e interpretación de las necesidades e intereses
de los sectores populares. Este tipo de acciones les proporcionó amplias
simpatías entre la población y en sectores de la opinión pública.
Nuevo estilo de guerrilla
El estilo y la forma organizativa del M-19 rescataron, más de lo que ocurrió con otros grupos guerrilleros, la importancia de la identidad, del encuentro cultural y la valoración positiva de las diferencias. A más de ser
una guerrilla de origen urbano, no dogmática, con más preocupación política que doctrinaria, el M-19 logró importantes niveles de comunicación
y simpatía con la población por razones de carácter cultural. Veamos:
1. Encuentro de culturas diversas. Colombia es un país de regiones diversas por la idiosincrasia de sus habitantes. En el núcleo fundador
10
El M-19 secuestró a Hugo Ferreira Neira, gerente general de Indupalma, para presionar una solución de la huelga en la
empresa de manera favorable a los trabajadores. El secuestrado fue liberado una vez se solucionó el conflicto laboral
en la empresa (v. Villamizar, 1995: 100-106).
— 52 —
del M-19 participaron fundamentalmente jóvenes de tres regiones
bastante características: Bogotá, Cali y Santa Marta. Bogotá, la capital de la República, ya en el tiempo de la fundación del Movimiento
ostentaba características multifacéticas. Allí, más que una “cultura
bogotana” que antaño la había señalado como ciudad introvertida
y fría, se desarrollaba ya una urbe que acrisolaba todas las regiones
colombianas y exhibía una personalidad cosmopolita. Cali, la capital de uno de los departamentos más ricos y desarrollados del país,
pese a su ubicación geográfica en la costa del Océano Pacífico, tenía
una fuerte compenetración de la cultura caribeña, conformada por
gente extrovertida y alegre. Adicionalmente, fue notable la influencia de quien luego se convertiría en el primer comandante general del M-19, Jaime Bateman, oriundo de Santa Marta, en la costa
caribe: Bateman logró verbalizar un nuevo discurso vital, cálido y
muy cercano al entendimiento de la gente del común. Por supuesto,
personas de otras regiones participaron en la conformación del M19, pero los componentes de estas tres regiones le imprimieron un
sello particular.
2. “La revolución es una fiesta”
esta”. La crítica del M-19 a la izquierda no era
solamente de carácter estratégico. También era una crítica metodológica, de lenguaje y de estilo. Mientras que en otras guerrillas
inspiradas por los modelos heroicos y de sacrificio se hablaba un
lenguaje épico y trascendental, el M-19 inauguró un coloquio suave
y cautivador, siempre relacionado con actos, propuestas y acciones
con gran sentido publicitario. La frase de Bateman “la revolución
es una fiesta” no era una simple consigna; resumía un talante, un
espíritu que se expresaba en la cotidianeidad, en los hechos y los
pronunciamientos más destacados. El M-19 reivindicó igualmente
el amor, la modestia, la tradición libertaria de nuestros antepasados, la hermandad latinoamericana, los símbolos patrios, mientras
que la izquierda reivindicaba el odio de clases, el vanguardismo, el
heroísmo de los luchadores comunistas, la solidaridad proletaria, la
cohesión del campo socialista, el himno de la Internacional y la “hoz
y el martillo”.
— 53 —
COLOMBIA
El camino del M-19 de la lucha armada a la democracia
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
COLOMBIA
3. Una actitud frente a la vida. Otro elemento cultural importante del
M-19 fue su actitud frente a la vida. Mientras que, por una tradición
de violencia en las zonas rurales de Colombia, había la costumbre
de “limpiar las zonas”11 para garantizar la hegemonía territorial, el
M-19 decidió no utilizar sus armas para entronizar regímenes de
terror y sometimiento de la población y criticó duramente los fusilamientos discrecionales ejercidos por comandantes guerrilleros
para afianzar su jefatura. El punto más alto de este repudio lo tuvo
en 1985, cuando un destacamento armado insurgente que se había
separado de las Farc y adoptado el nombre de Grupo Ricardo Franco asesinó a más de 150 de sus combatientes acusándolos de infiltrados del enemigo. La comandancia del Movimiento, enterada de
lo que estaba ocurriendo, decidió hacer una denuncia pública que
detuvo la masacre y produjo la desaparición del grupo homicida y
la condena tanto de sus dirigentes como de esas prácticas por parte
del resto de la guerrilla.
4. Apertura al mundo. Otro elemento novedoso del Eme en esos tiempos fue su apertura al mundo, no solo para establecer contactos con
otras organizaciones guerrilleras afines, sino igualmente para intercambiar iniciativas, posturas y propuestas políticas (Internacional
Socialista, Copal, etc.), promover debates y cultivar relaciones con
gobiernos latinoamericanos y europeos de catadura nacionalista
y democrática, dispuestos a escuchar opiniones como las del M19. Los planteamientos heterodoxos del Eme fueron elemento de
discusión o renovación para otras expresiones armadas y políticas
del continente americano. Este tipo de actividad diplomática se intensificó sobre todo a raíz de la toma de la Embajada de República
Dominicana, acto por el cual el M-19 fue conocido ampliamente en
el mundo como organización armada, pero asimismo como una organización que tenía una naciente propuesta de paz.
11
“Limpiar las zonas” es una práctica recurrente de los distintos grupos armados colombianos, incluida la fuerza pública,
consistente en desterrar o eliminar a aquellos habitantes de quienes se sospecha o comprueba su afiliación al bando
contrario.
— 54 —
5. Espacio para las mujeres. Una de las consecuencias más importantes
de este estilo de organización fue la posibilidad que ofreció el Movimiento de plantear y debatir las diferencias de sexo. Las mujeres
encontraron espacio para su militancia en la organización, no solo
como guerrilleras rasas sino también como integrantes de puestos
de comando. Más que ningún otro grupo guerrillero, el M-19 contó
con un amplio grupo femenino en su dirección nacional. No es que
no existieran dificultades al respecto y que el peso de las concepciones machistas no afectara la marcha interna de la organización.
De hecho, el conjunto de las mujeres asistentes a la VIII Conferencia
de la guerrilla promovió un debate sobre el asunto, como bien lo
narra Vera Grabe: “En el 82, en la octava Conferencia, cuando se estaba planteando la construcción de un ejército, surgió la discusión
de la participación de la mujer. El Flaco12 argumentó: ‘En ese ejército no debe haber mujeres porque eso crea demasiados problemas.
Mujeres en los ejércitos no hay, ni siquiera en el ejército soviético’.
Citó otros ejemplos y, por supuesto, se armó la gazapera más horrorosa porque las mujeres dijimos: ‘Estamos aquí, ¿nos va a echar o
qué? ¿Qué van a hacer con nosotras? ¿Cómo vamos a vincularnos?’
La reacción de las mujeres fue lindísima: nos agrupamos y citamos
al comandante Bateman. Éramos veinte mujeres emplazándolo...
Eso sirvió para plantear los problemas específicos de las mujeres:
compañeras a las que les pegaban los compañeros, otras a las que
ponían a lavar ropa, y el embarazo como una dificultad para los guerrilleros. Hablamos de las expresiones de machismo que se estaban
dando al interior del M-19. Entonces el Flaco se vio obligado a cambiar su posición y de allí surgió una ordenanza que escandalizó a
muchos. Incluía: no al maltrato, sí al aborto, sí al derecho al control
natal, igualdad de trato, educación para las mujeres que se vinculaban a la guerrilla” (citado por Madariaga, 2006: 127).
12
Así se conocía a Jaime Bateman, comandante del M-19, entre sus compañeros y amigos.
— 55 —
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El camino del M-19 de la lucha armada a la democracia
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
De la protesta armada urbana al desarrollo de un aparato
militar rural
Aunque la lucha armada estuvo presente en el M-19 desde sus inicios, fue
a partir de la VI Conferencia (marzo de 1978) cuando esta guerrilla insistió
en su consolidación como una organización político-militar (OPM), con
presencia en las ciudades y desarrollando además “guerrillas móviles” en
distintas regiones del país, como una forma de avanzar en la construcción
de un verdadero ejército. Esta apuesta por construir el aparato militar se
concretó en tres esfuerzos diferenciados.
Un primer elemento del desenvolvimiento militar es la combinación
de acciones urbanas tipo comando con el empeño por construir un ejército más arraigado en el ámbito rural. El M-19 se caracterizó por realizar
operaciones audaces en centros urbanos, particularmente en la capital
del país.
• El primer ejemplo fue el robo de armamento de una guarnición militar de Bogotá (el Cantón Norte), realizado en el añonuevo de 1979.
Mediante un túnel excavado desde una casa vecina, el Eme sustrajo
más de 5.700 armas de un depósito del Ejército. La fuerte reacción
de los militares provocó golpes significativos a la organización y
numerosos miembros de la misma fueron detenidos y sometidos a
juicio.
• La segunda operación fue la ocupación de la Embajada de la República Dominicana en Bogotá, efectuada entre el 27 de febrero y
el 27 abril de 1980 para exigir la liberación de sus presos políticos
y denunciar la crisis de derechos humanos que vivía Colombia. Al
término de una negociación con el gobierno que se prolongó por
60 días, se llegó a una solución incruenta que permitió la liberación
de los embajadores retenidos y la salida pacífica de los guerrilleros.
Aunque no hubo liberación de presos políticos, el debate de la amnistía y la paz quedó planteado.
— 56 —
• Una tercera expresión del tipo de acciones puestas en marcha por
el Movimiento tuvo lugar el 6 de noviembre de 1985, cuando un
grupo de 35 guerrilleros asaltó el Palacio de Justicia, en plena Plaza
de Bolívar de Bogotá, con la intención de enjuiciar al gobierno por
su incumplimiento del acuerdo de paz. La maniobra, sin embargo,
se estrelló con la negativa al diálogo dispuesta por el Ejecutivo, y
contingentes de todas las armas del Estado realizaron una cruenta
recuperación del edificio que dejó un saldo cercano a cien muertos,
entre ellos el presidente de la Corte Suprema de Justicia y otros magistrados, guerrilleros y empleados sin vínculos probados con los
asaltantes.
Por otra parte, a partir de 1978 el M-19 se empeñó en la construcción
de un ejército guerrillero, tarea que comenzó con la creación de un grupo
armado,‘Móvil del Caquetá’, origen del Frente Sur y que puso de manifiesto la existencia de una guerrilla audaz, con mentalidad ofensiva aunque
sin mayores recursos tácticos y técnicos, que ejecutó acciones como las
emboscadas al Ejército y sobre todo la toma de Florencia, capital del departamento de Caquetá. Las escuelas de formación militar realizadas en
Cuba y los desarrollos ulteriores permitieron un creciente avance de la estructura militar, que logró la confluencia de elementos tácticos intuitivos,
de origen más que todo campesino, con elementos militares técnicos,
como la adecuación del terreno de combate mediante obras ingenieriles
(trincheras, fosos, zanjas de comunicación, casamatas, etc.), el uso de la radiocomunicación táctica, operativa y estratégica, el camuflaje para operaciones de infiltración y el minado para operativos de defensa activa. En
otras palabras, en la formación de la nueva fuerza se juntaron el campo y
la ciudad, hasta alcanzar un nivel de ataque que permitió a la guerrilla infligirle derrotas significativas al ejército gubernamental, como ocurrió en
el caso de Yarumales (diciembre de 1984), donde el M-19 alcanzó su mayor desarrollo militar, tanto táctico como técnico. De hecho, la agrupación
tuvo capacidad para enfrentar al Ejército durante 22 días. Estos avances
en el desarrollo militar los va a aplicar el M-19 en el despliegue de nuevas
estructuras armadas, como el Frente Occidental y el Batallón América, y,
al mismo tiempo, los va a “exportar” a otros destacamentos alzados en
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El camino del M-19 de la lucha armada a la democracia
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
armas a través de las escuelas de formación guerrillera que organizó con
efectivos del ELN, el EPL y la agrupación ecuatoriana Alfaro Vive.
Un segundo elemento del desarrollo militar lo constituyen las relaciones con organizaciones armadas de otros países, una de ellas los Montoneros, del Uruguay. Bajo su influencia trabajaron en el desarrollo de una
organización político-militar (OPM) encargada de construir frentes armados rurales (guerrillas móviles) con participación de grupos guerrilleros
del exterior, como Alfaro Vive. A tales núcleos los introducen en elementos técnicos de la guerra que permiten realizar acciones como la interferencia de emisiones televisivas. A esto se suma el desplazamiento de
contingentes del M-19 para el entrenamiento militar, tanto en Libia como
en Cuba. Además del ejercicio castrense recibido, estos cursos fueron
cruciales para tejer relaciones de carácter internacional. Como producto
de tales entrenamientos se forman las “fuerzas especiales”, que aunque
alcanzan niveles altos de ‘eficacia’ bélica, terminan olvidando la política
y sobrestimando el “aparato militar”, en la medida en que consideran a la
OPM como una estructura que genera poder político, en una perspectiva
en la que se busca profundizar la guerra.
Un tercer elemento de este desarrollo militar fue la preocupación por
la unidad guerrillera en Colombia. Desde sus comienzos el M-19 manifestó su interés en impulsar la articulación de los distintos grupos armados existentes en el país. Esto se observó claramente en su interacción
bilateral con los demás grupos insurgentes, como ocurrió en la creación
de la Fuerza Conjunta EPL-M19, las escuelas de entrenamiento para unidades de compañía con el ELN y las campañas conjuntas con el Quintín
Lame, y de la misma manera en el papel protagónico que el Eme tuvo
en la configuración inicial de la Coordinadora Nacional Guerrillera y luego de la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar. En coherencia con esta
perspectiva, se mantuvo un esfuerzo por socializar entre los grupos guerrilleros los avances militares logrados por la agrupación, como ocurrió
en las escuelas de formación guerrillera. Sin embargo, los avances en el
proceso de unidad fueron muy lentos, particularmente en lo atinente a la
discusión política, debido a las diferencias ideológicas y a los escrúpulos
— 58 —
abrigados por cada organización en la salvaguarda de sus concepciones
y opciones propias. Esto va a producir en el M-19 un desencanto en relación con la coordinación de los grupos guerrilleros: ¿cómo, sumando
entre todos más de 15.000 combatientes, no arrancan para ningún lado,
no definen un objetivo político común, claro y estratégico? Ello llevó a la
paradoja de que no hubo decisión conjunta para hacer la guerra, pero
tampoco para hacer la paz.
Una anotación final se refiere a la forma de financiación del M-19,
que nunca fue una organización de “grandes finanzas”. La mayor fuente
de financiamiento emanó de los secuestros. En los asaltos bancarios, al
‘tomarse’ una población, lograban conseguir ‘plata de bolsillo’, que complementaba los ingresos por los rescates de los secuestrados. A escala
internacional el apoyo fue más bien logístico (casos de Panamá, Cuba y
Venezuela) o de espacio político (casos de México y Costa Rica). Solo muy
ocasionalmente recibieron de fuentes internacionales “uno que otro dolarcito”.
DINÁMICA HACIA LA PAZ: CAUSAS INTERNAS Y EXTERNAS
La trayectoria del M-19 hacia la paz y el ejercicio político legal estuvo
relacionada con factores tanto internos como externos, que afectaron
su actividad político-militar y causaron el viraje de su línea estratégica.
Veamos primero las que pueden considerarse causas internas, y luego las
externas.
Causas internas del proceso de desmovilización como
organización armada
Diversas dinámicas propias llevaron al M-19 a un debate interno sobre la
dirección política del movimiento, a cuestionarse si la estrategia política
y militar que estaban desarrollando los conectaba suficientemente con
la vida política del país, dado que ésta era su razón de ser como grupo
político-militar.
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El camino del M-19 de la lucha armada a la democracia
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
1. Redefinición política: la lucha por la democracia y la paz. En primer lugar, en su VII Conferencia (1979), el M-19 redefine su concepción política: proclama como su estrategia central la lucha por la democracia. De presentarse inicialmente como una organización que lucha
por el socialismo, pasa a adoptar la democracia como fundamento
de su proyecto político y militar y a asumirse posteriormente como
una ‘democracia en armas’. En otras palabras, pese a que entre 1975
y 1978 había radicalizado su discurso, recobró el carácter original de
una ideología amplia después de haber constatado que la urgencia
del cambio en Colombia era de carácter democrático, que las luchas
y los objetivos más sentidos tenían ese sello. “En nuestros orígenes
nosotros planteamos la cuestión del socialismo ‘a la colombiana’ (siguiendo las huellas de la Anapo, que fue la matriz política del M-19,
agregaríamos nosotros), pero después encontramos que más que
el socialismo lo que era necesario era profundizar la democracia en
Colombia. Siempre, de una manera u otra, la izquierda había aceptado que la oligarquía era democrática, por el solo hecho que había
elecciones en el país, sin ver el trasfondo de esa democracia formal,
y sin mirar que era una democracia pervertida, lo cual suponía un
reto para los revolucionarios, el de instaurar una democracia real.
Nosotros encontramos ese elemento de la democracia a raíz de que
la reacción frente a la ofensiva militarista [...] provino de la sociedad
civil, de la lucha por los derechos humanos que es una lucha democrática por excelencia. El tema de la democracia [...] se fue convirtiendo en el eje fundamental de las definiciones ideológicas del
M-19” (Patiño, 2001).
Un año después, a raíz de la ocupación de la Embajada Dominicana,
Jaime Bateman descubre que la paz, la lucha por la paz, puede ser
instrumento revolucionario. “A partir del proceso de negociación
para buscar una salida incruenta a la toma de la embajada, Bateman
vio, con claridad, que el proceso para resolver la toma a la embajada
era como una maqueta de lo que podía ser la solución negociada al
conflicto armado en Colombia. Ese fue el primer nombre que tuvo
la paz en Colombia, la propuesta de una salida negociada que pro-
— 60 —
puso Bateman, a través de un diálogo, a través de una tregua y de
una amnistía. La paz desde su comienzo, antes que unos contenidos,
estuvo signada por unos procedimientos. La posibilidad de encontrar una salida pacífica al conflicto político y social del país. Ese fue
el primer nombre de la paz” (Patiño, 2001). De modo que estos dos
conceptos, paz y democracia, perfilaron durante la década de los
ochenta toda la lucha armada del M-19. Se puede decir, entonces,
que el M-19 vivió su propia perestrioka entre 1979 y 1981, es decir,
antes de que se profundizara la crisis de los países socialistas. Y esta
apuesta política de luchar por la democracia y la paz facilitó posteriormente el paso hacia una paz negociada.
2. La guerra llevada hasta su límite. En segundo lugar, con la configuración de sus ‘fuerzas especiales’, el esfuerzo por formar un ejército con el Batallón América, el impulso a las milicias urbanas y
a la coordinación de los grupos guerrilleros, el M-19, bajo la comandancia de Álvaro Fayad, llevó la guerra hasta el límite. En ese
momento proliferaba en el seno del Eme una mentalidad heroica
y guerrera muy fuerte. Esto llevó a que priorizaran lo militar y la
profundización de la guerra en los planteamientos políticos y los
desarrollos organizativos del grupo armado. Ejemplo de ello fue
que las milicias, una expresión social urbana, fueran subordinadas
a la lógica militar. Este fenómeno interno permitió la realización de
operaciones militares grandes, como el asalto a batallones militares en Armenia y en Ipiales, la ‘toma’ de Cali con el apoyo urbano
de milicias populares y los atentados hechos al general Zamudio,
comandante de las Fuerzas Militares, y al ministro del Interior, Jaime Castro. Aunque constituyeron sucesos que implicaron acciones de una envergadura militar significativa, se pueden considerar
como actos políticos fallidos, ya que, erróneamente, el momento
fue interpretado como el comienzo de un proceso insurreccional,
con el resultado de que el Estado y sus fuerzas militares tuvieron
una reacción negativa que fortaleció a los sectores opuestos al
impulso de reformas sociales y políticas y a la profundización de
procesos de paz con los grupos insurgentes.
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
La mayor expresión de este énfasis en una acción militar apoyada
en ‘fuerzas especiales’ fue el asalto al Palacio de Justicia en noviembre de 1985, que, a causa de la reacción desmedida de las fuerzas
armadas del Estado, terminó en un holocausto de atroces proporciones, que incluyó el incendio de la enorme edificación y la muerte
de 95 personas, entre ellas la mayoría de los magistrados de la Corte
Suprema. Por supuesto, no obstante los propósitos que abrigaba la
comandancia guerrillera, la toma del Palacio no logró conectarse
políticamente con la opinión pública y quedó como una simple acción terrorista.
Pasada la tragedia del Palacio, el M-19, no obstante reforzar su acción militar, se sintió “atravesando un desierto”, según expresión de
Carlos Pizarro, su comandante general en ese momento, ya que no
solo el pueblo no los respaldaba metiéndose masivamente a la guerra, sino que mostraba cada día mayor cansancio con sus efectos,
particularmente porque la ‘guerra sucia’ se había desatado con fuerza a partir de 1985. No solo se constataba la simpatía de la población con un proceso de paz que llegara a acuerdos definitivos con
los grupos guerrilleros, sino que, un año después de la masacre del
Palacio de Justicia, surgía un ‘movimiento por la vida’ que abogaba
por el respeto a la vida de los líderes sociales y políticos que estaban
siendo víctimas de las balas de los actores armados, particularmente de los grupos paramilitares en ascenso.
3. Debate sobre los riesgos del autoritarismo. En tercer lugar, en diciembre de 1985, en el municipio de Tacueyó (Cauca), aparecen enterrados en fosas comunes los cadáveres de 163 personas pertenecientes al grupo guerrillero Ricardo Franco que habían sido asesinadas
por sus propios jefes como resultado de una purga interna. Como
el M-19 venía concertando operaciones conjuntas con esta disidencia de las Farc, los hechos de Tacueyó desataron un serio cuestionamiento interno sobre la relación entre guerra y autoritarismo, así
como sobre las consecuencias perversas que el hecho podría tener
en el esfuerzo por construir un país más justo y democrático. Esto
— 62 —
afianzó internamente la postura que defendía la necesidad de hacer una apuesta clara y transparente por la democracia, no solo en
el ámbito político sino también en las filas del movimiento.
4. Incidencia del liderazgo dentro de la organización. En cuarto lugar, el
tema del liderazgo en el M-19 también jugó como uno de los elementos importantes en su proceso de paso de la lucha armada a la
política legal. En otras palabras, la capacidad de su dirección para
vincularse políticamente con el país sería elemento crucial de este
cambio. Al respecto, es posible identificar varios momentos:
1) En el proceso de configuración y despegue del M-19 (1973-1983),
Jaime Bateman (‘Comandante Pablo’) ejerció un liderazgo indiscutido.13 No solo era excelente en el plano militar sino que gozaba de
un carisma que le permitía mantener una proyección que iba más
allá de los límites de la misma organización guerrillera. A partir de
la captura de la Embajada Dominicana, Bateman entendió que la
bandera de la paz sería crucial en el desarrollo social y político del
país. Su muerte trágica en un accidente aéreo dejó al M-19 con un
horizonte de futuro incierto y con un problema de continuidad en
el liderazgo.
2) Aunque con posterioridad a la desaparición de Bateman, Iván
Marino Ospina, segundo al mando, asumió la comandancia del Movimiento por 22 meses, al reunirse la IX Conferencia de la organización en Los Robles (febrero de 1985) se planteó la necesidad de
remover al comandante, por estimar que había sido políticamente
errático y no se había destacado en el terreno militar.“Muchos calificaban de desacertada la actuación del nuevo comandante, ausente
en los momentos álgidos de las negociaciones con el gobierno y
en los difíciles días de la crisis de Yarumales” (Villamizar, 1995: 391).
Desde luego, había una disputa por el poder entre los distintos li13
Darío Villamizar (1995: 303/304) recoge distintos testimonios de cómo lo valoraban sus propios compañeros de lucha
armada.
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El camino del M-19 de la lucha armada a la democracia
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
derazgos que se venían afianzando dentro del M-19 (Iván Marino
Ospina, Álvaro Fayad, Carlos Pizarro, Gustavo Arias), lo cual hizo aparecer fisuras en el cuerpo de dirección. Finalmente, Fayad es elegido
comandante general y encara el reto de demostrar que poseía los
méritos necesarios para serlo, cosa que se verá reflejada en la prioridad que imprime a la acción militar y en particular a las ‘fuerzas
especiales’, como pudo verse en la toma del Palacio de Justicia.
3) En medio de la confrontación con el Estado, los mandos del M-19
experimentaron pérdidas grandes, toda vez que algunos de sus más
reconocidos dirigentes perecieron a manos de las fuerzas armadas
gubernamentales. Los casos más notables fueron los de Iván Marino
Ospina (agosto de 1985), Andrés Almarales y Luis Otero (noviembre
de 1985), Álvaro Fayad (marzo de 1986), Israel Santamaría (marzo de
1986) y Gustavo Arias (julio de 1986). “Esta larga cadena de muertes en las filas del M-19 [...] estaba logrando minar su estructura, su
capacidad política y militar; la alta cantidad de pérdidas en vidas
humanas mostraba a las claras una decisión de aniquilamiento por
parte de las autoridades contra el M-19; también mostraba sus propias debilidades y errores” (Villamizar, 1995:475).
4) A la muerte de Fayad, Carlos Pizarro asumió la comandancia junto
con el reto de hacer frente a las fisuras que se venían presentando
en la unidad de la organización. Dada su capacidad militar, tenía la
autoridad suficiente para hacer frente a esta desarticulación y recuperar la capacidad de una apuesta colectiva del grupo armado,
orientada hacia un proyecto político de paz. Pizarro intuyó que la
posibilidad que tenía el Eme de recuperar su protagonismo político
descansaba en una propuesta decidida y clara de paz, y en esa dirección se jugó su prestigio sin ambigüedades.
5. Replanteamiento estratégico. Es necesario tener presente que hubo
un replanteamiento estratégico clave del M-19, que recogió en gran
medida el significado y el impacto que las causas hasta ahora mencionadas habían tenido en la organización guerrillera. En enero de
— 64 —
1988 ésta tuvo una reunión en la que participaron la Comandancia
(ya en cabeza de Carlos Pizarro), la mayoría de la Dirección Nacional
y militantes de todas las estructuras políticas y militares del M-19
que habían sido decisivos en el último periodo. Al sitio de encuentro lo bautizaron “Campo Reencuentro”, ya que significaba volver
a encontrar a muchos de los compañeros y amigos de lucha que,
por los avatares de la guerra, habían permanecido distantes hacía
tiempo. La discusión que allí hubo les permitió mirarse críticamente
como organización y proyectarse políticamente.
El encuentro tuvo la virtud de reconocer la situación de crisis que
atravesaba la organización. “La crisis ha sido grande, pero la decisión y
convicción democrática de nuestra gente y la esencia unitaria han sido
mayores. Ahora los retos son superiores y exigen reelaborar los criterios
de organización y de funcionamiento, estilos y mecanismos. Enfrentamos
una crisis que es de desarrollo, porque al lado del desgaste, han surgido
nuevas expresiones que requieren ser integradas. Por lo tanto, se trata de
organizar este desarrollo para estar en capacidad de potenciarlo en toda
su dimensión hacia el país y volver a incidir de manera definitiva en el
proyecto democrático [...] No se trata solo de conducir una organización
sino un proyecto de nación” (documentos del M-19 citados por Villamizar,
1995: 517).
La fórmula de solución de la crisis estuvo ligada a un replanteamiento de la línea estratégica de confrontación militar que había profundizado
en los últimos años. La consigna que sintetizó dicho replanteamiento fue:
“¡Vida a la nación, paz a las fuerzas armadas, y guerra a la oligarquía!”. Ello
significó, en primer lugar, apostar por la defensa de la vida de la población
afectada por una espiral de ‘guerra sucia’; en segundo lugar, parar la guerra
con las fuerzas armadas del Estado, ya que los muertos, de un lado y otro,
eran gente del pueblo; y, en tercer lugar, poner el foco en lo crucial: la lucha
contra una dominación oligárquica que no permitía una convivencia sin
violencia ni tampoco consolidar una verdadera democracia. La bandera de
la paz era, por tanto, la clave para recuperar su conexión con el país, para
recuperar la incidencia del Movimiento en la vida política de la nación.
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El camino del M-19 de la lucha armada a la democracia
COLOMBIA
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Causas externas del tránsito a la lucha política legal
Como elementos importantes del viraje que dio el M-19 de la lucha política armada a la lucha política legal se pueden mencionar seis factores.
Cinco de ellos corresponden al ámbito nacional y uno al internacional.
En primer lugar, el problema del narcotráfico fue un factor que favoreció las posibilidades de paz en el contexto colombiano, ya que el
gobierno no podía mantener la confrontación bélica en dos frentes distintos. Hasta 1980 Colombia era más que todo un lugar de tránsito y procesamiento de la pasta de coca producida en Bolivia y Perú, pero durante
los años ochenta se operó un crecimiento significativo de la producción
de coca en su propio territorio. Con el peso que ganó la elaboración de la
cocaína, también se multiplicó el influjo de los narcotraficantes en la vida
social y política colombiana. Su intento de conquistar espacios de decisión en la vida política nacional los llevó al enfrentamiento con el Estado.
El 30 de abril de 1984 asesinaron al ministro de Justicia, Rodrigo Lara Bonilla, acto que desató una contienda abierta que incluyó la aprobación
de la extradición de colombianos, particularmente a Estados Unidos, que
los solicitaba en su suelo para juzgarlos por tráfico de narcóticos. En esta
coyuntura los narcotraficantes recurrieron a acciones de corte terrorista,
como la puesta de artefactos explosivos en el espacio urbano –como en
el caso del edificio del Departamento Administrativo de Seguridad– y la
destrucción de un avión en pleno vuelo en noviembre de 1989. En consecuencia, el gobierno tuvo que enfrentar dos guerras al mismo tiempo: una
contra la insurgencia armada y otra contra el narcotráfico. La necesidad
de resolver una de ellas fue un factor que favoreció la apertura gubernamental a una negociación de paz que pudiera llevar a la desmovilización
de los grupos armados, así implicara la ejecución de reformas políticas.
Un segundo factor que operó como causa externa del tránsito del M19 hacia la política legal tiene que ver con la creciente ‘guerra sucia’ que
estaba viviendo el país en ese momento. Como puede observarse en el
Gráfico 1, los asesinatos políticos y las masacres tuvieron un crecimiento
exponencial durante los años ochenta; más grave aún, el número de vícti-
— 66 —
mas civiles fue significativamente mayor que los muertos que resultaban
de la confrontación directa entre guerrillas y Fuerzas Armadas. A medida
que las guerrillas crecieron también lo hicieron los grupos paramilitares,
que configuraron sus primeras retaguardias en el Magdalena Medio, Córdoba y Urabá; su táctica no fue enfrentar directamente a los grupos guerrilleros sino atacar lo que consideraban su base de apoyo: la población
inerme. Mientras los destacamentos guerrilleros, particularmente las Farc,
el EPL y el M-19, ganaban protagonismo político con los acuerdos de tregua suscritos con la administración Betancur, los paramilitares desataron
una ‘guerra sucia’ orientada en gran medida contra los militantes de la
Unión Patriótica (UP), contra los avances electorales que esta organización había alcanzado y contra líderes sociales y políticos que, por sus posiciones públicas, apoyaban o podrían apoyar las demandas de apertura
democrática de los grupos insurgentes. Entre los asesinatos políticos hay
que mencionar el perpetrado el 17 de diciembre de 1986 en la persona de Guillermo Cano, director de El Espectador, uno de los diarios más
importantes del país; el del dirigente de la UP Jaime Pardo Leal, el 11 de
noviembre de 1987, y el atentado que el 18 de agosto de 1989 acabó con
la vida de Luis Carlos Galán, candidato a la Presidencia de la República
por el Partido Liberal. El M-19 no quería seguir echando combustible a
una hoguera inextinguible que estaba afectando mayoritariamente a la
población civil. Internamente comenzó a considerarse que era tiempo de
buscar alternativas a la guerra.
Un tercer factor, relacionado con el anterior, fue la percepción nítida
de un cansancio social con la guerra, que comenzó a manifestarse en
la creciente movilización ciudadana por la paz (v. Gráfico 1). Una de sus
primeras expresiones fue el ‘movimiento por la vida’, que hizo aparición
pública en el primer aniversario del holocausto del Palacio de Justicia
(noviembre de 1986). Poco a poco fueron ganando espacio expresiones sociales que clamaban por la defensa de la vida y que comenzaron
a cuestionar la legitimidad de la guerra y del uso de la violencia como
medio para alcanzar las transformaciones sociales que necesitaba el país.
Al tomar la decisión de entrar en el proceso de paz, la dirección del M-19
tuvo entre sus cálculos el hecho de que existía un creciente sector de po-
— 67 —
COLOMBIA
El camino del M-19 de la lucha armada a la democracia
— 68 —
0
500
1000
1984
1983
1981
Asesinatos políticos y masacres
1989
1988
1987
Muertos en combate
1994
1993
1992
Acciones colectivas por la paz
0
50
100
150
200
2000
1500
250
1982
1980
1979
1978
Fuente: García-Durán, 2006b: 353.
Número de víctimas
2500
1996
300
1997
3000
Gráfico 1:
Conflicto armado, guerra sucia y movilización por la paz
1995
1991
1990
1986
1985
COLOMBIA
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Número de acciones por la paz
blación que respaldaría una opción sincera de cesación de la contienda,
como de hecho ocurrió.
Un cuarto factor tiene relación con la existencia de sectores del establecimiento que ven la necesidad de modernizar el Estado y ajustar la
institucionalidad para hacer frente a la lucha contra el narcotráfico, que
puede hacerlos colapsar. Estos sectores alcanzaron un lugar privilegiado
en las esferas de poder durante la administración presidencial de Virgilio
Barco (1986-1990). Estimaban que era necesario un proceso de normalización democrática, que no podía tener como eje articulador una política represiva. Agregaban que era necesario ofrecer canales institucionales
adecuados para el trámite de los conflictos sociales y políticos mediante
la promoción de las reformas constitucionales que fueran necesarias, negociando la protesta social y favoreciendo las opciones políticas legales
frente a las opciones armadas. La posición gubernamental favoreció la
oferta de negociación que hizo el gobierno en su Iniciativa de Paz (septiembre de 1988) y la disposición que tuvo para ofrecer en la mesa de
diálogos el trámite de reformas constitucionales que respondieran a algunas de las demandas de los grupos alzados en armas.
Un quinto elemento que tendrá incidencia en el tránsito del M-19 hacia la paz tiene relación con los límites que el Eme percibe en el proceso de unidad guerrillera. Por una parte, en las agrupaciones guerrilleras
incidieron distintas culturas políticas que dificultaron ese proceso y que
anteponían su verdad doctrinaria y estratégica a las posibilidades de coordinación y articulación entre sí, factor al cual se sumaron las tensiones
entre los grupos, como ocurría con el mutuo odio irreconciliable que el
EPL y las Farc habían anidado desde su origen. Esto impidió que pudieran
tramitar de manera colectiva las distintas crisis que enfrentaron.14 Cada
cual prefirió hacer su propia reflexión “interna” y su propio replanteamiento, sin abrirse a la posibilidad de una salida colectiva que les permi-
14
La crisis del ELN después de Anorí, cuando el Ejército estuvo a punto de exterminarlos; la crisis del EPL después del
asesinato de los hermanos Calvo, sus principales líderes, y la crisis de las Farc después del genocidio de la UP, cuando
se dispara la ‘guerra sucia’.
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
tiera tener mayor incidencia social como fuerzas revolucionarias. Por otro
lado, el afán de protagonismo y vanguardismo, del cual el M-19 no estuvo
exento, afectó las posibilidades de acción conjunta. En concreto, las otras
guerrillas le tenían recelo a la manera de ser del M-19, al que llegaron
a calificar como una organización irresponsable y aventurera. En fin, la
propuesta de una acción unitaria para resolver la confrontación armada
no tuvo espacio real. Las ‘coordinadoras guerrilleras’, primero sin las Farc
y luego con las Farc, no fueron más que un saludo a la bandera de la unidad revolucionaria, sin avances significativos en el plano operativo. Esa
constatación la hizo Pizarro en su última visita a Cuba, donde pretendió
hacer un gran esfuerzo para que la unidad guerrillera tuviese carácter
real y estratégico y no obtuvo resultados concretos. Pese a este fracaso,
al borde de las conversaciones de paz con el gobierno, el Comandante
insistió en el proceso conjunto sin lograr una respuesta clara del resto
de organizaciones. De modo que el M-19 se convenció de que los límites
de la unidad habían llegado a su tope y que era necesario emprender en
solitario el camino de la paz.
Finalmente, es importante tener presente un sexto factor, de carácter
internacional, que operó como causa externa del proceso de paz que emprendió el M-19. Sobre la dirigencia del Eme tuvo efecto político el tránsito a la democracia que se vivió entonces en América Latina. De un
lado, las transiciones de las dictaduras del Cono Sur hacia regímenes democráticos fortalecieron la percepción de la posibilidad e importancia de
promover un fortalecimiento democrático en los países de la región. Esto
coincidió con la apuesta estratégica del M-19 de lucha por la democracia.
De otro lado, algunos países del continente, entre ellos Colombia, promocionaron el Grupo de Contadora como apoyo político para la búsqueda
de una salida negociada de los conflictos armados que se vivían en Centroamérica (El Salvador, Guatemala, Nicaragua). Obviamente, la participación del gobierno colombiano en esta gestión diplomática internacional
planteó un interrogante hacia adentro del país: si se favorecía una salida
negociada en Centroamérica, ¿por qué no se podía impulsar algo semejante en Colombia? La sugerencia se vio reforzada con la participación
colombiana en el grupo de los Países No Alineados, que favoreció una
— 70 —
mayor autonomía del país en la política internacional, con cierto margen
de independencia frente a los Estados Unidos.
ESTRATEGIA DE MOVILIZACIÓN HACIA LA PAZ
La conexión del M-19 con la sociedad colombiana se recupera a fondo
cuando el Movimiento hace suya una apuesta social por la paz. Por lo tanto, es necesario que repasemos los distintos momentos de ese tránsito
y la forma como él configuró un proceso de paz irreversible e implicó el
paso de la organización guerrillera a la lucha política legal.
De la paz como táctica a la paz como estrategia
Para entender la forma como el M-19 llegó a asumir el camino de una
negociación de paz con el gobierno es necesario tener en mente el debate político interno que produjo un cambio en su línea estratégica y,
por tanto, en la visión que tenía de la paz: “Los del M-19 empezamos a
entender esas cosas a comienzos de 1980, a raíz de la toma que un comando nuestro hizo de la Embajada de la República Dominicana para
exigir la libertad de nuestros presos y donde, por primera vez, el tema
de la paz aparece como una iniciativa desde las filas de la insurgencia.
Eso fue un quiebre ideológico porque nosotros, los revolucionarios latinoamericanos, nacimos influenciados por fenómenos como la revolución
cubana, que tenía la consigna de ‘vencer o morir’, no de negociar, no de
conciliar. Entonces atreverse a plantear la salida negociada era una herejía absoluta” (Patiño, 2001). La propuesta que la agrupación hizo en ese
momento comprendió tres componentes: la tregua en el enfrentamiento
armado, el diálogo nacional y la derogatoria del Estatuto de Seguridad. A
esta propuesta de paz el gobierno del presidente Turbay Ayala respondió
negándose a cualquier tregua y a cualquier diálogo político con la insurgencia. Se limitó a tramitar en el Congreso de la República una amnistía
bastante restringida, que fue rechazada por los grupos guerrilleros. Para
ellos, la simple amnistía no era la paz, ya que eso los remitía a la amnistía
con sabor a derrota que se había utilizado con las guerrillas liberales en
los años cincuenta.
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Cuando Belisario Betancur llega a la Presidencia de la República cambia la perspectiva gubernamental en relación con la paz. El nuevo mandatario asumió como propias las banderas que estaba planteando la insurgencia, en particular el M-19, y promovió un gran diálogo nacional y
la concertación de compromisos de tregua con los grupos guerrilleros
dispuestos a aceptarla. De hecho, se firmaron acuerdos de tregua con
las Farc, el M-19, el EPL, el ADO y algunos sectores del ELN (v. Cuadro
1). Sin embargo, el momento para la paz todavía no estaba maduro. La
ruta del diálogo nacional que planteó Betancur no fue clara ni contaba
con el respaldo político necesario para conducirla a la ampliación de la
democracia y la paz, como se esperaba. Ni los militares ni los sectores
dominantes la apoyaron, y más bien favorecieron la consolidación de
los grupos paramilitares, que en esos años crecieron significativamente.
Pero tampoco las guerrillas, entre ellas el M-19, estuvieron dispuestas a
jugársela estratégicamente por la paz. Aunque la paz ganó importancia
en su discurso, éste seguía siendo retórica de guerra, es decir, la paz continuó levantándose como una bandera táctica. La apuesta estratégica
siguió siendo formar un ejército que garantizara la fuerza necesaria para
llegar a ser gobierno.
Pasados los hechos del Palacio de Justicia y de la soledad política
que le sobrevino, el M-19 asumió una perspectiva estratégica de paz:
sintió que esta opción tendría la capacidad de reconectarlo con el país y
se convenció de que esa actitud podía ser revolucionaria en el contexto
colombiano: “Fue el M-19 la primera organización insurgente que descubrió que la paz en Colombia podía ser un elemento transformador,
podía ser un elemento revolucionario. Porque en Colombia, durante los
últimos cincuenta años, la violencia se había vuelto un ejercicio ligado
con el poder, para mantenerlo, para conseguirlo, o para ejercerlo. La clase dirigente colombiana supo que mantener esa violencia podía ser la
mejor manera de impedir las transformaciones sociales y políticas del
país. El M-19 descubre que la paz puede ser un elemento muy importante para cambiar eso. Es decir, la clase dirigente colombiana, mirada
globalmente, es poco amiga de la paz porque ha logrado incorporar
la violencia al mantenimiento del estatu quo, y con ello ha generado
— 72 —
Barco (1986-90)
Betancur (1982-86)
Cuadro 1: Tipos de acuerdos de paz, por periodos
presidenciales, 1982-199415
Acuerdos de tregua y cese al
fuego
• Acuerdo de Uribe: Farc (marzo de
1984).
• Acuerdo con M-19 y EPL (agosto
de 1984).
• Acuerdo con ADO (agosto de
1984).
• Acuerdos con sectores del ELN
(diciembre de 1985, abril y julio de
1986).
Agendas y acuerdos
preliminares y de procedimiento
Acuerdos finales de paz
• Acuerdo entre las Farc y la
Comisión de Paz (marzo de 1986)
para prorrogar el acuerdo de
Uribe.
• Acuerdo del Tolima: M-19 (enero
de 1989).
• Acuerdos para iniciar procesos
de paz con EPL, PRT y Quintín
Lame (mayo-junio de 1990).
• Pacto político: M-19
(noviembre de 1989).
• Acuerdo político: M-19
(marzo de 1990).
una manera de gobernar. Necesita permanentemente una cierta cantidad de violencia para poder justificar la exclusión, el autoritarismo, para
conculcar libertades democráticas, en fin, para tener una cierta legitimidad en el manejo de un Estado donde el elemento de la fuerza es muy
importante” (Patiño, 2001).
De la lucha antioligárquica a la negociación política
El punto de partida del cambio fue el secuestro de Álvaro Gómez, ex
candidato presidencial y exponente preclaro de la oligarquía nacional.
Lo que comenzó como una acción de guerra terminó en un proceso de
concertación, una vez que, en las reacciones de los distintos sectores políticos y sociales ante el secuestro, la dirección del M-19 percibió la oportu15
Cuadro elaborado por Mauricio García Durán y publicado previamente en Accord 14 (2004: 80).
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
nidad que se abría para la concertación. Esta concertación tuvo distintos
momentos, pero posiblemente el más importante tuvo como escenario
la llamada Cumbre de Usaquén (29 de julio de 1988), que, aunque sin la
participación del gobierno, volvió a abrir las puertas para un proceso de
paz. En esa ocasión el M-19 dio a conocer una propuesta, uno de los puntos de partida de la ulterior negociación con el gobierno.
La propuesta inicial del gobierno de Barco era poco menos que un
itinerario de desmovilización, sin mayor contenido político. En la Cumbre
de Usaquén el Movimiento, en cambio, planteó una propuesta de negociación eminentemente política. Se puede decir que la hoja de ruta que
finalmente se asumió para la negociación de paz fue el resultado de la
confluencia de los dos aportes: el del gobierno y el del grupo guerrillero. Por eso, cuando se firmó el primer acuerdo que dio inicio al proceso
de paz en enero de 1989, el tema político ya hacía parte esencial de la
agenda a trabajar. Todavía los hechos del Palacio de Justicia estaban muy
frescos en la opinión pública y en el mismo gobierno, y ello se traducía
en una alta dosis de desconfianza para embarcarse en una negociación
de paz con la guerrilla, ante todo con la del M-19. Lo que le dio confianza
al gobierno fue la disposición del Eme para el desarme. Para la dirección
guerrillera fue claro que si el gobierno estaba dispuesto a realizar las reformas que se demandaban, ellos estaban dispuestos a desarmarse. Dada
esta situación de desconfianza, para Carlos Pizarro quedó claro que era
clave la construcción de una relación con el gobierno como interlocutor,
actitud que resultó favorecida por las actitudes y el reconocimiento del
‘otro’ como tal.
¿Cuál fue el esquema de negociación del M-19? Se fue construyendo
poco a poco. Había dos puntos de partida: la iniciativa de paz del gobierno
y la iniciativa de la guerrilla. La iniciativa de Barco era muy procedimental,
y en el proceso mismo las dos se fueron fundiendo. El 1º de septiembre
de 1988, el Presidente dio a conocer su “Iniciativa para la paz”, donde expuso la posición del Ejecutivo nacional sobre las condiciones y estrategias para una paz negociada. La propuesta oficial contemplaba tres fases:
1) una fase de distensión, destinada a crear un ambiente de credibilidad y
— 74 —
confianza mediante una manifiesta voluntad de reconciliación por parte
de los grupos guerrilleros; 2) una fase de transición, dirigida a iniciar el
tránsito hacia la normalidad institucional y el regreso a la democracia de
los grupos alzados en armas; y 3) una fase de incorporación, en la que se
alcanzaría la reintegración plena de los alzados en armas a la vida social
y política del país, con las garantías y estímulos necesarios para tal fin
(indulto, garantías para la participación electoral, medidas de asistencia
económica temporal, esquemas de seguridad y protección de la vida de
las personas incorporadas y diálogos regionales para recoger las iniciativas que contribuyeran a aclimatar la convivencia, la normalización y la
reconciliación).
Por su parte, la iniciativa del M-19 era bastante sustantiva y estaba
referida a una propuesta de Carlos Pizarro en la cual exponía lo que él
llamó “las tres grandes rectificaciones”, enderezadas a superar la crisis
colombiana: 1) una nueva Constitución que, en sus contenidos y en su
forma, se convierta en un auténtico tratado de paz; 2) un plan de desarrollo económico concertado regional y nacionalmente, que sirva como
guía en el avance hacia la prosperidad con justicia social; 3) una filosofía
de convivencia, unidad nacional y soberanía, que oriente la definición de
una política única para las armas de la República y que se concrete en
el manejo democrático del orden público y en el restablecimiento del
imperio de la justicia, dentro de un marco de garantías para el pleno ejercicio de los derechos ciudadanos.
Se trabajaron cuatro escenarios de concertación y negociación:
• Discusión y negociación bilateral entre el gobierno y el M-19, que
tuvo lugar básicamente en el campamento de Santodomingo (departamento del Cauca).
• Acuerdos políticos, que se alcanzaron en la Mesa de Trabajo por la
Paz y la Reconciliación Nacional, instalada el 3 de abril de 1989 y en
la cual participaban las expresiones políticas legales, el gobierno y
el M-19. El escenario estuvo abierto a la participación de otras guerrillas que quisieran incorporarse al proceso.
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• Mesas de Análisis y Concertación, complementarias de la Mesa de
Trabajo por la Paz y que fueron un escenario mucho más abierto,
donde participaron organizaciones y expresiones regionales y sectoriales que discutieron los temas sustanciales de un eventual pacto
político, cuyos contenidos se convertirían en leyes de la República o
decisiones del Ejecutivo.
• Preparación para la construcción de un movimiento político de carácter civil, debate que se entablaba con la gente que visitó las mesas de Santodomingo, y con la cual se establecieron compromisos
políticos para la participación electoral del M-19 después de la desmovilización.
Hubo otro eje, que podríamos llamar de “Nuevo Entendimiento y Reconciliación”. Este empezó a construirse de manera informal con distintos
actores, por iniciativa de Pizarro y por fuera de los escenarios pactados.
Con las otras guerrillas, sin éxito al comienzo, por los celos y los desencuentros propios de organizaciones desconfiadas, sectarias y vanguardistas. Sin embargo, a mediados de 1990 tres grupos guerrilleros –el EPL,
el PRT y el Quintín Lame– empezaron a transitar la trocha abierta por el
M-19 y firmaron acuerdos de paz en 1991. También hubo acercamientos
con algunos personeros de la clase política, especialmente aquellos con
quienes habían tenido una confrontación más aguda, como fue el caso
del ex presidente Turbay Ayala. Pizarro también tuvo gestos de reconciliación con la fuerza pública, especialmente con el Ejército, y estableció
diálogos con los generales Guerrero Paz y Valencia Tovar. Respecto de la
contrainsurgencia ilegal, los Emes empezaron a reunirse con las Autodefensas del Magdalena Medio, las cuales terminaron desmovilizándose
en 1992. Algo se intentó con los señores de la droga, sin mucho éxito, ya
que estaban muy divididos, tenían una apreciación muy diversa sobre
el proceso de paz guerrillero y jugaban con muchos naipes y sin reglas
claras.
Una de las decisiones dirigidas a facilitar la negociación fue la concentración de la fuerza militar prioritariamente en el campamento de Santodomingo. Este diseño facilitó la “separación de fuerzas” con una “franja
— 76 —
desmilitarizada”16 entre este sitio y las poblaciones ubicadas más abajo
de la montaña, así como el inicio de una virtual tregua bilateral. Se trató
de un proceso que se fue desenvolviendo a lo largo de todo el año 1989.
A él fueron llegando gentes procedentes de distintos frentes armados y
sitios del territorio nacional.
De la negociación con el gobierno a un diálogo con la
sociedad
Al introducir un debate más político en la agenda de negociación, el M-19
buscó adelantar un intercambio de opiniones con los sectores políticos
y, en alguna medida, con la sociedad en general. En últimas, la discusión
giró en torno a las condiciones exigidas para consolidar una democracia real y garantizar una paz duradera. La idea fue construir un consenso
político que se tradujera posteriormente en leyes o reformas de la Constitución. En razón de ello se pueden identificar dos ejes diferentes en los
asuntos que fueron negociados entre el gobierno y el Eme: la reinserción
de la fuerza guerrillera y las reformas políticas, sociales y económicas.
Los problemas que tenían que ver directamente con la reinserción de
la fuerza guerrillera (indulto, esquemas de seguridad, garantías económicas y sociales para los desmovilizados y programas de desarrollo en las
zonas de influjo del grupo guerrillero) se negociaron directamente entre
el gobierno y el M-19 y constituyeron parte importante del acuerdo de
paz final (v. Cuadro 2). El mismo esquema sería utilizado por el gobierno en las negociaciones que se emprendieron después con otros grupos
guerrilleros (EPL, PRT, Quintín Lame, CRS).
La discusión de los temas de carácter más político, como fueron las
condiciones de favorabilidad política, las reformas de la Constitución
para ampliar la democracia, las medidas referentes a derechos humanos,
16
Aunque en el proceso del M-19 no hubo un tercer actor (como los Cascos Azules de la ONU) que garantizara una tregua
y la separación de las fuerzas, el diseño de su ubicación en el campamento de Santodomingo fue de hecho el de mantener separadas las fuerzas insurgentes mediante su concentración en un área y la creación de una zona desmilitarizada,
tal como puede observarse en otros acuerdos de alto el fuego (v. Fisas y Herbolzheimer, 2007).
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
justicia y orden público y las reformas de las políticas públicas de orden
social y económico, tuvo otro escenario. Carlos Pizarro pidió que tales
asuntos fuesen considerados en el debate político abierto a partir de la
instalación de la Mesa de Trabajo por la Paz y la Reconciliación Nacional,
el 3 de abril de 1989. Además, el 3 de mayo de 1989, en carta dirigida al
Presidente de la República, Pizarro propuso un Pacto Político por la Paz y
la Democracia, cuyas bases serían:
1) Dar fuerza de ley a todos los acuerdos que resulten del consenso
de los participantes en las Mesas de Análisis y Concertación y en la
Mesa de Trabajo.
2) Acordar una reforma electoral.
3) Comprometer a las fuerzas políticas con asiento en el Congreso en
el impulso y la aprobación de las iniciativas legislativas surgidas de
los acuerdos logrados en la Mesa de Trabajo.
4) Comprometer al Gobierno Nacional en la convocación de un Referéndum por la Paz y la Democracia, con el propósito de que el
pueblo colombiano dijera la palabra definitiva sobre el conjunto de
reformas acordadas y definiera una política única sobre las armas
de la República.
Las partes acordaron que para cada una de las tres grandes áreas temáticas planteadas por el M-19 se conformara una Mesa de Análisis y
Concertación en la que podrían participar ciudadanos y fuerzas representativas de la sociedad. Estas empezaron a funcionar un mes después
y el 13 de julio de 1989 entregaron sus resultados a consideración de la
Mesa de Trabajo por la Paz y la Reconciliación Nacional como insumos del
pacto político que debería plasmarse en el acuerdo de paz.
En el nivel operativo del proceso de paz es necesario mencionar la
disposición que hubo para encontrar soluciones a los problemas que se
presentaron en el camino, tanto de parte del M-19 como del gobierno.
Ejemplo claro de ello se tuvo cuando Afranio Parra fue asesinado en Bogotá por la Policía (abril de 1989). Muchos pensaron que el proceso de
paz se rompería, pero el M-19 mostró una enorme disposición a no po-
— 78 —
Cuadro 2: Comparación entre los acuerdos negociados
con el M-19 (1989-1990)17
Pacto político
(noviembre 2 de 1989)
- Convocatoria de un referéndum
extraordinario por la paz y la democracia
(punto central: posibilidad de reforma de la
Constitución por Asamblea Constituyente).
Favorabilidad
- Reforma electoral (tarjeta electoral,
política
financiación, información, voto obligatorio).
- Reconocimiento legal de los partidos que
surjan del proceso de paz y circunscripción
nacional especial de paz.
- Establecer comisiones para la reforma
de la justicia, estudio del problema del
narcotráfico y estudio de la ratificación del
Protocolo II.
Justicia, derechos
- Publicar información sobre las
humanos y orden
autodefensas bajo responsabilidad de las
público
Fuerzas Armadas.
- Revisión del Estatuto para la Defensa de
la Democracia.
Acuerdo político
(marzo 9 de 1990)
Temas negociados
- Se reafirma la necesidad de tramitar:
• Una circunscripción especial para
la paz
• Reforma electoral
• Reforma de la Constitución
que permita ampliar los espacios
democráticos
- El gobierno procederá al
nombramiento de las mencionadas
comisiones y a la aplicación de los
restantes puntos negociados.
- Indulto.
- Programa de reinserción.
- Plan de seguridad hasta agosto de
1990; luego se redefinirá con el nuevo
gobierno que comienza el 7 de agosto.
- Creación de un Fondo Nacional para la
- El Fondo podrá ser ampliado con
Desarrollo regional
paz, encargado de adelantar programas en aportes del gobierno, la empresa
y social
zonas de influencia de los desmovilizados. privada y fundaciones internacionales.
- Medidas de políticas públicas de
planeación participativa, ingresos,
- El gobierno iniciará su aplicación y
Políticas sociosalarios, aspectos laborales, vivienda,
ejecución a partir de la fecha de la
económicas
salud, seguridad alimentaria, producción
dejación de armas.
campesina y comercialización.
- Entrega ante una comisión de la
Internacional Socialista designada para
- Se había designado a la Iglesia Católica este fin.
Veeduría
como ‘tutora moral y espiritual’ del proceso - Una comisión de seguimiento
de paz.
para concretar y dar viabilidad a los
compromisos adquiridos en el acuerdo
de paz.
Garantías sociales - Indulto
y jurídicas para los - Programa de reinserción
ex guerrilleros
- Plan de seguridad
17
Elaborado por Mauricio García-Durán (1992) con base en los textos de los acuerdos.
— 79 —
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larizar la situación y el gobierno detuvo a los policías responsables del
hecho y buscó aclarar lo ocurrido.
De la audacia del líder a una decisión democrática
El punto de partida del proceso dependió mucho de la genialidad de Carlos Pizarro. La posibilidad de iniciar una negociación con el gobierno fue
una expresión de audacia política que partía de su confianza en el pueblo
y del respaldo político que esperaba del mismo. Pizarro pudo embarcarse en la aventura de una negociación no solo por su intuición política
sino, ante todo, por el ascendiente que tenía en la militancia del M-19,
en particular en los más comprometidos con la estructura militar. Dado
el reconocimiento de que Pizarro gozaba en el campo militar, la gente lo
siguió cuando se planteó la opción de entrar en una negociación de paz.
Se puede decir que aquí operó la ‘religiosidad’ que procrean las estructuras jerárquicas: el comandante no se equivoca. El paso a la paz se asumió
siguiendo al comandante.
“Pizarro, quien encarnaba la dirección del Eme, se atrevió él, en un acto
audaz y solitario, a arriesgarse a firmar una declaración con el Gobierno
Nacional, mediante la cual se daba comienzo a un proceso de paz. Solitario, porque, pese a los esfuerzos que Pizarro hizo porque fuese un proceso
conjunto con las demás fuerzas guerrilleras, eso no fue posible. Solitario
porque esa declaración no fue consultada con el conjunto de la organización, ni siquiera con la dirección del M-19. Audaz porque en esa declaración Pizarro planteaba como remate del proceso la desmovilización
del M-19. Eso fue en enero de 1989. Después nos reunimos y se empezó
a encontrarle consenso [...] En eso consistió el trabajo interno que hubo
que hacer durante el año 89, para que toda la gente asimilara esa posibilidad, la del desarme. Había una comprensión política teórica, pero había
una gran dificultad de interiorizar el significado que eso tenía en cuanto
a la vida personal de toda la gente que hacíamos parte del M-19. Pizarro,
con esa declaración del 10 de enero de 1989, empezó a poner las cosas en
el punto. Las armas como fetiche para clasificar posturas revolucionarias
quedaron definitivamente cuestionadas” (Patiño, 2001).
— 80 —
No todos los militantes del Movimiento estaban convencidos de la
pertinencia de avanzar, sin retorno, hacia la paz. Sin embargo, la discusión
interna y el dinamismo político que se imprimió a la marcha en el campamento de Santodomingo fueron convenciendo aun a los más renuentes.
Fue el caso, por ejemplo, de Rosemberg Pabón, quien había sido el comandante de la toma de la Embajada Dominicana. Su posición reacia al
desarme cambia cuando tres buses llenos de gente de Yumbo (su lugar
de origen) arriban al campamento para pedirle que “se baje”, es decir, que
deje las armas, que lo necesitaban como líder político en su región. En ese
momento cambió su percepción del proceso y fue uno de los primeros
en entrar en la lucha política legal. Una de las partes más difíciles del proceso fue el reto que planteó el manejo de la angustia que vivió la gente
de base de la organización por la incertidumbre que implicaba la desmovilización, ya que el paso a la vida civil no solo les arrebataba la referencia
colectiva que los articulaba y les daba identidad, sino que también implicaba perder el reconocimiento social y político que tenían por el hecho
de ser guerrilleros, de portar un arma.
El campamento se convirtió en un lugar de romería popular, movilización social y comunicación de masas. La oficina de prensa ubicada
en Santodomingo se volvió uno de los sitios centrales del campamento.
Líderes sociales, estudiantes, representantes de organizaciones y grupos
políticos, gente del común, se dieron cita en la montaña caucana para
contactar a los guerrilleros y debatir con ellos. Y este ejercicio de masas
fue mostrando al conjunto de la militancia que la decisión por la paz era
la correcta. No en vano, en octubre de 1989, cuando se efectuó la X Conferencia del M-19 y se votó democráticamente para decidir si el movimiento dejaba las armas y se reintegraba a la vida civil para formar un partido
político, los resultados fueron contundentes: de 230 votos emitidos, 227
fueron a favor de la desmovilización del grupo armado.
El reto de la paz a pesar del incumplimiento
El 2 de noviembre de 1989 se firmó un Pacto Político entre el M-19, el Gobierno Nacional y la dirección del Partido Liberal. Este pacto recogió, tan-
— 81 —
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to los consensos a los que habían llegado las mesas de análisis y concertación en el mes de julio anterior, como los puntos clave para garantizar
una adecuada reinserción del grupo guerrillero (v. Cuadro 2) y la serie de
reformas sociales y políticas necesarias para avanzar hacia un fortalecimiento de la democracia. Se buscaba traducir en medidas específicas los
consensos políticos que se habían alcanzado con la administración Barco
y el partido político gobernante.
La ejecución de lo acordado en el Pacto Político dependía de la reforma constitucional entonces en curso en el Congreso, y que fue retirada por el Gobierno Nacional ante el intento de algunos congresistas
de introducir la no extradición de colombianos enjuiciados, actitud que
era inaceptable para la Presidencia de la República en razón de la guerra
entablada con el narcotráfico en ese momento. Al hundirse la reforma
constitucional, naufragaron los instrumentos más importantes acordados con el M-19 en relación con reformas de la Constitución Nacional y la
convocación de un referendo. Como bien lo describe Otty Patiño (2001),
“Sin embargo, el gobierno volvió a meter su reforma a la justicia en el
Congreso y la adosó al paquete que habíamos pactado, y allí fue Troya. El
Congreso reaccionó contra la iniciativa del gobierno y aprobó lo contrario, es decir, la no extradición, y el gobierno entonces retiró su propuesta
de reforma, permitiendo que se archivara todo el proyecto. Todo un año
de trabajo se perdió. Fue un momento bastante crítico, el más crítico de
todos. Obligó a crear un plan de emergencia y la salida a Bogotá de Pizarro y Navarro para construir a la carrera un nuevo pacto político que
viabilizara la paz. Lo bueno que tuvo esa crisis fue que demostró la impotencia del gobierno y del Congreso para crear caminos de paz. Allí se fue
abriendo la necesidad de una Asamblea Constituyente como escenario
para discutir y concertar las reformas que se habían cocinado en las Mesas de Análisis y Concertación”.
¿Volvería el M-19 a la guerra? ¿Podría seguir en su apuesta por la paz
a pesar del incumplimiento de parte del gobierno y los partidos políticos
mayoritarios en el Congreso? Fue un momento difícil para el movimiento
armado. Con palabras de Antonio Navarro, se vieron abocados a dar “un
— 82 —
salto al vacío y sin red protectora”. Era saltar al vacío sin saber si el pueblo
los iba a agarrar. El Eme, pese a todo, realizó la maniobra y los resultados
electorales mostraron que la población había acogido sus propuestas
más allá de lo esperado.
Es pertinente una palabra adicional sobre el papel de la veeduría en
los acuerdos de paz. En el caso del M-19 se acordó nada más que la “tutoría moral de la Iglesia Católica”, toda vez que el acuerdo estaba planteado, más que todo, de cara al país. En los acuerdos posteriores, de 1991 y
1994, se establecieron veedores tanto nacionales (la Confederación de
Iglesias Evangélicas y la Asamblea Constituyente) como internacionales
(la Internacional Socialista y el Consejo Mundial de Pueblos Indios). Ahora
bien, a más de su presencia en los actos de desmovilización, las guerrillas
difícilmente ejercieron un papel de control sobre el cumplimiento de los
acuerdos.18 En el caso concreto del M-19, más de diez años después de firmado el acuerdo de paz, existían puntos que el gobierno nunca cumplió,
como fueron la creación de una comisión para estudiar el problema del
narcotráfico y el suministro de los nombres de los grupos paramilitares
creados por el gobierno; tampoco se aclaró quiénes fueron los responsables del asesinato de Carlos Pizarro que obraron detrás de la escena del
crimen.
Del triunfo electoral a la dispersión política
El M-19 se desmovilizó el 9 de marzo de 1990 y dos días después participó
en elecciones conjuntamente con la Acción Nacionalista por la Paz.19 Pese
a tan corto tiempo de campaña, alcanzó unos resultados sorprendentes:
más de ciento veinte mil votos para distintos cargos. Carlos Pizarro logró
70.901 (7,8% de la votación total) para la alcaldía de Bogotá, que lo ubicaron en el tercer lugar; salieron electos dos representantes a la Cámara, un
18
19
Es la ironía del intento del gobierno del presidente Álvaro Uribe de querer firmar un acuerdo de punto final con los grupos
desmovilizados en los años noventa, y así dar por terminado definitivamente el proceso de reinserción de dichos grupos
guerrilleros desmovilizados.
De esta coalición, formada antes de la desmovilización, hacían parte el M-19, el Frente Democrático, la Democracia
Cristiana, Colombia Unida y un grupo de demócratas independientes.
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alcalde en el municipio de Almaguer y cinco concejales en cinco ciudades distintas (v. Dirección General para la Reinserción, 2000).
El 2 de abril de 1990 se creó un nuevo movimiento político nacional
liderado por el M-19: la Alianza Democrática M-19 (AD-M19), que contó
con la participación de sectores de la Unión Patriótica (Círculos Bernardo
Jaramillo), Frente Popular, Socialismo Democrático, Colombia Unida, Movimiento Inconformes y otras agrupaciones cívicas y políticas de alcance regional. Sus fundadores consideraron que estaban configurando un
“movimiento unificado nacionalmente para transformar la actual situación y donde, además, exista la convicción plena de que en la Colombia
de hoy las vías civilistas y los métodos de la democracia sean los únicos
válidos para el ejercicio de la acción política” (citado por Dirección General para la Reinserción, 2000: 21).
En el mes de mayo del mismo año la AD-M19 se lanzó a la campaña
electoral para la Presidencia con Carlos Pizarro como su candidato. Con
el asesinato de Pizarro cometido el 26 de abril de 1990, mientras se desplazaba en un avión, los enemigos de la paz pretendieron parar el avance que mostraba esta alianza de sectores desmovilizados y de izquierda.
Pero el Movimiento se mantuvo en el proceso de paz y Antonio Navarro
asumió la candidatura presidencial de la AD-M19. Ahora bien, no lo hizo
como comandante del M-19, cargo que había dejado de existir a raíz de
la firma de los acuerdos de paz.
Los avances iniciales de la AD-M19 fueron verdaderamente positivos
y reflejaron el respaldo que la opinión pública otorgó a la desmovilización del grupo armado. Esto se vio con claridad en los resultados de las
elecciones presidenciales del 27 de mayo de 1990, cuando la alianza capturó el 12,5% de la votación total, y en la elección de delegatarios para
la Asamblea Nacional Constituyente hecha el 9 de diciembre de 1990,
cuando sus listas obtuvieron el 27,3% de los sufragios (v. Cuadro 3). Fue
un proceso electoral extraordinario, que no respondía a la dinámica política normal que tradicionalmente se ponía en juego en los comicios para
cuerpos colegiados y el poder ejecutivo del Estado, en sus tres niveles.
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En octubre de 1991 se renovó el Congreso que había sido revocado
para dar paso a la Asamblea Nacional Constituyente, y comenzó el descenso del apoyo electoral del M-19, aunque todavía fue elegida una fuerza
parlamentaria significativa. En 1994, cuatro años después de la desmovilización, el respaldo electoral osciló entre el 3% y el 4%, que correspondía
a los niveles históricos de la izquierda colombiana. Ya en marzo de 1998
no se eligió ningún senador y apenas salieron avante tres representantes
(entre ellos Antonio Navarro y Gustavo Petro), quienes, sin embargo, fueron inscritos por el Movimiento Vía Alterna.
Cuadro 3: Resultados electorales de la AD-M19
Fecha
Tipo de elección
Votos
%
Elegidos
27-05-1990
Presidencia de la República
754.740 12,5 ---
09-12-1990
Asamblea Constituyente
950.174 27,3 19 delegatarios (de 70)
27-10-1991
Congreso de la República
483.38220
13-03-1994
Congreso de la República
153.185
2,7 1 representante
29-05-1994
Presidencia de la República
219.241
3,8 ---
9,0 9 senadores, 13 representantes
Fuente: Dirección General para la Reinserción, 2000.
Algo similar ocurrió en las elecciones de carácter regional. En marzo
de 1992 la AD-M19 eligió un alcalde, 260 concejales y 17 diputados. En
octubre de 1994 obtuvo 5 alcaldes, 129 concejales por el sistema ordinario y 42 por la circunscripción electoral para la paz, y 7 diputados. En
octubre de 1997 eligió 2 alcaldes, 44 concejales y 2 diputados. Lo singular
de esta elección fue que se presentó una mayor dispersión en las listas
de los representantes de los grupos guerrilleros desmovilizados. La ADM19 ya no articulaba a la mayoría de estas fuerzas, dado que algunas de
ellas conformaron otros movimientos (el Movimiento de Integración Democrática, por ejemplo), e incluso un grupo de antiguos militantes ‘re20
Para esta elección de Congreso y la de 1994 se toma el resultado de los votos para Cámara de Representantes, ligeramente mayores que los de Senado.
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fundaron’ el M-19 como un movimiento político distinto de la AD-M19.
Además, se presentaron en coaliciones con otras fuerzas políticas y en el
panorama electoral apareció un nuevo núcleo guerrillero desmovilizado,
la Corriente de Renovación Socialista (v. Dirección General para la Reinserción, 2000).
La opción política implicó continuidad y ruptura al mismo tiempo.
Continuidad, por cuanto el nombre y el prestigio del M-19 se asumen
como parte de lo que se quiere conservar; no obstante, en la alianza política que se configuró aparecían fuerzas distintas de las del Eme. Y esta
es, por tanto, la dimensión de la ruptura: lo que emergió después de los
acuerdos de paz no fue solo la conversión en partido político de un grupo guerrillero, sino igualmente la apuesta por una alianza con otras fuerzas, que incluyó, tanto a otros grupos desmovilizados (EPL y PRT), como
a diversas fuerzas sociales y políticas que no habían estado en la lucha
armada.
Una dificultad que se presentó en este momento fue el tipo de liderazgo que se configuró dentro de la AD-M19. Los afanes de la lucha electoral en una serie de votaciones muy consecutivas (elecciones locales,
presidenciales, para la Asamblea Constituyente, para el nuevo Congreso)
no dieron tiempo ni permitieron realizar eventos democráticos dentro
de la nueva fuerza política, de tal forma que se discutiera y acordara colectivamente el horizonte político a tomar. De hecho, Antonio Navarro
fue investido de un liderazgo que limitó la participación democrática y la
formación de un partido político. La gente que quería participar electoralmente a nombre de la AD-M19 solicitaba el aval a quien aparecía como
el líder de la organización, y Navarro, como hombre pragmático que es, y
por las circunstancias organizativas y políticas, se vio entonces obligado a
tomar con frecuencia decisiones inconsultas o no consensuadas,21 lo cual
le ganó fama de autoritario y autocrático.
21
Paradójicamente, en el espacio de la guerra fueron mucho más “comandantes” Bateman y Pizarro, quienes tomaron
decisiones inconsultas con estilo, con la elegancia propia de quien se siente investido del don de mando, sin que nadie
se sintiese agredido.
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En la transición faltó conciencia de la necesidad de construir partido político con base en los positivos resultados electorales iniciales (en
los comicios para la Asamblea Constituyente alcanzaron a ser la segunda
fuerza electoral). En este primer momento las encuestas de opinión otorgaron una favorabilidad muy grande a Antonio Navarro, cosa que llevó
a pensar a muchos, comenzando por el mismo Navarro, que la AD-M19
sería opción de poder en las siguientes elecciones presidenciales. Eso les
impidió valorar suficientemente lo que se había alcanzado. En verdad, los
resultados electorales de 1991, destinados a conformar el nuevo Congreso, fueron interpretados como una derrota, ya que, de constituir la segunda fuerza política en la Asamblea Constituyente, se pasó a contar únicamente con 22 parlamentarios (9 senadores y 13 representantes). Esto se
tradujo en cierta tensión entre el grupo parlamentario electo y Navarro,
eventual candidato presidencial, quien se dedicó a “dar madera” (criticar)
a la gestión de sus compañeros en el Congreso. En últimas, no hubo conciencia de la urgencia de actuar como colectividad política.
Por lo demás, les faltó entender colectivamente el carácter del poder
(tradicional) y la diferencia entre un voto de opinión (que depende más
del apoyo que se da a una “figura”) y la manera concreta como operaba
la política clientelista a través de una maquinaria electoral (una red de
apoyo o clientela con el voto “atado”) en los procesos electorales. Por tanto, no se tuvo capacidad para responder a ese desafío. Antes bien, en el
seno de la AD-M19 nacieron nuevos liderazgos individuales, aprovechando que la expresión colectiva y jerarquizada del aparato guerrillero había
dejado de funcionar. La consecuencia apareció clara en las elecciones de
1994. La opción que entonces se adoptó no fue la una lista unificada sino
la conocida como “operación avispa”, es decir, la dispersión de listas de
candidatos. Y ahí fue la debacle. Los 22 parlamentarios se redujeron a uno.
Los compañeros de ruta no habían construido fuerza política. Constataron dolorosamente que construir cultura política es una tarea de máximas exigencias.
Además de las dificultades que se presentaron en el ámbito político,
hubo también problemas en el proceso de reinserción económica de la
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fuerza desmovilizada. Para los que estaban en la política (en su mayoría, comandantes antes de la desmovilización), la reinserción no era tan
importante, ya que su participación en la vida política en gran medida
había resuelto los dilemas que planteaba el tránsito de la vida guerrillera
a la vida civil. Pero para muchos de los militantes rasos la cuestión fue
distinta, y allí se produjo una escisión. Por eso, cuando colapsó la participación de los desmovilizados en el ámbito político, estos aspectos de la
reinserción volvieron a tornarse importantes, ya que hubo dificultades
y demoras para la implementación de lo pactado en cuanto a auxilios
económicos, créditos para proyectos productivos, capacitación y asistencia técnica, dotación de tierras y ubicación laboral. “Debido a la demora
en los desembolsos y a las condiciones particulares que vivían muchos
de los ex combatientes al asumir obligaciones sociales y familiares sin
tener una real base económica. En un alto grado estos proyectos nunca
se iniciaron y los recursos se utilizaron para satisfacer necesidades básicas, como arrendar y dotar un lugar para vivir, pagar deudas, etc.” (Franco,
2000: 138). En estas circunstancias, en 1993 hubo necesidad de renegociar con el gobierno una profundización de los aspectos que habían sido
suscritos en los acuerdos de paz de 1990 y 1991 (v. Plan Nacional de Rehabilitación, 1993).
Rehacer los proyectos personales y construir la política
desde lo local
Para concluir esta parte es importante que mencionemos dos aspectos
significativos puestos en juego con la desmovilización y las dificultades
para afincarse en la dinámica política legal. Por una parte, ante los desmovilizados, en su paso de ser guerrilleros a ser ‘civiles’, apareció un reto
muy grande: era necesario rehacer su proyecto de vida personal. María
Eugenia Vásquez (2000: 426) narra así ese momento crítico: “¡Estaba tan
confusa! No ser guerrillera me dejaba en el limbo. ¿A dónde pertenecía?
Muchas veces tuve la ilusión de que si me vestía con la ropa elegante que
me regalaba la abuela de mi hijo podría ser una señora como la dueña de
la prenda, y me esforzaba en parecerlo para luego darme cuenta de que
me cansaban los tacones y los gestos impostados. Quise ser como la ma-
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yoría de mujeres y tener familia, casa y trabajo seguros. En otras ocasiones, cansada de todo, solo soñaba con tropezar en la calle con un hombre
corriente que ofreciera cuidar de mí. Entregar a otro la responsabilidad
de mi existencia. Quería, parecía, fingía... y, finalmente, adentro estaba yo,
sin saber bien quién era. El mío era un continuo ir y venir de identidades
parciales a desconocimientos; pero lentamente, en medio de tales contradicciones, me reconstruía”.
Por otra parte, algunos de los que habían sido miembros del M-19
siguieron operando políticamente. Conocidos los resultados electorales
de 1994, un grupo de los antiguos militantes se planteó la necesidad
de reconstruir la opción política desde lo local. Este fue el caso de Antonio Navarro, que, de ser candidato presidencial, se presentó a la elección
para alcalde de la ciudad de Pasto. Una vez elegido, va a desempeñar una
administración bastante positiva, que le permitirá proyectarse de nuevo al plano regional y nacional. “Cabe señalar que durante las administraciones municipales de Antonio Navarro en Pasto y Lucho Gómez en
Riohacha, se dieron importantes procesos de participación ciudadana.
La gestión de Navarro en la capital de Nariño fue considerada como la
mejor entre los más de 1.100 alcaldes de todo el país” (Dirección General
para la Reinserción, 2000: 106). Algo similar pasó tres años después con
Rosemberg Pabón cuando ejerció la alcaldía de Yumbo, en el Valle del
Cauca.
Además de lo anterior, los desmovilizados, tanto del M-19 como de
los otros grupos que firmaron acuerdos de paz, han sido un factor importante en la configuración del Polo Democrático Alternativo –opción
que aglutina actualmente a los sectores de izquierda democrática– y desempeñado un importante rol en proyectos sociales, en las consejerías de
paz departamentales y municipales, en los grupos de mujeres y en el trabajo adelantado en estos años con víctimas del conflicto armado. “Desde los ex combatientes han surgido multitud de iniciativas para trabajar
en frentes específicos o para desarrollar acciones de impacto regional,
constituyendo una rica experiencia que ha generado más de 150 ONG”
(Franco, 2000: 120).
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RESULTADOS DEL TRÁNSITO DEL M-19 DE GUERRILLA
A PARTIDO POLÍTICO
¿Se pueden considerar exitosos los procesos de paz vividos en Colombia
en los años noventa, particularmente el proceso con el M-19? “No digamos que un éxito. Fue lo que se podía hacer en ese momento. Aquí nunca
se había hecho un proceso de paz en esas condiciones. Había una gran
dosis de inexperiencia. Como se dice popularmente: ‘uno es muy inteligente después’. Pese a sus deficiencias tuvo una gran legitimidad y una
gran validez. Incluso podríamos afirmar que las dificultades y fracasos que
tuvimos después, no fueron producto del proceso sino de nuestra incapacidad para apreciar y administrar los resultados. El proceso tuvo unos
resultados buenos en si mismos, no por el Acuerdo Final de Paz sino por
el proceso de apertura democrática que se desató. La desmovilización, el
atrevernos a meternos en la vida política, el generar una nueva Constitución; éstos fueron los impulsos iniciales para un avance importante que
nos benefició a nosotros y benefició a Colombia. Sobre todo a Colombia”
(Patiño, 2001).
En esta parte final del estudio de caso queremos llamar la atención
sobre dos aspectos que, aunque estrechamente ligados, es pertinente diferenciar. Uno tiene que ver con los resultados que produjo el tránsito del
M-19 de la lucha política armada a la lucha política legal. El otro, en función del diálogo con otras experiencias, se refiere a traducir los elementos
más importantes de este análisis en lecciones que se pueden aprender
tanto de los logros como de las dificultades y limitaciones de este proceso.
• “Este proceso de paz significó un cambio de paradigma dentro de
la revolución y dentro de los procesos de paz: fue una herejía dejar
las armas en un país donde eso era impensable porque se asociaba
a la rendición. Sin que esto quiera decir que no existan sectores políticos y armados que así lo valoren, este proceso no fue producto de
una derrota militar [...] Desde la realidad que nos arroja el panorama
actual de la confrontación armada en Colombia, su degradación, su
— 90 —
barbarie, su funcionalidad con lo establecido, se reafirma la justeza
y el valor de la renuncia a las armas. Es cuestión de ética, de saber
leer cada momento histórico, y de entender que ser revolucionario
significa también estar dispuesto a cambiar, a aventurarse en terrenos desconocidos, abandonar los propios esquemas y repensarse
en otras lógicas no excluyentes y no-violentas. Así, el solo hecho de
haber asumido la paz como paradigma del cambio, es ya un logro y
confirma que este proceso valió la pena” (Grabe, 2004: 46). Se mostró que la paz era posible, que se podía luchar por un cambio social
sin el recurso a la violencia, y que se podía avanzar como resultado
de una voluntad política.
• Las reformas políticas y constitucionales que resultaron de los
procesos de paz con el M-19 y otros grupos guerrilleros colombianos desmovilizados permitieron un avance importante en el camino de la democratización del país y lograron hacer de la nueva
Constitución una verdadera carta de derechos. Sin embargo, a partir
de su expedición en julio de 1991 ha habido distintos esfuerzos por
revertir algunos de los puntos más progresistas alcanzados con ella.
“La lección que queda es que una redefinición de las bases del estado tiene que estar articulada a un pacto político de largo aliento
para garantizar los fundamentos sobre los cuales se edifique la nueva casa. La Constitución expresó un nuevo país, pero eso no quiso
decir que la dirigencia tradicional y su cultura política estuvieran
derrotadas” (Grabe, 2004: 46). En consecuencia, en el proceso de
negociación se requiere que las reformas acordadas se amarren a
un pacto político de más largo aliento, es decir, que se acuerde una
transición pactada para hacer irreversibles ciertos cambios y consolidar suficientemente una expresión política verdaderamente democrática.
• Es necesario preparar adecuadamente el paso de una estructura
militar a un partido político, ya que el cambio convoca a dos lógicas organizativas distintas, dos tipos de cultura política. No obstante las continuidades existentes, la desmovilización implicó, por
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una parte, el surgimiento de un nuevo tipo de organización política,
distinta de la armada. Por otra parte, también supuso pasar de una
cultura político-militar a una cultura civil(ista), lo cual no fue fácil.
“Volvernos civiles sin dejar de ser revolucionarios era un paso difícil
de imaginar” (Patiño, 2001). Dada esta herencia cultural del tiempo
de la guerrilla, los desmovilizados del M-19 no entendieron con la
rapidez necesaria que era crucial arribar a una nueva mentalidad.
La desmovilización conllevó la pérdida de la cohesión interna que
ofrecía la apuesta armada compartida, y también puso en cuestión
un manejo vertical de la autoridad. El gran reto de la desmovilización fue la individualización, el desafío a la libertad. Los desmovilizados tuvieron entonces la opción de continuar o no con la vida
política como decisión personal. Si la opción de la guerrilla que firma un acuerdo de paz es transformarse en partido político legal, es
necesario alcanzar en este plano la mayor claridad estratégica posible y poder engendrar las expresiones organizativas y de debate
ideológico y cultural que permitan al grueso de los miembros de la
organización hacer ese tránsito adecuadamente.
• El proceso de paz con el M-19 abrió la puerta a otros procesos de
paz de la década de los noventa (v. Cuadro 1): del PRT en enero de
1991, del EPL en febrero de 1991, del Movimiento Armado Quintín
Lame en mayo de 1991, así como los adelantados por los Comandos Ernesto Rojas en marzo de 1992, la CRS en abril de 1994, las
milicias urbanas de Medellín en mayo de 1994 y el Frente Garnica en junio de1994. Con la decisión del M-19 se hizo operativo un
modelo de negociación que se aplicó en dichas negociaciones. Y
todavía hoy, no obstante las derrotas electores sufridas, un grupo de
los antiguos militantes de estos grupos persiste en la vida política,
operando como una fuerza importante en la construcción de una
izquierda democrática no armada. Ellos han logrado mantener en
alto las banderas políticas de una mayor democracia, de una mayor
justicia social y de defensa de la soberanía nacional. La lección que
se desprende de esto es la importancia de consolidar la voluntad de
la paz con otros grupos colombianos todavía alzados en armas.
— 92 —
• La AD-M19, alianza política producto de la desmovilización, tuvo
unos resultados políticos y electorales significativos que la ubicaron como la segunda fuerza política nacional, logro nunca antes
alcanzado por la izquierda colombiana. Ello les permitió jugar un
papel protagónico en el proceso de reforma constitucional de 1991.
Sin embargo, tuvieron dificultades para mantenerse positivamente
en la arena política, dado que no lograron consolidar una estructura partidista con el arraigo social necesario para hacer frente a las
maquinarias de los partidos tradicionales (el Liberal y el Conservador). Una lección clara que deja esa coyuntura es la necesidad que
tiene la fuerza guerrillera que se va a desmovilizar de trabajar en la
construcción de un discurso y una estructura política que les permita sostener una positiva relación con el país y los habilite para
participar en las luchas electorales, respondiendo a los retos sociales y reformas políticas que plantea la reconstrucción de la nación.
En este esfuerzo el grupo desmovilizado tendrá que entrar en interacción y alianza con otras fuerzas políticas. En ese momento, es
preferible equivocarse en la amplitud política que mantenerse en la
pureza de las identidades ideológicas o de origen. El desafío de una
construcción política es saberse mezclar en el proceso sin perder la
identidad.22
• Debido al peso del componente político en el acuerdo de paz, el
factor de reinserción económica y social de quienes dejaron las
armas no fue adecuada y suficientemente desarrollado. A esto se
sumó la inexperiencia en estos aspectos de la reinserción, tanto del
gobierno como de los desmovilizados, que condujo a una serie de
fallas en la implementación de los distintos elementos (proyectos
productivos, educación, salud) y se tradujo en una situación crítica
para muchos de los ex combatientes, particularmente en los prime22
Esto se puede ver en las listas que conformó la AD-M19 para las elecciones. La Lista Nacional que alcanzó una importante votación en la Asamblea Constituyente fue una lista que mezcló personas diferentes, pero todas con vocación
de transformación social, democracia y paz. Lo mismo que la lista al Senado que en 1991 encabezó Vera Grabe. Pero
las listas a la Cámara ya fueron listas “muy M-19”, es decir, se fueron sectarizando y el discurso se fue volviendo más
excluyente.
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ros años que siguieron a los acuerdos de paz. Conviene, por tanto,
hacer un balance adecuado de las condiciones que garanticen una
reinserción económica y social exitosa de los ex combatientes y la
configuración de una apuesta política. Sin embargo, el énfasis en
los temas económicos de los acuerdos de paz puede implicar la derrota del planteamiento político de los mismos. Si lo que prima es
“vender” el desarme del grupo guerrillero, los problemas políticos,
que son claves para el futuro desempeño de la fuerza desmovilizada, quedan en un segundo plano, y con ello se limitan seriamente el
contenido y el sentido mismo de la negociación de paz.
• Un acuerdo de paz con actores armados, como en el caso del M19, demandó un esquema de favorabilidad jurídica que incluyó
medidas para posibilitar la negociación del indulto –no obstante
los procesos judiciales en contra del grupo guerrillero–, y, al final, un
esquema de reconocimiento legal de la organización política resultante del proceso, con capacidad para participar en eventos electorales. El punto jurídico, con todos sus requisitos y efectos, requiere
un seguimiento en detalle, porque de otra manera queda siempre
inconcluso, con zonas grises de no cumplimiento (situaciones no
resueltas, ex guerrilleros presos después de largo tiempo de haber
firmado los acuerdos de paz, etc.). La lección que arroja este proceso
es que se requiere una “normalización jurídica mediante métodos
transicionales” que posibilite o facilite el ejercicio político de quienes dejan las armas. Los indultos, las amnistías y los mecanismos
de acceso a los procesos electorales deben ser expeditos y flexibles
para facilitar la incorporación a la política y al régimen legal vigente,
pero al mismo tiempo deben dejar la puerta abierta a una salida de
reconciliación con aquellos sectores con los cuales fue más empecinada la confrontación armada.
• Toda transición de grupo guerrillero a partido político legal plantea
un dilema de seguridad: ¿cómo salvaguardar la vida de los militantes luego de la entrega de las armas? Aunque se pactaron esquemas de seguridad, particularmente para los comandantes, ellos
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no necesariamente garantizan que no se pueda atentar contra la
vida de los desmovilizados. En el M-19 fue paradigmático el asesinato de Carlos Pizarro, pero hubo más militantes asesinados luego
de la firma de los acuerdos de paz. Entre 1989 y 2005 se contabilizan 160 homicidios de militantes que pertenecieron al M-19, que
corresponden al 17,8% de sus miembros desmovilizados y al 20%
de todos los homicidios cometidos contra los guerrilleros desmovilizados de los distintos grupos en los años noventa (Álvaro Villarraga, 2006: 80-81). Ahora bien, la mayoría de los militantes del M-19
asesinados no corrieron esa suerte dentro de la disputa política. Se
desmovilizaron en un país que seguía soportando un conflicto armado con altos niveles de violencia social.23 Y, desde luego, un ex
guerrillero es más vulnerable a la violencia social que un ciudadano
común y corriente. Esto pone de presente que en las negociaciones
se requiere analizar a fondo este punto de seguridad y buscar medidas que garanticen un mayor nivel de protección contra el riesgo
de perder la vida.
• ¿Cómo se puede garantizar la sostenibilidad de un acuerdo de
paz? ¿Cómo no retroceder en los aspectos sustantivos que se han
acordado como condición del desarme? A partir de la experiencia
vivida por el M-19 habría al menos cuatro aspectos a considerar: 1) el
acuerdo de paz debe materializarse en una ley o una reforma constitucional para que no quede al vaivén del desenvolvimiento político
de las cosas; 2) hay que construir una fuerza política que pueda defender dichos cambios o reformas en las instancias ordinarias de la
vida democrática, que pueda profundizarlos y acompañarlos de las
necesarias medidas complementarias encaminadas a hacerlos una
realidad operante en la vida social; 3) ha de construirse un régimen
político de transición que aguante las debilidades e inexperiencias
de las fuerzas nacidas de los procesos de paz, es decir, un régimen
de favorabilidades que garantice a quienes dejaron las armas, aún
en las peores condiciones de fracasos electorales, unos mínimos de
23
El 75% de los homicidios que se cometían a diario en Colombia no tenían razones ligadas con la política.
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poder; 4) las comisiones de seguimiento que se establezcan en un
proceso de paz y los acuerdos que resulten del mismo deben ir más
allá de la presencia en los actos formales de firma de los acuerdos
y de desmovilización de la fuerza armada. Es necesario que tengan
la fuerza suficiente para poder exigir a las partes, particularmente al
gobierno, el cumplimiento de lo acordado.
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________ (1994b). El programa de reinserción en Colombia, 1990-1994. Bogotá: Presidencia de la República.
Vásquez Perdomo, María Eugenia (2000). Escrito para no morir. Bitácora de
— 97 —
COLOMBIA
El camino del M-19 de la lucha armada a la democracia
COLOMBIA
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
una militancia. Bogotá: Ministerio de Cultura (Premio Nacional de Testimonio, 1998).
Villamizar, Darío (1995). Aquel 19 será. Bogotá: Editorial Planeta.
________ (1997a). Un adiós a la guerra. Memoria histórica de los procesos
de paz en Colombia. Bogotá: Editorial Planeta.
________ (1997b). Sueños de Abril. Imágenes en la historia del M-19. Bogotá: Editorial Planeta.
Villarraga, Álvaro (ed.) (2006). La reinserción en Colombia. Experiencias, crisis humanitaria y política pública. Bogotá: Fundación Cultura Democrática/Asociación de Constructores de Paz.
Turriago Piñeros, Gabriel y José María Bustamante Mora, (2003). Estudio de
los procesos de reinserción en Colombia, 1991-1998. Bogotá, Alfaomega/
Fundación Ideas para la Paz.
Zulúaga Nieto, Jaime (1999) “De guerrillas a movimientos políticos. Análisis de la experiencia colombiana: el caso del M-19”, en Ricardo Peñaranda & Javier Guerrero (compiladores), De las armas a la política. Bogotá:
Tercer Mundo Editores/Iepri.
ANEXO 1
Cronología del M-1924
Origen y nacimiento (1970-1974)
1970, abril 19: fraude en las elecciones presidenciales en contra del movimiento de oposición Alianza Nacional Popular (Anapo) y su candidato,
el general Gustavo Rojas Pinilla, ex jefe de gobierno.
1973: se forma el Movimiento 19 de Abril (M-19). Su nombre rememora el
19 de abril de 1970 como la fecha en que fue desconocida la voluntad
popular en las elecciones. Plantea la necesidad de defender con las armas la voluntad del pueblo, bajo el lema:“Con el pueblo, con las armas,
al poder”.
24
Basada en las cronologías desarrolladas en: Villamizar (1995), Grabe (2003) y García (2004).
— 98 —
1974, enero: con la sustracción de la espada de Simón Bolívar de la Quinta
de Bolívar, de Bogotá, el M-19 hace su aparición pública como movimiento guerrillero.
Construcción de un proyecto político-militar (propaganda armada y
OPM) (1974-1978)
1974-1976:: el M-19 inicia su actividad política y militar, fundamentalmente de carácter urbano, realizando acciones de recuperación de infraestructura y de propaganda armada.
1976, febrero-abril: el M-19 secuestra y ajusticia a José Raquel Mercado,
líder sindical, acusado de “traidor a los intereses de la clase trabajadora” por sectores del sindicalismo, previo intento de negociación con el
gobierno y una campaña plebiscitaria en busca de un “veredicto popular”.
1977, febrero: en su quinta conferencia, el M-19 decide adoptar la OPM,
una estructura de organización de orden político-militar, jerarquizada,
orientada a una acción integral, política y militar.
Agosto: el M-19 secuestra al gerente de Indupalma, empresa agroindustrial de palma africana, en apoyo a la lucha de sus trabajadores, que demandaban mejores condiciones de trabajo. Luego de una negociación
y el reconocimiento de las demandas, el M-19 libera al retenido.
1978: Julio César Turbay Ayala es elegido presidente de Colombia y promulga el Estatuto de Seguridad, como medida contra la las expresiones de inconformidad social e instrumento contrainsurgente.
Desafío al régimen y redescubrimiento de la democracia y la paz como
diálogo (1979-1980)
1978, 31 de diciembre: mediante un túnel, el M-19 sustrae más de 5.700
armas de un depósito del Ejército ubicado al norte de Bogotá.
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
1979:: la reacción del Ejército es inmediata y se desata una ola de allanamientos, detenciones y torturas sin precedente, que afecta no solo al
M-19 sino a amplios sectores poblacionales sin relación con el movimiento. Muchos de los cuadros medios y de la dirección del M-19 caen
prisioneros.
Junio: el M-19 realiza su séptima conferencia, en la cual rediseña su concepción política: de definirse como una organización que lucha por
el socialismo pasa a adoptar la democracia como fundamento de su
proyecto político y militar, y a asumirse posteriormente como “democracia en armas”.
1980, febrero 27-abril 27: el M-19 toma la embajada de República Dominicana en Bogotá para exigir la liberación de los presos políticos y denunciar la crisis de los derechos humanos en Colombia. Luego de 60
días de negociaciones se produce una solución incruenta, con la salida
de los embajadores retenidos y los guerrilleros. No hay liberación de
presos políticos, pero queda planteado el debate de la amnistía y la
paz.
Julio: el gobierno Turbay presenta al Congreso un proyecto de ley de amnistía que el M-19 rechaza por considerarlo condicionado a la rendición de los alzados en armas. Sectores políticos democráticos, familiares de presos políticos y organizaciones sociales inician la lucha por
una amnistía amplia y sin recortes.
El cuatrenio de las guerras por la paz (1981-1984)
1981: el presidente Turbay constituye una Comisión de Paz encabezada
por el ex presidente Carlos Lleras Restrepo.
Diciembre: como reacción al secuestro de Martha Nieves Ochoa por parte del M-19, hacendados y narcotraficantes crean el grupo Muerte a
Secuestradores (MAS) para exterminar a las guerrillas, en represalia
por los secuestros, tanto de ellos como de sus familiares.
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1981-1982:: se inician las llamadas “guerras por la paz”. En el marco de
la promoción y lucha de la propuesta de paz que viene planteando
desde la toma de la Embajada, el M-19 realiza una serie de acciones
militares por el levantamiento del estado de sitio y la derogación del
Estatuto de Seguridad, por amnistía general y sin condicionamientos
y por el diálogo nacional.
1982: Belisario Betancur, que durante su campaña había enarbolado la
bandera de la paz, es elegido Presidente. El 7 de agosto, día de su posesión, el M-19 le envía una carta para proponer el diálogo.
Agosto: en su VIII Conferencia, el M-19 decide profundizar en la construcción de estructuras de ejército guerrillero.
Septiembre: el presidente Belisario Betancur establece una comisión de
paz con representación de todos los partidos para comenzar diálogos
con las fuerzas políticas
ííticas y los grupos guerrilleros, en concreto con las
guerrillas M-19 y EPL.
Diciembre: el gobierno aprueba una ley de amnistía amplia. Los presos
políticos salen de la cárcel a finales de 1982.
1983, abril: muere el comandante general del M-19, Jaime Bateman, en un
accidente aéreo ocurrido entre Colombia y Panamá, cuando realizaba
gestiones de diálogo con el gobierno Betancur. El M-19 sigue buscando el desarrollo de la propuesta de paz.
Octubre: primera entrevista secreta entre dos dirigentes guerrilleros del
M-19 y el presidente Belisario Betancur, en Madrid.
El primer proceso de paz: tregua y diálogo nacional (1984-85)
1984, agosto: en las poblaciones de Corinto, El Hobo y Medellín el gobierno de Betancur y las guerrillas del M-19 y del EPL firman un Acuerdo
de “Tregua y diálogo nacional”.
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Diciembre: el Ejército ataca al M-19 en Yarumales. Los combates duran 26
días.
1984-1985: se realiza el llamado “Diálogo Nacional”, que busca convocar
a amplios sectores políticos, sociales y gremiales a debatir las transformaciones que requiere el país. Es un proceso con escaso apoyo por
parte del establecimiento, animadversión de sectores gubernamentales y oposición de las Fuerzas Militares.
1985, junio: en varias ciudades del país el M-19 crea “campos para la paz y
la democracia”, los cuales atraen particularmente a jóvenes de los barrios pobres. La acción alarma a los líderes empresariales y políticos
ííticos y
es prohibida.
Julio: a raíz de un atentado contra Antonio Navarro y otros dialogantes
guerrilleros, se rompe la tregua y se reactiva la confrontación armada
de parte y parte.
De la paz armada a los límites de la guerra (1985-1987)
1985, noviembre 6 y 7: un grupo de 35 guerrilleros del M-19 toma el Palacio de Justicia, situado en la Plaza de Bolívar, en el centro de Bogotá,
para enjuiciar al gobierno por su incumplimiento del acuerdo de paz.
Fuerzas de todas las armas del Estado realizan un rescate de la edificación que deja un saldo cercano a 100 muertos, entre magistrados de la
Corte Suprema de Justicia, guerrilleros y empleados de la institución.
Diciembre: en el municipio de Tacueyó (Cauca) aparecen enterrados en
fosas comunes los cadáveres de 163 combatientes pertenecientes
al grupo guerrillero Ricardo Franco, asesinados por sus propios jefes
como resultado de una purga interna.
1986: el M-19 participa en la organización de la Coordinadora Nacional
Guerrillera, compuesta, además del M-19, por el ELN, el EPL, el PRT y
Patria Libre.
— 102 —
1987, febrero: el M-19 propone la reanudación de los diálogos y la desmilitarización conjunta de resguardos y zonas indígenas del Cauca.
Septiembre: se constituye la Coordinadora Simón Bolívar, con la incorporación de las Farc.
El reencuentro con la paz (1988-1989)
1988, enero: el M-19 realiza una reunión nacional para analizar la situación del país y considerar su aporte a la solución de la crisis nacional.
Hace un replanteamiento estratégico: declara terminada la confrontación con las fuerzas armadas oficiales y plantea como ejes de su lucha:
“vida a la nación, paz a las fuerzas armadas, guerra a la oligarquía”. El
M-19 anuncia un cese del fuego de seis meses.
Mayo: el M-19 secuestra al dirigente de derecha Álvaro Gómez, hecho
que se convierte en prólogo de un nuevo proceso de paz.
Julio: hay una cumbre política
íítica en Usaquén para resolver la situación y en
ella se crea la Comisión para la Convivencia Democrática, destinada a
presentar una propuesta de paz al gobierno.
Septiembre: el presidente Barco presenta la “Iniciativa de Paz”, como su
propuesta para una negociación con los alzados en armas.
Diciembre: el gobierno anuncia que comenzará negociaciones con el
M-19.
La paz como camino hacia la Asamblea Nacional Constituyente
(1989-1991)
1989: enero: el comandante del M-19, Carlos Pizarro, y el Comisionado
para la Paz, Rafael Pardo, comienzan negociaciones en el departamento del Tolima.
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Marzo: en la población de Santodomingo (Cauca) se establece un campamento donde se adelantarán las conversaciones.
Abril: en Bogotá se impulsan Mesas de Concertación y Análisis, donde se
promueven y se recogen propuestas de transformación en temas sociales, políticos, jurídicos y económicos, con amplia participación.
Julio: las Mesas de Concertación y Análisis entregan el resultado de sus
deliberaciones como un insumo para los acuerdos de paz.
Septiembre: en su X Conferencia, el M-19 vota por la dejación de armas
como resultado de las negociaciones.
Noviembre: el gobierno y el M-19 firman un pacto político
íítico en el que reconocen los resultados de las Mesas de Análisis y Concertación.
Diciembre: fracasa en el Congreso la reforma constitucional que avalaba
las reformas políticas
ííticas acordadas con el M-19. Por el contrario, se aprueba la ley de indulto.
1990, enero: con apoyo del gobierno, Carlos Pizarro y Antonio Navarro se
desplazan a Bogotá para realizar acuerdos políticos
ííticos que hagan posible
su desmovilización.
Marzo: el M-19 firma un acuerdo de paz que conduce a hacer dejación de
sus armas y a constituirse como movimiento político legal. En las elecciones municipales y para Congreso el M-19 participa con candidatos
propios, producto de la coalición con otras fuerzas.
Abril: con participación de otras fuerzas políticas
ííticas de izquierda no comprometidas en la lucha armada, se crea la Alianza Democrática M-19. El
26 de abril es asesinado Carlos Pizarro, comandante del M-19, principal
gestor del proceso y candidato presidencial. Sin embargo, el M-19 continúa en su decisión de paz.
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Mayo: la AD-M19 participa en las elecciones presidenciales con Antonio
Navarro como candidato, y obtiene el 12,5% de la votación total.
Junio: el gobierno comienza a dialogar con el EPL, el PRT y el Quintín
Lame.
Agosto: la AD-M19 participa en el gobierno, con Antonio Navarro como
Ministro de Salud.
Diciembre: un acuerdo político
íítico apoyado por decisión de las altas Cortes convoca a la realización de una Asamblea Nacional Constituyente. En las elecciones para escoger a los constituyentes, la AD-M19 obtiene el segundo
número más alto de delegados a la Asamblea Nacional Constituyente (19
delegatarios). El mismo día
íía de la votación para esta elección, el Ejército
ataca “Casa Verde”, sede del secretariado de las Farc, en Uribe (Meta).
1991, enero y febrero: las Farc llevan a cabo uno de los mayores escalamientos de actividades militares de su historia, mientras otras organizaciones guerrilleras, como el EPL, el PRT y el Quintín Lame realizan su
propio proceso de paz, pactan su reinserción y participan en la Asamblea Constituyente.
Febrero: La Asamblea Constituyente se reúne para desarrollar una nueva
Constitución Nacional.
Julio: se promulga la nueva Constitución, resultado de un amplio proceso
de concertación. Es considerada como un verdadero acuerdo de paz.
Participación en la vida política electoral (1991-1994)
1991, octubre: en las elecciones para el nuevo Congreso, la AD-M19 alcanza el 9% de la votación total y elige 9 senadores y 13 representantes.
1993: los grupos guerrilleros que habían firmado acuerdos de paz firman
con el gobierno un pacto de consolidación de los procesos de paz.
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El camino del M-19 de la lucha armada a la democracia
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
1994, marzo: en las elecciones de Congreso, la AD-M19 muestra un declive: obtiene solo el 2,7% de los votos y elige únicamente un representante a la Cámara.
Abril: la Corriente de Renovación Socialista (desprendimiento del ELN),
así como fuerzas milicianas, realizan su propio proceso de paz y se
reinsertan.
Mayo: en las elecciones presidenciales, la AD-M19 obtiene el 3,8% de la
votación.
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El Congreso Nacional Africano (ANC)1
y la transición negociada hacia la
democracia y la paz en Sudáfrica
Mac Maharaj
ORÍGENES Y OBJETIVOS DEL MOVIMIENTO SUDAFRICANO
DE LIBERACIÓN
Las luchas de liberación surafricanas tienen orígenes en los procesos de
colonización que tuvieron lugar en esta región de África. Los primeros
colonos llegaron en 1652, cuando la Compañía Holandesa de las Indias
Orientales estableció una estación de reabastecimiento en el Cabo de
Buena Esperanza. Los colonos procedían de los Países Bajos y Alemania
e incluyeron a hugonotes franceses que escaparon de las persecuciones
religiosas desplegadas en Europa. Al principio se identificaron como ciudadanos (burghers), y posteriormente como boers. Durante un periodo de
150 años o más sus descendientes desarrollaron los rasgos de una nueva
identidad como afrikáners, que hablan una adaptación del idioma holandés llamada afrikáans.
Con la colonización surgió la esclavitud. Los esclavos eran traídos del
archipiélago indonesio, Bengala, el sur de India, Ceilán (Sri Lanka), Madagascar y la costa oriental de África. Cuando la esclavitud fue abolida bajo
el régimen británico, había 36.000 esclavos en El Cabo. Los descendientes
de los esclavos y la población indígena, los Khoisan, así como la progenie
de las relaciones mixtas, terminaron siendo llamados ‘de color’.
1
Acrónimo de nombre en inglés: African National Congress.
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SUDÁFRICA
CAPÍTULO 2
SUDÁFRICA
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Debido a la rivalidad entre los poderes europeos, el control de este
rincón del sur de África pasó de mano en mano en diferentes ocasiones
y finalmente, en 1910, se convirtió en un Estado independiente –Sudáfrica–, que existía dentro de la esfera de la hegemonía británica. Durante siglo y medio El Cabo estuvo controlado por la Compañía Holandesa
de las Indias Orientales. En ese periodo surgió una jerarquía social. Los
derechos individuales dependían de la posición dentro de la jerarquía
de la Compañía: los colonos, las razas ‘mixtas’ y, al final, los esclavos. Esta
escala social fue la base con la cual se institucionalizó la discriminación
racial en Sudáfrica desde sus inicios. Existían muchas divisiones entre los
afrikáners y los blancos de habla inglesa, pero los dos estaban unidos en
su determinación de mantener a los negros en permanente condición
de subordinados. Dicha subordinación se consiguió y definió mediante
leyes que negaban a los negros el derecho al voto y a participar en el
gobierno de la ciudad, y limitaban sus derechos a poseer tierras y ejercer
actividades económicas. Sucesivos gobiernos del apartheid promulgaron
e hicieron cumplir un conjunto de leyes rigurosas basadas en la raza y
que aseguraban que el poder social, económico y político se mantuviera
monopolizado por la población blanca.
La población negra –africanos, indios y gente de color– estaba, por
ley, separada físicamente y se decidió darle un trato diferente. Las políticas del apartheid con respecto a la mayoría negra eran el típico caso de
“divide y reinarás”, que buscaba enfrentar un grupo negro contra otro y
fomentar un sentido de rivalidad y división entre ellos. Al mismo tiempo,
cada aspecto de la vida de los negros era fundamentado en la necesidad de preservar y perpetuar el poder blanco. “Era un mundo en el cual
el color de tu piel determinaba todo lo que pudiera pasarte, donde las
oportunidades de vida se definían en el momento de tu nacimiento si
eras negro –y si eras negro, no hacía diferencia que fueras africano, indio
o de color” (O’Malley, 2007: 31).
La estructura social sudafricana basada en las razas promovía un sentido de división entre las comunidades negras, a la par que un sentido de
unidad nacido de la experiencia común que las cobijaba. Estas dos ten-
— 108 —
dencias –hacia la diferenciación y la integración– determinaron la configuración de la lucha por la libertad en Sudáfrica. De una parte, cada comunidad negra desarrolló organizaciones políticas separadas para defender
su causa. El Congreso Indio de Natal se formó en 1894; la Organización de
los Pueblos Africanos (APO, por su sigla en inglés), que se identificaba con
la población de color, en 1906; y el Congreso Nacional Africano (ANC) en
1912. Por otra parte, estas comunidades separadas y sus organizaciones
buscaban unirse alrededor de una causa común de liberación. La expresión más importante de este propósito común se encuentra en la Carta
de la Libertad (The Freedom Charter), adoptada en 1955 por el Congreso
del Pueblo reunido en Kliptown, cerca de Johannesburgo.2 Por expresar
las peticiones y aspiraciones principales del movimiento de liberación
nacional liderado por el ANC, se convirtió en una plataforma común de
éste, de los congresos aliados y del Congreso Sudafricano de Sindicatos.
Por lo tanto, mientras el objetivo común de los movimientos de liberación nacional era derrocar a la minoría blanca gobernante y establecer
una democracia en la que toda persona tuviese derecho al voto, había
una lucha simultánea para crear plataformas organizativas apropiadas
que unieran a las comunidades negras. Este último aspecto implicó un
debate ideológico y organizativo considerable. El Congreso Panafricano
(PAC, por su sigla en inglés) se estableció en 1958, cuando un grupo encabezado por Robert Sobokwe se separó del ANC porque no estaba de
acuerdo con la Carta de la Libertad. En la cúspide de la represión, a finales
de los sesenta y principios de los setenta, apareció el Movimiento de la
Conciencia Negra (BCM, por su sigla en inglés), bajo el liderazgo de Steve
Biko. Mientras el BCM rechazó inicialmente tomar partido entre el ANC y
el PAC, algunos de sus miembros se agruparon como Organización Popular de Azania (AZAPO, por su sigla en inglés), para encontrarse después
en un conflicto organizativo e ideológico con aquellas entidades que se
alineaban tras la Carta de Libertad.
2
Hay dos páginas de Internet muy útiles para acceder a documentos e información sobre la lucha contra el apartheid:
www.anc.org.za y www.omalley.co.za. Para el texto de la Carta de la Libertad, v. p. ej. http://www.anc.org.za/ancdocs/
history/charter.html.
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SUDÁFRICA
El Congreso Nacional Africano (ANC) y la transición negociada
SUDÁFRICA
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Durante este debate entre organizaciones rivales que propugnaban la
liberación nacional hubo momentos en que parecía imposible predecir cuál
de ellas tenía mayor respaldo social. Hasta las primeras elecciones democráticas, realizadas en 1994, cada organización era libre de argumentar sobre
su capacidad y el apoyo social con que contaba. Los comicios de 1994 suministraron una evidencia indudable de la supremacía del ANC, que obtuvo el
62,6% de la votación, mientras el PAC alcanzó apenas el 1,2% y la AZAPO no
presentó candidatos. En las elecciones de 1999 el PAC y la AZAPO recibieron
el 0,8% y el 0,2% de la votación, respectivamente, y, con pequeñas variaciones, éste ha sido el patrón desde entonces. Por consiguiente, en el espacio
que sigue este estudio se concentrará primordialmente en el ANC y sus aliados, al igual que en su expresión armada, Umkhonto we Sizwe (MK).
DE LA RESISTENCIA NO-VIOLENTA A LA LUCHA ARMADA
Factores que explican la adopción de estrategias armadas de
liberación
Hasta finales de la década de 1950, a todas las organizaciones surafricanas involucradas en la lucha por la libertad, incluido el llamado Partido
Comunista Sudafricano (SACP, por su sigla en inglés), les fue negada la
oportunidad de participar de cualquier manera significativa en los procesos parlamentarios. Sin embargo, adhirieron en la práctica a formas de
lucha no-violentas.3
En 1946, 70.000 mineros negros estuvieron en huelga durante una
semana en Reef. La protesta fue organizada por el Sindicato de Mineros
Africanos, encabezados por J. B. Marks, Dan Tloome y Gaur Radebe, miembros del ANC y el SACP. Las represalias del Estado fueron despiadadas:
los líderes fueron arrestados y doce mineros murieron cuando la policía
3
En el caso de comunidades a las que se les concedía el derecho al voto en alguna oportunidad, había la tendencia
de algunas organizaciones de proponer candidatos para dichas elecciones como una acción de propaganda y una
herramienta de movilización social. Así, el SACP presentó candidatos en algunas elecciones de gobiernos locales. Algo
semejante se aplicó en un momento dado al proponer candidatos blancos para servir como “representantes nativos” en
el Parlamento, en el que solo participaban blancos.
— 110 —
repelió a los manifestantes de manera brutal. La huelga fue suprimida y
el sindicato aplastado. Ese mismo año, el conjunto de la comunidad india
lanzó una campaña de dos años de resistencia pasiva para oponerse a la
Ley Asiática de Tenencia de Tierras, la cual limitó el movimiento libre de
los indios, restringió las áreas donde podían habitar y negociar y limitó
con severidad su derecho a adquirir propiedades. En el transcurso de su
campaña, no menos de 2.000 voluntarios fueron encarcelados. Los dirigentes de la misma, los doctores Dadoo y Naicker, fueron sentenciados a
seis meses de trabajos forzados.
Éstas fueron solo dos de las muchas acciones de resistencia masiva
que marcaron el incremento de la militancia entre los negros durante la
década de 1940. El espíritu de acción militante masiva fue central para el
surgimiento en 1944 de la Liga Juvenil del ANC. La Liga tuvo éxito en la
conferencia anual del ANC realizada en 1949 en Bloemfontein, al comprometerse con un Programa de Acción que convocaba a diferentes formas
de acción de masas, entre ellas boicots, huelgas, actos de resistencia pasiva, marchas de protesta y permanencia en las casas.
El escenario estaba preparado para el conflicto que surgió en la década de 1950. Por una parte, había una sarta de leyes aprobadas por el régimen del apartheid en su implacable determinación de institucionalizar
el racismo en cada faceta de la vida, con el fin de preservar y perpetuar
el monopolio del poder de la minoría blanca. Por otra parte, se organizó
una serie de protestas pacíficas con respaldo de masas. Una huelga general de un día, realizada el 1º de mayo de 1950 y que exigía la abolición
de las leyes de paso y de toda la legislación discriminatoria, vio morir a
dieciocho africanos y muchos más fueron heridos cuando la policía abrió
fuego contra manifestantes pacíficos. En 1952, el ANC inició una Campaña de Resistencia de escala nacional contra las leyes injustas. A lo largo de
seis meses de campaña más de 8.500 voluntarios fueron sentenciados a
diverso lapso de permanencia en prisión.
Sudáfrica entró en un ciclo de represión y resistencia. La respuesta del
régimen a las protestas pacíficas de las agrupaciones que luchaban por
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SUDÁFRICA
El Congreso Nacional Africano (ANC) y la transición negociada
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
la libertad fue la de apretar las leyes del apartheid y desatar un estado
de violencia. Los individuos fueron vetados y se impusieron restricciones
a sus actividades y movimientos. En diciembre de 1956, 156 líderes del
Movimiento del Congreso4 fueron arrestados en allanamientos efectuados por la policía en todo el país. Los acusaron de alta traición. Luego de
soportar un juicio de cuatro años, fueron absueltos.
Con los líderes inmovilizados por procesos judiciales y restricciones,
y con las organizaciones severamente limitadas, el carácter pacífico de
la militancia masiva que había marcado el comienzo de la década de
1950 se vio debilitado por revueltas espontáneas e incipientes a finales
del decenio. Esto se hizo particularmente evidente en las áreas rurales.
En Zeerust, el jefe Abram Moilwa dirigió a su pueblo para resistir a las
llamadas Autoridades Bantu, que les fueron impuestas. Un gran número
de personas fueron arrestadas, procesadas, encarceladas, proscritas, golpeadas, torturadas y asesinadas. En Sekhukuneland, la población negra
se alzó en revueltas y el jefe supremo y muchos de sus consejeros fueron
proscritos o arrestados. Un jefe Sekhukune, a quien la gente consideraba
lacayo del gobierno, fue asesinado. Para 1960, la resistencia en Sekhukuneland se había convertido en provocación abierta y la gente se negaba a
pagar impuestos. En Pondoland oriental, partidarios del gobierno fueron
atacados y asesinados. Un movimiento campesino llamado Intaba (‘La
montaña’) se apoderó de áreas completas mediante el empleo de tácticas guerrilleras, antes de que el gobierno lo reprimiera.
Estas revueltas espontáneas en áreas rurales, y el incremento de la
militancia en las protestas de las áreas urbanas, indicaban la agitación
que se hacía evidente entre la población. En diferentes círculos políticos,
activistas y líderes comenzaron a contemplar la necesidad de acudir a la
violencia organizada como forma de lucha. Había un creciente sentido de
que las organizaciones de liberación debían moverse rápidamente, para
4
El Movimiento del Congreso, también conocido como la Alianza del Congreso, era una alianza de liberación no racial
encabezada por el ANC y que incluía al ANC, el Congreso Indio Sudafricano, el Congreso de los Pueblos de Color, el
Congreso de los Demócratas y el Congreso Sudafricano de Sindicatos, y tenía el apoyo del clandestino Partido Comunista Sudafricano.
— 112 —
estar a la altura del sentimiento de la gente e impedir la alternativa de la
violencia descontrolada. Nelson Mandela comentó después que “La violencia habría comenzado, la hubiéramos iniciado o no nosotros. Si no tomamos el liderazgo ahora, muy pronto seremos seguidores advenedizos
de un movimiento que no controlamos” (Sampson, 1999: 150).
El punto de quiebre llegó el 21 marzo de 1960, cuando la policía disparó
contra cerca de 5.000 manifestantes pacíficos encabezados por el PAC. Sesenta y nueve personas fueron asesinadas, la mayoría por disparos en la espalda mientras huían. Tan pronto pasó esta masacre, el ANC y el PAC fueron
declarados organizaciones proscritas y el 30 de marzo de 1960 se decretó el
estado de emergencia en todo el país. Al prohibírseles tener existencia legal
en Sudáfrica, tanto el ANC como el PAC se vieron obligados a establecer organizaciones clandestinas para continuar su lucha contra el gobierno.
Establecimiento del MK, el brazo armado del ANC
La decisión de establecer un ala militar del ANC, Umkhonto we Sizwe (MK:
Lanza de la Nación, también conocida como Umkhonto), exigió de cierta
manera un proceso complejo. Fue una decisión que implicó un gran cambio en la política y la práctica de la organización. Muchos de los líderes
del ANC y sus organizaciones aliadas se preguntaron si realmente habían
llegado a los límites de las acciones no-violentas. Sobre todas las cosas,
era una decisión tomada en una situación en que las organizaciones tenían prohibido operar de manera pacífica.
El ANC y sus Congresos aliados estaban acostumbrados a procesos
abiertos de creación de políticas, pero con la decisión de emplear la violencia no pudieron mantener la misma forma de operar. La idea fue propuesta primeramente en junio de 1961 al comité de trabajo del ANC, que
la rechazó. En una reunión posterior, Mandela trajo el asunto a colación
y esa vez el planteamiento fue aceptado. La propuesta se escaló hasta el
nivel del Comité Ejecutivo Nacional5, el cual se reunió de manera clandes5
Entre las conferencias nacionales, organizadas periódicamente, el Comité Ejecutivo Nacional es la más alta institución
del ANC autorizada para tomar decisiones.
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SUDÁFRICA
El Congreso Nacional Africano (ANC) y la transición negociada
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tina bajo la presidencia de su jefe Albert Luthuli, presidente del ANC. En
la reunión se acordó autorizar a Mandela para que estableciera una formación militar, el MK. La noche siguiente, el Comité Ejecutivo Nacional se
reunió con los líderes de otros Congresos, les informó su decisión y juntos
discutieron la propuesta. Estuvieron de acuerdo con ella pero enfatizaron
en que cada organización continuaría existiendo y haría campaña como
una entidad política distinta. Esto también se aplicaría en el caso del ANC,
que había sido declarado ilegal por el régimen del apartheid.
Otras organizaciones vieron también la necesidad de acudir a la violencia. El SACP, que ya había tomado la decisión de crear unidades semimilitares, estuvo de acuerdo en hacer parte del MK. Además, jóvenes estudiantes y profesionales, principalmente blancos, establecieron su propia organización, el Movimiento Africano de Resistencia, el cual realizó
ataques con bombas y dejó de existir después de 1964. Poqo, una rama
colateral del PAC que operaba en El Cabo, se ocupó de una campaña de
terror en contra de colaboradores blancos y negros.6 En contraposición, el
MK escogió como objetivos determinados lugares que simbolizaban las
reglas blancas, pero tuvo el cuidado de evitar comprometer vidas humanas (v. adelante la subsección La lucha armada como estrategia política).
El manifiesto del MK publicado el 16 de diciembre de 1961, día en que
el MK llevó a cabo de manera oficial y por primera vez actos de sabotaje,
explicó que su formación era una iniciativa independiente pero que operaría “bajo la total guía política del movimiento de liberación nacional”.7
¿Cómo se llevaría esto a la práctica? En la primera Alta Comandancia del
MK, bajo la dirección de Mandela, se creó el cargo de comisario político,
ejercido por Walter Sisulu, quien encabezaba el secretariado del ANC y
a la vez era miembro del secretariado del SACP. La decisión original del
Comité Ejecutivo Nacional consistió en que el MK sería un tanto distinto
del ANC, para evitar amenazas al estatus legal de la organización y para
6
7
En 1962 y desde Basutoland, Potlako Leballo, presidente en funciones del PAC, reclamó tener comando sobre Poqo.
“Pero el movimiento Poqo derivó esencialmente de emociones de odio y, a falta de una estrategia política coherente, no
se dotó de autocontrol” (Pogrund, 1990: 180).
Para el texto del Manifiesto del MK v. http://www.anc.org.za/ancdocs/history/manifesto-mk.html
— 114 —
que el ANC continuara enfocándose en actividades extralegales pero
no- violentas. A los dieciocho meses, el vínculo entre las dos organizaciones se hizo público cuando uno de los líderes del ANC que operaba
desde el exilio afirmó públicamente que el MK era el ala militar del ANC.
El segundo punto notable del manifiesto del MK mantenía la puerta
abierta a un cambio negociado. Establecía que:
Nosotros Umkhonto, nosotros Sizwe siempre hemos buscado –como lo ha hecho el movimiento de liberación– el logro de la liberación sin derramamiento
de sangre ni conflicto civil. Todavía lo hacemos. Esperamos –aun en esta hora
tardía– que nuestras acciones despierten a todos para que se den cuenta de la
desastrosa situación a la que está llevando la política Nacionalista. Esperamos hacer que el gobierno y sus partidarios se den cuenta antes de que sea demasiado
tarde, para que tanto el gobierno como sus políticas se puedan cambiar antes de
que los hechos lleguen al desesperado estado de guerra civil.
¿Cómo vieron Mandela y sus colegas el desarrollo de la lucha armada luego del lanzamiento del MK? 1960 fue el Año de la Independencia
Africana y había grandes expectativas sobre la cercana libertad de los
países limítrofes con Sudáfrica, que podrían proveerle a la lucha armada
de Sudáfrica bases de retaguardia y refugio seguro, tal como Marruecos
lo hacía con Argelia. Nadie contempló la idea de que a lo largo de treinta
años de exilio los campos estarían localizados en las remotas Tanzania,
Angola y Uganda, ya que las circunstancias de los países vecinos hicieron imposible que allí se contara con retaguardias seguras e instalaciones de base.
En 1962 Mandela viajó al extranjero para recibir entrenamiento militar
en Etiopía. Se hicieron preparativos para que otros obtuvieran similar instrucción en países socialistas y en Etiopía. Luego de los reveses del arresto
de Mandela y el Juicio de Rivonia, efectuado en 1963-19648, el movimiento se tomó algunos años antes de poder hacer un balance de sus circuns8
El juicio de Rivonia trajo como consecuencia la condena a cadena perpetua de Nelson Mandela, Govan Mbeki, Walter
Sisulu, Dennis Goldberg, Ahmed Kathrada, Raymond Mhlaba, Andrew Mlangeni y Elias Motsoaledi. La hoja de cargos y
el juicio registraron 193 actos de sabotaje.
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
tancias y planear un esquema comprensivo para la guerra de guerrillas,
llamado “Estrategia y tácticas del ANC”, que fue adoptado en el exilio, en
1969, durante la Conferencia de Morogoro, reunida en Tanzania.9
La lucha armada como estrategia política
Una de las definiciones típicas de la guerra la hizo Clausewitz: “La guerra es simplemente una continuación de la política”. La consideración de
Clausewitz era que la guerra siempre debe estar subordinada a la política,
como medio para un fin político. Argumentaba que la guerra no debe
existir en ausencia de la política ni sin un propósito político que la guíe.
En el contexto sudafricano, y más específicamente en el caso del ANC,
sus aliados y el MK, siempre hubo un propósito político que orientaba la
decisión de acudir a la lucha armada. Fue concebida como una forma de
acción que tenía la intención de hacer realidad las metas del movimiento
de liberación nacional.
Se hizo la distinción entre formas de lucha no-violentas y formas violentas. Este continuo de estrategias se establece de manera sucinta en un
ensayo escrito en prisión en 1976 por Walter Sisulu, quien argumentó:
En todo tiempo existe una multiplicidad de formas de lucha que el movimiento
aprovecha como parte de su arsenal de armas. Cualquier forma de lucha, incluida
la lucha armada, solo puede surgir como preponderante a lo largo del tiempo y
como resultado de un esfuerzo constante. Sin embargo, aun si la forma de lucha
armada se consolida como la dominante, esto no significa que otras formas de
lucha no coexistan con ella. Lo que quiere decir una situación tal es que otras
formas de lucha vienen a ocupar lugar secundario y están reforzando principalmente a la que es dominante (Sisulu, 2001: 84).
La idea de dicho continuo facilita el viraje de la estrategia y las tácticas
exigidas al cambiar las circunstancias. También permite a las partes involucrarse en conflictos en diferentes situaciones y contextos, para recon9
Para el texto de este documento, v. http://www.anc.org.za/ancdocs/history/stratact.html
— 116 —
siderar sus propias estrategias y tácticas de vez en cuando. En el caso de
Sudáfrica, la estrategia política abarcó e incluyó la lucha armada.
•
Legitimidad de la lucha armada: el derecho a sublevarse
Cierto número de documentos del ANC también enfatizaron en el argumento de que los pueblos oprimidos tienen el derecho a sublevarse y
que, bajo ciertas circunstancias, los medios de lucha incluirán la violencia.
Estas condiciones fueron explicitadas públicamente en el Manifiesto del
MK de 1961, y elaboradas plenamente en un documento escrito por Mandela en 198910, en el que expresamente había desarrollado con habilidad
sus argumentos dentro del panorama de la historia sudafricana. Luego
de citar el criterio universal de que “con el paso de los años los pueblos
oprimidos han peleado por su derecho de nacimiento por medios pacíficos, donde fue posible, y por la fuerza donde los canales pacíficos fueron
cerrados”, Mandela describió la resistencia de los africanos, y también de
los afrikáners, contra el imperialismo británico al tomar las armas “en defensa de su libertad”. Afirmó que el movimiento de liberación recurrió a la
violencia como “una forma legítima de defensa propia contra un sistema
de gobierno moralmente repugnante que ni siquiera permite formas de
protesta pacífica”.
El argumento tiene importancia más allá de las fronteras de Sudáfrica.
La democracia ha sido el resultado de sublevaciones contra el dominio
feudal y monárquico absolutista y las dictaduras. Las ideas de libertad,
igualdad y fraternidad son las piedras angulares de la democracia. Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, y con la creación de las Naciones Unidas,
estos principios fueron detallados a manera de derechos civiles y políticos consagrados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos.
Nadie puede hablar sobre la era de la democracia y los derechos humanos fundamentales sin hacer mención del derecho a la sublevación.
10
Antes de su primera reunión con el presidente sudafricano, en julio de 1989, Mandela preparó una declaración escrita
para transmitirla a Botha, posteriormente referido como el Documento de Mandela. Para ver el texto de este documento,
ir a http://www.anc.org.za/ancdocs/history/mandela/64-90/doc890705.html.
— 117 —
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•
Una estrategia de liberación armada que establecía sus propios
límites
A finales del decenio de 1950 y principios del siguiente había muchas
discusiones, aunque cautelosas, sobre la eficacia de la no-violencia y la
necesidad de dar el viraje hacia la violencia organizada como forma de
lucha. La Revolución China, la Revolución Cubana, el libro del Che Guevara sobre la guerra de guerrillas y la guerra de independencia argelina
eran una inspiración.
Para el caso de la violencia organizada hubo que tomar en cuenta algunos aspectos específicos de la situación sudafricana. Primero, a
pesar de que los negros eran siempre reclutados en el ejército, estaban ahí como sirvientes, porteros, excavadores de trincheras, y no como
combatientes. No tenían acceso a entrenamiento en el uso de armas y
explosivos. Lo mismo se aplicaba a los reclutados por la policía. Los negros iban armados de bastones y no les era permitido el acceso a armas
de fuego.
En segundo lugar, el pueblo negro había resistido valientemente la
imposición del dominio colonial. El último destello de dicha resistencia
–la Rebelión Bambata– había sido aplastado en 1906. Algunos hechos
explican el éxito de las fuerzas coloniales. Por ejemplo, tenían acceso a
mayores recursos y disponían de capacidad de fuego (uso de armas), además de una organización superior. Más aún, el pueblo negro no peleaba
como un pueblo unido y la resistencia tuvo lugar sobre la base de desenvolverse tribu por tribu.
Finalmente, el movimiento de liberación tuvo que tener en cuenta que
al llevar a cabo actos violentos contra el Estado podía desatar una espiral de violencia racial descontrolada en cualquiera de los dos lados de la
división racial. En la práctica, esto significó que, bien por consideraciones
teóricas o bien por prácticas dictadas por las condiciones prevalecientes
en Sudáfrica, desde el principio el movimiento expuso un camino con el
objetivo de evitar o minimizar este peligro.
— 118 —
En su autobiografía, publicada en 1995, Mandela arroja alguna luz sobre el pensamiento estratégico que subyace en este curso de la acción:
Al planear la dirección y la forma que debía seguir el MK, consideramos cuatro
tipos de actividades violentas: sabotaje, guerra de guerrillas, terrorismo y revolución abierta. Para un ejército pequeño e inexperto, la revolución abierta era
inconcebible. El terrorismo inevitablemente se veía mal en aquellos que lo empleaban, y minaba cualquier apoyo público que, de otra manera, podría recibirse.
La guerra de guerrillas era una posibilidad, pero como el ANC había sido reacio a
asumir la violencia de cualquier manera, tuvo sentido comenzar con la forma de
violencia que causara el menor daño contra a los individuos: el sabotaje. Como
no involucraba la pérdida de vidas, ofrecía la mejor esperanza para la reconciliación entre las razas. No queríamos comenzar una pelea a muerte entre blancos y
negros. El rencor entre afrikáners e ingleses [sic] era aún marcado cincuenta años
después de la guerra anglo-boer ¿Cómo serían las relaciones raciales entre blancos y negros si provocáramos una guerra civil? El sabotaje tenía la virtud adicional
de requerir la menor cantidad de fuerza humana. Nuestra estrategia fue hacer
incursiones selectivas en contra de instalaciones militares, plantas eléctricas, líneas telefónicas y conexiones de transporte; eran objetivos que no solamente
obstaculizaban la eficacia militar del Estado, sino que también asustaban a los
partidarios del Partido Nacional, ahuyentaban el capital extranjero y debilitaban
la economía. Esto, esperábamos, traería al gobierno a la mesa de negociación. A
los miembros del MK se les dieron instrucciones estrictas de que no toleraríamos
la pérdida de vidas. Pero si el sabotaje no producía los resultados que esperábamos, estábamos preparados para movernos a la siguiente etapa: la guerra de
guerrillas y el terrorismo (Mandela, 1995: 232).
Todo el tiempo, el apuntalamiento de la lucha armada tal como lo concibió el ANC y sus aliados sería la lucha política y la movilización política
del pueblo. Con el tiempo, la estrategia para el derrocamiento del apartheid y el establecimiento de una Sudáfrica unida, no racial y democrática, por parte del ANC, se basó en lo que el partido llamó los cuatro pilares
de la lucha. Estos pilares se describieron, desde finales de los setenta, de
la siguiente manera: movilizaciones y acciones de masas; clandestinidad
política; lucha armada y campaña internacional para aislar a la Sudáfrica
del apartheid. El desarrollo y la combinación de estos cuatro pilares fueron considerados como la base para hacer realidad los objetivos de la
lucha.
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Enfatizamos en estos aspectos para que tengamos una apreciación
clara de que el giro hacia las formas violentas de la lucha fue determinado por una profunda evaluación política, que desde sus inicios el MK
nunca se concibió operando por fuera de la dinámica política del movimiento de liberación y mantuvo la puerta abierta a un acuerdo negociado. Sin embargo, hubo periodos en los cuales la idea de un acuerdo negociado del conflicto sudafricano fue un anatema. Estas son características
específicas del camino tomado en Sudáfrica, que tienen relevancia para
la comprensión de la manera como el ANC y sus aliados pudieron acomodarse y eventualmente desempeñar un papel destacado en la transición
negociada a la democracia.
EL CAMINO HACIA LA TRANSICIÓN NEGOCIADA
Una vez que un conflicto llega a la etapa armada es difícil retroceder. Y
cuanto más tiempo dura la lucha armada, más difícil se torna ese cambio.
En el caso de un conflicto armado interno, un proceso de negociaciones
es un paso esencial para encontrar una solución. Esta sección presenta
algunos desarrollos cruciales de la década de los ochenta en los ámbitos
doméstico e internacional, que afectaron los cálculos y acciones estratégicas tanto del movimiento de liberación como de los líderes políticos del
Estado sudafricano, persuadiéndolos de abrir el camino a la negociación.
Dinámica social dentro de Sudáfrica
En el muro de granito del apartheid estaban comenzando a aparecer
grietas y el movimiento de liberación tuvo que hacer la evaluación continua de una situación que evolucionaba rápidamente. En 1979 el régimen
aceptó la recomendación de la Comisión Wiehahn, según la cual se debía legalizar la existencia de sindicatos de negros. La decisión se produjo
como resultado de una serie de huelgas y de la evaluación de la situación
económica bajo el apartheid. La primera de estas huelgas tuvo lugar en
enero de 1973, cuando dos mil trabajadores africanos de una compañía
de ladrillos y tejas de Durban exigieron salarios más altos. Las huelgas
fueron en gran parte espontáneas, pero exitosas. La legalización de los
— 120 —
sindicatos de los negros tuvo una importante consecuencia imprevista,
como fue la de abrir un espacio que permitió a los sindicatos pasar a la
primera línea de la lucha.
Mientras tanto, la idea de Conciencia Negra, propugnada por Steve
Biko, asesinado en reclusión en septiembre de 1977, llamó la atención
de los estudiantes negros, quienes se sublevaron en junio de 1976. En el
periodo posterior al Levantamiento de Soweto11 las revueltas estallaron
en diferentes momentos y lugares de Sudáfrica. Las protestas siguieron
expandiéndose y las filas del MK crecieron con jóvenes que escapaban de
la represión e iban en busca de armas y entrenamiento militar.
Durante la década de 1980 Sudáfrica entró en una fase de repetidos
estados de emergencia dirigidos a aplastar las sublevaciones masivas
que barrían el país. Los intentos por poner anillos metálicos alrededor de
los municipios africanos rebeldes resultaron ser inútiles.
La movilización masiva en contra del apartheid tomó un nuevo giro
con la creación en 1983 del Frente Democrático Unido (UDF, por su sigla
en inglés), que agrupó a diversas organizaciones comunitarias, culturales,
deportivas y políticas comprometidas en la acción unitaria destinada a
desafiar el apartheid. Esto fue seguido por la creación del Congreso de
Sindicatos Surafricanos (COSATU, por su sigla en inglés), el cual alineaba a
la mayoría de los sindicatos en un frente antiapartheid.
Tales desarrollos tuvieron un mayor empuje dentro de las iglesias. El
Consejo Sudafricano de Iglesias y el Instituto de Teología Contextual comenzaron a asumir un papel más activo frente al apartheid. Un documento publicado por un grupo de teólogos en 1985, el “Documento Kairos:
desafío para la Iglesia”, despertó un enérgico debate. Influidos en parte
por la Teología de la Liberación promovida en América Latina, 29 teólogos, en su mayoría establecidos en el municipio negro de Soweto, desa11
Entre 500 y 700 personas, incluidos muchos niños y estudiantes, fueron asesinados entre el 16 y el 17 de junio de 1976
en Soweto (Johannesburgo), durante una serie de disturbios que enfrentaron a los residentes del municipio contra la
policía Sudafricana.
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fiaron a las iglesias para que respondieran a las políticas del apartheid.
Afirmaron que “lo más amoroso que podemos hacer tanto por los oprimidos como por nuestros enemigos, que son los opresores, es eliminar
la opresión, sacar a los tiranos del poder y establecer un gobierno justo por el bien común de todo el pueblo”.12 Las Iglesias Reformadas del
establecimiento afrikáner, tanto la Iglesia Reformada Holandesa (NHK)
como la Iglesia Reformada de la Baja Alemania (NGK)13, que dieron la
justificación teológica para el apartheid, estaban ahora aisladas. El soporte ideológico que tenía el régimen para atacar al movimiento de
liberación en general y a la lucha armada había comenzado a perder su
estatus de legitimidad.
El régimen intentó poner una cuña entre la población negra creando un ámbito institucional separado para los indios y las comunidades
de color. Estableció un parlamento de tres cámaras, con una Cámara de
Representantes separada para los de color y una Cámara de Diputados
para los indios, en un esfuerzo concertado para atraer el apoyo de los
de color y de los indios del lado de la minoría blanca. La maniobra fracasó. Ambas comunidades rechazaron el intento de acercamiento y se
alinearon en masa con la mayoría africana y el UDF. Las estructuras gubernamentales y administrativas locales de los municipios africanos empezaron a desintegrarse. El sueño de los movimientos de liberación de
que las masas negras –africanos, de color e indios– se movilizaran con el
respaldo de un pequeño pero vigoroso grupo de blancos antiapartheid
se hizo realidad.
El ANC, mientras tanto, buscó activamente una estrategia para unir
fuerzas entre el UDF, el COSATU, las iglesias y él mismo, e intentó encontrar maneras y medios para redoblar su campaña de propaganda armada
dentro de Sudáfrica. Como parte de este proceso, comenzó a desplegar
12
13
Para el texto del Documento Kairos, v. www.sahistory.org.za/pages/library-resources/official%20docs/kairos-document.
htm.
Tanto la NHK (Nederduitse
Nederduitse Hervormde Kerk
Kerk) como la NGK (Nederduitse Gereformeerde Kerk
Kerk) hacen parte de las iglesias nacidas de la Reforma Protestante europea. La NHK animó el surgimiento de algunas denominaciones protestantes
en Sudáfrica, entre ellas la NGK.
— 122 —
esfuerzos sistemáticos para llegar a la comunidad blanca, conseguir aliados allí y quitarle apoyo al establecimiento del apartheid.14
Para comienzos de la década de 1980 los principales medios se volvieron en contra del apartheid y comenzaron a describir al ANC y sus actividades armadas con una visión un tanto favorable.
Factores externos: el contexto internacional
Entretanto, el desenvolvimiento de los hechos fuera de Sudáfrica empezó a cambiar en contra del régimen del apartheid. En el despertar de la
independencia de Angola, Mozambique y Zimbabwe (en 1975, 1976 y
1980, respectivamente), el cordón sanitario que Sudáfrica había intentado establecer más allá de sus fronteras norteñas comenzó a derrumbarse.
La resolución 435 de 1978 de la ONU abrió asimismo las puertas a la independencia de Namibia.
Durante el decenio de 1970 Sudáfrica envió sus fuerzas armadas a Angola en una apuesta desesperada por prevenir que el rebelde Movimiento
Popular por la Liberación de Angola (MPLA) se convirtiera en partido gobernante. Esta aventura militar lo afectó gravemente en la circunscripción
electoral blanca, a medida que aumentó el número de muertos. El costo
financiero comenzó a sentirse en la economía. La entrada en gran escala
de las fuerzas cubanas en el lado del MPLA después de 1975 creó una
situación en la que los Estados Unidos no tuvieron otra opción que abandonar a su aliado sudafricano, cuyo ejército se vio forzado a retirarse.
Los poderes occidentales que tradicionalmente habían apoyado al
apartheid en Sudáfrica15 comenzaron a sentirse bajo una creciente presión de sus propios ciudadanos y de los foros internacionales. En la Con14
15
Por ejemplo, tuvo una fuerte influencia en el montaje en 1983 de la Campaña por el Fin del Reclutamiento, constituida
por objetores de conciencia y sus partidarios, que se oponían al reclutamiento de todos los surafricanos blancos en el
servicio militar. Otro evento significativo respecto a esto fue la reunión en Dakar (1987) de cincuenta afrikáners, personajes del mundo de los negocios y la política abiertos a las reformas, con diecisiete miembros expertos del ANC.
Estos eran Estados Unidos, Reino Unido, Francia (que gozaban de derecho a veto en el Consejo de Seguridad de la
ONU) y República Federal de Alemania.
— 123 —
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ferencia del Commonwealth llevada a cabo en Nassau en octubre de
1985, la Primer Ministro británica, Margaret Thatcher, se opuso enérgicamente a sanciones contra Sudáfrica, pero estuvo de acuerdo en formar
el Grupo de Personas Eminentes que fue enviado por el Commonwealth
al país africano en una misión de monitoreo, para evaluar si había hechos suficientes para determinar que las sanciones eran una herramienta
apropiada para ayudar a la finalización del apartheid. A regañadientes,
Botha permitió que el grupo visitara el país e incluso que se reuniera con
Mandela en la cárcel.
El Grupo de Personas Eminentes, encabezado por el general Olusegun Obasanjo, ex presidente de Nigeria, y el ex primer ministro australiano Malcolm Fraser, encontró que “Los eventos [de Sudáfrica] se han salido
cada vez más del control del gobierno” (Sampson, 1999: 350). El general
Obasanjo ayudó a esbozar un “concepto de negociación” cuidadosamente redactado, que vinculaba la liberación de presos por parte del gobierno con la suspensión de la violencia por parte del ANC. Mandela estaba
interesado en aceptar esto como un punto de partida, pero Botha mintió y muchos de su gabinete insistieron en que el ANC debía renunciar a
la violencia de una vez por todas y no simplemente suspenderla. Oliver
Tambo, presidente del ANC, fue cauteloso y pensó que el concepto podía
ganar adeptos entre sus colegas. Pero sospechó que Botha estaba utilizando tácticas de retraso, y dudó de su buena fe.
La misión del Grupo de Personas Eminentes colapsó en mayo de
1986, cuando el régimen del apartheid llevó a cabo bombardeos aéreos
y ataques comando a viviendas de civiles de Gaberone (Botswana), Harare (Zimbabwe) y Lusaka (Zambia), aduciendo que eran escondites de
la guerrilla del ANC. Los asaltos dejaron al Grupo de Personas Eminentes
sin más opción que la de dar por terminada su misión. Pero en el amplio esquema de sucesos, los amigos de Botha tuvieron un nuevo disgusto: Thatcher consideró los asaltos como “desastre absoluto”, mientras
que Chester Crocker, de la administración de los Estados Unidos, estimó
que Botha había “hecho un giro decisivo hacia el camino de la represión”
(Sampson, 1999: 351).
— 124 —
Por su parte, el ANC emprendió esfuerzos sostenidos para ganar
amigos en los países extranjeros y las organizaciones multilaterales internacionales. Llevó a cabo campañas para el boicot de productos surafricanos (comenzadas en el Reino Unido), para la liberación de Nelson
Mandela y todos los presos políticos, para el aislamiento de Sudáfrica
y para la imposición de sanciones. Apoyó la cuarentena cultural y deportiva de Sudáfrica y creó relaciones firmes con el Consejo Mundial de
Iglesias, cuya Declaración de Lusaka (1987) sancionó el uso de la violencia por parte de los movimientos de liberación. Previamente, en 1982,
el Consejo General de la Alianza Mundial de Iglesias Reformadas había
declarado, en reunión efectuada en Ottawa, que “el apartheid (…) es un
pecado, su justificación moral y teológica es una parodia del Evangelio
y su persistente desobediencia de la palabra de Dios, una herejía teológica” (Blei, 1994: 1).
En numerosos países, un vibrante Movimiento Antiapartheid, que
tuvo sus inicios en Gran Bretaña, se dio a conocer movilizando apoyo y
presionando a gobiernos, instituciones públicas y empresas privadas a
que rompieran sus relaciones con el Estado del apartheid y, más adelante,
a que aislaran a la Sudáfrica del apartheid. En los Estados Unidos, acciones realizadas en el nivel comunitario forzaron a muchas instituciones a
abandonar sus inversiones en Sudáfrica. En 1985, el Banco Chase Manhattan se rehusó a girar créditos al régimen y el Congreso de los Estados
Unidos comenzó a desempeñar un papel más intervencionista en la situación sudafricana. El ambiente global estaba cambiando. La Guerra Fría
estaba relajándose como resultado de desarrollos internos ocurridos en
el campo soviético. La utilidad del gobierno sudafricano para Occidente
estaba disminuyendo.
Mientras estas dinámicas presentes en Sudáfrica y en el extranjero
tenían una fuerte influencia en el curso de los eventos y en el giro hacia
negociaciones entre las partes, en el seno de estas mismas apareció un
ingrediente decisivo, merecedor de un análisis cuidadoso y que se puede
encapsular en una palabra: liderazgo.
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Cálculos estratégicos internos y movidas de prenegociación
En la transición sudafricana se dio el hecho que ninguna de las partes del
conflicto armado estaba preparada para reconocer públicamente que
había llegado el momento de buscar nuevas maneras de poner término
a la confrontación. Sin embargo, cuando miramos hacia atrás la dinámica
política existente durante la década de 1980, también queda claro que
cada una de las partes, dentro de sus propios límites, había comenzado
a sentir que el desarrollo de los hechos no podía o no debía permanecer
en la trayectoria existente. Mientras que el conflicto se intensificaba y la
guerra se tornaba más sucia, los dos liderazgos se enviaban mutuamente
pesados mensajes cifrados, con el fin de maniobrar hacia posiciones que
deberían ofrecer a cada una de las partes mayores ventajas en el espacio
político. ¿Cuál de estas señales traería verdadera esperanza sobre la posibilidad de negociar? De hecho, no había dicha señal crucial sino más bien
una acumulación de eventos.
•
Comprensión de la necesidad de negociar
En 1985 el presidente P. W. Botha anunció en el Parlamento que estaba listo para dejar en libertad a Nelson Mandela. Agregó que lo único
que se interponía entre Mandela y su libertad era Mandela mismo, y que
lo que se necesitaba era que él “rechazara incondicionalmente la violencia como instrumento político”. Fue una maniobra oportunista con la que
pretendía ganar puntos. No estaba interesado tanto en encontrar una
solución de fondo al conflicto de Sudáfrica como en hacer un gesto hacia los amigos occidentales del apartheid que comenzaban a pedir con
insistencia mayor flexibilidad porque estaban siendo presionados cada
vez más para imponer sanciones y aislar al apartheid de Sudáfrica, como
dijimos. En retrospectiva, sin embargo, el ofrecimiento de Botha marcó el
punto en el cual el gobierno del apartheid se dio cuenta de que no podía
mantener por más tiempo la gobernabilidad con el tipo de manejo que le
había dado hasta el momento. El régimen necesitaba ajustarse de alguna
manera al movimiento de liberación, así en ese momento lo concibiera
como algo que se podía alcanzar bajo sus propios términos.
— 126 —
Este anunció recibió una respuesta acorde con los principios de Mandela, que fue leída por su hija Zindzi en una concentración de masas efectuada en el estadio Jabulani de Soweto:
No puedo vender mi derecho de nacimiento y tampoco estoy preparado para
vender el derecho de nacimiento del pueblo a ser libre (…) Solo los hombres
libres pueden negociar. Los presos no pueden firmar contratos. No puedo hacer
y no haré un compromiso en un momento en que yo y ustedes, el pueblo, no
somos libres (Parkin, 2006: 208).
La respuesta de Mandela hizo de la liberación incondicional de los
presos políticos surafricanos un elemento integral de cualquier negociación sobre el futuro del país. El hombre tuvo mucho cuidado en la
elaboración de su respuesta. Adicionalmente a la corta y tajante réplica pública, escribió una carta al ministro de Relaciones Exteriores, en su
nombre y en el de sus colegas con los que se encontraba retenido en la
prisión de Pollsmoor, en la cual rechazaba las condiciones de su liberación. Recuerda:
Quería exponer un número de cosas en mi respuesta porque el ofrecimiento de
Botha era un intento de poner una cuña entre mis compatriotas y yo, al tentarme
con aceptar la política que el ANC rechazaba. Quería reafirmar al ANC en general,
y a Oliver [Tambo, el presidente del ANC] en particular, que mi lealtad a la organización era incuestionable. También quería enviar al gobierno el mensaje de que
mientras rechazaba su ofrecimiento debido a las condiciones que él conllevaba,
estaba sin embargo pensado que la negociación, y no la guerra, era el camino
para una solución (Mandela, 1995: 509).
Esto indica que Mandela también arribó a la conclusión de que había llegado el momento para que él tomara la iniciativa de persuadir
al régimen sudafricano de que negociara con el ANC. Esto lo hizo sin
consultar con sus cercanos compañeros de prisión, porque temía que
rechazaran tal iniciativa. Fue una evaluación hábil de la situación que
se estaba desarrollando en Sudáfrica, y del ánimo y actitudes de sus
compañeros de prisión. Al mismo tiempo, confiaba en que los pasos
que estaba dando no entrarían en conflicto con las posiciones políticas
del ANC y sus aliados.
— 127 —
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•
Impedimentos para la negociación
En esta etapa temprana, sin embargo, se presentaron dos obstáculos
en la exploración del camino hacia una solución negociada del conflicto. Primero, mientras no podía esperarse que alguna de las partes “picara
el ojo”, persistía la pregunta de quién debía hacer el primer movimiento
y cómo lo haría sin que pareciera que estaba retrocediendo. “Era el momento de hablar”, escribe Mandela. “Esto era extremadamente sensible.
Ambos lados consideraban las discusiones con la otra parte como un
signo de debilidad y traición. Ninguna parte se sentaría a la mesa mientras la otra parte no hubiera hecho concesiones significativas” (Mandela, 1995: 513). El segundo gran obstáculo consistía en que, en casi todos
los conflictos que han alcanzado un estadio violento, el poder del Estado
establecido exige que los insurgentes/revolucionarios renuncien al uso
de la violencia como precondición para que las negociaciones tengan
lugar. Estos dos aspectos están interrelacionados, y la respuesta de Mandela, así como el documento que preparó para su reunión con Botha en
1989, señalan los caminos con los que él pretendía desatar el nudo. Cuidadosa y persistentemente, avanzó en el argumento de que él no estaba
“negociando”. Más bien, estaba pidiendo con insistencia al gobierno que
diera pasos hacia la negociación con el ANC. Fue categórico al decir que
“renunciar a la violencia (…) no debería ser una precondición para la negociación sino un resultado de la misma”. También dejó claro su punto de
vista en el sentido de que “la Sudáfrica blanca debe aceptar el simple hecho de que el ANC no suspenderá, para no decir no abandonará, la lucha
armada hasta que el gobierno muestre voluntad de dejar el monopolio
del poder político y negociar directamente y de buena fe con reconocidos líderes negros”.
Ahora era cuestión de tiempo que Tambo tuviera en sus manos el Documento de Mandela, a pesar de que, en agosto de 1989, estaba ocupado
elaborando la Declaración de Harare (v. más abajo). ¿Qué se necesitaba
entonces para que el ANC incluso considerara la suspensión de la lucha
armada? La Declaración de Harare lo dejó claro: una vez se creara un ambiente propicio para las negociaciones, éstas incluirían entonces “la sus-
— 128 —
pensión de hostilidades de ambos lados, al acordar mutuamente el cese
al fuego que hay que cumplir”.16
De esta manera menos directa, el obstáculo sobre quién tomaría la
iniciativa se eliminó del escrutinio y la exigencia del régimen de que el
ANC “renunciara a la violencia” desapareció de la mesa como elemento a
ser considerado en el curso de las negociaciones.
En junio de 1986 Mandela comenzó a ocuparse de una serie de conversaciones con representantes del Estado en su celda, primero con el ministro de Justicia y Prisiones, Kobie Coetzee, y luego con un equipo nombrado por Coetzee y encabezado por el Dr. Neil Barnard, jefe del Servicio
Nacional de Inteligencia. Estas conversaciones llevaron a la liberación, en
noviembre de 1987, de Govan Mbeki y Harry Gwala, quienes cumplían
diferentes sentencias. Ésta fue la primera manifestación concreta de cambios hacia las negociaciones. Las liberaciones fueron hechas aparentemente sobre un “terreno humanitario” –la edad y la salud de los dos presos–. El régimen estaba probando a la reacción pública. Mandela, por su
parte, vio este gesto como una brecha significativa en el muro de granito
del apartheid: por cerca de tres décadas el régimen había insistido en que
la cadena perpetua para Mandela y sus compañeros era algo natural, ni
más ni menos. Estas conversaciones de prenegociación culminaron con
una reunión entre el presidente Botha y el prisionero Mandela, sostenida
en julio de 1989, y con la liberación, en octubre de 1989, de Walter Sisulu y
otros siete presos políticos. Los coloquios, que tuvieron lugar fuera del alcance de la mirada pública, comenzaron a producir resultados tangibles.
Cualesquiera que fueran las dificultades a enfrentar, ‘el genio se había escapado de la botella’ y no había manera de que volviera a entrar en ella.
•
Ampliación del sendero del diálogo
Mientras Mandela estaba ocupado en las conversaciones de prenegociación con los representantes del gobierno, otros líderes del ANC co16
Para el texto de la Declaración de Harare v. http://www.anc.org.za/ancdocs/history/transition/harare.html.
— 129 —
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
menzaron a buscar estrategias similares, y en el periodo posterior a 1986
había rumores de posibles negociaciones.
En 1987, el Comité Ejecutivo Nacional del ANC analizó la situación y
publicó una declaración con el título “Sí a negociaciones reales, no a negociaciones falsas”. Poco después, y en completo sigilo, se llevaron a cabo
en el Reino Unido contactos personales entre miembros del establecimiento afrikáner y representantes del ANC: fueron las llamadas Conversaciones de Mells Park, comenzadas en octubre de 1987. Para la segunda
reunión, efectuada en febrero de 1988, estos contactos se convirtieron en
una caja de resonancia, tanto para el régimen del apartheid como para el
ANC.17 Sirvieron como un conducto para la primera reunión entre una delegación de dos personas del ANC y el Servicio Nacional de Inteligencia
del Estado del apartheid, realizada en Suiza en octubre de 1989.
¿Cuáles fueron las opciones que se le presentaron al ANC en esta situación interna y externa que evolucionaba tan rápidamente? O’Malley
(2007) trajo a la luz un conjunto de documentos que revelaron las tendencias y evaluaciones conflictivas y el complejo conjunto de variables
que debían ser tenidos en cuenta en el curso a seguir. Él hace la siguiente
evaluación sobre el acercamiento “holístico” que Tambo, el presidente del
ANC, asumió durante la segunda mitad de la década de 1980:
Tanto para una toma del poder como para una lucha armada prolongada, tuvo
que planear maneras de balancear los cuatro pilares de la lucha18, para estrangular al régimen mediante sanciones económicas y un acuerdo negociado. Cada
curso de la acción tenía que ser efectivo. Las diferentes actividades estaban interrelacionadas: [la Operación] Vula [comandada por] Mac Maharaj19 y los diálogos
17
18
19
De acuerdo con Esterhuyse, uno de los delegados afrikáner a la primera reunión realizada en Mells Park, la cabeza del
SIN, le pidió que hiciera un reporte sobre las discusiones que tenían lugar con el ANC. Él accedió, por estimar que podía
decírselo a las personas de alto rango del ANC presentes en las conversaciones. Thabo Mbeki, quien encabezaba las
delegaciones del ANC, fue informado sobre el tema antes de las segundas conversaciones de Mells Park en Eastwell
Manor, Kent.
Ver atrás la Sección Establecimiento del MK, el brazo armado del ANC.
La Operación Vula, iniciada en 1986 bajo el comando directo de O. R. Tambo, asistido por Joe Slovo, fue un proyecto
político-militar ultrasecreto encaminado a localizar a líderes del movimiento de alto rango dentro de Sudáfrica para que
se encargaran de la lucha dentro del país. Mac Maharaj fue nombrado comandante supremo y Simpiwe Nyanda su
segundo. Esto solo se dio a conocer en julio de 1990, cuando algunos de los participantes fueron arrestados.
— 130 —
de Mbeki en Mells Park se complementaban entre sí. Tambo orquestaba los esfuerzos de ambos, y también sabía (…) que Mandela estaba en contacto con el
gobierno sudafricano (O’Malley, 2007: 261).
•
La Declaración de Harare: un golpe preventivo para asegurar un
liderazgo del ANC en las negociaciones por venir
En este “acercamiento holístico” el ANC hacía malabarismos con dos
series de “circunstancias opuestas que necesitaba poner en equilibrio.
Por un lado, se creía que había poca perspectiva de negociaciones ‘reales’.
Por otro, la situación los obligaba a prevenir que las crecientes presiones
para que negociaran, ejercidas por los gobiernos de Occidente y la Unión
Soviética, llegaran a un punto tal, que los dejaran sin piso para negociar
según sus intereses” (O’Malley, 2007: 319).
Hacia mayo de 1989 Tambo planteó:
Estamos bajo una intensa presión por parte de amigos y aliados, y también porque Margaret Thatcher lidera en Occidente un cambio de estrategia, en el contexto que sigue a la independencia de Namibia. La competencia por quién tomará el
control de los desarrollos en nuestro país ha comenzado en serio y deberíamos
estar dirigiéndolos. Amigos nuestros, no menos que nosotros, [nos piden con insistencia que] no abandonemos la carrera a favor de Margaret Thatcher y otros
aliados del régimen (O’Malley, 2007: 315).
Para enfrentar el reto y tomar el liderazgo, Tambo inició y dirigió un
proceso que culminó en la elaboración de un documento publicado en
agosto de 1989 y que se conoció como la Declaración de Harare. El borrador fue redactado por el ANC después de consultar con algunos líderes
dentro de Sudáfrica, con Mandela en prisión y con varios dirigentes de
Estados africanos. Tambo estaba decidido a obtener el compromiso de
los Estados de Primera Línea20 y la Organización para la Unidad Africana
(OAU, por su sigla en inglés). Con este fin, informó a Maharaj que,
20
Nota aclaratoria del editor en español: Estados de Primera Línea (en inglés Front Line States) fue una organización establecida para alcanzar el gobierno de mayorías negras en Sudáfrica. Sus miembros eran: Angola, Botswana, Lesotho,
Mozambique, Tanzanía, Zambia y Zimbabwe. Durante la administración Reagan, el Secretario de Estado adjunto para
Africa, Chester A. Crocker, realizó gestiones diplomáticas con los Estados de Primera Línea para alcanzar acuerdos de
paz entre Sudáfrica, Mozambique, Angola y Namibia (Cf. http://en.wikipedia.org/wiki/Front_Line_States).
— 131 —
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A pesar de que el borrador refleja el consenso del Comité Ejecutivo Nacional, se
decidió dejar vía libre para introducir correcciones después de haber hecho un
sondeo sobre el documento entre una selecta lista de individuos tanto de nuestras filas como de amigos externos de confianza, con la inclusión de selectos líderes de los Estados de Primera Línea. En dependencia de las respuestas de todos
ellos, es probable que debamos revisar el documento (O’Malley, 2007: 318).
Se previó que los Estados de Primera Línea dieran a conocer el documento a la OAU, organismo que lo entregaría a la ONU en diciembre de
1989.21 De esta manera el ANC aseguraba que la declaración, que contenía una estrategia para negociar, fuera recibida como una posición africana y obtuviera el apoyo pleno de las Naciones Unidas. En esencia, era una
estrategia “que nos permitía controlar y dirigir estas presiones en favor
de nuestra lucha y mantener las iniciativas en nuestras manos” (O’Malley,
2007: 317). Lo que comenzó como una medida preventiva se convirtió en
un proceso de consolidación y expansión del apoyo básico a la lucha de
liberación sudafricana en todo el mundo. Al mismo tiempo, ayudó al ANC
a hacer incursiones en las bases internacionales que apoyaban el apartheid en Sudáfrica: las grandes potencias occidentales. Cualesquiera que
fueran las reservas que estas potencias tuvieran con respecto al ANC, no
había nada en la Declaración de Harare que pudieran objetar con firmeza.
Este fue un logro destacable, especialmente si se tiene en cuenta que se
consiguió al mismo tiempo en que uno de los más firmes aliados de la lucha –la Unión Soviética y los países socialistas– estaba desmoronándose.
La Declaración fue un golpe maestro de Tambo. En un movimiento
que lo abarcaba todo, recopiló una estrategia concisa que definía los objetivos y lo que se deseaba que fuera el resultado de las negociaciones,
expuso las fases críticas de este proceso y suministró una sencilla hoja de
ruta para las bases de apoyo internas y externas de la lucha de liberación
sudafricana. Al mismo tiempo, superaba cualquier maniobra que buscara
suplantar o minimizar el papel del ANC en las negociaciones. Fue una estrategia desarrollada bajo una presión enorme, y en un momento en que
21
La Commonwealth lo adoptó en octubre de 1991.
— 132 —
la necesidad de una acción rápida y decisiva era imperativa. Planteaba
una posición que permitía a todas las fuerzas alinearse detrás de la Declaración de Harare e, ipso facto, detrás del ANC.
Tal vez vale la pena anotar la destacable similitud de las maneras
como Mandela y Tambo razonaron los temas en dos momentos críticos
diferentes: aquél en que se pasó a la violencia y aquél en que se vio la
necesidad de negociar. Cuando, a comienzos de la década de 1960, Mandela enfrentó la necesidad de pasar a formas violentas de lucha, percibió la necesidad de actuar rápidamente para mantenerse unido a las
masas y tomar el control del movimiento hacia la violencia. A finales de
los ochenta, cuando el ANC comenzó a enfrentarse con las crecientes
presiones favorables a un acuerdo negociado en Sudáfrica, Tambo rápidamente se puso a escribir la Declaración de Harare para “prevenir el
influjo de grupos de presión, grandes o pequeños, que deseaban imponer sus propias perspectivas al problema sudafricano” (O’Malley, 2007:
315/16). En ambos casos, los pasos dados fueron guiados por la intención de “controlar y liderar” los procesos y evitar resultados que podrían
ser indeseados.
Tambo dirigió este proceso en un concentrado arranque de energía, y
pocos días antes de que fuera adoptado por los Estados de Primera Línea,
en 1989, sufrió un infarto. Si bien nunca más regresó al centro del escenario, a través de la Declaración de Harare sentó las bases para que el ANC
pudiera reunir a todos los que lo apoyaban, dentro y fuera de Sudáfrica,
e incluso a toda la comunidad internacional, alrededor de una estrategia
que se había convertido en uno de sus más grandes legados para Mandela y sus colegas, cuando ellos tomaron la batuta en un mundo y en un
país que estaba en Estado de cambio, donde cualquier cosa podía suceder y un paso mal dado podía llevar todo hacia un desastre.
¿Cuáles fueron los elementos principales de esta hoja de ruta? El
preámbulo de la Declaración de Harare22 reafirma el compromiso de la
22
Texto completo en: http://www.anc.org.za/ancdocs/history/transition/harare.html.
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OAU de “ayudar a intensificar la lucha de liberación y la presión internacional en contra del sistema del apartheid hasta que este sistema termine
y Sudáfrica se transforme en un país unido, democrático y sin discriminación racial, con justicia y seguridad para todos sus ciudadanos”, y sostiene
que “la paz y la estabilidad permanentes en África del Sur solo puede lograrse cuando el sistema del apartheid se elimine en Sudáfrica”.
La segunda parte la constituye una Declaración de Principios. Partiendo del presupuesto de que “existe una particular coyuntura en la cual, si
hay una disposición demostrable de parte del régimen de Pretoria para
comprometerse en negociaciones de manera genuina y seria, se puede
crear la posibilidad de terminar con el apartheid de manera negociada”,
la Declaración enumera nueve principios que deberían determinar el resultado de las negociaciones. Vistos en conjunto, estos principios son una
garantía de que la democracia reemplazará al apartheid. La Declaración
concluye que “el acuerdo sobre los principios debe consolidar los fundamentos para una solución internacionalmente aceptable”.
El documento establece más adelante cinco medidas que el régimen
del apartheid debe tener en cuenta a fin de “crear un clima para las negociaciones”. Ellas eran: la liberación incondicional de los presos políticos,
el levantamiento de la prohibición y las restricciones a todas las organizaciones y personas, la salida de las tropas de los municipios y la finalización del estado de emergencia, así como la revocación de la legislación
que restringía la actividad política y el cese de todas las ejecuciones de
carácter político.
Estas medidas harían posible, entonces, el comienzo de un proceso de
negociaciones. Dicho proceso incluiría: lograr la “suspensión de las hostilidades de ambas partes por medio del acuerdo de un alto el fuego de
mutuo cumplimiento”; establecer las bases para una nueva Constitución,
acorde, entre otras cosas, con los nueve principios incluidos en la Declaración; constituir un gobierno interino destinado a supervisar el cumplimiento de la nueva Constitución y ganar la transición hacia la democracia, que incluyera la celebración de elecciones. La Declaración previó que
— 134 —
“luego de adoptar la nueva Constitución, todas las hostilidades armadas
deben declararse formalmente terminadas”.
Esta perspectiva debe complementarse con la manera como Mandela
definió, en sus notas de 1989, el reto de enfrentar las negociaciones (v.
atrás el Documento de Mandela):
Dos temas centrales deberán tratarse en dicha reunión [entre el gobierno y el
ANC]; primero, la solicitud de que la mayoría gobierne en un Estado unitario;
segundo, la preocupación de la Sudáfrica blanca acerca de esta solicitud, como
también la insistencia de los blancos en contar con garantías estructurales de que
el gobierno de la mayoría no signifique la dominación de la minoría blanca por
parte de los negros.
•
Movilización del ANC y su base de apoyo hacia las negociaciones
Se operó igualmente un proceso de consolidación, profundización y
expansión de las bases de apoyo. En diciembre de 1989, el Movimiento Democrático de Masas23 convocó a un encuentro de la abrumadora mayoría
de organizaciones actuantes dentro de Sudáfrica en la Conferencia para
un Futuro Democrático. Esta Conferencia, celebrada en Johannesburgo,
constituyó una plataforma importante para la difusión de la Declaración
de Harare. La Declaración facilitaba asimismo una alineación apropiada y
clara, con efectos reales, entre las posiciones del ANC y de Mandela.
Sin embargo, hasta cuando su enfermedad lo obligó a hacerse a un lado,
Tambo permaneció cauteloso, si no dudoso, sobre el compromiso de Pretoria en un acuerdo negociado. Más aún, existía siempre el peligro de que la
manera como el ANC actuaba para asumir las posibilidades de un acuerdo
negociado pudiera causar mucha desunión y desconfianza dentro de sus
propias filas. Mandela era consciente de estos peligros y buscó incluirlos
como un factor en su conducta. Desde la prisión, comenzó un proceso de
consulta e información a una serie de dirigentes de organizaciones de ma23
El Movimiento Democrático de Masas se formó como resultado de una alianza de la coalición de sindicatos COSATU y
la organización paraguas del Frente Democrático Unido (FDU).
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sas. En el documento que envió al presidente Botha señala explícitamente:
“Debo agregar que el propósito de esta discusión no solamente es pedir
con insistencia al gobierno que hable con el ANC, sino también ponerlo al
tanto de los puntos de vista actualmente existentes entre los negros, especialmente los del Movimiento Democrático de Masas”.
A pesar de estas precauciones, los propios compañeros de Mandela
estaban preocupados de que él pudiera ser víctima de las maquinaciones
del régimen. En el país, muchos activistas del Movimiento Democrático
de Masas no aprobaron el diálogo con el enemigo. Entre la comunidad en
el exilio e incluso entre los líderes del ANC y sus aliados existía el temor de
que Mandela pudiera ser manipulado por sus captores. Incluso cuando
algunos leyeron el texto del Documento, no entendieron su contenido.
Todas estas sospechas eran pequeñas manifestaciones de los enormes
peligros de desunión dentro del movimiento de liberación, tanto en el
país como entre los líderes del ANC establecidos en Lusaka.
Las inseguridades tenían sentido. Por ejemplo, luego de que Mandela
saliera de la cárcel, en febrero de 1990, hubo muchos retrasos y prevaricaciones en la liberación de los demás presos políticos. Al mismo tiempo,
veinticinco prisioneros de la cárcel de Robben Island no confiaban en el
proceso de liberación y se negaron a cooperar con la amnistía que el gobierno les ofreció. Mandela envió emisarios para que explicaran el asunto
a los presos, pero ellos seguían sin convencerse. Finalmente, acudió a reunirse con ellos personalmente para asegurar su cooperación.
Si existía algún riesgo de perder la unidad y la cohesión en el seno del
movimiento de liberación, uno de los temores que también persistían en
Tambo era el de que décadas de conflicto armado y del mismo rencor
que había despertado podían nublar el juicio y hacerles perder o malinterpretar una señal crítica que abría nuevas posibilidades.
La Declaración de Harare y el Documento de Mandela suministraron
una base sólida para asumir ambos retos: no echar a perder el momento
en que el régimen parecía estar avisando que estaba preparado para ne-
— 136 —
gociar, y disponer de un marco estratégico y una visión para moverse en
el difícil terreno de las negociaciones. Tambo aseguró que, armadas con
la Declaración de Harare, sus fuerzas marcharían a compás.
Cualesquiera que hubiesen sido las dudas e indecisiones que hubieren enfrentado el ANC y el movimiento de liberación, ellas fueron dejadas
de lado cuando el recién nombrado presidente de Sudáfrica, F. W. de Klerk,
anunció el 2 de febrero de 1990 que, a partir de ese momento, a la ANC
y a todas las organizaciones que habían sido proscritas se les permitiría
operar legalmente. Nueve días después liberó a Mandela.
Las negociaciones habían emergido de las sombras hacia el pleno
resplandor de la luz pública. Ellas se convirtieron en un nuevo terreno
de lucha y pronto llegarían a ocupar el lugar principal de la controversia.
Para esta fase de la lucha, el ANC y sus aliados estaban equipados con una
hoja de ruta y una brújula. Sin embargo, el viaje que emprendían no iba
ser fácil de navegar.
TRANSICIÓN A LA POLÍTICA: LOS RETOS DE HACER LA PAZ Y
DEMOCRATIZAR
Suspensión de la lucha armada por parte del ANC
En una reunión bilateral con el gobierno, efectuada en agosto de 1990, el
ANC anunció que suspendía de manera unilateral la lucha armada.24 Esto
no era un cese de hostilidades como el que se preveía en la Declaración
de Harare. Mandela, en otro momento, había hecho una distinción entre
“una suspensión voluntaria” y “un cese del conflicto armado”.“En el significado de una suspensión voluntaria de algo está implícita la posibilidad
de retornar a lo que uno voluntariamente ha suspendido”. Por otra parte,
“un cese del conflicto armado involucra a todas las partes [y se ejecuta]
sin la condicionalidad de un posible retorno” (O’Malley, 2007: 13).
24
Para el texto de la “Minuta de Pretoria” v. http://www.anc.org.za/ancdocs/history/minutes.html#PRM
— 137 —
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Es significativo que la suspensión unilateral fuese anunciada por el ANC
y no por Umkhonto WeSizwe, el ala militar responsable de adelantar la lucha
armada. La decisión de dar este paso se tomó el 22 de julio de 1990 durante
una reunión del Comité Ejecutivo Nacional. Como se explica previamente
(v. atrás la Sección Establecimiento del MK, el brazo armado del ANC
ANC), la lucha
armada estuvo sujeta a la primacía de los objetivos políticos de la lucha y,
en concordancia con ello, bajo la guía política del ANC.
La decisión de suspender la lucha armada fue un movimiento táctico
cuya intención era permitir al ANC ponerse en ventaja, intensificar el ritmo del proceso y forzar al régimen hacia las negociaciones formales, más
pronto que tarde. En un momento dado, cuando la llamada violencia ‘negro
contra negro’ estaba devastando el país (v. más abajo), el ANC estuvo convencido de que esta violencia estaba siendo fomentada por fuerzas de las
agencias de seguridad del Estado. Mandela formuló entonces la pregunta
de si no sería apropiado levantar la suspensión y volver a la lucha armada.
No obstante, la interrupción no significaba que el ANC frenaría otras actividades, tales como el contrabando de armas hacia el país, la organización
de unidades de autodefensa para proteger a las comunidades que eran
víctimas de la violencia ‘negro contra negro’, etc. Estos eran asuntos que
seguían aflorando en la periferia de las negociaciones principales, pero no
se desarrollaron hasta el punto de paralizar dichos contactos.
De hecho, el MK solo se disolvió formalmente en diciembre de 1994,
casi ocho meses después de instalado el gobierno elegido democráticamente en Sudáfrica. Este era un testimonio más de la cuidadosa reflexión
que se hizo para diseñar la Declaración de Harare, la cual establecía que
“luego de la adopción de la nueva Constitución, todas las hostilidades serán estimadas como formalmente terminadas”. El ejemplo prueba asimismo que el hecho de que los movimientos de liberación hagan dejación
de las armas, aunque con frecuencia es exigido como una precondición,
usualmente resulta parte del proceso de negociación. Sería extraño que
una de las partes del conflicto armado renunciara a su lucha sin haber
avanzado en las negociaciones hasta un punto tal, que justifique la suspensión de las acciones armadas.
— 138 —
Incremento de la violencia dentro de la mayoría negra
Décadas de represión creciente e inmoralidad del sistema del apartheid
habían creado en la sociedad sudafricana una atmósfera en la cual la violencia se había vuelto endémica. Lo que vino a describirse como violencia
‘negro contra negro’ a mediados del decenio de los ochenta y principios
del siguiente fue un fenómeno más complejo, nacido de la rivalidad entre
organizaciones negras, que ya a finales de los años setenta había comenzado a dar un giro peligroso y violento.
A mediados de los ochenta la violencia estalló en la parte oriental de
El Cabo y en el complejo industrial Witwatersrand, entre partidarios de
Conciencia Negra (seguidores de AZAPO que se conocieron como ZimZims)
y UDF/ANC. En KwaZulu-Natal había guerra total entre los miembros
del Partido de la Libertad Inkatha (IFP, por su sigla en inglés) y la alianza
ANC/UDF/COSATU. Esto alcanzó al Witwatersrand, donde los habitantes
de hostales seguidores del IFP y residentes en el municipio se involucraron en hechos de sangre. Para agravar el asunto, surgió el fenómeno del
‘neck-lacing’ (ahorcamiento), forma de muerte particularmente brutal a
la que sometían a los sospechosos de ser agentes o colaboradores del
enemigo.
En la situación sudafricana, donde la división de color negro/blanco
había penetrado cada aspecto de la vida, una de las terribles pesadillas
fue que la violencia incontrolada hubiese tomado la forma de asesinatos
indiscriminados de blancos contra negros. De hecho, esta posibilidad se
convirtió en una realidad bajo la forma de ‘negros asesinando negros’. Los
opositores de la alianza ANC/UDF/COSATU fueron perspicaces en señalar
que el común denominador en esta llamada violencia ‘negro contra negro’ era el ANC y sus aliados. Otros pretendieron utilizar esta modalidad
para condenar la lucha armada, pues sostenían que la violencia ‘negro
contra negro’ era el resultado inevitable de la lucha armada y de la táctica del ANC de “volver ingobernable a Sudáfrica y hacer impracticable el
apartheid”. Solo posteriormente, y poco a poco, comenzó a revelarse que
algunos de los negros involucrados, de hecho, trabajaban para las fuerzas
— 139 —
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de seguridad del apartheid; que varios eran entrenados y armados por el
ejército del apartheid en bases militares remotas; que incluso el primer
‘neck-lacing’ (ahorcamiento) que se ejecutó fue provocado por un agente
del apartheid, y que elementos de las fuerzas de seguridad del apartheid
estaban profundamente implicadas en la manipulación de la violencia.
Nada de esto fue importante en ese momento. La violencia se extendió a lo largo de los municipios, arrastrando a todos en su vorágine.
Mientras tanto, el Estado parecía impotente y sin disposición para adoptar medidas, y sobre este telón de fondo las negociaciones comenzaron a
ocurrir en Sudáfrica. Para muchos, parecía inconcebible que dicha violencia incontrolada no hubiera descarrilado las negociaciones.
Representantes de los sectores económicos, laborales, gubernamentales y políticos se reunieron en junio de 1990 para buscar la paz
en estas comunidades asoladas. Ello llevó al Acuerdo Nacional de Paz
de septiembre de 1991 y al establecimiento de Comités de Paz en numerosas localidades. El Acuerdo permitió igualmente la organización
de unidades de autodefensa/protección, por comunidades. Aunque el
Acuerdo nunca alcanzó la paz completamente, se convirtió en un elemento importante de contención, cuyo objetivo era contar con una
forma de hacer frente a la violencia cuando ésta estallara en cualquier
localidad. El mecanismo tuvo un papel significativo en cuanto permitió
que tales manifestaciones violentas pudieran ser asumidas y discutidas
en foros distintos al proceso de la negociación principal. Sin el Acuerdo
de Paz y sus mecanismos, las negociaciones para el paso del apartheid
a la democracia se habrían tornado extremadamente complicadas, por
no decir sin esperanza.
Estrategia política del movimiento de liberación durante el
proceso de negociación
Las negociaciones formales comenzaron en diciembre de 1991 con la inauguración de la Convención para una Sudáfrica Democrática (CODESA, por
su sigla en inglés).
— 140 —
No obstante, el Comité Ejecutivo Nacional se mantuvo como la más
alta instancia de toma de decisiones en el seno del ANC entre una y otra
conferencia nacional, se estableció una Comisión de Negociaciones, que
se reuniría con frecuencia a lo largo del proceso de negociación con el
fin de mantener informadas a todas sus regionales sobre el desenvolvimiento de las negociaciones, evaluar constantemente dichos eventos y,
en consulta con todas sus regionales, determinar las acciones a seguir.
Este mecanismo aseguró que hubiera un alto grado de control (accountability) y un máximo de cohesión entre miembros y partidarios. También
tability
fue un mecanismo para asegurar que los hechos registrados en la mesa
de negociación no se separaran de los acontecimientos ocurridos entre
la masa poblacional y de las políticas generales del país. El ANC definió
las negociaciones como un nuevo terreno de lucha y por consiguiente
buscó mantener una relación y un equilibrio entre los eventos de la mesa
y la acción política de las masas del pueblo.
La concepción del ANC de su papel como el movimiento que encabezaba la lucha de liberación nacional también fue fundamental para entender la manera como se comportó, tanto durante las negociaciones como
en el amplio terreno político. Después de treinta y un años de existencia
clandestina pudo realizar, en julio de 1991, su primera conferencia en tierra sudafricana. No se veía a sí mismo en el molde de un partido político
ortodoxo, sino más bien como una organización amplia que buscaba la
liberación nacional. Con este perfil participó en las elecciones de 1994 e
incluso hoy en día adhiere a esa autodefinición. El ANC se autoconceptúa como un movimiento dirigido a darle lugar a la liberación nacional
del pueblo oprimido y a la consecución en Sudáfrica de una sociedad no
racial, no sexista. Aunque la llegada de la democracia en 1994 significó
un primer paso, esta tarea debe todavía completarse. Por consiguiente,
también reafirma que hay necesidad de mantener la antigua alianza ANC
/COSATU/SACP. De hecho, en contraste con el concepto general de concebir los partidos políticos como rivales, el ANC siempre entendió como
su tarea la reunión en acciones unitarias de masas del mayor espectro de
fuerzas y organizaciones posible, para poder alcanzar los objetivos de la
lucha de liberación de la mejor manera.
— 141 —
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El Congreso Nacional Africano (ANC) y la transición negociada
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
En el caso específico de las negociaciones, la posición del ANC se reflejó en la iniciativa que asumió para reunir y crear una posición común
dentro del llamado Frente Patriótico. De la misma manera como puso en
marcha la idea de desarrollar y dirigir el proceso que llevó a la Declaración
de Harare, tuvo que agrupar a las diferentes fuerzas del movimiento de
liberación nacional y cargar con la tarea de conducir las negociaciones.
La idea de un Frente Patriótico era importante en las negociaciones
formales. Cuando, en 1986, Mandela comenzó sus movimientos para persuadir al régimen de negociar, previó dos fuerzas principales: el gobierno
y el ANC. Por supuesto, el centro de la fase de prenegociaciones, destinada a intercambiar opiniones sobre el proceso, fue realmente el diálogo
entre el gobierno y el ANC. Sin embargo, el acuerdo para comenzar las
negociaciones formales definió la mesa en términos de suministrar un
lugar a todos los partidos políticos existentes, independientemente de
su pasado, de cómo se habían conformado, de qué papel habían tenido
en la lucha contra el apartheid o de sus inclinaciones ideológicas, para
que todos juntos hicieran parte del proceso con el gobierno sudafricano.
Como consecuencia, la aplastante mayoría de los partidos que se sentaron a la mesa de debate había nacido durante la era del apartheid –un
buen número de ellos como resultado de prerrogativas ofrecidas por el
apartheid a algunos grupos raciales, tribales y étnicos, y en una variedad
de grados en deuda con el patrocinio del apartheid–. En vista de esto, parecía que el ANC y sus aliados eran sobrepasados en número en la mesa.
Pero la idea de un Frente Patriótico permitió al ANC interactuar con todos
los partidos y desarrollar un consenso que dependió crucialmente de su
asentimiento.
Una de las manifestaciones públicas significativas de esa situación fue
la Conferencia del Frente Patriótico llevada a cabo en Durban en octubre de 1991, la cual reunió un gran número de organizaciones culturales,
religiosas y políticas, entre ellas el PAC, AZAPO y el ANC. No solamente
pendía sobre el régimen una fuerte sospecha, sino que existían también
profundas divisiones entre las organizaciones que hacían parte del frente
de liberación. Sin embargo, los participantes lograron encontrar un terre-
— 142 —
no común. La conferencia confirmó la demanda de una Asamblea Constituyente elegida democráticamente; de unas estructuras interinas que
debían asegurar que el régimen sudafricano no presidiría o manipularía
la transición, y de una conferencia de todos los partidos que asegurara los
principios constitucionales generales y acordara los plazos para el cambio a un orden democrático.
En gran medida, las negociaciones formales de CODESA y el Proceso
de Negociación Multipartidista que siguió se pronunciaron sobre estas
exigencias. Sin embargo, el PAC boicoteó la apertura de las negociaciones
formales en diciembre de 1991, a pesar del acuerdo del Frente Patriótico.
Cuando ellas comenzaron, tres grandes partidos parecían dominar el escenario: el Partido Nacional (NP, por su sigla en inglés), que representaba
al gobierno y a la minoría blanca; el Partido para la Libertad Inkatha (IFP),
que actuaba por mandato del pueblo Zulu, y el ANC. De ellos, el NP y el IFP
actuaron como aliados. Los eventos ulteriores determinaron, sin embargo, lo contrario. El IFP se autoaisló y el proceso vino a depender del NP y
el ANC, que constituyeron el cimiento de cualquier consenso.
La idea de la Declaración de Harare de resaltar una serie de principios claramente consagrados en la Constitución fue importante para dar
seguridad a los partidos. Asimismo facilitó los acuerdos que estipularon
que, mientras se negociaba una Constitución Interina entre estos partidos autonombrados, las dos cámaras del parlamento elegidas (que en
conjunto formaban la Asamblea Constituyente) serían las que decidirían
sobre la Constitución final. Esta Constitución final tendría que cumplir con
los principios que habían sido acordados en las negociaciones y que se
habían incorporado a la Constitución Interina. Una certificación expedida
por la Corte Constitucional, a ser establecida por el Gobierno de Unidad
Nacional elegido democráticamente, determinaría si la Constitución final
acogería estos principios.
El segundo desarrollo crucial consistió en la idea de un grupo de cláusulas transitorias defendidas por el ANC y enderezadas a despejar los
temores de la minoría blanca y, en particular, del servicio civil, que com-
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El Congreso Nacional Africano (ANC) y la transición negociada
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
prendía a las fuerzas de seguridad del Estado del apartheid. Aunque el
ANC se resistió enérgicamente a cualquier derecho de veto de las minorías, apoyó la realización de elecciones basadas en la representación proporcional y propuso un Gobierno de Unidad Nacional obligatorio por un
máximo de cinco años. Era una forma de poder compartido que, al mismo
tiempo, aseguraba que, durante un periodo no superior a cinco años a
partir de las primeras elecciones democráticas, Sudáfrica disfrutaría de
un gobierno de las mayorías.
En contraste con la Declaración de Harare, que proponía un gobierno
interino, en las negociaciones se acordó que mientras el gobierno existente continuara administrando el país, las elecciones serían dirigidas por
una Comisión Electoral Independiente. Así mismo se aprobó que hubiera
un conjunto de mecanismos para asegurar el juego limpio y evitar que el
gobierno se aprovechara de los poderes y recursos a su disposición. Una
parte importante de este mecanismo fue el Comité Ejecutivo Transicional y sus subcomités, así como la Comisión Independiente de Medios de
Comunicación.
Finalmente, la Constitución Interina estipuló que en la administración
democrática habría amnistía bajo ciertas condiciones para aquellos que
hubieran cometido flagrantes violaciones a los derechos humanos durante el periodo del gobierno del apartheid.
Manejar la violencia del pasado: la amnistía y la Comisión para
la Verdad y la Reconciliación (TRC, por su sigla en inglés)
El asunto de la amnistía tiene una historia accidentada. Surgió en la etapa
inicial de ‘conversaciones sobre el proceso’, cuando el ANC sugirió una
amnistía global para las personas de ambas partes en el conflicto, a fin
de facilitar la participación en las negociaciones formales. La propuesta
tenía sentido para el ANC porque la mayoría de sus miembros exiliados figuraban en la lista de buscados por el régimen y otros estaban en prisión
o bajo una u otra manera de restricción dentro del país. En ese tiempo el
gobierno rechazó esta oferta y prefirió conceder indemnizaciones según
— 144 —
cada caso. El problema persistió en los corredores de las negociaciones.
La liberación de presos políticos se alargó y el regreso de los exiliados
se llevó a cabo por rachas. Cuando las negociaciones se acercaban a su
final, en el lado gubernamental comenzó a manifestarse una sensación
de inseguridad. Los miembros de sus fuerzas de seguridad temían la no
continuidad de sus cargos en la nueva administración.
Mientras tanto, el ANC había Estado estudiando las experiencias de
otros países que habían enfrentado problemas de flagrante violación de
los derechos humanos perpetrados durante el curso de largos y amargos
conflictos. Comenzó a desarrollar ideas sobre la creación de un proceso
de verdad y reconciliación para manejar el violento y brutal legado del pasado, y esas ideas comenzaron a incorporar la posibilidad de una amnistía
dentro de dicho mecanismo. No obstante, el tema de una Comisión para
la Verdad y la Reconciliación (TRC) no hizo parte de las negociaciones. La
sugerencia solo se resolvió cuando el Consejo Negociador del Proceso
de Negociación Multipartidista adoptó la correspondiente cláusula en la
Constitución Interina de 1993, la cual concedió la amnistía obligatoria en
el primer gobierno democrático de Sudáfrica. El texto estipula que
La búsqueda de la unidad nacional, el bienestar de todos los ciudadanos surafricanos y la paz requiere la reconciliación entre el pueblo de Sudáfrica y la reconstrucción de la sociedad. La adopción de esta Constitución pone los fundamentos
firmes para que el pueblo sudafricano transcienda las divisiones y se libere del
pasado, que ocasionó violaciones flagrantes de los derechos humanos, la transgresión de principios humanitarios en conflictos armados y un legado de odio,
miedo, culpabilidad y venganza. Esto puede abordarse ahora sobre la base de
que existe una necesidad de entendimiento y no de venganza, una necesidad de
reparación y no de retaliación, una necesidad de ubuntu25 y no de persecución.
25
Nota aclaratoria del editor en español: Ubuntu es una regla ética o ideología sudafricana centrada en la lealtad de las
personas y las relaciones entre ellas. La palabra proviene de las lenguas zulú y xhosa. Ubuntu es visto como un concepto africano tradicional. Se puede traducir al español como “humanidad hacia otros”, “soy porque nosotros somos” o “una
persona se hace humana a través de las otras personas”. El arzobispo Desmond Tutu la definió así: “Una persona
con ubuntu es abierta y está disponible para los demás, respalda a los demás, no se siente amenazada cuando
otros son capaces y son buenos en algo, porque está segura de sí misma, ya que sabe que pertenece a una gran
totalidad, que decrece cuando otras personas son humilladas o menospreciadas, cuando otros son torturados u
oprimidos” (v. http://es.wikipedia.org/wiki/Ubuntu).
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Para avanzar en dicha reconciliación y reconstrucción, la amnistía deberá concederse respecto a actos, omisiones y ofensas asociados con objetivos políticos y
cometidos en el curso de la confrontación del pasado. Con este fin, el Parlamento
existente bajo esta Constitución adoptará una ley que determine una fecha límite,
que deberá ser posterior al 8 de octubre de 1990 y anterior al 6 de diciembre de
1993, y que provea los mecanismos, criterios y procedimientos, incluida la intervención de tribunales si es necesario, a través de los cuales dicha amnistía deberá
ser resuelta en cualquier momento después de que se haya aprobado la ley.
¿Por qué el tema de la amnistía tardó tanto tiempo en resolverse? La
respuesta sencilla es que algunos elementos del gobierno vieron esto
como un mecanismo con el potencial de mantener la presión sobre el
ANC durante las negociaciones. Este potencial se marchitó a medida que
avanzaban las negociaciones y, al final, la demora en dar la amnistía se
convirtió en un dolor de cabeza, más para el gobierno que para el ANC.
Durante el lapso del Gobierno de Unidad Nacional se promulgó la legislación que estableció la Comisión para la Verdad y la Reconciliación.26
Su paso por el Gabinete estuvo acompañado de mucho debate. Con posterioridad a la aprobación de esa ley, y luego de que la Constitución final
se hiciera efectiva en febrero de 1997, el Partido Nacional abandonó el
Gobierno de Unidad Nacional antes de que su término expirara.
Sin embargo, las negociaciones triunfaron. Sudáfrica, que en algún
momento se vio al borde del abismo, hizo la transición del apartheid a la
democracia por el camino de las negociaciones.
LEGADO DE LA LUCHA ARMADA: CONFLICTO ARMADO
EN UN MUNDO CAMBIANTE
Consideraciones sobre “terrorismo” y la ética de la violencia política
En agosto de 1996, como parte de las declaraciones hechas ante la Comisión para la Verdad y la Reconciliación, el ANC respondió a la siguien26
Promoción de la Ley de Unidad Nacional y Reconciliación, Número 34 de 1995.
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te pregunta: ¿Perpetró alguna violación flagrante a los derechos humanos?27
En cualquier otro momento esa habría sido una extraña pregunta
para una organización que había liderado la lucha armada en Sudáfrica durante treinta años y que ahora encabezaba el gobierno en una democracia; habría parecido extraño que se le interrogara y se le pidiera
rendir cuentas ante una audiencia pública de la Comisión que debatía
sus actividades al respecto. El hecho llama aún más la atención cuando
se observa que en casi todos los continentes cientos de civiles han sido
asesinados arbitrariamente y con aparente impunidad.
Pero el mundo está cambiando. Con respecto al conflicto armado,
dos asuntos han saltado al primer plano. Primero, cada vez más aparece
como algo inaceptable que población civil y no combatiente sea deliberadamente víctima de una violencia que pretende alcanzar fines políticos. Segundo, la flagrante violación de los derechos humanos que ocurre
durante el conflicto armado crea un legado que debe ser manejado aun
después de que la confrontación haya terminado.
En general, se acepta que tener deliberadamente como objetivos de
guerra a civiles y no combatientes es un acto que busca suscitar el miedo,
no solo entre las víctimas sino también en un espectro poblacional más
amplio. Este concepto se diferencia de lo que se conoce como ‘terrorismo’.
Tal empleo de la violencia para alcanzar fines políticos es común, tanto
en grupos estatales como en no estatales. Sin embargo, desde los días
de la Liga de las Naciones hasta el día de hoy, la comunidad mundial ha
fracasado en la intención de acordar una definición de terrorismo. Y pese
a ello, el término se usa ampliamente y aparece a diario en los medios
de comunicación de todas las naciones. Se emplea de una manera que
sugiere una falta de moral y de legitimidad.
27
Para el texto de la declaración del ANC, v. http://www.anc.org.za/ancdocs/misc/trctoc.html. Acotaciones posteriores en
esta sección, a menos de que se indique lo contrario, son de este documento.
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Tal aplicación peyorativa del término está diseñada claramente para
manipular a la opinión pública y se presta fácilmente para llevar a la gente a pensar en grupo. El lugar común en que esto se manifiesta más claramente es la contraposición de “bueno” contra “malo”. El fracaso en acordar una definición [de terrorismo] opera como obstáculo para elaborar
reglas y regulaciones que minimizarían y eliminarían la identificación de
objetivos civiles deliberados en cualquier conflicto armado. Antes bien,
se acude a definiciones rivales, que incluyen las acciones de una parte y
excluyen las de la parte enfrentada. Por ejemplo, algunos Estados, que se
encuentran entre los que han perpetrado el mayor número de muertes
de civiles, rechazan la definición que incluye el asesinato de civiles y no
combatientes por parte de agencias estatales.
Por razones específicas de la situación sudafricana, a la que nos hemos
referido previamente, el ANC y su ala militar, el MK, evitaron el “terrorismo”.
En su declaración ante la Comisión para la Verdad y la Reconciliación, el
ANC definió el término como “ataques militares contra civiles por parte
de grupos armados o individuos”. El pasaje relevante de su declaración
comienza así:
¿Qué consideraciones dio el ANC a asuntos de moralidad y códigos de conducta
militar durante estos años de intensificada actividad armada? Las bajas civiles son
frecuentes y una consecuencia notoria de formas irregulares de combate militar.
Hubo casos en los que las políticas propias del ANC al respecto fueron contradictorias o ignoradas (…) Al mismo tiempo, el registro histórico es inequívoco. Evitar
la pérdida innecesaria de vidas fue política del ANC –incluso desde la creación
del MK en 1961–. El ANC nunca ha permitido ataques aleatorios contra objetivos
civiles (…) El ANC buscó escrupulosamente que los civiles no fueran objetivos
bélicos.
La declaración hecha ante la Comisión llamó la atención sobre el hecho de que “parte del entrenamiento de cada combatiente del MK era
política e incluía la insistencia de que el enemigo no debía ser definido
simplemente en términos raciales”. En 1980 el ANC se convirtió en signatario del Protocolo de la Convención de Ginebra, relacionado con la guerra irregular, y confirmó de ese modo su compromiso de evitar ataques
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contra civiles y la conducción ‘humanitaria’ de la guerra. En 1985 reconoció también que, aunque la guerra se intensificara, no habría “bajas civiles
inevitables”. Por lo tanto, decidió que el peligro de esas bajas inevitables
no debía permitirse más porque minaba la campaña para intensificar la
lucha armada.
Tan cuestionable como puede ser la existencia de algo como una
guerra ‘limpia’, las reglas de la guerra establecidas a través de mecanismos como la Convención de Ginebra son fáciles de transgredir cuando
el conflicto se intensifica. En el caso de Sudáfrica, los disparos hechos en
Sharpeville contra manifestantes desarmados, muchos de ellos por la espalda mientras huían de la policía, subrayaron el hecho de que el régimen no se veía a sí mismo obligado por ninguna de las normas. Era un
hábito arraigado en el Estado del apartheid debido a su control del poder
del Estado y a su ideología de raza superior.
Cuando el ANC firmó unilateralmente el Protocolo de Ginebra, el régimen del apartheid ignoró el gesto porque para él firmar ese protocolo
sería reconocer que en el país se estaba desarrollando una guerra civil. En
sus libros, los combatientes del MK eran terroristas y criminales. En ningún
momento el régimen admitió que había presos políticos en las cárceles
de Sudáfrica. A pesar de que esa administración había recurrido a formas
de guerra cada vez más sucias, la declaración del ANC sostuvo que
El ANC mantuvo su compromiso con formas de combate internacionalmente
aceptadas; nunca consintió el ‘terrorismo’ (…) Cuando algunos de sus cuadros
transgredieron esta política sus acciones fueron rechazadas y en algunos casos
repudiadas públicamente. El ANC no aceptó la violencia sistemática y la intimidación sobre civiles; no empleó los métodos militares utilizados en la defensa del
racismo.
Por otra parte, el ANC reclamó el derecho a sublevarse (v. atrás la Sección La lucha armada como estrategia política). Al mismo tiempo, por la
naturaleza y la forma de opresión prevalecientes en Sudáfrica, restringió
las condiciones bajo las cuales hacía valer este derecho y se autolimitó
en la forma como buscó conducir la lucha armada. Así, desde el punto
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de vista del pasado, y en la perspectiva de construir una sociedad donde
victimario y víctima de flagrantes violaciones de los derechos humanos
vivan juntos y construyan una nueva sociedad, la manera como el ANC
manejó los casos en los que, inconscientemente o por su planificación,
sus acciones cruzaron los límites de conducta aceptables que se habían
fijado, se convierte en un planteamiento interesante y significativo. Como
lo reconoció ante la Comisión,
Parecería natural intentar justificar todo lo que pasó dentro del contexto de la
lucha en contra del apartheid como aceptable [por ser una guerra justa] y, por
lo tanto, no escrutable según el mandato de la Comisión. Pero la moralidad del
ANC, sus objetivos entonces y ahora, y las normas que se autoimpuso, justifican
que estudiemos de manera crítica la conducta de la lucha y reconozcamos dónde
hubo errores (…) La lógica de la Comisión es que se debe reconocer la verdad, no
importa lo dolorosa que ella sea, para asegurarse así de que se han creado condiciones bajo las cuales es imposible que los terribles hechos del pasado vuelvan a
ocurrir.
La zona gris de los “blancos legítimos”
Otra sección de la declaración resume brevemente la experiencia y postura del ANC:
El constante desafío que enfrentaban el ANC y el MK era el de cómo canalizar la
ira para asegurarse de que la perspectiva estratégica de una sociedad democrática y no racial no se sacrificaba en el altar de acciones de arreglo rápido, drástico
y mal dirigidas. La tensión entre dicha intensificación de la lucha y la necesidad
de evitar una guerra racial, expresada elocuentemente en el Manifiesto del MK
cuando se dio inicio al ejército de liberación, se mantuvo en el movimiento hasta
el último día de la lucha armada.
La presión sobre el ANC para que contraatacara con furia y venganza
provenía de la gente que habitaba Sudáfrica y de sus propios cuadros
desplegados en los campos militares establecidos fuera del país, y permeaba la declaración. Civiles que estaban siendo asesinados en Sudáfrica
y en los Estados vecinos, eran con frecuencia ciudadanos de esos países y
no cuadros del ANC/MK.
— 150 —
Un caso bastaría para demostrar las dificultades que encontraban sus
operativos dentro del territorio nacional. En diciembre de 1985 Andrew
Zondo, un cuadro del MK de diecinueve años, colocó una bomba en una
caneca de basura de un centro comercial de Amanzimtoti. Cinco personas murieron, entre ellas un niño de ocho años, y cuarenta resultaron heridas. En su juicio, Zondo confirmó que su entrenamiento de dos años
en el extranjero había enfatizado que no debería poner a los civiles en
peligro. Regresó a Sudáfrica en 1985. “Nuestro trabajo –testificó– se hizo
muy bien. Fuimos cuidadosos en nuestros objetivos. Las instrucciones
que nos dieron fue evitar cobrar vidas e insistí en esta instrucción. A veces
los otros camaradas se molestaban conmigo por eso”.
El 20 de diciembre de 1985 el régimen del apartheid lanzó sobre la
vecina Lesotho una incursión militar en la que nueve personas resultaron muertas. El régimen negó su responsabilidad en esos asesinatos, en
los que se utilizaron armas con silenciador. Zondo fue a Amanzimtoti
a reconocer un objetivo. Verificó la estación de policía local, pero concluyó que no podía atacarla él solo. Más tarde, ese mismo día, fue a un
restaurante del centro comercial para comprar algo de comer. Después
él mismo testificó:
Mientras estaba comiendo vi gente leyendo el periódico que mostraba la foto de
una mujer abaleada en Lesotho, mamá de un bebé de nueve meses. Yo mismo
compré el periódico. Al volver a mi casa decidí ir y poner la mina [una mina lampa]
en el centro comercial. La decisión que tomé ese día fue de carácter racial, porque
noté que el área tenía muchas personas blancas. Antes de colocar la mina le di
vueltas al asunto. Pero el lunes decidí hacerlo, con una motivación tan racial como
la que tenía. Sabía que las personas eran inocentes y que no tenían nada que ver
con el gobierno. Esperaba que no les hiciera daño, pero esperaba que el gobierno
recapacitara.
Fue condenado a muerte cinco veces y rehusó presentar una apelación. Antes de la sentencia le dijo al tribunal:“Deseo decirle esto a las personas que hayan podido perder a sus amigos, hijos y familias. Les digo
que lo siento. Lo otro que deseo es que mi país sea amigable con sus
países vecinos”.
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Poco tiempo después de la explosión ocurrida en Amanzimtoti, Oliver
Tambo explicó:
Sudáfrica entera comienza a desangrarse (…) Si se me hubiera acercado una unidad del ANC y me hubiera preguntado si debería ir y colocar una bomba en un
supermercado, le habría contestado: ‘Por supuesto que no’. Pero cuando nuestras
unidades se enfrentan a lo que pasa a su alrededor es entendible por qué algunos de ellos dicen: ‘Bueno, puedo haber sido disciplinado, pero voy a hacerlo’.
El testimonio de Zondo habla claramente de los dilemas que viven los
cuadros de ANC/MK: la presión sobre el cuadro para contraatacar; el peso
de la responsabilidad sobre él; la tensión causada por la necesidad de
actuar y de saber que lo hacía en contra de la política del partido y de su
mejor juicio. El comentario de Tambo también demuestra la comprensión
sobre la presión que vivían sus cuadros en el campo de batalla y la constante necesidad de mantenerlos bajo control –un control que emergía
solo de los valores políticos y las reservas morales–. Tal como lo establece
la declaración de 1996 ante la TRC,
Dentro de las filas del ANC y el MK se suscitaban continuamente debates sobre la
limitada definición de objetivos legítimos. En algunos casos, las observaciones al
respecto eran manifestadas públicamente. Como ya se mencionó, esto reflejaba
la tensión permanente entre la política perseguida desde la formación del MK y la
presión de los cuadros y la masas para que se emprendieran acciones retaliativas
en respuesta a la brutalidad del Estado. Hubo casos en los que figuras de alto rango del ANC hicieron comentarios que podrían describirse como el establecimiento de una ‘zona gris’ con relación a cuáles objetivos eran considerados legítimos.
No obstante ello, el movimiento permaneció fiel a sus principios.
¿Cómo la organización manejó esta tensión y logró mantenerse en el
rumbo que había sido establecido con anterioridad?
Los comandantes de alto rango del MK pudieron testificar que, de hecho, muchos
objetivos no fueron específicamente atacados, en prevención de que pudieran
ocasionar muchas bajas civiles. Una unidad que hizo un reconocimiento de la refinería de Mobil Oil en Durban a finales de la década de 1970, reportó que habría
sido poco inteligente haberla atacado, ya que las instalaciones se encontraban
muy cerca de las viviendas civiles levantadas alrededor de la refinería y habrían
estado en peligro por una probable explosión de gas en su área de residencia.
— 152 —
La decisión de no continuar con un ataque al gabinete de PW Botha durante las
celebraciones del Día de la República de 1981 en Bloemfontein… suministra otro
ejemplo. Antes de que se aprobara el ataque a Koeberg [la planta de energía nuclear], el ANC se tomó la molestia de contratar en Europa a expertos nucleares
confiables para determinar sin ninguna sombra de duda que no habría ningún
peligro para los civiles como resultado de las explosiones.
Este compromiso firme con la política fue puesto a prueba en los años ochenta,
en el momento decisivo de la represión del Estado. Como la ‘Guerra de la hamburguesa’ parecía convertirse en una tendencia (ataques a Wimpy Bars y supermercados), el Presidente Tambo ordenó una reunión especial del Consejo Político Militar y todos los comandantes militares para debatir y replantear la política sobre
los objetivos de guerra. Aunque cierto número de ataques pudieron haber sido
ejecutados por militantes del MK, la evidencia comenzó a sacar a la superficie que
algunos eran, de hecho, ‘operaciones de bandera falsa’ del Estado del apartheid,
y por las vidas sacrificadas para tratar de desacreditar al ANC, los responsables
deberían informar a esta Comisión [de Verdad y Reconciliación].
Prácticamente en todos los casos en que hubo violación de políticas por parte
de militantes del MK se adoptaron medidas disciplinarias. En algunos de ellos,
comandantes y cuadros operativos fueron retirados del país y enviados de vuelta
a campos de entrenamiento. En casos excepcionales hubo cuadros que se volvieron indisciplinados, desobedecieron abiertamente todas las normas y atacaron a
enemigos personales o tomaron parte en conflictos violentos ocurridos en lugares públicos, como shebeens. En un caso, un cuadro del MK mató a dos personas
en un shebeen de Soweto; esa persona está pagando una cadena perpetua y el
ANC no ha pedido su liberación en el plano político.
La TRC debe también tomar nota de que en muchos de los casos los cuadros
responsables de estas operaciones fueron arrestados, torturados y sentenciados
a largas penas de cárcel. Sostenemos que cuando se consideran asuntos relacionados con estos casos debería tenerse en cuenta la justicia natural.
La declaración se ocupa de manera exhaustiva de diferentes categorías de acciones armadas que tuvieron como resultado bajas de civiles.
Vale la pena leer toda la sección porque ella ofrece una excelente comprensión de la naturaleza real de la guerra que se desarrolló en Sudáfrica
y de las profundas heridas que dejó en la psique del pueblo, que es la
urdimbre y la trama de la nación que se está construyendo.
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Epílogo
En la naturaleza del mundo contemporáneo se encuentra que tanto el
legado del pasado como la tarea de construir una sociedad partiendo de
los enemigos de ayer es un reto que cada vez más confrontan distintas
naciones en el momento en que emergen del conflicto armado.
Sin embargo, si enemigos y ‘terroristas’ de ayer han sido capaces de
negociar su salida del conflicto, como sucedió en los casos de Sudáfrica
e Irlanda del Norte, entonces una lección crítica debe consistir en evitar
descalificarse uno al otro, de tal forma que se consolide una visión contraria a la posibilidad de reunir a las partes para negociar un acuerdo. Por
lo tanto, el desafío para todos los actores de un conflicto es evitar conductas que destruyan la aparición de una visión de paz: como mantener
el espacio abierto para que el ‘terrorista’ de hoy se convierta en nuestro
cómplice en la paz.
¿Qué hizo que Mandela percibiera desde la cárcel que había llegado el momento de presionar al régimen para que negociara con el ANC?
¿Qué llevó a Tambo a impulsar la adopción de la Declaración de Harare
como una posición africana para que la dinámica de las negociaciones
pudiera ser liderada por el ANC? ¿Qué hizo posible que el ANC acogiera las negociaciones mientras luchaba por mantener su propia unidad y
la del amplio movimiento democrático de Sudáfrica, aun cuando seguía
abrigando reservas profundas sobre un compromiso real del gobierno
para negociar el fin del apartheid?
Una buena parte de la respuesta recae en el hecho de que el ANC concebía la lucha armada como una entre una variedad de formas de lucha, y
de que cualquiera que fuese la combinación de estrategias que se adoptaran en un momento dado, el ANC siempre se guiaría por políticas y propósitos políticos. Mandela percibió el giro al terreno de las negociaciones
como una oportunidad y un reto, y Tambo lo hizo como una respuesta
preventiva. Los dos líderes pudieron marchar acompasados dentro del
ANC porque ambos compartían una estrategia política global que permi-
— 154 —
tía cambiar la combinación de formas de lucha y agregar nuevas formas
cuando las condiciones requerían tales adaptaciones.
Sudáfrica se convirtió en un Estado constitucional en 1994. El ANC
ganó una victoria abrumadora en las votaciones y ha regresado al poder
con mayorías más fuertes en dos elecciones consecutivas. El resultado de
Sudáfrica ha sido una victoria del no racismo, del no sexismo, de la unidad
y la democracia. En un mundo inflexible donde el poder se mide por el
tamaño de la economía y la capacidad militar, la transición de Sudáfrica
del apartheid a la democracia a través de negociaciones la revistió justamente con el reconocimiento de “superpotencia moral”.
Johannesburgo, septiembre de 2007
BIBLIOGRAFÍA
Blei, Karel (1994). “Apartheid as a status confessionist”. Studies from the
World Alliance of Reformed Churches (WARC), volume 25. Accessible on
http://www.warc.ch/dcw/bs25/03.html
Kate Parkin (ed.) (2006). Mandela: The Authorised Portrait. Bloomsbury,
London.
Mandela, Nelson (1995). Long Walk to Freedom: the Autobiography of Nelson Mandela, Macdonald Purnell, Randburg.
O’Malley, Padraig (2007). Shades of Difference: Mac Maharaj and the Struggle for South Africa. Viking (Penguin Group), New York.
Pogrund, Benjamin (1990). How Can a Man Die Better. The Life of Robert
Sobokwe. Jonathan Ball Publishers, Johannesburg.
Sampson, Anthony (1999). Mandela: The Authorised Biography
Biography, HarperCollins, London.
Sisilu, Walther (2001). “We Shall Overcome” in Maharaj, Mac (ed.), Reflections in Prison, Zebra Press, Cape Town and Massachusetts University
Press, USA, pp.71-90.
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Documentos y otros recursos
Hay dos sitios web útiles para accede a documentos e información sobre
la lucha del ANC contra el apartheid. La mayoría de los documentos citados en el artículo pueden encontrarse en uno de estos sitios.
http://www.anc.org.za
http://www.omalley.co.za
ANEXO 1
Cronología
1910 Se crea la Unión Sudafricana.
1911 Se funda el Congreso Nacional de Nativos Surafricanos, que más
tarde (1923) cambia su nombre a Congreso Nacional Africano
(ANC).
1921 Se forma el Partido Comunista de Sudáfrica (SACP).
1944 Se forma la Liga Juvenil del Congreso Nacional Africano, como
parte del ANC.
1950 Se aprueba una serie de legislaciones del apartheid: Ley de Delimitación de Zonas, Ley de Supresión del Comunismo (que proscribe al SACP), Ley de Registro de Población y Ley de Inmoralidad.
1952 El ANC, en alianza con el Congreso Indio Sudafricano, comienza su
resistencia llamada Campaña de Leyes Injustas. Durante ella, más
de 8.500 voluntarios fueron encarcelados.
1955 En el Congreso del Pueblo llevado a cabo en Kliptown se adopta
la Carta de la Libertad.
1956-1961 Comienza el Juicio de la Traición. 156 acusados son imputados con cargo de alta traición. Durante el transcurso del juicio los
cargos de todos, excepto 34, fueron postergados. Los 34 fueron
absueltos en 1961.
— 156 —
1959 Robert Sobokwe crea el Congreso Panafricanista (PAC).
1960 Año de la Independencia Africana. El 21 de marzo asesinan a 69
personas en Sharpeville cuando la policía abre fuego contra manifestantes que protestan contra las leyes aprobadas. Se declara el
primer estado de emergencia. Se detiene a más de 11.000 personas. Proscriben al ANC y al PAC.
1961 Albert Luthuli, presidente del ANC, es galardonado con el Premio
Nobel de la Paz. Se forma el Umkhonto weSizwe (MK) y el 16 de
diciembre de 1961 se inicia su campaña de sabotaje.
1962 Arrestan a Mandela y lo sentencian a cinco años de encarcelamiento. En octubre de 1962 se lleva a cabo la primera conferencia del
ANC fuera de Sudáfrica, en Lobatse, Botswana (entonces Bechuanalandia). La conferencia vincula explícitamente al ANC y el MK.
1963 Mandela y varios de sus colegas del Alto Comando del MK, junto
con otros, son sentenciados a cadena perpetua.
1969 Steve Biko forma la Organización Estudiantil Sudafricana, iniciando de ese modo el Movimiento de Conciencia Negra (BCM).
1975 Angola se vuelve independiente. Tropas surafricanas entran secretamente en su territorio con la intención de cerrar el paso a un
gobierno del MPLA. Cuba envía tropas para ayudar al MPLA.
1976 El 16 de junio comienza el Levantamiento de Soweto. La policía
abre fuego contra cerca de 10.000 estudiantes que realizan una
manifestación. La resistencia se extiende por todo el país. Mozambique logra su independencia.
1977 En septiembre, Steve Biko muere en prisión como resultado de la
brutalidad de la policía. Diecisiete organizaciones de resistencia
son proscritas. Naciones Unidas impone un embargo de armas.
Aumentan los llamados para imponer sanciones económicas a
Sudáfrica.
1980 Zimbabwe se vuelve independiente.
1982 El Consejo Mundial de Iglesias declara al apartheid una ‘herejía
teológica’.
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1983 Se lanza el Frente Democrático Unido (UDF).
1984 Se forma el Congreso de Sindicatos Surafricanos (COSATU).
1985 El Presidente Botha ofrece libertad a Mandela y todos los presos
políticos si renuncian a la violencia. Mandela rechaza la oferta por
las condiciones que trae adjuntas. Estados Unidos aprueba la Ley
General en contra del Apartheid, que impone sanciones comerciales y financieras a Sudáfrica. La Commonwealth nombra el Grupo
de Personas Eminentes para que visiten Sudáfrica en una misión
de investigación. La misión aborta debido a los asaltos militares
surafricanos en Botswana, Zambia y Zimbabwe.
1986 En junio, Mandela comienza a entablar conversaciones con representantes del Estado, primeramente con el ministro de Justicia y
Prisiones sobre la necesidad del gobierno y el ANC de negociar
un acuerdo. El Comité Ejecutivo Nacional del ANC resuelve que
el presidente Tambo envíe líderes de alto rango para que se establezcan clandestinamente en Sudáfrica. Esta decisión marca el
nacimiento de la Operación Vula.
1987 El Comité Ejecutivo Nacional del ANC considera el tema de las negociaciones y publica una declaración en la cual proclama su apoyo a negociaciones genuinas y no a negociaciones falsas. Govan
Mkebi y Harry Gwala, ambos bajo cadena perpetua, son liberados.
En octubre, se lleva a cabo la primera de las conversaciones de
“Mells Park”, Reino Unido, entre el ANC y miembros de la clase dirigente Afrikáner.
1988 Sudáfrica firma los Acuerdos de Nueva York, acepta retirarse de
Angola, y acoge la Resolución 435, allanando el camino para la
independencia de Namibia. Dentro de Sudáfrica se lanza la Operación Vula.
1989 En mayo el presidente Tambo comienza a redactar el borrador
de lo que posteriormente se conocerá como la “Declaración de
Harare”, después de que los Estados de Primera Línea la adoptaran en una reunión efectuada en Harare. En julio se encuentran
Mandela y el presidente Botha. En octubre se lleva a cabo en Sui-
— 158 —
za la primera reunión entre el ANC y el Servicio de Inteligencia
Nacional del Estado del apartheid. También en octubre se libera a Walter Sisulu y otros que cumplían cadena perpetua. En diciembre tiene lugar la Conferencia para un Futuro Democrático
en Sudáfrica.
1990 El 2 de febrero se levanta la proscripción del ANC, el PAC, el SACP y
otras 31 organizaciones políticas. El 11 de febrero Mandela abandona la cárcel. Se firma el Acta de Groote Schuur. Se destapa la
Operación Vula. Se firma el Acta de Pretoria. El ANC declara una
suspensión unilateral de la lucha armada y regresan a Sudáfrica
los primeros exiliados.
1991 Comienzan las negociaciones multipartidistas formales con el
lanzamiento de la Convención para una Sudáfrica Democrática
(CODESA). En septiembre se firma el Acuerdo de Paz Nacional.
En octubre se reúne en Durban la Conferencia del Frente Patriótico.
1992 Comienza la campaña de acciones de masas del ANC y sus aliados. En junio ocurren las masacres de Boipatong. La CODESA
fracasa. Ocurre la masacre de Bisho. En septiembre se firma el
Documento de Entendimiento entre el gobierno y el ANC, que
allana el camino para la reanudación de las negociaciones multipartidistas.
1993 El Foro de Negociaciones Multipartidistas reanuda las negociaciones. Asesinan a Chris Hani. Entierran a O. R. Tambo. En el Foro
de Negociaciones Multipartidistas se acuerda la Constitución Interina.
1994 El 27 de abril se celebran las primeras elecciones democráticas. El
ANC forma el Gobierno de Unidad Nacional y Mandela se convierte en presidente de Sudáfrica.
1996 Comienza a trabajar la Comisión para la Verdad y la Reconciliación.
La Asamblea Constitucional ratifica la Constitución Sudafricana. F.
W. de Klerk retira a su partido, el Partido Nacional, del Gobierno de
Unidad Nacional.
— 159 —
SUDÁFRICA
El Congreso Nacional Africano (ANC) y la transición negociada
SUDÁFRICA
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
1997 Quincuagésima Conferencia Nacional del ANC: Mandela dimite
como presidente y en su lugar se elige a Thabo Mbeki.
1999 Finaliza el periodo del primer gobierno democrático de Sudáfrica.
Mandela se retira. El ANC vuelve al poder en las elecciones y Thabo Mbeki es investido presidente de Sudáfrica.
— 160 —
IRLANDA
Bairbre de Brún
NORTE
El camino hacia la paz en Irlanda
DEL
CAPÍTULO 3
INTRODUCCIÓN
La historia de resistencia a la interferencia inglesa/británica en Irlanda por
más de ocho siglos ha pasado por muchas fases diferentes: resistencia
pasiva, disturbio agrario, levantamiento armado, adversidades, derrotas y
reagrupaciones, victorias temporales, movimientos populares y agitación
política, luchas por la lengua y la cultura, triunfos democráticos y acuerdos constitucionales y parlamentarios. La última es con frecuencia la fase
más exigente para cualquier movimiento revolucionario.
El análisis podría perderse o empantanarse rápidamente entre demasiados detalles históricos o una discusión sobre la variedad de personalidades y bases de poder cambiantes y de rivalidades que se involucraron
durante muchos siglos. Por lo tanto, voy a concentrarme principalmente
en los desarrollos principales de nuestra lucha desde los tiempos del
movimiento de derechos civiles que tuvo lugar en el norte de Irlanda en
1968. Trataré los tres puntos que se plantearon en este proyecto de la
manera siguiente:
• ¿Cómo un movimiento llega a la lucha armada?
• ¿Qué factores convencen a la gente de ir hacia una estrategia política no armada?
• ¿Cómo se define esa estrategia?
— 161 —
IRLANDA
DEL
NORTE
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Para los intereses de este trabajo, cuando utilizo el término político me
refiero a no armado. Por supuesto que hubo lucha armada política y hubo
lucha política no armada, pero cuando digo “político” en el contexto de
este proyecto, quiero decir no armado.
LOS PRIMEROS AÑOS
Los irlandeses, como cualquier otro pueblo que ama la paz y que fue sujeto de ocupación y expropiación, habrían preferido gozar de sus derechos sin recurrir a la fuerza y el conflicto. El enemigo, la potencia ocupante,
fue precisamente la potencia ocupante porque no tuvo ningún reparo
en utilizar su aplastante poder militar para doblegar al pueblo. El ciclo
de resistencia al gobierno británico en Irlanda fue un patrón establecido
que otro pueblo colonizado reconocería fácilmente. Agitaciones políticas
y apelaciones, que se extendieron por décadas, fracasarían, y luego, como
respuesta a ese fracaso, y teniendo en cuenta que había líderes y una
organización dedicada a sostenerse en el lugar, seguirían la resistencia, la
insurrección o el levantamiento.
El partido político Sinn Féin se formó en 1905. Sinn Féin y la clandestina Hermandad Republicana Irlandesa, predecesora del Ejército Republicano Irlandés (IRA, según su sigla en inglés), se anticiparon a rechazar al
gobierno británico. Sin embargo, en ese momento el electorado irlandés
votó en su mayoría por el Partido Parlamentario Irlandés (IPP, por su sigla
en inglés), que envió a sus diputados al parlamento británico, en Westminster. Allí tuvieron poco o ningún éxito en sus demandas de derechos
para los irlandeses. El papel de Sinn Féin, dirigido a politizar y agitar a la
población en contra del gobierno británico, complementó los planes de
la Hermandad Republicana Irlandesa para organizar un levantamiento
armado en 1916 (en adelante, el Levantamiento) junto con el Ejército
Ciudadano, cuando tomaron y ocuparon Dublín durante una semana y
proclamaron la República Irlandesa.
La despótica retaliación británica –represión y ejecución inmediata
de los líderes del Levantamiento– alienó al pueblo irlandés. Muy pronto
— 162 —
La guerra de independencia duró muchos años y culminó en negociaciones poco satisfactorias que escindieron al IRA y al Sinn Féin. Gran
Bretaña dividió Irlanda en norte y sur, otorgó la independencia a 26 de
los 32 condados sureños y en cinco condados del norte entregó todo
el poder a los Unionistas, que permanecieron fieles a Gran Bretaña y a
la ‘unión’ con ella. En su mayoría eran protestantes descendientes de los
primeros colonizadores del noreste irlandés instalados en el siglo XVII. El
Estado irlandés del sur (26 condados), luego de una trágica y sangrienta
guerra civil, evolucionó eventualmente en la actual República de Irlanda.
Con los Seis Condados del norte de la isla Gran Bretaña constituyó el
Estado de Irlanda del Norte. Es un Estado nacido en medio de la violencia contra la comunidad nacionalista irlandesa, que fue obligada a vivir
como ciudadanos de segunda categoría. De hecho, un Primer Ministro de
ese Estado describió su Asamblea o ente administrativo como “un parlamento protestante para un pueblo protestante”, entendiendo el término
protestante como sinónimo del término Unionista, es decir, fiel a Gran
Bretaña.
Los representantes nacionalistas elegidos boicoteaban con frecuencia este parlamento porque no podían tener ninguna influencia en su
legislación y siempre eran relegados y humillados. Pero en cada década
de existencia del Estado siempre hubo un pequeño grupo de personas,
organizadas alrededor del IRA, que mantuvo su desafío al Estado, incluso si ese desafío no era siempre hecho a través de la lucha armada. Esto
significó que siempre hubo prisioneros políticos en las cárceles y una
continuada cultura de resistencia. Sin embargo, hay que decir que el IRA
tuvo inicialmente poco impacto, hasta comienzos de la década de 1970,
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DEL
IRLANDA
cambiaron su apoyo del partido constitucional, el IPP, al partido republicano, Sinn Féin, que obtuvo la mayoría de los escaños en las elecciones
generales de 1918. Sinn Féin se rehusó a ocupar sus escaños en Westminster y a cambio estableció un parlamento irlandés, el Dáil Éireann. El
gobierno británico proscribió al Dáil Éireann y persiguió a sus líderes, y
posteriormente el IRA emprendió una guerra de independencia contra
las fuerzas de ocupación británicas.
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El camino hacia la paz en Irlanda
IRLANDA
DEL
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
cuando, luego de la represión del llamado Movimiento de Derechos Civiles, esa agrupación armada resurgió. Estaba mejor organizada y contaba
con apoyo popular en la clase obrera urbana y en las áreas nacionalistas
rurales de estratos pobres.
PROTESTA POR LOS DERECHOS CIVILES
El Movimiento de Derechos Civiles del norte de Irlanda se inspiró en el
que lideró Martin Luther King en los Estados Unidos. También tuvo influencia de las revueltas estudiantiles europeas de mayo de 1968 y del
movimiento de rechazo a la guerra de Vietnam. La gente marchó para
exigir derechos civiles muy limitados: la finalización de la manipulación
del gobierno local; el derecho al voto de cada persona; el derecho a una
vivienda decente y el fin de la discriminación en el empleo. Por supuesto,
los republicanos irlandeses y muchos nacionalistas también aspiraban a
una Irlanda unida y a la erradicación del poder británico en la isla. No pocos anhelaban una república democrática y socialista, de 32 condados.
Pero la policía estatal, la Real Policía del Ulster (RUC, por su sigla en inglés), atacó a los manifestantes de los derechos civiles. Utilizaron cañones
de agua, gases lacrimógenos y porras para retirar a las personas de las
calles. En un incidente tristemente famoso, la policía entró en el área
nacionalista de Bogside, de Derry, y golpeó a un hombre frente a su familia. El ciudadano murió poco después, y cuando se llevó a cabo una
investigación sobre su muerte, la policía se negó a cooperar y nadie fue
procesado. En 1969 las áreas nacionalistas de Belfast fueron invadidas por
chusmas unionistas y la RUC. Muchas personas fueron asesinadas a tiros
y miles fueron quemados en sus casas. Al comienzo, el IRA estaba precariamente organizado, pero como resultado de éste y otros incidentes
decidió rearmarse y defender a la comunidad de las chusmas.
La mayor represión intensificó el conflicto creciente entre el IRA y las
fuerzas del Estado, especialmente en 1971, cuando el gobierno británico
introdujo la reclusión sin juicio. A pesar de que se presentara una violencia extendida por parte de paramilitares unionistas, incluida una racha de
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NORTE
En enero de 1972, un grupo de manifestantes por los derechos civiles que protestaban en contra de la reclusión fueron asesinados a tiros
en las calles de Derry por paracaidistas británicos, en lo que se conoció
como “domingo sangriento”. Tan humillados y frustrados llegaron a estar
los nacionalistas, que incluso John Hume, el líder del moderado y nacionalista Partido Socialdemócrata y Laborista (SDLP, por su sigla en inglés),
que representaba a los nacionalistas pero se oponía al IRA, a raíz del Domingo Sangriento declaró que la solución era “una Irlanda unida, o nada”.
El enconado debate que el suceso promovió en el seno de la comunidad
nacionalista giró en torno de si era posible un cambio pacífico, constitucional, logrado a través del SDLP, o si la campaña armada del IRA, que en
ese momento estaba muy animada, podría forzar el cambio de los británicos.
En ese momento, las exigencias republicanas eran las tradicionales, y
fundamentalmente la de que Gran Bretaña debía reconocer el derecho
del pueblo irlandés de todos los 32 condados del país a decidir su propio
futuro, declarar su intención de retirarse para siempre de Irlanda y otorgar
una amnistía a los prisioneros políticos. La visión general y la atmósfera
prevaleciente entonces dentro de la comunidad republicana daban a entender que la lucha armada iba a terminar con el dominio del gobierno
británico; que la lucha armada, y solo la lucha armada, iba a dar lugar a la
liberación de los británicos. La teoría decía que una vez los británicos se
convencieran de abandonar Irlanda, el pueblo irlandés podría instaurar
una conferencia constitucional del tipo que se había visto en otros países,
donde la gente pudiera decidir su futuro. Todo estaría en la mesa para ser
negociado, todos serían participantes interesados en una conferencia de
ese carácter, y todo tipo de relaciones, internas y externas, se acordaría y
resolvería.
— 165 —
DEL
asesinatos, la reclusión se utilizó de manera parcializada, en contra de los
republicanos irlandeses, activistas de los derechos civiles y estudiantes. En
1978 el Tribunal Europeo de Derechos Humanos encontró a Gran Bretaña
culpable de “tratamiento inhumano y degradante” a los prisioneros, en
un acto histórico asumido por el gobierno irlandés.
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El camino hacia la paz en Irlanda
IRLANDA
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
DEBATE INTERNO
Por razones históricas –y supongo que esto es algo que comparten muchos movimientos revolucionarios–, en las filas del republicanismo irlandés había desconfianza sobre las políticas constitucionales y de partido.
Eso permitió el regreso de las divisiones que habían surgido entre el IRA
y Sinn Féin durante las negociaciones de 1920-1921, que habían llevado
a la división de Irlanda y a la guerra civil. Persistía el temor de que los principios republicanos fundamentales se diluyeran y que el margen revolucionario se perdiera o fuera comprometido. Había incluso desconfianza
en la palabra paz, dado que ella había sido empleada por oponentes que
veían la represión militar del Estado como necesaria y legítima y al mismo
tiempo calificaban la resistencia a la represión como violenta e inmoral.
Incluso aquellos comprometidos en la lucha estaban esforzándose para
dar lugar a una situación pacífica. Entre mucha gente del común había el
criterio de que paz significaba rendirse y que política significaba no solo
abandonar el uso de las armas sino también la idea de un cambio fundamental en Irlanda. En otras palabras, la gente sentía que aquellos que se
habían lanzado a la lucha política lo habían hecho con frecuencia para
llevar su propia situación más allá y no por el bien general de su comunidad. Este temor lo resume mejor uno de los líderes del Levantamiento de
1916, Pádraig MacPiarais, quien, dos años antes de su ejecución, declaró:
“…desarmados solo conseguirán tanta libertad como Gran Bretaña esté
preparada para concederles. Armados, conseguirán tanto como estén
preparados para recibir”.
Sin embargo, había muchas discusiones sobre la responsabilidad de
los republicanos de velar por el bienestar de las personas que vivían en
áreas en las cuales habían conseguido apoyo. Sin importar su oposición
al Estado, o los intentos por derrocar el Estado, es imposible ignorar totalmente o rechazar sus instituciones, su administración o sus oficinas.
Mientras la lucha armada del IRA se estaba desarrollando, los activistas
del Sinn Féin abrían centros de orientación y representaban a la gente
del común en sus batallas diarias contra la burocracia de las agencias del
Estado, contra empleadores o contra los tribunales de justicia. Durante
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NORTE
Por una parte, la comunidad nacionalista, en su perspectiva y en su psiquis, casi representaba “un Estado dentro del Estado”. Por otra, esa comunidad, incluidos los activistas republicanos, que se oponían al Estado y se
dedicaban a su derrocamiento, tuvo que involucrarse de manera pragmática con el Estado para atender apropiadamente a las necesidades de
la población local.
EL PAPEL DE LOS PRISIONEROS
En la década de 1970 los prisioneros políticos desempeñaron un papel
importante en el desarrollo del pensamiento republicano, al discutir y
debatir la necesidad de crear una alternativa de estructuras comunitarias
en las instancias controladas por el Estado. Lo más seguro es que estas
discusiones habrían progresado de cualquier modo, hasta incluir la discusión sobre la necesidad de formas de lucha político-partidista destinadas a incrementar la política pública y las acciones armadas. Sin embargo,
lo que realmente aceleró el desarrollo de la masa política de frente amplio, y luego el compromiso político del partido en las elecciones, fue la
campaña dentro y fuera de las cárceles en solidaridad con los prisioneros
políticos. En 1976 el gobierno británico decidió no seguir reconociendo
como prisioneros políticos a aquellos que habían sido arrestados bajo las
facultades de emergencia y mantenidos en las cárceles como resultado
del conflicto. La estrategia del gobierno británico fue forzar a los presos
políticos a usar los uniformes de los criminales comunes, una forma de
calificarlos simbólicamente como presos comunes. Al incriminar a los prisioneros se esperaba criminalizar la causa política de la independencia
irlandesa por la que ellos habían peleado.
Hombres y mujeres eran tratados con brutalidad dentro de las prisiones. Por más de cuatro años los hombres se rehusaron a usar el uniforme de la prisión y, una vez despojados de su propia ropa, llevaban solo
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este periodo, cuando la policía, la RUC, fue boicoteada, el IRA también
asumió el papel de vigilar a la comunidad nacionalista, así fuese de manera bastante imperfecta.
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El camino hacia la paz en Irlanda
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
una cobija alrededor del cuerpo. Fuera de las cárceles se desarrollaron
movimientos masivos destinados a apoyar a los “hombres de la cobija” en
los ‘Bloques H’ de Long Kesh1, como habían comenzado a ser conocidos,
y a las mujeres de la Cárcel de Armagh. Decenas de miles se tomaron las
calles mientras la protesta general escalaba peldaños hacia las huelgas
de hambre de 1980 y 1981, en las cuales murieron diez prisioneros republicanos. Probablemente el más famoso de esos prisioneros fue el voluntario del IRA y poeta Bobby Sands. Al momento de su deceso, en mayo de
1981, luego de sesenta y seis días de huelga de hambre, fue elegido diputado al parlamento británico. Su compañero de prisión, Kieran Doherty,
fue promovido al parlamento del sur de Dublín, junto con otro “hombre
de la cobija”, Paddy Agnew. Su elección significó una impugnación total
del argumento expuesto por la Primer Ministro británica Margaret Thatcher, según el cual los prisioneros no gozarían de ningún apoyo popular.
Owen Carron, agente electoral de Sands, lo sucedió como diputado en
una segunda elección, ocurrida luego de su muerte, y utilizó su condición
de parlamentario para exponer la existencia de dobles estándares británicos para definir la democracia.
La campaña alrededor de las cárceles y las sorprendentes victorias
electorales mostraron la importancia de un voluminoso movimiento popular. Enseñaron que fuera de la acción política armada existían formas
de acción política que podían involucrar a cientos de personas, que la lucha podía obtener reconocimiento y credibilidad internacional y que así
se desafiaban y se invertían las intenciones de la propaganda promovida
por el gobierno británico. Sin lugar a dudas, la lucha republicana puesta
en marcha en el norte de Irlanda tenía ahora una dimensión electoral y
estaba desarrollándose junto a las dos vías, la lucha armada y la política
electoral, caracterizadas como la doble estrategia de “la caja de armalita y
la urna” (la armalita es un explosivo). Por un lado, Sinn Féin apuntaría a las
victorias electorales, a aumentar el apoyo popular y a ganar los corazones
y las mentes de la comunidad nacionalista más amplia; por el otro, el IRA
1
En la prisión de Long Kesh se construyeron nuevas celdas con este propósito, cada bloque de celdas separado y constituido por cuatro alas en forma de H.
— 168 —
La estrategia republicana consistió en repudiar, resistir y vencer todas las opciones y propuestas que los británicos hicieron y que buscaban
apenas “contener” la resistencia, en lugar de encauzar apropiadamente
los motivos del conflicto y las injusticias e inequidades que lo habían
creado y mantenido.
UNA ESTRATEGIA ELECTORAL
Las encuestas de opinión hechas en el sur de Irlanda mostraban repetitivamente que la mayoría de las personas todavía anhelaban una Irlanda
unida. Ciertamente, todos los grandes partidos profesaban ese pensamiento como un objetivo. La crítica de Sinn Féin, sin embargo, es que tales partidos escasamente tienen esa aspiración de “dientes para afuera” y
que en la práctica nunca han protegido a los nacionalistas del Norte, nunca han presionado de manera efectiva a Gran Bretaña por su violación de
los derechos humanos en el Norte y jamás han hecho un llamado a una
retirada británica. Por eso los nacionalistas del Norte siempre tuvieron la
sensación de estar abandonados y haber sido dejados a su suerte.
El Movimiento Republicano de toda Irlanda mantuvo vivo el asunto
de la independencia irlandesa y encaminó los esfuerzos de las personas
— 169 —
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La huelga de hambre de 1981 es reconocida hoy como un hito político en
la historia irlandesa, comparable en magnitud con el Levantamiento de 1916
por parte de quienes lucharon en la subsecuente guerra de independencia
irlandesa. La huelga de hambre y las consecuentes victorias electorales establecieron claramente el problema irlandés, a escala internacional, como un
problema político y no simplemente como un asunto de seguridad, a tiempo
que permitieron al Movimiento Republicano hacer una transición relativamente fácil a la política electoral sin la división del movimiento, a pesar de
que había algunos, especialmente aquellos que pensaban en términos tradicionales, que abrigaban reservas, como saldría a flote más adelante.
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continuaría apostándole a su lucha armada con el objetivo de presionar
al gobierno británico para obligarlo a abrir negociaciones.
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El camino hacia la paz en Irlanda
IRLANDA
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de mentalidad nacionalista de ambos lados de la frontera hacia la agitación, la resistencia y la actividad política. El Movimiento disfrutó asimismo
de un apoyo financiero y material importante y crucial de la comunidad
emigrante irlandesa alrededor del mundo, especialmente de Norteamérica, así como de muchísimo respaldo de organizaciones solidarias internacionales.
En 1986, luego de un largo debate, Sinn Féin puso fin a su política abstencionista destinada a boicotear el parlamento de Dublín (El Dáil). Sin
importar qué visión ideológica tenían, Sinn Féin tuvo que reconocer que
la mayoría de las personas que vivían dentro del Estado –que en 1949 se
refundó como República de Irlanda– habían opinado que las instituciones
de la Nación eran legítimas. Cuando Sinn Féin sepultó su posición abstencionista, un pequeño número de sus miembros abandonaron sus filas
y crearon el Sinn Féin Republicano, bajo liderazgo del ex presidente del
partido, Ruairí O Brádaigh.
Abrir un frente electoral e involucrarse en políticas electorales fue un
desarrollo importante, que no dejó de presentar un desafío complicado
para el Estado del Norte. Sucesivos gobiernos británicos reclamaban que
no podían hablar con los republicanos porque éstos no tenían ningún
mandato. Pero una vez que Sinn Féin consiguió apoyo electoral, la reacción del gobierno británico fue la de dar comienzo a un ataque a fondo
contra ese mandato e intentar marginar a nuestro partido.
A nuestros representantes electos, que estaban ansiosos por involucrarse con el público británico, se les prohibió la entrada a Gran Bretaña,2
bajo una pena de prisión de cinco años, aunque simultáneamente ese
mismo gobierno argumentaba que éramos ciudadanos británicos. Los
ministros británicos se negaron a reconocer a los diputados del Sinn Féin.
Los salarios de los miembros de la Asamblea pertenecientes a Sinn Féin
fueron retenidos. Se impuso un veto a la difusión y las voces de los miem2
Obsérvese que el término “Gran Bretaña” comprende las tres naciones que habitan la isla de Gran Bretaña (Inglaterra,
Escocia y Gales), mientras que la entidad del “Reino Unido” también incluye a Irlanda del Norte.
— 170 —
Al entrar en vigor el veto a la propaganda de Sinn Féin, el gobierno
británico estaba siguiendo los pasos consecutivos de los gobiernos irlandeses que desde 1973 habían impuesto el estado de censura contra los
republicanos, que solo levantarían en 1994, después de que el IRA anunciara su cese del fuego. Los medios de comunicación de ambos lados de
la frontera eran hostiles al Movimiento Republicano y a cualquier persona –escritor, poeta, músico, artista, independiente– que intentara poner
el conflicto en contexto. Una vez, durante un programa de jardinería emitido por la radio del Estado del sur, RTE, el presentador descubrió que la
persona a quien estaba entrevistando por teléfono sobre el tema de las
flores era un concejal de Sinn Féin. Inmediatamente sacaron del aire al
concejal, aunque no estaba haciendo comentarios sobre política.
En 1985 Sinn Féin luchó por alcanzar posiciones en las elecciones de
concejos locales que tuvieron lugar en el Norte. En un intento por forzar
al partido a abstenerse de ocupar sus escaños, los británicos introdujeron
un juramento de mandato que cada concejal debía hacer y en el cual renunciaba al uso de la violencia política. Con pragmatismo revolucionario,
y con los concejos en su mira, Sinn Féin se negó a que ese obstáculo le
bloqueara el camino y comenzó a ocupar sus curules en los concejos a
todo lo largo de Irlanda del Norte. Los concejales Unionistas se resistieron
— 171 —
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Por supuesto, la ironía de la posición británica fue que antes, en 1972,
el gobierno británico había sacado de la prisión a Gerry Adams y lo había
trasladado en secreto a Londres, en compañía de otros líderes republicanos, para entablar conversaciones de tregua en un momento en que
Sinn Féin carecía de cualquier mandato popular. Sin embargo, diez años
después, cuando Gerry Adams ganó las elecciones como diputado al parlamento británico, en su calidad de presidente del Sinn Féin, el gobierno
británico se negó a hablar con él.
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bros de Sinn Féin estaban vetadas en la radio y la televisión y eran reemplazadas por las de actores. Para que no faltara nada, los leales escuadrones de la muerte, con frecuencia organizados por la Inteligencia Británica,
desataron una campaña de asesinatos de dirigentes de Sinn Féin.
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El camino hacia la paz en Irlanda
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y constituyeron subcomités ilegales en buen número de los concejos que
controlaban, procediendo a volcar los poderes del concejo en dichos subcomités, de los cuales luego excluyeron a Sinn Féin. El partido emprendió
acciones legales, ganó sucesivas batallas en los tribunales y restableció
los derechos del electorado a la representación política. Fue una batalla
larga y dura, durante la cual muchos concejales de Sinn Féin fueron asesinados o seriamente heridos cuando viajaban hacia las reuniones del
concejo o al trabajo diario, o a su retorno de las mismas actividades.
COMENZANDO UN PROCESO DE PAZ
En 1987 Sinn Féin publicó un documento de discusión, “Un escenario
para la paz” (v.Anexo 1). La palabra paz, particularmente en boca de sus
oponentes, era interpretada solo como una cosa: la derrota del IRA. En
respuesta, argumentamos que el conflicto de nuestro país tenía implicaciones históricas más profundas que la de meros oponentes armados
en lucha por la supremacía o la “victoria”. Nos dispusimos a reclamar el
derecho a la palabra paz.
Los principios básicos de nuestra estrategia fueron: vincularnos
políticamente con nuestros oponentes, dar lugar al ejercicio del derecho a la autodeterminación nacional y establecer un proceso de paz
para abrir un espacio de diálogo sobre esta problemática y resolver las
causas del conflicto. En el documento decimos: “[Este artículo] no representa la posición republicana definitiva, ni excluye otras propuestas
que tienen que ver con escenarios alternativos para una retirada de los
británicos de Irlanda”.
La interferencia colonial británica estaba en el núcleo del conflicto.
Convocamos a poner fin a la división territorial y realizar elecciones para
una Asamblea Constituyente. Debía haber garantías escritas para los
Unionistas. La Asamblea sería responsable de determinar la naturaleza y
composición de un servicio de policía nacional y una magistratura emergentes. Planteamos que todos los prisioneros políticos debían ser liberados incondicionalmente.
— 172 —
Después entramos en una larga discusión con nuestros rivales políticos dentro de la comunidad nacionalista, el SDLP. Aunque sus partidarios,
al igual que los republicanos, aspiraban a una Irlanda unida, en la práctica
el SDLP no tenía una posición o estrategia para trabajar de manera activa
en ese propósito. En efecto, sus energías eran en gran parte malgastadas
en lamentarse de la situación y condenar a los republicanos en lugar de
desafiar a los británicos. En nuestros intercambios descubrimos que nunca pidieron explícitamente a los británicos que abandonaran Irlanda.
Nuestra posición era la siguiente: si en Irlanda hay personas que no
creen en la lucha armada, pero sí en una Irlanda unida y en un nuevo
futuro, entonces deberían entablar con nosotros, en público y en privado,
una discusión sobre cuál es su papel y qué van a hacer para crear una Irlanda unida. Este argumento se desarrolló mucho más en un documento
posterior, “Hacia una paz duradera”, en el cual establecimos lo que estimamos que era el papel de otros actores políticos en Irlanda, en ese momento y en el futuro.
El documento “Hacia una paz duradera en Irlanda” (v.Anexo 2) se presentó en 1992 al Sinn Féin ard fheis (congreso anual del partido), como
parte del debate sobre la mejor manera de desarrollar una estrategia para
la paz. En él reiteramos que “la paz no solamente es la ausencia de guerra
sino también el establecimiento de condiciones que aseguren una paz
duradera”.
Argumentamos que la búsqueda de la paz es una responsabilidad
de todos, pero particularmente de las organizaciones que representan al
pueblo, y específicamente de los gobiernos de Londres y Dublín. Resalta-
— 173 —
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La resolución del conflicto, expresamos, consistiría en “liberar a los
Unionistas de su larga mentalidad histórica y otorgarles una seguridad
real en vez de una tregua basada en la represión y el triunfalismo”. Expresamos que, en gran medida, “Un cese de todas las acciones de ofensiva
militar por parte de todas las organizaciones crearía un clima necesario
para una transición pacífica hacia un acuerdo negociado”.
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El camino hacia la paz en Irlanda
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
mos la negativa del nacionalismo constitucional a desafiar la existencia
de la división territorial y la responsabilidad de Gran Bretaña en el conflicto actual: “El gobierno de Dublín debe asumir su responsabilidad en
relación a la reunificación, bien sea con la cooperación de Gran Bretaña o
bien, si es necesario, de manera independiente…”
Afirmamos que la interferencia británica en Irlanda es un problema
europeo y llamamos a las Naciones Unidas a monitorear la división y el
papel central de Gran Bretaña en el conflicto. En otras palabras, queríamos internacionalizar el problema y encauzarlo de manera exitosa en los
años siguientes, particularmente en relación al cabildeo ante los Estados
Unidos.
Éramos conscientes de que, a pesar de toda la fanfarronería de los
sucesivos primeros ministros británicos y secretarios de Estado –aquellos
que administraron el gobierno directo desde Londres–, dentro del emplazamiento británico, incluidos los militares, había muchos que sabían
que no podían derrotar al IRA. El comandante británico del ejército de
tierra en el Norte, brigadier James Glover, consignó secretamente que el
IRA “tiene la entrega y el nervio de la guerra para incrementar la violencia
(…) para el futuro inmediato (…) es probable que la campaña de violencia [del IRA] continúe mientras los británicos permanezcan en Irlanda
del Norte”.3 Todos los alardes sobre la inminente derrota del IRA en los
decenios de 1970 y 1980 demostraron ser vanos, ya que esa agrupación
intensificó exitosamente su campaña militar.
En 1989, el Secretario de Estado británico para Irlanda del Norte, Peter
Brooke, concedió una entrevista al término de sus primeros cien días en
el cargo. Declaró que era muy difícil prever una derrota militar del IRA
debido a las circunstancias en las que operaba, y que veía a las fuerzas armadas británicas adelantando mejor una política de contención. Brooke
llegó a decir que el gobierno británico no tenía “intereses egoístas, estratégicos o económicos” en el norte de Irlanda. Estos comentarios dejaron
3
Tonge, Jonathan (2006). Irlanda del Norte. Londres: Polity, p.70.
— 174 —
En 1990 el gobierno británico abrió una línea de comunicación con
Sinn Féin a través de un canal confidencial (‘backdoor channel’) que se
había establecido hacía varios años. Así prosiguió un prolongado periodo
de diálogo en privado. En 1993, cuando la información sobre estos intercambios se hizo pública, los británicos negaron en un primer momento
lo que había sucedido y posteriormente continuaron tergiversando los
intercambios, aunque el periódico Irish Times detalló inconsistencias
mayores en la narración de los eventos por parte de los británicos.
Mientras esto sucedía, los líderes republicanos también se comunicaban en privado con el gobierno irlandés y continuaban sus discusiones
con el SDLP, principalmente a través de Gerry Adams y John Hume (quien
después sería galardonado con el Premio Nobel de la Paz). Esto llevó a
la iniciativa de Hume-Adams, que fue una declaración de algunos principios clave acordados:
• Que el pueblo irlandés constituye un todo único y tiene el derecho
a la autodeterminación nacional.
• Que el ejercicio de este derecho es una cuestión que exige un acuerdo entre el pueblo de Irlanda.
4
Traducción del término inglés “loyalists”, que significa leales a la Gran Bretaña y que reclaman mantener su unión con
la Corona Británica.
— 175 —
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IRLANDA
entrever un cambio sutil aunque significativo en la posición de la población británica. Dichas declaraciones fueron propicias para el desarrollo de
la estrategia de paz de Sinn Féin y para la evolución del proceso de paz. La
respuesta de Gerry Adams en ese momento expresó que si el gobierno
británico no podía derrotar al IRA, tenía la responsabilidad moral de terminar la pelea y eliminar las condiciones que causaban el conflicto. Posteriormente, el periódico Independent de Londres citó declaraciones de
figuras militares británicas que pensaban que había un estancamiento
militar. A pesar de esto, la pelea no terminó y se intensificaron los asesinatos por parte de los lealistas4, impulsados, ahora lo sabemos, por agentes
de inteligencia británicos.
NORTE
El camino hacia la paz en Irlanda
IRLANDA
DEL
NORTE
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
• Que el consentimiento y el acuerdo de los Unionistas (quienes se
consideraban a sí mismos como británicos) es un ingrediente importante, pero que los Unionistas no pueden tener derecho de veto
sobre política pública británica [en Irlanda].
Casi de la misma manera como el Congreso Nacional Africano (de
la República Sudafricana) resumió su posición en la Declaración de
Harare –presentada primeramente a los Estados de Primera Línea,
luego a la Unión Europea y finalmente a la ONU–, la Iniciativa de
Hume-Adams fue entregada inicialmente al gobierno irlandés, que
a la vez la hizo conocer del gobierno británico. De manera paralela
con estas discusiones mantenidas entre Hume y el SDLP, Sinn Féin y
las autoridades británicas prosiguieron su diálogo confidencial, que
contemplaba el intercambio de algunos documentos. Y todo esto
ocurría desde 1990.
En ese mismo año 1993 los británicos y el gobierno irlandés emitieron un documento conjunto, la Declaración de Downing Street. Aunque basada en los principios de Hume-Adams, se trataba de una versión más débil. Entonces, a diferencia de lo que ocurrió en Sudáfrica,
en donde un texto acordado continuó su camino y fue aceptado por las
demás partes como la base para seguir adelante con el proceso, lo que
los británicos y el gobierno irlandés adoptaron estaba tan diluido, que
no tenía ningún potencial real para progresar. Gerry Adams preguntó
si era un documento con potencial o era apenas una obra maestra de
ambigüedad. Pero mientras los republicanos creían que la Declaración
de Downing Street no representaba una solución, valoraron el proceso
que la había sacado a la luz. Creyeron que el procedimiento de diálogo
podía tener, posiblemente, un potencial con alcance significativo. En el
seno del Sinn Féin había un intenso debate sobre la manera adecuada
de responder. Los activistas del partido habían permanecido expectantes ante una respuesta imaginativa de los británicos, debido al fortalecimiento alcanzado por el potencial mediante la Iniciativa Hume-Adams,
el diálogo confidencial y toda la serie de respuestas originadas fuera de
Irlanda.
— 176 —
A pesar de las dificultades encontradas en torno de la Declaración
de Downing Street, está claro que varios de los elementos que hemos
resumido en este ensayo fueron todos ellos factores que contribuyeron
al avance hacia el cese del fuego del IRA en 1994: las conversaciones
Sinn Féin/SDLP, la “Declaración de los Cien Días” del Secretario de Estado
británico Peter Brooke, la reactivación de una canal de comunicación secreto, la Iniciativa Hume-Adams y el trabajo de aclaración alrededor de la
Declaración de Downing Street entonces en curso.
De este modo, el 31 de agosto de 1994 el IRA declaró la suspensión
de sus actividades militares para promover el progreso político, en lo que
constituyó otro hito importante del proceso. Un proceso que resultó tortuoso. Los políticos Unionistas rechazaron el cese del fuego y esa fue una
oportunidad que se perdió. El gobierno conservador británico de John
Major, con su decreciente mayoría, confió en los votos Unionistas para sobrevivir. Eso significó que no hubo un progreso real hasta que el Partido
Laborista, liderado por Tony Blair, llegó al poder en 1997.
COMENZANDO UN PROCESO POLÍTICO
Durante el largo y difícil periodo de construcción, hacia negociaciones
sustanciales, los republicanos irlandeses se sintieron un tanto nerviosos,
como si pisaran un territorio desconocido. Sin embargo, contamos con la
ayuda y el consuelo de los activistas del ANC, del proceso de negociación
de Sudáfrica y de las declaraciones alentadoras de Nelson Mandela. En
una visita hecha a Dublín en 1990, luego de su excarcelación, al gran dirigente africano se le preguntó sobre el IRA y afirmó: “Lo que nos gustaría
— 177 —
DEL
IRLANDA
Entonces el Sinn Féin buscó la aclaración del texto de la Declaración,
a fin de comprender las posiciones de varios de los protagonistas, mientras el partido mismo se involucraba en una controversia y una discusión
amplias. El IRA también seguía de cerca los eventos, con agudo interés.
Con frecuencia, a lo largo del conflicto tomó la iniciativa y declaró varias
treguas y ceses del fuego, encaminados a promover el diálogo y explorar
si las posiciones habían cambiado.
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El camino hacia la paz en Irlanda
IRLANDA
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NORTE
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
ver es que el gobierno británico y el IRA adoptaran precisamente la línea
que tomamos con respecto a nuestra propia situación interna. No hay
nada mejor que oponentes que se sientan a resolver sus problemas en
una forma pacífica”.
Tiempo después Mandela fue el anfitrión de un fin de semana de conversaciones privadas en Sudáfrica, que incluyó a Unionistas y republicanos,
quienes tuvieron la oportunidad de sacar lecciones de la experiencia surafricana. Entre los asistentes estaba el negociador jefe del Sinn Féin, Martin
McGuinness, quien continuó su labor en 2007 y se convirtió en Primer Ministro Delegado del Ejecutivo, con participación en el poder del Norte.
En un momento dado, un hombre que había sido comandante militar
provincial de Umkhonto We Sizwe habló con los activistas republicanos
sobre sus propias dudas en ese momento. Había participado en debates
con sus organizaciones y sus activistas de base, y había discutido la carta
de Mandela y el proceso de negociación que le siguió, y en las noches iba
a casa diciéndose a sí mismo: “Los republicanos irlandeses iban en ese
tiempo dando vueltas, manteniendo debates similares con las bases y los
activistas, y asimismo esperando que Gerry Adams supiera lo que estaba
haciendo”.
A finales de la década de 1990 las negociaciones sustanciales comenzaron en serio, asesoradas y facilitadas, hay que decirlo, por el presidente
Clinton en los Estados Unidos. La Unión Europea también suministró un
programa de financiación especial para la paz y la reconciliación en el norte
de Irlanda, que ayudó a quienes estaban marginados de tiempo atrás y a
quienes habían sido mayormente afectados por el conflicto, a participar
de manera más activa en la creación de un mejor futuro para todos.
Fui miembro del equipo de Sinn Féin que tomó parte en las negociaciones con otros partidos políticos, el gobierno irlandés y el gobierno
británico. Las conversaciones fueron presididas por el senador estadounidense George Mitchell, el general John de Chastelain, de Canadá, y el ex
Primer Ministro finlandés Harri Holkeri.
— 178 —
A pesar de que las discusiones tenían que ver con un rango de problemas políticos que habían originado y avivado el conflicto armado, ellas
estuvieron siempre presididas por el poderoso impacto emocional que
el conflicto había causado en los propios negociadores. Los republicanos
hicieron su mejor esfuerzo por aparecer como los más imparciales y por
mantenerse centrados en los problemas, no en las personas que estaban
sentadas en frente de ellos, al otro lado de la mesa. Representantes de partidos Unionistas más pequeños, vinculados formalmente con grupos paramilitares pro británicos, con frecuencia también deseaban dejar el pasado
atrás. Sin embargo, los negociadores de los principales partidos Unionistas
permitían con frecuencia que en sus intervenciones interfirieran en sus
prejuicios personales. Esto llevó a una situación en la que todos los partidos políticos Unionistas se negaron a negociar directamente con los personajes del Sinn Féin, tanto en el salón de sesiones como fuera de él.
El objetivo del amplio acercamiento del Sinn Féin a las negociaciones
fue el de extraer las mayores posibilidades de cambio de los británicos y
el gobierno irlandés; después de todo, ellos era los dueños del poder.
También se involucraron en una negociación intensa con la base activista republicana: los voluntarios del IRA y los activistas del Sinn Féin.
Esta base de apoyo se mantuvo al corriente de los desarrollos a medida
que evolucionaban, y en tanto que fuera posible, conocían los desarrollos
antes de que fueran publicados por los medios de prensa.
— 179 —
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Las negociaciones resultaron muy significativas. Fueron las primeras
conversaciones formales y públicas que involucraban en el conflicto a todas los partidos, desde el Tratado de negociaciones de 1920, que llevó a
la división territorial de Irlanda. El intercambio de opiniones fue un reto
para los participantes, porque todos estaban inmersos en una guerra que
había durado casi un cuarto de siglo; varios miles de personas habían
perecido, muchas miles habían sido asesinadas, otras miles habían sido
heridas y miles más habían sido encarceladas. Durante ese tiempo los republicanos, y especialmente los líderes del Sinn Féin, como Gerry Adams
y Martin McGuinness, habían sido satanizados por los británicos.
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El camino hacia la paz en Irlanda
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El senador George Mitchell tuvo asimismo un papel crucial como
presidente de los hilos de las conversaciones. Por naturaleza él es un
hombre cauteloso y que sabe escuchar bastante bien. Su paciente y silenciosa diplomacia se volvió legendaria y fue una contribución incalculable
al estado de ánimo general de las conversaciones, y en última instancia al
resultado, el Acuerdo de Viernes Santo.
Las negociaciones culminaron en el histórico Acuerdo de Belfast, o
Acuerdo de Viernes Santo, como se le conoce popularmente, por el día
de 1998 en que fue firmado. Tenía que ver con la Constitución, las instituciones políticas, la igualdad y los derechos humanos, el problema de las
armas, las víctimas del conflicto, la liberación de los prisioneros políticos,
la vigilancia y la justicia.
En esta nueva ‘dispensa’ todas las partes tuvieron que comprometerse.
El gobierno irlandés enmendó su solicitud territorial sobre el Norte. Sinn
Féin desechó su política de abstención hacia la Asamblea del Norte y acogió un rango de medidas que sumaron de su parte un compromiso significativo. Aceptaron el Acuerdo de Viernes Santo como un marco de transición para trabajar pacíficamente en la reunificación y la independencia;
el partido cambió su constitución –una enorme concesión hecha a los
Unionistas–, a fin de participar en la administración del Norte, tanto en el
poder ejecutivo como en la Asamblea. Esta decisión revocó un principio
fundamental, básico de la política de independencia del Sinn Féin. En vez
de liberación inmediata, el partido aceptó una fórmula a corto plazo para
liberar a todos los prisioneros políticos, cosa que fue especialmente difícil para muchos republicanos. La organización aceptó asimismo que se
tomaría su tiempo, y una campaña de gran perfil por parte del partido, la
tarea de sacar de las calles a las fuerzas armadas de la Corona británica y
desmantelar sus numerosas bases militares del Norte. El partido adoptó
un acercamiento similar hacia el reemplazo del RUC por el nuevo Servicio
de Policía de Irlanda del Norte, el PSNI (por su sigla en inglés).
Este menú de cambios no fue fácil de acoger para los republicanos,
después de un cuarto de siglo de guerra y de todo lo que ella había aca-
— 180 —
NORTE
Los británicos tuvieron que abandonar el gobierno directo, desmilitarizar el territorio mediante el retiro de las tropas y el desmantelamiento
de las bases militares, establecer una comisión de vigilancia y liberar a los
prisioneros. Los Unionistas tuvieron que unirse a los del Sinn Féin como
ministros de igual rango y número en un ejecutivo de poder compartido
y con vínculos con el resto de Irlanda, a través de instituciones para toda
la isla y con participación de ambos gobiernos.
Por supuesto, el debate promovido en el seno del republicanismo no
se detuvo con el Acuerdo, ya que posteriormente se presentaron mayores
desafíos para ajustarse a la nueva situación. En particular, en relación con
los llamados hechos al IRA para que se deshiciera de sus armas, había
preocupaciones nacionalistas en torno a la defensa de sus áreas, que rememoraban los ataques que habían sido desencadenados contra comunidades nacionalistas indefensas en 1969. Sin embargo, con el paso del
tiempo y el lento crecimiento de la confianza, los republicanos demostraron su compromiso con la paz y su confianza en el futuro.
De todos los asuntos en los cuales los republicanos tenían que comprometerse, el tema de las armas del IRA fue el más difícil. Dentro de la
comunidad nacionalista o republicana no había ninguna exigencia para
que el IRA hiciera algo con sus armas distinto de silenciarlas, y para que al
hacerlo contribuyese significativamente al proceso de paz. La exigencia
de que se “deshiciera” de sus armas era esencialmente animada por los
‘segurócratas’ (expertos en seguridad) británicos, que personificaban una
influencia maligna para el proceso de paz, que a la vez estaba articulada
por los políticos Unionistas tradicionalistas. A pesar de que el problema
de las armas del IRA fue asunto preeminente en los medios de comunicación durante años, la jefatura del IRA ideó un manejo del tema que
gozaba del apoyo de sus voluntarios, si bien era difícil de sostener mientras se fortalecía el proceso de paz.
— 181 —
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rreado. Sin embargo, los órganos dirigentes del Sinn Féin y el IRA hicieron
posible todo eso gracias a la calidad de liderazgo que mostraron ante su
base activista por un prolongado periodo.
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El camino hacia la paz en Irlanda
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
El progreso político era la llave para abrir muchas puertas complicadas, entre ellas la que conducía a tratar con el IRA el problema de las armas y al mismo tiempo la finalización de su lucha armada. Republicanos
y nacionalistas pudieron constatar el progreso que se había hecho mientras el tiempo transcurría. La fase de paz en desarrollo y las diversas iniciativas tomadas por el Sinn Féin y el IRA durante un largo lapso crearon
un nuevo sistema político a todo lo largo de la isla. Por insistencia del
Sinn Féin, la igualdad se convirtió en la prueba para este nuevo sistema,
aplicado al conjunto de la población de los Seis Condados. La naturaleza
del Acuerdo de Viernes Santo, que supone un horizonte que cubre toda
Irlanda, con su Consejo Ministerial ampliado de toda la isla, significó que
nunca jamás la vida política del Norte daría vueltas alrededor de un Estado de seis condados.
En julio de 2005 la jefatura del IRA anunció formalmente la finalización de su lucha armada y ordenó a todos sus miembros que “ayudaran
al desarrollo de programas puramente políticos y democráticos a través
de medios exclusivamente pacíficos”. En septiembre la organización confirmó que el proceso de dejación de las armas había terminado.
CONCLUSIÓN
En la implementación del Acuerdo de Viernes Santo se ha progresado
mucho, incluso con avances en la desmilitarización del territorio por
parte del Ejército británico. Hasta la fecha, los paramilitares Unionistas se
rehúsan a deponer sus armas, aunque –hay que reconocerlo– están bajo
presión de los políticos Unionistas tradicionales para que lo hagan.
En varias etapas de las negociaciones, una pequeña minoría de los
disidentes republicanos rechazó la estrategia de diálogo y compromiso
pragmático pregonada por el Sinn Féin, e intentaron descarrilar el proceso
de paz. Tienen poco o ningún apoyo, no cuentan con organización política y no han articulado ninguna alternativa a la estrategia a la que adhiere la abrumadora mayoría de activistas republicanos y ex prisioneros. La
aprobación de la posición de los republicanos tradicionales ha provenido
— 182 —
También hay mucho trabajo por hacer en el camino hacia una Irlanda
unida. En su discurso ante el congreso anual del Sinn Féin de 2008, el
presidente del partido, Gerry Adams, anunció la creación de una fuerza
operante dentro del partido para trabajar en la hoja de ruta que los guíe
hacia la consecución de ese propósito.
Sin embargo, hemos entrado de verdad en una nueva era, y creemos
que el conflicto ha quedado atrás. Esperamos que la resolución del mismo, tal como sucedió en Sudáfrica, pueda actuar de cierta manera como
un ejemplo para otros pueblos del mundo que están atrapados en las
penalidades de la guerra.
— 183 —
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La implementación del Acuerdo de Viernes Santo y la ampliación de
lo obtenido hasta ahora demandan todavía muchas batallas por venir. Los
republicanos reclaman la devolución de más facultades al poder ejecutivo del Norte, que incluyan ministerios para la vigilancia y la justicia, a lo
que los Unionistas se oponen. Reclamamos una Declaración de derechos
y reclamamos que sea revelada la verdad con relación a la ‘guerra sucia’
de Gran Bretaña en Irlanda y a la forma como la Inteligencia británica
operó en secreto, respaldó a los lealistas y los rearmó con el apoyo del
régimen segregacionista surafricano.
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cada cierto tiempo del electorado nacionalista del norte de Irlanda, lo
cual ha convertido al Sinn Féin en el partido más grande que representa
a esa comunidad, una posición que antes ostentaba el SDLP.
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ANEXO 1
Un escenario para la paz
Una proposición publicada por Sinn Féin Ard Chomhairle en mayo de 1987
(Reeditada en noviembre de 1989)5
Introducción
Este documento fue presentado por Sinn Féin para discutirlo y como una
respuesta a quienes alegaron que no había alternativa para la continuación del gobierno británico en Irlanda. No representa la posición republicana definitiva ni excluye otras propuestas que tienen que ver con escenarios alternativos para una retirada británica de Irlanda.
La primera sección reitera el derecho del pueblo irlandés a la autodeterminación nacional, la segunda sección trata el tema de los lealistas6
y la sección final propone la manera como el gobierno británico puede
retirarse y transferir el poder a una convención constitucional y a un gobierno nacional de toda Irlanda.
Autodeterminación nacional
A lo largo de la historia, la isla de Irlanda ha sido vista a escala universal
como una unidad.
La existencia histórica y contemporánea de la nación irlandesa nunca
se ha cuestionado. El pueblo irlandés jamás ha renunciado a su reclamo
del derecho a la autodeterminación.
Lo que ha Estado en pugna es el derecho del pueblo irlandés, como
un todo, a la autodeterminación y a la libertad, como ejercicio de ese
derecho.
5
6
También se puede acceder al documento en http://www.sinnfein.ie/pdf/AScenarioforPeace.pdf.
Traducción del término inglés “loyalists”, que significa leales a la Gran Bretaña y que reclaman mantener su unión con
la Corona Británica.
— 184 —
Desde finales del siglo XVII esa usurpación provocó, tanto la resistencia revolucionaria como la oposición constitucional, adelantada dentro
de los más estrechos márgenes de la legalidad constitucional británica.
En el curso del siglo XIX, la opresión británica y la hambruna provocaron
la reducción de la población de Irlanda.
La única ocasión en la que se permitió al pueblo de toda Irlanda celebrar elecciones libres y justas para determinar su futuro político se presentó en las elecciones de Westminster, de 1918. Sinn Féin, con un programa político que reclamaba la independencia total del Estado unitario de
Irlanda, ganó esas elecciones con el 69% de los votos. Los representantes
del pueblo irlandés elegidos democráticamente crearon entonces la Dail
Eireann, y el 21 de enero de 1919 promulgaron la Declaración de Independencia.
El Tratado Anglo-Irlandés de 1922, la división territorial de Irlanda y
la Constitución del Estado Libre irlandés fueron impuestos al pueblo de
la isla bajo la amenaza de “guerra inmediata y terrible’’. Los documentos
no fueron sometidos a la consideración del pueblo irlandés para su ratificación, y su imposición representa una negación de la libertad de ese
pueblo de ejercer el derecho a la autodeterminación. El pretexto de la
división territorial –la determinación de una minoría nacional de mantener el gobierno británico– no tiene ninguna validez frente los deseos
expresados por la mayoría del pueblo irlandés.
Secesión no es lo mismo que autodeterminación. La división territorial
perpetúa la negativa del gobierno británico de reconocer el derecho a la
— 185 —
DEL
IRLANDA
El perpetuo ciclo de opresión/dominación/resistencia/opresión ha
sido una característica constante de la implicación del gobierno británico
en Irlanda y del rechazo del pueblo irlandés a la usurpación por parte de
ese gobierno de su derecho a ejercer control sobre su destino político,
social, económico y cultural. Durante siglos, la relación entre el gobierno
británico y el pueblo irlandés ha sido una relación entre el conquistador
y el conquistado, el opresor y el oprimido.
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
autodeterminación del pueblo irlandés. Perpetúa el ciclo de opresión/
dominación/resistencia/opresión. En palabras de Seán MacBride, ganador
de los premios Nobel y Lenin de Paz,“El derecho de Irlanda a la soberanía,
la independencia y la unidad es inalienable e inexpugnable. Es el pueblo
irlandés como un todo el que determina la condición futura de Irlanda.
Ni Gran Bretaña ni una pequeña minoría seleccionada por Gran Bretaña
tiene ningún derecho a dividir la antigua isla de Irlanda, ni tampoco lo
tiene para determinar su futuro como una nación soberana”.
Leyes
El derecho de Irlanda a la soberanía, la independencia y la unidad, el derecho
del pueblo irlandés, como un todo, a la autodeterminación, tienen respaldo
en los principios del derecho internacional reconocidos universalmente.
El derecho a la autodeterminación está consagrado en los dos Pactos
de las Naciones Unidas de 1966, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales. El artículo 1º de cada convenio establece:
“1. Todos los pueblos tienen el derecho a la autodeterminación. En virtud de este derecho determinan su desarrollo económico, social y cultural”.
El punto de referencia de la Declaración de Principios del Derecho Internacional con respecto a las relaciones amistosas y la cooperación entre los Estados, de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas, declara:
“... todos los pueblos tienen el derecho a determinar libremente, sin
ninguna influencia externa, su condición política y a alcanzar su desarrollo económico, social y cultural, y cada Estado tiene el deber de respetar
este derecho de acuerdo con lo dispuesto en la Carta”.
La división territorial contraviene la Declaración de las Naciones Unidas relativa a la concesión de la independencia a los países y pueblos
coloniales. Su artículo 6 establece:
— 186 —
Lealistas
El gran obstáculo para la independencia es la interferencia colonial
británica. Sin embargo, a los británicos –y a los lealistas– les favorece que
los lealistas sean presentados como el verdadero obstáculo para esa independencia y permite a Westminster librarse de una situación incómoda, al proyectarse a sí mismo como el ‘mediador’.
Mientras que de ningún modo deseamos ignorar el desafío económico que representa la unificación, o minimizar el alcance del problema, o
el gran trauma que experimentará la población Unionista, creemos que el
lealismo deriva de una fuerza psicológica artificial, a partir de la presencia
británica, a partir de la Unión. En efecto, la relación entre la intransigencia
y el tradicional e incondicional apoyo británico fue reconocida –si bien
no tenida en cuenta– por el gobierno de Thatcher, cuya estrategia, expresada por la vía del Tratado de Hillsborough, consistió en estremecer el
espíritu de los lealistas, dividir a los Unionistas y forzar la aparición de una
jefatura pragmática que concertaría un acuerdo interno con el SDLP.
En Irlanda los lealistas son una minoría nacional. La mayor parte de las
encuestas de opinión comprueban que la mayoría de la población de Gran
Bretaña desea desentenderse de Irlanda. Cada vez más, los lealistas se están encontrando a sí mismos en una posición inaceptable. Su campaña de
protesta en contra del Tratado de Hillsborough les ha costado muchísimo
en términos de relaciones públicas, y en opinión del público británico solo
ha servido para subrayar las diferencias entre los Seis Condados y Gran Bretaña. Su negativa a hacer parte del diálogo (con cualquiera) y su desilusión con el gobierno británico están llevando velozmente hacia el desastre,
donde la guerra civil, una declaración unilateral de independencia o una
distribución de poderes figuran entre las propuestas irracionales expuestas por algunos paramilitares y dirigentes políticos.
— 187 —
IRLANDA
DEL
“Cualquier intento de trastorno parcial o total de la unidad nacional y
de la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos
y principios de la Carta de las Naciones Unidas”.
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El camino hacia la paz en Irlanda
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Sinn Féin busca una nueva Constitución para Irlanda, que contemplaría
garantías escritas para aquellos actualmente establecidos como ‘lealistas’.
Esta solución reconocería la realidad social de nuestros días e incluiría, por
ejemplo, cláusulas para la planeación familiar y el divorcio civil.
La resolución del conflicto liberaría a los Unionistas de su histórica
guarida mental y les otorgaría una seguridad real en vez de una tenencia
basada en la represión y el triunfalismo. No intentamos devolver las páginas de la historia, o despojar a los lealistas e intentar desatinadamente
revocar la colonización. Les ofrecemos un acuerdo basado en su relación
con el resto del pueblo irlandés y la finalización del sectarismo. Les ofrecemos paz. Les ofrecemos igualdad. Solo a través del proceso de descolonización y diálogo podrá surgir una Irlanda pacífica y estable. Solo cuando
la independencia se restaure, Irlanda podrá prosperar y ocupar su lugar
entre las naciones del mundo. Gran Bretaña debe tomar la iniciativa y declarar su intención de retirarse. Ese es el primer paso en el camino hacia la
paz. Los republicanos responderán rápida y positivamente.
Un escenario para la paz
La finalización de la división territorial, una desvinculación británica de Irlanda y la devolución al pueblo irlandés del derecho a ejercer la autosoberanía
parecen ser la única solución del conflicto colonial británico en Irlanda.
El Tratado de Hillsborough y los procesos que involucra buscan escasamente camuflar el hecho de que el Estado de los Seis Condados es
una entidad fallida social, económica y políticamente. El convenio no
cuestiona la condición constitucional de la Unión sino que, por el contrario, la refuerza.
Sinn Féin busca crear condiciones que lleven a un cese de hostilidades
permanente, a la finalización de nuestra larga guerra y al desarrollo de
una sociedad irlandesa pacífica, unida e independiente. Dichos objetivos
solo se alcanzarán cuando un gobierno británico adopte una estrategia
para la descolonización.
— 188 —
Esta necesitaría alcanzarse en el periodo más corto en términos prácticos. Se debería determinar una fecha definitiva para su retirada dentro
del curso de funciones de un gobierno británico. Tal declaración de intención irreversible minimizaría cualquier reacción violenta de los lealistas e
iría más allá, a traer de vuelta a la realidad a la mayoría de los lealistas y a
aquellos de sus representantes genuinamente interesados en la paz y la
negociación. El propósito de esta negociación sería establecer, mediante
una asamblea constituyente, los arreglos constitucionales, económicos,
sociales y políticos constitutivos de un nuevo Estado irlandés.
Asamblea constituyente
La convocación de una asamblea constituyente de toda Irlanda se realizaría en elecciones libres. Estaría conformada por los representantes elegidos por el pueblo irlandés y abierta a todas las organizaciones significativas de Irlanda (p. ej. el Movimiento Unionista, el Movimiento Feminista,
las Iglesias), aprobaría una nueva Constitución y organizaría un sistema
nacional de gobierno.
Aunque la Constituyente no tendría ninguna influencia en la decisión de
Gran Bretaña de retirarse de la isla, desempeñaría un papel importante en
la organización de la transición a un nuevo sistema gubernamental. De lograrse el acuerdo para una nueva Constitución, o para cualquier otro asunto,
el retiro británico procedería de cualquier manera, durante un lapso fijo.
Los republicanos han afirmado repetidamente que a los lealistas,
como a los demás ciudadanos, debe dárseles garantías firmes sobre el
— 189 —
DEL
Además, debe declarar que sus fuerzas militares y su sistema de administración política permanecerán solo por el tiempo que tome concertar su retirada permanente.
IRLANDA
Debe comenzar por revocar la Ley del Gobierno de Irlanda y declarar
públicamente que el pequeño Estado de ‘Irlanda del Norte’ ya no hace
parte del Reino Unido.
NORTE
El camino hacia la paz en Irlanda
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
ejercicio de sus libertades religiosas y civiles, y reiteramos nuestra creencia de que, frente al retiro de los británicos y la eliminación de la división
territorial, un volumen considerable de la opinión lealista aceptaría, en
su sensatez, negociar el tipo de sociedad que reflejaría sus necesidades e
intereses. La naturaleza irreversible de un retiro británico tendría enorme
influencia para convencer a los lealistas de que estamos adentrándonos
en una nueva situación, que no podría cambiarse a través de los métodos
tradicionales de la intransigencia lealista.
Retiro británico
Como parte del retiro militar, la RUC y el UDR (por su sigla en inglés)7 se
desarmarían y disolverían. El ingreso de fuerzas de las Naciones Unidas
o de contingentes europeos para supervisar el retiro británico o cubrir
cualquier presunto vacío no haría otra cosa que frustrar un acuerdo, y por
eso debe ser evitado. La experiencia de otros conflictos ha mostrado que
una presencia ‘temporal’ como esa se convertiría en permanente y el despliegue tendría una tendencia política. El retiro posterior se convertiría
en un punto de disputa y habría el reinicio de un escenario de ‘baño de
sangre’. Así mismo, se presentaría un estímulo real a la introducción de
fuerzas en los 26 condados.
La asamblea constituyente tendría a su cargo determinar la naturaleza
y la composición de un servicio de policía y justicia nacional emergente.
En nuestras mentes no abrigamos ninguna duda de que, si Gran Bretaña
fuera sincera en la acción de retirar las tropas y comprometerse a poner
en marcha una adecuada transferencia del poder, esto se podría lograr
con un mínimo de desorden.
Todos los prisioneros políticos deberían ser dejados en libertad de
manera incondicional. Un cese de todas las acciones de ofensiva militar
por parte de todas las organizaciones crearía el clima necesario para la
transición a un acuerdo negociado.
7
En inglés Ulster Defence Regiment, en español Regimiento en Defensa del Ulster.
— 190 —
ANEXO 2
Hacia una paz duradera en Irlanda
Guía resumida de la propuesta de paz de Sinn Féin8
El propósito del presente texto es suministrar una introducción a los puntos principales contenidos en el documento de discusión lanzado durante la Ard Fheis (convención nacional) de Sinn Féin realizada en 1992
y reconfirmado en 1994. El documento consta de 14 secciones y cada
una es una consideración importante para la concepción de cualquier
estrategia de paz.
Sección uno: Introducción
Esta sección resume los criterios de Sinn Féin para una paz duradera en
Irlanda. Cada seguimiento de sección asume y desarrolla los temas con
base en estos criterios.
• Un final del conflicto no necesariamente conduce a una paz duradera, y en el contexto de Irlanda solo ha llevado al surgimiento de
renovadas hostilidades después de unos años. Un proceso de paz,
que conduzca a una paz duradera, debe dirigirse hacia las causas
originarias del conflicto.
8
Publicada por Sinn Féin en octubre de 1994. También se puede acceder al documento en: http://www.sinnfein.ie/pdf/
TowrdsaLastingPeace.pdf.
— 191 —
DEL
IRLANDA
Como parte del acuerdo, el gobierno británico deberá aceptar la responsabilidad de suministrar apoyo financiero, al acordar, a través de un
tratado con el gobierno nacional, el suministro de una subvención económica por el periodo que fuese acordado. Dada la desastrosa participación del gobierno británico en Irlanda, las reparaciones que haga por un
periodo acordado son la mínima contribución que Gran Bretaña podría
hacer para asegurar una transición ordenada a una democracia nacional
y a la armonización de las economías, del Norte y del Sur.
NORTE
El camino hacia la paz en Irlanda
IRLANDA
DEL
NORTE
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
• Un proceso de paz genuina y sostenible debe basarse en la democracia y la autodeterminación.
Sección dos: Democracia nacional y paz
Esta sección considera el papel de la autodeterminación nacional, la democracia y las estructuras democráticas que son fundamento para una
paz duradera, y el hecho de que la negativa de Gran Bretaña a practicar
estos derechos en Irlanda, así como las medidas que adopta para fortalecer esta política, siguen siendo la causa y la raíz del conflicto.
• El pueblo irlandés tiene derecho a la paz: el derecho a erigir estructuras políticas que sean capaces de establecer una paz duradera; el
derecho a decidir por ellos mismos qué estructuras deberían existir;
y la obligación de asegurar que ellas respondan a los intereses de
todo el pueblo irlandés.
• La paz no solamente es la ausencia de guerra sino también el establecimiento de condiciones que aseguran una paz duradera. Esto
significa erradicar la causa origen del conflicto mediante la conquista de la autodeterminación nacional, que a su vez da fundamento a
la justicia, la democracia y la igualdad –garantías de una paz duradera.
• La política de Gran Bretaña en Irlanda es la causa originaria del conflicto en el seno del pueblo irlandés y entre Gran Bretaña e Irlanda;
su propósito es mantener y proteger los intereses de Gran Bretaña
en Irlanda. La política británica niega el derecho fundamental a la
autodeterminación nacional y por lo tanto contraviene el derecho
de las naciones a la autodeterminación, aceptado internacionalmente.
• La política de Gran Bretaña en Irlanda se mantiene mediante la
coerción política y militar, la división territorial de Irlanda en 6 y 26
condados, la manipulación destinada a crear una mayoría Unionista
— 192 —
• En realidad, esto significa defender y mantener la desigualdad, la
injusticia y la inestabilidad, que son el resultado de un pequeño Estado fundado en un sistema de privilegios políticos, sociales y económicos.
Sección tres: La soberanía irlandesa:
derecho internacional y derechos democráticos irlandeses
Esta sección resume ejemplos de los principales documentos históricos
en los que el nacionalismo, la independencia y la soberanía del pueblo
irlandés se han reafirmado tanto en Irlanda como internacionalmente.
En muchas oportunidades la independencia nacional, que hace referencia a un Estado unitario gobernado por un gobierno, se ha declarado
en Irlanda. Algunas de esas oportunidades son las siguientes:
• La Proclamación de Pascua de 1916;
• La Declaración de Independencia del primer Dail, enero 21 de
1919;
• Los artículos 1, 2, y 3 de la Constitución de 1937;
— 193 —
DEL
• Gran Bretaña alega que la razón principal para permanecer en Irlanda no es la de sostener sus propios intereses sino primordialmente
la de salvaguardar la democracia; sin embargo, para proteger sus
intereses en Irlanda, Gran Bretaña ha concedido a una minoría Unionista pro británica el poder de vetar la independencia nacional, acto
que está en contravención directa con el principio de autodeterminación nacional y por lo tanto es una negación de la democracia
misma.
IRLANDA
artificial en los Seis Condados (los Unionistas forman el 20% de la
población de Irlanda y por lo tanto son una minoría y no la mayoría
de la nación), el privilegio protestante, el veto Unionista (i. e., el apoyo de Gran Bretaña a los deseos políticos de los Unionistas).
NORTE
El camino hacia la paz en Irlanda
IRLANDA
DEL
NORTE
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
• La Declaración Unánime, Casa Leinster, mayo 10 de 1949;
• El Foro de la Nueva Irlanda, mayo de 1984;
• El discurso del Dr. Patrick Hillary, Ministro de Asuntos Exteriores del
gobierno de Dublín, ante en Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, 1969;
• El Acuerdo de Hillsborough, noviembre de 1985;
• Corte Suprema de Dublín en McGimpsey vs. Irlanda, etc.
En derecho internacional, principio universal de autodeterminación,
está consagrado en:
• El Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, 1966;
• El Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas;
• La Declaración de Principios del Derecho Internacional con respecto a Relaciones Cordiales y de Cooperación entre Estados que están
de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas;
• La Declaración de las Naciones Unidas sobre la concesión de independencia a los países y pueblos coloniales, Artículo 6;
• La Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa, párrafo
VIII.
Sección cuatro: División y coerción
Esta sección se divide en dos partes: la primera es la estrategia británica
de división y coerción en Irlanda como la causa origen del conflicto, y la
segunda analiza el papel de la propaganda que elimina las culpas de Gran
Bretaña en el conflicto y, por el contrario, estipula que el problema es de
divisiones entre el pueblo irlandés –divisiones, por supuesto, deliberadamente promovidas por el propio interés colonial de Gran Bretaña–. Esta
sección cuestiona si Gran Bretaña es una fuerza neutral en Irlanda. En la
segunda parte de esta sección se analizan los efectos económicos de la
división territorial.
— 194 —
— 195 —
DEL
• Gran Bretaña ha desplegado la clásica estrategia colonial de dividir
y gobernar en Irlanda estimulando la división territorial. Sin embargo, la propaganda británica ha enmascarado esta causa del conflicto distrayendo la atención del papel de Gran Bretaña en su creación.
La amenaza y el empleo de la fuerza han apoyado esta estrategia
británica al promulgar un estado de emergencia permanente, con
las represiones militares y judiciales que se le asocian. Durante dos
décadas se desplegó un fuerte ejército de ocupación de 30.000
hombres, se asesinó a 3.000 personas y se hirió a otras 30.000, proporciones que en Gran Bretaña equivaldrían a 100.000 muertos y
más de un millón heridos.
• Los argumentos de Gran Bretaña para permanecer en Irlanda son:
respuesta a los “deseos democráticos de la mayoría Unionista”; para
evitar un “baño de sangre” en el momento de un retiro británico; y,
más recientemente, que Gran Bretaña no tiene ninguna estrategia
egoísta o interés económico para permanecer en Irlanda y lo hace
solo para mantener la paz (Peter Brooke, El discurso de los 100 días,
1987).
• Sin embargo, su ‘neutralidad’ declarada se contradice con la amplia
declaración de Brooke de que el partido conservador está comprometido en mantener los Seis Condados como parte del Reino Unido.
John Hume llegó a la conclusión de que Gran Bretaña era neutral y
que al serlo dejaba en los hombros de los nacionalistas la responsabilidad de hacer que Gran Bretaña se uniera a los persuasores de los
Unionistas para buscar la reunificación nacionalista. Brooke rechazó
la conclusión de Hume.
• La posición del gobierno británico formal, Conservador, Laborista o
de Coalición, se encuentra en la Cláusula 1(a) del Acuerdo de Hillsborough, de 1985, en la cual Londres y Dublín “afirman que cualquier
cambio en el Estado de Irlanda del Norte solo se produciría con el
consentimiento de la mayoría del pueblo de Irlanda del Norte”. Era,
por lo tanto, una división territorial con herrajes de cobre.
• Desde 1973 el gobierno británico ha intentado captar el apoyo acti-
IRLANDA
Primera parte
NORTE
El camino hacia la paz en Irlanda
IRLANDA
DEL
NORTE
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
vo de los nacionalistas irlandeses, el SDLP y el gobierno de Dublín a
favor de una división territorial a través del Acuerdo de Sunningdale, 1973; el reparto del poder ejecutivo, 1974; el Tratado de Hillsborough, 1985, y las Conversaciones de Brooke, 1991.
Lo que se ha defendido no es la paz sino simplemente un programa
para la estabilidad política y la división política perpétua.
Segunda parte
Los efectos sociales y económicos de la división territorial han sido desastrosos para los trabajadores, en el norte y en el sur.
• La división territorial ha llevado a la discriminación en el empleo, el
despilfarro de millones para mantener la frontera, la dependencia
externa de los dos Estados, el subdesarrollo industrial, el desempleo,
la emigración y la pobreza.
• La división territorial ha ido más allá en: administraciones conservadoras en ambos estados; baja condición de las mujeres; control
clerical; estancamiento en el suministro de educación y salud. Un
proceso de paz genuino requiere el reconocimiento de los efectos
de la división territorial.
Sección cinco: Condiciones para la democracia y la paz
Esta sección contempla la responsabilidad con relación al proceso de paz
y los criterios por medio de los cuales cualquier proceso de paz debe ser
juzgado. También explora el proceso de reconciliación nacional:
• La búsqueda de la paz es una responsabilidad de todos, pero especialmente de aquellas organizaciones que representan al pueblo y
específicamente a los gobiernos de Londres y Dublín. Es también
una responsabilidad internacional. Los criterios a partir de los cuales se juzga cualquier iniciativa de paz es el grado en el cual se promueve la autodeterminación nacional.
— 196 —
Sección seis: Conflicto armado
Esta sección traza la historia de los últimos veinte años y los lugares de la
lucha armada en el contexto de la liberación nacional y las luchas coloniales alrededor del mundo.
• Durante la crisis de la Autonomía de 1912 fueron los británicos y
las fuerzas de sus partidarios las que amenazaron y utilizaron la
violencia en contra de la reunificación de Irlanda. A esto siguieron cincuenta años de opresión estatal a la comunidad nacionalista, que llegó a provocar ataques y matanzas por parte de las
fuerzas del Estado. En la fase actual de la lucha armada, la violencia del Estado y el conflicto armado son anteriores a la campaña
del IRA.
• Las fuerzas del Estado atacaron brutalmente la campaña, oficial y no
oficial, por los derechos civiles de la década de 1960.
• Se envía al ejército británico, no para proteger a los nacionalistas
sino para fortalecer el sindicalismo en el resto de Gran Bretaña.
• De 1969 a 1971, la comunidad nacionalista estuvo sujeta a repetidos ataques RUC/lealistas/ejército británico.
• El 90% de las muertes de civiles han sido causadas por los lealistas.
— 197 —
DEL
IRLANDA
• Los elementos necesarios para establecer las condiciones para la
paz son: un gobierno británico que haga de la finalización de la división territorial su política en Irlanda; un gobierno de Dublín que
tenga esta misma política; la cooperación entre los gobiernos de
Londres y Dublín para que esto ocurra en el menor tiempo posible,
con el mayor consentimiento posible y con el mínimo de costos de
cualquier tipo; que esto se haga con la cooperación de los Unionistas y los nacionalistas del norte, i. e. comenzar el proceso de reconciliación nacional.
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El camino hacia la paz en Irlanda
IRLANDA
DEL
NORTE
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
El 55% de los asesinados ejecutados por el ejército británico han
sido civiles.
• A lo largo de la historia, la lucha armada ha sido considerada como
una parte legítima de la resistencia de los pueblos a la opresión extranjera.
• Para los republicanos la lucha armada es una opción de último recurso.
• No existe estrategia constitucional para alcanzar la independencia
nacional.
• Dadas las circunstancias, la responsabilidad está en aquellos que
condenan la opción de la lucha armada para avanzar en una alternativa creíble.
Sección siete: El gobierno británico
Esta sección trata de las razones por las cuales deben continuar la división
territorial y la responsabilidad del gobierno británico en la persuasión de
los Unionistas para buscar una Irlanda unida.
• Hay muchas razones por las cuales la división territorial debe terminar: es antidemocrática; produce estados anormales; ha fallado y
continúa fallando en el logro de una paz duradera; provoca conflicto y las condiciones para el conflicto.
• El cardenal O’Fiach declaró que un cambio [político en Irlanda] sólo
por el consentimiento de aquellas personas que habitan en los artificiosos Seis Condados “no [es] realmente una política... significa
que no se ha hecho nada... es un impulso a mantenerse firme [en el
conflicto]”.
— 198 —
• El gobierno de Dublín tiene una clara responsabilidad en el establecimiento de la democracia nacional. Posee los recursos y el acceso a los centros de poder del mundo. Desde la fundación de los 26
condados por parte del Estado, éste ha asumido un papel negativo
hacia la democracia nacional, tomando el tema solo para beneficio
electoral.
• A partir del Acuerdo de Hillsborough se ha involucrado activamente en el apoyo a la división territorial. Una estrategia de Dublín para
la paz debe involucrar persuasión: al gobierno británico, de que la
división territorial es un fracaso; a los Unionistas, de que la reunificación los beneficiaría a ellos; y a la comunidad internacional, de que
apoye los derechos nacionales irlandeses.
• Más todavía, Dublín defendería los derechos democráticos de los
nacionalistas del norte y resistiría cualquier otra erosión de los derechos nacionales irlandeses a través de la disolución de la Constitución de 1937.
Sección nueve: Una estrategia para el cambio
Esta sección resume las observaciones de Sinn Féin sobre lo que es necesario que hagan los gobiernos tanto de Dublín como de Londres si realmente quieren alcanzar una paz genuina y duradera.
• Gran Bretaña tiene la responsabilidad de reconocer el derecho del
pueblo irlandés a la autodeterminación; cambiar su política actual
por una que ponga término a la división territorial y entregue la
soberanía al gobierno de toda Irlanda; influir para que finalicen las
— 199 —
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Esta sección resume la responsabilidad del gobierno de Dublín en la
búsqueda genuina de una paz duradera.
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Sección ocho: El gobierno de Dublín
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El camino hacia la paz en Irlanda
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NORTE
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
actitudes Unionistas; consultar con Dublín para acordar la finalización de la división territorial.
• Si Gran Bretaña rehúsa hacerlo, entonces Dublín debería obtener
el apoyo internacional para los derechos nacionales irlandeses;
movilizar el apoyo entre el pueblo irlandés y sus descendientes
que viven en el extranjero; aprovechar cada uno de los foros internacionales a su disposición; movilizar en Gran Bretaña la opinión
sobre la autodeterminación nacional irlandesa; iniciar un debate
con los Unionistas del norte respecto a la reunificación nacional;
movilizar el apoyo a cada aspecto de la vida irlandesa para asegurar la independencia nacional; revisar cada tratado con Gran Bretaña en asuntos tales como la extradición; organizarse nacional
e internacionalmente en defensa de los derechos democráticos
sociales y económicos y establecer estructuras democráticas a
través de las cuales los objetivos antes mencionados se puedan
alcanzar.
Sección diez: El papel de los partidos nacionalistas
• Esta sección resalta la contradicción que enfrentan el SDLP y
Fianna Fail en su negativa a cuestionar la existencia de la división
territorial y la responsabilidad de Gran Bretaña en el conflicto
actual.
• Fianna Fail y el SDLP tienen una influencia considerable en los centros de poder del mundo. Ellos podrían y deberían rechazar la propaganda británica que observa a “Gran Bretaña como un agente
honesto”.
• Si creen que la división territorial no es una solución viable del conflicto, deberían rechazar con firmeza cualquier solución propuesta
que se refiera a la división territorial.
• Deberían exigir que Gran Bretaña continúe con su fin lógico de ale-
— 200 —
Sección once: Los Unionistas
Esta sección se refiere al impacto que los Unionistas tienen en la exigencia de la autodeterminación y resume el acercamiento de Sinn Féin a la
discusión con ellos con relación a este respecto.
• Los Unionistas son el 20% del pueblo irlandés y tienen un impacto
considerable en el proceso de paz. La paz requiere un acuerdo entre
los nacionalistas irlandeses y los Unionistas irlandeses.
• Este debate no puede comenzar mientras Gran Bretaña garantice la
continuación de la mayoría artificial Unionista en los Seis Condados.
El ‘veto Unionista’ debe acabarse. Para lograr la reconciliación nacional los temores más profundamente arraigados en la gente deben
resolverse. Con un acuerdo democrático todos ganan.
Sección doce: La dimensión europea
Esta sección se refiere a los diferentes cambios que han tenido lugar en
Europa Occidental y Oriental y ubica la reunificación irlandesa en ese
contexto.
• El proceso de reestructuración política y económica que tiene lugar
en Europa ha planteado el tema de la autodeterminación nacional.
La división territorial de Irlanda, anómala en el derecho internacional, debe ser considerada en este contexto. Muchos gobiernos europeos ya han aceptado que la reunificación irlandesa es una ne-
— 201 —
DEL
• Deberían resaltar todos los abusos cometidos contra los derechos
humanos en Irlanda y exigir que la CSCE (Conferencia de Seguridad
y Cooperación en Europa) monitoree los abusos a los derechos humanos que ocurren actualmente en los Seis Condados.
IRLANDA
gar que son neutrales y aceptar formalmente el derecho del pueblo
irlandés a la autodeterminación.
NORTE
El camino hacia la paz en Irlanda
NORTE
• La Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa tiene el poder de llevar a cabo verificaciones sobre los abusos cometidos contra los derechos humanos. Debería ser invitada a hacerlo en los Seis
Condados.
IRLANDA
cesidad para que se establezca una paz duradera. Varios reportes
de la Comisión Europea han reconocido el Estado “anómalo” de la
jurisdicción de Gran Bretaña que persiste en Irlanda.
DEL
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Sección trece: Las Naciones Unidas
Esta sección tiene que ver con el papel de las Naciones Unidas en la resolución de conflictos y con sugerencias sobre la manera de aplicarlo en el
contexto de Irlanda. La situación en el Norte es un fracaso del proceso
político normal y hay muy pocas razones para tener confianza en la intención del gobierno o en su habilidad para resolver el conflicto. En este
caso es posible que se pida a las Naciones Unidas que ayuden con la resolución.
• El secretario general de las Naciones Unidas y el Comité de Descolonización de la ONU comparten con los Estados miembros la tarea
de crear las condiciones en las que el “el deseo libremente expresado de las personas involucradas” pueda ser establecido de manera
fidedigna. Esto significa, en primer término, eliminar todas las formas de represión. En Irlanda significaría la eliminación de cada una
de las barreras creadas para imponer la división territorial.
• Las personas preocupadas por la paz en Irlanda deberían pedir a las
Naciones Unidas que solicite a Gran Bretaña reportes anuales sobre
su papel en Irlanda, de acuerdo con el Artículo 73 de la Carta de la
ONU; solicitar al Comité de Descolonización que lleve a cabo una
revisión anual del precio de la división territorial.
— 202 —
• Se podría pedir a las Naciones Unidas la convocación de una conferencia de todas las partes involucradas.
Sección catorce: Resumen
1. La paz requiere condiciones de democracia, libertad y justicia para
erradicar las causas de la guerra.
2. El pueblo irlandés tiene el mismo derecho histórico a la soberanía
y al nacionalismo que es reconocido por el derecho internacional.
La división territorial contraviene estas leyes y frustra la democracia
nacional y la reconciliación nacional.
3. El gobierno británico de Irlanda no tiene legitimidad democrática y
ha recaído en la división y la coerción. Debería reconocer el fracaso
de la división territorial.
4. El gobierno de Dublín debería asumir su responsabilidad con relación a la reunificación, bien sea con la cooperación de Gran Bretaña
o, de ser necesario, de manera independiente.
5. La minoría Unionista no tiene nada que temer de una Irlanda unida.
Al eliminar el veto se abrirán las posibilidades de un diálogo constructivo.
6. Los republicanos irlandeses están comprometidos a desempeñar
un papel constructivo en la edificación de la democracia nacional
cuando el gobierno británico adopte finalmente una política de retiro de Irlanda.
— 203 —
DEL
• Cualquier punto muerto que se encuentre durante el proceso del
retiro británico podría ser llevado hacia una resolución adoptada
por las Naciones Unidas.
IRLANDA
• Sinn Féin no apoya el despliegue de tropas de la ONU en Irlanda.
NORTE
El camino hacia la paz en Irlanda
IRLANDA
DEL
NORTE
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
7. La división territorial de Irlanda y la demanda británica de la jurisdicción sobre los Seis Condados es un asunto europeo.
8. Las Naciones Unidas tienen la autoridad y el mandato para monitorear un proceso de descolonización en Irlanda. Como una medida
interina, Sinn Féin propondría que las Naciones Unidas monitoreen
la división territorial y el papel de Gran Bretaña en este hecho.
— 204 —
De la política a las armas y de vuelta
a la política
La transición del Gerakan Acheh Merdeka
(Movimiento Acheh1 Libre, GAM)
Aguswandi & Wolfram Zunzer
Basado en contribuciones de Tgk. Nashiruddin Ahmad & Dolly
INTRODUCCIÓN
El achenés y el Movimiento Acheh Libre (Gerakan Acheh Merdeka, GAM,
por su sigla en lengua achenés) siempre han descrito la naturaleza de
su rebelión en contra del Estado indonesio como un asunto ‘político, no
armado’. Según la cúpula del GAM, decidieron tomar las armas porque era
el único lenguaje que les quedaba disponible para hacer que el gobierno
central de Yakarta entendiera la situación que se presentaba en Acheh,
una provincia indonesia localizada en la punta norte de la isla de Sumatra. Tomar las armas fue una acción política destinada a ponerle contrapeso al lenguaje del enemigo. La cúpula del GAM, tanto en Acheh como
en el exilio, ha afirmado que el conflicto nunca consistió en el empleo
de la violencia per se, sino más bien en una confrontación política que
necesitaba una solución política. Por tanto –añade–, siempre que la otra
parte del conflicto, el gobierno central indonesio, ha mostrado voluntad
1
Acheh es un territorio especial de Indonesia, localizado en el extremo norte de la isla de Sumatra. Su nombre completo
es Nanggröe Acheh Darussalam. Otras formas de escribir este nombre fueron Aceh, Atjeh y Achin (v. http://es.wikipedia.
org/wiki/Aceh).
— 205 —
ACHEH
CAPÍTULO 4
ACHEH
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
política para negociar una solución política, el GAM ha respondido positivamente.
A partir de la fundación del GAM en 1976, la historia del conflicto de
Acheh se puede desglosar en cuatro fases (v. Anexo 1). El periodo corrido
entre 1976 y 1989 comprende la formación del movimiento del GAM, la
declaración de independencia de Acheh por parte de su líder, Hasan Di
Tiro, y el desarrollo de un conflicto armado de baja intensidad. En la segunda fase, de 1989 a 1998, y como respuesta al incremento de los esfuerzos
militares del GAM, el ejército indonesio se comprometió en una operación
de contrainsurgencia conocida como ‘Zona de Operaciones Militares’ (Daerah Operasi Militer
Militer). La tercera fase comenzó luego de la caída de Suharto
en mayo de 1998, que incluyó protestas masivas, renovado compromiso
político para la independencia, medidas represivas incrementadas por
las fuerzas de seguridad del Estado y un primer intento, infructuoso, de
la comunidad internacional destinado a facilitar un acuerdo negociado.
Durante la cuarta fase, de 2004 hasta hoy, la catástrofe humanitaria del
tsunami fue un factor desencadenante de la reanudación de las negociaciones, que el 15 de agosto de 2005 llevaron a la firma de un Memorando
de Entendimiento. Dentro de este marco se negociaron competencias de
autogobierno de gran alcance para Acheh, que incluían el derecho a formar partidos provinciales, y la legislación para su implementación se reguló formalmente en la Ley para el Gobierno de Acheh (LOGA, por su sigla en
inglés), promulgada por el parlamento indonesio el 11 de julio de 2006. El
actual acuerdo de paz alcanzado por el GAM y el gobierno de Indonesia
ha traído cambios importantes al paisaje político de la provincia de Acheh
y transformado al GAM, del grupo armado que era, en un movimiento político no armado que compite en un verdadero proceso electoral.
El estudio de caso que se presenta en este capítulo está orientado
a mostrar la transición del GAM de la lucha armada a la lucha política.
Analiza cómo se vio mezclado en la lucha armada, los factores y eventos que afectaron su adopción de una estrategia política y el resultado
actual de su transición. Fue escrito por un becario achenés y un investigador alemán, basados en las contribuciones hechas por dos miembros
— 206 —
destacados del GAM en el transcurso de varias discusiones de grupos de
análisis.
NACIMIENTO DEL MOVIMIENTO DEL GAM
Una rebelión reactiva
Los recientes movimientos políticos de Acheh han evolucionado de manera parecida hacia la lucha achenés por la justicia económica, social y
política. El discurso alrededor del nacionalismo no fue el primer y único
punto de partida para la lucha. Durante mucho tiempo los acheneses dedicaron sus energías a poner fin a los prolongados abusos y violaciones
de los derechos humanos cometidos a lo largo del tiempo por los sucesivos gobiernos indonesios y sus fuerzas armadas. La emergencia del
nacionalismo contemporáneo en Acheh ha sido la reacción frente a un
sentimiento de desigualdad y opresión al parecer interminable.
En 1953, nueve años después de que Indonesia proclamara su independencia (1945) y cuatros años después de que la soberanía total de
Indias Orientales Holandesas fuera transferida al gobierno de Sukarno en
Indonesia, Daud Bereueh lideró una rebelión achenés en contra del gobierno central. Como dato interesante, él fue uno de los líderes locales de
la lucha contra la reocupación holandesa de Indonesia entre 1945 y 1949,
y su popularidad provino de su imagen como héroe republicano que peleó por asegurar la independencia de la república de Indonesia. Durante
esos tiempos revolucionarios el pueblo achenés contribuyó mucho a la
lucha anticolonial, que llevó a que Acheh fuera llamada un ‘daerah modal’
(un modelo) para Indonesia. Yakarta usó la región para demostrar a los
holandeses y a la comunidad internacional que Indonesia todavía existía
y que la república proclamada era indomable.
Entonces, ¿cómo un héroe republicano se convirtió en un rebelde?
La causa principal que obró detrás de la revuelta de Bereueh se puede
encontrar en la primera gran decepción del pueblo achenés frente a su
gobierno central, que había conducido el proceso de construcción de las
— 207 —
ACHEH
De la política a las armas y de vuelta a la política
ACHEH
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
instituciones poscoloniales con una acentuada concepción central de Estado-nación. La centralización del poder en Yakarta dio como resultado
la creación de la provincia de Acheh, que había sido fusionada con la de
Sumatra del Norte.
Bereueh, quien entonces era el gobernador de Acheh, decidió emprender una revuelta en contra de las decisiones injustas del gobierno
central respecto de su ‘periferia’. En ese momento su movimiento no hizo
un llamado para que Acheh se separase de Indonesia. Más bien, hablaba de las políticas injustas del gobierno central, que no solamente había
incumplido la promesa de autonomía sino que, incluso, había abolido la
existencia misma de la Provincia de Acheh. De esa manera Bereueh criticaba la manera como estaba construyéndose el Estado-nación indonesio
en la era poscolonial. A pesar del carácter reactivo de esta revuelta, el
gobierno central respondió enviando cientos de soldados y matando a
muchos de los involucrados.
La revuelta liderada por Bereueh solo se resolvió en 1959, a través de
un acuerdo negociado que estableció a Acheh como un ‘territorio especial’ (Daerah Istimewa), con mayor autonomía de poder en aspectos religiosos, educativos y culturales. Sin embargo, el cuantioso despliegue de
tropas y la brutal operación para sofocar la rebelión dieron como resultado un rencor colectivo entre la población local y un fuerte resentimiento
hacia el gobierno central. Esto fue especialmente cierto en las áreas rurales, donde la campaña en contra de los aldeanos que habían apoyado la
revuelta de Bereueh fue particularmente brutal.
Este resentimiento popular creció a medida que el estatus de ‘Daerah
Istimewa’ se fue tornando en algo sin mayor significado y que los beneficios prometidos en el pacto de autonomía permanecieron en gran parte
sin realizarse. La situación degeneró más con la subida del llamado régimen del Nuevo Orden, liderado por el general Suharto, quien depuso a
Sukarno en 1966 y asumió la presidencia. El proyecto de construcción de
nación de Suharto era aún más centralizado y militarizado que el anterior
y fue objeto de fuertes críticas por su explotación masiva de los recursos
— 208 —
naturales. Suharto fue acusado también de ser cómplice de las matanzas
de cientos de miles de personas durante la purga anticomunista de 1965.
Ese sentimiento de rencor entre el centro y la periferia, así como el deterioro de las relaciones entre Yakarta y Acheh, abonaron el terreno para el
nacimiento del Movimiento Acheh Libre.
Identidad política como arma inicial
El Movimiento Acheh Libre (GAM), llamado oficialmente Frente de Liberación Nacional Acheh-Sumatra, comenzó en 1976 cuando Teugku (lord)
Mohammad Hasan di Tiro, quien apoyaba al movimiento Darul Islam (Residencia del Islam), bajo el liderazgo de Bereueh, regresó a Acheh proveniente de los Estados Unidos. Fundó el GAM y el 4 de diciembre de 1976
(re)declaró la independencia de Acheh.
El carácter generalmente reactivo de la revuelta achenés se puede
observar en la evolución de la ideología política de Di Tiro, quien en 1958
había publicado un libro titulado Democracy for Indonesia (Democracia
para Indonesia), en el cual argumentaba a favor de un cambio en las relaciones estructurales entre Acheh y Yakarta. Su libro promovía un sistema
federal basado en la adaptación de los estados multiétnicos de Indonesia.
Sin embargo, desilusionado por el carácter inamovible de las instituciones indonesias, el discurso de identidad javanés dominante y los políticos
indonesios, en gran parte de sus últimos escritos y discursos Di Tiro promovió una narrativa histórica que enfatizara en la edad de oro del pasado,
en los problemas del presente y en el mejor futuro que tendría la posibilidad de alcanzar Acheh si de independizaba de Indonesia. La identidad e
historia política de Acheh fueron las primeras armas cruciales para Di Tiro.
De hecho, fue la única arma que en un principio utilizó de manera efectiva. Para ganarse el apoyo del pueblo achenés, promovió retóricamente el
patriotismo local, haciendo referencia a la historia de Acheh y argumentando que la región nunca había sido colonizada por los holandeses. Por
lo tanto, él percibió la transferencia de la Acheh soberana a Indonesia por
parte de los colonialistas holandeses como un acto ilegal y abogó para
que la soberanía de Acheh se devolviera a los acheneses.
— 209 —
ACHEH
De la política a las armas y de vuelta a la política
ACHEH
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
A su regreso del exterior a Acheh, el 30 de octubre de 1976, Di Tiro
comenzó a crear conciencia entre la juventud y los intelectuales acheneses sobre la identidad achenés y sobre la posición injusta de la provincia
dentro de la nueva República de Indonesia. La reacción positiva que obtuvo entre sus amigos lo animó a abogar por la separación de Acheh de
Indonesia. El 4 de diciembre de 1976, junto con un número limitado de
seguidores cercanos, declaró a Acheh como estado independiente. Además de los argumentos que giraban alrededor de la historia y el derecho
a la autodeterminación, la proclamación alegaba además que el gobierno
indonesio estaba robando 15 millones de dólares por año de los ingresos
que correspondían a Acheh por sus recursos naturales.
El objetivo estratégico de Di Tiro en las semanas que siguieron a la
declaración de independencia fue el de mantener el conflicto en un nivel
político, tanto como fuera posible, a fin de preparar políticamente al pueblo para la lucha armada. Como declaró después,
“Una lucha armada exitosa solo puede librarse por personas políticamente conscientes y que están políticamente organizadas y movilizadas. Nuestra declaración
de independencia es un instrumento para lograrlo; es un paso preparatorio para
una lucha armada exitosa” (Di Tiro, 1984: 17).
El discurso de identidad política de Di Tiro le permitió movilizar el apoyo de los intelectuales acheneses, quienes posteriormente se convirtieron
en la principal base de apoyo de su movimiento. Gran parte de la primera
cúpula del GAM estuvo ciertamente compuesta por acheneses educados
en universidades. El autodeclarado gobierno paralelo, que constituyó el
primer gabinete achenés desde 1911, estaba compuesto por doctores en
medicina, ingenieros y hombres de negocios. Fueron nombrados ministros para cubrir todos los departamentos políticos correspondientes a un
gobierno nacional, y Teugku Hasan Di Tiro fue designado Jefe del Estado
de Acheh-Sumatra y al mismo tiempo jefe del comando militar.
La estructura administrativa se construyó con base en las estructuras
de gobierno históricas de la época en que Acheh había sido un sultanato
independiente. La dirección del movimiento dividió los territorios libera-
— 210 —
dos y semiliberados de Acheh-Sumatra en 17 provincias, cada una encabezada por un gobernador, que era asistido por un comandante militar.
Cada provincia estaba dividida en varios distritos, gobernados por un jefe
de distrito, a la vez asistido por un comandante militar de distrito (Di Tiro,
1984: 41).
Durante las dos primeras décadas que siguieron a esta declaración
hubo muy poca reflexión y debate sobre la forma y la dirección que debería tomar una Acheh soberana, y la opinión imperante afirmaba que
primero debía alcanzarse la independencia, antes de comenzar el proceso democrático interno destinado a clarificar instituciones, competencias
y posiciones. Un criterio común dentro del GAM era que Acheh se convertiría en una monarquía constitucional, algo así como Tailandia o Malasia,
con Di Tiro como sultán o “Wali Negara”. Esta opinión provino en gran parte del hecho de que el abuelo de Di Tiro, Teungku Tjik di Tiro Muhamoad
Saman, había recibido el mandato de continuar la lucha contra los invasores holandeses emprendida por el sultán Muhamoad Daud en 1903,
justo antes de su última rendición y de su exilio (Kingsbury, 2007: 9).
PONIENDO CONTRAPESO AL LENGUAJE DEL ENEMIGO
El movimiento se vio involucrado en la lucha armada por dos razones
principales: en primer lugar, como una estrategia de autodefensa en contra del enfoque militarista del gobierno central, y, en segundo lugar, en
un intento por desarrollar y completar la estructura de un movimiento
independiente o gobierno autoproclamado.
Como grupo, el GAM nunca creyó que podría ganar la pelea con el
Estado indonesio con el solo fortalecimiento de su capacidad militar. La
estrategia del GAM de emplear las armas no estaba destinada a alcanzar
una victoria militar sino a demostrar la inhabilidad de Yakarta para controlar la situación, humillando y debilitando al ‘enemigo’. Con este fin, las
tácticas de guerra de guerrillas se aplicaron ampliamente. La unidad militar del GAM explotó su conocimiento del terreno y el apoyo del pueblo,
pero todos estos actos se llevaron a cabo con un entendimiento muy cla-
— 211 —
ACHEH
De la política a las armas y de vuelta a la política
ACHEH
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
ro –excepto por parte de algunos elementos– de que la lucha no podía
ganarse por medios militares. Por el contrario, intentaban convencer al
gobierno central de que ellos no podían suprimir su lucha, y de esa manera motivarlo para que se involucrara en negociaciones pacíficas.
Durante la primera fase del conflicto, de 1976 a 1989, la movilización
de la política y la educación para la formación de identidad fueron importantes prioridades para el gabinete del GAM. Paralelamente, en 1977
la organización adoptó una estrategia de guerrilla defensiva cuyos principios centrales incluían mantenerse en las montañas, estar siempre en
el vecindario del enemigo, impedir que las tropas de línea consiguieran
cualquier base permanente, usar tácticas de sorpresa, tales como emboscadas, “convertirse en una sombra engañosa pero poderosa en el horizonte” (Di Tiro, 1984: 68).
El apoyo popular al movimiento de Di Tiro fue bastante limitado en
los primeros años. Comenzó como un agrupamiento político con un número pequeño de miembros armados y un claro comando centralizado.
Era, de hecho, una organización muy elitista, apoyada solo por unos pocos cientos de individuos, entre ellos profesores universitarios, doctores
en medicina e ingenieros. Su principal base de apoyo vino de unas pocas
áreas rurales dominadas por parientes de Di Tiro y otros líderes del GAM
en Pidie, Acheh del Norte y Acheh del Este, y un puñado de antiguos seguidores de Bereueh que estaban insatisfechos con los acuerdos políticos previos.
No obstante, como el gobierno indonesio y las fuerzas armadas bajo
el Nuevo Orden comenzaron a explotar los recursos naturales de Acheh
y a aterrorizar a su pueblo, incrementando las operaciones de contrainsurgencia en toda la provincia e imponiendo una restricción total a los
reportes en los medios que simpatizaran con la ideología del GAM o con
sus demandas políticas, el nivel de apoyo a la rebelión aumentó. Las políticas estatales represivas y autoritarias aplicadas en Acheh nutrieron los
resentimientos locales en contra del gobierno central, haciendo que más
y más acheneses perdieran la esperanza y la confianza de poder partici-
— 212 —
par en un proyecto indonesio común. Cuanto más brutal era la reacción
de Yakarta frente a este resentimiento popular, más activamente se movilizaban los acheneses detrás del movimiento de resistencia.
El GAM se convirtió realmente en un grupo armado solo después de
las primeras ofensivas, a principios de la década de 1980. La violencia estalló cuando el gobierno indonesio descubrió las crecientes operaciones
informativas del movimiento, y su cúpula fue forzada a organizar más
sistemáticamente sus capacidades de autodefensa. Para 1982, más de la
mitad del primer gabinete del GAM había sido asesinada y muchos otros
ministros estaban presos o habían sido obligados a huir al exilio. Esto incluyó a Di Tiro, quien a finales de 1979 abandonó Acheh para establecerse finalmente en Suecia. Para 1980, al menos 700 seguidores del entonces
comparativamente pequeño movimiento estaban en prisión.
En los años siguientes, el ala militar del GAM, también conocida como
AGAM, estableció grupos armados en todos los distritos situados a lo largo de la costa entre Acheh Oriental y la capital, al norte, y en Acheh Occidental. La dirigencia en el exilio buscó el apoyo del gobierno libio, cosa
que permitió al GAM extender su reclutamiento y comenzar a impartir
entrenamiento militar a los jóvenes partidarios del GAM que vivían en
Libia. En el lapso de 1986 a 1989, entre 600 y 1.000 hombres recibieron
este tipo de entrenamiento. El regreso de los guerrilleros entrenados en
Libia fue decisivo para mejorar la organización de las unidades militares
del GAM en el terreno.
Tras la captura de unos pocos cientos de armas del arsenal indonesio
en 1989, las fuerzas del ejército y la policía se tornaron fundamentalmente
violentas en contra de cualquiera que tuviese la menor conexión con los
guerrilleros, y el uso de la tortura de combatientes y civiles se incrementó
de manera significativa. La decisión de Yakarta de declarar a Acheh zona
de operaciones militares en 1989 demostró ser el más grande error en
relación con el conflicto. Esta forma de tratamiento de la situación no solo
se mostró infructuosa para hacer frente al GAM, sino que también trajo
como consecuencia una intensificación del resentimiento popular hacia
— 213 —
ACHEH
De la política a las armas y de vuelta a la política
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Yakarta, cosa que incrementó a su vez el apoyo al movimiento independentista. En lugar de aplastar la rebelión separatista, la operación produjo, en efecto, una nueva generación de miembros del GAM. Al endurecer
las posiciones de los acheneses con respecto a la lucha, la brutalidad del
ejército de Indonesia creó el mejor escenario para que el movimiento floreciera.
Durante el periodo de la Zona de Operaciones Militares de 1989 a
1998, hubo un número enorme de ejecuciones extrajudiciales, desapariciones, violaciones sexuales, torturas y otras violaciones de los derechos
humanos. Según diversos cálculos, entre 10.000 y 26.000 personas fueron
asesinadas durante este periodo (Kingsbury 2007, Aspinall 2005a). Como
resultado de la continua impunidad y falta de responsabilidad del régimen, sus víctimas comenzaron a buscar diferentes maneras de conseguir
justicia; por ejemplo, uniéndose a la rebelión armada. De hecho, después
de 1998 esta nueva generación de activistas del GAM se convirtió progresivamente en la mayoría de los miembros del movimiento.
Estos nuevos comandantes incidieron en el seno del movimiento
para que éste buscara mejorar sus capacidades militares durante la década de 1990. Sus miembros comenzaron a comprar armas individualmente y a organizar sus capacidades de defensa y resistencia mediante
el entrenamiento en el uso de armas y en el desarrollo de unidades militares más sofisticadas. La fase más intensa de movilización militar tuvo
lugar en el periodo de 1998 a 2000. Las armas eran compradas a varios
proveedores, incluidos soldados indonesios que habían sido enviados a
Acheh para luchar contra la rebelión. Un activista del GAM afirmó que
“comprar armas era más fácil que comprar una coca cola”. En particular,
los acheneses exiliados en Malasia se unieron al movimiento para convertirse en una columna logística destinada a armar a sus camaradas que
se habían quedado en Acheh. Como resultado, las armas se convirtieron
en la herramienta principal a través de la cual el GAM pudo equilibrar
su posición de poder con Yakarta y crear así oportunidades de negociar.
Cuando se cerró el espacio político, la opción militar era la única alternativa disponible.
— 214 —
Después de 1979, a pesar de estar separados físicamente de los que
luchaban en Acheh y de su base social, la mayoría de la cúpula política
del GAM en el exilio asumió responsabilidades políticas y administrativas y al mismo tiempo buscó ganar incidencia internacional (cabildeo)
y trabajo de apoyo a favor de la lucha achenés. El gobierno en el exilio,
ubicado principalmente en el suburbio sueco de Norsborg, Estocolmo,
estaba liderado por el padre fundador del GAM, wali negara (jefe de Estado) Di Tiro, como también por otros líderes como Malik Mahmut y Zaini
Abdullah.
La dirección política y la estructura militar de medio nivel del GAM estaban organizadas en Acheh, con ésta última técnicamente subordinada
a la primera. A pesar de que la dirigencia exiliada tenía el poder final en la
toma de decisiones, el comandante en jefe (panglima) y el comandante
militar regional (panglima wilayah) de cada una de las 17 provincias de
Acheh eran los verdaderos poseedores de poder, ya que la mayoría de las
decisiones en el campo de acción eran dictaminadas por las realidades
del conflicto y los imperativos militares. Entre la dirección exiliada y la
estructura militar del GAM al mando en Acheh se mantuvo el constante contacto telefónico. Por una parte, había una cadena lineal de mando
entre Suecia y el comandante en jefe y las tropas en el campo. Por otra, la
cúpula exiliada también mantenía línea de comunicación directa con los
comandantes regionales, quienes reportaban asiduamente a los líderes
del GAM instalados en Suecia, a veces a diario (Schulze, 2004: 13).
En la esfera política, la cúpula exiliada se concentró en las gestiones
de incidencia política internacional destinadas a buscar el reconocimiento del derecho de Acheh a la autodeterminación, especialmente en las
Naciones Unidas. En 1992, Di Tiro hizo una propuesta a la 48a Sesión de la
Comisión de Derechos Humanos y a la 44a Sesión de la Subcomisión de
la ONU para la Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías (Schulze, 2004: 51). Sin embargo, el trabajo de apoyo internacional del
GAM recibió muy poca atención, excepto la de unos pocos grupos e individuos simpatizantes del exterior. El apoyo más importante que recibió el
movimiento tuvo lugar por los lados de su alianza con el gobierno libio.
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De la política a las armas y de vuelta a la política
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
El contexto general internacional no favorecía al GAM. Los intentos
de Di Tiro de explotar la lucha por el poder global durante la Guerra Fría
se vieron frustrados porque los países occidentales estaban más interesados en respaldar al gobierno de Indonesia como un aliado en la guerra
contra el comunismo en el sureste de Asia. El apoyo de los Estados Unidos
a Yakarta le dio seguridad a Indonesia para continuar sus operaciones militares y su brutalidad en Acheh. La zona de operaciones militares estuvo
en vigencia en Acheh hasta el colapso del Régimen del Nuevo Orden en
1998.
DE LAS ARMAS A LA POLÍTICA, DE NUEVO
La evolución de la lucha del pueblo achenés deja entrever con claridad
que cualquier intento por resolver el conflicto mediante un acuerdo político solo sería posible con un cambio en el sistema político de Indonesia. En mayo de 1998, debido a la crisis financiera que golpeaba a Asia, y
varios meses después de intensas protestas pro democracia adelantadas
en Yakarta por fuerzas políticas opuestas al régimen del Nuevo Orden,
Suharto fue obligado a dejar el poder y fue sustituido por su vicepresidente, Jusuf Habibie, quien inició reformas democráticas de largo alcance
y terminó con el estatus de Acheh como zona de operaciones militares. El
movimiento de reforma existente en Yakarta y el colapso de la dictadura militar abrieron la posibilidad de diálogo entre el GAM y el gobierno
central.
Proceso de paz entre las partes hasta el tsunami del 2005
El gobierno indonesio y el GAM adelantaron negociaciones entre 2000 y
2003. Ello fue posible por una combinación de factores propicios: la actividad decidida de las directivas de ambos lados, las percepciones y el
apoyo de la comunidad internacional, así como el deseo general de la
población achenés de avanzar en la solución política del conflicto.
En el año 2000 se observó una creciente influencia de facciones internas favorables al diálogo en ambas partes. Tales facciones demostraron
— 216 —
capacidad para reconocer las oportunidades potenciales que ofrecía un
acuerdo y que podían asegurar el compromiso mínimo necesario para
buscar un acuerdo negociado en los sectores ‘duros’ que se resistían al
mismo. El sentimiento prevalente después de tantos años de confrontación armada inconclusa estaba a favor de un intento de llevar a buen
término las metas del movimiento político por medios no-violentos. Y en
ese entonces, los costos de un diálogo infructuoso también parecían lo
suficientemente bajos para que ambas partes pudieran justificar su entrada en dicha apuesta política. La participación del GAM en las negociaciones estuvo fuertemente motivada por un deseo de mayor legitimidad
internacional, manifestado en el hecho de invitar a un organismo internacional –el Centro Henry Dunant– como tercera parte en las negociaciones, así como en la realización de varias rondas de negociación fuera
de Indonesia.
Del lado del gobierno indonesio fue decisivo el papel del nuevo presidente, Abdurrahman Wahid, quien asumió el cargo después de las elecciones generales de junio de 1999. Su actitud conciliadora hacia el conflicto de Acheh estaba hondamente influida por las fuertes reacciones
de condena de la comunidad internacional conocidas con ocasión de las
atrocidades cometidas en Timor del Este, y deseaba restablecer la imagen
y la reputación de su país explorando un acercamiento diferente con el
movimiento de liberación achenés. En marzo de 2000 el primer ministro
hizo la primera demostración de la intención política de su gobierno dirigida a una solución negociada del conflicto achenés, al desplazar a un
enviado, Bondan Gunawan, con la tarea de reunirse en Acheh con el líder
militar del GAM, Abdullah Syafie. Fue el primer acto de comunicación directa entre un funcionario de alto nivel del gobierno central y un líder del
GAM desde el inicio del movimiento en 1976.
Posteriormente el gobierno indonesio invitó al Centro Henry Dunant,
con sede en Ginebra, para facilitar y mediar en las negociaciones entre
ellos y el GAM. A pesar de la poca voluntad que mostró el Ejército para
apoyar la iniciativa de Wahid, el acercamiento conciliador continuado y
las conversaciones dieron como resultado un “Entendimiento Conjunto
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De la política a las armas y de vuelta a la política
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
sobre una Pausa Humanitaria para Acheh”, firmado por Hassan Wirayuda,
como Representante Permanente de Indonesia ante las Naciones Unidas
en Ginebra, y Zaini Abdullah, Ministro de Salud del GAM, el 12 de mayo
de 2000. Fue el primer acuerdo formal que se alcanzó entre el gobierno
de Indonesia y el GAM. Se estableció un Comité Mixto de Seguridad, compuesto por el GAM, el Ejército indonesio y observadores internacionales,
para monitorear la conformidad con el acuerdo e investigar posibles violaciones.
Pasada la Pausa Humanitaria, en diciembre del 2002 se hizo efectivo
el más sustancial ‘Acuerdo de Cese de Hostilidades’ (COHA, por su sigla en
inglés). El COHA previó un alto el fuego, el establecimiento de ‘zonas de
paz’, el desarme del GAM y la reubicación de las fuerzas de seguridad indonesias. Estas medidas debían observarse a través de un diálogo exclusivo, con el fin de involucrar a sectores más amplios de la sociedad achenés y crear mecanismos locales para una paz duradera. En la secuencia
de procedimiento se esperaba que las condiciones pacíficas promovieran un clima de mayor confianza y permitieran esfuerzos creativos para
encontrar una solución permanente.
El ambiente de cooperación que hizo posible esta fase de diálogo
entre el GAM y Yakarta apenas duró por corto tiempo. El cambio de la
situación política en Yakarta afectó una vez más el conflicto achenés, ya
que los nacionalistas radicales, que eran la base de apoyo del nuevo presidente Megawati Sukarnoputri –posesionado en junio de 2001–, no consideraron el diálogo pacífico como la manera más favorable de tratar con
Acheh.
De hecho, ambos bandos tenían puntos de vista fundamentalmente
diferentes del proceso de cese de hostilidades y del asunto central del futuro estatus político de Acheh. Los líderes indonesios creían que se debía
encontrar una solución en el marco del Estado unitario de Indonesia. En
julio de 2001 se le concedió un estatus de “Autonomía Especial”, y después
del acuerdo de cese de hostilidades el gobierno permaneció firmemente
convencido de que su generosa ley no necesitaba ampliarse más. El GAM,
— 218 —
sin embargo, percibía la autonomía especial solo como un ‘punto de partida’, y seguía resuelto a buscar la independencia. Prefirieron considerar el
acuerdo como un medio de internacionalizar el conflicto.
Dadas las diferencias fundamentales en percepciones y posiciones y
la persistente falta de confianza básica, de hecho no se alcanzó ningún
progreso en términos de seguridad, como habría sido una reubicación de
tropas o una entrega de armas. Los enfrentamientos armados comenzaron a reaparecer poco después de que se firmara el acuerdo y el proceso
se vio afectado por acciones perturbadoras de sectores interesados en
sabotear el proceso (Aspinall 2005a). Una serie de demostraciones organizadas militarmente forzaron a quienes monitoreaban los acuerdos a
evacuar los distritos, y actividades de las milicias apoyadas por el Ejército
minaron el proceso de negociación. Durante el mismo, el GAM aceptó la
propuesta final indonesia de una resolución política con el fin de permitir
la continuación del Acuerdo de Cese de Hostilidades, pero ello estuvo
seguido por una exigencia más del gobierno indonesio: el desarme del
GAM. En términos reales, eso habría significado que el GAM se rindiera y
aceptara, bajo términos dictados unilateralmente por el gobierno indonesio, una “autonomía especial” para Acheh con el nombre de Nanggroe
Acheh Darussalam (Estado Pacífico de Acheh). El GAM se rehusó a rendirse y las conversaciones de rompieron en mayo del 2003.
La negativa dio pretexto para renovar las operaciones militares (Kingsbury 2007): el 19 de mayo Yakarta declaró la ley marcial y lanzó la Operasi
Terpadu, la operación militar más grande en la historia moderna de Indonesia desde la anexión de Timor del Este. En correspondencia, el GAM
redobló su lucha armada, lo cual dio como resultado una nueva posición
de estancamiento en ambos lados.
La movilización del GAM para una estrategia política
Del lado del GAM, las conversaciones se veían como una oportunidad
para profundizar en las raíces del problema –el problema político–. Además, con Acheh en el punto de mira de la opinión pública internacional,
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De la política a las armas y de vuelta a la política
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
el movimiento tuvo más confianza sobre su participación en el diálogo,
sobre el acto de sentarse con el ‘enemigo’. La internacionalización del
asunto de Acheh fue por algún tiempo la agenda principal de la dirigencia política del GAM. Las negociaciones con Yakarta fueron consideradas
inconcebibles sin la participación de un tercer actor de la comunidad internacional. Esta política se conservó y mantuvo a lo largo del tiempo, con
la esperanza de que la participación internacional ayudara al movimiento
a ganar apalancamiento y corregir su posición asimétrica con el gobierno
indonesio.
El nuevo clima internacional se hizo más favorable para que la cúpula
en el exilio se involucrara con gobiernos extranjeros y la sociedad civil
internacional. El comienzo de un compromiso internacional más intenso y abierto en el año 2000 contribuyó así mismo a que el movimiento
cambiara su actitud y buscara políticas no-violentas para exponerlas en
otras agendas internacionales, tales como el discurso sobre derechos humanos. Para contrarrestar su imagen externa como grupo armado que se
había involucrado en las complejidades de la violencia en Acheh, el GAM
comenzó a utilizar las denuncias de violaciones de derechos humanos en
la provincia como un arma para avanzar en la causa política de Acheh.
La Pausa Humanitaria acordada en el año 2000 ayudó igualmente al
movimiento a construir opciones, desarrollar una mejor política estratégica y aprender a usar los medios de manera más efectiva y con fines
políticos. Incrementó la legitimidad interna de la cúpula dentro del movimiento, identificándolo como la contraparte más importante para negociar un acuerdo político. Forzó al GAM a organizarse mejor y unir su
ala política, dirigida por los líderes en el exilio, y el ala militar, que estaba
ubicada principalmente en Acheh.
El núcleo de dirección del GAM instalado en Suecia desempeñó un
papel clave en las negociaciones políticas. Sus miembros tenían la ventaja de encontrarse en el exilio y no estar directamente afectados por la
dinámica política dentro de Acheh y de Indonesia. Podían manipular más
libremente su campaña política destinada a apoyar sus esfuerzos por in-
— 220 —
ternacionalizar el conflicto de Acheh y adelantar su lucha sin preocuparse por su protección y su seguridad.
El espacio creado por la Pausa Humanitaria fue así mismo utilizado de
manera más efectiva por el GAM para movilizar el apoyo de las áreas rurales. El reclutamiento, el entrenamiento, la expansión y la consolidación de
la organización marchaban paralelamente con las conversaciones de paz
con el gobierno indonesio. El ala política del GAM se fortaleció en áreas
adonde el movimiento no había llegado. Se organizaron concentraciones
y se pronunciaron discursos en muchos lugares. Para mayo de 2003 el
GAM controlaba entre el 60 y el 80 por ciento de las áreas geográficas y
de la población acheneses. Incluso obstaculizaba la marcha de la dinámica administrativa del gobierno indonesio en Acheh. El GAM comenzó a
organizar y fortalecer de manera más sistemática su estructura de Estado
paralela a la estructura administrativa indonesia.
Varios elementos del propio programa del GAM se reformularon y modernizaron en la Declaración de Stavanger, de julio de 2002. La dirigencia
del GAM establecida en Suecia se convirtió en el gobierno del Estado de
Acheh en el exilio, encabezado por el presidente Di Tiro, el primer ministro y
ministro de Defensa (Operacional) Malik Mahmud, el ministro de Relaciones
Exteriores y ministro de Salud Zaini Abdullah, y el ministro de Información
Bakhtiar Abdullah. El resto del equipo de gobierno estaba ubicado en otros
lugares, en los Estados Unidos (Musanna Abdul Wahab, ministro de Educación) o en Tailandia (Zakaria Zaman, ministro de Defensa para Adquisiciones). Mientras que las ideas de revivir el Sultanato de Acheh o de restablecer el Estado islámico histórico habían sido observadas previamente como
opciones clave (Di Tiro, 1984: 136), la Declaración de Stavanger hizo una
manifestación clara a favor del establecimiento de un sistema democrático
en Acheh. El movimiento cambió también el nombre de su unidad militar,
que se convirtió en Tentara Negara Acheh (Ejército del Estado de Acheh), y
el mismo GAM se convirtió en Pemerintah Negara Acheh (Gobierno del Estado de Acheh). Una estructura estatal completa fue luego introducida en
los niveles de base por medio de una reforma del aparato administrativo y
la introducción de un sistema de impuestos.
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De la política a las armas y de vuelta a la política
ACHEH
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Estas medidas positivas se reforzaron más cuando el movimiento recibió el apoyo de la sociedad civil local, nacional y transnacional. De hecho,
el GAM ha construido tres niveles de movilización y solidaridad política.
Primero está el nivel internacional. El movimiento ha trabajado duro
para explotar cualquier evento internacional que parezca apropiado para
avanzar en el respaldo a la causa de Acheh. En el extranjero, los exiliados
acheneses se convirtieron en una base de apoyo clave, tanto por razones
financieras como políticas. Mientras las tropas enfrentaban dificultades
para establecer la logística en el campo, los inmigrantes acheneses contribuían a la lucha haciendo aportes financieros a los fondos. Políticamente, la diáspora era percibida como un grupo de ‘soldados diferentes’, que
eran importantes para involucrarse con la población que vivía fuera de
Acheh. Las redes de solidaridad transnacionales, tales como el Foro Internacional para Acheh, ayudaron así mismo al GAM al ofrecerles una plataforma internacional para exponer sus argumentos.
En el ámbito indonesio, desde la independencia de Timor del Este y el
colapso del régimen de Suharto, varios grupos de la sociedad civil habían
sido contactados para avanzar y apoyar la campaña para Acheh. Grupos
de derechos humanos indonesios se volvieron más críticos y escépticos
sobre el comportamiento de su propio gobierno en las zonas de conflicto, como Acheh y Papúa Occidental. Esto presionó al gobierno hacia un
acercamiento no militar a la solución de sus conflictos domésticos. La mayoría de los contactos con la sociedad civil indonesia los hicieron grupos
acheneses independientes del GAM.
Finalmente, en las provincias de Acheh, los comandantes militares del
GAM se incorporaron e intentaron trabajar con muchos actores que por
motivo del conflicto no pertenecían al Movimiento, con el ánimo de ampliar sus alianzas para la lucha. En particular, los movimientos juveniles y
estudiantiles se convirtieron en aliados del GAM. Se construyeron vínculos con grupos interesados en apoyar la democracia, un referendo o la
independencia de Acheh. Uno de los grupos más importantes se volvió
un aliado clave: el Sentral Informasi Referendum Acheh (Centro de Infor-
— 222 —
mación sobre el Referendo para Acheh) se transformó en una extensión
política del GAM dentro del fuerte movimiento de la sociedad civil que
ha surgido en Acheh desde 1998.
El colapso de la Pausa Humanitaria y la imposición de la ley marcial en
mayo de 2003 trajeron como consecuencia una nueva ofensiva contra el
GAM y sus partidarios por parte de las fuerzas de seguridad y las milicias
locales reclutadas y equipadas por el Ejército. Incluso ex negociadores, a
quienes se les había garantizado la seguridad durante las negociaciones
del Acuerdo de Cese de Hostilidades, no se escaparon de la nueva ola
de arrestos. Con la mayoría de los líderes políticos del GAM detenidos o
muertos, el ala militar se convirtió en la fuerza dominante en el campo. Sin
embargo, el ala política en el exilio continuó su trabajo. En Malasia, el Consejo de Gobierno del Movimiento Acheh Libre (también llamado Majelis
GAM) se convirtió en la unidad decisiva que tuvo un papel significativo en
el apoyo al ala militar en el campo, mientras la cúpula de Suecia continuó
haciendo lo mejor que pudo para llamar la atención internacional.
El último acuerdo político, que resultó del proceso de paz de Helsinki
y del Memorando de Entendimiento, dio al GAM una mayor oportunidad
para organizar los asuntos de Acheh en colaboración con la polí
política local
y los actores civiles.
El proceso de paz de Helsinki
El estancamiento se rompió una vez más en razón del cambio operado
en la dirigencia de Yakarta después de que, en septiembre del 2004, fuera
elegido el actual gobierno de Indonesia, encabezado por el presidente
Susilo Bambang Yudhoyono y su vicepresidente Jusuf Kalla. Estos dos líderes estaban totalmente comprometidos con las negociaciones, ya que
ambos se involucraron personalmente en la facilitación informal durante
las negociaciones de paz de 2002-2003. Pronto reabrieron el canal de comunicación con el GAM, ya que entendieron que el acercamiento militar
no era sostenible y que para resolver el conflicto de Acheh debían dirigirse a sus raíces.
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De la política a las armas y de vuelta a la política
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Ya a principios de 2004, cuando todavía era ministro de Bienestar del
Pueblo en el gobierno del presidente Megawati y cuando la ofensiva militar estaba en completa operación, Kalla desplegó esfuerzos secretos para
reiniciar las conversaciones con el GAM utilizando un acercamiento de
doble vía.
A través se algunos intermediarios confiables, intentó primero hacer
contacto con los comandantes del GAM en el campo y ganar su complacencia de varias maneras, incluida la promesa de incentivos materiales.
Cuando esto se hizo evidente, la cúpula del GAM en Suecia expidió un
comunicado que advertía a “Todos los grupos de protegerse en contra
de la explotación del gobierno indonesio o de que los haga quedar en ridículo” (ICG, 2005: 3). De hecho, durante largo tiempo ha estado presente
el objetivo del gobierno indonesio de inducir divisiones dentro del GAM,
especialmente mediante acercamientos por separado y el ofrecimiento
de grandes beneficios personales a los comandantes de campo. Tales
acercamientos siempre han resultado infructuosos en el pasado. Los comandantes de campo siempre han sido, y casi sin excepción son, leales a
la dirección establecida en Suecia, con deferencia hacia su juicio, en especial en asuntos políticos.
Kalla intentó acercarse a los líderes exiliados en Suecia por otra vía.
A su ayudante más cercano, Farid Hussein, se le asignó la tarea de abrir
un canal de diálogo informal con la cúspide del GAM. Sin embargo, esto
produjo pocos resultados al comienzo, principalmente porque la posición del Movimiento siempre ha estado en contra de cualquier forma
de diálogo que no involucre un tercero internacional digno de confianza. Un canal alternativo, que luego se llamó el Canal Helsinki, se abrió
cuando Hussein conoció a Juha Christensen, un hombre de negocios
finlandés que vivía en la región indonesia de Sur Sulawesi. Christensen
se convirtió en un intermediario entre las dos partes, ya que él conocía a
los líderes del GAM de Estocolmo. Como resultó difícil organizar reuniones en el nivel cimero de ambas partes, Christensen decidió acercarse a
Martti Ahtisaari y su organización Iniciativa para la Gestión de Crisis, con
la idea de que actuara como mediador. Ahtisaari era el ex presidente
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finlandés que había desempeñado papel destacado como negociador
de la Unión Europea en los Balcanes. En julio de 2004 el ex mandatario
se reunió con líderes del GAM en Estocolmo. Sin embargo, sus intentos
iniciales por reanudar las negociaciones formales no tuvieron mayor
progreso debido a que todavía era muy bajo el nivel de confianza dentro del partido.
La situación cambió significativamente después del tsunami que azotó la región a finales de 2004. El 26 de diciembre, un terremoto de una
magnitud de 9,0 grados ocurrido frente a la costa occidental de Acheh
desencadenó un tsunami que golpeó gran parte de la costa oeste y norte de las provincias. Su impacto provocó una catástrofe humanitaria sin
precedente, en la que murieron al menos 160.000 personas de Acheh.
El fenómeno alteró considerablemente el escenario político. Este hecho, combinado con la creciente presión de la comunidad internacional,
constituyó un factor desencadenante que permitió a ambas partes reconsiderar sus posiciones y volver a la mesa de negociación, dispuestos
a ofrecer mayores concesiones. El núcleo dirigente de Yakarta se tornó
más asertivo en su búsqueda de la paz para la región de Acheh y puso fin
a la operación militar. Aprovecharon el tsunami como una oportunidad
para buscar un final de la guerra y permitir un mayor desarrollo de Acheh.
“Recuerden a aquellos que murieron por el tsunami –manifestó el vicepresidente Jusuf Kalla en varias ocasiones–. Debemos poner término al
conflicto en Acheh”.
La primera ronda de conversaciones tuvo lugar el 27 de enero en Helsinki. Del lado indonesio los negociadores decisivos incluyeron al ministro de Justicia y Derechos Humanos, Hamid Awaluddin, y al viceministro
para el Bienestar del Pueblo, Farid Hussein, ambos cercanos a Kalla, y el
ministro de Estado para la Comunicación y la Información, Sofyan Djalil,
oriundo de Acheh. Del lado del GAM, los negociadores incluían a líderes
de alto nivel, como el ‘primer ministro’ Malik Mahmud y el ‘ministro de
Relaciones Exteriores’ Zaini Abdullah, como también a miembros prominentes de la diáspora achenés y consejeros extranjeros. Debido a problemas de salud, Di Tiro no asistió a las sesiones.
— 225 —
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De la política a las armas y de vuelta a la política
ACHEH
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Dada la experiencia de los miembros de las delegaciones negociadoras,
rápidamente se hicieron obvios los asuntos que debían tratarse en primer
término y aquellos que se dejarían para las rondas de conversaciones futuras entre el GAM y el gobierno de Indonesia. Ya, durante el diálogo facilitado por el Centro Henri Dunant2, se había identificado una agenda general
y demarcado unos puntos centrales de negociación (Aspinall, 2005b: 22).
La fórmula “Nada está acordado hasta que todo esté acordado”, acuñada
por Ahtisaari durante la primera ronda de negociaciones, ayudó a las dos
partes a continuar negociando sin temor a desprestigiarse. El hecho de que
la organización para asuntos de seguridad solo se estableció en una etapa
posterior subraya el impacto continuo de posiciones e intereses previos,
así como la necesidad de construir confianza personal antes de alcanzar
un compromiso en asuntos sustantivos. A pesar de que inmediatamente
después del tsunami el GAM declaró un alto el fuego unilateral, las operaciones militares continuaron de manera paralela con las medidas de ayuda humanitaria tomadas durante la primera mitad de 2005. El estado de
emergencia civil se levantó solo a finales de marzo de 2005, cuando el cese
del fuego unilateral declarado no había sido todavía correspondido. La situación de escaramuzas y emboscadas irregulares entre personal del GAM
y efectivos del Ejército indonesio solo se redujeron con posterioridad a los
avances logrados en la quinta ronda de conversaciones de Helsinki, que
terminaron el 16 de julio de 2005 (Zunzer/Garatwa 2005). Finalmente, el 15
de agosto de ese mismo año, las dos partes del conflicto llegaron al punto
de firmar un Memorando de Entendimiento.
LOS RESULTADOS DE LA TRANSICIÓN ACTUAL
Contenido e implementación de los acuerdos de paz
El asunto más controvertido en la negociación, aquel sobre el estatus territorial de Acheh, se resolvió cuando el GAM desistió de su exigencia de
hacer de la provincia un Estado separado, mientras el gobierno indonesio
estuvo de acuerdo en permitir a los acheneses representación política
2
Posteriormente cambió su nombre por el de Centro para el Diálogo Humanitario.
— 226 —
por el conducto de partidos políticos locales y en otorgar la transferencia de mayores poderes a la provincia. El término ‘autonomía’, que fue rechazado contundentemente por los líderes del GAM, que la asociaban
con un sistema de opresión brutal y de burla de los derechos humanos,
fue reemplazado por la fórmula de ‘autogobierno’, aceptada por las dos
partes. El acuerdo constaba igualmente de un cese de hostilidades inmediato y de la desmovilización de 3.000 rebeldes del GAM para finales
del año 2005. El propio gobierno de Yakarta se comprometió a reubicar
o disolver todas las unidades paramilitares y reducir sustancialmente el
número de soldados y policías desplegados en Acheh. Todos los asuntos
de seguridad habrían de ser negociados bajo la supervisión de la Misión
de Observación de Acheh (AMM, por su sigla en inglés).
Los acuerdos legislativos fueron alcanzados en el marco político del
Memorial de Entendimiento, el cual en sí mismo operaba como una forma
avanzada de autogobierno provincial, ya que de hecho incluía la devolución de varias competencias al nivel provincial. Acheh ganó poder significativo en lo que respecta a gobierno, economía y derechos humanos,
mientras que Yakarta retenía la autoridad en las áreas de defensa, política
fiscal y monetaria, relaciones exteriores, justicia, y libertad religiosa.
El acuerdo establece que todas las decisiones del gobierno indonesio
sobre asuntos internacionales, nacionales y administrativos relacionados
con Acheh necesitan el consentimiento de la legislatura de Acheh. Los
acheneses tienen el derecho de usar símbolos regionales, nombres y títulos específicos, y gozan de un derecho consuetudinario establecido de
acuerdo con la tradición de Acheh. En términos de participación política,
un logro clave es el derecho a formar partidos provinciales para presentarse con candidatos a las elecciones distritales, provinciales y nacionales –terminando así con la larga historia de proscripción de los partidos locales o
regionales en Indonesia–. Incluso en elecciones directas podría presentarse
un candidato independiente a la jefatura de la administración de Acheh.
Con respecto a la economía, Acheh queda con el derecho a recaudar
fondos con préstamos externos, así como a establecer tasas de interés,
— 227 —
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De la política a las armas y de vuelta a la política
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
comerciar y hacer negocios de orden interno y externo, buscar inversión
directa extranjera y atraer el turismo a la región. En materia económica
resalta el hecho de que Acheh tendrá derecho a quedarse con el 70 por
ciento del ingreso de todos los depósitos de hidrocarburos actuales y
futuros y de otros recursos naturales que se encuentren en su territorio
y en el mar circundante. Los puertos marítimos y los aeropuertos serán
administrados por la autoridad de Acheh, que a la vez tendrá jurisdicción
sobre los recursos naturales vivientes en su mar circundante. Se permite
el libre comercio con Indonesia y con países extranjeros. Finalmente, el
gobierno será transparente en términos de recolección y afectación de
ingresos entre Acheh y Yakarta.
En términos del Estado de derecho, las leyes de Acheh deben respetar
los principios universales de derechos humanos como se establece en
los pactos internacionales de la Organización de Naciones Unidas sobre
derechos civiles y políticos y sobre derechos económicos, sociales y culturales. El acuerdo contempla también el establecimiento de un sistema
de cortes independiente e imparcial, que incluye una corte de apelaciones. El jefe de policía y el fiscal deberán ser aprobados por el jefe de la
administración de Acheh. Éste también es el caso con respecto al reclutamiento de policías y fiscales. Otro avance con relación al Estado de derecho consiste en que todos los crímenes civiles cometidos en Acheh por
personal militar se deben tratar en las cortes civiles de Acheh. En la región
será establecida una corte de derechos humanos y una comisión para la
verdad y la reconciliación con la tarea de formular y determinar medidas
de reconciliación. Finalmente, bajo la amnistía decretada para el conjunto
de ex prisioneros políticos, todos aquellos que fueron detenidos por participar en actividades del GAM han sido liberados.
Para facilitar la rehabilitación de ex combatientes, el gobierno indonesio ha creado un fondo de reinserción administrado por el gobierno
de Acheh y enderezado a brindarles tierras para cultivo y empleo o, en
caso de incapacidad para trabajar, a permitirles contar con una seguridad
social adecuada. Los fondos también han sido destinados a la reconstrucción de propiedad pública y privada destruida o deteriorada como
— 228 —
consecuencia del conflicto. Más todavía: parte del Memorando de Entendimiento contempla la compensación para civiles que hayan sufrido pérdidas demostrables a causa del conflicto, aunque las cantidades exactas
y los procedimientos no se detallaron en el acuerdo mismo.
A cambio, el GAM acordó desmovilizar y desarmar a sus combatientes.
El gobierno indonesio, a la vez, se comprometió a retirar de Acheh sus
tropas y unidades de policía no orgánicas3, con excepción de 14.700 soldados destinados a la defensa externa y 9.100 policías a preservar la ley y
el orden internos en la región.
La implementación del acuerdo fue supervisada por la Misión de Observación de Acheh (AMM), integrada por 230 representantes de varios
países miembros de la Asociación de Naciones del Sureste Asiático y de
la Unión Europea. La AMM monitoreó la desmovilización del GAM y su
entrega de las armas, que se realizó en cuatro etapas y terminó antes de
finalizar diciembre de 2005, de conformidad con el Memorial de Entendimiento. Una última ceremonia de entrega de armas se celebró en Banda
Acheh el 21 de diciembre de 2005. Durante las cuatro fases del proceso
de desarme, el GAM entregó un total de 840 armas. Simultáneamente se
produjo la reubicación de las tropas militares y de policía no orgánicas,
también monitoreada por la AMM. Las ceremonias con que se completaron los procesos de reubicación de tropas no orgánicas se celebraron
en el puerto de Lhokseumawe, el 29 y el 31 de diciembre de 2005, respectivamente para las tropas militares y las policiales. Un total de 25.890
miembros de las Fuerzas Armadas de Indonesia y 5.791 de la policía fueron reubicados durante las cuatro fases. Tan pronto como se implementaron ambos procesos paralelos, la violencia y la confrontación armada
fueron suspendidas de inmediato.
Líderes del GAM destacados en Suecia, que no habían puesto el pie en
Acheh desde que se vieron precisados a abandonar la provincia, la mayoría
3
En el contexto de Acheh las tropas no orgánicas consisten en soldados indonesios que son reclutados por el gobierno
central, tales como las Fuerzas Especiales Kopassus (Komando Pasukan Khusus), así como soldados reclutados en
una región y enviados a otra. Los soldados reclutados localmente son considerados tropas orgánicas.
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
de ellos en 1979, regresaron en 2006 y viajaron a lo largo de ella en medio
de una gran acogida. Poco tiempo después el ala militar del GAM fue abolida y sustituida por una nueva entidad, el Komite Peralihan Acheh (Comisión
para la Transición en Acheh), cuyo objetivo es prestar apoyo a la transición
y la reinserción de los ex guerrilleros. En realidad, es una entidad muy importante para los ex combatientes del GAM, ya que les permite mantener
su cohesión en la fase de preparación de las próximas elecciones.
Desde sus comienzos, el GAM fue un movimiento unido y cohesionado. Sin embargo, una vez desmantelado como organización armada,
no tuvo éxito en la formación de un partido político único con vistas a
las elecciones de 2006, destinadas a elegir al jefe de la administración de
Acheh, y en cambio permitió a sus miembros hacer campaña con candidatos independientes. Esto creó divisiones dentro del movimiento, que
se fraccionó en dos campos. La cúpula de Suecia, apoyada por antiguos
elementos del GAM de Acheh, escogió a un par de candidatos que construyeron una alianza con una agrupación nacional, el Partido del Desarrollo Unificado. Por otro lado, el sector más joven se opuso a esta decisión y
se presentó con candidatos propios de la facción juvenil del movimiento.
El Comité para la Transición en Acheh, que una vez culminado el proceso
de paz se había convertido en la fuerza más significativa del GAM, apoyó
a esta última facción.
Al final, el ‘campo joven’ ganó las primeras elecciones locales directas
que hubo en Acheh y, a pesar de la división, el GAM pudo proclamar una
victoria electoral. En diciembre de 2006 la elección del ejecutivo provincial trajo como consecuencia el triunfo de dos líderes militares del GAM,
que obtuvieron el 38% de la votación. Mediante esta mayoría relativa de
votos, el señor Irwandi Yussuf y el señor Nazar Abdullah se convirtieron
respectivamente en el gobernador y el vicegobernador de la provincia
de Acheh. El otro par de candidatos afiliados al GAM, que figuraban en
la lista del Partido del Desarrollo Unificado, obtuvo el 16% de los sufragios, mientras los otros partidos nacionales –el Golkar, el Partido Justicia
Próspera y el Partido Democrático del presidente Yudhoyono– recibieron
respectivamente el 14%, el 11% y el 8% de la votación.
— 230 —
En las elecciones locales, muchos candidatos que se presentaron por
el GAM como jefes de distrito en varias partes de Acheh también tuvieron
éxito. El movimiento ganó en casi todos los distritos donde alguno de sus
candidatos hizo campaña, incluso en áreas que no habían sido sus bastiones. Para finales del año 2007, casi la mitad de Acheh era gobernada por
individuos con afiliaciones al GAM en el nivel distrital (Large/Aguswandi
2008).
Desafíos de la construcción de paz:
el demonio está en el detalle
El hecho de suscribir el Memorando de Entendimiento y ganar las elecciones no significó el final para el GAM. Fue el comienzo de una lucha
completamente nueva y destinada a implementar el acuerdo de paz. En
su esfuerzo por crear una mejor Acheh, tanto el GAM como la sociedad de
Acheh en general están enfrentando tipos de ‘lucha’ muy diferentes de
los del pasado. Todo el acuerdo de paz debía ser seguido por una progresiva implementación de su contenido; por ejemplo, la puesta en marcha
de los cambios concretos en el plano local. Es importante precisar esto
para responder a ciertas voces que todavía son escépticas sobre el proceso –entre ellas, las que sostienen que “ya hemos estado aquí antes”, en
algún punto de la historia: antes ya se habían firmado acuerdos de paz,
terceras partes ya habían estado involucradas, ya se habían creado grupos que monitorearan y observaran la implementación de los acuerdos,
pero hasta ahora la implementación continúa fallando.
Aunque es verdad que “ya hemos estado aquí antes”, la situación actual en Acheh es diferente. El actual proceso de paz ha transcurrido paralelamente con el trabajo de reconstrucción masiva puesto en marcha
a partir del tsunami. Acheh, un lugar desconocido para el mundo en el
pasado, de repente se convirtió en el foco de la atención internacional,
la cual ha sido muy influyente para presionar en favor de la implementación completa del acuerdo de paz. Todo el mundo está mirando y observando de cerca los eventos que ocurren en Acheh, un punto del mapa
que se mantiene en la agenda internacional. En los últimos tres años las
— 231 —
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constantes visitas internacionales y la presión de líderes mundiales han
cambiado la dinámica de implementación de la paz. Los acheneses jamás
habían experimentado algo semejante.
El periodo de pos-acuerdo de paz podría describirse mejor como
‘Acheh en la encrucijada’. Es un momento de transición crucial que nos
puede llevar en la dirección correcta o en una equivocada. Los desafíos
posteriores al acuerdo de paz y posteriores a las elecciones son enormes: nos referimos al rango de problemas que surgen en la búsqueda
de mecanismos detallados que implementen el acuerdo y sus múltiples
cláusulas; el problema de reintegrar a ex combatientes y compensar a las
víctimas de la guerra; la habilidad de la nueva administración dirigida por
el GAM para probar que ellos son mejores que el gobierno de Yakarta; el
problema de reconstruir la economía, manejar la justicia y las violaciones
de los derechos humanos en el pasado, e incluso el problema de implementar la ley Sharía en la provincia.
En cuanto a la implementación total del Memorando de Entendimiento, el gobierno de Indonesia lo ha legalizado al integrarlo a una nueva ley,
llamada “Ley para el Gobierno de Acheh” (LOGA, por su sigla en inglés). El
Presidente presentó el proyecto y el parlamento central lo adoptó en julio
de 2006. Por lo tanto, aparte del acuerdo político que supone el Memorando de Entendimiento suscrito entre el GAM y el gobierno indonesio,
Acheh dispone ahora, con esta nueva ley de gobierno, de un fundamento
legal para la implementación del acuerdo de paz. No obstante, los ex negociadores del GAM se autodesignaron ‘Guardia del Acuerdo de Helsinki’
y protestaron contra el hecho de que este acuerdo no ha sido adoptado
completamente en la LOGA. En efecto, hay puntos del Memorando de
Entendimiento que no aparecen claramente establecidos en la Ley, como
es el relacionado con la devolución del poder asignado a las estructuras
de gobierno locales.
Con respecto a la reinserción de los ex combatientes y la compensación para las víctimas de la confrontación armada, el gobierno central y
el achenés han establecido la Junta de Reinserción de Acheh, un aparato
— 232 —
que tiene la responsabilidad de cumplir las promesas de Yakarta de reintegrar a los ex combatientes y compensar a las víctimas de los conflictos,
tal como lo establece el Memorando de Entendimiento. El problema con
el programa de reinserción, considerado por muchos como un proyecto
corto de miras, sin una visión a largo plazo, estriba en la falta de planeación apropiada. La creación de empleo, los programas de sustento y las
actividades económicas sostenibles para aquellos que entregaron sus armas constituyen un elemento crucial en la reconstrucción de Acheh, pero
es algo que dependerá también del avance en el desarrollo económico
de la región.
En el nivel gubernamental, no obstante que resultaron electos los
candidatos del GAM, la provincia ha heredado una administración local
débil y corrupta. De acuerdo con ‘Corruption Watch’, Acheh en uno de los
lugares más depravados de Indonesia, mientras que, según Transparencia
Internacional, Indonesia clasifica entre los países más descompuestos del
mundo. Este problema, combinado con una administración débil, tendrá
consecuencias en la habilidad de Acheh para maximizar las oportunidades que han surgido como resultado del acuerdo de paz. La enorme cantidad de dinero disponible para propósitos de desarrollo puede volverse
irrelevante si el gobierno falla en utilizarlo de manera efectiva y si permite
que continúe la corrupción.
Otro desafío en esta situación de transición aparece en la división
intracomunitaria que se creó a raíz del tsunami. La asistencia internacional para las labores de reconstrucción se ha centrado principalmente en
las poblaciones de las áreas azotadas por el desastre, mientras que muy
poco ha estado disponible para las áreas de posconflicto. Esta brecha
no solo ha despertado sentimientos de resentimiento sino que también pudo haber afectado la asistencia a largo plazo para reconstruir la
provincia. La clave no es reconstruir zonas pos-tsunami o posconflicto,
sino reconstruir Acheh como un todo. Esta brecha, de continuar y no
ser dirigida apropiadamente, tendrá un impacto a largo plazo en la recuperación de Acheh y en el proceso de construcción de la paz en su
totalidad.
— 233 —
ACHEH
De la política a las armas y de vuelta a la política
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
La justicia, los derechos humanos y el problema de los abusos del
pasado son también puntos de referencia importantes en el periodo
de transición de la provincia, y todavía debe trabajarse en cuanto a la
manera como los compromisos relacionados con estos problemas van
a implementarse en el Memorando de Entendimiento. El plan anterior
era el de establecer una Comisión de Verdad y Reconciliación (TRC, por
su sigla en inglés) para Acheh, como parte de una comisión nacional, tal
como se estipula en el Memorando de Entendimiento. Se ha elaborado
un marco legal nacional para una TRC y el parlamento de Yakarta lo aprobó. Sin embargo, en diciembre de 2006 la Corte Constitucional de Indonesia anuló la ley aprobada para reglamentar la TRC. Como resultado, hay
cierta incertidumbre sobre el establecimiento de la TRC en Acheh. Desarrollos recientes incluyen una propuesta del gobierno para crear una TRC
especial para Acheh, pero actualmente la idea está apenas en proceso de
elaboración.
La imposición de la ley Sharía4 en Acheh, finalmente, es otro desafío
que puede causar efectos de largo plazo en la región. Su práctica ha provocado debates y controversias entre los acheneses. El Islam es la religión
principal de Acheh, pero el conflicto no ha tenido nada que ver con el
Islam, ya que el GAM es un movimiento nacionalista. La implementación
de la Sharía fue propuesta primeramente por Yakarta como una manera
de aislar a Acheh de la comunidad internacional, que tiene una fobia muy
fuerte hacia el Islam. Ésa es otra forma de la política de aislamiento. Al fomentar en Acheh un tipo de Islam conservador, la ley Sharía proyectaría
así mismo una imagen errónea de Acheh e introduciría la provincia en el
campo de los musulmanes conservadores o de los países islámicos militantes. Esto dificultaría que Acheh recibiese más apoyo de la comunidad
internacional. Algunos acheneses creen así mismo que la Sharía podría
dividir a la sociedad de Acheh entre quienes la defienden y quienes se
oponen a ella. En los hechos, esta división ya ha beneficiado al gobierno
central, deseoso de una Acheh menos sólida y unida. Más aún: también
4
Ley Sharía: se entiende como la ley islámica que proviene del Corán, es decir, la ley de Dios tal y como fue revelada por
Mahoma para los creyentes musulmanes (nota del editor en español).
— 234 —
puede distraer la atención puesta sobre los principales asuntos conflictivos, ante todo los de la crítica situación de injusticia, a cambio de concentrarla en las disensiones religiosas entre los acheneses.
En todos estos dominios, la división de poderes reales entre Acheh y
Yakarta continúa siendo un asunto de debate y conflicto.
Epílogo: el futuro del movimiento GAM
El futuro del GAM como fuerza política significativa se verá seriamente
afectado por la transición política que tiene lugar actualmente en Acheh.
Las disensiones internas han continuado en la fase poselectoral. El establecimiento de partidos políticos locales por parte de varios elementos
de la sociedad achenés, incluido el GAM, ha creado una nueva dinámica
en la provincia. Hasta el momento existen seis agrupaciones políticas con
base local que compiten en el proceso electoral. El GAM se ha asociado
de manera cercana con el Partai Acheh (Partido de Acheh), presidido por
Muzakir Manaf, antiguo comandante militar del GAM. Los cinco restantes
son el Partido del Pueblo de Acheh, el Partido la Voz Independiente de
Acheh, el Partido por un Acheh Seguro y Próspero, el Partido Unido de
Acheh y el Partido por un Acheh Soberano.
Durante un tiempo, la división interna del GAM, que estalló antes de
las elecciones de diciembre de 2006, continuó causando daño a la organización. No obstante, el establecimiento y la consolidación del Partai
Acheh los ha reunificado nuevamente para un propósito común: ganar
las elecciones de 2009. La clave de esta pseudounidad fue la decisión de
elementos cercanos al gobernador Irwandi de no crear un partido político separado. Si lo hubieran hecho, la división entre ex combatientes y la
base de apoyo del GAM se habría prolongado a todo lo largo del distrito
de Acheh.
La mayoría de los líderes del GAM involucrados en el Partai Acheh han
expresado su interés en ganar las elecciones parlamentarias de 2009 para
presionar a favor de más cambios en Acheh. Para poder hacerlo, el movi-
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De la política a las armas y de vuelta a la política
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
miento no solo debe competir con otros partidos locales sino también
enfrentarse a los de orden nacional. En comparación con las organizaciones nacionales, el GAM y muchos otros partidos locales tienen poca
experiencia de participación en procesos electorales. A diferencia de los
comicios anteriores para elegir al jefe de la administración de la provincia, las parlamentarias requerirán una confrontación más ardua entre los
partidos, en todos los niveles y en cada comunidad de Acheh. La competencia con destacamentos nacionales experimentados y bien financiados
exigirá mejores herramientas y mayores destrezas. Esta es un área en la
que el GAM y muchos otros partidos locales no tienen mayor experiencia.
El desarrollo de capacidades de los miembros del Comité de Transición
de Acheh y muchos otros activistas del GAM no es solo deseable sino
que se convierte en un imperativo. Es especialmente importante tener en
cuenta las debilidades del Movimiento en los planos distrital y subdistrital. La verdadera confrontación política ocurrirá en el proceso electoral
de 2009.
En el futuro inmediato, la participación del GAM lo llevará a involucrarse crecientemente en asuntos más específicos. Será importante tener habilidad para convencer al público y para articular mejor sus ideas y
propuestas acerca de lo que significa un mejor futuro para Acheh. Hacia
adelante, los que incidirán en la región no serán quienes rememoren el
pasado sino aquellos que puedan hablar más sobre el futuro. La cuestión
que determinará el porvenir del GAM es si son capaces de desempeñarse
adecuadamente ante estos retos.
La actitud de Yakarta hacia el desarrollo del proceso de paz en Acheh
también afectará la transformación a largo plazo del Movimiento. Si la
actual voluntad política se mantiene y el proceso de paz se hace sostenible en términos generales, tal vez podamos asistir a una de las transformaciones más exitosas de la historia de los conflictos sociales, la de un
destacamento rebelde que se ha convertido en un grupo democrático
no armado y que ha actuado en los marcos establecidos por un proceso
democrático.
— 236 —
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De la política a las armas y de vuelta a la política
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com/RI_GAM_MOU.pdf
Se accedió a todos los sitios web el 19 de septiembre de 2008.
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De la política a las armas y de vuelta a la política
ACHEH
ANEXO 1
Cronología5
1976-1989: formación del GAM y la declaración de independencia
1976: El líder achenés en el exilio Hassan Di Tiro regresa a Acheh desde
los Estados Unidos. El 4 de diciembre, establece el Frente de Liberación Nacional de Acheh, más conocido como Movimiento de
Acheh Libre (GAM), y declara la independencia de Acheh.
1977: El ejército indonesio lanza una operación militar de contrainsurgencia.
1979-1986: Di Tiro y otros líderes del GAM huyen de Indonesia e instauran un gobierno en el exilio, con base en Estocolmo.
1986-1989: 600 y 1.000 guerrilleros del GAM reciben entrenamiento militar en Libia.
1989-1998: insurgencia renovada y represión militar severa
1989: Lo guerrilleros del GAM entrenados en Libia regresan a Acheh y
reanudan las actividades guerrilleras contra de las fuerzas de seguridad indonesias.
1989-1998: El presidente Suharto impone una zona de operación militar
en Acheh, que abre el camino a un periodo de represión militar
severo y a violaciones sistemáticas de los derechos humanos de
la población achenés. Entre 10.000 y 26.000 personas son asesinadas y torturadas.
5
Recopilada de las cronologías publicadas por Schulze (2007) y Large/Aguswandi (2008).
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ACHEH
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
1992: Di Tiro hace cabildeo por una Acheh independiente en el escenario internacional, al intervenir en la 48ª Sesión de la Comisión de
Derechos Humanos y la 44ª Sesión de la Subcomisión de la ONU
para la Prevención de la Discriminación y Protección de Minorías.
1998-2004: actividades políticas y militares después de la caída de
Suharto
1998: En mayo, frente a las protestas populares provocadas por la crisis
financiera que ha estallado en Asia, Suharto es obligado a renunciar y lo sucede su vicepresidente B. J. Habibie. El nuevo mandatario inicia reformas democráticas, elimina la zona de operaciones
militares de Acheh y retira de ese territorio a los soldados del Kopassus (fuerzas especiales).
1999: Pasadas las elecciones generales de junio de 1999, Abdurahman
Wahid es elegido presidente de Indonesia. En una efervescencia de la actividad política antigubernamental en Acheh, el 8 de
noviembre un millón de personas se congrega en Banda Acheh
para exigir la terminación de las violaciones de los derechos humanos y un referendo sobre la autodeterminación. El ejército y
la policía llevan a cabo tácticas de intimidación y asesinatos selectivos de manifestantes.
2000: Las conversaciones entre el gobierno indonesio y la dirección del
GAM en el exilio, facilitadas por el Centro Henry Dunant, se iniciaron en Ginebra en el mes de enero. En mayo, ambos lados llegan
a un acuerdo de entendimiento conjunto en una Pausa Humanitaria, pero la violencia se mantiene de manera significativa hasta
finales del año.
2001: El 19 de enero se extiende la Pausa Humanitaria, seguida por conversaciones de todos los partidos en Suiza. En julio, Megawati
Sukarnoputri asume la presidencia. En agosto se concede a Acheh
el estatus de “Autonomía Especial”, lo que implica la introducción
— 240 —
de la ley islámica Sharía y una mayor participación en los ingresos
de sus recursos naturales. En la práctica, esta ley nunca será implementada.
2002: En enero el ejército indonesio asesina a Abdullah Syafie, comandante del GAM. No obstante, se reanudan las conversaciones de
Ginebra, que culminan con la firma de un acuerdo de cese de
hostilidades en diciembre. El pacto no intenta resolver los problemas cruciales del conflicto sino solamente establecer otro cese
del fuego. Incluye dos medidas de desmilitarización importantes
y un comité de seguridad conjunto para monitorear su puesta en
marcha.
2003: A causa de un incremento de la violencia se dificulta la implementación del acuerdo de cesación de hostilidades y después de una
reunión final efectuada en mayo en Tokio se rompen las conversaciones. El gobierno enfatiza de nuevo en el tratamiento centrado
en la seguridad, implanta en Acheh la ley marcial y lanza su ofensiva militar más grande en la provincia (Operasi Terpadu). Mientras
tanto, el GAM extiende de manera considerable su base de membresía y sus áreas de actividad, y entra a controlar entre un 60 y un
80 por ciento de la provincia.
2004-2008: negociaciones de paz pos-tsunami y dinámica de
implementación de la paz
2004: En septiembre es elegido Susilo Bambang Yudhoyono como presidente de Indonesia. El vicepresidente Jusuf Kalla intenta iniciar
conversaciones secretas con el GAM; los primeros contactos no
oficiales se abren en septiembre y se intensifican en noviembre,
pero se avanza muy poco. El 26 de diciembre un tsunami azota a
Acheh y mata a no menos de 160.000 personas. El 29 de diciembre
el GAM declara un alto el fuego unilateral.
— 241 —
ACHEH
De la política a las armas y de vuelta a la política
ACHEH
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
2005: Paralelamente con las medidas de ayuda humanitaria continúan
las operaciones militares. El 27 de enero se abre en Helsinki una
ronda de negociaciones de paz entre el GAM y el gobierno, facilitada por la ONG Iniciativa de Gestión de Crisis (IGC), encabezada por el ex presidente finlandés Marri Ahtisaari. En marzo se
levanta el estado de emergencia civil. Luego de varias rondas
de conversación, el 17 de julio las dos partes firman un Memorando de Entendimiento, que incluye un reconocimiento del “autogobierno” de Acheh, un cese inmediato de hostilidades y la
desmovilización de 3.000 guerrilleros del GAM a finales de 2005.
El gobierno de Indonesia se compromete a reubicar o disolver
todas las unidades paramilitares y a reducir sustancialmente el
número de soldados y policías destacados en Acheh. Estas medidas marchan exitosamente, bajo la supervisión de la Misión de
Monitoreo internacional de Acheh (AMM). En octubre el GAM
constituye el Comité de Transición de Acheh para supervisar la
desmovilización de los combatientes.
2006: El 11 de febrero se crea la Junta de Reintegración de Acheh,
autorizada para dirigir el reintegro de ex miembros y ex combatientes del GAM. La legislación para la implementación del
Memorando de Entendimiento se codifica formalmente en la
Ley de Gobierno de Acheh (LOGA), aprobada por el parlamento
indonesio el 11 de julio. La AMM termina su función de monitoreo y apoyo al proceso de paz. El 11 de diciembre se celebran en Acheh las elecciones provinciales y de distrito. Los
miembros del GAM participan con candidatos independientes.
El ex líder militar del GAM, Irwandi Yussuf, gana el periodo de
gobernación con el 38% de los votos, y los candidatos afiliados
al GAM salen victoriosos en 6 de las 19 elecciones municipales y
de distrito.
2007: Los candidatos del GAM ganan varias elecciones distritales retardadas. En julio, algunos miembros del GAM, detrás del ‘primer mi-
— 242 —
nistro’ en el exilio Malik Mahmud, abren una oficina del partido
político del GAM.
polí
2008: En abril, el partido del GAM, de manera oficial, cambia su nombre
por el de Partai Acheh (Partido de Acheh). Otros cinco partidos
locales se forman para competir en las elecciones legislativas de
abril de 2009, en las que los votantes escogerán a sus representantes en los niveles distrital, provincial y nacional.
— 243 —
ACHEH
De la política a las armas y de vuelta a la política
ACHEH
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
ANEXO 2
Mapa de Acheh
Fuente: ICG (2007): 16.
— 244 —
En búsqueda del poder del Estado:
Partido Comunista de Nepal
(Maoísta)
Kiyoko Ogura
INTRODUCCIÓN
El 13 de febrero de 1996 el Partido Comunista de Nepal (Maoísta) (CPNM, por sus siglas en inglés), emprendió un movimiento de insurrección
armada conocido como Guerra Popular. Seis años antes, este reino del
Himalaya había sufrido un importante cambio político. En abril de 1990,
luego de cerca de treinta años de gobierno directo de una monarquía
autocrática, los nepalíes restablecieron una democracia multipartidista
con una monarquía constitucional como resultado de una movilización
social que tomó las calles durante 50 días. El campo político de la izquierda estaba dividido en varias facciones comunistas, las cuales atravesaron
una fase de reestructuración muy importante que llevó a la formación
del Partido Comunista de Nepal (Unión de Marxistas-Leninistas) –CPN
(UML), por sus siglas en inglés–, el partido comunista más grande de Nepal, así como del Partido Comunista de Nepal (Centro Unido) y del Frente
del Pueblo Unido de Nepal (UPFN, por sus siglas en inglés), dos organizaciones que se formaron a partir de los grupos más radicales. En la primera elección general celebrada después de 1990, el partido Congreso
Nepalí (NC, por sus siglas en inglés) obtuvo la mayoría en la Cámara de
Representantes y formó un gobierno, mientras el CPN (UML) y el UPFN se
convirtieron respectivamente en la segunda y la tercera formaciones más
grandes. Pasados algunos años de debates internos, en marzo de 1995,
— 245 —
NEPAL
CAPÍTULO 5
NEPAL
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
dos facciones radicales del Partido Comunista de Nepal (Centro Unido)
y su frente político abierto, el UPFN, encabezados respectivamente por
Prachanda y el Dr. Baburam Bhattarai, cambiaron formalmente el nombre
de su partido por el de CPN-M, con el objetivo principal de emprender
una rebelión armada: la Guerra Popular.
En la primera fase de su insurgencia, los Maoístas concentraron sus
actividades sobre todo en la región montañosa del oeste de Nepal. Progresivamente expandieron sus fuerzas armadas y ampliaron sus zonas de
operación a lo largo del país, atacando a las fuerzas del Estado y llevando a
cabo acciones militares contra estaciones de policía. Para el momento de
la primera negociación de paz aseguraban que el 80 por ciento del territorio nepalí estaba bajo su control. Establecieron sus propias estructuras
de poder diferentes en las áreas que controlaban, denominadas “Gobierno
Popular”. A pesar de que cuando iniciaron la Guerra Popular los objetivos
políticos de su insurgencia eran ambiguos, durante las negociaciones de
2001 aclararon esto y solicitaron la elección de una Asamblea Constituyente (AC), que desde entonces se ha mantenido como su principal exigencia.
El paso autocrático dado por el rey Gyanendra en febrero de 2005, al
tomar el control del poder ejecutivo por la vía militar, inauguró una gran
transformación de la escena política del país, ya que obligó al CPN-M y a
una alianza de siete grandes partidos políticos, incluidos el NC y el CPN
(UML), a unir fuerzas contra la monarquía. En abril de 2006, a raíz de de
una manifestación masiva que se mantuvo en las calles de todo el país
durante 19 días, el rey devolvió la soberanía al pueblo de Nepal. Un gobierno conformado por la Alianza de Siete Partidos (SPA, según sus siglas
en inglés) inauguró las negociaciones de paz con el CPN-M, con el propósito común de celebrar las elecciones para la Asamblea Constituyente. En
noviembre de 2006 las dos partes firmaron un Acuerdo de Paz Comprensivo, con lo cual se puso fin de manera oficial a una guerra de diez años
que había cobrado más de 13.000 víctimas.1
1
De acuerdo con el Informal Sector Service Centre (Centro de Servicios del Sector Informal), entre el 13 de febrero de
1996 y el 31 de diciembre de 2006 el número total de personas muertas por el Estado en relación con la Guerra Popular
fue de 8.377, mientras que 4.970 personas fueron asesinadas por el CPN-M.
— 246 —
En enero de 2007, tras la firma del Acuerdo Comprensivo de Paz, se
estableció una legislatura interina con representantes maoístas, seguida por un consejo de ministros interino que incluía a cinco ministros del
CPN-M. Entre junio y noviembre de 2007 el proceso de paz se desarrolló
sin mayores problemas, hasta que se produjo el primer aplazamiento de
las elecciones para la Asamblea Constituyente. Este impedimento llevó al
CPN-M a cambiar su táctica de priorizar la elección a la de exigir el establecimiento previo de una república, cosa que acarreó un segundo aplazamiento de las elecciones. Finalmente, tras una serie de negociaciones,
el 21 de diciembre de 2007 el CPN-M y otros partidos acordaron celebrar
la elección en abril de 2008 y declarar a Nepal como república federal en
la primera sesión de la Constituyente.2
El presente artículo hace un seguimiento de la historia del CPN-M
desde que comenzó en 1995, se centra en momentos decisivos claves
y analiza cómo la organización intentó constantemente adaptar su estrategia y sus tácticas con relación al desenvolvimiento de los sucesos
políticos que ocurrieron dentro y fuera de Nepal. Para este propósito se
hicieron entrevistas exclusivas con líderes maoístas, más frecuentemente
con el Dr. Baburam Bhattarai, uno de los principales polí
políticos del CPN-M y
figura cimera de las sucesivas negociaciones de paz con el Estado.
CONTEXTO HISTÓRICO Y CREACIÓN DEL CPN-M
El sueño de mucho tiempo de los radicales comunistas
Desde su formación en 1949 en Calcuta, India, el Partido Comunista de
Nepal (CPN) ha experimentado continuos debates internos sobre los
medios más efectivos para implementar cambios. Una facción favorecía
una transición pacífica dentro del sistema político existente. En contraposición, la otra abogaba por la lucha armada contra la monarquía autocrática nepalí. Como lo explica el Dr. Baburam Bhattarai, segundo al
2
Este artículo se escribió en enero de 2008 y se publicó en inglés en marzo de 2008. Para esta edición en español,
hecha en 2009, al final de la conclusión se agregó un epílogo corto que informa brevemente sobre las elecciones para
la Asamblea Constituyente de abril de 2008 y la posterior declaración de la república en Nepal.
— 247 —
NEPAL
En búsqueda del poder del Estado
NEPAL
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
mando del CPN-M, “El objetivo primordial al formar el CPN era dar lugar
a una nueva revolución democrática, básicamente la de los campesinos,
aboliendo la monarquía feudal a través de la lucha armada”. Sin embargo, hasta cuando el CPN-M emprendió la Guerra Popular en 1996, los
grupos comunistas nepalíes no habían recurrido a acciones armadas a
gran escala.3
En 1960 el rey Mahendra tomó el poder por la vía militar e inició el
sistema Panchayat, el cual prohibía rigurosamente cualquier actividad
de los partidos políticos nepalíes. En varias oportunidades del periodo
Panchayat el CPN se disolvió y en 1974 se produjo una escisión importante. Bajo el liderazgo de Mohan Bikram Singh y Nirmal Lama se formó un
nuevo partido, el CPN (Cuarta Convención), parte del cual se convertiría
en el actual CPN-M. Bhattarai explica que, “Mientras el CPN (Cuarta Convención) intentó seguir el camino de la lucha armada, la mayoría del CPN
nunca estuvo preparada para eso”. Por consiguiente, casi diez años más
tarde, el CPN (Cuarta Convención) experimentó una escisión más profunda, la de su facción más radical, dirigida por Mohan Bikram, quien se retiró
para formar en 1983 el CPN (Masal). Dos años después, esta facción se escindió a su vez cuando Mohan Vaidhya4 estableció el CPN (Mashal). Estas
divisiones tan frecuentes, que influyeron en la incapacidad a largo plazo
de este grupo para tomar las armas y lograr su objetivo, tuvieron lugar
principalmente por enfrentamientos personales entre los dirigentes, con
la fuerte personalidad de Mohan Bikram Singh como factor especialmente pertinente.5
A pesar de que tanto el CPN (Masal) como el CPN (Mashal) buscaron
promover la lucha armada, no llevaron esta idea a la práctica. De acuerdo
3
4
5
Hay, sin embargo, una importante excepción: influidos tanto por la Gran Revolución Cultural de China como por el movimiento Naxalite de la India, el grupo Jhapali, que operaba en el este de Nepal, emprendió a comienzos de la década
de 1970 una campaña dirigida a asesinar terratenientes de la región.
Vahadilla, hoy en día el líder más viejo del CPN-M.
Durante el periodo, Mohan Bikram Singh tuvo un papel muy importante en el establecimiento de bastiones comunistas
(“áreas rojas”) en los distritos de Rolpa y Rukum, en Nepal occidental. Singh tuvo muchos simpatizantes entre los profesores de colegios locales, quienes contribuyeron a difundir la ideología comunista en estas regiones. Tales bastiones
se convirtieron después en áreas base de la insurgencia del CPN-M.
— 248 —
con Chandra Prasad Gajurel, ex líder del CPN (Mashal) y ahora miembro
del Comité Central del CPN-M, ninguno de los dos grupos pudo nunca
ponerse de acuerdo en planes concretos para adelantar la insurgencia
armada ni tenían conocimiento suficiente sobre cómo hacerlo. No obstante, continúa diciendo,
Después de nuestra participación en la primera convención del Movimiento
Internacional Revolucionario en 1984, recibimos muchos documentos sobre el
inicio de una guerra popular, procedentes del Partido Comunista Peruano, Sendero Luminoso, ya que ellos también participaron en esta convención. Asimismo
tuvimos contactos con agrupaciones armadas de la India, tales como el grupo
indio Naxalite y el Centro Comunista Maoísta. Al analizar dichos documentos y
los ejemplos disponibles en la India, pensamos que, aunque la “línea de masas”
estuviera ausente en el Perú, el plan militar y los principios básicos de la guerra
popular adoptados por el Sendero Luminoso podrían sin embargo aplicarse en
Nepal.
A pesar de esta consideración, tomaría cinco años más antes de que
se realizara cualquier intento de lucha armada. En 1989, por ejemplo, el
CPN (Mashal) emprendió una insurrección urbana en Katmandú, la capital
nepalí, y atacó garitas de la policía. Sin embargo, esta insurrección no fue
efectiva y terminó con el arresto de varios núcleos del partido. Vaidhya,
quien luego sería secretario general del partido, asumió completamente
la responsabilidad del fracaso de esta campaña y fue degradado, y en su
reemplazo ocupó el cargo Prachanda (alias Pushpa Kamal Dahal), actual
presidente del CPN-M.
En enero de 1990, siete facciones proscritas del Partido Comunista,
de las cuales la mayor fue el CPN (Marxista-Leninista), constituyeron el
Frente de la Izquierda Unida (ULF) con el propósito de construir un movimiento popular contra el sistema Panchayat.6 De forma crucial, ni el CPN
6
Nota aclaratoria del editor en español: “La Constitución de 1962 estableció un sistema de panchayats (consejos) ‘sin
partidos’. El rey consideró que era una forma democrática de gobierno más cercana a las tradiciones nepalesas.
Como estructura piramidal que progresa desde asambleas en las villas hasta un Rastriya Panchayat (Parlamento
Nacional), el sistema panchayat entronizó el poder absoluto de la monarquía y mantuvo al rey como jefe de Estado,
con total autoridad sobre todas las instituciones gubernamentales, incluido el gabinete (Consejo de Ministros) y el
parlamento” (v. http://es.wikipedia.org/wiki/Historia_de_Nepal)
— 249 —
NEPAL
En búsqueda del poder del Estado
NEPAL
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
(Mashal) ni el CPN (Masal) se unieron al ULF. En cambio, crearon el Movimiento Nacional del Pueblo Unido (UNPM, por su sigla en inglés), que
incluyó igualmente a otros grupos de izquierda más radicales. El ULF lanzó un movimiento de protesta masivo, conocido posteriormente como
‘Movimiento Popular’ ((Jana Andolan), que operó con la cooperación del
partido proscrito más grande, el Congreso Nepalí (NC), para abolir el sistema Panchayat y restablecer la democracia multipartidista. En sus últimos cincuenta días esta campaña fue tan exitosa, que en abril de 1990
el entonces rey Birendra finalmente invitó a los representantes del NC y
el ULF a negociar sobre la reinstalación de un sistema político multipartidista en Nepal. A pesar de que los dos grupos aceptaron la proclamación real (posteriormente se declaró el fin de sus movimientos masivos),
el UNPM la rechazó y exigió en cambio la celebración de las elecciones
para la Asamblea Constituyente, destinada a establecer una nueva Constitución. La alianza mayoritaria, al igual que el rey, rechazó la exigencia y
acordó que un comité con representantes del NC, el ULF y el Palacio real
elaborarían la Carta constitucional, actitud que dejó al UNPM enteramente por fuera del nuevo proceso político. La nueva Constitución definió
un sistema político con una monarquía constitucional y un sistema multipartidista parlamentario, y las primeras elecciones generales tuvieron
lugar en abril de 1991.
Luego de que, en 1990, los partidos políticos del país volvieran a ser
legalizados después de casi treinta años de estar proscritos por el sistema Panchayat, varias facciones izquierdistas nepalíes se unificaron antes
de las elecciones parlamentarias programadas. Un número de ellas –más
que todo radicales y principalmente el CPN (Cuarta Convención), liderado
por Nirmal Lama, el CPN (Mashal), encabezado por Prachanda, y un grupo
conducido por Bhattarai que se rebeló contra el CPN (Masal)– crearon el
Centro Unido (CPN). Basado en su compromiso permanente con la lucha
armada revolucionaria, el CPN se mantuvo como organización clandestina pero formó una rama política, el Frente del Pueblo Unido de Nepal
(UPFN), encabezado por Bhattarai, para participar en el debate electoral.
La maniobra resultó exitosa: la nueva agrupación se convirtió en el tercer
partido con mayor votación dentro de la recién electa Cámara de Repre-
— 250 —
sentantes,7 con nueve escaños de un total de 205. Solo el NC, con 110
escaños, y el CPN (UML), con 69, tuvieron más respaldo popular.8
Bhattarai explica los objetivos perseguidos al participar en la elección,
a pesar del rechazo ideológico del sistema parlamentario por parte del
CPN (Centro Unido):
Participamos para utilizar la elección como un foro destinado a promover políticas revolucionarias mediante la exigencia de derechos fundamentales para el
pueblo oprimido. También queríamos exponer el hecho de que un sistema parlamentario en Nepal sería inadecuado porque solo una pequeña parte de gente
rica disfrutaría de la ‘democracia’. Nuestras actividades en el parlamento eran, de
hecho, una manera de prepararnos para la guerra popular.
El líder maoísta Ananta (alias Barsa Man Pun), de Rolpa, refuerza este
criterio al reconocer que las victorias electorales del UPFN en este distrito,
tanto en las elecciones parlamentarias generales de 1991 como en las
locales de 1992, facilitaron el trabajo de los activistas de su partido. De
hecho, Rolpa y su distrito colindante, Rukum, se convirtieron, finalmente,
en bastiones maoístas.
Creación del CPN-M e inicio de la lucha armada
A finales de 1991 el CPN (Centro Unido) reunió su Congreso de Unidad,
donde las líneas partidarias se dividieron una vez más, debido a diferencias
sobre cómo implantar el cambio revolucionario. Una facción, encabezada
por Prachanda, apoyaba la prolongada Guerra Popular al estilo chino; la
otra, orientada por Nirmal Lama, favorecía una insurrección general al estilo ruso. Aun después de que la propuesta de Prachanda fue acogida por
el congreso, continuó un intenso debate dentro del partido, que al final
desembocó en la separación de la facción de Nirmal Lama en 1994. Esto
7
8
Luego del regreso de la monarquía constitucional en 1990, el parlamento nepalí estaba compuesto por dos cámaras, la
Cámara de Representantes (Pratinidhi Sawa) y la Asamblea Nacional (Rastriya Sawa). La Cámara estaba conformada
por 205 miembros elegidos por el pueblo, mientras el Consejo Nacional tenía sesenta miembros, diez designados por
el rey, treinta y cinco elegidos por la Cámara de Representantes y los restantes quince elegidos por el colegio electoral,
compuesto por dos escaños de aldeas y pueblos.
Creado en 1990, era el resultante de una fusión entre el CPN (Marxista-Leninista) y el CPN (Marxista).
— 251 —
NEPAL
En búsqueda del poder del Estado
NEPAL
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
mostraría un momento crucial en el surgimiento del CPN-M. Cerca de seis
meses después, a comienzos de 1995, la facción de Prachanda y el UPFN
de Bhattarai realizaron la Tercera Reunión Ampliada del Comité Central,
que tomó la decisión de cambiar el nombre de ambas organizaciones a
Partido Comunista de Nepal (Maoísta), bajo la presidencia de Prachanda.
De acuerdo con Bhattarai, este cambio de nominación estuvo orientado
al fortalecimiento de la imagen revolucionaria del partido.
Durante la mencionada reunión el recién nombrado CPN-M decidió
formalmente abandonar las políticas parlamentarias y comenzar a prepararse para la lucha armada. Bhattarai describe así el fundamento de la
decisión:
Por 238 años, la monarquía ha regido este país de una forma o de otra. Aunque
desde 1950 la población de Nepal ha realizado frecuentemente movimientos políticos dirigidos a dar inicio a la democracia, no hemos podido establecerla. Económicamente, nuestra sociedad se encuentra todavía en una etapa semifeudal.
Todavía hay grandes terratenientes y muchos campesinos no pueden producir lo
suficiente con sus labores. Otro problema es la dominación de fuerzas extranjeras, especialmente de nuestro vecino, la India. La relación semicolonial con la India continuó aun después de la independencia de ese país. Nepal tenía que firmar
un tratado desigual con la India en 1950 y su dominio político y económico sobre
Nepal continúa hasta hoy. Para resolver todos estos problemas, necesitamos introducir cambios revolucionarios. Tenemos que derrocar la monarquía y luego
dar lugar a radicales cambios socio-económicos y reformas de tierras, y adquirir
poder político a través de la lucha armada.
Ananta aporta nuevos detalles sobre la observación de Bhattarai e
identifica cinco problemas de clase que deben resolverse en Nepal:
Somos comunistas y por eso siempre hablamos de lucha de clases. Primeramente, en nuestra sociedad hay distintas clases: capitalistas ricos, campesinos y trabajadores pobres. Segundo, la mayoría de las personas que están en el poder son
indoeuropeos hindúes de casta alta, pero muy poca gente de las castas bajas y
Janajatis [grupos étnicos] están incluidos en la estructura de poder. Tercero, pobladores de regiones como Madhes [comarca de llanura que limita con la India] y
Kanerli [región himalaya situada al oeste de Nepal] han sido tradicionalmente excluidos de la estructura de poder. Cuarto, los hindúes parias, los Dalits, todavía son
— 252 —
discriminados, incluso en el siglo XXI. Y quinto, en parte por la religión hindú, las
mujeres nepalíes no tienen los mismos derechos que los hombres con respecto
a la propiedad, la educación, la salud, y así sucesivamente. Durante muchos años
luchamos pacíficamente por estas clases oprimidas en el parlamento y en el movimiento callejero, pero el gobierno intentó suprimirnos usando la fuerza pública
y acusándonos de miles de crímenes falsos. En particular, luego de que, en julio
de 1994, el Primer Ministro del Congreso nepalí Girija Prasad Koirala disolviera la
Cámara de Representantes por una disputa interna del partido, concluimos que
el sistema parlamentario en este país no puede trabajar en beneficio del pueblo.
Entonces optamos por retirarnos del Parlamento y boicotear las elecciones parciales en noviembre de 1994.
Al decidirse por emprender la lucha armada en su reunión de 1995, el
CPN-M se vio precisado a determinar una estrategia militar apropiada. En
concordancia con la radicalización de su imagen al cambiar su nombre,
adoptaron el concepto de Mao Tse-tung de Guerra Popular Prolongada
como guía básica de la lucha armada revolucionaria. La propuesta consiste en tres tácticas primordiales: 1) rodear las áreas urbanas en el campo; 2) emplear una estrategia de guerra de guerrillas; y 3) desarrollar la
guerra en tres fases distintas y en ascenso: defensa estratégica, equilibrio
estratégico y ataque estratégico. Bhattarai aclara por qué el CPN-M consideró útil esta particular estrategia militar:
En un país como Nepal, donde más del 80 por ciento de la población está compuesta por campesinos que viven en áreas rurales, habría sido difícil organizar
a las masas para que se levantaran en contra del Estado. Tuvimos que empezar
primero con pequeñas fuerzas que pudieran expandirse y controlar áreas rurales,
y luego continuamos con las áreas urbanas para movilizar a la población. Básicamente, decidimos seguir la estrategia de Mao. Sin embargo, como en ese tiempo
la situación de Nepal era muy diferente a la de China medio siglo antes, pensamos
que era necesario desarrollar a nuestra manera particular tanto la ideología como
la estrategia militar.
Luego de su Tercera Reunión Ampliada, el CPN-M comenzó su preparación ideológica, política, organizativa y material para la guerra popular.
Mientras que Mao Tse-tung emprendió la insurgencia en una sola área
de China, el CPN-M trabajó en tres frentes diferentes, donde contaba con
fuertes bases de apoyo: 1) los distritos de Rolpa, Rukum y Jajarkot, en el
— 253 —
NEPAL
En búsqueda del poder del Estado
NEPAL
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
medio oeste de Nepal; 2) los distritos de Gorkha y Lamjung, en el centro
del país; y 3) los distritos de Sindhuli, Kavre y Sindhupalchok, en el oriente.
En octubre de 1995 los miembros del Comité Central del CPN-M organizaron dos reuniones en los distritos de Gorkha y Rolpa, destinadas a
culminar sus planes para emprender la insurgencia.
En respuesta a estas actividades, el gobierno inició su tristemente célebre Operación Romeo, que buscaba controlar a los maoístas movilizando
cientos de policías a Rolpa. Aunque durante esta operación, que duró dos
meses, la fuerza pública arrestó a cerca de cien personas, no logró evitar
que el CPN-M empezara su lucha armada. Los maoístas comenzaron a tener reuniones masivas en todo Nepal, incluso en Katmandú, destinadas a
dar publicidad a su intención de desencadenar una insurrección armada.
La responsabilidad de determinar la fecha de inicio se le dejó al cuerpo más alto del partido, el Politburó. Como explica Gajurel, uno de sus
miembros,“A finales de enero de 1996 tuvimos una reunión del Politburó
en Katmandú y decidimos comenzar la Guerra Popular el 13 de febrero. Mantuvimos la fecha de iniciación de manera confidencial y comenzamos las preparaciones para el día uno de la lucha armada”. Al mismo
tiempo que la reunión, el Politburó preparó un memorando de cuarenta
peticiones relacionadas con el nacionalismo, la democracia del pueblo y
el sustento, y afirmaba que si para el 17 de febrero el gobierno no había
mostrado ningún interés, entonces el CPN-M emprendería un movimiento armado contra el Estado. El 4 de febrero, Bhattarai y una líder femenina
del partido, Pampha Bhushal, acudieron a la oficina del Primer Ministro
Sher Bahadur Deuba para entregar la lista de peticiones en nombre del
UPFN. El gobierno no dio a conocer ningún tipo de interés y entonces el
CPN-M inició su Guerra Popular, tal como se había planeado.
La insurgencia armada maoísta: crecimiento organizativo y
evolución estratégica durante la Guerra Popular
Esta sección analiza las características de diez años de insurrección armada por parte del CPN-M y el desarrollo de tres instrumentos de esa
— 254 —
contienda: el aparato del partido, el Ejército Popular de Liberación (PLA,
por sus siglas en inglés) y la rama del poder ejecutivo del movimiento, el
Gobierno Popular, también llamado “Frente Unido”.
Entre 1996 y 2006 el partido maoísta expandió sus fuerzas armadas
ampliamente –hasta agrupar a 30.000 combatientes–, y transformó el escenario, tanto de las políticas nepalíes como del territorio, que llegó a ser
controlado hasta en un 80 por ciento. Las tres etapas cronológicas de la
Guerra Popular también son reseñadas sucesivamente: estrategia defensiva, estrategia de empate y estrategia ofensiva.
Primera etapa: estrategia defensiva
Cuando el CPN-M comenzó la Guerra Popular el 13 de febrero de 1996, al
frente del trabajo había menos de cien trabajadores de tiempo completo,
que solo incluían a miembros del Comité Central, los Comités Regionales
y las Secretarías de Distrito.9 Según Gajurel, que en ese momento era el
encargado del partido para el este de Nepal, el partido tenía comités de
distrito en menos de la mitad de los distritos del país (solo 35 entre 75).
Como Ananta lo confirma, el número de unidades armadas entrenadas
era igualmente pequeño:
Formamos tres tipos de fuerzas, llamadas Radak Dal [Grupos de Pelea], Gaun Surakcha Dal [Grupos de Defensa de las Aldeas] y Swayamsewalias Dal [Grupos Voluntarios]. En Rolpa, por ejemplo, formamos cuatro Radak Dals; muchos de sus
miembros pertenecían al Comité de Distrito y cada grupo estaba formado por
quince miembros (…) Pero el número total de nuestras fuerzas armadas en el
país era solo de cerca de doscientos.
Las primeras acciones de la Guerra Popular fueron ataques simultáneos a puestos de policía en tres distritos diferentes –Rolpa y Rukum en
el oeste y Sindhuli en el este–, que culminaron con la incautación exitosa
de un número limitado de fusiles y explosivos. En la misma noche, el CPN-
9
Para el mapeo de las estructuras del CPN-M, v. Anexo 3.
— 255 —
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En búsqueda del poder del Estado
NEPAL
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
M distribuyó cientos de panfletos para atraer el apoyo de las masas a la
Guerra Popular como medio para establecer un nuevo Estado democrático en Nepal. A pesar de cifras tan pequeñas, durante los quince primeros
días de la lucha armada el CPN-M llevó a cabo cerca de 6.000 acciones a
lo largo y ancho del país, entre ellas procesiones de antorchas, explosiones focalizadas, quema de documentos bancarios y ataques físicos a sus
enemigos (es decir, terratenientes, burócratas y capitalistas).
La insurgencia del CPN-M estaba muy bien planeada y bastante
organizada. Durante el Primer Plan de su campaña militar, bajo la consigna “Déjennos marchar hacia adelante en el camino de la lucha para
establecer las reglas del pueblo provocando destrozos en el sistema
de reglas reaccionario del Estado”, se llevaron a cabo cuatro tipos distintos de acciones: 1) publicidad; 2) sabotaje al enemigo; 3) acciones
guerrilleras; y 4) asesinatos de enemigos de clase. Una vez que el gobierno comenzó su contraofensiva contra las actividades maoístas,
el CPN-M entró en su Segundo Plan, consistente en transformar los
Radak Dals en Pelotones. Recapitulando los objetivos del CPN-M, la
consigna de los Planes Segundo y Tercero fue “Déjennos desarrollar la
guerra de guerrillas de una manera planeada”. Siguiendo esta estrategia, los combatientes maoístas llevaron a cabo un número creciente
de emboscadas a las fuerzas policiales. Luego de dieciocho meses de
iniciado el Tercer Plan, el CPN-M formó unas fuerzas a escala de sección destinadas a adelantar mayores acciones en contra de las fuerzas
policiales. El propósito primordial de este incremento de la capacidad
militar era doble: 1) recolectar armas y municiones; y 2) crear vacíos
locales de poder.
En mayo de 1998 el gobierno encabezado por el NC lanzó una operación policial contrainsurgente más avanzada, Kilo Sierra 2, la cual elevó
el número de bajas maoístas. Como respuesta a esta creciente cuota de
muertes, el CPN-M convino con el Comité Central realizar en agosto del
mismo año una Cuarta Reunión Ampliada. Tal como lo explica Ananta, la
determinación pudo marcar un cambio importante en la estrategia militar del CPN-M:
— 256 —
Luego de que sufriéramos muertes a gran escala durante la operación Kilo Sierra
2, nos dimos cuenta de que debíamos construir nuestra área base para desarrollar
la insurgencia. Para ese entonces el poder local ya había comenzado a erosionar
algunos distritos, como Rolpa y Rukum. Tuvimos que desarrollar estas zonas guerrilleras para ampliar nuestra área base.
Como resultado de la decisión de reorientar su estrategia militar, el
Cuarto Plan del CPN-M consistió en organizar una fuerza especial que
pudiera llevar a cabo más acciones militares profesionales. Bajo este Plan,
los maoístas comenzaron a realizar asaltos a gran escala a puestos de policía. Esta estrategia de guerra móvil fue muy efectiva: puestos policiales
y oficinas gubernamentales fueron desalojados en muchas aldeas y ello
permitió que el CPN-M empezara a establecer sus propias bases de poder
locales y creara Comités Populares y posteriormente Gobiernos Populares. En diciembre de 2000 y marzo de 2001 se establecieron en Rukum y
Rolpa los primeros Gobiernos Populares de orden distrital.
En septiembre de 2000, las dos primeras compañías de las fuerzas armadas maoístas, basadas en el occidente de Nepal, realizaron una de las
primeras acciones militares significativas de la Guerra Popular. Su fuerza combinada constaba de 416 unidades armadas y 150 voluntarios10 y
contaba con más de cien mujeres (Pasang 2007). Al término de un duro y
largo camino a pie a través de los Himalayas, a 4.400 metros sobre el nivel
del mar, llegaron a Dunai, cuarteles del gobierno del Distrito de Dolpa,
donde realizaron ataques en el Distrito de Policía, la cárcel distrital, la sede
distrital del Banco de Nepal y los cuarteles del gobierno distrital. Durante
esta acción militar murieron 15 oficiales de policía y cerca de 50 más quedaron heridos, todos los presos de las cárceles locales fueron dejados en
libertad y Rs. 50’000.000 (� 544.000) en efectivo cayeron en manos de los
atacantes. Como explica Ananta, que lideró las fuerzas como comisario
político, “Por primera vez atacamos un cuartel distrital y capturamos un
Agente Jefe de Distrito. El ataque de Dunai fue un clímax de las acciones
armadas durante la etapa de Defensa Estratégica de la Guerra Popular”.
10
Los voluntarios eran maoístas desarmados y aldeanos encargados de ayudar a transportar combatientes heridos, armas y municiones que caían en su poder.
— 257 —
NEPAL
En búsqueda del poder del Estado
NEPAL
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Cambio estratégico: el sendero Prachanda
Cinco meses después del ataque a Dunai, en febrero de 2001, el CPN-M
tuvo su Segunda Conferencia Nacional en la India, que constituyó la
primera reunión masiva del partido desde el inicio de la insurgencia
armada. Su objetivo era hacer un repaso de los primeros cinco años de
la Guerra Popular y articular planes futuros. Específicamente el partido concluyó que no podía alcanzar sus objetivos políticos únicamente
mediante una prolongada Guerra Popular. A partir de ese momento era
necesario realizar cambios estratégicos a gran escala. Con este fin, los
líderes del CPN-M decidieron adoptar una estrategia de insurrección
urbana, así como esforzarse por movilizar hacia la rebelión a la población en general. Designada como “Sendero Prachanda”, la nueva estrategia fue referida como una fusión del modelo chino de Guerra Popular Prolongada y el ruso de insurrección urbana. Igualmente se decidió
formar el Ejército Popular de Liberación (PLA), la fuerza armada regular
del CPN-M, encargado de adelantar acciones militares más centralizadas. Sucesivamente, esto fortalecería la capacidad del partido para una
guerra móvil.
En abril, poco después de esta conferencia, el CPN-M hizo operativo su nuevo plan estratégico, atacó dos campos base de la policía en
los distritos de Dailekh y Rukum, y mató a más de 60 agentes de policía. Como resultado, prácticamente todas las fuerzas policiales en estas
áreas se retiraron de sus avanzadas en las aldeas y se reubicaron en sus
cuarteles de distrito. El personal de la administración gubernamental
local también se fue. Al crear de manera efectiva un vacío de poder, estos eventos combinados permitieron el establecimiento de una unidad
base maoísta, donde el CPN-M podía ejercer el poder libremente. A partir de ese momento, la intensificación de la escala de sus actividades
militares permitió al CPN-M expandir cuidadosamente las áreas bajo
su control y establecer gobiernos populares locales. En este contexto
ocurrió la masacre del Palacio Narayanhiti, un fatídico incidente que
cambió completamente el panorama político de Nepal y el curso de la
misma Guerra Popular.
— 258 —
El 1º de junio de 2001, durante una cena en Palacio, fueron asesinados
diez miembros de la familia real, incluido el soberano rey Birendra. Esa noche fatal hubo, sin embargo, una ausencia notable: Gyanendra, el hermano
menor del rey, cuya sucesión al trono fue inmediata. Luego de la masacre,
el rey Gyanendra conformó un comité de alto rango para investigar el incidente. Una semana después el organismo concluyó que el príncipe heredero Dipendra había disparado y matado a los otros nueve miembros
de la realeza, entre ellos sus padres, el rey y la reina. No obstante, Dipendra
también murió en el lance, aunque el reporte del comité no explicó cómo
y simplemente sugirió que se había suicidado o había sido asesinado por
alguien más. A pesar de que los reportajes de los medios extranjeros apoyaban la conclusión del comité, la mayoría del pueblo nepalí no creyó que
el príncipe heredero hubiese sido el responsable de todo lo sucedido. En
cambio, sospechaba que el rey Gyanendra había estado involucrado porque ninguno de los miembros de su hogar –con excepción de su esposa,
que resultó herida– había sufrido algún daño en el incidente.
En medio de la confusión, cinco días después del evento el alto ideólogo del CPN-M, Bhattarai, publicó un artículo en Kantipur
Kantipur, un popular
periódico nepalí, en el que afirmaba que Gyanendra, un militarista, había
tramado la masacre con el apoyo del Bloque Sur –léase Ministerio de Exteriores de la India– y el gobierno del los Estados Unidos, para reemplazar
a su predecesor, estimado más “democrático”. Bhattarai explica el análisis
que el CPN-M hizo de estos eventos:
Después de la masacre de Palacio, la monarquía tradicional fue reemplazada por
una monarquía partidaria radical apoyada por fuerzas extranjeras (…) Fue una
conspiración planeada en contra de los maoístas. El primer ministro Koirala había
pedido a Birendra, comandante supremo del Ejército Real Nepalí (RNA, por su
sigla en inglés), movilizar el ejército en contra de los maoístas, pero él no se mostró dispuesto a hacerlo. En consecuencia, estas fuerzas extranjeras, junto con los
radicales cercanos a Palacio, hicieron un pacto con Gyanendra.
Gajurel amplió un poco sus comentarios y afirmó:
Algunos meses antes de la masacre de Palacio, [el rey] Birendra envió en dos
oportunidades a su hermano Direndra como su emisario oficial a reunirse con
— 259 —
NEPAL
En búsqueda del poder del Estado
NEPAL
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
nuestros líderes (…) Entendimos que la intención del rey era informarnos que
debería haber un buen entendimiento entre nosotros y la monarquía para así
salvaguardar la soberanía de Nepal, especialmente contra la India. En la reunión
del Comité Central discutimos la carta que trajo Direndra (…) Sin embargo, la
masacre del Palacio Narayanhiti cambió todo.
Como resultado de los criminales sucesos palaciegos y de los eventos
subsiguientes, el CPN-M asumió un cambio táctico más importante en
relación con su objetivo primordial. Bhattarai vuelve a ser quien explica
las cosas:
Antes de la masacre de Palacio, el rey estaba en el fondo de la escena política.
Fue el gobierno del NC el que movilizó las fuerzas policiales en contra nuestra.
En este momento, el RNA aún no se había movilizado. Por lo tanto, no atacamos
directamente a la monarquía y al ejército del rey. Más bien, atacamos el poder del
Estado, el cual estaba controlado por las fuerzas parlamentarias. Pasada la masacre de Palacio, sin embargo, la ecuación política cambió y el nuevo rey tomó el
poder para ejercerlo de manera absoluta. De esa manera se hizo evidente nuestro
nuevo objetivo: la monarquía.
Luego de la masacre de Palacio, el CPN-M intensificó sus actividades
en áreas tanto rurales como urbanas. En respuesta, el primer ministro Koirala solicitó al rey Gyanendra que desplegara el ejército real para rescatar
a los agentes de policía secuestrados, como lo atestiguaban los reportes
de los medios locales. Una semana después, con un repentino e inexplicable movimiento, Koirala renunció. Como se supo después, la causa primordial de su renuncia se debió al hecho de que el Ejército fue desplegado
pero no combatió a las fuerzas maoístas. El 22 de julio, inmediatamente
después de la dimisión de Koirala, Sher Bahadur Deuba fue designado
nuevo Premier. Esa misma noche las fuerzas maoístas asaltaron el puesto
de policía de Bajura, situado en un distrito vecino del natal del Primer
Ministro Deuba, y eliminó a 17 agentes de policía. El funcionario estaba
claramente horrorizado por ese ataque armado y al día siguiente declaró un cese del fuego que los maoístas aceptaron de buena gana. Bien
pronto, entonces, el gobierno y el CPN-M declararon una tregua oficial y
acordaron mantener las negociaciones de paz, por primera vez desde el
comienzo de la Guerra Popular cinco años atrás.
— 260 —
Segunda etapa: estancamiento estratégico y expansión maoísta
durante el primer cese del fuego
Mientras despachaba una delegación para negociar con el gobierno
de Deuba (v. adelante la Subsección Las primeras conversaciones de paz
(agosto-noviembre de 2001)), en la reunión del Comité Central efectuada
en Siliguri (India) en julio de 2001, el CPN-M decidió asimismo entrar en la
segunda etapa de la Guerra Popular, la de estancamiento estratégico. De
acuerdo con Bhattarai,
Luego de la declaración de la primera tregua, pensamos que habíamos entrado
en la etapa de estancamiento estratégico porque habíamos vencido militarmente a las fuerzas militares de ese momento. Habíamos conquistado también una
posición política superior a la del gobierno. Así que pensamos que estábamos en
pie de igualdad con el Estado.
El estancamiento estratégico apunta a ganar un equilibrio de poder
con las fuerzas del Estado mediante la reducción de su capacidad y su influencia, mientras se construye un gobierno de espera alterno. Entre julio
y noviembre de 2001, el CPN-M tomó ventaja del clima positivo y el ambiente de apertura creado por las negociaciones en curso, para expandir
sus fuerzas armadas y ampliar sus bases locales.
A principios de septiembre el partido realizó una conferencia general
en la zona montañosa del distrito de Rolpa, y formó el Consejo Popular Revolucionario Unido de Nepal. Encabezado por Bhattarai, éste fue el
Gobierno Popular Central del CPN-M. Como el alto el fuego continuó, el
CPN-M también ahondó sus esfuerzos para establecer un gobierno popular local a lo largo y ancho del país. Cuatro meses después, el CPN-M
había formado unos cuerpos de gobierno de nivel distrital en cerca de
una docena de los 75 distritos de Nepal. Además, se organizaron reuniones masivas abiertas, en áreas rurales y urbanas, entre ellas el valle de
Katmandú.
En la conferencia general de Rolpa se iniciaron igualmente importantes proyectos militares. Específicamente, el CPN-M creó oficialmente el
— 261 —
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En búsqueda del poder del Estado
NEPAL
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Ejército Popular de Liberación y el propio presidente Prachanda se convirtió en su comandante. Ahora los maoístas tenían estructuras en su lugar para cada uno de los tres instrumentos de la Guerra Popular: el partido, el ejército y el poder, o Gobierno Popular. Como afirma Ananta, “En
términos de organización militar, entrenamiento y equipo, desarrollamos
nuestro ejército más que todo durante el primer periodo de la tregua”.
Bhattarai resume de la siguiente manera las ventajas que la tregua tenía
para el CPN-M:
Durante la primera tregua ganamos más y perdimos menos. Pudimos ir hacia las
masas y propagar nuestras peticiones políticas en una variedad de formas. En lo
interior, el ambiente más abierto nos permitió realizar algunas reuniones y sesiones de entrenamiento importantes. A pesar de que las negociaciones no fueron
exitosas, no nos arrepentimos de nada.
Luego de que la tercera ronda de negociaciones se rompiera en noviembre de 2001 (v. adelante la Subsección Las primeras conversaciones
de paz (agosto-noviembre de 2001)), el CPN-M puso fin unilateralmente a
su cese del fuego y reanudó la Guerra Popular con ataques simultáneos a
dos cuarteles de distrito, incluso el de Ghorahi (distrito de Dang), donde
el PLA utilizó una fuerza de 1.100 efectivos para asaltar las barracas del
RNA. Fue el primer ataque del PLA al ejército real y constituyó un cambio
significativo en su estrategia militar. Ananta, quien en ese entonces estaba a cargo del los Cuarteles Militares Regionales del Oeste, expone lo
siguiente:
Para el momento del ataque de Holeri [en el mes de julio] nuestras batallas con
la policía ya habían terminado. Los habíamos derrotado. Pero después de la masacre de Palacio, tanto el rey como su ejército se habían reactivado. Eventualmente descubrimos que aún durante el periodo de cese del fuego el RNA había estado aumentando sus fuerzas y su capacidad armamentista en diferentes lugares.
En Ghorahi, por ejemplo, el RNA elevó el rango de sus tropas de compañía a batallón, como preparación para atacar nuestra unidad base. Por lo tanto, nos vimos
obligados a atacar las barracas del ejército en ese lugar.
El ataque fue exitoso y los maoístas se apropiaron de gran número de
armas y municiones. Al día siguiente Prachanda emitió un comunicado
— 262 —
oficial para anunciar la creación del PLA y del Consejo Popular Revolucionario Unido de Nepal. Establecidos pocos meses antes, el cuerpo de
gobierno del CPN-M y el ejército regular eran ahora realidades públicas.
El exitoso ataque a Ghorahi marcó asimismo un cambio en la estrategia militar del CPN-M. Como lo señala Ananta,
Antes usábamos tácticas de guerra móvil contra la policía, es decir, tácticas de
‘pegar y correr’ con fuerzas relativamente pequeñas. Pero a partir del ataque a
Ghorahi entramos en una etapa de guerra altamente móvil y comenzamos a
desarrollar una estrategia bélica posicional, que empleaba fuerzas del PLA más
grandes contra nuestros objetivos en el gobierno.
Dos días después, tras otro asalto del CPN-M hecho al oriente de Nepal, el gobierno declaró el estado de emergencia por seis meses y, por
primera vez, hizo un despliegue a gran escala, en el conjunto del territorio nacional, de las fuerzas del RNA contra el CPN-M. Fue un momento
decisivo. Hasta entonces solo la Policía de Nepal y la Fuerza Armada de la
Policía11 se habían desplegado para contener la insurgencia del CPN-M.
Ahora, luego de la declaración del estado de emergencia, ambas fuerzas
policiales se unieron bajo el comando del RNA. Esto trajo como resultado un marcado aumento del número de bajas en ambos lados de la
contienda.
En los meses siguientes el CPN-M amplió la escala de sus actividades
militares, especialmente en sus unidades base desplegadas al oeste de
Nepal, donde emprendieron varios ataques victoriosos contra las fuerzas
de seguridad. No obstante, el avance del PLA se detuvo cuando intentaron atacar Khalanga (distrito de Jumla), en noviembre de 2002. A pesar
de que les ganaron a las fuerzas policiales (al eliminar a 33 agentes), no
pudieron derrotar al ejército. Fue una experiencia amarga que trajo como
resultado un cambio profundo de su estrategia militar, como lo explica
Bhattarai:
11
La Fuerza Armada de la Policía es un cuerpo paramilitar establecido en octubre de 2001 para contrarrestar la insurgencia maoísta.
— 263 —
NEPAL
En búsqueda del poder del Estado
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
NEPAL
[Hasta noviembre de 2002] realizamos las acciones militares más exitosas. Pero
durante esos periodos los gobiernos de los Estados Unidos y la India prestaban
asistencia militar al RNA, proveyéndolo de armas modernas y entrenamiento del
ejército norteamericano. Este ejército también enseñó al RNA a fortificar sus barracas, lo que dificultó la realización de nuestros asaltos. A partir del ataque de
Jumla cambiamos, por consiguiente, nuestras tácticas para obligar a las fuerzas
de seguridad a salir fuera de sus barracas.
Tercera etapa: ofensiva estratégica
En enero de 2003, una Fuerza de Operaciones Especiales del PLA asesinó
en el valle de Katmandú al comandante de la Fuerza de Policía Armada,
junto con su esposa y su guardaespaldas. Esto produjo un resultado sorprendente cuando, tres días después, el gobierno y el CPN-M determinaron por separado declarar públicamente una tregua. En simultánea con
las negociaciones bilaterales con el Estado (v. adelante la Sección Entre
acuerdo y revolución: una serie de negociaciones de paz fallidas con el Estado nepalí
nepalí), en mayo de 2003 el CPN-M realizó una reunión del Comité
Central en el distrito de Rolpa, donde se tomaron importantes decisiones
militares. De acuerdo con Ananta, el partido decidió, en particular, formar
milicias populares y comenzar así a dar entrenamiento militar a todos los
trabajadores de tiempo completo, e igualmente a la población en general en sus unidades base.12 De igual manera, en junio, constituyó en el
oeste de Nepal una fuerza del PLA en el nivel de división, seguida de otra
en el este un año después.
A finales de agosto, en cuanto el CPN-M rompió su segunda tregua,
se llevaron a cabo dos asaltos infructuosos en las bases de la Fuerza de
Policía Armada instaladas al oeste de Nepal. En seguida el PLA se involucró primordialmente en acciones descentralizadas (p. ej., asesinatos y
emboscadas a vehículos de las fuerzas de seguridad). En marzo de 2004
se reiniciaron los ataques a gran escala y se realizaron asaltos a dos cuarteles de distrito, Bhojpur al oriente y Beni al occidente.
12
Las milicias populares fueron organizadas con base local, separadas de las otras unidades militares del PLA.
— 264 —
En términos de personal y armamento, el ataque a Beni fue la acción
militar más grande emprendida hasta ese momento por el PLA. Se operó con una variedad de armas y un total cercano a las 4.500 unidades,
incluidos 2.600 combatientes armados, todos procedentes de cuatro de
las brigadas de la División Oeste del PLA. Como lo explica el comandante
de la División, Pasang (alias Nanda Kishor Pun), “Necesitábamos pasar
nuestra guerra de tácticas móvil a la guerra posicional y teníamos que
mostrar que podíamos llevar a cabo acciones militares a gran escala”.13
En el ataque, el PLA ocupó la Oficina de la Policía de Distrito y el distrito de Jail, y destruyó prácticamente todos los edificios del gobierno de
Beni. A pesar de que no se tomaron las barracas del RNA, esta acción fue
un éxito: las fuerzas del PLA ocuparon los cuarteles de distrito por cerca
de doce horas.
Junto con estas actividades militares, en enero de 2004 el CPN-M
también comenzó un nuevo ejercicio político, diseñado para posibilitar
la gobernabilidad autónoma por parte de los pobladores locales. Específicamente, el país estaba dividido en nueve regiones autónomas; seis
de ellas estaban definidas por la nacionalidad y las otras tres eran regionales. Igualmente formaron un Gobierno Popular con Cámara de Representantes Popular en cada región (excepto en el valle de Katmandú).14 Al
crear estos cuerpos regionales, el CPN-M culminó la erección de su propia
estructura de gobierno paralelo, empezando desde el nivel de aldeas y
ascendiendo hasta el gobierno central.
A su vez, la estructura militar del PLA se volvió altamente desarrollada,
con dos divisiones, siete brigadas, 19 batallones y muchas más compañías, secciones y pelotones en operación activa.
En consecuencia, pasados tres años de la segunda etapa de la Guerra
Popular –la de estancamiento estratégico–, el CPN-M decidió que había
llegado el momento de entrar en la etapa final, la ofensiva estratégica,
13
14
Entrevista con Pasang en Rolpa, marzo de 2006.
Después, los maoístas lo cambiaron a “República Autónoma”.
— 265 —
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En búsqueda del poder del Estado
NEPAL
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
con el propósito de hacerse al control del poder gubernamental en el
nivel del Estado, o central. Esta decisión se tomó en agosto de 2004, durante una reunión del Comité Central realizada en Phuntibang (distrito
de Rolpa), donde el partido adoptó otra decisión crucial: movilizar la opinión popular en contra de la India. Este desarrollo estratégico se basó
en los cambios operados en las políticas gubernamentales indias hacia
el CPN-M, muchos de cuyos efectivos solían refugiarse en ese país. Por
ejemplo, en agosto de 2003, un importante miembro del Politburó del
partido, Gajurel, fue arrestado en el aeropuerto de Chennai. Pocos meses
después otros líderes maoístas corrieron la misma suerte y en abril de
2004 once de los 95 miembros del Comité Central habían sido arrestados
en la India. Debido a estos incidentes, el CPN-M decidió trasladar a Nepal
los cuarteles que el partido tenía en la India (donde se habían refugiado
el presidente Prachanda y su personal).
La reunión de Phuntibang estuvo marcada igualmente por una confrontación interna que protagonizaron el presidente Prachanda y su segundo al mando, Bhattarai. Bhattarai expone el desacuerdo de la manera
siguiente:
Luego de más de ocho años de insurgencia una especie de clase apareció en
nuestro partido. Comenzaron a emerger lentamente caracteres burgueses que
imprimieron sentimientos de insatisfacción entre los núcleos. Otro asunto fue la
centralización del liderazgo. En el año anterior, cuando adoptamos los conceptos de Prachanda sobre “El desarrollo de la democracia en el siglo XXI”, también
acordamos poner marcha la idea de democratizar el partido para evitar la concentración del poder en un líder. Sin embargo, en contra de esto, el Comité Central concluyó que todo el poder del partido debía centralizarse en el presidente,
incluso la autoridad sobre los tres instrumentos de la Guerra Popular –el partido,
el ejército y el poder, o Gobierno Popular–. Como estábamos entrando en la etapa
final de la guerra, el Comité decidió que necesitábamos un liderazgo fuerte. Junto
con otros camaradas, me opuse a esta decisión. Pensábamos que si una persona
se volvía muy poderosa, entonces el partido se tornaría autocrático.
Igualmente diferimos en opiniones con respecto a la campaña anti-India. Al no
haber intervención militar directa india en Nepal (por ejemplo, como la de los
Estados Unidos en Vietnam y la de Japón en China), dijimos que mejor nos enfocáramos en pelear contra la monarquía. Sostuvimos que la democracia, no el
— 266 —
nacionalismo, debería ser el asunto primordial, mientras que otros camaradas insistían en la necesidad de prepararse para una intervención extranjera.
Luego de que la facción de Bhattarai utilizara los medios de prensa
nepalíes para exponer su confrontación en una “Nota de disensión” publicada a finales de 2004, este conflicto de liderazgo se tornó más serio.
Había tantas cosas involucradas que, de acuerdo con Ananta, el CPNM estuvo a punto de dividirse. El Politburó respondió fuertemente a la
fuga de información sobre el conflicto interno del partido. En una sesión
efectuada a finales de enero de 2005 en Lahabang (distrito de Rukum), el
alto organismo acordó acciones punitivas contra tres de sus miembros:
Bhattarai, su esposa Hishira Yami y Dina Nath Sharma.
Sin embargo, el 1º de febrero, al día siguiente de aprobada esta decisión, el rey Gyanendra dio un golpe de Estado con el apoyo del RNA. Ese
fue el momento decisivo de la disputa interna del partido, según Bhattarai: “Luego del golpe dado por el rey, nuestra disputa interna sobre asuntos prioritarios se resolvió automáticamente porque estuvo claro que él
era nuestro principal enemigo. De hecho, el movimiento del rey en contra del Estado nos unió”. En una nueva reunión del comité hecha en octubre de 2005 en Chunbang (distrito de Rukum), fue retirada la sanción
impuesta a Bhattarai y los otros dos líderes y la unidad del partido quedó
restablecida.
Pese a haber declarado un nuevo cese del fuego unilateral un mes
antes (v. adelante la Subsección Cooperación entre el CPN-M y la Alianza
de los Siete Partidos15 contra la monarquía), el partido decidió continuar
con su estrategia ofensiva y movilizar sus fuerzas armadas hacia la capital
para atacar a los cuerpos centrales del poder. Al respecto, Ananta afirma:
Bajo la nueva consigna de “Ataque a la cabeza [poder central, o el Palacio], parándonos en la columna [la autopista]’, centralizamos nuestras fuerzas de PLA en
las regiones que se extienden alrededor del valle de Katmandú. Intensificamos
15
La Alianza de los Siete Partidos (SPA, por sus siglas en inglés) incluye: el NC, el NC (D), el CPN (UML), el ULF, el Frente
del Pueblo de Nepal, el Partido de Trabajadores y Campesinos de Nepal y el Partido Sadhbhavana de Nepal (Anandi
Devi).
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En búsqueda del poder del Estado
NEPAL
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
nuestras acciones militares en las autopistas, las áreas urbanas y los cuarteles de
distrito. A la vez aumentamos las fuerzas del PLA de tres a siete divisiones –en
parte porque nos enteramos de que el RNA también estaba elevando sus divisiones a seis y en parte porque teníamos que estar preparados para posibles levantamientos de la población en áreas urbanas–. Ocurrido esto, tantos trabajadores
de tiempo completo del partido como fue posible se unieron al PLA.
Aunque el RNA mató al comandante de la división del PLA durante un
ataque aéreo realizado en noviembre en el distrito de Rolpa, el CPN-M extendió voluntariamente un mes más su cese del fuego de tres meses. Sin
embargo, luego de que, a finales de diciembre, las fuerzas de seguridad
oficiales emprendieran la que hasta entonces fue su más grande operación contra el CPN-M –con la clara intención de provocarlo y obligarlo a
romper su tregua–, el CPN-M dio por terminado el alto el fuego unilateral
y retornó a la acción militar en enero de 2006.
A pesar de todo, esta última serie de campañas solo habría de durar unos pocos meses; terminó en abril, cuando los maoístas reunieron
otras fuerzas políticas para participar en una revolución pacífica y un
nuevo proceso de paz se inició en el mes siguiente. Los eventos posteriores son tratados más adelante en la Sección Transición a la paz y
políticas no-violentas en un Estado democrático, luego de repasar las dinámicas de las negociaciones de paz entre el CPN-M y el Estado nepalí
desde 2001.
Entre acuerdo y revolución: una serie de negociaciones de paz
fallidas con el Estado nepalí
El CPN-M está en el corazón del partido y siempre ha subordinado su
estructura militar y sus estrategias a su visión política de largo plazo. Su
objetivo inicial era asegurarse el poder del Estado y establecer una democracia socialista. Su petición política primordial se articuló primero
durante la conferencia nacional del partido, se tornó coherente durante los últimos años de la Guerra Popular y se desarrolló alrededor de: 1)
la convocación para que todos los partidos políticos se reúnan en una
conferencia de deliberación; 2) la formación de un gobierno interino que
— 268 —
incluyera al CPN-M; y 3) la elección de una Asamblea Constituyente orientada a elaborar una nueva Constitución.
La presente sección estudia los intentos sucesivos hechos por el CPNM y el gobierno nepalí para terminar el conflicto armado y solucionar los
diferentes asuntos estructurales y de seguridad mediante negociaciones
dentro del partido. El periodo en cuestión comienza en 2001 y termina
en mayo de 2006, cuando los maoístas hacen un giro decisivo para la resistencia pací
pacífica.
Las primeras conversaciones de paz
(agosto-noviembre de 2001)
La primera serie de negociaciones entre el CPN-M y el gobierno nepalí
tuvo lugar poco tiempo después de la masacre del Palacio, la sustitución
del primer ministro Koirala y su colega Deuba del NC y las declaraciones
mutuas del cese del fuego por parte de los maoístas y del gobierno en
julio de 2001 (v. atrás en la Sección La insurgencia armada maoísta: crecimiento organizativo y evolución estratégica durante la Guerra Popular
Popular).
En agosto sostuvieron la primera ronda de conversaciones de paz en las
afueras de Katmandú. Un equipo de negociación de tres miembros representó a los maoístas y en la primera reunión no se presentó ninguna
agenda, tal como lo informa Bhattarai:
Queríamos un cambio político con el menor sacrificio. Por lo tanto, le dimos al gobierno la oportunidad de idear una solución política. Al mismo tiempo, quisimos
comunicar a las masas nuestro deseo político de encontrar una solución a través
de negociaciones pacíficas. Políticamente, el equilibrio de poder estaba a nuestro
favor porque [el rey] Gyanendra no era popular entre la gente y había disputas
entre los miembros del partido del NC. Así que pensamos que había poca oportunidad de éxito.
Solo dos días antes de que comenzara la segunda ronda de conversaciones programada ocurrió el ataque al World Trade Center de Nueva
York. Este evento lejano cambió radicalmente la escena política nepalí.
En particular, tuvo enormes consecuencias negativas para el CPN-M y la
— 269 —
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En búsqueda del poder del Estado
NEPAL
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
oposición a ellos creció, tanto dentro como fuera del país. Siguiendo la
tendencia antiterrorista, los gobiernos indio y estadounidense incluyeron al CPN-M en la lista de grupos terroristas proscritos y el gobierno indio desplegó sus fuerzas de seguridad a lo largo de la frontera con Nepal
e inhabilitó a la organización hermana del CPN-M en la India.
A pesar de estos acontecimientos, la segunda ronda de conversaciones continuó tal como estaba previsto. El CPN-M presentó al equipo negociador del gobierno una lista de peticiones de 31 puntos. Tres
exigencias políticas tuvieron especial significación: 1) dar al pueblo el
derecho a establecer una nueva Constitución; 2) disolver el gobierno
actual y formar un gobierno interino; y 3) dar un paso adelante hacia la
introducción de una república en Nepal. Esta última petición resultó ser
un punto de fricción, aunque el CPN-M eventualmente cambió su posición. Bhattarai dice lo siguiente sobre las razones que actuaban detrás
de ese cambio:
Nuestra prioridad era declarar llanamente la república, pero el lado gubernamental no estaba preparado para ello. Entonces, a cambio, propusimos celebrar unas
elecciones para Asamblea Constituyente en las cuales el asunto se pudiera debatir. Esta fue nuestra segunda opción. Sin embargo, la otra parte ni siquiera aceptó
esta petición alterna y respondió que la Constitución de Nepal era una de las
mejores del mundo y que no había necesidad de elaborar una nueva.
Aunque el CPN-M participó en la tercera ronda de conversaciones,
efectuada a mediados de noviembre, no existía la posibilidad de que las
dos partes encontraran una solución para sus desacuerdos. Por el contrario, el gobierno rechazó rotundamente las tres peticiones principales del
CPN-M. Claramente, esto fue efecto del creciente sentimiento antiterrorista que había en el mundo, como lo confirma Ananta:
Antes del 11 de septiembre el gobierno había mostrado flexibilidad. Había una
ligera posibilidad de encontrar un camino medio. Pero después de esto se perdieron todas las posibilidades. En concreto, el apoyo de los Estados Unidos al gobierno de Deuba comenzó a comportarse con nosotros como queriéndonos decir:
“Deben rendirse; de lo contrario, vuelvan a la guerra”.
— 270 —
El 21 de noviembre, luego de un final inconcluso de la tercera ronda
de negociaciones, Prachanda hizo una declaración pública para anunciar
que las negociaciones de paz se habían roto. Dos días después, el CPN-M
tomó la decisión unilateral de romper la tregua y atacó dos cuarteles de
distrito, y el 25 de noviembre el gobierno anunció la implantación de un
nuevo estado de emergencia, de seis meses de duración (v. atrás la Sección La insurgencia armada maoísta: crecimiento organizativo y evolución
estratégica durante la Guerra Popular
Popular).
Diálogo informal durante el estado de emergencia
(noviembre 2001-abril 2003)
Aunque las negociaciones oficiales llegaron a un punto muerto y los partidos reanudaron la guerra, entre el CPN-M y otros partidos políticos principales hubo movimientos tras bambalinas. Ya en septiembre de 2001 los
maoístas habían organizado en Siliguri (India) una reunión secreta con
los principales líderes de otros partidos comunistas en la cual se ofrecieron a luchar en conjunto por establecer una república. Sin embargo,
el CPN (UML), el partido comunista más grande de Nepal, se mostró en
desacuerdo. Posteriormente, en abril de 2002, en Nueva Delhi, Prachanda
y Bhattarai se encontraron por primera vez con el presidente del NC, Koirala, aunque la reunión tampoco arribó a ningún acuerdo final sobre la
unión de fuerzas contra de la monarquía.
Cuando el Estado de emergencia de seis meses estaba a punto de
expirar en mayo de 2002, dentro del NC gobernante se presentó una disputa a gran escala sobre su extensión. El Primer Ministro Deuba solicitó
al rey Gyanendra permiso para disolver la Cámara de Representantes y
extender el Estado de emergencia por tres meses más. El rey lo concedió pero solo con la condición de que se celebraría una elección general
en los próximos seis meses, como lo estipulaba la Constitución. Aunque
esto parecía ser un movimiento táctico de Deuba, Bhattarai afirmó que la
Cámara de Representantes se había disuelto porque el rey había sido informado del intento del CPN-M de formar una alianza con otros partidos
políticos en contra de la monarquía. Como resultado de esta disolución,
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En búsqueda del poder del Estado
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
que estuvo seguida por una disolución nacional del gobierno local en
agosto, Nepal careció completamente de cualquier tipo de liderazgo político representativo. Esta maniobra permitió al rey Gyanendra ejercer el
poder más fácilmente y al tiempo provocó una división en el NC, con la
permanencia de Koirala como líder de la corriente dominante del partido
y del Primer Ministro Deuba a la cabeza del nuevo Congreso Nepalí (Demócrata), NC (D) según su sigla en inglés.
El CPN-M manifestó su deseo de reanudar las negociaciones a la vez
que denunció las maniobras del Primer Ministro Deuba. Pero, más allá de
mostrar un interés en negociar, la administración continuó con su intento
por controlar la insurgencia maoísta por medios militares.
Durante este tiempo, el rey Gyanendra simultáneamente hacía publicidad a su intención de involucrarse en la política mediante apariciones
frecuentes en los medios, tanto nacionales como internacionales. El 4 de
octubre, cuando el Primer Ministro Deuba pidió al rey posponer las elecciones generales a causa de la situación de seguridad pública, el soberano
respondió destituyéndolo junto con su gabinete. Una semana después
nombró nuevo primer ministro a uno de sus partidarios, Lokendra Bahadur Chand. Se trató en realidad de un golpe palaciego sin derramamiento
de sangre, porque la Constitución no concedía ese derecho al rey.
Segundas conversaciones de paz (abril-agosto 2003)
Como reacción al movimiento anticonstitucional del rey, en el otoño del
año 2003 los cinco principales partidos políticos nepalíes, entre ellos el NC
y el CPN (UML), comenzaron movimientos de protesta callejeros contra
el régimen del rey Gyanendra. Cuando el CPN-M y el gobierno respaldado por Palacio anunciaron sorpresivamente un segundo cese del fuego
mutuo (v. la atrás la Sección La insurgencia armada maoísta: crecimiento
organizativo y evolución estratégica durante la Guerra Popular
Popular), este gesto
despertó sospechas en las filas de los partidos mayoritarios. Dentro de la
estructura triangular de la política nepalí, ellos habían sido efectivamente
dejados de lado por el rey y el CPN-M.
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A pesar de sus esfuerzos por avanzar en una alianza antimonárquica
con los partidos opositores, el CPN-M aceptó la oferta del monarca para
una segunda ronda de negociaciones de paz. Bhattarai habla del raciocinio detrás del movimiento:
Luego de la masacre de Palacio, interactuamos constantemente en diferentes niveles con otros partidos políticos para unirnos en contra del rey. Sin embargo,
no tuvimos eco. Por el contrario, el monarca nos ofreció la oportunidad de negociar… Tal vez pensó que al invitarnos a negociar podría adquirir legitimidad
política. Nosotros, pese a no abrigar muchas esperanzas en el éxito de las negociaciones, reflexionamos que no teníamos nada que perder. Luego de luchar
con el RNA por cerca de un año, habíamos ganado fortaleza, tanto política como
militar. Como el monarca no era popular… y los demás partidos políticos estaban
marginados, pensamos que estábamos en una posición más favorable que cuando se habían presentado las primeras negociaciones de paz. Por eso enviamos a
líderes de alto rango a la segunda ronda de negociaciones, a pesar de nuestras
aprehensiones de que el monarca solo estuviera jugando.
Las negociaciones comenzaron en Katmandú a finales de abril de
2003. El equipo del gobierno estaba encabezado por el Ministro de Información y Comunicaciones, Ramesh Nath Pande, con Bhattarai a la cabeza de un equipo de tres personas del CPN-M. La lista de 24 peticiones
del CPN-M incluía la formación de un gobierno interino y la organización
de elecciones para Asamblea Constituyente en el plazo de los próximos
seis meses. Respecto a la Constitución, nuestros hombres pidieron la soberanía absoluta del pueblo, un sistema proporcional de representación
para las elecciones parlamentarias, la formación de un nuevo ejército
nacional que incorporara al PLA y al RNA y la declaración de Nepal como
Estado secular.
A principios de mayo, los dos equipos negociadores discutieron la
posibilidad de restringir la actividad del RNA a un radio de cinco kilómetros desde sus barracas y durante el periodo de cese del fuego. El
asunto aumentó el ya fuerte rechazo de esta idea por parte de los altos
líderes del RNA. Aunque el ministro Pande dijo en una entrevista con la
BBC que el gobierno había contemplado tal restricción de la actividad
del RNA solo como una propuesta, el CPN-M reclamó que, de hecho,
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En búsqueda del poder del Estado
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
ellos habían llegado a un acuerdo que habían anunciado en una rueda
de prensa. Pocos días después de esta controversia Chand presentó su
renuncia.
El 4 de junio, el rey designó como nuevo primer ministro a Surya Bahadur Thapa, partidario de la monarquía aún más radical. La administración de Thapa conformó un nuevo equipo para las conversaciones
pero su relación con el CPN-M se fue enfriando cada vez más. Luego
de que durante el mes de julio las fuerzas de seguridad comenzaran
a arrestar a miembros del CPN-M en la capital, el partido cerró repentinamente sus oficinas de Katmandú. Los miembros de su equipo de
negociación, junto con otros activistas del partido, también pasaron a
la clandestinidad. A finales de julio el CPN-M presentó al gobierno un
ultimátum de cinco días, que incluía cinco condiciones para continuar
participando en el proceso de paz. Demandaron, especialmente, la
participación directa del soberano en las negociaciones y la anulación
del anti-Acuerdo de Asistencia Antiterrorismo, que había sido firmado
con el gobierno de los Estado Unidos tres meses antes.
Aunque el gobierno no cedió a todas las exigencias del CPN-M,
aceptó participar en una nueva ronda de negociaciones. Según
Bhattarai, lo hicieron “solo por captar la atención pública”. Dos días de
conversaciones comenzaron a mediados de agosto al oeste de Nepal,
cuando el equipo negociador del gobierno presentó su propio documento de conceptos, que proponía enmiendas a la Constitución.
A pesar de ello, el CPN-M no se rindió en su solicitud de elecciones
para una Asamblea Constituyente. El día programado para iniciar las
negociaciones, este estancamiento empeoró porque en el distrito de
Ramechap, asentado al oriente de Nepal, el RNA mató a 19 maoístas
y civiles que estaban desarmados. Una semana después, el presidente
Prachanda anunció, a través de la página de Internet del partido, que
la tregua de sietes meses había concluido y con ella la segunda ronda
de negociaciones de paz.
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Cooperación entre el CPN-M y la Alianza de los Siete Partidos16
contra la monarquía
El espectro político se alteró significativamente en 2005 y continuó el
acercamiento entre los maoístas y los partidos de oposición mayoritarios
en contra del rey. Un factor importante que permitió este cambio fue la
reorientación ideológica emprendida por los maoístas en mayo de 2003,
durante la segunda serie de negociaciones de paz. En una reunión del
Comité Central efectuada en el distrito de Rolpa, Prachanda presentó una
propuesta titulada “El desarrollo de la democracia en el siglo XXI”, que fue
acogida unánimemente. Uno de sus conceptos principales afirmaba que
el CPN-M aceptaba un sistema político multipartidista competitivo en vez
del sistema tradicional de un partido comunista. Como explica Bhattarai,
Analizamos las experiencias comunistas en el siglo XX, y especialmente la razón
por la cual el socialismo no había resultado exitoso. Sacamos la conclusión de que,
para hacer posible que el pueblo corrigiera los errores del sistema unipartidista,
debía existir una competencia entre los partidos políticos dentro de un marco
constitucional. Este no es un sistema completamente abierto y, por el contrario,
restringe la competencia a partidos antimonárquicos y antiimperialistas. Por lo
tanto, aceptar el sistema multipartidista no significa que hubiéramos dejado de
lado nuestro esfuerzo por establecer el socialismo. Pensamos más bien que, aun
en un sistema socialista, debía haber competencia política.
Otro acontecimiento que facilitó la cooperación del CPN-M y la Alianza de Siete Partidos (SPA) fue el segundo golpe incruento del rey. En la
mañana del 1o. de febrero de 2005 Gyanendra apareció en la televisión
estatal para dirigirse a la nación. En un discurso de 30 minutos reveló
inicialmente que había intentado desestimar la administración Deuba17
en el contexto en que estaba abandonándose el asunto de celebrar una
elección general. El mandatario acusó asimismo a los políticos de dedicarse a reñir dentro de los partidos por el control del poder, y más adelan16
17
La Alianza de los Siete Partidos (SPA, por sus siglas en inglés) incluye: el NC, el NC (D), el CPN (UML), el ULF, el Frente
del Pueblo de Nepal, el Partido de Trabajadores y Campesinos de Nepal y el Partido Sadhbhavana de Nepal (Anandi
Devi).
Deuba fue restituido como Primer Ministro en junio de 2004, luego de una protesta política intensa.
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En búsqueda del poder del Estado
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
te declaró que integraría un nuevo gobierno bajo su dirección. Prometió
restablecer el sistema político multipartidista en el curso de tres años y
restaurar una vez más la paz y la seguridad en Nepal. Respecto de la insurgencia maoísta, anunció que el Estado tomaría decisiones drásticas.
Simultáneamente con esta proclamación real, las fuerzas de seguridad del RNA se desplegaron. Detuvieron a los líderes de los principales
partidos políticos y cortaron todas las instalaciones de comunicación,
incluidas líneas telefónicas, teléfonos móviles y conexiones a Internet.
Esa misma noche se declaró otro estado de emergencia nacional, que
restringió los derechos fundamentales de la población, entre ellos el de
libre expresión, libertad de reunión en lugares públicos y libertad de movimiento. El golpe tuvo un enorme efecto político en todo el país.
Una respuesta inmediata del CPN-M consistió en enviar a Bhattarai a
la India, para que se uniera a otros dirigentes políticos nepalíes que habían salido de Katmandú luego de la maniobra del rey y para hacer cabildeo ante los políticos indios con el propósito de conseguir apoyo para la
resistencia a la monarquía. Mientras estuvo en la India, Bhattarai se mantuvo muy ocupado, como lo indican estas palabras:
En cuanto llegué a Nueva Delhi, me reuní con Praliassh Karat, Secretario General
del Partido Comunista Marxista de la India, y también con algunos líderes del NC
y el CPN (UML), y para el 13 de junio de 2005 organicé reuniones en Nueva Delhi
entre el camarada Prachanda y el líder Koirala, del NC. Por esa época, los siete
partidos políticos más importantes decidieron unirse y enfrentar la norma autocrática del rey. En la mencionada reunión presentamos a Koirala nuestra petición
de crear una alianza con nosotros para unir el movimiento en favor de la creación
de una república. Dijimos que solo mediante un movimiento unido podríamos
derrocar la monarquía. Koirala contestó: ‘Podemos ir en esa dirección lentamente’.
Aunque no nos respondió claramente, la reunión allanó el camino para la creación de la alianza con la SPA.
Los tres gobiernos extranjeros –India, Estados Unidos y Reino Unido–,
que habían estado suministrando ayuda militar ofensiva a Nepal contra
el CPN-M, expresaron igualmente su descontento con el golpe palaciego
y suspendieron su apoyo.
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En mayo de 2005 la SPA emprendió un movimiento pacífico contra el
rey Gyanendra. Exigió tanto el completo restablecimiento de la democracia en Nepal como la reinstalación de la Cámara de Representantes, que
había sido disuelta tres años antes, en mayo de 2002. El NC también tomó
una decisión histórica, al eliminar de la Constitución del partido toda referencia a la forma monárquica. Simultáneamente, diversos grupos de la
sociedad civil se manifestaron en las calles en contra de la monarquía.
En la reunión de agosto de los representantes del NC y del CPN (UML),
efectuada en Nueva Delhi, el líder del CPN-M, Bhattarai, y el portavoz del
partido, Krishna Bahadur Mahara, anunciaron su deseo de declarar una
tregua unilateral. De acuerdo con Bhattarai, las razones para tomar esta
decisión fueron las siguientes:
El rey Gyanendra planeaba viajar a Nueva York para asistir a la conferencia general de las Naciones Unidas a realizarse en septiembre. Pensamos que si declarábamos la tregua unilateralmente y el gobierno del rey no respondía, lo pondríamos
en una situación difícil en la conferencia de la ONU. A pesar del escepticismo de
la SPA con respecto a nuestra decisión, por estimar que ella le daría una ventaja al
soberano, a principios de septiembre nosotros, sin embargo, declaramos un cese
del fuego de tres meses.
En realidad, la estrategia del CPN-M funcionó: Gyanendra canceló su
viaje a Nueva York y la alianza entre los maoístas y la SPA se tornó más
real. Un mes después de declarada la tregua, el CPN-M celebró en Chunbang (distrito de Rukum) una reunión del Comité Central en la que se
tomó la decisión histórica de aliarse con la SPA para luchar contra la monarquía. El partido acordó asimismo emprender un movimiento popular
guiado por la consigna de “República Democrática” (Loktantric Ganatantra) y enfocar sus campañas internacionales en contra del imperialismo
norteamericano.
Pasada la reunión del Comité Central, las reuniones bilaterales entre
los líderes del CPN-M y el CPN (ULM) tomaron la decisión de convocar a
todos los grandes líderes del partido a una reunión que debería realizarse el 17 de noviembre en Nueva Delhi. Allí alcanzaron un entendimiento
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En búsqueda del poder del Estado
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
histórico alrededor de doce puntos, que incluían el fin de la dominación
directa del rey, la instauración completa de la democracia a través de la
elección de una Asamblea Constituyente que articularía una nueva Constitución y la solicitud a la ONU de supervisar tanto al RNA como al PLA
para garantizar una elección de Asamblea Constituyente justa e imparcial. Bhattarai recuerda:
En la reunión las discusiones se presentaron primordialmente entre tres partidos políticos: el NC, el CPN (UML) y el CPN-M, más unos pocos directivos del CPN
(Centro Unido). Mientras se redactaba el entendimiento, insistimos en el término “república democrática” en vez de “democracia total”, pero los dirigentes del
NC no estuvieron de acuerdo con el empleo de la palabra “república”. Entonces
tuvimos que llegar a un acuerdo sobre este asunto [con ellos] (…) porque pensamos que lo más importante era formar un frente unido con la SPA para luchar
contra la monarquía. Después de aliarnos con ellos, una disputa en tres sentidos
entre las fuerzas políticas centrales de Nepal se convirtió, por primera vez, en una
controversia en dos sentidos. Esto quiere decir que los partidos maoístas revolucionarios y los parlamentarios demócratas unieron fuerzas para hacer frente a la
monarquía autocrática. Fue un momento importante.
El gobierno del rey declaró que a principios de febrero de 2006 celebraría elecciones municipales en todo el país. Como respuesta a esta determinación, y con el apoyo tácito de la dirección de la SPA, el CPN-M anunció
la finalización de su cese del fuego unilateral y dejó claro que haría todo
lo que estuviera a su alcance para obstruir la elección. Luego de reanudar
sus actividades militares en enero, el PLA asaltó varios municipios, incluso
el pueblo histórico de Tansen (distrito de Palpa) y la estación de policía de
Tankot, situada en el valle de Katmandú. Asesinó asimismo a un número de
candidatos postulados para la elección y, como resultado de estas acciones,
cerca del 75 por ciento de los escaños ofrecidos se quedaron sin candidatos y la proporción de votantes alcanzó apenas al 21 por ciento.
Díez días después de las elecciones municipales, a mediados de febrero de 2006, el presidente Prachanda emitió un comunicado en que
anunciaba que el 14 de marzo comenzaría un bloqueo indefinido del valle de Katmandú y de los cuarteles de distrito, seguido de un paro general
indefinido a todo lo largo del país. Cinco días después de que empezara
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el bloqueo, los líderes del CPN-M se reunieron en Nueva Delhi con la SPA
y acordaron que los maoístas cancelarían la “huelga política general” que
tenían planeada, mientras que la SPA emprendería una huelga general de
4 días el 6 de abril.
Participación maoísta en la revolución
de 19 días en abril de 2006
La huelga general de cuatro días duró en realidad 19. Aunque la SPA la
convocó públicamente, el CPN-M participó activamente de diferentes
maneras. Según Bhattarai, la SPA dudó en emprender un movimiento
conjunto.“Abrigaban el temor de mantener una alianza directa con nosotros, debido a la presión de las fuerzas internacionales, principalmente la
de Estados Unidos. Para respaldar la huelga, arreglamos y ella se anunció
formalmente en nombre de la SPA”.
Días antes de que se programara el inicio de la huelga general, el CPNM declaró una tregua unilateral en el valle de Katmandú para que la SPA
pudiera adelantar libremente sus programas callejeros, como demostraciones y concentraciones. El 4 de abril, el rey emitió una orden de prohibición de reuniones masivas y manifestaciones en Katmandú y Lalitpur. En
cuanto comenzó la huelga, se detuvo todo el tráfico y la mayoría de colegios y oficinas cerraron en todo el país. A pesar de la orden de prohibición
y del toque de queda durante el día en Katmandú y las áreas circundantes, más y más gente salió a las calles a corear consignas antimonárquicas.
Ananta, segundo comandante del PLA y encargado de la Región Central
Especial, que incluía el valle de Katmandú, describe de la siguiente manera la participación del CPN-M:
Durante los 19 días de huelga general, una brigada de la Tercera División del PLA
estaba en el valle de Katmandú. Asistieron a demostraciones y participaron en
agitaciones, lanzando piedras y peleando con la fuerza pública. También enviamos a todas las personas posibles desde los distritos aledaños al valle de Katmandú, bajo la prohibición de la SPA de participar en las demostraciones. Desde
el distrito de Kavre enviamos a más de 90.000 personas, solamente a las ciudades,
entre ellas Katmandú y Banepa.
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
A pesar de que se había impuesto el toque de queda y el gobierno real había hecho su mejor esfuerzo por controlar a la población
mediante la movilización de todas las fuerzas de policía, la Fuerza de
Policía Armada y el RNA, los enfrentamientos entre la gente y los destacamentos de seguridad se intensificaron día a día. La huelga se extendió por todo el país e incluso involucró a funcionarios del gobierno.
El 21 de abril de 2006 tuvo lugar la más grande manifestación ocurrida
hasta el momento en Nepal, que contó con varios cientos de miles de
personas que coparon los 27 kilómetros de la carretera de circunvalación que rodea a Katmandú y Lalitpur. Esa noche el rey Gyanendra
respondió declarando que el poder administrativo sería devuelto al
pueblo. También solicitó a la SPA que eligiera un primer ministro y lo
recomendara al monarca, pero la SPA rechazó esta oferta y, en cambio,
invitó a una “Demostración del Millón de Personas”, a cumplirse el 25
de abril en la carretera de circunvalación. Sin embargo, el 24 de abril,
en una emisión nocturna del canal gubernamental, Gyanendra anunció que devolvería la soberanía al pueblo y reinstauraría la Cámara de
Representantes (disuelta cuatro años antes, en mayo de 2002), que era
una de las peticiones primordiales de la SPA. También les pidió que formaran un nuevo gobierno. Al día siguiente la SPA anunció el fin de su
huelga general y calificó la proclamación real como una victoria. Esta
decisión produjo reacciones confusas entre la población en general
y los activistas políticos, quienes, como muchas personas, no estaban
satisfechos con la decisión de levantar la huelga. Pensaban que si ella
hubiera continuado por unos pocos días más, habrían podido alcanzar
el objetivo de la república.
El CPN-M reclamó a la SPA por aceptar la proclamación real sin consultarles y dejó en claro que intentó rechazarla. Más adelante informó que
comenzarían a aplicar bloqueos a todos los cuarteles de distrito, hasta
que se anunciara oficialmente la convocación de nuevas elecciones para
la Asamblea Constituyente. Sin embargo, en respuesta a una solicitud de
la dirección del NC, el CPN-M replicó que pospondría los bloqueos hasta
el día siguiente, en espera de la nueva reunión de la reinstaurada Cámara
de Representantes. Según Ananta,
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La SPA nos traicionó al comprometerse con el rey sin consultarnos. A pesar de
que éramos la misma fuerza en lucha contra la monarquía, la SPA acordó con
Gyanendra ganar poder y hacerse a puestos públicos en el Parlamento. También
pensamos que hicieron una concesión enderezada a mantener una monarquía
formal. Pero el pueblo nepalí, que había participado en la huelga general, quería
deshacerse de la monarquía e instaurar una república. Entonces, en ese sentido,
la SPA nos había traicionado y había traicionado al pueblo. Al mismo tiempo, sabíamos que el pueblo de Nepal anhelaba la paz. Además, la SPA nos aseguró que
habría una reunión de la reinstaurada Cámara de Representantes solo por uno o
dos días más antes de disolverla. También nos aseguraron que después de esto
habría una reunión de trabajo para formar un gobierno interino que incluiría al
CPN-M. Pero… en lugar de disolver la Cámara de Representantes rápidamente,
siguió gobernando por ocho meses más.
La SPA designó nuevo primer ministro a Koirala, un dirigente del NC
de 83 años que ejercía por cuarta vez el poder. La reinstaurada Cámara de
Representantes aprobó el 30 de abril la celebración de elecciones para la
Asamblea Constituyente. Con el control sobre más del 90 por ciento de
la Cámara, el 18 de mayo la SPA adoptó la “Proclamación de la Cámara de
Representantes 2006”, lo cual acarreó un número significativo de cambios
históricos en materia constitucional. En especial, todos los derechos especiales del rey fueron abolidos y él mismo se convirtió en un ciudadano
nepalí común y corriente. El RNA se transformó en Ejército Nepalí (EN). El
monarca perdió su poder de escoger al comandante en jefe del Ejército, quien de ahora en adelante sería nombrado por el gabinete. Y Nepal
abandonó su título oficial de Estado hindú para convertirse en un Estado
secular. El CPN-M dio la bienvenida a esta proclamación, a pesar de que
manifestaron su insatisfacción con la SPA por no abolir totalmente la monarquía y la acusaron de tratar de mantener la monarquía formal.18
El 26 de abril, el CPN-M anunció un cese del fuego de tres meses y
el nuevo gobierno de la SPA hizo lo mismo el 3 de mayo, con lo cual se
establecieron las condiciones para una tercera, y decisiva, serie de negociaciones de paz.
18
Declaración oficial de Prachanda, mayo 18 de 2006.
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
TRANSICIÓN A LA PAZ Y POLÍTICAS NO-VIOLENTAS
EN UN ESTADO DEMOCRÁTICO
Esta sección final presenta tanto las transformaciones internas del CPNM, de un movimiento de tiempo de guerra a un partido en tiempos de
paz –siguiendo su decisión de dejar la lucha armada y comprometerse
con un proceso de desarrollo político pacífico–, como su interacción con
otras fuerzas políticas nepalíes a partir de mayo de 2006. Igualmente describe la dinámica de un inestable pero decisivo proceso de conciliación
y democratización, junto con los múltiples temas estructurales y de procedimiento que repetidamente impidieron su desarrollo. Por ejemplo, el
cambio constitucional, la elección de Asamblea Constituyente, los enfrentamientos entre etnias y la representación de grupos minoritarios.
Negociaciones hacia un acuerdo de paz comprensivo
El 26 de mayo de 2006 los maoístas y el gobierno llevaron a cabo en Katmandú la primera reunión de negociación, con dos equipos encabezados
respectivamente por el portavoz Mahara, del CPN-M, y el ministro del Interior, Krishna Prasad Sitaura. Acordaron un Código de Conducta de 25
puntos, que cada uno debería respetar durante la tregua. En una rueda
de prensa celebrada después de la reunión, Mahara afirmó: “Al contrario
de las dos negociaciones de paz anteriores, esta vez ambas partes ya han
acordado celebrar las elecciones para la Asamblea Constituyente. Por eso
estimamos que el futuro de las negociaciones es prometedor. No regresaremos a la guerra sangrienta nuevamente”.
En una confirmación de la justeza de las palabras de Mahara, los líderes del CPN-M y los núcleos, que habían trabajado en la clandestinidad
desde el comienzo de la Guerra Popular, lentamente comenzaron a aparecer en público y a participar en concentraciones de masas y otros eventos públicos. A principios de junio el CPN-M efectuó asimismo enormes
demostraciones masivas en el centro de Katmandú, que congregaron a
cientos de militantes del PLA y a numerosos núcleos de otras regiones
de Nepal. Tanto en discursos públicos como en las entrevistas dadas a la
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prensa, los líderes maoístas intentaron expresar su intención de no retornar a la lucha armada. El presidente Prachanda y Bhattarai, quien hasta
entonces había permanecido en la clandestinidad, también comenzaron
a tener apariciones públicas y en revistas y programas de televisión nacional e internacional plantearon su deseo de una solución pacífica del
conflicto. La primera comparecencia de Prachanda en los medios en 35
años de vida política tuvo lugar en una rueda de prensa realizada luego
de su reunión, el 16 de junio, con los líderes de la SPA en la residencia oficial del primer ministro.
Esta cumbre fue un evento espectacular e histórico. La cabeza del
equipo de negociación del gobierno, el ministro del Interior Sitaula, dispuso las cosas a fin de que los dos líderes más importantes del CPN-M
fueran traídos en helicóptero desde Siklis (distrito de Kaski), donde estaban realizando una sesión de entrenamiento político. La reunión, que
duró hasta bien avanzada la noche, dio como resultado un acuerdo de
ocho puntos entre los ocho partidos políticos, es decir, el CPN-M y la SPA.
Las cuestiones a destacar de este acuerdo incluían: 1) elaboración de una
Constitución y formación, en el curso de un mes, de un gobierno interino
que incluyera a representantes maoístas; 2) disolución de la Cámara de
Representantes y de varios niveles de los gobiernos populares del CPNM; y 3) invitación a la ONU para que supervisara el proceso de manejo de
armas para el NA y el PLA, hasta que se celebraran las elecciones para la
Asamblea Constituyente.
A pesar de la presencia de los altos directivos de la SPA en esta primera reunión, poco después algunos de estos partidos –y de manera destacada el CPN (UML) y el NC (D)– culparon al NC y al CPN-M de adoptar
decisiones sobre temas importantes sin consultarles. Específicamente se
refirieron a la decisión de disolver la Cámara de Representantes. Además
de dichas pugnas en el seno de la SPA, la deteriorada salud del primer
ministro, ya entrado en años, afectó el progreso del proceso de paz. Una
variedad de desacuerdos, relacionados en particular con el tema del decomiso de armas del PLA, rompió las disposiciones del acuerdo. Luego de
varias rondas de negociación, el gobierno y el CPN-M entregaron al Secre-
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
tario General de la ONU, Koffi Annan, una solicitud conjunta: 1) monitorear
la situación de los derechos humanos en Nepal a través de la Oficina de la
Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en
el país; 2) monitorear si las dos fuerzas armadas, el NA y el PLA, respetaban
el código de conducta durante la tregua; 3) utilizar a expertos civiles para
verificar y monitorear los soldados y las armas del PLA, asegurarse de que
el EN permaneciera dentro de sus barracas y de que ninguno de los lados estuviera usando armas; y 4) supervisar las elecciones de la Asamblea
Constituyente. A pesar de esta iniciativa conjunta, el primer ministro Koirala dejó en claro que él no iba a incluir al CPN-M en el gobierno interino
hasta que las armas del PLA hubieran sido decomisadas.
El Comité que había sido diseñando para elaborar la Constitución Interina encontró asimismo dificultades para terminar su misión debido a
opiniones divergentes entre sus miembros. Uno de los temas principales
en los que no pudieron ponerse de acuerdo fue la monarquía. En especial, los miembros del comité del CPN-M sostuvieron que la Constitución
Interina debía declarar una república mientras que otros miembros argumentaron que el futuro de la monarquía debía ser decidido en la Asamblea Constituyente. Al finalizar agosto, el comité presentó finalmente una
versión incompleta a los dos equipos de negociación, que no solucionaba la mayoría de los temas importantes.
A finales de agosto el CPN-M llevó a cabo otra reunión del Comité
Central en Kamidanda, cerca del valle de Katmandú, para discutir la estrategia dirigida a manejar el estancamiento presente. El presidente Prachanda presentó una propuesta que fue sumamente crítica con el papel
del Estado. Por ejemplo, acusó a los líderes de los partidos parlamentarios mayoritarios de rehusarse a disolver la Cámara de Representantes
y manifestó su sospecha de que las fuerzas extranjeras y sus seguidores
nepalíes intentaban llevar a los maoístas de vuelta a la guerra. Al finalizar
su cuarto día de reuniones, los maoístas concluyeron que no abandonarían el proceso de paz. Fundamentalmente para dar continuidad a las
protestas pacíficas en las calles de las ciudades, decidieron ejercer mayor
presión sobre el gobierno para que ideara una solución política. Más ade-
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lante acordaron que aceptarían la supervisión de la ONU en el proceso de
manejo de armas, pero solo después de que fueran resueltos los temas
relacionados con la Constitución Interina (p. ej., el futuro de la monarquía)
y el gobierno interino.
Debido a las opiniones encontradas entre el gobierno encabezado
por Koirala y los maoístas, la SPA y el CPN-M no realizaron una segunda ronda de negociaciones antes de casi cuatro meses. A principios de
octubre, los altos líderes de ambos lados se reunieron otra vez en la residencia del primer ministro. Tomó un mes llegar a un acuerdo conjunto en
todos los temas fundamentales, que incluían el futuro de la monarquía
y el manejo de las armas. Bhattarai, miembro del equipo negociador del
CPN-M, expone exhaustivamente los temas más difíciles para llegar a un
consenso, así:
El tema más controvertido era la monarquía. Queríamos declarar directamente el
fin de la monarquía y establecer una república en la Constitución Interina. Sin embargo, en particular los líderes del NC… no querían decidir el futuro de la monarquía antes de las elecciones de la Asamblea Constituyente; querían esperar hasta
después. Nuestra opinión era que las elecciones podían tomarse un par de años y
no queríamos que el futuro de la monarquía quedara sin resolverse durante todo
ese tiempo. Al final tomamos el camino del medio y acordamos que el problema
se decidiría por simple mayoría de votos durante la primera reunión de la Asamblea Constituyente. Este fue nuestro primer acuerdo durante las negociaciones.
Otro tema difícil era el proceso de manejo de las armas. El gobierno quería licenciar a nuestro ejército a través del así llamado proceso de Desarme, Desmovilización y Reinserción (DDR). Sin embargo, lo rechazamos porque no habíamos sido
vencidos. Además, el PLA era la fuerza principal detrás del cambio político. Entonces adujeron que el antiguo Ejército Nepalí (EN) debía ser licenciado junto con el
nuestro y que ambos debían integrarse para entregar las armas, pero tampoco
aceptamos. Igualmente, querían que entregáramos las armas, exigencia a la cual
nos negamos. El punto común de acuerdo entre nosotros era que el antiguo ejército debía permanecer en sus barracas y nuestro ejército en los cuarteles temporales hasta después de que se celebraran las elecciones de la Asamblea Constituyente. Mientras tanto, acordamos depositar nuestras armas para la supervisión de
la ONU, dejándolas bajo un sistema de candado simple del que nos quedaríamos
con la llave. El mismo número de armas del EN debía ser dejado también bajo la
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
supervisión de la ONU. Sobrellevamos unas negociaciones bastante duras antes
de arribar a este convenio.
El tercer problema era la reestructuración del Estado. De manera repetitiva usamos las mismas palabras en todos los acuerdos hechos con la SPA, las cuales consistían en ‘reestructurar el Estado para resolver el problema de clases, nacionalidades, regiones, género y casta’. Así discutimos diferentes modelos de sistema de
Estado. Un modelo reestructuraba el presente sistema unitario e introducía el federalismo. En una versión que elaboramos para la Constitución Interina, titulada
‘Constitución de la República Federal de Nepal’, habíamos avanzado en esta idea.
Incluso practicamos este modelo durante la guerra, al establecer nueve regiones
autónomas. Pero algunos partidos, especialmente el NC, se opusieron a la frase
‘sistema de república federal’. Al final, sin embargo, aceptaron ‘sistema federal’.
El CPN-M también cedió su posición respecto de que los miembros de
la Asamblea Constituyente fueran elegidos mediante un sistema proporcional de representación, y a cambió aceptó que el 50 por ciento de los
escaños se reservaran para elección directa, a pesar del intenso debate
dentro del partido sobre este tema.
A principios de noviembre, ambos equipos negociadores alcanzaron
un histórico acuerdo de seis puntos en el cual, en primer lugar, hicieron el
compromiso de firmar un acuerdo de paz comprensivo no más tarde del
16 de noviembre, y celebrar las elecciones de la Asamblea Constituyente a
mediados de junio de 2007. Además, acordaron limitar ambos ejércitos a
sus respectivas bases para el 21 de noviembre; finalizar y presentar la Constitución Interina para el 26 de noviembre; disolver ambas cámaras del parlamento para crear una nueva legislatura interina unicameral ese mismo
día, y crear un consejo de ministros interino para el 1º de diciembre.
El 21 de noviembre de 2006 –varios días después de lo esperado–, en
ceremonia llevada a cabo en Katmandú en presencia de diplomáticos y
medios de prensa nacionales e internacionales, el gobierno de Nepal y el
CPN-M firmaron un Acuerdo de Paz Comprensivo. El acto marcó la terminación oficial del conflicto armado que había empezado diez años atrás.
El acuerdo también declaró oficialmente que el rey ya no tendría ninguna
autoridad en los asuntos de gobierno del Estado y anunció la creación de
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un fideicomiso para administrar las propiedades del difunto rey Birendra
y de su familia como intereses del Estado, como también la nacionalización de todas las propiedades que el rey Gyanendra había heredado al
subir al trono. Sin embargo, la implementación de este acuerdo tuvo una
demora significativa.
La democratización del Estado: la Constitución Interina,
la legislatura y el consejo de ministros
Luego de firmar el Acuerdo de Paz comprensivo, los equipos negociadores de la SPA y del CPN-M comenzaron a elaborar inmediatamente la
Constitución Interina. El 16 de diciembre, lograron alcanzar un acuerdo
conjunto sobre 168 puntos a especificar en ella pero, una vez más, el primer ministro Koirala insistió en que el texto solamente se podría validar
una vez finalizado el acuerdo sobre la supervisión del proceso del manejo de armas por parte de la ONU. Días después Koirala y el presidente Prachanda llegaron a un arreglo interino: los soldados Gurkha19 serían desplegados para supervisar las fuerzas del PLA, que estaban replegadas en
sus cuarteles temporales hasta que el equipo de la ONU arribara a Nepal.
También acordaron que la Constitución Interina sería validada inmediatamente, una vez que los ex-Gurkhas llegaran a los cuarteles temporales.
El 15 de enero de 2007, la Cámara de Representantes validó la Constitución Interina y más tarde, esa misma noche, se llevó a cabo la primera
sesión de la legislatura interina. Compuesta por 329 miembros, incluía
antiguos miembros de la Cámara de Representantes (excepto los monárquicos), 73 representantes del CPN-M20 y 48 nuevos designados que
fueron extraídos de todos los ocho partidos políticos.21 Aunque el CPN-M
dejó una solicitud para obtener la presidencia o la vicepresidencia de la
legislatura interina, arribaron a un convenio y cedieron los dos escaños al
19
20
21
Los Gurkhas son soldados nepalíes que trabajan en los ejércitos indio y británico.
Incluyeron a 29 mujeres (muchas de ellas viudas de combatientes del PLA y miembros del partido muertos durante la
Guerra Popular), 23 Janajatis (minorías étnicas), 11 Dalits (personas descastadas) y 20 Madhesis (personas de origen
indio).
Díez de ellos fueron designados por el CPN-M.
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
CPN (UML) y al NC (D), respectivamente. A cambio, acordaron ocupar el
puesto de primer ministro encargado en el gobierno interino.
La creación del nuevo consejo de ministros interino tuvo dificultades,
por varios obstáculos. Una de las principales causas para esta demora
fueron los disturbios en la región de Tarai, que tiene frontera con la India.
El 19 de enero, un soldado del PLA que custodiaba a un líder maoísta
mató a uno de los activistas que participaban en una huelga general convocada por el Foro de Derechos del Pueblo Madhesi. El incidente provocó una serie de revueltas a lo largo del este de Tarai. El gobierno no
pudo controlar la situación y los disturbios se expandieron, convirtiéndose sorpresivamente en serios conflictos entre la comunidad Madhesi (de
origen indio) y la comunidad Pahadi (de la región montañosa de Nepal).
Al tomar en serio esta creciente situación, el primer ministro Koirala se
dirigió a la nación a finales de enero. En este discurso se comprometió a
iniciar una democracia federal en Nepal y restituir, para las elecciones de
la Asamblea Constituyente, las circunscripciones políticas que reflejaran
la realidad tanto de la población como de la geografía de Nepal. Al día
siguiente, el presidente Prachanda realizó una rueda de prensa en Katmandú y acusó a las fuerzas nacionales e internacionales de no apoyar
las elecciones a la Asamblea Constituyente –principalmente a los fundamentalistas hindúes de la India y al gobierno norteamericano, por incitar
a las revueltas–. Al mismo tiempo expresó su compromiso con la política
de autodeterminación del CPN-M para las minorías étnicas oprimidas,
como los Madhesis y los Janajatis. A principios de febrero, tanto el CPN-M
como la SPA acordaron ceder el 49 por ciento de todos los escaños para
ser distribuidos por elección directa a los 20 distritos de la región de Tarai,
y 51 por ciento a los 55 distritos de las regiones de colinas y montañas. Sin
embargo, la situación en la región empeoró y, el 21 de marzo, activistas
del Foro de Derechos del Pueblo Madhesi asesinaron a 29 maoístas que
se preparaban para una concentración en Gaur (Distrito de Rautahat).
Otro retraso en la creación del Consejo de Ministros interino estaba relacionado con la crítica de los líderes de la SPA al comportamiento maoísta. El
primer ministro Koirala amenazaba frecuentemente al CPN-M de que serían
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excluidos del gobierno interino a menos de que pusieran término a sus actividades ilegales (p. ej., portar armas) y devolvieran a la gente las propiedades
que les habían arrebatado durante la guerra. A finales de febrero, cuando la
Misión de la ONU en Nepal (UNMIN, por sus siglas en inglés) publicó las cifras
comparativas de combatientes del PLA (30.852) y las armas que habían sido
decomisadas en los campamentos temporales bajo su supervisión (3.428),
se levantaron más voces de sospecha, debido a la enorme discrepancia de
los guarismos.22 El CPN-M fue todavía más criticado cuando los medios revelaron que su organización de jóvenes, la Liga Comunista Juvenil, creada
en diciembre de 2006, estaba involucrada en actividades ilícitas, como las de
castigar a criminales y controlar el tráfico en las carreteras.
Las últimas etapas de formación del Consejo de Ministros interino
también fueron entorpecidas por las disputas entre los tres partidos políticos principales sobre la distribución de las carteras de gobierno. Aunque todos los ocho partidos acordaron renovar el mandato del primer
ministro Koirala, el NC lo rechazó tercamente, hasta el punto de renunciar
a otras carteras importantes, incluida la de Primer Ministro encargado,
a pesar del acuerdo previo con el CPN-M. Los maoístas accedieron una
vez más a deponer sus exigencias para permitir que las elecciones de la
Asamblea Constituyente se celebraran a tiempo. A cambio, recibieron
cinco cargos ministeriales: Información y Comunicación, Planeación Física y Construcción, Desarrollo Local, Conservación Forestal y de la Tierra,
y Bienestar de la Mujer, la Infancia y Social. El 1º de abril, finalmente, se
conformó el Consejo de Ministros Interino.
Aplazamiento de las elecciones a la Asamblea Constituyente
A mediados de abril de 2007 la Comisión Electoral anunció que sería físicamente imposible celebrar las elecciones como se había programado
originalmente porque no habían tenido tiempo suficiente para prepararlas. Los partidos políticos respondieron con opiniones mezcladas. El
22
La Subsecretaria de Estado de los Estados Unidos, Henrietta Fore, quien estaba de visita en Nepal a principios de
marzo, manifestó la insatisfacción de su gobierno con el Primer Ministro.
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CPN-M insistió en declarar una república, bien a través de movimientos
callejeros populares o en la legislatura interina. Ananta, miembro del Comité Central, explica su criterio:
Determinamos que la India y los Estados Unidos intentaban obstruir las elecciones de la Asamblea Constituyente provocando a los Madhesis y los Janajatis
porque pensaron que si se celebraban las elecciones entonces Nepal se convertiría en una república y el poder estaría en manos maoístas, lo que querían evitar a toda costa. Vinimos a las negociaciones de paz para reestructurar el Estado.
Queríamos ver cambios. Por largo tiempo pedimos una Asamblea Constituyente,
una república, un sistema federal y una reforma revolucionaria de la tierra pero
algunos partidos políticos no querían esto. Por el contrario, todavía pretendían
mantener intactos la monarquía y el antiguo sistema. Concluimos que la elección,
aun en diciembre de este año [2007], no se celebraría y no podríamos formar una
república a través de la Asamblea Constituyente. Así que enfatizamos la declaración de una república en la legislatura interina y decidimos seguir la línea del
movimiento pacífico para alcanzar nuestro objetivo.
Luego de que la Comisión Electoral publicara su decisión, Prachanda
enfatizó reiteradamente el argumento de que, con base en la unidad entre los ocho partidos políticos, las elecciones de la Asamblea Constituyente debían celebrarse a mediados de junio de 2007, y que su aplazamiento
significaría que tendrían que unirse bajo una nueva política, encaminada
hacia una república democrática. Por su parte, el primer ministro Koirala
favoreció la opción de una monarquía soberana, sugiriendo que el rey
Gyanendra debía abdicar a favor de su nieto de cinco años, Hriyadendra.
Bhattarai aclara la influencia extranjera en esta postura:
Una ’monarquía soberana’ no es una idea del pueblo nepalí, sino más bien una
creación de fuerzas extranjeras como la India y los Estados Unidos, que están a
favor de mantener la monarquía en Nepal. Es por esto que el NC, el cual siempre
depende de las fuerzas extranjeras, no asume una posición clara sobre la monarquía. Cada vez que tienen que tomar decisiones importantes, se sienten incapaces de hacerle frente a la presión extranjera.
A mediados de abril, las llamas que se encendieron en la región de Tarai se dispersaron hasta la legislatura interina. Los legisladores de diferentes partidos políticos Madhesi comenzaron a obstruir sus procedimien-
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tos, mientras algunos grupos Madhesi que no estaban representados en
la legislatura interina, entre ellos el Foro de Derechos del Pueblo Madhesi
y núcleos armados desprendidos del CPN-M, se levantaron como movimiento de protesta, pidiendo tanto autonomía como un sistema representativo proporcional para las elecciones.
La situación relacionada con las fuerzas del PLA fue otro problema
esgrimido por la parte maoísta. El CPN-M rechazó la fecha de 1º de mayo
para comenzar la verificación del proceso de los combatientes del PLA
registrados en los campamentos temporales, y a cambio exigió como
condición para su cooperación que el gobierno acordara suministrar una
prestación mensual de Rs. 3.000 (�33) por combatiente y mejorara las condiciones físicas de los campamentos temporales. El ejecutivo accedió a
estas exigencias el 20 de mayo.
El 14 de junio el gobierno interino aprobó su segunda enmienda a
la Constitución Interina con una mayoría abrumadora. Ésta incluyó una
disposición, según la cual la legislatura interina podía abolir la monarquía
con dos tercios de la mayoría de los votos si podía probarse que el rey
intentaba interrumpir las elecciones de la Asamblea Constituyente. Diez
días después el gobierno interino declaró que la elección se celebraría el
22 de noviembre 22 de 2007.
Debate estratégico dentro del campo maoísta: acoger una
movimiento popular versus continuar con el camino
de la negociación
Desde su participación en el movimiento de abril de 2006, el CPN-M ha
estado debatiendo constantemente sobre la mejor estrategia política a
seguir una vez terminada la lucha armada. Durante la reunión del Comité
Central realizada en mayo de 2006 en Panjab, India, se discutieron dos
opciones alternativas, tal como lo indica Bhattarai:
Nuestra meta (…) era lograr una república democrática en Nepal a través de una
asamblea constituyente. Con este fin, preparamos dos opciones. Primero, al no
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conseguir nuestro objetivo durante la huelga general de 19 días, haríamos nuestro mejor esfuerzo para asegurarlo a través de las negociaciones de paz, pero,
conocida la historia de la SPA, especialmente el NC, probablemente no querría
una república. Segundo, en caso de que falláramos en nuestro cometido a través
de las negociaciones, entonces pasaríamos a la siguiente fase de movilizaciones
masivas, que serían pacíficas, como la Revolución de Octubre en Rusia. Aunque el
propósito de la Revolución de Octubre era alcanzar el socialismo, en nuestro caso
este movimiento se lanzaría para establecer una república democrática.
En los meses siguientes, el CPN-M hizo más énfasis en presionar al gobierno primordialmente con negociaciones, más que con protestas masivas. Pero en abril de 2007, luego de que la Comisión Electoral aplazara por
primera vez las elecciones para la Asamblea Constituyente, una reunión
tenida por el Comité Central en Katmandú decidió emprender movimientos callejeros para pedir el establecimiento de una república en la legislatura interina. En mayo, los líderes maoístas reiteraron su amenaza de
emprender el Movimiento de las Tres Eses –en Sarak (las calles), en Sarkar
(el gobierno) y en Samsad (el Parlamento) –. Posteriormente, del 3 al 8 de
agosto, el partido efectuó en Katmandú su quinta Sesión Ampliada. Fue
su reunión más grande hasta el momento y en ella participaron más de
2.000 miembros del partido de todo el país, entre ellos la mayoría de los
miembros principales del Comité de Distrito y los comandantes de alto
rango del PLA. En la reunión los maoístas analizaron sus experiencias en
el proceso de paz del último año y medio y discutieron las directivas futuras. Sudarshan (alias Hemanta Praliassh Oli), miembro del Comité Central,
explica de la siguiente manera el análisis general hecho por el partido:
En la quinta Sesión Ampliada acordamos que era una buena decisión que fuéramos a la mesa de negociación de la paz. Antes de unirnos a la legislatura interina,
en enero, estábamos en el camino correcto. Sin embargo, las cosas empezaron a
ir mal después de esto. Grupos de Madhesis y Janajatis comenzaron a acudir a
las calles y a promover antiguas consignas. En especial, hacían un llamamiento
a la introducción de un sistema de representación proporcional absoluto para
las elecciones de la Asamblea Constituyente y la adopción de una república democrática federal, que nosotros habíamos estado solicitando anteriormente pero
que habíamos abandonado durante las negociaciones. Aún después de unirnos
a la legislatura interina, no hubo ninguna diferencia. No pudimos trabajar con
eficacia en el gobierno.
— 292 —
Los medios nepalíes reportaron que durante esa reunión las directivas
maoístas habían enfrentado una fuerte crítica de los núcleos del partido,
especialmente por su excesiva flexibilidad durante las negociaciones de
paz. Como lo describe uno de los participantes, Vividh (alias Kali Bahadur
Kham),
Adoptamos una táctica de máxima flexibilidad en la reunión de Chunbang efectuada en octubre de 2005. Entonces fuimos a las negociaciones de paz para llegar
a un acuerdo, pero algunos camaradas pensaron que estábamos haciendo más
acuerdos de los que deberíamos. Los acuerdos debían hacerse en beneficio del
pueblo. Sin embargo, se hacían en el cuarto oscuro de la residencia del primer
ministro, sin que la gente se enterara (…) De hecho, los líderes deberían haber
expuesto lo que estaba pasando en esas reuniones, aún a costa de demorar las
conversaciones por un par de días. El presidente Prachanda admitió este error y
se autocriticó durante la reunión.
Según otro miembro del Comité Central, Gajurel, la idea de emprender
movimientos populares se convirtió asimismo en un gran tema durante
la reunión: “Muchos camaradas sostuvieron que deberíamos emprender
los Movimientos Populares justo después de la decisión del Comité Central tomada en abril y se quejaron del fracaso de esa idea”.
Cuatro días después de que terminara la quinta Sesión Ampliada, el
presidente Prachanda ofreció una rueda de prensa en Katmandú para
anunciar que su partido había llegado a la conclusión de que, mientras
no se aboliera la monarquía de Nepal, no sería posible celebrar elecciones justas y que no había más alternativa que ir a una Jana Vidroha (revuelta popular). El 20 de agosto, en declaraciones separadas, Prachanda
y Bhattarai hicieron 22 peticiones como precondiciones para las elecciones, con el 17 de septiembre como fecha límite. Las condiciones principales incluían: 1) proclamar el fin de la monarquía para establecer una
república a través de la legislatura interina; 2) comenzar procesos de
nacionalización de las propiedades del difunto rey Birendra y su familia,
así como los de todas las propiedades heredadas por el rey Gyanendra
y su familia; 3) retirar todas las fuerzas del EN del Palacio Narayanhiti; 4)
castigar a todos aquellos encontrados culpables por la Comisión Raya-
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majhi;23 5) crear inmediatamente un Consejo de Estado que democratizaría el EN y lo integraría con el PLA; 6) organizar una reunión de trabajo
que aseguraría la representación proporcional de todas las clases, nacionalidades, regiones, Madhesis, mujeres, Dalits y grupos étnicos minoritarios; y 7) pagar no menos de Rs. 100.000 (�1.100) por persona a todas las
familias de aquellos que habían perecido en relación con la Guerra Popular. Un extracto de esta declaración explica el raciocinio del CPN-M:
De acuerdo con el plan dirigido por la monarquía y sus partidarios extranjeros, el
criterio de que las elecciones no podrían celebrarse en junio se creó a través de
confrontaciones innecesarias, asesinatos, terror y anarquía en diferentes partes
del país, incluido el Madhes (…) la principal obstrucción para las elecciones de la
Asamblea Constituyente en ese tiempo era la monarquía. En consecuencia, solo
destruyendo la monarquía y proclamando la república mediante la legislatura interina podremos construir la infraestructura para las elecciones. Para nosotros es
una necesidad ineludible luchar en el gobierno, en el parlamento y en las calles.
Estas declaraciones fueron seguidas por intensas negociaciones entre
el CPN-M y el gobierno, encaminadas a mantener a bordo a los maoístas. Solo dos días antes de que expirara la fecha límite, la situación en la
región de Tarai empeoró cuando otra masacre ocurrió en el distrito de
Kapilbastu.24 Los maoístas denunciaron estos hechos como una conspiración monárquica.
Las negociaciones se rompieron el 18 de septiembre y poco después el
CPN-M convocó una concentración masiva en Katmandú, donde Bhattarai anunció que los ministros del CPN-M habían renunciado y que una
serie de programas de agitación –entre ellos atentados para interrumpir
las elecciones de la Asamblea Constituyente– comenzarían ese día y du23
24
La Comisión Rayamajhi, encabezada por el ex miembro de la Corte Suprema de Justicia Krishna Jung Rayamajhi, era
una alta instancia judicial conformada por el gobierno de la SPA para investigar las atrocidades cometidas por las fuerzas
de seguridad y el gobierno apoyado por el rey al ocultar el movimiento masivo de abril de 2006. Al menos 23 personas
murieron y cientos resultaron heridas. Luego de su investigación, la Comisión recomendó acciones en contra de 202
personas, entre ellas el actual comandante del Ejército de Nepal y la mayoría de los ministros de entonces. Sin embargo,
la Comisión no recomendó ninguna acción contra el rey Gyanendra, quien era del líder del gobierno en ese entonces.
Luego del asesinato de un dirigente local por un grupo desconocido, se produjeron disturbios en aldeas cercanas a la
frontera india. Durante estos incidentes, al menos 22 personas fueron reportadas como muertas a manos de grupos
Madhesi, 119 viviendas fueron incendiadas y más de 5.000 personas fueron desplazadas. La mayoría de las víctimas
eran Pahadis.
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rarían hasta el 6 de octubre. En esta concentración Bhattarai insistió en
que “Nuestro movimiento será pacífico y no debe romper el Acuerdo de
Paz ni abandonar el proceso de paz”. Indicó además que si el gobierno intentaba suspender su movimiento pacífico de manera violenta, el CPN-M
regresaría a la lucha armada.
Cambio organizativo hacia la lucha pacífica dentro del CPN-M
El presente apartado investiga los cambios estructurales implementados
en el partido maoísta, el ejército y el poder ejecutivo (p. ej., los gobiernos populares) luego de que tomaran la decisión de abandonar la lucha
armada como consecuencia del exitoso movimiento de abril de 2006
(véanse también anexos 3 y 4). Como lo indica Bhattarai,
Luego de diez años de Guerra Popular entramos en una fase de desarrollo pacífico de la revolución. La forma de nuestra lucha había cambiado. Antes, nuestras
actividades se concentraban en las áreas rurales y nuestra principal fuerza de lucha era el PLA. Pero ahora debemos trabajar más en las áreas urbanas, con movilizaciones masivas y actividades abiertas como el enfoque principal de nuestro
trabajo. Por lo tanto, debemos entrenar al partido y los núcleos del PLA en este
nuevo enfoque. Para este propósito, durante mayo y junio de 2006 el camarada
Prachanda y yo visitamos todas las cinco regiones para dar clases políticas, principalmente sobre cómo desarrollar esta revolución pacífica.
Tan pronto como comenzaron las negociaciones de paz, el CPN-M
inició una variedad de cambios organizativos para adaptar su estructura
a la nueva estrategia. Por ejemplo, muchos comisarios políticos del PLA
fueron transferidos desde el aparato militar a la organización del partido
y muchos ex miembros del Comité Central fueron nombrados como encargados de distrito para adelantar las conversaciones con otros partidos
políticos en todo el país.
En diciembre de 2006, durante una reunión del Comité Central hecha
en Bhaktapur, el CPN-M decidió cambiar toda la estructura global del partido, de un sistema para tiempos de guerra a otro para tiempos de paz. La
decisión entrañó principalmente adaptar su estructura organizativa de
partido para adoptar aquella propia de la administración del Estado. En
— 295 —
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En búsqueda del poder del Estado
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
estos términos se creó un Secretariado Central25 de once miembros, que
se convirtió en el cuerpo más alto en la toma de decisiones.
Para proseguir con la formación de la legislatura interina con los representantes maoístas, en enero de 2007 Prachanda emitió una declaración en la que sostenía que todos los gobiernos populares paralelos del
CPN-M, junto con los tribunales populares (su sistema judicial), debían
ser disueltos. Como resultado, los directivos maoístas enfrentaron retos
para mantener su imagen revolucionaria, que se había debilitado cuando
se unieron al Estado. Para defender a su partido de dichos reclamos, Prachanda afirmó: “Aún no hemos dejado el comunismo. Nuestro objetivo
final era alcanzar el comunismo a través de una república democrática”.26
Finalmente, en una reunión del Comité Central que tuvo lugar inmediatamente después de la Quinta Sesión Ampliada de principios de
agosto, el CPN-M decidió cambiar radicalmente su estructura de poder
nacional y disolver todas las Agencias Regionales. Presentada por primera vez luego de comenzar la Guerra Popular, su propósito había sido
establecer canales de comunicación efectivos entre la dirección central
del partido y los núcleos distritales. Estas agencias regionales fueron reemplazadas por once nuevos Comités de Estado, que reflejaban mejor
las diversas identidades étnicas y la geografía de Nepal. Como lo explica
Prachanda, “Creamos Comités de Estado que cubrían toda la geografía
del país, teniendo en cuenta la reconstrucción del Estado en relación con
el concepto de autonomía étnica”.27 Con una jerarquía que detentaba la
más alta autoridad del partido, después del presidente, se crearon cinco
agencias centrales encabezadas por altos dirigentes partidarios. Incluían
una Agencia Militar Central, una Agencia de Organización Central, una
Agencia de Frente Central, una Agencia Internacional y una Agencia de
Publicidad, Publicaciones y Entrenamiento Central.28
25
26
27
28
Los miembros de este Secretariado incluían al presidente Prachanda, Baburam Bhattarai, Ram Bahadur Thapa Magar,
Krishna Bahadur Mahara, Dev Gurung, Mohan Vaidhya, Chandra Prasad Gajurel, Ananta, Post Bahadur Bogati y Netra
Bikram Chand.
Entrevista con el Servicio Nepalí de la BBC Radio, 18 de enero 18 de 2007.
Declaración por correo electrónico, 16 de agosto de 2007.
Respectivamente, estas Agencias estaban encabezadas por Prachanda, Ram Bahadur Thapa Magar, Baburam Bhattarai, Chandra Prasad Gajurel y Mohan Vaidhya.
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Un acuerdo histórico:
Nepal se convierte en una república federal
Los eventos de septiembre de 2007 descritos anteriormente (v. atrás la
Subsección Debate estratégico dentro del campo maoísta: acoger una movimiento popular versus continuar con el camino de la negociación) ocurrieron cuando el CPN-M abandonó el gobierno interino y dio por terminadas las negociaciones con sus antiguos aliados de la SPA, que potencialmente habrían podido llevar a un trastorno mayor del proceso de paz. A
cambio, algunos desarrollos políticos importantes, más que el proceso de
reestructuración del Estado, facilitaron la resolución del conflicto.
El 26 de septiembre, por primera vez en 60 años de historia, el NC
adoptó oficialmente una nueva política de apoyo a la república federal
democrática. En consecuencia, inesperadamente, la posibilidad de instaurar una república durante la primera reunión de la Asamblea Constituyente se hizo más real. A pesar de esto, el CPN-M no renunció a su petición de establecerla antes de las elecciones. El 28 de septiembre presentó
una solicitud escrita para convocar a una sesión especial de la legislatura
interina destinada a enmendar la Constitución Interina. Los maoístas tenían dos objetivos específicos: 1) que Nepal fuera declarada república; y
2) que se adoptara un sistema de representación proporcional absoluta
para las elecciones de la Asamblea Constituyente. Comenzó otra serie de
negociaciones de alto nivel. A pesar de los esfuerzos continuos por evitar un voto en la legislatura interina que pudiera provocar una división
dentro del partido, no se pudo llegar a un acuerdo porque tanto el NC
como el CPN-M se negaron a moverse de sus posiciones. El 5 de octubre
las elecciones para la Asamblea Constituyente se pospusieron indefinidamente por segunda vez, a pesar de la fuerte presión extranjera en contra
de tal decisión.
El 4 de noviembre, el CPN-M alcanzó un acuerdo de último momento con el CPN (UML) destinado a solicitar la adopción de un sistema de
representación proporcional absoluto y pedir al gobierno que determinara inmediatamente el proceso dirigido a establecer una república.
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En búsqueda del poder del Estado
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Pese a la oposición del NC, ambos proyectos de ley fueron aprobados
por mayoría simple en la legislatura interina. Sin embargo, el primer ministro Koirala no mostró ninguna intención de hacerlos valer. Los líderes maoístas comenzaron entonces a levantar sus voces para exigir un
cambio de gobierno. El 15 de diciembre, luego de muchas semanas de
intensos debates dentro del partido, los siete partidos29 acordaron finalmente celebrar las elecciones de la Asamblea Constituyente antes del
12 de abril de 2008 y presentaron un proyecto de ley que enmendaba la
Constitución Interina.
Para explicar las razones que obraban detrás de la decisión de los
maoístas de cambiar una vez más su estrategia del movimiento callejero
para apoyar la de las elecciones de la Asamblea, Prachanda manifestó:
Nuestra exigencia de instaurar una república federal fue el problema más crucial.
En el momento en que sentimos que había un ambiente muy propicio y que los
otros partidos estaban listos para dar el paso, cerca de la tercera semana de noviembre, llegamos a la conclusión de que debíamos celebrar las elecciones.
El 23 de diciembre, los siete partidos firmaron un “Convenio de 23
puntos”. Este paquete incluía el acuerdo de declarar a Nepal como una
república democrática federal en la Constitución Interina y hacerlo valer por simple mayoría en la primera sesión de la Constituyente. También
anunció el incremento del número de miembros de la Asamblea de 497
a 601, de los cuales 335 serían elegidos a través del sistema de representación proporcional, 240 mediante el sistema de “escrutinio uninominal
mayoritario” y 26 serían designados por el Primer Ministro. El CPN-M También accedió a reincorporarse al Consejo de Ministros Interino. En torno a
las concesiones del CPN-M, Prachanda da las siguientes razones:
Si, por ceñirnos a nuestras peticiones, las elecciones de la Asamblea Constituyente no hubieran sido celebradas, nosotros [los maoístas] habríamos sido culpados
del fracaso del proceso de paz. No queríamos que esto pasara. Declarar el fin de
la monarquía en la Constitución Interina era un gran cambio. También triunfamos
29
Éstos son el CPN-M y los seis partidos restantes de la SPA luego de la reunificación del NC y el NC (D) en septiembre
de 2007.
— 298 —
al ganar mayor representación proporcional. De hecho, la mayoría de nuestras 22
peticiones fueron aceptadas como un paquete de acuerdo con fechas limitantes
pactadas. Entonces decidimos aceptar el consenso.
La dirección del CPN-M también tomó las precauciones adecuadas
para evitar críticas de fondo en el seno del partido por organizar un encuentro con miembros de la sociedad civil para recibir su consejo a pocas
horas de firmado el acuerdo. Al mismo tiempo, convocó una reunión del
Secretariado Central para discutir la decisión de aceptar un sistema electoral mixto.
En concordancia con el “Acuerdo de 23 puntos”, el gobierno presentó la tercera propuesta de enmienda de la Constitución Interina a la
legislatura interina, que el 28 de diciembre la aprobó por abrumadora
mayoría. Los siete partidos determinaron asimismo celebrar las elecciones a la Asamblea Constituyente el 10 de abril de 2008.
CONCLUSIÓN
En abril de 2006, luego de abandonar diez años de lucha armada y entrar
en el proceso de paz, el CPN-M mantuvo sostenidamente una estrategia política doble: participar en las negociaciones y emprender un movimiento de protesta pacífico. Cuando, en septiembre de 2007, anunció el
comienzo de su movimiento de protesta luego de abandonar la coalición
de cinco meses con el gobierno, intentó repetidamente transmitir al público su compromiso de continuar en el proceso de paz.
De tanto en tanto, los líderes del CPN-M expusieron públicamente su
deseo de retomar las armas pero estas amenazas estaban dirigidas principalmente a presionar al gobierno. Sobre la probabilidad de regresar a
las armas los tres líderes más altos del CPN-M, todos ellos participantes
de las negociaciones de paz,30 hicieron las observaciones que reseñamos
a continuación.
30
Según Badal, estos tres líderes mayores fueron los principales representantes en la negociación por el CPN-M, junto
con el portavoz del partido, Krishna Bahadur Mahara. Después de agosto de 2007, se unió a este equipo un quinto líder,
Kiran (alias Mohan Vaidhya).
— 299 —
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Badal (alias Ram Bahadur Thapa Magar):
Aún no hemos abandonado nuestra concepción sobre la lucha armada. Mantendremos esta opción abierta inclusive durante el presente proceso de paz. Sin embargo, consideraremos esta opción solo cuando el Estado o las fuerzas regresivas
intenten suprimirnos.
Bhattarai:
Definitivamente, nuestra elección es no regresar a la lucha armada. Luego de diez
años de lucha armada logramos lo que queríamos. Si fuerzas externas no quieren
un cambio pacífico en Nepal e intentan intervenir y sabotear el proceso de paz,
los obligaremos a regresar a la guerra. Sin embargo, entre las posibilidades disponibles ésta no es nuestra preferencia.
Finalmente, el presidente Prachanda:
No hay posibilidad de que volvamos a la guerra. Nuestra Guerra Popular ya ha
traído cambios radicales a Nepal, política y socialmente. No es necesario que retomemos las armas.
Como se demuestra en este relato, uno de los factores que han asegurado un progreso estable en el proceso de paz, a pesar de las frecuentes situaciones sin salida, ha sido el firme propósito que la dirección del
CPN-M ha desplegado de arribar a una solución política. Otro factor que
tuvo un papel importante en la mesa de negociaciones fue la flexibilidad
de los maoístas, especialmente su deseo de llegar a un acuerdo. De hecho, ese fue uno de los principales dilemas para la dirección del partido:
¿cuánta flexibilidad deberían permitir durante las negociaciones de paz?
Como afirma Bhattarai, “Lo que hemos enfatizado constantemente, desde el principio, es ser firmes en nuestros principios y flexibles en nuestras
tácticas”. Badal lo refuerza: “No podemos –afirma– ser flexibles respecto
de los dos problemas políticos, el republicanismo y el federalismo. Pero
podemos ser flexibles frente a asuntos relacionados con el proceso, [tales
como] (…) la elección de la Asamblea Constituyente”.
Mientras que durante la preparación del Acuerdo de Paz Comprensivo los negociadores del CPN-M reafirmaron la necesidad de llegar a un
— 300 —
acuerdo para asegurar que las elecciones de la Asamblea Constituyente
fueran celebradas a tiempo, muchos miembros del partido pensaron que
habían hecho muchas concesiones. Esto hizo que la dirección maoísta
recibiera fuertes críticas en la quinta Sesión Ampliada, de agosto de 2007,
especialmente por sacrificar las peticiones mantenidas por largo tiempo
sobre una república federal y un sistema de representación proporcional
absoluto que favoreciera la inclusión de los pueblos oprimidos a lo largo
de la historia, como los Janajatis, los Dalits y los Madhesis.
Como resultado, para las elecciones de la Asamblea Constituyente, el
CPN-M decidió presentar 22 demandas en calidad de precondiciones, seguidas de la renuncia de los ministros maoístas y una decisión del gobierno de posponer nuevamente las elecciones. Estos desarrollos llevaron a
una grave crisis del proceso de paz que sembró la duda en otros partidos
políticos, la comunidad internacional e incluso el pueblo nepalí sobre las
verdaderas intenciones y el compromiso con el proceso de paz por parte
de los maoístas. Algunas voces incluso sugirieron que el CPN-M no quería
que se celebraran las elecciones para la Asamblea Constituyente porque
temían ser derrotados miserablemente. Sin embargo, la actitud de compromiso de los maoístas se vio finalmente recompensada: la mayoría de
sus 22 peticiones fue aceptada en el acuerdo de 23 puntos alcanzado el
23 de diciembre. Específicamente, la Constitución Interina fue enmendada para declarar que, en la primera reunión de la Asamblea Constituyente, Nepal se convertiría en una república federal.
Celebrar las elecciones de la Asamblea Constituyente para articular
una nueva Constitución es ahora un objetivo común para todos los partidos involucrados en el proceso de paz desde abril de 2006. Pero, para
lograrlo, deben sobrellevarse algunas preocupaciones que quedan:
1) Monarquía. Hay todavía algunas facciones que apoyan la monarquía,
tales como los oficiales del Ejército de Nepal cercanos a Palacio, líderes conservadores del NC y algunos partidos políticos monárquicos.
El gobierno interino ha fallado en castigar a los monárquicos que
fueron encontrados culpables de reprimir los movimientos popula-
— 301 —
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En búsqueda del poder del Estado
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
res de 2006 y los maoístas están preocupados porque estos grupos
pueden intentar la interrupción de las próximas elecciones de la
Asamblea Constituyente.
2) Fuerzas extranjeras. El CPN-M ha declarando de manera reiterada
que algunas fuerzas extranjeras, especialmente la India y los Estados Unidos, están interviniendo en la política nepalí con la intensión de debilitar la posición de los maoístas. Políticos indios, según
se ha informado, se muestran muy preocupados por posibles acercamientos entre el Partido Comunista de China y el CPN-M, y, en
general, están todavía más preocupados por mantener una fuerte
influencia sobre su vecino nepalí que por buscar la satisfacción de
los intereses del pueblo nepalí.
3) Factor Madhesi. La situación de seguridad en la región Madhesi, en
la frontera india, es la mayor preocupación para las elecciones de la
Asamblea Constituyente, porque cuando se acerque la fecha de las
elecciones se espera que aumenten los actos violentos por parte
de grupos Madhesi. La reciente decisión de los políticos Madhesi
de abandonar los partidos existentes y adherir a los recién creados
partidos Madhesi indica una gran insatisfacción de su comunidad
con los siete partidos y con el actual proceso político. La respuesta
del gobierno a las peticiones de dichos grupos étnicos minoritarios
afectará, ciertamente, el proceso de paz y se necesita una solución
política adecuada para este nuevo reto que apareció luego de comenzado el proceso de paz.
4) Manejo de las fuerzas armadas. El 27 de diciembre de 2007, la Misión de las Naciones Unidas en Nepal (UNMIN) anunció que solo
18.923 personas de las 31.318 registradas con el PLA habían pasado
la verificación. Entre los descalificados, 8.640 personas no se presentaron y 2.973 eran menores de edad. Cómo rehabilitar a aquellos
que fueron descalificados y al mismo tiempo mantener la moral de
las fuerzas armadas en los campamentos temporales son desafíos
importantes para el CPN-M, dada la lentitud del proceso de paz y
— 302 —
el hasta ahora futuro de sus miembros del PLA. Los maoístas han
culpado al gobierno de pasar por alto las precarias condiciones de
vivienda que prevalecían en los cuarteles temporales.
5) Integración del PLA y el EN. Un año después de que las fuerzas armadas maoístas se trasladaran a sus cuarteles temporales, su proceso de integración al EN no ha comenzado todavía. El futuro de los
miembros del PLA está muy poco claro y en los medios de prensa
aparecen con frecuencia reportes sobre la poca intención de algunos oficiales de alto rango del EN de fusionar sus fuerzas armadas
con el ejército maoísta.31
6) Disputas dentro del partido. Especialmente después de la quinta Sesión Ampliada del CPN-M, en agosto de 2007, los medios han estado informando acerca de disputas internas del partido en torno a
los temas relacionados con el proceso de paz. Aunque la dirección
maoísta rara vez lo acepta, la insatisfacción con su actitud de arribar a acuerdos en la mesa de negociación parece haber aumentado
entre los núcleos partidarios. Últimamente, incluso el problema del
trato a aquellos descalificados en la verificación de la UNMIN se ha
convertido en un punto de discusión en el partido.32
7) Dificultad para controlar los núcleos del partido. Pese a las frecuentes declaraciones de los líderes maoístas sobre su compromiso para
controlar las actividades de las organizaciones juveniles maoístas, la
Liga Comunista Juvenil, siguen denunciándose hechos de violencia
cometidos a menudo por sus miembros, lo cual deteriora la imagen
de los maoístas. Debido a la rápida expansión de la organización,
especialmente en las áreas urbanas, donde hace poco cientos de
jóvenes se han unido a la Liga Comunista Juvenil y al sindicato de
31
32
El 6 de enero de 2008, el jefe del Ejército Nepalí Rukmangat Katawal declara que se opone a la incorporación al ejército
nacional de combatientes políticamente adoctrinados.
A pesar de que la dirección del partido acordó devolverles sus casas, se informó que un comandante de división se
opuso (Kantipur,
Kantipur, 2 de enero de 2008).
Kantipur
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En búsqueda del poder del Estado
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
filiación maoísta, será un tanto difícil para el partido controlar completamente a sus núcleos.
Luego de interrumpir el proceso de paz y retrasar las elecciones para
la Asamblea Constituyente, finalmente el CPN-M ha llegado a la conclusión de que nuevas demoras en la transición hacia la paz y la democracia
de Nepal serían bastante desventajosas para sus intereses. Existen todavía muchos obstáculos en el camino de alcanzar su objetivo final: establecer una nueva Nepal.
EPÍLOGO
Desde que el Centro Berghof publicó este estudio en marzo de 2008, en
Nepal han ocurrido grandes cambios que vale la pena mencionar en esta
edición en español.
A principios de enero de 2008 el CPN-M anunció formalmente la finalización de su Jana Vidroha (revuelta popular) y comenzó a prepararse para la elección de la Asamblea Constituyente, dando entrenamiento
político a sus cuadros en todo el país. Oficialmente lanzaron su campaña
electoral en una gigantesca reunión de masas realizada en el centro de
Katmandú el 13 de febrero, durante la cual Baburam Prachanda anunció que los maoístas “tomarían” el poder del Estado legalmente, en las
próximas elecciones de la Asamblea. Al mismo tiempo, la coalición de los
partidos Madhesi empezó una huelga general indefinida en Tarai, que
obstruyó las actividades electorales durantes los quince días siguientes.
En medio del temor de que las elecciones pudieran ser pospuestas una
vez más, el 28 de febrero el gobierno consiguió llegar a un acuerdo con
estas fuerzas políticas y aceptó la mayoría de sus peticiones.
Una vez solucionado el conflicto étnico, los partidos políticos se sumergieron en una intensa campaña electoral. Un total de cuarenta y cinco partidos presentaron sus candidaturas, con el CPN-M a la cabeza, en
términos de actividades electorales. Con propaganda electoral del tipo
de “Para una nueva Nepal, nuevas ideas y nuevas directrices” y “Hemos
— 304 —
visto a todos los demás partidos muchas veces, veamos a los maoístas
esta vez”, los candidatos de ese partido enfatizaron en que eran el único
partido político que podía construir una nueva Nepal. El CPN-M intentó
crear una alianza electoral con el CPN (UML), pero más adelante rechazó
esta oferta con la esperanza de convertirse en el partido más grande presente en la Asamblea Constituyente. A medida que la campaña se intensificaba, aumentaron los enfrentamientos entre los cuadros maoístas y
los de otros partidos. Aunque los maoístas, especialmente los miembros
de la Liga Comunista Juvenil, fueron acusados en varias oportunidades
de emplear la violencia y la intimidación, también resultaron víctimas de
ataques, y durante el periodo electoral por lo menos catorce cuadros del
CPN-M fueron asesinados en diferentes incidentes, lo que representa una
cuota alta para el conjunto de los partidos participantes. Los maoístas
–que supieron mantener la compostura– atribuyeron la mayoría de estos
asesinatos a los monárquicos, cuya intención era sabotear las elecciones
de la Asamblea Constituyente.33
El 10 de abril de 2008, con la participación masiva de observadores electorales nacionales e internacionales, las elecciones de la Asamblea Constituyente se celebraron en su mayor parte de forma “pacífica”, sin grandes incidentes.34 Al contrario de las expectativas de la mayoría de las personas,35
el CPN-M ganó con una votación aplastante y se convirtió con ventaja en
el mayor partido político presente en la Asamblea, al obtener 120 de los
240 escaños por el sistema electoral de escrutinio uninominal mayoritario,
y 100 de los 335 escaños por el Sistema de Representación Proporcional.36
Aunque muchos dirigentes reconocidos de otros grandes partidos políticos perdieron sus escaños, la mayoría de los maoístas, incluido el presidente Prachanda, fueron elegidos. Durante la primera reunión de la Asamblea
33
34
35
36
El 2 de abril Prachanda dio públicamente la orden a sus cuadros de la Liga Comunista Juvenil de convertirse en ‘Gandhi’, es decir, ‘no-violentos’ a partir de la semana siguiente.
El día de la votación no menos de tres personas fueron asesinadas en Tarai con relación a las elecciones.
La mayoría de los expertos y personas relacionadas pronosticaron que en las elecciones de la Asamblea Constituyente
el CPN-M el partido sería tercero después del Congreso Nepalí y el CPN (UML).
El Congreso Nepalí se convirtió en el segundo partido con mayor votación, al obtener 37 escaños para el sistema electoral de escrutinio uninominal mayoritario y 73 por el sistema de representación proporcional, y el CPN (UML) ocupó el
tercer lugar con 33 y 70 curules, respectivamente.
— 305 —
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En búsqueda del poder del Estado
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Constituyente, efectuada el 28 de mayo, se presentó un proyecto de ley
destinado a abolir la monarquía y establecer una república, moción que
pasó con una mayoría abrumadora de 560 votos frente a solo cuatro en
contra. Después de dos años de un proceso de cambio pacífico, Nepal finalmente se convirtió en una república democrática federal.
BIBLIOGRAFÍA
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attack on Beni”, European Bulletin of Himalayan Research. Kathmandu:
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Onesto, Li (2003). “The People’s War in Nepal”, en A. Karki and D. Seddon
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Party of Nepal (Maoist). Nepal: Janadisha Publications.
The CPN (Maoist) (2006). Historical Documents of CPN (Maoist). Nepal: Mechi-Koshi Regional Bureau
Entrevistas con líderes del CPN-M:
Amrita Thapa Magar, Secretaria general de la Asociación de Todas las
Mujeres de Nepal (Revolucionaria), miembro de la legislatura interina:
mayo 21, junio 4, agosto 20 de 2007.
Ananta alias Barsa Man Pun. miembro del Secretariado Central y comandante encargado del PLA: mayo 16 y 20, junio 1º de 2007.
— 306 —
Baburam Bhattarai, encargado de la Agencia del Frente Central, jefe del
Frente Popular Revolucionario de Nepal y miembro del Secretariado
Central: mayo 15, 17 y 19 de 2007.
Badal alias Ram Bahadur Thapa Magar, encargado de la Agencia Organizativa Central y miembro del Secretariado Central: diciembre 30 de
2007.
Chandra Prasad Gajurel, encargado de la Agencia Internacional Central:
mayo 26, agosto 23 de 2007.
Prachanda alias Puspa Kamal Dahal, presidente del partido, encargado de
la Agencia Militar Central y comandante supremo del PLA: diciembre
25 de 2007.
Sudarshan alias Hemanta Praliassh Oli, miembro del Comité Central y jefe
del Comité de Estado Magarat: Agosto 10 y 26, 2007.
Vivid alias Kali Bahadur Kham, comandante de división del PLA: agosto
17 de 2007.
ANEXO 1
Cronología
1949 Creación del Partido Comunista de Nepal (CPN) en Calcuta, India.
1960 Golpe militar del rey Mahendra e iniciación del sistema Panchayat
(en 1962).
1974 División dentro del CPN y creación del CPN (Cuarta Convención),
encabezado por Mohan Bikram Singh y Nirmal Lama.
1983 División dentro del CPN (Cuarta Convención) y creación del CPN
(Masal), encabezado por Mohan Bikram Singh.
1985 División dentro del CPN (Masal) y creación del CPN (Mashal), encabezado por Mohan Vaidhya.
1990 Enero: siete partidos comunistas forman el Frente de Izquierda Unido (ULF) para emprender un movimiento popular con el partido
— 307 —
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En búsqueda del poder del Estado
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Congreso Nepalí (NC) en contra del sistema Panchayat. Otros, incluido el CPN (Masal) y el CPN (Mashal), formaron el Movimiento
Popular Nacional Unido (UNPM).
Abril: éxito del Movimiento Popular: abolición del sistema Panchayat y restablecimiento de la democracia multipartidista.
Noviembre: algunas facciones comunistas, entre ellas el CPN (Cuarta Convención) y el CPN (Mashal), formaron el CPN (Centro Unido).
1991 Enero: el frente abierto del CPN (Centro Unido) se constituye como
Frente del Pueblo Unido de Nepal.
Abril: elecciones parlamentarias. Girija Prasad Koirala, líder del partido Congreso Nepalí (NC), se convierte en primer ministro.
1995 Marzo: tercera Reunión Ampliada del Comité Central del CPN (Centro Unido). Establecimiento del CPN (Maoísta), liderado por Prachanda. Toma la decisión de seguir la estrategia de Mao Tse-tung
de guerra popular prolongada.
Noviembre: el gobierno emprende una campaña policial, Operación Romeo, en el bastión maoísta del distrito de Rolpa.
1996 Febrero 4: los maoístas entregan 40 peticiones a la oficina del Primer Ministro.
Febrero 13: el CPN-M emprende la insurrección armada.
1998 Mayo: el gobierno encabezado por el NC emprende una operación
policial contrainsurgente en Kilo Sierra 2.
2001 Febrero: Segunda Conferencia Nacional del CPN-M. Adopción de
una nueva estrategia llamada el “Camino Prachanda”.
Junio 1: masacre del Palacio Narayanhiti. El rey Birendra, una de las
víctimas, es sustituido en el trono por su hermano Gyanendra.
Julio: renuncia del PM Koirala (en su tercer mandato) y es sustituido
por su colega del NC Sher Bahadur Deuba. Después de un asalto maoísta en Bajura, se produce la declaración de cese del fuego
conjunta del gobierno y el CPN-M.
— 308 —
Agosto-septiembre: primera y segunda ronda de negociaciones de
paz entre el gobierno y el CPN-M.
Noviembre: tercera ronda de conversaciones y ruptura de la tregua por el CPN-M, que reanuda sus acciones militares contra
la policía y el Ejército Real Nepalí. Formación oficial del Ejército
de Liberación Popular (PLA) y el Consejo Popular Revolucionario Unido de Nepal. El gobierno declara seis meses de estado de
emergencia.
2002 Mayo 22: el rey Gyanendra disuelve la Cámara de Representantes.
Octubre: el rey desestima la administración Deuba y nombra a Lokendra Bahadur Chand como nuevo primer ministro.
2003 Enero 29: declaración de cese del fuego separada por el gobierno y
el CPN-M.
Abril-agosto: primera, segunda y tercera rondas de renovadas negociaciones de paz entre el gobierno y el CPN-M.
Mayo: reunión del Comité Central del CPN-M y adopción de la propuesta llamada “El desarrollo de la democracia en el siglo XXI”, que
acepta una democracia multipartidista competitiva.
Agosto 27: el presidente del CPN-M, Prachanda, anuncia la finalización del cese del fuego de siete meses.
2004 Marzo: una de las acciones militares más grandes del CPN-M en
Beni, cuarteles de distrito de Myagdi. Involucró a 4.500 soldados
maoístas de la División Oeste del PLA.
Agosto: reunión del Comité Central CPN-M en Phuntibang (distrito
de Rolpa): se decide emprender la etapa de ofensiva estratégica.
2005 Febrero 1: golpe de Estado del rey Gyanendra, quien declara el estado de emergencia y desestima al gobierno.
Mayo: la Alianza de los Siete Partidos (SPA), que incluye al NC y al
CPN (UML), emprende un movimiento pacífico por la democracia
contra el rey Gyanendra.
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En búsqueda del poder del Estado
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Septiembre 3: el CPN-M anuncia un cese del fuego unilateral de
tres meses.
Octubre: reunión del Comité Central del CPN-M en Chunbang: se
decide cooperar con la SPA.
Noviembre 22: el CPN-M y la SPA concluyen un entendimiento de
12 puntos.
2006 Enero 2: rompimiento del cese del fuego unilateral del CPN-M.
Abril 6: el CPN-M y la SPA emprenden conjuntamente una huelga
general.
Abril 21: demostración histórica en la capital con la participación
de varios cientos de miles de personas.
Abril 24: el rey Gyanendra anuncia que reinstaurará la Cámara de
Representantes.
Abril 25: la SPA anuncia el fin de su huelga general. Koirala es nombrado primer ministro (su cuarto mandato).
Abril 26: el CPN-M anuncia un cese del fuego unilateral de tres meses.
Abril 28: se reinstaura la Cámara de Representantes luego de cuatro años de suspensión.
Abril 30: la Cámara de Representantes anuncia la elección de la
Asamblea Constituyente (AC).
Mayo 3: el gobierno de la SPA anuncia un cese del fuego.
Mayo 18: se promulga la “Proclamación de la Cámara de Representantes 2006”. Todas las prerrogativas del rey son abolidas.
Mayo 26: apertura de negociaciones de paz entre el gobierno y el
CPN-M.
Junio 16: primera aparición pública en los medios de prensa de los
dos líderes del CPN-M Prachanda y Bhattarai. Los partidos de la negociación alcanzaron un Acuerdo de ocho puntos.
— 310 —
Octubre 8: apertura de la segunda ronda de negociaciones.
Noviembre 8: conclusión de las negociaciones con la firma de un
acuerdo de seis puntos.
Noviembre 21: el gobierno y el CPN-M firman un Acuerdo de Paz
Comprensivo. Finalización oficial del conflicto armado. Compromiso de celebrar las elecciones de la Asamblea Constituyente a mediados de junio de 2007.
2007 Enero 15: promulgación de la Constitución Interina. Disolución de
la Cámara de Representantes, reemplazada por una legislatura interina.
Enero 18: disolución de los Gobiernos Populares y las Cortes Populares del CPN-M.
Enero-marzo: disturbios en la comunidad Madhesi. Empeoramiento de
la situación de seguridad en la región de Tarai, fronteriza con la India.
Abril 1: formación del Consejo de Ministros Interino, encabezado
por el PM Koirala y que incluye a cinco ministros del CPN-M.
Junio 24: el Consejo de Ministros Interino pospone las elecciones
de la AC para noviembre 22.
Agosto 3-8: Quinta Sesión Ampliada del CPN-M en Katmandú
(2.200 participantes). Fuertes críticas dentro del partido a la flexibilidad de los líderes durante las conversaciones de paz.
Agosto 20: el CPN-M emite una lista de 22 precondiciones para las
elecciones de la Asamblea Constituyente, que incluyen el establecimiento de una república a través de la legislatura interina.
Septiembre 18: los ministros del CPN-M abandonan el gobierno interino y los maoístas emprenden un movimiento de protesta pacífico.
Octubre 5: postergamiento indefinido de las elecciones de la AC.
Diciembre 23: el CPN-M y los otros seis partidos políticos concluyen
un “Acuerdo de 23 puntos”. Las elecciones de la AC se celebrarán el
12 de abril de 2008.
— 311 —
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En búsqueda del poder del Estado
NEPAL
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Diciembre 28: en la legislatura interina pasa la tercera enmienda del
proyecto de ley de la Constitución Interina. Nepal será declarada una
república democrática federal en la primera reunión de la AC.
Diciembre 31: los cinco ministros maoístas se reincorporan al Consejo de Ministros Interino.
ANEXO 2
Estructura organizativa del CPN-Maoísta durante la guerra
(Octubre de 2005, después de la reunión de Chunbang)
Partido
Cuarteles Generales
(Presidente)
Comité Permante
(5 personas)
Ejército de Liberación Popular
Comisión Militar Central (incluyendo
al Presidente del Partido)
Poder (Gobierno Popular)
Consejo Popular Revolucionario
Unido de Nepal (Gobierno Popular
Central)
Comandantes superiores (incluye
Gobiernos populares de Repúblicas
todos los comandantes de divisiones) Autónomas (9 regiones)
Politburó
Oficiales de división (7 divisiones)
Gobierno popular de distrito
(17 personas)
Comité Central (35
personas)
Brigadas (incluyen fuerzas especiales
Gobiernos populares de la aldeas
de seguridad)
Comando (Oeste, Especial,
Este)
Batallones
Agencia regional
Compañías
Comités de distrito
Pelotones
Comités de Área
Secciones
Comités de aldea
— 312 —
ANEXO 3
Estructura organizativa del CPN-Maoísta durante el tiempo de paz
(Agosto de 2007, luego de la Quinta Sesión Ampliada)
Partido
Ejército de Liberación Popular
Frente Unido
Cuarteles Generales (Presidente)
Comisión Militar Central (incluye
al presidente del partido)
Consejo Popular
Revolucionario Unido de Nepal
Encargados de las Agencias
Centrales (5 personas)
Comandantes superiores
(incluye a todos los
comandantes de división)
Concejos Populares de
Comités de Estado
Secretariado Central (11 personas)
Oficiales de división (7
divisiones)
Consejo Popular de distrito
Comité Central (35 personas)
Brigadas
Consejo Popular de aldea
Comités de Estado
(11, más 3 subcomités)
Batallones
Comités de Distrito
Compañías
Comités de Área
Pelotones
Comités de Aldea
Secciones
— 313 —
NEPAL
En búsqueda del poder del Estado
La política de la transformación:
los LTTE y el proceso de paz en Sri Lanka,
2002-20061
Suthaharan Nadarajah
Luxshi Vimalarajah
INTRODUCCIÓN
El conflicto de Sri Lanka es uno de los más prolongados y multifacéticos
del mundo. Ha sido descrito acertadamente como un conflicto “donde las
privaciones económicas, políticas y culturales y los agravios de una minoría han provocado una rebelión violenta contra un Estado que ha visto
considerado como representativo solo del grupo étnico mayoritario” (Orjuela, 2003: 198). El conflicto ha aumentado en intensidad y complejidad
desde que las tensiones entre la comunidad tamil de la isla y el Estado
dominado por los cingaleses, tensiones que llevaban gestándose desde
mucho tiempo atrás, estallaron a principios de la década de 1980 en una
confrontación abierta entre distintos grupos militantes y las fuerzas armadas gubernamentales del país. Los “Tigres por la Liberación de Tamil
Eelam (de la Patria Tamil)” (LTTE, por su sigla en inglés)2 emergieron como
el protagonista tamil dominante luego de una serie de confrontaciones
con un movimiento de resistencia tamil más amplio; desde entonces, en
las zonas de la isla donde establecieron su control, han desarrollado tanto
una fuerza militar convencional como un importante aparato administrativo civil. Desde que comenzó el conflicto, ha habido cinco intentos
formales para resolverlo a través de negociaciones, pero todas ellas de1
2
La versión inicial en inglés de este texto se terminó en diciembre de 2007; por tanto, no cubre eventos posteriores del
conflicto de Sri Lanka.
Liberation Tigers of Tamil Eelam.
— 315 —
SRI LANKA
CAPÍTULO 6
SRI LANKA
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
mostraron ser infructuosas y la contienda armada parece renovarse cada
vez con mayor crueldad.
El presente estudio analiza las significativas actividades no militares de
los LTTE a partir del proceso de paz iniciado en 2002 con el apoyo internacional de Noruega y que se vio precisado a enfrentar una amplia oposición
a cualquier forma de transición de la guerra a la paz. Las posibilidades de
transformar o resolver un conflicto prolongado como el de Sri Lanka no
pueden ser discernidas sin entender el desarrollo de las condiciones sociopolíticas en las cuales los movimientos políticos armados emergen, crecen
y funcionan. Por ejemplo, la aplicación de la etiqueta “actores no estatales”
a los LTTE, que controlan un territorio claro y demarcado y han establecido
allí estructuras de gobierno importantes, oscurece aspectos significativos
del conflicto y de la organización misma. Un “estado dentro del estado”
(Kingston, 2004) parecería un término más apropiado en este contexto,
como vamos a considerarlo minuciosamente más adelante.
Por lo demás, al analizar la transformación política de movimientos
armados no asumimos una aproximación normativa. Analizamos dinámicas y procesos claves sin tomar una posición moral sobre el empleo de la
violencia política (e incluso sobre modos o actos de violencia). Buscamos
suministrar elementos de discernimiento en el proceso de toma de decisiones de los LTTE y en su lógica para asumir determinadas estrategias,
en la manera como las acciones y las formulaciones políticas de los LTTE
están entretejidas con las de otros actores dentro del sistema conflictivo; señalamos de qué manera esta postura viene a reforzarlos entre sí
y a provocar además un ciclo destructivo de intenso antagonismo que
contribuye en gran escala a recaer en una violencia renovada luego del
optimismo inicial que despertó la iniciativa noruega.
El proyecto de Berghof sobre “movimientos de resistencia/liberación
y transiciones a la política”, del cual hace parte este estudio, pretende analizar el proceso político, incluida su “transformación”, desde las perspectivas de los movimientos cuyas actividades son estudiadas. El presente
documento pretende ir más allá de la narrativa histórica y analizar crítica-
— 316 —
mente las bases ontológicas y epistemológicas adoptadas para la investigación. Para comenzar, dos hipótesis claves sustentan la mayoría de las
definiciones del concepto “transformación”. La primera es que los movimientos de resistencia/liberación comienzan como luchas político-militares que acuden a diferentes grados de violencia y luego, eventualmente, viran hacia una lucha puramente política y no-violenta. La segunda
sostiene que solo la participación en la política democrática convencional y los procesos electorales puede, tanto constituir como facilitar dicha
transformación. De esta manera el concepto de transformación política
de actores armados no estatales está enmarcado en el concepto más amplio de transformación del conflicto.
Recientemente, la transformación del conflicto y la transformación política de actores no estatales han dado en adoptar significados específicos,
aunque no siempre explícitamente, alrededor de valores como los de democracia, no-violencia, pluralismo político, etc. Estas nociones “liberales”
son, inevitablemente, debatibles, tanto en su significado como en su práctica. Para comenzar, la conceptualización de estas transformaciones políticas hecha con base en el sentido común termina atrapada en una serie
de dicotomías explícitas o implícitas: violencia y paz, autoritarismo y democracia, pluralismo y nacionalismo, y así sucesivamente. En particular, los
términos político y violento con relación a las estrategias de actores armados no estatales son vistos como mutuamente exclusivos y contradictorios.
Los “grupos armados no estatales” son descritos con frecuencia como organizaciones inicialmente violentas que con el tiempo desarrollan agendas
políticas y se transforman a sí mismas en actores no-violentos, políticos. En
otras palabras, los actores armados no estatales no son considerados desde el comienzo como actores políticos. Sin embargo, los movimientos de
liberación/resistencia son, por definición, intrínsecamente actores políticos,
que visiblemente persiguen metas políticas a través de medios violentos, a
pesar de que este aspecto crucial es con frecuencia eficazmente sustituido
por el hoy creciente discurso dominante del “terrorismo”.
Además, de acuerdo con esta interpretación de la transformación de los
movimientos armados, la noción de lo “político” ha terminado significando
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SRI LANKA
La política de la transformación: los LTTE y el proceso de paz en Sri Lanka
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algo bastante limitado y específico: política electoral. Esto, directamente,
crea expectativas sobre los comportamientos específicos y los cambios
institucionales promovidos por los movimientos armados antes de que
se pueda decir que dicha “transformación”, normativamente deseable, está
ocurriendo efectivamente. Tales comportamientos incluyen la renuncia a la
violencia y la participación directa, sin intermediarios, en la política electoral. Sin embargo, en el caso de los movimientos armados que luchan por la
independencia de estados que consideran opresivos, dichos requerimientos pueden ser profundamente problemáticos, particularmente cuando se
insiste en que sean previos a la implementación de una solución permanente que resuelva las causas estructurales del conflicto. Estas dificultades
se acrecientan, además, si el movimiento de resistencia ya está desarrollando su propio gobierno civil en un territorio “liberado” del Estado. El caso
de Sri Lanka constituye asimismo un reto para otra hipótesis clave, en la
cual recae la transformación política de los actores armados no estatales:
que ya existe una organización política democrática y procesos electorales
con integridad, o éstos se están formando, para que los movimientos armados puedan hacer la transición a ellos. En Sri Lanka es argumentable que
fue precisamente el fracaso repetido de políticas ‘democráticas’ destinadas
durante décadas a orientar los agravios de la comunidad tamil y la concomitante falta de mecanismos efectivos para poder promover una reforma constitucional, lo cual, combinado con la acrecentada violencia estatal,
condujo en primer lugar a la resistencia armada.
Este ensayo analiza las actividades y la conducta de los LTTE en la dinámica de la transformación política y enfoca en particular el periodo
que se inicia en el año 2002, cuando en Sri Lanka comenzó en serio la
altamente internacionalizada iniciativa de paz de Noruega. La meta establecida por los LTTE es un autogobierno de los tamiles en su ocupación
histórica del noreste de la isla.3 Como luchadores por la independencia
3
Convenio Indo-Sri Lanka (29 de julio de 1987). El acuerdo, firmado por India y Sri Lanka, reconocía que “las provincias
del norte y el este han sido históricamente ocupadas por pueblos de Sri Lanka que hablan tamil” (Cláusula 1.4). Además,
dado este reconocimiento, bajo los términos del mismo convenio, el norte y el oriente fueron fusionados para crear una
entidad administrativa única (Cláusula 2.1). El gobierno de Sri Lanka revocó de manera unilateral el convenio en 2006,
cuando anuló la fusión. Sin embargo, para mantener la nomenclatura política de la lucha tamil, usamos el término
noreste para referirnos a las zonas tamiles de la isla.
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por parte de un movimiento de liberación, los LTTE simbolizan un desafío
fundamental a la legitimidad del Estado mayoritario cingalés. Adicionalmente, luego de arrebatar al Estado una amplia porción del territorio, los
LTTE han establecido en él un gobierno civil paralelo. Estos dos aspectos, como se indicó anteriormente, presentan desafíos específicos para el
compromiso de los LTTE en la “transformación” lineal. No obstante, este
ensayo argumenta que, a través del conflicto, y particularmente desde el
año 2002, los LTTE se han involucrado en actividades políticas importantes y multifacéticas, cuyo potencial transformativo no ha sido estudiado y
comprendido suficientemente, lo cual ha dado como resultado el énfasis
en un enfoque de la política electoral demasiado reducido (con la insistencia concomitante en el desarme y la desmovilización).
Basado en un repaso de las actividades no militares de los LTTE desplegadas desde 2002, el ensayo expone dos argumentos centrales. Primero, la conceptualización ordinaria de la ‘transformación política’ es excesivamente restrictiva y prescriptiva, lo que implica que no considera
las actividades que están por fuera de ella y se extienden más allá de
una campaña armada; de hecho, ellas abarcan y ponen en operación los
valores implicados en la demanda normativa de transformación política.
Segundo, aun asumiendo los marcos de transformación comúnmente
aceptados, una mirada que solo considera el comportamiento del movimiento armado, separado del contexto político y socioeconómico local e
internacional en el cual opera, falla en reconocer impedimentos neurálgicos (estructurales y otros) para dicha ‘transformación’ y, por lo tanto, para
los pasos decisivos que el movimiento está dando en esa dirección.
Nuestro estudio argumenta así mismo que, como consecuencia del
enfoque estrecho que asumen actores externos y que enfatizan en la falta de comportamientos específicos por parte del movimiento armado,
los esfuerzos que éste hace por abarcar valores internacionales no son
suficientemente reconocidos y, dato más importante aún, falla el apoyo
internacional necesario para sostenerlos. Por supuesto, el fracaso internacional en el apoyo de los esfuerzos de los LTTE por adoptar y arraigar
los valores internacionales en su aparato administrativo ayudó a minar
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el potencial para la transformación del conflicto cingalés y, de manera
discutible, contribuyó a la desintegración posterior del proceso de paz
dirigido por Noruega. Más adelante analizamos en detalle este punto crucial; por ahora, cabe anotar aquí que, en términos de la transición de Sri
Lanka de la guerra a la paz, la comunidad internacional tiene un papel
crucial en garantizar la seguridad, especialmente la humana4, así como
la estabilidad y la durabilidad de cualquier acuerdo negociado. Los LTTE,
como otros actores, poseen su propia capacidad de intervención, (“agency”), pero pensamos que su transformación depende en gran parte de las
relaciones entre la organización y la comunidad internacional, y menos
de su relación con el Estado de Sri Lanka. Este es el enfoque que asumimos aquí.
Antes de considerar, con cierta profundidad, los antecedentes históricos de la lucha armada de los LTTE, comencemos por resumir brevemente el conflicto armado de Sri Lanka. El propósito de esta sección, que
esboza el contexto en el cual la lucha tamil pasa de la agitación pacífica a
la lucha armada, tiene dos propósitos: primero, resaltar los obstáculos históricamente existentes que impiden esta transición, y, segundo, esbozar
los impedimentos estructurales que hoy en día presenta la transformación del Estado cingalés y sus órganos políticos para que la consecución
de las metas políticas de los tamiles mediante un proceso electoral sea
incluso posible. De dos maneras analizamos entonces las actividades no
militares de los LTTE después de que el proceso de paz noruego comenzara en 2001; por una parte, haciendo una interpretación más estrecha de
la transformación como un “cambio de lucha armada a política electoral”,
y, por otra, utilizando la noción de transformación como un “cambio de
lucha armada a gobierno”. A las actividades de construcción de instituciones que los LTTE comenzaron a principios de la década de 1990 y han
continuado desde entonces las observamos como un proceso de trans4
El concepto de seguridad humana apareció en el Reporte sobre Desarrollo Humano del UNPD de 1994. Una característica esencial es que identifica los individuos como la referencia propia para la seguridad, en oposición a la noción
‘tradicional’ de seguridad nacional como seguridad centralizada en el Estado. El Reporte sobre Desarrollo Humano del
UNDP argumenta la expansión de la seguridad global para incorporar amenazas en siete áreas: seguridad económica,
seguridad alimentaria, seguridad en salud, seguridad ambiental, seguridad personal, seguridad de la comunidad y seguridad política.
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formación política, que supone el paso de ser guerrilla a ser gobierno.
En particular, observamos los cambios estructurales y estratégicos efectuados por los LTTE desde 2002 y argumentamos que ellos constituyen
pasos importantes hacia el arraigo de valores normativos de “transformación del conflicto”. Luego repasamos críticamente la participación internacional en estos esfuerzos, y concluimos con un resumen de hallazgos
sugestivos.
Unas palabras sobre la metodología. Este estudio de caso se sirve de
un rango de fuentes que incluye documentos oficiales y narraciones impresas y orales del conflicto y del proceso de paz. En particular, los autores
aprovechan sus conversaciones y entrevistas con ex funcionarios y funcionarios en servicio, entre ellos jefes y empleados de alto rango de diferentes departamentos de los LTTE, parlamentarios tamiles, diplomáticos
internacionales y algunos dignatarios del gobierno cingalés. Una parte
del material aprovechado se recopiló para este estudio de caso específicamente desde marzo de 2007, y el resto se recolectó en años recientes,
como parte de los proyectos de investigación para las tesis doctorales de
los autores.
EL CONFLICTO DE SRI LANKA
Los orígenes, los objetivos y el carácter mismo del conflicto de Sri Lanka
son debatidos inevitablemente, ya que se trata del “resultado de una compleja mezcla de factores que ha cambiado y mutado a través del tiempo” (Goodhand, 2001: 26/7). Los LTTE argumentan que dirigen una lucha
armada por la autodeterminación e independencia política del pueblo
tamil en su tierra natal, como respuesta al racismo institucionalizado y a
la intensa violencia de un Estado adversario cuya población es de mayoría cingalesa.5 En resumen, se trata de una “lucha de liberación nacional”
(Balasingham, 1983). Por otra parte, al describirse a sí mismo como una
democracia sitiada, el Estado de Sri Lanka denuncia la violencia de los
5
Los LTTE, que buscan el autogobierno tamil, señalan que la tierra natal tamil fue arbitrariamente integrada con la patria
cingalesa por decisión del imperio británico antes de que la isla obtuviera su independencia. El movimiento considera
que lo que ha dado fundamento a su lucha ha sido una discriminación institucionalizada.
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LTTE como un desafío terrorista a su autoridad, unidad e integridad territorial. Añade, por lo tanto, que está “combatiendo el terrorismo”.6 La confrontación parece presentar dos protagonistas, a pesar de la presencia, en
ambas partes, de otros actores armados no estatales y de la multiplicidad
de posiciones en asuntos relacionados con el conflicto (independencia
o secesión, federalismo, etc.); y todo esto se justifica con base en que el
Estado y los LTTE son los dos actores primarios a través de los cuales se
manifiesta la violencia estratégicamente organizada en el país.7
La confrontación armada entre las fuerzas armadas de Sri Lanka y los
LTTE (quienes, luego de una serie de discordias destructivas, a mediados
de los años ochenta establecieron su hegemonía sobre otros grupos militantes tamiles)8 se ha desenvuelto en tres fases (conocidas comúnmente
como las Guerras Eelam) de creciente intensidad y escala territorial: 19831988 (Guerra Eelam 1), 1990-1994 (Guerra Eelam 2) y 1995-2002 (Guerra
Eelam 3). En las batallas de 2000 y 2001 los LTTE utilizaron una estructura
militar convencional y arrebataron al Estado el control de grandes extensiones del territorio. De esa manera la lucha armada, “que había comenzado como una guerra de guerrillas, para 1998 se había intensificado en
un conflicto guerrillero/ semiconvencional con los LTTE [en control de]
grandes áreas del Norte y el Este” (Arunatilake et al., 2001: 1484), y, desde
1999, en una guerra convencional caracterizada por batallas estratégicas
de ambas partes y la presencia de miles de combatientes apoyados por
armas pesadas. En la década de 1990, la fuerza naval de los LTTE, los Tigres
del Mar, surgió para desafiar a la Marina nacional. En 2007 los LTTE reve6
7
8
Una afirmación, advierten algunos eruditos, que se origina, al menos en parte, en una ideología etno-religiosa. Al discutir
los aspectos de la ‘guerra justa’ de la campaña militar del Estado en contra de los Tigres Tamiles, Tessa Bartholomeusz
observa cómo “él [gobierno de Sri Lanka] les pide a sus guerreros considerar sus campañas en contra del terrorismo
como un trabajo religioso” (2002: 36).
A pesar de las afirmaciones hechas por grupos paramilitares anti-LTTE como el Grupo TMVP/Karuna Group, sobre su
independencia en el escenario del noreste, ahora se dispone de amplia evidencia de colaboración y coordinación entre
estos grupos y las fuerzas regulares de Sri Lanka (p. ej. Human Rights Watch 2007, Rock 2006).
Aunque a finales de la década de 1970 se registró la existencia de 37 grupos militantes, solo cinco tenían importancia
en el conflicto posterior: LTTE, Organización Popular para la Liberación de la Patria Tamil, Organización para la Liberación de la Patria Tamil, Frente Revolucionario para la Liberación de la Patria Tamil y Organización Revolucionaria de
Estudiantes de la Patria Tamil. No obstante su objetivo común declarado de buscar un país independiente, los enfrentamientos con los LTTE llevaron al colapso de los otros grupos mayoritarios y, en el contexto del Acuerdo entre India y
Sri Lanka de finales de los ochenta, a cambiar su lealtad a las fuerzas armadas estatales, dejando a los LTTE como el
movimiento de liberación tamil dominante.
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laron la posesión de una fuerza aérea incipiente, conformada por aviones
ligeramente armados.
Desde que comenzó el conflicto armado se han iniciado varios procesos de negociación, en 1985, 1987, 1989-1990, 1994-1995 y 2002-2003. Si
bien ninguno de ellos logró realmente avanzar hacia una solución duradera, el esfuerzo más reciente –facilitado por los noruegos e iniciado en
2001–, condujo al cese de hostilidades más prolongado conseguido hasta el momento y, en principio al menos, propició un espacio para que los
LTTE se embarcaran en una serie de actividades no-violentas y buscaran
realizar sus objetivos políticos. El cierre de ese espacio, que ocurrió por
las razones que enumeraremos más adelante, contribuyó en gran parte al colapso del proceso de paz y, eventualmente, también al cese del
fuego. Según los LTTE, el propósito primordial de esas negociaciones era
establecer en el nororiente de la isla un gobierno interino que pudiera
restaurar la normalidad en una región destrozada por la guerra.9 En abril
de 2003 los LTTE abandonaron las conversaciones en protesta por la falla
del gobierno en la implementación de los acuerdos ya alcanzados, y hasta el presente los esfuerzos por recomenzar las negociaciones han sido
infructuosos.
Antecedentes
Ceilán, como fue llamado el país por Inglaterra en el último de los tres
gobiernos coloniales que lo rigieron (después de Portugal y los Países Bajos), obtuvo su independencia en 1948 y adoptó el nombre de Sri Lanka
en 1972.10 La isla, que tiene forma de mango, se extiende por 270 millas
de largo y 150 de ancho en su punto más amplio. Aloja a tres comuni9
10
Argumentando que la estrecha mayoría del entonces gobierno de Sri Lanka precluyó sus propuestas de reestructuración política, los dirigentes del LTTE propusieron diálogos destinados a “la formulación de un gobierno interino para el
noreste, en el cual los LTTE pudieran participar” (Comentarios hechos a la prensa por Vellupillai Pirapaharan, líder de
los LTTE, el 10 de abril de 2001).
El nombre en cingalés, Sri Lanka, junto con la Constitución cingalesa-budista aprobada ese año, permanecen como
parte de los motivos de tensión entre tamiles y cingaleses. Por conveniencia, en el presente trabajo la expresión Sri
Lanka será ampliamente utilizada para referirnos tanto a la isla como al Estado existente a partir de su independencia,
sin importar el periodo histórico.
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dades étnicas: los cingaleses (74%), los tamiles (18,2%) y los musulmanes (7,4%). Los tamiles se dividen en dos categorías: tamiles de Sri Lanka
(12,6% de la población) y tamiles indios o “del país de arriba” (5,6%), que
son descendientes de trabajadores del sur de la India introducidos a la
isla por los británicos a partir de 1825. Los cingaleses son predominantemente budistas y la mayoría de los tamiles son hindúes, aunque algunos
de ellos acogen las creencias cristianas. Por lo demás, “a lo largo del siglo
diecinueve, la religión ganó importancia como una indicador de origen
étnico (…) De manera creciente desde la independencia en 1948, la simple categoría de los budistas cingaleses ha sido retóricamente opuesta
al resto, quienes entonces, por reducción, son no budistas, no hablantes
de cingalés y, a los ojos de algunos, no son verdaderos pobladores de Sri
Lanka” (Winslow y Woost, 2004: 5). Los tamiles han predominado en las
regiones del norte y el oriente, mientras la mayoría cingalesa habita principalmente las zonas del centro, el occidente y el sur. Los musulmanes se
asientan en las áreas urbanas del occidente y suroccidente, así como en
la costa oriental, mientras los tamiles “del país de arriba” viven en las provincias montañosas del centro de la isla. Sin embargo, desde la independencia, y promovidos por el Estado, se han presentado varios procesos de
colonización de cingaleses en asentamientos de las zonas de habla tamil
del noreste (Manogaran, 1994).
Es debatible que, a pesar de que el origen étnico no es en sí mismo causa del conflicto cingalés, no obstante es la identidad principal alrededor de
la cual se movilizan las tensiones políticas, incluso antes de la independencia y especialmente desde ese momento. Como lo indica Camilla Orjuela,
la población de Sri Lanka “a través de los años se polarizó en grupos étnicos relativamente definidos de manera clara” (2003: 202). Al mismo tiempo,
muchos analistas privilegian el papel del Estado poscolonial en el fomento
y la exacerbación de las divisiones y tensiones étnicas. Sankaran Krishna,
por ejemplo, argumenta que “la evolución de Sri Lanka de un pacífico e
idílico Ceilán a un sinónimo de violencia étnica y macabra es la historia del
intento de la comunidad mayoritaria por crear una nación a su propia imagen mediante la monopolización del Estado y la consecuente aparición de
un movimiento nacional étnico separatista” (1999: 31).
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El menoscabo de las medidas de equilibrio de poderes y protección
de las minorías que fueron incorporadas en la Constitución cingalesa por
los británicos comenzó casi inmediatamente después de la independencia, con la marginación de más de 900.000 tamiles ‘del país de arriba’11 por
parte del recién elegido Partido Nacional Unido (UNP, por sus siglas en
inglés).12 Al mismo tiempo, un asentamiento cingalés de gran escala, patrocinado por el gobierno en las áreas tamiles del noreste, principalmente bajo la forma de zonas de irrigación, comenzó a alterar rápidamente la
demografía étnica en los territorios tamiles tradicionales. Un año después
de la independencia, alarmados por el giro de los eventos, que incluyeron
la reducción de las regiones de mayoría tamil, una facción del principal
partido tamil, el Congreso de Todos los Tamiles de Ceilán (ACTC, por su
sigla en inglés) se dividió y formó el Partido Federal, que, como lo indica
su nombre, defiende “la exigencia de una región de mayoría tamil con un
alto grado de autonomía provincial en un orden más federal que unitario” (Krishna, 1999: 71). En la primera gran manifestación de la crisis que se
avecinaba, las elecciones de 1956 “trajeron al poder a un gobierno con la
ideología hegemónica cingalés-budista, que ese mismo año aprobó una
Ley solo para los Cingaleses” (Goodhand, 2001: 31). Esta legislación (formalmente titulada “Ley de Idiomas Oficiales”) declaró al cingalés como el
idioma del Estado, en vez del inglés, cosa que, de un golpe, dejó en desventaja a los tamiles, particularmente para acceder a los empleos públicos. De manera notable, los otros partidos cingaleses, entre ellos el abatido UNP, apoyaron la ley. Las subsiguientes protestas tamiles llevaron al
primer disturbio violento de considerables proporciones conocido en Sri
Lanka. Las elecciones de 1956 vieron al Partido Federal “ganar una victoria aplastante, al obtener un mandato claro del pueblo tamil para buscar
una forma de autogobierno federal” (Balasingham, 2004: 11).
La puesta en marcha de la “Ley de Idiomas Oficiales” y de otras formas
de discriminación institucional tuvo graves consecuencias económicas
11
12
Esto fue implementado mediante tres leyes interconectadas del Parlamento: Ley de Ciudadanía Cingalesa, de 1948;
Ley de Residentes Indo-pakistaníes (Ley de Ciudadanía), de 1949, y Ley de Elecciones Parlamentarias (Enmienda), de
1949.
El surgimiento de los principales partidos políticos en Sri Lanka se comenta más adelante.
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para los tamiles. En las dos décadas siguientes, un gran volumen de jóvenes tamiles vio reducidas sus posibilidades de empleo, especialmente
en el sector público. Como el Estado era entonces el mayor empleador
de la isla, la exclusión tuvo impactos extremadamente negativos para las
posibilidades sociales de los tamiles. Además, las restricciones de regulación por porcentaje étnico en admisiones universitarias, al disminuir
los estándares de admisión para los estudiantes tamiles de las áreas de
mayoría cingalesa, tornaron más difícil que los estudiantes tamiles obtuvieran cupos en las universidades (Winslow y Woost, 2004: 36). Vale la
pena anotar las condiciones socioeconómicas inexorablemente deterioradas en las que crecía la agitación política tamil. Inevitablemente, “había
una resistencia tamil sólida y [el gobierno] respondió usando poderes
de emergencia para limitar los derechos políticos de los tamiles” (Ross y
Savada, 1990: 48). La resistencia tamil adoptó la forma de manifestaciones
masivas y campañas de desobediencia civil. Después de casi dos décadas
de aprobada la ley “solo para los cingaleses” surgieron las primeras expresiones de resistencia violenta.
La adopción de la Constitución republicana de 1972 –aparte de cambiar el nombre Ceilán por el preferentemente cingalés Sri Lanka– eliminó
las garantías que contemplaba la Carta anterior (inspirada por los británicos), otorgó una posición preferente al budismo, además del idioma
cingalés y, lo más importante, concentró el poder en una legislatura dominada por los cingaleses (Goodhand, 2001: 31). En medio de estos cambios, la implacable colonización cingalesa apoyada por el Estado dejó a
los tamiles con el temor de “la infiltración de más y más cingaleses en sus
áreas de dominio, creando así el peligro de que se convirtieran en minoría
en sus propias provincias” (Tambiah, 1986: 80). Los tamiles no ignoraban
que al “diluir demográficamente las áreas con mayoría tamil, la propuesta
de transferencia de poderes como solución del conflicto étnico se convertiría en algo menos efectivo” (Herring, 2001: 151).13 De esta manera,
como lo señala Stanley Tambiah, asuntos tales como la oposición a la co13
Ver la investigación de Ronald Herring sobre el papel de la colonización –incluido el proyecto Mahaweli, masivamente
auspiciado a escala internacional– en la exacerbación de las tensiones tamiles-cingalesas (2001: 147-153).
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lonización se convirtieron en algo importante, “porque ellos sienten que
son las únicas garantías de seguridad e integridad del pueblo tamil para
el futuro. El eslogan ‘tradicionales tierras natales’, cualquiera que sea su
verdad objetiva, es primero y ante todo un reclamo político que tiene la
intención de preservar la seguridad de los tamiles (…) está conectado de
manera integral con la insistencia de los tamiles en la autonomía regional” (1986: 80).
En mayo de 1972 el Partido Federal, el ACTC y el Congreso de los Trabajadores de Ceilán se unieron para formar el Frente Unido Tamil (TUF,
por su sigla en inglés). Fue un preludio de la radicalización de la lucha
tamil por sus derechos políticos, en términos tanto de fines como de métodos. A medida que la demanda por la independencia y por un Estado
democrático se tornó cada vez más fuerte, la militancia tamil comenzó a
actuar “en las sombras” (Balasingham, 2004: 18-21). En 1975 el TUF cambió su nombre por el de Frente Unido para la Liberación Tamil (TULF, por
su siglas en inglés), con el ánimo de “indicar explícitamente su propósito
separatista” (Krishna, 1999: 76), y emitió un llamado inequívoco a la conquista de un Estado independiente de Eelam. Fue vistosamente articulado en la famosa Resolución Vaddukoddai, del 14 de mayo de 1976. Al
establecer que los tamiles son “una nación bien diferenciada y aparte de
los cingaleses” y al esbozar un argumento de discriminación sistemática,
la Resolución proclamó “la reconstitución del Estado de Tamil Eelam Libre,
Soberano, Secular, Socialista (…) se ha tornado en algo inevitable para
salvaguardar la existencia precisa de la nación tamil en este país” (citado
en Balasingham, 2004: 28; énfasis añadido). El surgimiento de esta “conciencia nacional tamil” se constató en las elecciones de 1977, en las cuales
el TULF se presentó “precisamente buscando un mandato para crear un
Estado tamil independiente” (Balasingham, 2004: 29). Los tamiles votaron
de manera abrumadora a favor del Frente y eligieron en el noreste a 17
candidatos del TULF. Sin embargo, como lo señala Anton Balasingham,
teórico de los LTTE, el resultado también “creó el marco para una confrontación: los tamiles reivindicaban la secesión y la existencia separada
como Estado soberano, mientras el partido cingalés en el poder buscaba
el poder absoluto del Estado (…) Se intensificó la contradicción étnica,
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que se manifestaba en (…) una violencia [estatal] sin precedentes hacia
los tamiles” (2004: 29).
Hay varias razones para incluir en este estudio la evaluación detallada
de los eventos ocurridos desde que la isla obtuvo su independencia. Primero: la intención es resumir el proceso excluyente de construcción de
Estado después del periodo colonial, que para mediados de la década de
1970 se convirtió en “un viraje crucial en las aspiraciones políticas de los
tamiles, que pasaron de exigencias de cambios estructurales y reforma
constitucional a una afirmación del derecho a la autodeterminación” (De
Silva, 1998: 154). Segundo, para resaltar la historia de la pacífica agitación
tamil previa a la lucha armada: los líderes políticos tamiles han llegado a
varios acuerdos de ‘paz’ con sucesivos líderes cingaleses, pero después
todos fueron rescindidos, normalmente bajo las exigencias de otros partidos cingaleses “con mejores ofertas”. Tercero, para hacer seguimiento
a la intensificación de las exigencias de los tamiles en sí mismas: a una
representación protegida en la legislatura, a una autonomía territorial
(en forma de federalismo) y en última instancia para llegar a declarar la
independencia. Cuarto, para esbozar el contexto histórico en el que las
expectativas internacionales actuales con relación a los LTTE –renunciar a
la lucha armada, participar en la política electoral y aceptar una solución
federal dentro de una Sri Lanka unida– serán inevitablemente observadas: no como un compromiso razonable con la lucha tamil sino como un
revés o un “volverse atrás”, incluso como una rendición.
Los LTTE
Los LTTE fueron fundados por su actual líder, Velupillai Pirapaharan, y surgieron por primera vez en 1972. Entonces la organización se hacía llamar
“Nuevos Tigres Tamiles”, aunque el 5 de mayo de 1976 se renombraron
como Tigres de la Liberación de Tamil Eelam (LTTE). Al principio estaban
estructurados como una fuerza de guerrilla urbana pero luego se reconstruyeron como una base más amplia y “un movimiento de resistencia armada bien organizado de tamiles que plantean un grave desafío para el
aparato represivo del Estado” (LTTE, 1988: 8). Posteriormente evoluciona-
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ron hacia un ejército permanente y establecieron el gobierno civil de Tamil Eelam. Desde la década de 1990 los LTTE han desarrollado una fuerza
naval y en 2007 revelaron la existencia de una incipiente fuerza aérea. El
movimiento se ve a sí mismo como la vanguardia de la lucha por la liberación tamil. Desde la perspectiva de la “transformación política”, la autocaracterización de los LTTE es significativa: “La lucha armada de nuestra
organización es solo un medio para alcanzar nuestros fines políticos (…)
Por lo tanto, los LTTE dan primacía a la política y sostienen que la polí
política
dirige las armas” (LTTE, 1988: 9). Argumentan que
El surgimiento del movimiento de los Tigres marcó una nueva época histórica
en la lucha por la liberación nacional tamil, al extender y avanzar el paso de la
lucha política a la lucha armada popular. Nuestro compromiso con la lucha armada política como forma de lucha masiva popular fue asumida después de una
valoración cuidadosa y cauta de las condiciones históricas objetivas específicas
para nuestro caso, con la mayor comprensión de la situación concreta, en la que
las masas tamiles fueron dejadas sin ninguna alternativa más que recurrir a la
resistencia revolucionaria para avanzar en su causa nacional (LTTE, 1988: 8).
En 1979, en respuesta a la penalización de los LTTE por parte del gobierno de Sri Lanka bajo la Ley de Prevención del Terrorismo, el movimiento dio a conocer una declaración de mayor calado:
Somos revolucionarios comprometidos con la práctica política revolucionaria.
Representamos el movimiento de liberación extraparlamentario más poderoso
de la nación tamil. Representamos la expresión militante del deseo colectivo de
nuestro pueblo, que está decidido a luchar por la libertad, la dignidad y la justicia.
Somos la vanguardia armada de la lucha de masas, los luchadores de la libertad
de los oprimidos. De ninguna manera estamos aislados o marginados de las masas populares, sino más bien inmersos e integrados con el deseo popular, con el
alma colectiva de nuestra nación (LTTE, 1979).
Además, como parte de su lucha por la liberación nacional a través
de la independencia política, los LTTE están comprometidos en un proyecto de construcción de Estado en las zonas ‘liberadas’ de la patria tamil.
Desde el decenio de 1990 han construido firmemente una estructura de
gobierno civil en las áreas que controlan. Esto incluye fuerza pública y ju-
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dicial, sistema de bienestar, aduana, etc. Desde finales de los años noventa tal situación ha venido desarrollándose de tal manera, que las zonas
bajo control tamil han sido descritas como un Estado de facto (Wilson y
Chandrakanthan, 1998; Stokke, 2006). Como asunto crucial para esta investigación, a partir de la puesta en marcha del proceso de paz noruego
en 2002, los LTTE han fortalecido y expandido significativamente su gobierno civil. En paralelo, han utilizado el sistema político cingalés tanto
para movilizarse como para demostrar el apoyo popular de que gozan
supuestamente entre los tamiles. En el año 2001, por ejemplo, antes del
cese de hostilidades, los cuatro partidos políticos tamiles más grandes
de Sri Lanka14 formaron una coalición, la Alianza Nacional Tamil (TNA, por
sus siglas en inglés), y dieron a conocer un manifiesto que reconoce a los
LTTE como los “únicos representantes” del pueblo tamil en futuras negociaciones con el Estado. Posteriormente la TNA ganó varios escaños en las
elecciones de 2001 y en 2004 aseguró la mayoría de ellos en el noreste.15
LA ARENA ELECTORAL
“Tiranía de la mayoría”
En 1948, cuando Ceilán consiguió su independencia, se estableció como
una democracia parlamentaria con una Constitución redactada a imagen de la existente en el poder colonial, Gran Bretaña. La Constitución de
Soulbury incorporó garantías para las minorías tamil y musulmana. Sin
embargo, éstas se dejaron de lado a medida que la política de las mayorías fue estableciéndose como la expresión predominante. En el proceso
de ‘cingalización’ estatal se descartó la Constitución post-independencia
(que, en sí misma, fue débil en cuanto a la protección de los derechos de
las minorías), y en 1972 se adoptó una nueva, desde la perspectiva de
las mayorías cingaleses. De esta manera el motivo central de queja por
14
15
El Congreso de Todos los Tamiles de Ceilán, el Frente Unido por la Liberación Tamil, la Organización por la Liberación de
la Patria Tamil y el sector de Suresh Premachandran en el Frente Revolucionario por la Liberación Popular de la Patria
Tamil.
El TNA obtuvo 15 escaños en 2001 y 22 en 2004. En el conjunto del norte y el este aparecen solo 25 mandatos, de un
total de 225 de que dispone el Parlamento cingalés.
— 330 —
la discriminación racial de los tamiles estaba alojado en la Carta misma.
El documento, por ejemplo, asigna al budismo, la religión de la mayoría,
un “primer y destacado lugar”. Este proceso de un Estado capturado por
el nacionalismo cingalés durante los 25 años corridos a partir de la independencia está muy bien documentado. Mientras algunos eruditos han
analizado el dominio del espacio político convencional por el discurso
nacionalista cingalés (DeVotta, 2004), otros estudiosos han destacado el
vínculo entre la academia y la política mayoritaria en Sri Lanka (Uyangoda, 1998).
Desde la conquista de la independencia, la política electoral cingalesa
ha estado dominada por partidos constituidos de manera étnica. Incluso
en 1924 “era virtualmente un final anunciado que los cingaleses (…) dominarían la legislatura nacional y las instituciones del ejecutivo” (Shastri,
1994: 211). En las primeras elecciones para el nuevo Parlamento, los cingaleses obtuvieron el 67 por ciento de los escaños, una porción que en las
últimas décadas aumentó a un estable 80 por ciento (Krishna, 1999: 67-8).
Adicionalmente, “el sistema electoral uninominal contribuyó a alentar el
surgimiento de un sistema de partidos altamente competitivo y dominado por dos destacamentos cingaleses, el Partido Nacional Unido (UNP)
y el Partido de la Libertad de Sri Lanka (SLFP) [mientras que] los tamiles
(…) fueron cada vez más marginados políticamente” (Shastri, 1994: 211).
El papel del UNP, el SLFP y otros partidos políticos para sostener las divisiones en Sri Lanka no puede exagerarse. Como lo observa Krishna,
“Cuando adquirir poder político se convirtió en una cuestión de números (…) la
tentación de movilizar a tres cuartas partes de la población bajo el rubro de identidad cingalés-budista en contra de los tamiles se tornó irresistible. Los dos partidos principales, el UNP y el SLFP, estaban trabados en una batalla por la lealtad de
la mayoría, y el atractivo por el chovinismo étnico se convirtió en una grapa de la
política cotidiana” (1999: 68).
En efecto, al anotar que en Sri Lanka “la ideología de Estado dio importancia a la identidad de la mayoría de la comunidad”, Jonathan Goodhand observa: “La democracia y el énfasis en las dinámicas comunitarias
se han alimentado uno al otro. Los políticos, atraídos por los incentivos
— 331 —
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La política de la transformación: los LTTE y el proceso de paz en Sri Lanka
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
de la aritmética electoral, se movilizaron a lo largo de líneas comunitarias”
(2001: 32). Aparte de la polarización étnica que inevitablemente siguió, la
incesante lucha entre los dos partidos mayoritarios para apoyar “lo que
es cingalés” tuvo otra consecuencia para la reconciliación: como lo indica
Eric Meyer, “a pesar del hecho de que sucesivos gobiernos cingaleses le
dieron vueltas a la idea de concesiones [a los tamiles], no se cumplió ninguna promesa, ya que el partido de la oposición del momento, bien fuese
el UNP o el SLFP, constantemente traía a colación la puja comunitaria”
(1984: 145). Incluso hoy, como lo muestra la investigación de Neil DeVotta,
la tendencia a “superar la oferta del otro” continúa quitando piso aun a las
limitadas iniciativas de los gobiernos cingaleses destinadas a compartir
el poder o a negociar una paz duradera (2004).16
El reciclaje del nacionalismo cingalés en la Sri Lanka contemporánea,
junto con décadas de conflicto étnico, ha engendrado partidos políticos
constituidos de manera étnica y una organización política, unos medios
de comunicación, un sistema universitario y una sociedad civil étnicamente polarizados (Orjuela, 2003: 199). Adicionalmente, en las seis décadas de independencia, la demarcación territorial de las luchas electorales
se ha reinventado repetidamente para excluir la afirmación del poder de
las minorías en el noreste. Tal como lo tipifica la creación del ‘nuevo’ distrito de Amparai y de nuevas entidades gubernamentales en el distrito de
Trincomalee, en repetidas ocasiones las fronteras electorales han vuelto
a dibujarse buscando diluir el efecto de una votación en bloque de las
minorías en la distribución del poder en el centro. Esto ha sido reforzado
por la colonización cingalesa apoyada por el Estado en zonas estratégicas del oriente.
Este es el telón de fondo de una pregunta básica que concierne a la
transformación política de los LTTE: ¿por qué el movimiento no se involu16
Balasingham describe las propuestas de ISGA (por su sigla en inglés: Autoridad Interina de Autogobierno) de los LTTE
eran “el único instrumento que habría podido salvar las conversaciones de paz de un largo estancamiento, pero se convirtió en víctima de la lucha de poder en Colombo entre los dos partidos cingaleses más importantes, el UNP y el SLFP
(…) La lucha por el poder entre las elites gobernantes cingalesas, el abuso calculado del conflicto étnico para promover
y maximizar su poder político y su influencia, fueron las causas fundamentales del fracaso del proceso de negociación”
(2004:462).
— 332 —
cra directamente en la política electoral dentro de Sri Lanka? La pregunta ha sumado fuerzas, dada la participación de diversos partidos tamiles,
incluido el TNA –una coalición que los Tigres apoyaron en las elecciones
parlamentarias de 2001 y 2004–. En general, se piensa que la participación electoral le sirve a un movimiento de liberación para buscar la independencia política y el acceso al Estado. Se podría argumentar que las
elecciones pueden, como última opción, contribuir a movilizar y revelar
la dimensión del apoyo popular para el movimiento y sus políticas entre
la comunidad en cuyo nombre lucha. La representación en las asambleas
legislativas puede contribuir también a que el movimiento se comprometa en la gobernabilidad local o parlamentaria y, de ese modo, a permitirle ganar control sobre mecanismos necesarios para construir respaldo
político (p. ej., proyectos de desarrollo), posiciones que, de otra manera,
serían inaccesibles. Finalmente, pero no menos importante: se puede dar
como argumento que, en una era caracterizada por la “guerra global al
terror”, ganar unas elecciones puede permitir a un movimiento armado
ganar legitimidad internacional en cierta medida. En consecuencia, vale
la pena estudiar los obstáculos ideológicos y “prácticos” que los LTTE enfrentan para su participación electoral en Sri Lanka.
Obstáculos ideológicos
Si una contienda electoral sirve para identificar el nivel de apoyo popular
de que gozan diferentes opiniones o valores dentro de un sistema político, esta supondría la existencia de un marco institucional y de valores al
que todos se acogen. El sistema electoral incluye el marco político (aquellos cuyo voto está siendo buscado, las posiciones o puestos elegidos –
parlamento, gobierno local, Presidente, etc.)– y la demarcación territorial
(p. ej. la composición de los distritos electorales) en los cuales se celebran
elecciones. Pero en Sri Lanka estos dos aspectos de la política están inherentemente ligados a los objetivos por los que se ha luchado de manera central a lo largo del conflicto. Para comenzar, los LTTE insisten en
que una solución del conflicto debe estar basada en la aceptación de los
tamiles como una nación diferente, que vive en una patria identificada
como tamil y que tiene derecho a la autodeterminación. Estos aspectos
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SRI LANKA
La política de la transformación: los LTTE y el proceso de paz en Sri Lanka
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
fundamentales se formularon en los “Principios Thimpu”, los cuales fueron
promovidos por los más importantes grupos militantes tamiles17 en las
primeras conversaciones de paz negociadas por India con el Estado de Sri
Lanka, en 1985. Los Principios Thimpu son:
1. Que se reconozca a los tamiles de Sri Lanka como poseedores de
una nacionalidad diferente;
2. Que se les reconozcan una patria tamil delimitada y la garantía de
su integridad territorial;
3. Que se reconozca el derecho de los tamiles de Sri Lanka a la autodeterminación;
4. Que se reconozcan los derechos de ciudadanía de los trabajadores
tamiles de las plantaciones.
Los principios Thimpu en sí mismos no necesariamente constituyen
una exigencia por la independencia y un Estado distinto; pueden ser la
base para una Constitución federal o confederal, por ejemplo, pero ellos
van en contra del encuadre actual del electorado “de Sri Lanka” en un
colectivo singular, cuando de hecho está compuesto de ciudadanos de
origen tamil, musulmán y cingalés. La diferencia entre las dos aproximaciones al asunto es crucial. Si dividir el poder entre tamiles y cingaleses es
crear una base para un proceso de negociación y una solución del conflicto, entonces la sola noción de ‘coexistencia de colectivos’ (“naciones”,
como las definen los principios Thimpu) puede ser el punto de partida.
Por el contrario, la perspectiva de un ‘colectivo singular en Sri Lanka’, que
es apuntalada por la actual Constitución unitaria, solo puede dar espacio para un proceso consistente en devolver poderes a las regiones (esto
es, localizando las funciones del Estado), no para compartir el poder. En
resumen, como la Constitución y el sistema político de Sri Lanka no reconocen a los tamiles como una nación que habita en su propia patria (a
17
En las negociaciones de Thimpu, llevadas a cabo en julio de 1985, todas las seis organizaciones por la liberación tamil,
a saber, el Frente Revolucionario para la Liberación Revolucionaria de los Pueblos de la Patria Tamil, la Organización
Revolucionaria de la Patria Tamil, los Tigres de la Liberación de la Patria Tamil (LTTE), la Organización Popular para la
Liberación de la Patria Tamil Tamil Eelam, la Organización para la Liberación de la Patria Tamil y el parlamentario (no
militante) Frente Unido para la Liberación Tamil (TULF), conjunta y unánimemente, apoyaron la declaración.
— 334 —
diferencia, por ejemplo, del reconocimiento del pueblo escocés por parte
de los británicos), este factor hace parte del problema.
En segundo término, los LTTE se consideran a sí mismos como representantes de la nación tamil en la lucha contra un Estado dominado por
los cingaleses, más que como una entre varias facciones políticas tamiles.
El concepto “únicos representantes” –algunas veces caracterizado también como “auténticos representantes”– se basa en el vínculo entre el
conflicto armado y las negociaciones, es decir: quien pelea es quien negocia. Los Tigres argumentan que son el único movimiento armado que
confronta al Estado “etnocrático” cingalés en nombre del pueblo tamil. La
historia de las relaciones étnicas que aparecieron en la isla con posterioridad a la época colonial muestra que si el Estado de Sri Lanka está negociando un arreglo para compartir el poder entre cingaleses y tamiles,
es solo como consecuencia directa de la lucha armada de los LTTE. Los
partidos políticos tamiles que han abandonado la lucha por la liberación
tamil y a cambio han apoyado y participado en las políticas represivas
del Estado de Sri Lanka, incluso en sus esfuerzos de contrainsurgencia
(a través de milicias de un partido armado) no tienen –como alegan los
LTTE– el derecho de representar a los tamiles en estas discusiones.18
Los Tigres aceptan que el grado de participación en el poder que necesitan los tamiles, los términos de su gobierno autónomo y otros elementos son asuntos que no están definidos (aunque, tomando como
punto de referencia los resultados de las elecciones de 1977, consideran
que la independencia cuenta con un amplio apoyo). No obstante ello, es
una cuestión a ser resuelta entre los tamiles, como puede observarse en
el debate sobre federalismo e independencia que surgió dentro del movimiento de la nación tamil después de 2002. Los LTTE argumentan que la
carta constitucional y el sistema político de Sri Lanka no dan cabida a que
se forme a través de ellos una voz tamil colectiva (v. la discusión sobre
dificultades prácticas más abajo). Sin embargo, la creación del TNA, una
18
La pregunta que surge frecuentemente y de manera separada sobre la representación especial de los musulmanes en
la mesa de negociación no hace parte del análisis de este trabajo, que se concentra en la lucha tamil y los LTTE.
— 335 —
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
coalición de los políticos partidos tamiles más grandes de Sri Lanka, fue
un esfuerzo por aprovechar el espacio limitado que les otorgaron.
En tercer lugar, los LTTE también se refieren a la historia de los inútiles esfuerzos tamiles por reorientar la situación a través de la participación en elecciones y protestas pacíficas. El último de dichos esfuerzos se
realizó en las elecciones generales de 1977, en las cuales el TULF –frente
único detrás del cual se unieron todos los partidos tamiles– barrieron a
sus adversarios en las zonas tamiles al esgrimir un programa que hacía
un llamado a la independencia. A pesar de tan espectacular resultado,
los valores y el control nacionalistas cingaleses estaban más arraigados
en la Constitución de 1978, y la recién introducida Presidencia ejecutiva
concentró el poder en una oficina cuyo ocupante llegó a ella por una
simple mayoría. Antes del TULF de 1977, el Partido Federal había ganado
convincentemente el voto tamil en elecciones anteriores. Sin embargo,
dada la distribución del poder electoral existente en Sri Lanka, ninguno
de estos resultados electorales otorgó a los tamiles suficiente poder de
negociación para detener o reversar políticas estatales definidas por la
mayoría cingalesa, y el movimiento quedó sin mayores posibilidades de
lograr un acuerdo que implicara compartir el poder de manera equitativa. Además, los pocos acuerdos alcanzados por los líderes tamiles elegidos con sus pares cingaleses se concentraron en aspectos relativamente
menores relacionados con la distribución de fuerzas en el aparato del Estado. En cualquier caso los acuerdos, uno tras otro, fueron al poco tiempo
rescindidos por los líderes cingaleses como parte de su enfrentamiento
a la agitación nacionalista. En efecto, los LTTE argumentan que la política electoral fracasó en resolver los problemas étnicos y –aspecto todavía
más importante– deterioró la seguridad física de los tamiles debido a la
violencia del Estado, que dio como resultado el surgimiento de la lucha
armada tamil.
Hay también otro punto ideológico importante. Como movimiento
que lucha por la independencia política, los LTTE se ven a sí mismos más
como un Estado putativo que como un partido político. Puesto de manera sencilla: argumentan que su legitimidad entre los tamiles debería
— 336 —
estar determinada por la calidad de su gobierno, más que por su desempeño comicial (en las urnas) bajo el sistema electoral de Sri Lanka.
Por eso las actividades y las estrategias de los LTTE están dirigidas,
no precisamente a la construcción de un partido político, sino hacia
la construcción de instituciones relacionadas con la gobernanza. Esta
perspectiva produce prácticas en diferentes niveles, desde la toma de
decisiones estratégicas hasta el manejo de aspectos prácticos del día
a día. Por ejemplo, el embargo económico y otras restricciones impuestas por el Estado cingalés a las áreas controladas por los LTTE
han resultado en un esfuerzo considerable destinado a conquistar la
autosuficiencia en las áreas afectadas, más que en mover a los parlamentarios tamiles a buscar que las prohibiciones sean levantadas (si
bien esto también se hizo).
Por estas razones, los LTTE sostienen que las elecciones no son hoy el
foro en el que se puedan realizar las aspiraciones de la nación tamil en Sri
Lanka. Entrar solo a jugar en ese ámbito, dado el espíritu que apuntala la
Constitución y la organización política cingalesas, constituiría un fuerte
limitante a la exigencia fundamental tamil de autodeterminación. Por lo
tanto, es imposible representar a la nación tamil a través de los procesos
políticos y electorales de Sri Lanka, y tampoco es necesario hacerlo. Subsecuentemente, los problemas esenciales que subyacen en la cuestión
étnica cingalesa pueden ser resueltos mediante negociaciones directas
con el Estado de Sri Lanka y, por tanto, la participación de los LTTE en las
elecciones carece de sentido.
Obstáculos políticos y constitucionales
Más allá de las limitaciones ideológicas impuestas a la participación de los
LTTE en la vida electoral del país, existen varias dificultades legales, constitucionales, de seguridad y de otro tipo. Asumiendo que el movimiento
decidió alcanzar la autodeterminación tamil, incluida la independencia,
a través del proceso electoral, esta sección del estudio pretende analizar
los obstáculos más obvios y condicionantes de ese cometido, comenzando por la Constitución cingalesa.
— 337 —
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Para comenzar, digamos que la sexta enmienda de la Constitución,
hecha en 1978, reformó la cláusula 161 e introdujo la cláusula 157A. Esta
última establece:
1) Ninguna persona deberá, directa o indirectamente, dentro o fuera
de Sri Lanka, apoyar, propugnar, promover, financiar, fomentar o
abogar por el establecimiento de un Estado separado dentro del
territorio de Sri Lanka.
2) Ningún partido político u otra asociación u organización deberá tener como uno de sus propósitos u objetivos el establecimiento de
un Estado separado dentro del territorio de Sri Lanka.
La cláusula 157A establece igualmente:
4) Ninguna persona podrá solicitar a la Corte Suprema una declaración
en la cual dicho partido político u otra asociación u organización
tenga como uno de sus propósitos u objetivos el establecimiento
de una Estado separado dentro del territorio de Sri Lanka.
5) En el párrafo 4, y en relación con cualquier partido político, asociación u organización, la Corte Suprema hace la declaración de que tal
partido político, asociación u organización deberá ser estimado, por
todo motivo, como proscrito.
La cláusula 157A, de manera efectiva, hace imposible que los LTTE (o,
en su defecto, cualquier otro partido político) puedan defender su demanda de independencia. Dada su historia, los LTTE deberían abandonar
explícitamente su propósito independentista incluso antes de registrarse
como partido político, si no quieren ser denunciados ante la Corte Suprema por cualquier oponente. La sexta enmienda, por lo tanto, descarta con
eficacia la posibilidad de asegurar por vía electoral un mandato de los
tamiles bajo la Constitución de Sri Lanka, para el propósito de autodeterminación interna y externa.
En segundo lugar, incluso si los LTTE abandonaran su propósito de un
Estado independiente y, por el contrario, buscaran un modelo de auto-
— 338 —
nomía interna –supongamos, el federalismo–, la arraigada naturaleza de
la Constitución del país –en otras palabras, los obstáculos innatos para
enmendarla– hace de la reducida exigencia tamil algo imposible de alcanzar de todas maneras: la reforma de la Carta exige, no solo las dos
terceras partes de la mayoría en los 225 escaños del Parlamento (en los
cuales las áreas del noreste hablantes de tamil están representadas solo
por 25 escaños), sino también la aprobación mediante referendo presentado a toda la nación. El requerimiento de las dos terceras partes del
Parlamento concentra el poder en las mayorías cingalesas. En el pasado
reciente, incluso el cambio de un sistema de gobierno presidencial a uno
parlamentario (un asunto que nada tiene que ver con la cuestión étnica)
no pudo realizarse, y los medios extraconstitucionales tuvieron que ser
considerados. Pero el requerimiento de un referendo a lo largo y ancho
de la isla asegura aún más el veto a cualquier acuerdo por parte de los
nacionalistas cingaleses. Como lo observa Jayadeva Uyangoda,“cualquier
propuesta de acuerdo que surja de la organización política tamil como
una oferta creíble excedería por mucho aquello que la clase política cingalesa pudiera considerar de manera constructiva, precisamente porque
prevería una reconstitución radical del Estado existente” (2007: 19). En
efecto, los LTTE sostienen que casi todos los acuerdos alcanzados entre
los líderes tamiles y cingaleses han sido rescindidos posteriormente, en
medio de la furia nacionalista del pueblo cingalés. Para los LTTE, dado que
es imposible sortear las provisiones de estabilidad de la Constitución, en
el caso de que se implementara alguna solución, las rutas extraparlamentarias tendrán que ser seguidas inevitablemente.
En tercer lugar, la Constitución limita con severidad el alcance de la
equitativa transferencia de poder que es posible bajo ella. La jurisprudencia de la Corte Suprema que rigió en la 13a enmienda observa que
los poderes concedidos a los Consejos Provinciales (establecidos por la
enmienda) fueron equivalentes al nivel máximo de transferencia de poderes permitida por la Carta vigente.
Por último, los artículos 2, 3, 4, 75, 76 y 82 de la Constitución excluyen
la posibilidad de hacer borrón y cuenta nueva del actual punto muerto
— 339 —
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La política de la transformación: los LTTE y el proceso de paz en Sri Lanka
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
constitucional y convocar una Asamblea Constituyente encargada de redactar una nueva Constitución para el país (Thamilmaran, 2003).
Dada la manifiesta imposibilidad de reformar la Constitución, particularmente en un asunto tan cargado étnicamente como el de compartir
el poder con los tamiles, los límites de poderes que pudieran obtenerse
bajo la actual Constitución centralizada y la precondición necesaria (incluso para la lucha electoral) de renunciar a la independencia nacional
como una aspiración tamil, no hay manera de que los LTTE –o en su defecto cualquier otro actor tamil– logre el objetivo de la autodeterminación interna o externa tamil mediante la participación y el triunfo en las
elecciones. En efecto, incluso el TNA, que en los comicios de 2004 barrió
en el noreste con una campaña que buscaba el reconocimiento de los
LTTE como los representantes auténticos y únicos del pueblo tamil, estuvo peligrosamente cerca de ser considerado como una organización violadora de la Constitución y por eso mismo descalificado para participar
en la justa. Por tanto, los LTTE sostienen que, precisamente porque son un
movimiento extraparlamentario, el criterio de un Estado cingalés que negocia un arreglo para compartir el poder con ellos está lleno de sentido.
Para los LTTE, por el contrario, la participación en las elecciones sería vista
con toda probabilidad, por partidarios y por opositores, como una manera de agotar o entregar la causa de la autodeterminación tamil.
Más allá de estos asuntos constitucionales, hay otras dificultades prácticas, que excluyen una evaluación de los sentimientos tamiles a partir de
los resultados electorales:
• Desplazamiento masivo de los tamiles. Uno de cada cuatro tamiles
del noreste está internamente desplazado o está refugiado en el extranjero. Muchos han huido de áreas que desde entonces el Ejército
cingalés ha convertido en Zonas de Alta Seguridad.19
19
Estas zonas de seguridad, que el acuerdo de cese del fuego de 2002 obligó al Ejército de Sri Lanka a abandonar, se
convirtieron en un serio punto de contradicción en las conversaciones de paz de diciembre de 2002, cuando el Ejército
se negó a cumplir lo acordado.
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• Falta de seguridad. La amenaza permanente impuesta por los paramilitares, apoyados por el Ejército, hace que el trabajo en defensa
de los derechos políticos tamiles sea inherentemente peligroso. A
pesar del acuerdo de alto el fuego que obligaba al gobierno cingalés tanto al desarme de los paramilitares como a su desbande
o su absorción en las fuerzas armadas gubernamentales, no hubo
ningún resultado. Mientras tanto, desde el año 2002, cientos de partidarios y activistas del amplio movimiento nacionalista tamil han
sido asesinados por los paramilitares apoyados por el Ejército. Entre
las víctimas se encuentran parlamentarios, consejeros locales, periodistas, activistas de la sociedad civil, estudiantes y sus familiares.
Varios cuadros del ala política de los LTTE también han sido muertos en áreas controladas por el gobierno.
VISIÓN GENERAL DE UN ESTADO DENTRO DEL ESTADO20
Ian Spears describe los ‘estados-dentro-de-estados’ como incipientes entidades políticas que “han impuesto un control efectivo sobre un territorio
dentro de un estado más grande y pueden tener una admirable selección
de estructuras institucionales que, entre otras cosas, permite la recolección de impuestos, brindar servicios, y hacer negocios con otros actores
internacionales. Pero no tienen aquello que los cuasi estados si poseen:
estado jurídico” (2004: 16). Anota además que “los únicos criterios para los
‘estados-dentro-de-estados’ es que no reciben, o no recibieron, el reconocimiento de la comunidad internacional, pero no obstante sí exhiben
elementos claves de una definición weberiana de estatalidad” (2004: 17).
Enfatiza en que “los ‘estados-dentro-de-estados’ son con frecuencia un
hecho empírico simplemente” de la política internacional contemporánea:“Primero y probablemente lo más obvio, los ‘estados-dentro-de-esta20
Esta sección se basa en las inferencias extraídas de extensas entrevistas llevadas a cabo por los autores en julio de
2003, tanto para este estudio y como para sus tesis doctorales, con individuos en posiciones de liderazgo y no ejecutivas
dentro de diferentes brazos de los LTTE y su gobierno civil, que incluyen los servicios judiciales, de policía y de salud de
Tamil Eelam, el ala política de los LTTE, el Secretariado de Paz y los militares. Los autores también hicieron entrevistas
a organizaciones no gubernamentales (ONG) locales e internacionales que trabajan en el noreste de Sri Lanka.
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
dos’ ofrecen medios de protección contra gobiernos ‘extranjeros’ hostiles
(que puede ser de hecho el mismo gobierno central) o alternativamente,
en el caso de extrema debilidad del estado o colapso del mismo, como un
medio de alcanzar las necesidades de bienestar social de los individuos”
(2004: 27). En un horizonte de sugerencias de política para la comunidad
internacional, Paul Kingston y Ian Spears sostienen que, “Finalmente, en
aquellos raros casos en los que el ‘estado-dentro-de-un-estado’ es viable
y existe en una relación irreconciliable con el Estado formal, o cuando
este existe en situaciones de colapso profundo del Estado, la comunidad
internacional puede no tener otra opción que considerar algún tipo de
reconocimiento para los ‘estados-dentro-de-estados’. Sin embargo, en el
corto plazo, el reconocimiento formal debería mantenerse en reserva
como un medio para influir y garantizar una buena y responsable gobernanza” (2004: 191).
Citando a Smith (2004), Stokke va más allá y plantea que “construir
paz se traduce en resolver de manera sistemática los fracasos del Estado
en la búsqueda de seguridad, bienestar y representación” (2006: 1025). Al
describir esto como “las tres funciones principales de cualquier estado
moderno”, argumenta que “las actividades de construcción de estado de
los LTTE se deben entender como una contra-estrategia política para institucionalizar en el terreno la realidad de un poder estatal dual que funcione como precursor de futuros acuerdos para compartir el poder, con
un autogobierno interno o externo para el noreste de Sri Lanka”(2006:
1026, con énfasis añadido). El proyecto de construcción de Estado, añade
Stokke, “está minuciosamente vinculado con sus proyectos políticos de
representar la nación tamil y poner en marcha una autodeterminación
para ella” (2006: 1026).
Para comenzar, el proyecto de construcción de Estado de los LTTE no
puede ser analizado a partir de la visión del movimiento como un actor
político tamil entre otros más. En efecto, los LTTE se ven a sí mismos como
el aparato de Estado de Tamil Eelam, es decir, como el vehículo a través
del cual el derecho de los tamiles a la autodeterminación se hace realidad, una autoconcepción que frecuentemente se manifestó en los res-
— 342 —
ponsables de distintas ramas de la administración (al respecto, los LTTE
argumentan que son ellos la única entidad capaz de confrontar con eficacia a los militares de Sri Lanka en defensa de la nación tamil, algo que
también han tratado de hacer otros actores tamiles). Este estudio amplía
el argumento de Stokke de que el proyecto de construcción de Estado
de los LTTE constituye por tanto una forma de transformación política. Sin
embargo, mientras que el estudio detallado de Stokke se compone de
un repaso sistemático de los esfuerzos de construcción de Estado de los
LTTE, nosotros aquí nos enfocamos en la relación entre la construcción de
instituciones y la transformación política.
Un importante elemento contextual es que el proyecto de creación
de Estado de los LTTE se ha iniciado y está siendo conducido mayormente entre periodos de intensa lucha. El proyecto comenzó a mediados de
la década de 1980 en la península norteña de Jaffna y se aceleró luego
de que gran parte de la región quedara bajo el control de los LTTE, a comienzos de los noventa. Las experiencias y resultados dispares obtenidos
durante ese lapso han contribuido desde entonces a la evolución del gobierno civil de los LTTE, que ahora se encuentra en Vanni (el Ejército de
Sri Lanka se tomó Jaffna en 1995). El proyecto de construcción de Estado
sigue hasta hoy, además, en medio de un contexto de amenaza externa
latente, aunque significativa, del Ejército de Sri Lanka, un factor que influye en todas las tres funciones principales: seguridad, bienestar y representación.
Desde una perspectiva de construcción estatal, aparecen dos elementos para la seguridad (del Estado), uno externo y otro interno. El primero
hace referencia a la formación de fuerzas militares capaces de defender
los territorios ‘liberados’ de las fuerzas armadas de Sri Lanka, que incluyen
una fuerza naval y una fuerza aérea. Como nuestro enfoque se centra en
la transformación política, aquí nos detenemos en los aspectos de la seguridad interna, de la cual hay dos dimensiones: el apoyo de la seguridad
externa y la provisión de la ley y el orden. La policía de Tamil Eelam y el
poder judicial de Tamil Eelam se encargan de la ley y el orden. La policía
opera a través de estaciones policiales abiertas a lo largo de los territorios
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
‘liberados’. También hay escuelas de entrenamiento para policías, oficinas
administrativas y laboratorios forenses. La estructura del poder judicial
se compone de tribunales de distrito y dos altas cortes, la de apelación
y la Corte Suprema. Tanto el Código Penal como el Código Civil de Tamil
Eelam fueron promulgados en 1994 y están basados en la preexistencia
(i. e. de las leyes de Sri Lanka), pero fueron ampliados a la dirección de temas sociales –derechos de las mujeres y sistema de casta, por ejemplo–.
Los jueces y los abogados se forman en la Escuela de Leyes.
Mientras que el poder judicial de los LTTE ha sido desestimado por
algunos críticos del movimiento por considerarlo falto de autonomía,
otros apuntan a la legitimidad de los tribunales entre la población civil
del noreste del país, hasta el punto de que muchas personas optan por
presentar sus reclamos allí y no en las cortes de Sri Lanka (Stokke, 2006:
1028). La policía de Tamil Eelam, creada en 1991, tiene la tarea de ejercer las funciones tradicionales de policía, que incluyen la prevención y
la detección del crimen, la regulación del tráfico y otras labores. El cese
de hostilidades que se presentó en 2002 –y la ausencia de guerra que
ello acarreó– condujeron a refinamientos de la ley y de la conducta de la
policía, incluso con tropas del LTTE fuera de servicio y que quedaron bajo
la jurisdicción de la ley y el orden domésticos. Como sucede con el poder
judicial, la policía es pagada por el Estado del LTTE. Hay un énfasis en las
relaciones públicas que busca “tanto darle a la fuerza legitimidad entre
la población tamil, como implementar una estrategia para prevenir el
crimen”, y mientras los LTTE consideran los bajos índices de criminalidad
como una muestra del enraizamiento de la policía en la comunidad, los
críticos de los LTTE afirman que es más un control autoritario que un ejercicio comunitario de la función de vigilancia. En cualquier caso, observa
Stokke, la policía y el poder judicial pueden ser vistos como factores que
mantienen un alto grado de ejercicio de la ley (rule
rule of law
law) en las áreas
controladas por los LTTE, y mientras ellos fortalezcan indudablemente la
capacidad coercitiva estatal en el ámbito de la seguridad interna, “la manera como estas instituciones operan parece darles un grado de legitimidad entre la población civil tamil y contribuir también, de esa manera, a
la hegemonía de los LTTE en el noreste” (2006: 1028). La policía de Tamil
— 344 —
Eelam ha recibido una cantidad limitada de asistencia institucional y de
construcción de una capacidad de los actores internacionales orientada
a contribuir a un ejercicio efectivo de sus funciones de policía en las comunidades. En 2003 este factor hizo posible un viaje de estudios de dos
docenas de policías a Irlanda.
El bienestar social ocupa un “lugar central” en el proyecto de construcción de Estado de los LTTE, así él esté subordinado al mantenimiento de
la seguridad externa e interna (Stokke, 2006: 1029). El bienestar se crea a
través de un amplio rango de instituciones, que incluye notablemente a
ONG que suministran ayuda humanitaria y desarrollo social, así como a
los departamentos de salud y educación de los LTTE. Un aspecto interesante del esfuerzo de construcción de Estado de los LTTE es la incorporación de instituciones estatales locales de Sri Lanka en sectores sociales
claves, como la salud y la educación, que hacen parte de su arquitectura
de provisión de bienestar. En efecto, a lo largo de la lucha los LTTE no
han desmantelado completamente el gobierno civil del Estado cingalés
en las áreas que se han tomado, sino que lo han incorporado al Estado
de Tamil Eelam,“buscando que las instituciones estatales locales trabajen
para su beneficio y simultáneamente desarrollen programas adicionales
de bienestar” (Stokke, 2006: 1030). Esto, en contraste con el total desmantelamiento que han hecho de las maquinarias de seguridad, ley y orden
del Estado de Sri Lanka en las áreas controladas por los LTTE.
La función ‘colaboradora’ de los LTTE, mediante la cual la planeación
y la coordinación se llevan a cabo de manera centralizada, pero la ejecución de los proyectos se hace a través de ONG y otros organismos,
establece un terreno intermedio entre la economía de comando y los
acercamientos neoliberales. En esencia, mientras se busca el apoyo internacional para la rehabilitación, reconstrucción y desarrollo, se opera una
expansión paralela del Estado de Tamil Eelam. En efecto, mientras que las
instituciones de los LTTE orientadas al bienestar se caracterizan por una
fuerte interacción con actores externos (que incluyen en el primer y más
importante lugar a la diáspora Tamil, aunque también a donantes extranjeros y hasta a instituciones estatales de Sri Lanka), éstos son vistos como
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
elementos que cumplen un papel de apoyo al emergente aparato del
Estado de Tamil Eelam. Con posterioridad a 2002, ese Estado buscó elevar
su capacidad institucional para responder a las necesidades humanitarias
y de rehabilitación y para coordinar iniciativas de desarrollo, todo lo cual
resultó en una expansión sustancial de la capacidad estatal para proveer
servicios de bienestar y opciones de progreso en el nivel local, mediante
el establecimiento de relaciones con donantes internacionales, agencias
humanitarias y la diáspora (Stokke, 2006: 1033). El establecimiento de la
Secretaría de Planeación y Desarrollo en 2004 tuvo la intención de coordinar los recursos y habilidades de la diáspora que estaban accediendo a
las áreas controladas por los LTTE con la llegada del cese del fuego. Poco
después del tsunami de diciembre de 2004, cuando el flujo de la migración tomó las proporciones de una avalancha, la Secretaría de Planeación
y Desarrollo de los LTTE y la Organización de Rehabilitación Tamil21 se
convirtieron en vehículos críticos, no solo de la rehabilitación y la reconstrucción sino también de la coordinación del Estado de Tamil Eelam y de
la ejecución “tercerizada”, respectivamente.
La principal crítica al Estado de Tamil Eelam, lanzada de manera fuerte
por los críticos de los LTTE, se pregunta hasta dónde este Estado puede
servir como plataforma para una representación política democrática.
Stokke señala que “la forma dominante del gobierno en áreas controladas
por los LTTE es aquella de un Estado fuerte y centralizado con pocas instituciones formales para una representación democrática”, pero también
apunta que “esta forma jerárquica de gobernanza está complementada
con elementos de acuerdos de asociación, especialmente con respecto
al bienestar social y el desarrollo económico” (2006: 1035). Por lo tanto
–lo sostiene de manera crucial–, el Estado de los LTTE “tiene el potencial
para transformarse hacia una gobernanza basada en una coordinación y
facilitación por parte del Estado de actores no estatales en los mercados
21
La Organización para la Rehabilitación Tamil está registrada como una entidad no gubernamental bajo la Ley de Servicios Sociales del Gobierno de Sri Lanka, y sostiene que es una agencia humanitaria imparcial que provee rehabilitación,
desarrollo y alivio urgente a las personas afectadas por la guerra y los desastres naturales. Tiene muchas sucursales y
lugares donde desarrolla proyectos a lo largo y ancho del noreste cingalés. Su oficina principal está situada en Kilinochchi, población controlada por los LTTE.
— 346 —
y en la sociedad civil”(2006: 1035). Desde el punto de vista de los LTTE,
las políticas dentro de Tamil Eelam tienen lugar en el contexto de una
amenaza patente y significativa de la seguridad externa proveniente de
las fuerzas armadas de Sri Lanka. Partidarios de los LTTE argumentan que
el surgimiento de un espacio democrático está condicionado por la eliminación de este riesgo de seguridad, bien sea por un acuerdo de paz
integral o por un convenio interino con fuertes garantías de seguridad.
Pero los críticos de los LTTE opinan que ceder más poder al movimiento
solo conducirá a más autoritarismo y no a más democracia. Sin embargo,
como apunta Stokke, cualesquiera que sean las fallas de los LTTE en este
momento, “no hacen que ellos necesariamente descarten la posibilidad
de futuras transformaciones políticas” (2006: 1035). La expansión posterior a 2002 desplegada por el ala política de los LTTE, la participación del
movimiento en elecciones por conducto de la Alianza Nacional Tamil, su
estímulo en la formación del Secretariado de Derechos Humanos del Noreste, así como sus “emergentes experimentos con la descentralización y
participación de la comunidad en la planeación e implementación de la
reconstrucción y el desarrollo”(2006: 1035/6), constituyen esfuerzos indicativos claves en este sentido.
LOS LTTE Y EL PROCESO DE PAZ DE 2002
Podría decirse que el proceso de paz noruego en Sri Lanka ha sido la intervención internacional más directa, coordinada y prolongada hecha a
todo lo largo del conflicto de la isla.22 La iniciativa de Oslo comenzó secretamente en 1999 como un proceso de contacto entre los LTTE y el gobierno de Sri Lanka, y salió a la luz pública en 2000 como un esfuerzo formal
de facilitación, inclusive mientras el conflicto alcanzaba nueva intensidad.
Sin embargo, solo después de la estrecha victoria de la coalición centroderechista y pro-mercado del Frente Nacional Unido en las elecciones
parlamentarias de diciembre de 2001, el proceso de paz noruego ganó
un real impulso. En efecto, para sorpresa de muchos, el proceso de paz
22
Fue más allá de la intervención militar de India de finales de la década de 1980, en término de número de actores, tipos
y profundidad de los compromisos.
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se movió entonces a un ritmo vertiginoso. A los pocos días de la victoria
del Frente Nacional Unido, los LTTE anunciaron un cese del fuego unilateral de un mes de duración, gesto que fue correspondido en seguida por
el nuevo gobierno. En el curso de dos meses los protagonistas dieron el
paso de las hostilidades a la negociación de un mutuo Acuerdo de Cese al
Fuego (CFA, por su sigla en inglés). Las negociaciones de los términos del
pacto estuvieron dirigidas por diplomáticos noruegos, que iban y venían.
Desde febrero de 2002 hubo una serie de “medidas de buena voluntad”
adoptadas entre ambas partes y que incluyeron la liberación de prisioneros y el levantamiento de los bloqueos gubernamentales en áreas controladas por los LTTE. El gobierno levantó la prohibición que pesaba sobre los LTTE y, a pesar de algunas muestras de acrimonia (con frecuencia
sobre la falta de implementación de los amplios términos del CFA), los
LTTE y el gobierno de Sri Lanka entraron en negociaciones directas (cara
a cara), animadas por los noruegos. Desde septiembre de 2002 y durante
seis meses, las delegaciones se reunieron una vez por mes en Tailandia,
Noruega, Alemania y Japón, y sus conversaciones fueron coordinadas por
diplomáticos noruegos de alto rango. En diciembre del mismo año, a escasos tres meses de haber comenzado los diálogos y menos de un año
después del cese de hostilidades, las dos partes alcanzaron el acuerdo
histórico de “explorar” el federalismo como una solución permanente del
conflicto.
Pero casi tan rápido como habían aparecido, la euforia subsiguiente
se evaporó y el impulso del proceso de paz se disipó. Entre una agresividad en alza (en particular por las acusaciones que los LTTE hicieron al gobierno por no implementar los aspectos humanitarios del CFA y acuerdos
previos sobre cuestiones humanitarias), en abril de 2003 los LTTE abandonaron “temporalmente” las negociaciones –aclarando, sin embargo,
que estaban “todavía comprometidos” con el proceso de paz–. A pesar
del rompimiento de las conversaciones directas, el proceso de paz continuó por conducto de la diplomacia noruega, que iba y venía, con un
cambio en el foco de discusión, que, de estar centrado en las estructuras de poder federal susceptibles de ofrecer una solución permanente,
pasó a discutir sobre estructuras interinas que incluían la propuesta de
— 348 —
los LTTE de una Autoridad de Autogobierno Interina (ISGA, por su sigla
en inglés), y, una vez pasado el devastador tsunami de diciembre de 2004,
a debatir mecanismos de distribución de ayuda humanitaria, entre ellos
la frustrada Estructura de Manejo de la Operación Pos-tsunami. A partir
del año 2004 el proceso de paz noruego se desintegró en medio de un
implacable ciclo escalonado de violencia.
Argumentamos que los LTTE entraron en el proceso de paz noruego
con un solo propósito: establecer una administración interina para el noreste y preparar el terreno en términos de legitimidad internacional, a fin
de ejercer un papel preponderante en esa administración. El proceso de
paz noruego, por lo tanto, constituyó una iniciativa de transformación crucial para los LTTE, que de ser un movimiento de resistencia armada hizo la
transición al ejercicio de una gobernanza interina. Con este fin, además de
la expansión anticipatoria substancial de su capacidad de construcción de
Estado –como se señaló en la sección anterior–, los LTTE se comprometieron con un número de estrategias políticas determinantes, que incluían:
(a) Entrar en el año 2002 en un Acuerdo de Cese al Fuego (CFA) integral y monitoreado internacionalmente con el Estado de Sri Lanka,
bajo el amparo del CFA, insistiendo en el acceso de sus funcionarios del ala política a las zonas del noreste del país controladas por
el gobierno;
(b) Mantener un alto nivel de las negociaciones facilitadas por los
noruegos con el Estado de Sri Lanka y continuar con las negociaciones a pesar del ataque y el hundimiento de los barcos de suministro de los LTTE y del asesinato de dos docenas de cuadros a
principios del año 2003;
(c) Acordar mecanismos de coordinación conjunta con el Estado (Subcomité de Necesidades Humanitarias Inmediatas y Rehabilitación,
Subcomité de Desescalamiento y Normalización y Subcomité de
Temas de Género);
(d) Buscar un papel directo en la toma de decisiones sobre los desembolsos de la asistencia internacional para la rehabilitación y reconstrucción de áreas del noreste desgarradas por la guerra;
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
(e) Responder positivamente a la crítica internacional sobre sus
indicadores de infracciones de derechos humanos y del reclutamiento de menores de edad (incluso, por ejemplo, negociar
una carta de derechos humanos con el gobierno de Sri Lanka
y acordar un plan de acción con Unicef, mediante el establecimiento de la Secretaría del Nordeste para los Derechos Humanos, Nesohr);
(f ) Explorar el federalismo como una posible solución permanente
mientras se urge por una administración interina; enviar una delegación de 25 personas a visitar varios países de Europa para analizar diferentes aspectos prácticos de gobierno de estilo federal y
participar en el monitoreo de las elecciones de Sudáfrica mediante una invitación de ese gobierno;
(g) Apoyar activamente una iniciativa independentista procedente
de los cuatro partidos tamiles más grandes de Sri Lanka, destinada
a unirse en una plataforma única (la Alianza Nacional Tamil) basada en los intereses de los tamiles y que incluya una administración
interina y el respaldo a los LTTE como únicos representantes de
dichos intereses;
(h) Buscar alianzas políticas con otras comunidades minoritarias, los
tamiles del ‘país de arriba’ y los musulmanes, e involucrarse en un
proceso de reconciliación con la comunidad musulmana que incluya disculpas públicas hechas por los principales líderes de los
LTTE y los comités de coordinación conjuntos sobre el terreno,
compuestos por federaciones de mezquitas locales y funcionarios
locales de los LTTE;
(i) Adelantar un largo y detallado ejercicio de consulta entre expertos
de derecho constitucional, particularmente de la diáspora, sobre
la propuesta de una autoridad de autogobierno interina (ISGA), las
primeras propuestas concretas lanzadas por los LTTE para una solución, interina o permanente;
(j) Aceptar una expansión del ala política de los LTTE que contemple
el establecimiento de oficinas políticas en áreas del noreste manejadas por el gobierno, para emprender iniciativas políticas que
incluyan de manera sistemática la presentación a conocimiento
— 350 —
público de las propuestas de la ISGA y la movilización local (aldeana) en apoyo de la Alianza Nacional Tamil;
(k) Acordar con el Estado de Sri Lanka un mecanismo destinado a administrar conjuntamente la ayuda internacional pos-tsunami a los
territorios del noreste devastados por la catástrofe.
Una cuestión de legitimidad
Hacia el año 2002, cuando comenzó el proceso de paz, podría considerarse que los LTTE habían establecido una paridad militar estratégica vis
a vis con el Estado de Sri Lanka. Los tamiles no solamente habían ocupado una extensión considerable de territorio en la que establecieron un
gobierno civil, sino que además derrotaron la capacidad ofensiva de las
fuerzas armadas gubernamentales de Sri Lanka. Al contrario, el gobierno detuvo la avanzada de los LTTE en la península de Jaffna, aunque no
pudo recuperar el terreno perdido con los LTTE. Además, con la economía
en recesión en ese momento, la presión internacional por una negociación se tornó inevitable. Los LTTE entraron en el proceso de paz con una
fuerte posición estratégica, aunque con débiles credenciales internacionales, dado que en el extranjero eran percibidos como un grupo terrorista
despiadado y fanático, casado irracionalmente con la idea de un Estado
independiente. De esa manera, la ‘legitimidad’ internacional –es decir, el
hecho de ser aceptados por la comunidad internacional como un actor
político legítimo y creíble– se había convertido entonces para los LTTE en
un asunto de presión, incluso central. Ellos buscaban, además, aceptación
internacional específicamente en el contexto de su apuesta por gobernar
las áreas tamiles de la isla. Tal como observaba en septiembre de 2002
Anton Balasingham, teórico de los LTTE: “Nosotros ya tenemos una estructura administrativa masiva en las áreas bajo nuestro control. Lo que
necesitamos es legitimidad internacional para poder coordinar y trabajar
con el gobierno de Sri Lanka y la comunidad internacional”.23
23
The Guardian, 19 de septiembre de 2002: “Los Tigres Tamiles lanzan reclamo de independencia”.
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Sin embargo, entre algunos actores internacionales había la percepción extendida de que los LTTE estaban involucrados en la iniciativa noruega principalmente para escapar de la ‘guerra (global) al terrorismo’.
Mientras que, sin duda alguna, para los LTTE existía el imperativo de tomar distancia del medio internacional, que se deterioraba aceleradamente después de los sucesos del 11 de septiembre de 2001, para los actores
armados no estatales ello no daba cuenta de la coherencia estratégica
de la multiplicidad de actividades asumidas y desarrolladas por los LTTE.
No obstante eso, la lógica que terminó dominando el compromiso internacional vino a ser aquella de que los LTTE solamente estaban respondiendo a la amenaza que suponía la acción internacional en contra del
terrorismo, una percepción reforzada por el Estado cingalés. Es importante anotar que los LTTE y la comunidad internacional abrigaban expectativas divergentes sobre el proceso de paz noruego: los primeros buscaban
una transición ‘de guerrilleros a gobierno’ (no obstante, en términos de
un modelo de gobernanza de un ‘estado-dentro-del-estado’), mientras la
comunidad internacional, y el Estado de Sri Lanka, estaban preocupados
por contener a los LTTE y obligarlos a seguir el camino del desarme y la
desmovilización (o, como dicen los Estados Unidos: “renunciar al terrorismo de palabra y de hecho”).
Como se afirmó atrás, el objetivo estratégico de la participación de
los LTTE en el proceso de paz noruego era el establecimiento de una
administración interina para el noreste del país (que no era un idea novedosa: en uno u otro momento los dos partidos cingaleses en escena
sugirieron que se discutiera públicamente la propuesta de un “Consejo
Interino” para el noreste). Sin embargo, los LTTE imaginaron una estructura más robusta y expansiva, con autoridad ejecutiva significativa y capaz
de asumir la reconstrucción y la rehabilitación masivas que necesitaba el
noreste destrozado por la guerra. Desde finales de 1999 la participación
noruega no promovió la aparición de un movimiento significativo hacia
un proceso de paz, ni en el gobierno ni en los LTTE. Pero la iniciativa noruega prosiguió con una rapidez sorprendente después de las elecciones
de diciembre de 2001, en las cuales la coalición de oposición liderada
por el UNP, que defendía la propuesta de una solución negociada con los
— 352 —
LTTE, derrotó por escaso margen a la gobernante Alianza por la Libertad
del Pueblo Unido (UPFA).24 De manera notable, el manifiesto del UNP declaraba, en la sección titulada “Proceso de paz”, que “una administración
interina se establecerá para las provincias del norte y el este”25, mientras
que los LTTE apoyaron al UNP, situación que dio como resultado que los
votos tamiles consignados fuera del territorio nororiental respaldaran
ampliamente a este partido.26 Hay una fuerte evidencia que sugiere que
las negociaciones entre el UNP y los LTTE sobre la administración interina
comenzaron antes de que el primero llegara al poder.
El establecimiento exitoso de una administración interina que funcionara efectivamente para el noreste tenía un potencial considerable para
convertir el uso de la fuerza en algo innecesario y problemático para los
protagonistas, en tanto que continuaban las prolongadas negociaciones
destinadas a encontrar una solución permanente. De esa manera, una administración interina en la que los LTTE tuvieran un papel dominante podría erguirse promisoriamente como una piedra angular de un proceso
de transición “de la guerra a la paz”:
(a) Una administración civil, o estructura de gobernanza, apoyada internacionalmente y sujeta a los principios de transparencia y responsabilidad condicionaría el comportamiento tanto de los LTTE
como del Estado de Sri Lanka;
(b) Suministraría un medio de transición para los LTTE, de movimiento de resistencia armada a gobierno interino;
(c) Suministraría un medio de transición para que el Estado de Sri
Lanka comenzara el proceso de compartir (de manera limitada) el
poder con los tamiles en el noreste;
(d) Unificaría los territorios controlados por los LTTE y los controlados
por el gobierno en el noreste devastado por la guerra en una úni24
25
26
Conviene anotar, sin embargo, que a pesar de atraer a la mayoría de los votos tamiles ‘del país de arriba’ y de los votos
musulmanes, como también los votos tamiles depositados fuera del noreste, el UNP logró solo estrecha victoria sobre
la UPFA, liderada por el SLFP, que conquistó la mayoría de los votos cingaleses.
Manifiesto del UNP, septiembre de 2001, p. 7. Disponible en http://unp.lk/Menifestos/05_UNP%202001%20Manifito.pdf
Ver comentarios del líder de los LTTE, Vellupillai Pirapaharan, en su discurso del Día de los Héroes, 27 de noviembre de
2001.
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ca estructura, capaz de asumir los muy necesarios proyectos de
reconstrucción;
(e) Permitiría resolver las urgentes necesidades humanitarias del noreste, mientras se negociaba una solución política permanente
(esto se anticipaba como el inmediato “dividendo de la paz”, pero
al final fracasó en su materialización).
Pero en las primeras rondas de las conversaciones, facilitadas por los
noruegos en 2002 y 2003, el gobierno liderado por el UNP rechazó la administración interina. A cambio, se estableció un trío de subcomités que
incluía uno para manejar las necesidades humanitarias urgentes del noreste. Estas instituciones, débiles a la larga, demostraron ser un fracaso. La
crisis humanitaria del noreste continuó creciendo, especialmente cuando
el ejército cingalés se negó categóricamente a cumplir con requerimientos decisivos dentro del CFA, compuestos de “medidas para restablecer la
normalidad”. Con el estímulo internacional y no poca presión, las conversaciones se orientaron hacia discusiones sobre el federalismo como solución permanente del conflicto. En abril de 2003 los LTTE suspendieron su
participación en las conversaciones y así mismo boicotearon la conferencia de donantes decisivos que tuvo lugar en Tokio ese mismo año, para
lo cual citaron dos razones principales: (i) los acuerdos alcanzados con el
gobierno en las primeras rondas de conversaciones no estaban siendo
implementados por este último, y (ii) los LTTE habían sido marginados
deliberadamente del programa internacional de rehabilitación y reconstrucción del noreste.27
Propuestas para una Autoridad Interina de Autogobierno (ISGA)
Con posterioridad a su retiro de las conversaciones, a mediados de 2003
los LTTE hicieron un llamado al gobierno dirigido por el UNP respecto de
sus propuestas sobre una administración interina para el noreste. Luego
de rechazar las dos primeras sugerencias del gobierno, por estimarlas in27
A pesar de que estaban vetados en los Estados Unidos, los LTTE buscaban que la segunda de las tres conferencias de
donantes decisivos se realizara en Washington el 14 de abril de 2003.
— 354 —
adecuadas, los LTTE expusieron las suyas respecto de la ISGA. Eso ocurrió
en octubre de 2003, al término de varios meses de deliberaciones entre
expertos constitucionales tamiles, tanto residentes en la isla como pertenecientes a la diáspora dispersa en distintos países. Fue un momento
decisivo en términos de proceso de transición. Fue la primera vez en que
los LTTE expusieron sus propias proposiciones para un tipo de estructura
política, permanente o interina, distinta de la de un Estado independiente. Además, las propuestas incorporaban compromisos con estándares internacionales de gobierno. De manera significativa, los LTTE querían que
la ISGA formara la base de las negociaciones renovadas con el Estado de
Sri Lanka al amparo de la mediación noruega, factor que implicaba que
sus iniciativas estaban abiertas a cambios en el curso de la discusión.
Las ofertas de los LTTE promovieron una agitada tormenta de controversias en el sur, alimentadas por funcionarios leales al presidente del país,
Chandrika Kumaratunga. La ISGA fue descartada por sus críticos como un
conjunto de exigencias maximalistas, y recibió críticas por ir más allá del
modelo federal, consistente en compartir el poder, tal como las dos partes habían acordado explorar a finales de 2002. Sin embargo, mientras la
ISGA podía ser caracterizada como una propuesta basada en la noción
confederal de compartir el poder (Edrisinha, 2007)28, la idea fue introducida en el contexto del gobierno de Sri Lanka sin haber presentado ninguna propuesta que estuviera muy distante de la estructura de Estado
unitario que existía. La ISGA, por lo tanto, no era inadecuada para renovar
un proceso de negociación. En efecto, las propuestas “claramente se abstenían de tratar de manera frontal temas emotivos (…) no eran banderas
rojas que pusieran inmediatamente a hervir la sangre de alguien” (Perera,
2003). No obstante, los críticos de los LTTE, especialmente los nacionalistas cingaleses, condenaron la ISGA como un “escalón para avanzar” hacia
la separación y se opusieron a las negociaciones con los Tigres –aunque,
por extensión lógica, cualquier solución para compartir el poder, temporal o permanentemente, podía interpretarse como una parada intermedia
28
Comentarios hechos por Rohan Edrisinha en el discurso magistral pronunciado en la conferencia “Batallando con etiquetas o buscando una solución”, patrocinada por la Institución para la Paz del Sur de Asia y la Friedrich Ebert Stiftung,
el 30 de octubre de 2007 en el Royal Colombo Golf Club.
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hacia un Estado independiente. Al resaltar que “un gobierno serio sobre
la paz negociada en Sri Lanka también debería poder ver una ISGA negociada como el preludio de la reunificación después de años de guerra
separatista”, Uyangoda manifestó que “a cambio, sustituyeron la retórica
por un análisis riguroso [de esta oportunidad]” (2004).
Al contrario de las afirmaciones de sus críticos, la ISGA, como propuesta para negociaciones renovadas, no excluía compromisos más profundos sobre una solución duradera una vez que una administración interina estuviera en marcha. En efecto, dado que las expectativas de que “la
administración interina es admisible, y realista de alcanzar, en este punto,
necesariamente tendrá menos poderes y democracia que los que pueda tener la solución final” (Perera, 2003), y la ISGA tenía una vida útil de
cinco años, que podía extenderse si hasta ese momento no se alcanzaba un acuerdo final. Además, hay aspectos sobresalientes de la ISGA que,
considerados como contrapunto de la transformación política, hacen
de las propuestas de los LTTE una oportunidad preciosa –no obstante
ahora perdida– para comenzar en el país una transición de la guerra a la
paz. La ISGA ofrecía una administración sencilla de los ocho distritos del
noreste, pero aunque los LTTE buscaban una mayoría en la composición
de la ISGA, hicieron previsiones explícitas para las ‘minorías’ cingalesa y
musulmana del noreste. Excluyeron su prolongada insistencia en ser reconocidos como “únicos representantes” (o “auténticos representantes”)
de los tamiles. Además, la ISGA proponía que después de cinco años y de
no haberse alcanzado un acuerdo final para ese momento, se celebrarían
elecciones “a conveniencia con los principios democráticos internacionales y estándares bajo observancia internacional”, a fin de elegir la composición subsecuente de la ISGA.
Hubo, indudablemente, motivos de preocupación entre quienes estaban comprometidos en una Sri Lanka unida: no había vínculo explícito
entre la ISGA y el Estado de Sri Lanka, entre las propuestas que solicitaban
el control de recursos marinos y submarinos de los mares colindantes
con el noreste, y así sucesivamente. Pero tampoco había ninguna razón
para que estos temas no se discutieran en las negociaciones. Sin embar-
— 356 —
go, la observación más concisa y quizás más lúcida la hizo Dharmeratnam
Sivaram, político veterano y analista militar, quien se burló del alboroto
causado por el contenido de la ISGA, que a la larga era “mucho ruido y
pocas nueces”, por la sencilla razón de que cualquier cosa que finalmente
se acordara en la mesa estaba en condiciones de ser implementada bajo
la atrincherada Constitución de Sri Lanka. “La ISGA, como todas las propuestas y todos los planes sin excepción preparados y presentados por
los tamiles desde 1978, no puede ser implementada ni en parte ni completamente, pase lo que pase. Se ha demostrado hasta la saciedad y más
allá de todas las dudas razonables que incluso un ápice de autonomía regional para los tamiles más allá de lo que se concedió en la 13ª Enmienda
a la Constitución es absolutamente imposible” (2004).
En cualquier caso, las propuestas de la ISGA no arribaron a nada. A
principios de noviembre de 2003, el presidente Kumaratunga, trabado en
una lucha de poderes con el primer ministro Ranil Wickremesinghe, arrestó a tres ministros del gobierno parlamentario y con ello precipitó una
crisis política que continuó hasta las elecciones de abril de 2004, cuando
el UNP fue derrocado y se eligió a la Alianza para la Libertad de los Pueblos Unidos en un programa de línea dura que incluía el rechazo de la
ISGA. El proceso de paz comenzó a colapsar rápidamente, aunque por
otras razones. La “guerra en la sombra” entre grupos paramilitares apoyados por el Ejército y los LTTE, que había estado cocinándose a fuego lento
desde la tregua de 2002, se intensificó repentinamente a comienzos de
2004 y lo que siguió fue la rebelión contra los líderes de los LTTE por parte
del comandante de Batticaloa-Amparai, el coronel Karuna. Aunque la rebelión de seis semanas de Karuna fue aplastada por los LTTE en abril, él y
unos cuantos partidarios escaparon a Colombo, donde comenzaron, con
apoyo del Ejército, una campaña de asesinatos destinada a los LTTE y, de
manera notable, a sus partidarios conocidos.29 Esta guerra en la sombra
se intensificó gradualmente y encaminó hacia confrontaciones directas
entre los LTTE y las fuerzas armadas luego de que, a finales de 2005, fuera
29
A partir de mediados de 2004 varios cuadros del ala política de los LTTE apostados en las áreas controladas por el
gobierno bajo los términos del CFA fueron asesinados a tiros, junto con parlamentarios, periodistas, trabajadores auxiliares, sociedad civil y activistas políticos tamiles.
— 357 —
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elegido el presidente Mahinda Rajapakse con un programa nacionalista
cingalés de línea dura que insistía en una estructura de Estado unitaria y
rechazaba el federalismo y la facilitación de Noruega, e incluso el CFA de
2002. A pesar de que las dos partes permanecieron formalmente comprometidas con el CFA hasta enero de 2008, una “guerra no declarada” a
gran escala estalló en 2006.
El sigiloso ciclo de violencia que a la larga aplastó el CFA tiene sus
raíces en la “guerra en la sombra” entre los paramilitares apoyados por
el Ejército y los LTTE, que en realidad nunca terminó, a pesar del acuerdo
de 2002. Una seria preocupación de los defensores del proceso de paz
desde finales de 2002 fue el asesinato de miembros y cuadros de partidos
políticos tamiles opositores de los LTTE. Mientras que los LTTE, como organización, no hacen comentarios sobre estas acusaciones, algunos funcionarios revelan que informantes del Ejército y agentes eran blancos de
sus ataques –de la misma manera, añaden, que los agentes de los LTTE se
habían convertido en blancos para el Ejército–. En torno a los nexos de la
inteligencia militar y las milicias asociadas a los partidos políticos tamiles
opositores de los LTTE, acusaciones y contra-acusaciones permanecen
inverificables. Pero está claro que los ‘asesinatos políticos’ de los que se
culpa a los LTTE llevaron a que aumentaran las serias preocupaciones que
había, especialmente entre los actores internacionales, sobre el compromiso de los LTTE con el proceso de paz.
Más adelante discutiremos cómo, a pesar de transitarse un ciclo de violencia, entre algunos actores internacionales hubo una tendencia a culpar a los LTTE, si no totalmente, sí principalmente, de la profundización de
las dificultades. Justificada o no, esta frustración con los LTTE se convirtió
en ira contra el ministro de Relaciones Exteriores de Sri Lanka, Lakshman
Kadirgamar, quien fue asesinado por un francotirador el 12 de agosto de
2005. El gobierno culpó a los LTTE y de inmediato la Unión Europea (sin
hacer muchas investigaciones) impuso al movimiento la prohibición de
viajar a sus territorios y pocos meses después, junto con Canadá, proscribió a los LTTE al tildarlos de organización terrorista. Estas proscripciones
tenían la intención de ser poderosas censuras contra los LTTE, que eran
— 358 —
vistos como intransigentes y beligerantes. Sin embargo, las prohibiciones
no llevaron a un proceso de paz renovado. Por el contrario, la condena
internacional de los LTTE animó al gobierno de línea dura de Sri Lanka
para intensificar su ofensiva militar contra los Tigres y los civiles tamiles.
En privado, funcionarios de la Unión Europea admitieron su sorpresa ante
este resultado y algunos expresaron posteriormente su arrepentimiento
por la prohibición.30 Sin embargo, como lo han señalado eruditos de la
diplomacia coactiva, la intervención conminatoria dirigida a un actor en
un sistema de conflicto afecta invariablemente el comportamiento de los
otros actores, especialmente el de sus opositores, quienes se sentirán animados a aprovecharse de la nueva presión endureciendo sus posiciones
y empeorando potencialmente la situación (Burg, 2003: 104). Un análisis
más amplio de la dinámica del conflicto predominante habría llevado sin
duda a una estrategia más matizada y efectiva para promover la paz (de
la cual acciones en contra de los LTTE podrían haber sido un componente). En vez de observar el ciclo de violencia en el cual los cuadros de los
LTTE y sus partidarios fueron también blanco de grupos paramilitares
que operaban con el apoyo del Estado de Sri Lanka, hubo la tendencia a
ver a los LTTE como los que dirigían sus ataques mortíferos contra el gobierno y sus rivales políticos. Incluso cuando el Estado comenzó a hacer
la guerra abiertamente, bombardeando dos veces con desfachatez al jefe
del equipo de monitoreo internacional del cese del fuego, la comunidad
internacional permaneció en gran parte en silencio.
Esta coyuntura está acertadamente ilustrada por las actitudes internacionales sobre el problema de los paramilitares anti-LTTE apoyados por
el Ejército cingalés. Los paramilitares fueron una fuente de preocupación
para los LTTE desde el principio del proceso de paz: la cláusula 2.10 del CFA
de 2002 obligaba al gobierno a desarmar y disolver los cuerpos paramilitares o incorporarlos al Ejército regular. Los LTTE señalaron sistemáticamente
que esto no se estaba cumpliendo, pero los actores internacionales no se
tomaron en serio el asunto (especialmente porque con frecuencia los ase30
Las conversaciones de los autores con diplomáticos de la Unión Europea se efectuaron a finales de 2006 y principios de
2007.
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SRI LANKA
La política de la transformación: los LTTE y el proceso de paz en Sri Lanka
SRI LANKA
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
sinatos eran vistos como si los LTTE tuvieran como su objetivo a opositores
políticos y éstos tomaran retaliaciones). La sugerencia internacional hecha
al Estado para desarmar a los paramilitares solo comenzó a finales de 2005,
cuando se expandieron los secuestros, asesinatos extrajudiciales y otros
abusos contra los derechos atribuidos a estas fuerzas.
En resumen, los LTTE se involucraron en el proceso de paz auspiciado
por los noruegos con el objetivo de establecer una administración interina para el noreste del país. Por las razones esbozadas arriba, tal estructura
de gobierno podía suministrar un firme fundamento para la transición
de la guerra a la paz en Sri Lanka, y proporcionar tanto a los LTTE como al
Estado un camino para hacer una transición alejada de la violencia, hacia
un trabajo asociado a favor de la paz que posibilitara al mismo tiempo
resolver la crisis humanitaria que vivía esta región desgarrada por la guerra. Sin embargo, el pronto abandono de la administración interina como
tema central de la negociación y el paso simultáneo hacia la discusión
de un acuerdo federal como solución permanente no solo clausuraron
una ruta ideal para una transición gradual de la guerra a la paz, sino que
igualmente precipitaron la aceptación de temas fundamentales cuando
las condiciones básicas –humanitarias y de seguridad– estaban convirtiéndose paulatinamente en menos propicias para llegar al acuerdo de
una solución duradera. En particular, la indignación de los LTTE al ser marginados de la rehabilitación internacional y los procesos de desarrollo en
relación con el noreste –esto es, los intereses de los tamiles– exacerbaron sus sospechas acerca del papel de la comunidad internacional en Sri
Lanka. En efecto, la “red de seguridad internacional” que el gobierno del
UNP citaba con frecuencia parecía tener más la intención de atrapar al
Tigre que apoyar el proceso de paz. La pregunta, entonces, es: ¿por qué
un proceso de paz tan internacionalizado, que comenzó tan promisoriamente, se deterioró inexorablemente y retornó a una guerra a fondo?
EL PAPEL DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL
Miradas las cosas retrospectivamente, está claro que el proceso de paz
noruego adolecía de una fragilidad inherente en cuanto a asegurar la
— 360 —
transformación del conflicto. La larga serie de acciones y signos asociados con los LTTE, el Estado de Sri Lanka y la comunidad internacional en
el curso del proceso de paz fueron interpretados con visiones del mundo
claramente contrastantes. La percepción internacional de los LTTE como
esencialmente militaristas, intransigentes y dogmáticos, y de su participación en el proceso de paz como cínica y poco sincera (y solo como
producto de la coerción internacional), significó que cualquier acción del
movimiento de liberación que pareciera desviarse de su compromiso con
una solución no-violenta dentro de una Sri Lanka unida fuese vista como
renuencia a entrar en un compromiso político o a considerar una alternativa pacífica de la lucha armada.
Como ocurre con otros actores participantes del sistema de conflicto
cingalés, la comunidad internacional es diversa y no constituye un bloque monolítico. Las políticas de los actores internacionales están determinadas por una variedad de intereses nacionales, consideraciones de
seguridad, factores económicos, acuerdos de cooperación centrados en
el Estado y políticas relacionadas con la construcción de paz después
del conflicto. Afuera, son discernibles cuatro escuelas de pensamiento:
el enfoque de condicionalidad, el enfoque transformativo, el enfoque
de contraterrorismo y la política del “dejar hacer”. El planteamiento de la
condicionalidad fue asumido por los actores internacionales que querían
influenciar el proceso de paz usando una perspectiva de “zanahoria y
garrote” por medio de la asistencia y ayuda para el desarrollo. Los proponentes de la escuela de transformación del conflicto insistieron en la
necesidad de comprometerse con los LTTE y, en función de las negociaciones, en dar a las partes un tratamiento de iguales. Los partidarios del
enfoque de contraterrorismo suministraron asistencia militar al gobierno
de Sri Lanka en la eventualidad de una reanudación de las hostilidades.
Los partidarios del planteamiento del laissez fair seguían el principio de
no interferencia. Sin embargo, de hecho, todos estos planteamientos coexistían uno junto al otro sin llevar a mayores cambios en las políticas
implementadas o a contradicciones significativas entre los protagonistas internacionales. Frecuentes declaraciones, tales como la del entonces
embajador de los Estados Unidos, Jeffrey Lunstead, en la que afirmó que,
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La política de la transformación: los LTTE y el proceso de paz en Sri Lanka
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
“como parte de su estrategia para promover el proceso de paz, los Estados Unidos comenzaron a fortalecer su relaciones militares con el gobierno de Sri Lanka” (2007: 17), causaron un poco de agitación, aunque
la paradoja es inherente en la declaración. Las categorías de estados de
“mentalidad similar” y de “mentalidad divergente”, utilizadas con frecuencia, resultaron más confusas que útiles en el contexto de Sri Lanka. En
general, una falta de coherencia y complementariedad, las restricciones
de la real politik y las metas contradictorias en las acciones, políticas y
estrategias de la comunidad internacional en torno a la transformación
del conflicto y la lucha frente al contra-terrorismo, condujeron invariablemente al debilitamiento de los esfuerzos internacionales por asegurar la
paz en Sri Lanka.
Al principio, los LTTE veían el proceso de paz como un espacio temporal y político en el cual, mientras mantenían su paridad militar con el
Estado de Sri Lanka, podían demostrar a la comunidad internacional la
dimensión de su competencia práctica y el apoyo popular con que contaban para gobernar. Los LTTE, por lo tanto, tenían varios supuestos inherentes: (i) que al demostrar su competencia en el gobierno civil y dar
pasos de manera gradual hacia la adopción de estándares internacionales (en derechos humanos, gobernanza, etc.) podrían asegurar un nivel
de legitimidad exterior en su apuesta por un gobierno interino; (ii) que
el proceso de paz noruego les permitiría adelantar un proceso concomitante de interacción con otros actores internacionales, especialmente sus
críticos del ámbito internacional; y (iii) que el proceso les daría acceso a
los medios y los recursos necesarios (ayuda internacional, acceso político,
apoyo institucional) para demostrar su capacidad administrativa.
Lo que tiene crucial importancia es el lente a través del cual los actores internacionales –en particular los Estados Unidos pero también otros
gobiernos importantes– observaron a los LTTE: como una entidad inherentemente violenta y beligerante que estaba involucrada en el proceso
de paz como respuesta a la coerción internacional, o que aprovechaba
el espacio para prepararse hacia otra campaña militar, o las dos cosas
al tiempo. Las consecuencias de esta concepción fueron: la significativa
— 362 —
asistencia internacional para que el Estado de Sri Lanka se rearmara y reorganizara sus fuerzas militares, cansadas de la guerra; los esfuerzos internacionales orientados a restringir el reabastecimiento de los LTTE (y que
incluyeron el apoyo a la Armada de Sri Lanka para destruir la flota mercante de los LTTE, que podría estar transportando armamento); la provisión de ayuda masiva bilateral y multilateral para contribuir a estabilizar
y reconstruir la economía de Sri Lanka, deteriorada por la guerra, etc. Con
el tiempo, el efecto acumulativo de estas medidas fue claro: inclinar de
manera inexorable el equilibrio estratégico –que había alterado el proceso de paz– a favor del Estado cingalés. Las acrecentadas preocupaciones
sobre seguridad, provocadas especialmente por el deterioro del ciclo de
violencia estimulado por la ‘guerra en la sombra’ que se desató, clausuraron la posibilidad de una negociación significativa de iniciativas compartidas, tales como una administración interina, y dejaron solo la opción de
entrar a discutir ‘temas de fondo’ como una solución federal.
A pesar del compromiso formal adquirido con una solución negociada y del respeto de los noruegos a una paridad de procedimiento con los
LTTE y el gobierno, el escepticismo de la comunidad internacional hacia
los Tigres era palpable. Algunos actores, como los Estados Unidos, introdujeron claramente a los LTTE en los marcos de la ‘guerra global al terror’.
La frecuente interpretación negativa de las acciones de los LTTE (y de indulgencia general con el Estado) que esto implicó condujo –argumentamos aquí– a que varias oportunidades que habrían podido asegurar la
transición “de la guerra a la paz” fueron ignoradas y, detalle más importante aún, minaron la dinámica transformativa clave que había surgido
dentro de los LTTE cuando éstos hicieron de la consecución de una administración interina su objetivo estratégico para el proceso de paz.
Como cualquier otro actor político, los LTTE tampoco son una entidad
monolítica y sus decisiones, que se toman en el ápice de una jerarquía,
provienen de un profundo análisis interno de las opciones disponibles.
Por conversaciones con altos funcionarios de los LTTE, resulta claro que las
etapas iniciales (positivas) del proceso noruego provocaron una considerable discusión interna, animada por las interacciones entre funcionarios
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La política de la transformación: los LTTE y el proceso de paz en Sri Lanka
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
del LTTE, de diferentes niveles de la organización, y actores internacionales que apoyaban el proceso de paz. En tanto que la cruda clasificación
de ‘palomas’ y ‘halcones’ no representa la multiplicidad de miradas de
que se dispone, está claro que las secciones poderosas de los LTTE fueron
astutas en explorar las posibilidades proporcionadas por el proceso de
paz apoyado internacionalmente, de manera particular con miras a establecer una administración interina y trasladar la lucha tamil al escenario
político global. Otros eran escépticos sobre las intenciones internacionales y mostraban, por ejemplo, cómo aliados decisivos del Estado de Sri
Lanka durante los años precedentes al conflicto brutal, cuando los civiles
tamiles sufrieron la violencia del Ejército, estaban ahora defendiendo las
negociaciones y enfatizando la urgencia de las necesidades de rehabilitación.31 Lo que está claro es que este debate continuó por un tiempo, con
las ‘palomas’ ganando fuerza en las primeras etapas del proceso de paz,
ya que la presión internacional parecía restringir la actividad de actores
poderosos que operaban en el sur y se oponían al proceso de paz. Esto
llevó a que la participación en un número de iniciativas de los LTTE con
la comunidad internacional, entre ellas el viaje de 2003 para estudiar los
tipos de federalismo, el plan de acciones con la Unicef para el reintegro
de reclutas menores de edad, el compromiso con selectos gobiernos y
organizaciones europeos destinado a mejorar los procesos policiales y
judiciales de los LTTE, y así sucesivamente.
Una rápida acción por parte de miembros determinantes de la comunidad internacional destinada a reformar las Fuerzas Armadas de Sri
Lanka (en medio de un amplio esfuerzo por reforzar la economía), combinada con una frecuente hostilidad manifiesta hacia los LTTE, minó los
esfuerzos de las ‘palomas’. El fracaso de los actores internacionales en
asegurar la adhesión del Estado al CFA (en concreto, el desarme de los
paramilitares, la retirada del Ejército de grandes extensiones de áreas residenciales tamiles, etc.) o a acuerdos alcanzados en conversaciones de
paz previas, reforzó los argumentos de los ‘halcones’ en torno a la exis31
Como hecho interesante, las palomas y los halcones iban a ser encontrados dentro de cada una de las secciones,
aunque en diferentes grados de dominio.
— 364 —
tencia de una ‘trampa de paz’. La situación de seguridad comenzó a deteriorarse en medio de un ciclo de violencia en el cual especialmente los
cuadros del LTTE, miembros del más amplio movimiento de la nación tamil (parlamentarios, periodistas, cooperantes y activistas de la sociedad
civil), fueron abiertamente considerados blanco de los paramilitares, que
estaban apoyados por el Ejército, y como resultado de ello los partidarios
de un planteamiento de transformación fueron marginados y muchas de
las iniciativas listadas arriba quedaron moribundas.
En efecto, la multiplicidad de la participación internacional en el proceso
de paz se redujo con frecuencia a los cálculos de los ‘halcones’, consistentes
en asumir la perspectiva de ‘guerra contra terrorismo’ liderada por los Estados Unidos. Una vez que la seguridad estratégica se convirtió en la principal
preocupación de los LTTE, superior a la de establecer una estructura de gobierno, las iniciativas de transformación fueron perdiendo prioridad.
De esta manera una profecía autocumplida se hizo realidad. Los
miembros de la comunidad internacional que se mostraban escépticos
frente al deseo de los LTTE de transformarse señalaron esta atenuación
de sus actividades de transición como la evidencia que necesitaban para
sustentar sus dudas. En medio del empeoramiento de la situación de seguridad –que invariablemente se atribuyó a los LTTE–, poderosos actores
internacionales, entre ellos Estados Unidos, urgieron por una respuesta
coactiva robusta para forzar a los LTTE a continuar con el proceso de paz.
En su momento, tal conducta redujo el espacio que necesitaban las actividades de transición. Por ejemplo, la prohibición de viajar a la Unión
Europea impuesta en 2005 y la proscripción –como terroristas– de los
LTTE por parte de la Unión Europea y Canadá hecha a principios de 2006
clausuraron de manera drástica el espacio de interacción entre la comunidad internacional y los LTTE. En estas prohibiciones no se hizo ninguna
excepción; rigió, por ejemplo, para relacionarse con el ala política o los
brazos administrativos civiles de los Tigres. Si la intención era animar la
transformación política de los LTTE (tal como la entendía la comunidad
internacional), el paso resultó paradójico, dado que precisamente estos
brazos de los insurgentes habían estado interactuando más preferente-
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La política de la transformación: los LTTE y el proceso de paz en Sri Lanka
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
mente con actores internacionales en acercamientos y actividades de
transición. La prohibición no solo clausuró dichas iniciativas sino que
asimismo quitó el piso a los partidarios de tales esfuerzos dentro de los
LTTE. De manera sugestiva, mientras hay países de la Unión Europea que
continúan afirmando su compromiso con un acuerdo negociado y con
los LTTE, en la práctica, la proscripción del movimiento por parte de la
Unión Europea en 2006 elimina el espacio necesario e insinúa que ese
compromiso es ambiguo.
Mientras el Estado de Sri Lanka se sintió fortalecido por la acción internacional contra los Tigres para proseguir la opción militar con mayor
vigor, la violenta respuesta de estos últimos ha animado a los protagonistas internacionales a realizar mayores esfuerzos enderezados a adoptar
medidas enérgicas frente al movimiento insurgente. De esa manera, también desde la perspectiva internacional, la ‘falta de voluntad para transformarse’ de los LTTE se convirtió en una profecía autocumplida. Esta afirmación no pretende sostener que los críticos internacionales de los LTTE
no tuvieran objeciones específicas para señalar. Los Tigres tamiles habían
sido criticados por los impuestos con que gravaban las actividades comerciales en el noreste del país (incluidas las áreas controladas por el gobierno), el reclutamiento militar de menores de dieciocho años, los asesinatos políticos de miembros de grupos tamiles opositores, la oposición a
la prensa libre y la pluralidad de política en las áreas bajo su control y el
ejercicio de una forma de administración autocrática. Pero estos cargos
no dejan de presentar complicaciones, y, sin aprobar ni condenar dichas
acciones, estimamos que cada una de ellas debe ser considerada en su
contexto. Una hoja de ruta para resolver estos problemas habría podido
ser acordada de manera conjunta con los LTTE, con puntos de referencia
e hitos. El asunto aquí es que, mientras estos aspectos se han impuesto
redomadamente en la conciencia internacional, en contraste con ello han
recibido poca atención los graves fracasos del Estado de Sri Lanka, que incluyen su represión a la comunidad tamil motivada en el racismo y ahora
institucionalizada, su falta de voluntad para aceptar acuerdos destinados
a compartir el poder con la comunidad tamil, así como su desviación de
las negociaciones hacia la solución militar. De hecho, muchos aspectos
— 366 —
de esta represión, tales como los falsos arrestos de cientos de personas,
fueron reducidos a ítems negociables destinados apenas a figurar en la
agenda de las conversaciones entre los LTTE y el Estado.
El escepticismo internacional sobre la buena fe de los insurgentes tamiles ha evitado apreciar la flexibilidad que ellos exhibieron durante el
proceso de paz con acompañamiento de Noruega. Por ejemplo, los LTTE
entraron en las conversaciones de paz de 2002 a pesar de que el Ejército
cingalés, deliberadamente, no implementó la normalización de las cláusulas del CFA, pese a que los LTTE habían insistido desde el comienzo en que
la implementación total era un prerrequisito para iniciar las negociaciones
directas con Colombo. Además, los LTTE persistieron en tales negociaciones directas pese a que su objetivo principal –una administración interina– fue simplemente retirado de la agenda (para ofrecer a cambio la creación de subcomités de bajo nivel e inadecuados). Los LTTE continuaron
acogiéndose al CFA a pesar de que en 2003 la Armada cingalesa hundiera
en alta mar dos de sus barcos, acto que entrañó la muerte de dos decenas
de cuadros que habían sobrevivido al ataque. Por lo demás, el acuerdo
de los LTTE de explorar el federalismo –una declaración dolorosa para un
movimiento que comenzaba su lucha con el propósito de alcanzar un Estado independiente– fue considerado, en el mejor de los casos, como una
continuación de la táctica un ‘un paso más’ hacia la independencia y, en
el peor, como una cínica treta para ganar tiempo y rearmarse. Fue el mismo escepticismo internacional el que dictó el uso de métodos coactivos
como la forma de interacción apropiada con los Tigres.
La consecuencia más importante del escepticismo internacional respecto de los LTTE fue la interpretación dada a los esfuerzos de contracción de instituciones por parte del movimiento. Con el desarme y la desmovilización de los LTTE, y su conversión en un partido político, como
único criterio utilizado para dar cuenta de la transformación política del
movimiento, su construcción de institución era considerada problemática, incluso regresiva. No pocos actores internacionales buscaron activamente evitar intervenciones que pudieran contribuir a fortalecer las
instituciones de los LTTE. Algunos, como los Estados Unidos, argumen-
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
tando impedimentos legales, eludieron cualquier interacción con los insurgentes. En 2005, cuando éstos firmaron con el gobierno el acuerdo
para una estructura de manejo operativo pos-tsunami, los Estados Unidos inmediatamente se negaron a permitir que cualquiera de sus ayudas
para enfrentar la tragedia arribara a través de esta estructura –así la Unión
Europea y otros organismos hubiesen declarado públicamente que eran
partidarios de un mecanismo destinado a compartir la ayuda de manera
conjunta–. Como señalamos arriba, las estructuras institucionales del Estado colapsaron grandemente en el noreste como resultado del conflicto
y la marginación ejercida por el gobierno. Es sabido que en estos casos las
estructuras institucionales, especialmente en las zonas de guerra, se necesitan urgentemente para efectos de actividades de reconstrucción, rehabilitación y desarrollo. A más largo plazo, y si compartir el poder ha de
ser algo efectivo, las estructuras institucionales exigen ser desarrolladas
en el noreste e integradas en el nuevo acuerdo constitucional (cualquiera
que él sea). Por tanto, pretender evitar el reforzamiento del gobierno civil
de los LTTE con el interés de impedir el regreso a la guerra es una medida
paradójica, por decir lo menos –especialmente cuando simultáneamente
se brinda al Estado substancial asistencia financiera y de otro carácter–.
Como dato interesante, cuando la comunidad internacional donante se
reunió en Tokio, en junio de 2003, fue prometido un total de 4.500 millones de dólares, pero solo una pequeña proporción de ese dinero se
designó para el noreste. Como lo establece claramente la Declaración de
Tokio, los necesarios y urgentes fondos para la reconstrucción y la rehabilitación se condicionaron a que los LTTE y el gobierno progresaran hacia
una solución federal. Sin embargo, otra ayuda bilateral y multilateral dada
al gobierno cingalés no estuvo sujeta a esta condición. De hecho, solo las
concesiones políticas por parte de los LTTE (que el Estado de Sri Lanka
debería aceptar) podrían liberar la ayuda internacional para el noreste.
El caso de la Secretaría del Noreste para los Derechos Humanos (Nesohr) captura esta paradoja. A mediados de 2004 la Secretaría se estableció en Vanni, controlada por los LTTE, con el propósito de monitorear
violaciones e implementar acciones destinadas a fortalecer los derechos
humanos en el noreste.32 La misión contó con la aprobación de los LTTE,
— 368 —
a pesar de que sus miembros eran líderes religiosos, parlamentarios, funcionarios sindicales y activistas de la sociedad civil, pero no miembros de
los LTTE. Los LTTE asumieron la cooperación con las investigaciones de la
Nesohr sobre acusaciones de abusos de derechos humanos en sus áreas de
control, pero se acordó mutuamente que el órgano debería ser independiente en el nivel operativo. Con todo eso, los esfuerzos desplegados por
la Nesohr para asegurar el apoyo financiero internacional indispensable
para continuar su funcionamiento de manera independiente resultaron
un fracaso. Los donantes se negaron a suministrar fondos, alegando que
la Nesohr hacía parte de la estructura civil de los LTTE y por lo tanto no
era una institución independiente. En contraste, la Comisión de Derechos
Humanos, que también fue fundada por el gobierno de Sri Lanka, no es
objeto de dudas sobre su neutralidad en asuntos de derechos humanos.
Más todavía, el equipo humano que trabajaba en la Nesohr estaba compuesto por personas de reconocida presencia en la ‘sociedad civil’ y que
no pertenecían a los LTTE. A pesar de haber conseguido un éxito creíble
en el manejo de algunos abusos cometidos en Vanni, entre ellos el de la
liberación de menores de edad reclutados por los insurgentes, la organización está ahora virtualmente paralizada.
Estas profecías autocumplidas pueden observarse asimismo en el
caso de la Nesohr. Para la comunidad internacional, la Nesohr es casi que
una treta cínica concebida para desviar las críticas de los abusos de derechos humanos, y quizás una manera de inducir fondos de donantes internacionales. De esa manera, al negarse a apoyar a la Nesohr, la artimaña
de los LTTE queda desbaratada. Mientras tanto, desde la perspectiva de
los rebeldes tamiles, el caso de la Secretaría del Noreste es un estudio del
compromiso de la comunidad internacional con los derechos humanos33
32
33
Tamilnet 2004. “Grupo de DH se reúne para terminar Carta”, 1º de agosto. Disponible en http://www.tamilnet.com/art.
html?catid=13&artid=12576, consultada el 30 de septiembre de 2007.
En un discurso pronunciado en 2005, en el Día de los Derechos Humanos, S. P. Thamilselvan, jefe del ala política de los
LTTE, dijo: “En los últimos años los derechos humanos han ganado importancia gracias a que el ambiente de terror a
escala global ha permitido a los estados avanzar en sus propios intereses nacionales utilizando los derechos humanos
como un instrumento”. TamilNet, 2005, 11 de diciembre. “La participación de los LTTE en la construcción de los caminos
de los derechos humanos. Thamilchelvan”. Disponible en http://www.tamilnet.com/art.html?catid=13&artid=16523, consultada el 30 de septiembre de 2007.
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La política de la transformación: los LTTE y el proceso de paz en Sri Lanka
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
que parece estar basado primordialmente en la conveniencia política. Se
argumenta que solo pueden alcanzarse resultados positivos si se establece una secretaría de derechos humanos en el noreste de Sri Lanka. Para
comenzar, si existen dudas sobre su imparcialidad, no hay razones para
que la Nesohr no haya podido recibir las donaciones mínimas necesarias
para arrancar, condicionando posteriores donaciones a un desempeño
que despeje dichas dudas. Segundo, una Nesohr apoyada internacionalmente (y de esa manera transparente), compuesta de personalidades
locales con credibilidad, podría ejercer una seria presión sobre los LTTE
en el problema de los derechos humanos. De manera más general, en
medio de las numerosas declaraciones sobre el interés de los donantes
en promocionar los derechos humanos a lo largo y ancho de Sri Lanka, la
Nesohr habría podido ser un activo más y, en cualquier caso, debería tener reconocimiento internacional y un apoyo basado en un compromiso
con los principios existentes para este propósito.
La ayuda humanitaria internacional y la promoción de los derechos
humanos estuvieron fuertemente politizadas en Sri Lanka, como lo indican el condicionamiento establecido para la ayuda internacional prometida en Tokio y el ejemplo resaltado de la Nesohr. Esta afirmación no
pretende argumentar en contra del condicionamiento o la promoción de
derechos humanos. Más bien resulta útil para anotar que los donantes y
una comunidad internacional más amplia habrían podido alcanzar más
fácilmente un resultado positivo en el proceso de paz si en los asuntos
humanitarios y de derechos humanos hubiesen adoptado posiciones
inspiradas en principios.
De manera crucial, la comunidad internacional no fue, como sus
miembros han sugerido con frecuencia, una “externalización” del sistema
de conflicto de Sri Lanka. Más bien es una parte integral del sistema del
conflicto, que reacciona ante los actores locales y a la vez los hace reaccionar ante él. La tendencia a enfocarse y actuar con base en tendencias
estrechas del sistema del conflicto (p. ej., proscribiendo a los LTTE con
base en sus actos de violencia), sin considerar el impacto de estas acciones en el sistema más amplio, ha tenido efectos negativos serios en el
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proceso de paz auspiciado por Noruega y, a la larga, ha ayudado a precipitar el regreso al conflicto total. Dicho enfoque internacional estrecho
también ha sido apropiado para el Estado de Sri Lanka en su búsqueda
de una solución militar del conflicto, y le ha evitado hacer concesiones
políticas sustantivas a los tamiles. En resumen, la negación internacional
o la inhabilidad para desviarse de un marco caracterizado por el escepticismo, favorable al Estado y con restricciones legales para hacerse cargo
de un actor “no estatal”, ha servido para reforzar la represión del Estado de
Sri Lanka sobre los tamiles.
CONCLUSIÓN
Las complejidades del conflicto cingalés revelan las limitaciones del análisis
lineal y muestran la necesidad indiscutible de un acercamiento sistemático.
Incluso el punto de partida temporal del análisis del conflicto, el año 1983, es
problemático. Sugerimos que el conflicto de Sri Lanka hunde sus raíces en
el periodo colonial, incluida la imposición equivocada de un acuerdo constitucional parlamentario al estilo Westminster en un conjunto de comunidades fragmentadas étnica y religiosamente. En Sri Lanka la democracia ha
arraigado como una ‘tiranía de la mayoría’ y ha allanado el camino hacia la
institucionalización de la represión de los tamiles por parte de un Estado
dominado por los cingaleses. Los LTTE y otros grupos armados surgieron
debido al fracaso demostrable de la agitación pacífica dirigida a resolver
los agravios tamiles. A partir de la independencia, las exigencias de los tamiles han cambiado, desde la pretensión de alcanzar un poder compartido
hasta la conquista de la autonomía (federalismo) y, al final del proceso, de
la independencia política y en un Estado independiente. El medio de lucha
se movió de la agitación pacífica a la resistencia armada y, finalmente, a la
construcción de un ‘estado-dentro-del-estado’. Los LTTE han evolucionado
de un grupo militante en la sombra a un movimiento de resistencia, y finalmente a un ejército permanente y un gobierno civil.
El proceso de paz noruego, que comenzó en 2002, constituyó una
oportunidad creíble para la transición de la guerra a la paz en Sri Lanka.
El fundamento de tal transición pudo haber sido el establecimiento de
— 371 —
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
una administración interina dominada por los LTTE para avanzar en el
acuerdo, pendiente en el noreste, de una solución permanente del conflicto: mientras los LTTE habrían hecho la transición de un ‘estado-dentrodel-estado’ a una administración interina, el Estado de Sri Lanka habría
transitado de la etnocracia unitaria al compartimiento del poder con los
tamiles, así fuese de manera limitada. La participación internacional con
los LTTE durante el proceso de paz noruego estimuló el debate dentro
del movimiento en torno a las opciones de la lucha tamil, que contó con
la participación de ‘palomas’ que pedían mayor participación en procesos
políticos y ‘halcones’ que advertían sobre el debilitamiento de la lucha
armada. La participación internacional en el proceso de paz estaba ampliamente basada en el escepticismo sobre la buena fe (bona fides) de los
insurgentes. Esto impidió que ganaran apoyo oportunidades genuinas
de transición de la guerra a la paz. A cambio, dio como resultado acciones
predispuestas contra los LTTE y, como una consecuencia, desestabilizó la
paridad estratégica entre el Estado de Sri Lanka y los Tigres por la Liberación, factor que, en primer lugar, afectó el proceso de paz. El escepticismo
internacional que se cernió sobre los LTTE se reflejó en sus acciones y a la
vez reforzó el escepticismo de los ‘halcones’ dentro de sus filas.
Una definición de ‘transformación política’ como cambio de la lucha
armada a la lucha política, con el significado de cambio de la lucha armada a la participación en procesos electorales, es una plantilla bien estrecha, pues puede argumentarse que el paso del ejercicio de la lucha armada al ejercicio del gobierno –paso de ‘guerrilla a gobierno’– es también
un caso de transformación política que pudo allanar el camino para una
transición de la guerra a la paz. Como tal, el concepto de una administración interina para el noreste cingalés constituyó un vehículo creíble y
poderoso para la transición de la guerra a la paz en ese país.
Las conclusiones teóricas claves de esta investigación sobre los LTTE,
por lo tanto, son:
- Los acercamientos graduales a la resolución del conflicto que están enfocados en asegurar acuerdos de paz enderezados a celebrar
— 372 —
elecciones y apoyar la ‘democracia’ no serán efectivos a largo plazo,
ya que el conflicto es el resultado de contradicciones estructurales
subyacentes. Un proceso de paz sostenible debe estar anclado en la
transformación fundamental de estructuras, temas, actores, visiones
y políticas a partir de una comprensión integral de la situación. En
resumen, un conflicto largo requiere una larga construcción de la
paz.
- El sistema de conflicto es de larga duración y no lineal; por lo tanto,
los actores, los temas y el contexto se desarrollan también de manera no lineal. Por eso mismo los actores no son entidades estáticas
y homogéneas sino diversas y en constante proceso de cambio (autodirigido).
- El proyecto de liberación nacional de los tamiles es esencialmente
una lucha política librada a través de medios violentos. La lucha sufrió
una transformación periódica, de una agitación pacífica, no-violenta,
a la lucha armada. Esta lucha armada ha evolucionado ahora en un
proyecto concomitante de construcción de Estado. Los LTTE establecieron inicialmente una estructura de gobierno como forma de
institucionalizar el Estado de derecho y desde entonces ella se desarrolló en un efectivo gobierno civil. Por lo tanto, en el contexto de Sri
Lanka es más apropiado hablar de un ‘estado-dentro-de-un-estado’
o un Estado paralelo o subnacional, más que de grupos armados o
actores no estatales.
- El entendimiento lineal de los procesos de transformación debe ser
rechazado. A cambio, es más productivo concebir los procesos de
transformación como una interacción compleja de distintas vías
para el desarrollo, simultáneas, ambivalentes y contradictorias. Esto
está mejor ejemplarizado en el caso de Sri Lanka, donde (i) los LTTE,
que siempre han sido un actor político con una visión política, adelantan su lucha política de manera predominante a través de medios
violentos, mientras que (ii) el Estado de Sri Lanka, fundado como un
Estado democrático, se ha investido a sí mismo de poderes legales
— 373 —
SRI LANKA
La política de la transformación: los LTTE y el proceso de paz en Sri Lanka
SRI LANKA
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
para establecer un Estado de nación cingalés-budista exclusivo. La
noción de paso de un actor militar a un actor político o de un Estado
autoritario a uno democrático, debe ser reexaminada a fondo en el
contexto cingalés, sesenta años después de iniciadas la tensión y la
violencia poscoloniales.
- La estrategia de la comunidad internacional consistente en apoyar
el proceso de paz fue encuadrada en diversos y contradictorios marcos políticos. Una “división del trabajo” indiscutible (Lunstead, 2007:
7) entre los diferentes actores internacionales contribuyó a una mayor confusión y a la falta de predicción. Los actores internacionales
operaron de manera predominante sobre dos paradigmas opuestos: la transformación del conflicto y el contra-terrorismo. Mientras
que el primero enfatiza en la necesidad de una participación constructiva de todos los actores del conflicto para un proceso de paz
que los beneficie, el segundo se enfoca en el debilitamiento militar
del actor no estatal. Pensamos que las dos estrategias no se pueden
implementar simultáneamente si la prioridad es alcanzar una solución justa para un conflicto intratable. Con otras palabras, el objetivo de llevar la paz a Sri Lanka se habría visto mejor servido con un
apoyo más coherente, transparente y neutral en sus intereses.
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ANEXO 1
Cronología
Recopilación de cronologías publicadas por Conciliation Resources (2008)
y British Broadcasting Corporation (2008) y de referencias bibliográficas
hechas especialmente por Bose (1994), Winslow and Woost (2004) y Goodhand et al. (2005)
1802
Ceilán entra a ser colonia de la Gran Bretaña.
1833
Por primera vez en la historia del país, los británicos establecen
una administración única en toda la isla.
1915
Primeras revueltas étnicas en Ceilán: los cingaleses se enfrentan a
los musulmanes en Kandy.
1948
El 4 de febrero Ceilán obtiene su independencia. La nueva Constitución mantiene el Estado unitario establecido durante el colonialismo. Un millón de tamiles “del país de arriba” son despojados
del derecho de ciudadanía.
— 377 —
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La política de la transformación: los LTTE y el proceso de paz en Sri Lanka
SRI LANKA
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
1949
Se crea el Partido Federal, encabezado por SJV Chelvenayagam.
1956
El gobierno del SLFP aprueba la Ley 33 (“solo para los cingaleses”).
Las protestas tamiles ocurridas en el norte desatan enérgicas
medidas militares. Más de cien personas mueren en las revueltas
anti-tamiles.
1958
Se adopta el acuerdo Bandaranaike-Chelvenayagam para compartir el poder, pero el gobierno lo anula luego de las protestas
de nacionalistas cingaleses contra el mismo. Las protestas antitamiles dejan cientos de muertos y 12.000 desplazados.
1962
Se adopta la política
íítica de reclutar para el Ejército solo a cingaleses.
1965
Se alcanza el acuerdo Dudley-Chelvenayagam, pero el gobierno
lo rescinde como consecuencia de la enérgica oposición de los
nacionalistas cingaleses.
1970
Se introduce la “estandarización”, que contempla medidas restrictivas del acceso de los tamiles a la educación superior.
1971
En el sur son aplastados varios levantamientos armados del ala
izquierda y los ultranacionalistas cingaleses, el Frente de Liberación Popular (JVP, por su sigla en cingalés), y mueren cientos de
personas.
1972
Se aprueba la nueva Constitución republicana, que otorga privilegios a los cingaleses por parte del gobierno del SLFP, agrupación que gana las elecciones con una victoria aplastante. Se da
primacía al budismo como la religión del país y el nombre de
la isla, Ceilán, es cambiado por Sri Lanka. Los partidos tamiles se
unen para formar el Frente Unido Tamil (TUF). Se crea el grupo
militante armado Nuevos Tigres Tamiles.
1976
El TUF, ahora rebautizado como Frente Unido para la Liberación
Tamil (TULF), aprueba el llamado de la “Resolución Vaddokoddai”
a favor de un Estado independiente de Tamil Eelam. Los Nuevos
Tigres Tamiles se convierten en los Tigres de la Liberación de Tamil Eelam (LTTE).
— 378 —
1977
Con motivo de las elecciones, el TULF barre en las áreas tamiles
con un programa de un solo punto: buscar un mandato para un
Estado independiente de Tamil Eelam. En las revueltas anti-tamiles mueren más de mil personas.
1978
Se aprueba la segunda Constitución republicana, que crea una
Presidencia ejecutiva poderosa y debilita al Parlamento.
1981
Crece la militancia de los LTTE. Aumenta la represión militar en el
norte y en otros lugares se presentan revueltas anti-tamiles. Los
ministros encabezan las fuerzas de policía en el incendio de la
biblioteca pública de Jaffna, depósito invaluable de la historia y
la cultura tamiles.
1983
Primer ataque importante de los LTTE: matan a trece soldados en
una emboscada. Pasado el funeral de Estado de los soldados, se
produce un masivo ataque anti-tamil (pogromo). Más de 3.000
personas son masacradas y arriba de 150.000 migran hacia el
norte. Se aprueba la sexta enmienda a la Constitución, que proscribe la petición de independencia. Miles de jóvenes radicalizados se unen a los movimientos guerrilleros, entre ellos los LTTE.
1983-85 El conflicto armado se transforma en guerra abierta en el noreste.
1985
India acoge conversaciones de paz en la capital de Bhutan, Thimpu. Grupos tamiles, entre ellos los LTTE, forman un frente único
que reivindica los “Principios Thimpu” como una solución, pero el
gobierno los rechaza y se rompen las conversaciones.
1987
India y el gobierno de Sri Lanka firman un acuerdo denominado
Convenio India-Sri Lanka. La Fuerza de Mantenimiento de la Paz
de India llega a imponer el tratado y desarmar a los LTTE. Durante
tres años sigue una fuerte pelea a lo largo y ancho del noreste. El
JVP lanza la segunda insurrección armada. Las fuerzas del Estado
responden con una contrainsurgencia sangrienta; se estima que
matan a 60.000 jóvenes cingaleses.
1988
El gobierno de Sri Lanka inicia conversaciones de paz con los
LTTE.
— 379 —
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La política de la transformación: los LTTE y el proceso de paz en Sri Lanka
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
1990
Una vez aplastada la rebelión de JVP, el gobierno cingalés
ordena a las tropas indias que abandonen la isla. Fracasan las
conversaciones de paz. Los LTTE comienzan a establecer un
gobierno civil en sus áreas de control.
1991
El ex primer ministro indio Rajiv Gandhi es asesinado por un
terrorista suicida. India culpa a los LTTE y los proscribe.
1993
El presidente Premedasa muere en un atentado con bomba
atribuido a los LTTE. La confrontación militar del noreste queda
en un punto muerto.
1994
Los LTTE empiezan conversaciones con el nuevo gobierno.
1995
Se rompen las conversaciones. La guerra se reanuda con renovada
crueldad.
1996
Las fuerzas gubernamentales ocupan la península de Jaffna.
Los LTTE trasladan su gobierno civil a la región de Vanni, en el
continente. Los LTTE accionan una bomba en el Banco Central y
matan a 150 personas, e invaden la base militar de Mullaitivu.
1997
Estados Unidos proscribe a los LTTE. El gobierno de Sri Lanka
lanza la más grande ofensiva hasta el momento, destinada a
tomar Vanni. La operación aborta luego de 18 meses.
1998
Como consecuencia de un ataque con bomba al Templo del
Diente, situado en Kandy, el gobierno ilegaliza a los LTTE.
1999
Comienza la facilitación noruega, de manera silenciosa. Los LTTE
lanzan una ofensiva mayor y recuperan la mayoría del territorio
de Vanni.
2000
Los LTTE asaltan la base militar más grande del país: Elephant Pass.
El presidente Kumaratunga pide formalmente a Noruega que
explore las conversaciones de paz. El gobierno cingalés rechaza
la oferta de cese al fuego hecha por los LTTE.
2001
Gran Bretaña proscribe a los LTTE. Fracasa la gran ofensiva militar
de Jaffna. Un ataque de grandes dimensiones de los LTTE al
aeropuerto internacional de Sri Lanka causa graves daños a la
economía. Los LTTE inician conversaciones con los opositores
— 380 —
del UNP. La coalición liderada por el UNP, partidaria de proponer
negociaciones a los LTTE, gana estrechamente las elecciones a
la coalición liderada por el SLFP. Los cuatro mayores partidos
tamiles se unen para formar la Alianza Nacional Tamil (TNA), que
gana varios escaños legislativos al presentar una plataforma que
apoya a los LTTE como representantes tamiles. Los LTTE ofrecen
un cese del fuego y el nuevo gobierno lo acepta con reciprocidad.
La iniciativa de paz noruega se acelera.
Proceso de paz noruego: 2002-2005
2002
El 22 de febrero los LTTE y el gobierno de Sri Lanka firman el
Acuerdo de Cese al Fuego (CFA). El gobierno cingalés levanta el
embargo en las áreas dominadas por los LTTE y abre la autopista
A9, que corre de Vanni a Jaffna. Levanta la ilegalización de los
LTTE y comienzan las conversaciones facilitadas por los noruegos.
El gobierno rechaza la “administración interina” del noreste,
pero está de acuerdo con una solicitud conjunta de ayuda
de reconstrucción internacional. En noviembre, ambas partes
participan en la primera de las tres conferencias de donantes
internacionales que tienen lugar. En diciembre, en la Declaración
de Oslo, los LTTE y el gobierno cingalés acuerdan explorar el
federalismo como una solución del conflicto.
2003
La acritud se introduce en el proceso de paz. Los LTTE alegan
crisis humanitarias que el gobierno cingalés ignora y el Ejército
se niega a implementar las cláusulas de “normalización” en
el CFA, con lo cual evita el reasentamiento de los desplazados
tamiles. Barcos de los LTTE son atacados y hundidos alegando
que llevan armas. Entre los LTTE y grupos paramilitares apoyados
por militares comienza un ciclo de violencia de baja intensidad.
Los LTTE “suspenden temporalmente” su participación en las
conversaciones debido a su exclusión de la segunda conferencia
de donantes que tiene lugar en Washington. Continúa la crisis
humanitaria. Los LTTE se niegan a asistir a la tercera y más grande
— 381 —
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La política de la transformación: los LTTE y el proceso de paz en Sri Lanka
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
SRI LANKA
conferencia de donantes, que tiene lugar en Tokio. Los donantes
firman la Declaración de Tokyo y prometen una ayuda de 4.500
millones de dólares para Sri Lanka; la ayuda para el noreste
(estimada en el 15% de esa suma) se condiciona a un “progreso”
del conflicto hacia la solución federal. Los LTTE hacen un llamado
para nuevas conversaciones en torno a una “administración
interina” para el noreste y presenta las propuestas ISGA. El
presidente Chandrika Kumaratunga (del SLFP) arresta a tres
ministros decisivos en el gobierno del UNP. Arguyendo “falta de
claridad” sobre quién está a cargo del proceso, Noruega suspende
su papel como facilitador de paz.
2004
Kumaratunga llama a nuevas elecciones para el Parlamento. Su
coalición, liderada por el SLFP, derrota al UNP. La TNA se presenta
con una plataforma electoral que defiende las propuestas de
la ISGA, y gana casi todos los escaños en las áreas tamiles. El
comandante de los LTTE en el este, el coronel Karuna, se rebela
contra los dirigentes del movimiento; pasadas seis semanas
termina su desobediencia, pero termina por desertar. La ‘guerra
en la sombra’ entre los LTTE y los paramilitares se recrudece.
Noruega retorna a la facilitación de la paz, pero las conversaciones
permanecen estancadas por desacuerdos en la agenda. El
tsunami ocurrido en el Océano Índico devasta las costas del
norte, el oriente y el sur de la isla. Mueren 30.000 personas, diez
mil de ellas pertenecientes a las comunidades tamil, musulmana
y cingalesa.
2005
La comunidad internacional responde al tsunami con grandes
cantidades de ayuda. Los donantes piden a las dos partes que
acuerden un mecanismo para compartir los aportes. Luego de
seis meses de conversaciones se llega al acuerdo del PTOMS,
pero su validez constitucional es demandada exitosamente
por nacionalistas cingaleses ante la Corte Suprema. La ‘guerra
en la sombra’ continúa su escalada. El ministro de Relaciones
Exteriores de Sri Lanka es asesinado. Joseph Pararajasingham,
parlamentario del TNA, corre igual suerte. El candidato del
— 382 —
SLFP, Mahinda Rajapakse, gana las elecciones presidenciales
luego de hacer campaña en torno al manifiesto nacionalista
cingalés.
Conflicto renovado: 2006-2008
2006
En febrero, Noruega asegura las negociaciones de Ginebra. Ambas
partes se comprometen con el CFA, pero aumenta la violencia.
En abril, un terrorista suicida hiere al comandante del Ejército. El
gobierno cingalés responde con el bombardeo de la región de
Sampur, que provoca el desplazamiento de 43.000 personas más.
La Unión Europea proscribe a los LTTE. A finales de julio estallan
grandes peleas en la provincia oriental y se extienden hacia
el norte, donde las dos partes enfrentadas desatan ofensivas
sin éxito. El gobierno de Sri Lanka cierra la ruta de la carretera
A9 y aísla la península de Jaffna. Otra ronda de negociaciones,
la Ginebra II, fracasa en llegar a cualquier acuerdo. El gobierno
cingalés divide las provincias del norte y el oriente, que habían
sido unidas en 1987 mediante el convenio India-Sri Lanka.
2007
El gobierno incrementa su ofensiva y en julio anuncia que ha
liberado la provincia oriental. Los LTTE revelan la existencia de
su “fuerza aérea” y realizan tres ataques aéreos sobre Colombo.
En octubre atacan la base de la Fuerza Aérea instalada en
Anuradhapura. En noviembre, el jefe político
íítico de los LTTE y jefe
negociador, S. P. Thamilselvan, es muerto en un ataque aéreo.
2008
El gobierno de Sri Lanka pone fin al Acuerdo de Cese al Fuego
suscrito en 2002 y lo que sigue es la guerra total entre las partes.
— 383 —
SRI LANKA
La política de la transformación: los LTTE y el proceso de paz en Sri Lanka
SRI LANKA
CONCLUSIONES
Factores, dinámicas y resultados
de la transición de la lucha armada
a la política noviolenta
Veronique Dudouet
Este capítulo de conclusiones sintetiza los hallazgos más importantes
que emergen de los seis estudios de caso presentados en los capítulos
anteriores. Está organizado en tres secciones: la Sección Uno analiza las
vicisitudes de las transiciones a través de la evolución de las metas y medios de lucha política de los seis movimientos objeto de estudio. La Sección Dos se centra en los factores internos y externos que influyeron en
sus elecciones estratégicas respecto a la transformación del conflicto; y,
finalmente, la Sección Tres se ocupa de los resultados de las transiciones
ya realizadas o en curso en cuanto a paz y democracia, así como de los
retos de su compromiso político en el posconflicto, tal y como lo experimentaron los seis movimientos objeto de estudio.
SECCIÓN UNO
Dinámicas de transición: los fines y los medios en los
movimientos insurgentes
La evolución entre la lucha armada y la acción política no-violenta de los
movimientos de resistencia y liberación está orientada principalmente
por sus decisiones de cambiar y reconsiderar sus metas, ideología, estrategias y tácticas generales. Esta sección intenta hacer un examen cruzado
de los medios y fines de la lucha revolucionaria y sus dinámicas, con base
en los hallazgos de los reportes de los seis casos de estudio.
— 385 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Objetivos de la lucha: ¿continuidad o adaptación?
• Papel del Estado como fuente principal de agravios
Los seis autores identificaron la aparición de los RLM como una respuesta
política a un grupo de circunstancias históricas complejas, que datan de
un pasado distante (p. ej. el colonialismo y su herencia), o a eventos políticos más recientes centrados principalmente alrededor del papel del
Estado (como son la legalización de situaciones de desigualdad, elecciones fraudulentas, etc.). A pesar de que la mayoría de los seis movimientos
aparecieron en contextos de democracia formal (con una Constitución,
un sistema de gobierno electoral competitivo, etc.), argumentan que era
solo una pretendida democracia y que la cerrazón del sistema político o
la existencia de estructuras de poder altamente desiguales incitó a la formación de movimientos de oposición que representaban un electorado
oprimido.
En Sudáfrica, los orígenes de la lucha de liberación del ANC, que comenzó a principios del siglo XX, se encuentran en la colonización de la
región por los blancos, la institucionalización de la discriminación racial y
la subordinación política de la mayoría negra a la minoría blanca. De igual
manera, en Sri Lanka los LTTE se formaron en 1972 como respuesta al racismo y las discriminaciones institucionalizadas por un Estado dominado
por los singaleses. El estudio menciona el legado colonial británico como
un factor exacerbante de las divisiones y tensiones étnicas, y asimismo
argumenta que la etnicidad no fue en sí misma la causa del conflicto, sino
la identidad principal alrededor de la cual se movilizaron las tensiones
políticas. En Nepal, las causas principales de la rebelión maoísta de 1995
fueron la inhabilidad del régimen monárquico para llevar a cabo los cambios sociopolíticos requeridos y la opresión continua de los campesinos
y la clase trabajadora urbana, las castas menores, los grupos étnicos minoritarios y las mujeres. En Colombia, el movimiento M-19 apareció en
1973 en un contexto de exclusión política de los partidos de la oposición,
conflicto agrario agudo y urbanización acelerada, y un legado de expe-
— 386 —
CONCLUSIONES
riencia acumulada de conflicto de guerrilla en el país y en la región (como
fue la revolución cubana). En Irlanda del Norte,1 las causas estructurales
del conflicto se sitúan en la historia de la colonización de los británicos,
y el partido Sinn Féin, formado en 1905, representa a los descendientes
de la población nativa que fue privada de sus derechos y forzada a vivir
como ciudadanos de segunda clase. Finalmente, el GAM, de la Provincia
de Acheh de Indonesia, nació en 1976 como protesta contra las tendencias centralistas del Estado poscolonial y el surgimiento de un régimen
militar represivo bajo el mando del general Suharto.
• Articulación de objetivos y demandas políticos
Cuando se trata de definir el objetivo global de los movimientos aquí
analizados, todos los autores insisten –explícita o implícitamente– en lo
inadecuado de la etiqueta “de la violencia a la política” para caracterizar
las transiciones de los RLM, movimientos que desde el comienzo han
adelantado una lucha política, con independencia de los diversos medios
–violentos y no-violentos– que han utilizado para conducirla. De hecho,
desde el principio todos ellos tuvieron muy claramente definidos sus objetivos políticos, enraizados en una ideología revolucionaria basada en
desigualdades de clase o en diferencias de identidad, o en ambas, y que
buscaban, ya fuese reemplazar los gobiernos existentes o avanzar en el
terreno de la autodeterminación local.
Tres de los movimientos pueden ser definidos como movimientos
por la democracia, marxistas propiamente dichos (CPN-M) o de influencia
marxista (ANC, M-19), impulsados por miembros de la elite (M-19) o de clases subalternas (ANC, CPN-M), enfrentados a un bloqueo en la movilidad
y la participación sociopolítica. Los objetivos del ANC se plasmaron en la
Carta de la Libertad de 1955 y giraron principalmente en torno a la lucha
por derrocar el gobierno minoritario blanco de Sudáfrica y establecer una
Sudáfrica unida, no racial, democrática y basada en el principio de “una
1
Por razones de claridad y simplicidad, el término oficial “Irlanda del Norte” se emplea en este ensayo en referencia a los
seis condados irlandeses que están bajo la soberanía del Reino Unido, a pesar de que el caso de estudio del Sinn Féin
utiliza la etiqueta republicana “Norte de Irlanda”.
— 387 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
persona, un voto”. El M-19 fue un movimiento urbano encabezado por
elementos de clase media, educados en universidades y que se iniciaron
con una ideología socialista, nacionalista. Fue menos doctrinario y menos
dependiente de la inspiración externa2 que otros grupos guerrilleros que
operaban en el país (como las Farc y el ELN), y estuvo más interesado en
fortalecer la democracia y (re)construir una identidad nacional enraizada
en las tradiciones colombianas y la historia pasada (como lo evidenció su
referencia al líder de la independencia iberoamericana, Simón Bolívar).
Los objetivos iniciales del CPN-M, inspirado por el legado chino maoísta,
fueron los de luchar contra la pobreza y la discriminación social mediante
la toma del poder del Estado, la abolición de la monarquía feudal y el encauzamiento de una revolución democrática de campesinos a través del
cambio socioeconómico y la reforma territorial radical.
Los otros tres RLM considerados en este proyecto iniciaron sus luchas
de liberación nacional contra un gobierno central represivo, considerado
como extranjero u hostil para la comunidad, a la cual ellos dicen representar; su meta histórica ha sido secesionista (GAM y LTTE) o irredentista
–que busca reunificar una patria dividida (Sinn Féin)–. Las luchas de los
LTTE están encaminadas a conseguir el autogobierno del territorio tradicional del pueblo tamil, bajo un acuerdo constitucional que garantice el
reconocimiento y la protección de su identidad y una distribución equitativa del poder y los recursos (v. Minutas de reuniones). La meta histórica
del Sinn Féin ha sido la de resistir la interferencia inglesa/británica en Irlanda, y después de 1921 en los seis condados del norte que permanecieron bajo la soberanía del Reino Unido. Sus principales exigencias giraron
alrededor del reconocimiento del derecho a la autodeterminación para
el pueblo irlandés en todos los 32 condados, del retiro británico de la isla
y de la conformación de una conferencia constitucional en la que el pueblo irlandés pudiera decidir su futuro y sentar las bases para una nueva
sociedad en la que todos serían tratados de igual manera. Finalmente,
el fundador del GAM, Hassan Di Tiro, lanzó oficialmente el movimiento
al declarar la independencia de Acheh, como la única manera que él vio
2
Como fueron los modelos revolucionarios ruso, chino y cubano para algunos de los otros grupos guerrilleros.
— 388 —
CONCLUSIONES
de reclamar justicia y el derecho a su propia identidad por parte de los
acheneses.
• Apertura y flexibilidad ante los cambios ideológicos
Un hallazgo interesante que surgió de varios de los estudios contradice algunas creencias que comúnmente se abrigan respecto de la rigidez y terquedad ideológica de los movimientos insurgentes, a saber, la preparación
de las jefaturas de los RLM para revaluar el propósito de su lucha, sus objetivos originales y el marco discursivo a la luz de un contexto en evolución.
En Colombia y en Nepal, una redefinición de sus principales metas de
parte del M-19 y el CPN-M fue una precondición clara para un cambio de
medios y de estrategia en el tránsito de la rebelión armada a la negociación, que de esa manera abonó el camino para un proceso de paz exitoso.
Hacia 1979, los líderes del M-19 modificaron el principal objetivo político
de su lucha del socialismo a la democracia. De igual manera, hacia 2001,
los maoístas nepalíes efectuaron un viraje ideológico de importancia: de
buscar un sistema comunista de partido único pasaron a promover una
democracia multipartidista competitiva. A partir de ese momento su programa político se orientó a la elección de una Asamblea Constituyente, la
elaboración de una nueva Constitución y la instauración de una república. Tan resaltantes cambios les permitieron crear una alianza y unir fuerzas con sus antiguos enemigos, los partidos legales de la oposición, en
contra del régimen autocrático del rey Gyanendra.
Para los movimientos secesionistas, los elementos de flexibilidad han
girado principalmente alrededor de la definición y contenido de la autodeterminación. El GAM argumenta que su decisión de un acuerdo que no
incluye la declaración de independencia no representó un compromiso
en sus metas originales. Por el contrario, como lo divulgaron en la Declaración Stavanger, de 2002, la decisión de renunciar a su reclamo de un
Estado islámico independiente en Acheh y más bien acordar un autogobierno dentro de un sistema democrático descentralizado, fue resultado
de una estimación pragmática en la cual el contenido de lo que entendían
— 389 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
por “independencia” resultaba más importante que el término en sí mismo (v. Minutas de la reunión). En este sentido, ellos consideran que lograron sus aspiraciones históricas. Por su parte, la indagación sobre el Sinn
Féin reconoce una radicalización del discurso dentro de la comunidad
nacionalista como consecuencia de la masacre del Domingo Sangriento
(1972), cuando, de una exigencia de derechos civiles limitados, pasaron a
proclamar “una Irlanda unida, o nada”. Posteriormente, y en concreto a través de los documentos públicos que emitió en 1987 (Un escenario para la
paz) y en 1992 (Hacia una paz duradera en Irlanda), el Sinn Féin mantuvo su
exigencia de una Irlanda unida pero simultáneamente buscó reivindicar
la palabra paz, que había sido interpretada por gente de su propio campo
como rendición y por el otro campo como la derrota del IRA. Por primera
vez, el Sinn Féin invitó a su electorado, y también a sus oponentes, a crear
“condiciones que asegurarán una paz duradera” (v. Capítulo 3 de este libro); posteriormente, y en nombre de la paz, se estableció un marco transicional para trabajar pacíficamente por la reunificación y la independencia
con base en el Acuerdo de Viernes Santo de 1998. Finalmente, en Sri Lanka
muchos comentaristas han argumentado que el fracaso de las sucesivas
rondas de negociación se debió en parte a la inflexibilidad de los LTTE,
cuya insistencia en la autoadministración tamil como un punto no negociable parece ser todavía estimada inaceptable por el Estado singalés. Sin
embargo, el estudio pretende demostrar que el objetivo general de los
LTTE es “la distribución equitativa del poder y los recursos, que se articulan en demandas políticas que van del federalismo y el confederalismo al
conservacionismo (consociationism) y a una declaración abierta de independencia” (v. Capítulo 6 de este libro). En otras palabras, los términos de
su gobierno autónomo no están dados, y durante el proceso de paz que
tuvo lugar entre 2002 y 2006 el movimiento acordó formalmente explorar
el federalismo como solución duradera del conflicto.
Medios de lucha: de estrategias políticas armadas
a estrategias no-violentas
Los seis RLM describen el empleo de la violencia como una forma legítima de autodefensa frente a las violaciones de los derechos humanos y
— 390 —
CONCLUSIONES
la negación de la democracia, como una forma de intervención política
y como un medio escogido cuidadosamente con relación a su finalidad.
Asimismo, los autores presentan la lucha guerrillera como una entre las
diversas formas de lucha que emplearon simultánea o consecutivamente, y argumentan que estas estrategias fueron seleccionadas e intercambiadas en respuesta a un ambiente político en constante evolución. La
mayoría de los movimientos siguieron trayectorias comparables que, de
una oposición no-violenta, pasaron a la lucha armada y, una vez que sus
metas fueron alcanzadas o que negociaron una solución de compromiso
con el Estado, a la política convencional.
• Justificación de la lucha armada: el “derecho a rebelarse”
Cuando los movimientos exponen las razones que tuvieron para haber
recurrido a las estrategias violentas, el papel del Estado sale a relucir una
vez más. Todos los reportes de los casos de estudio apoyan la clásica tesis de que se adoptó la acción armada como recurso último (“la única
alternativa”), como respuesta a la represión violenta con la cual el Estado
respondió a la protesta no-violenta de la población. El recurso a la negociación y a la política convencional, como un asunto de principios, nunca
fue descartado, sino que simplemente fue estimado como imposible o
inefectivo bajo las circunstancias dadas.
El ANC adhirió a formas de lucha no-violentas hasta finales del decenio de 1950, y en 1961 organizó su ala armada, el Umkhonto we Sizwe
(MK), al término de una campaña de represión violenta (p. ej. la masacre
de Sharpeville, de 1969) y de la ilegalización de la organización en 1960,
acto que le prohibió operar pacíficamente e incluso tener existencia legal. Había también una sensación de inevitabilidad de la violencia y la
necesidad de canalizar y dirigir la indignación social:“La violencia comenzaría, la hubiéramos iniciado nosotros o no. Si no tomábamos el mando
en ese momento, muy pronto habríamos quedado rezagados dentro de
un movimiento que no controlábamos” (v. Capítulo 2 de este libro). Los
autores del estudio de los LTTE se trenzaron en una larga discusión sobre
la inhabilidad de los tamiles para canalizar sus motivos de descontento a
— 391 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
través de un sistema democrático que favoreció el ejercicio de la política
acorde con la mayoría étnica, y explican el viraje dado en 1983 –de la
participación parlamentaria y la agitación pacífica a la oposición armada– por el fracaso de los procedimientos democráticos enderezados a
encauzar las demandas tamiles y por la escalada concomitante de la represión estatal. Más adelante constatan que “el enemigo decide qué pasa
–si peleamos o si hablamos–” (v. Minutas de la reunión). De igual manera,
en Nepal el CPN-M ingresó en un primer momento a la política parlamentaria, que abandonó en 1995 con el propósito de prepararse para
una “guerra popular prolongada” luego de que los miembros del partido
se convirtieron en víctimas de la política de represión, los “juicios falsos”
y los arrestos masivos. El ensayo sobre el M-19 arroja una imagen similar
sobre la aparición del movimiento al término de unas elecciones fraudulentas, y señala igualmente la convicción de sus miembros de que su
lucha solo sería respetada por la oligarquía si estaba apoyada en el poder
de las armas. En Acheh, la decisión de los fundadores del GAM de recurrir
a una “rebelión reactiva” está descrita como “el único lenguaje que Yakarta entendió” y como una postura defensiva “para equiparar el lenguaje
del enemigo” (v. Capítulo 4 de este libro) después de la violenta y brutal
retaliación del gobierno a su declaración de independencia. Finalmente,
en Irlanda del Norte la represión violenta del movimiento de derechos
civiles en la década de 1960 y el recurso al encarcelamiento sin juicios
en 1971 convencieron a los miembros del Sinn Féin de que solo la lucha
armada podría poner fin al gobierno británico en la totalidad de la isla.
• Estructura interna y organización: las armas al servicio de la polí
política
Como se dijo atrás, la mayoría de los seis RLM comenzaron como una
organización o un partido político antes de asumir estructuras militares
o guerrilleras. A medida que desarrollaron e intensificaron sus actividades, algunas agrupaciones mantuvieron estructuras duales muy distintas, que, en algunos casos (p. ej. Sinn Féin/IRA, ANC/MK) permitieron la
simultaneidad de formas de lucha, tanto armadas como no-violentas. El
brazo militar del ANC “Umkhonto we Sizwe” (MK) se mantuvo autónomo
por mucho tiempo para permitir al frente político concentrarse en formas
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CONCLUSIONES
de actividad no-violenta, pero sus acciones siempre estuvieron guiadas y
evaluadas por la jefatura política del movimiento de liberación nacional.
Otros grupos presentaron estructuras más unificadas, como en el caso
del M-19, que se definió a sí mismo como una “organización político-militar” con una estructura de mando combinada. El GAM tenía un comando
central unido en la persona de Di Tiro, pero sus jefaturas política y militar
crecieron claramente separadas una de otra cuando la primera mantuvo
su base principalmente en el exilio (Suecia), mientras la segunda operaba en el terreno. La Declaración de Stavangher (2002) redesignó ambas
estructuras como “Gobierno en el exilio del Estado de Acheh” y “Ejército
del Estado”, respectivamente. En los años finales de la década de 1990 los
LTTE de Sri Lanka se transformaron a sí mismos en un Estado de facto,
al extender su aparato administrativo civil en las “zonas liberadas”, que
incluyó una fuerza de policía, sistema judicial, banco central, sistema de
bienestar social, etc.
• Énfasis en autolimitar la insurrección armada: la violencia como
medio para conseguir un fin
Otro asunto que vale la pena plantear con respecto a la estrategia del conflicto asimétrico es que, a pesar de la inmensa variedad de tácticas violentas adoptadas por estos grupos (p. ej. , operaciones urbanas o rurales bajo
la forma de sabotajes, robos, asedios, emboscadas al Ejército o la Policía,
asesinatos de enemigos de clase, ataques suicidas), varios RLM compartieron el énfasis en la autolimitación de la insurrección armada y escogieron
deliberadamente no convertirse en grupo guerrillero, con todo lo que ello
implicaría, o mantener ciertos estándares morales de conducta.
El estudio del ANC hace alusiones recurrentes a la selección de “objetivos legítimos” y menciona varias instancias en las cuales, frente a la
represión del Estado, el movimiento hace la elección deliberada de no
cruzar el umbral de la resistencia defensiva para ordenar ataques contra
el régimen, retener la superioridad moral sobre sus enemigos, evitar la
provocación de retaliaciones brutales y mantener la puerta abierta a una
solución negociada. Los lugares seleccionados por el MK para sus accio-
— 393 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
nes simbolizaban el gobierno blanco pero intentaban cuidadosamente
evitar la eliminación de vidas humanas, e incluso en 1980 firmaron el Protocolo de la Convención de Ginebra, relacionado con el conflicto irregular, e hicieron énfasis en su compromiso de evitar el ataque a civiles y en
la conducción ‘humanitaria’ de la guerra. El estudio del M-19 menciona
que esa agrupación rehusó involucrarse en el tráfico de drogas, condenó
públicamente a otras guerrillas por sus acciones de retaliación violenta
contra civiles o sus propias tropas, y expresó su decisión de no usar sus
armas para crear regímenes de terror o para doblegar a la población civil.
Dichas políticas fueron justificadas por la búsqueda del apoyo popular
y por su insistencia en adelantar la guerra con un objetivo político y no
simplemente hacer la guerra por sí misma.
Los otros cuatro estudios de caso no entran realmente en dichas discusiones alrededor de la ética y las fronteras del conflicto y, de hecho, los
LTTE de Sri Lanka y el CPN-M de Nepal se enrutaron de manera progresiva hacia la construcción de ejércitos plenamente desarrollados, cosa que
los llevó a mostrar más similitudes con fuerzas armadas convencionales
que con fuerzas guerrilleras rurales o urbanas. El CPN-M ocupó hasta un
80% del territorio nepalí y, al seguir los pasos consecutivos de defensa
estratégica, estancamiento y ataque, pasó rápidamente de ser un grupo
muy pequeño de cien miembros a un movimiento sofisticado capaz de
desplegar acciones militares de gran escala. Por su parte, en los últimos
meses los LTTE se han involucrado en un conflicto casi convencional entre
dos ejércitos enfrentados, que utiliza armas pesadas, barcos y aviones.
• Un continuo entre las estrategias armadas y desarmadas
complementarias
De acuerdo con varios autores, los RLM nunca apoyaron las acciones guerrilleras como una estrategia exclusiva, aislada de otras expresiones de
resistencia. Ese fue el caso del ANC, que definió las actividades armadas
como uno de los cuatro “pilares de la lucha”, como complemento de movilizaciones masivas no-violentas, del movimiento político clandestino y
de la campaña internacional enderezada a aislar al régimen del apartheid.
— 394 —
CONCLUSIONES
Los LTTE buscaron igualmente, tanto el modo de acción armado como el
desarmado, de manera simultánea o con uno u otro en la delantera, en
dependencia del contexto en curso y de las consideraciones tácticas de
los líderes. En el curso de más de 800 años, el movimiento republicano
irlandés pasó por diferentes fases de lucha política, que incluyeron “resistencia pasiva, agitación agraria, levantamiento armado, movimientos
masivos y agitación política, luchas en defensa del lenguaje y la cultura,
compromiso constitucional y parlamentario” (v. Capítulo 3 de este libro).
Las acciones armadas emergían públicamente cada vez que el quehacer político fallaba. Y simultáneamente con sus actividades armadas adelantadas durante las décadas de 1970 y 1980, recurrieron a la resistencia
no-violenta, especialmente en las prisiones, mediante huelgas de hambre o de la “protesta de la cobija”,3 para exigir un estatus de prisioneros
políticos. Incluso comenzaron a involucrarse en actividades electorales
paralelas al conflicto guerrillero, una doble estrategia (“armalita y urnas”)
que les permitió obtener ganancias electorales para conquistar los corazones y las mentes de la comunidad nacionalista más amplia, mientras
mantenían la lucha armada para presionar al gobierno británico a iniciar
las negociaciones.
• Una revaluación estratégica de los medios:
cambio hacia la polí
política no-violenta
Los cambios de estrategia y tácticas por parte de los RLM pudieron resultar de una transformación de las metas primordiales de su lucha (v. más
arriba), pero también pudieron proceder de una revaluación de los medios más apropiados para conseguir los objetivos originales, que se mantuvieron inalterados. Los seis estudios definen, de hecho, la adopción de
estrategias violentas como una elección instrumental más que ideológica, y describen la decisión de los movimientos de ingresar en un proceso
de paz como una determinación de cálculo racional sobre las posibilidades y limitaciones inherentes a la política no-violenta (p. ej. negociacio3
Negativa de los prisioneros a vestir los uniformes carcelarios de los presos comunes, y que por tanto solo cubrían el
cuerpo con una cobija.
— 395 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
nes, participación en elecciones y otras formas de política convencional),
frente a la continuación del conflicto armado.
Hacia 1990, el ANC sudafricano tomó una decisión proactiva, encaminada a acoger las negociaciones como un “nuevo terreno de lucha” y un “espacio principal de disputa” (v. Capítulo 2 de este libro), y a suspender unilateralmente su lucha armada para forzar al régimen a aceptar conversaciones de
paz formales. En el curso de la década de 1980, la jefatura del M-19 colombiano comenzó asimismo a darse cuenta de que la guerra se había convertido en un obstáculo para el cambio, ya que la oligarquía estaba buscando
explotar la violencia para perpetuar el statu quo. En la búsqueda de alternativas, los guerrilleros reformularon su estrategia de “armas al servicio de la
política” por “paz al servicio de la política”, y de “cambio para la paz” por “paz
para el cambio” (v. Minutas de la reunión). En otras palabras, se apropiaron
de la noción de paz como de una estrategia de acción transformadora en
sí misma, más que como un fin absoluto y distante. Al plantearse esta perspectiva, fueron capaces de asumir un papel político. En Irlanda del Norte, la
adopción de una estrategia electoral en 1981, cuando Bobby Sand y otros
prisioneros políticos fueron elegidos para ocupar asientos en Westminster,
fue fruto de un intenso debate interno sobre los medios y fines de la lucha,
y su eficiencia sirvió para demostrar el empleo práctico de la acción política.
El estudio del CPN-M, finalmente, presenta los cambios del movimiento en
sus políticas y estrategias militares como una ilustración de su lema “firme
con los principios y flexible con las tácticas”. Con posterioridad a 2006, finalmente, pusieron punto final a sus actividades armadas para continuar con
su lucha simultánea de protestas callejeras pací
pacíficas y negociaciones.
La dinámica, los escenarios, las formas y el contenido de las negociaciones de paz entre los estados y sus contendores –los RLM– no están
directamente analizados en este ensayo, ya que estos elementos fueron
tratados en otra publicación (Dudouet, 2008). En cambio, el propósito de
las dos secciones restantes es, primero, resaltar los diferentes factores internos y externos que influyeron en la decisión de los RLM de adoptar estrategias políticas no-violentas, y, luego, explorar los resultados de dichas
transiciones en los seis casos bajo estudio.
— 396 —
CONCLUSIONES
SECCIÓN DOS
Factores internos y externos de la transición política
Esta sección reseña los múltiples factores que han afectado el curso de
las transiciones políticas entre quienes buscan el poder del Estado y las
instituciones que están al mando, a través del cese de hostilidades, las
negociaciones de paz y la transformación no-violenta del conflicto. Se
analizan cuatro tipos de factores: la dinámica interna y las estructuras de
mando dentro de los movimientos, las relaciones de los RLM con sus comunidades (tanto con su base de apoyo como con otras fuerzas sociales
y políticas), la dinámica con la otra parte del conflicto (i. e. relaciones con
el Estado) y, finalmente, el ámbito internacional.
Papel de la jefatura y dinámicas organizativas
• Sentido proactivo de la iniciativa
Con respecto a los procesos internos que permiten un paso estratégico
de la rebelión a la negociación, el conjunto de los seis estudios enfatiza
en el papel crucial desempeñado por los respectivos líderes de los movimientos, y especialmente en su habilidad para evaluar y reaccionar rápidamente a las ventanas de oportunidad emergentes.
“Algunas veces los líderes tienen que actuar en el momento, y dar
explicaciones después”, argumentó Nelson Mandela, líder del ANC (v. Minutas de la reunión). Este fue el caso, por ejemplo, de la carta que Mandela le envió al presidente Botha desde la cárcel, en 1989, en la cual establece el principio del gobierno de la mayoría, pero asimismo tiene en
cuenta los temores y preocupaciones de la minoría blanca. Esta acción
unilateral, emprendida sin consultar previamente con sus colegas y consejeros, cumplió una labor preventiva muy importante para las futuras
negociaciones, al asegurar al ANC una función central en el proceso de
paz y prevenir su marginación por fuerzas extranjeras. Mientras tanto, el
presidente del ANC, O. Tambo, luego de reconocer la necesidad urgente
— 397 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
de recuperar la iniciativa en el campo internacional, con la expedición del
“documento de Harare” estableció una guía para las negociaciones y se
ganó la aprobación del mismo por parte de la Organización de la Unidad
Africana y la ONU. La suspensión unilateral de la lucha armada por parte
del ANC en agosto de 1990 fue también un movimiento táctico que tuvo
la intención de “permitir al ANC tomar el liderazgo, acelerar el ritmo y forzar al régimen hacia negociaciones formales” (v. Capítulo 2 de este libro).
Los demás casos mencionan asimismo la significación de líderes carismáticos con fuerte autoridad personal, como Prabakharan, figura emblemática de los LTTE, o Hassan Di Tiro, fundador del GAM. El hecho de que
las negociaciones de paz del GAM en Helsinki las liderara su jefatura en el
exilio les permitió tomar decisiones racionales sin estar afectados directamente por la dinámica política puesta en marcha en Acheh e Indonesia.
Por su parte, el estudio del M-19 resalta la religiosidad de las estructuras
jerárquicas (“el comandante nunca se equivoca”, (v. Capítulo 1 de este libro) y el papel incuestionable de los sucesivos líderes del movimiento.
Por ejemplo, la primera apertura a favor del diálogo, la tregua y la amnistía, hecha por el comandante Bateman en 1980, resultó de su acertada
evaluación del final pacífico de la ocupación de la Embajada dominicana
por las fuerzas del M-19, como un modelo a escala de cuál podría ser una
solución negociada del conflicto armado colombiano. Posteriormente su
sucesor, Carlos Pizarro, mostró su habilidad para cambiar su investidura
de militar por la de líder político, cuando inició un proceso de paz con el
gobierno colombiano, en 1989. Su audaz oferta de desarme la hizo sin
ninguna consulta previa a su propio movimiento o a otras agrupaciones guerrillas, pero fue aprobada después internamente, mediante una
votación democrática favorable a la terminación de la revuelta armada.
En el caso del CPN-M, de Nepal, la habilidad de la jefatura para tomar
iniciativas audaces se expresó en su inesperada declaración de cese del
fuego unilateral hecha en agosto de 2005, en una maniobra proactiva
que forzó al rey a reaccionar y dio oportunidades a los maoístas para resolver las divisiones internas del partido y crear una nueva alianza con los
partidos políticos mayoritarios en contra de la monarquía. Finalmente, la
investigación sobre el Sinn Féin menciona varios ejemplos sobre sus ac-
— 398 —
CONCLUSIONES
ciones preventivas y su habilidad para adoptar decisiones acertadas en
el momento oportuno (p. ej. terminar el boicot al Parlamento de Dublín y
publicar en 1987 el documento “Un escenario para la paz”, o anunciar un
cese del fuego unilateral en 1994), acciones que les ayudaron a romper el
ciclo de represión/resistencia y a empujar el avance por la vía de la negociación política.
• Consulta intra-partido y dinámicas de poder
Las negociaciones exitosas exigen la presencia de dirigentes reconocidos
y resueltos, pero también de movimientos fuertes y con cohesión interna.
La literatura sobre solución de conflictos armados afirma que los procesos de paz son inducidos frecuentemente por los cambios de poder en
el seno de las partes concernidas, entre sectores moderados y sectores
de línea dura, y que, por lo tanto, tales procesos son particularmente vulnerables a expresiones de “violencia que estropean” su cometido (Stedman, 1997), promovidas por disidencias que buscan descarrilar o evitar el
acuerdo de paz. En esas circunstancias, los líderes de los seis RLM objeto
de estudio se destacaron por su habilidad para asegurar un compromiso
de los integrantes de la línea dura con sus organizaciones, destinado a
intentar una solución negociada y a marginar a la violencia disidente, y
de esa manera mantenerse en la senda del diálogo.
Los estudios destacan el proceso de consulta e intensos debates internos que se puso en marcha, acompañado o seguido por negociaciones,
tanto discretas como formales, de forma tal que se pudiera asegurar un
alto grado de corresponsabilidad y cohesión entre los miembros y los seguidores. El papel de los prisioneros políticos se menciona en los estudios
del ANC, el Sinn Féin y el M-19; las cárceles se describen como un espacio
para encuentros y discusiones políticas y como un puente o cinturón de
transmisión entre la jefatura y la base activista durante el proceso de paz.
El Sinn Féin mantuvo un proceso de negociación intensa con su base de
apoyo republicana (voluntarios del IRA y activistas del Sinn Féin), la cual
“se mantuvo al día de los desarrollos del proceso a medida que se iban
dando y así poder saber cuanto fuera posible sobre éste antes de que los
— 399 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
medios de comunicación los anunciaran” (v. Capítulo 3 de este libro). En
el caso del CPN-M, las líneas de comunicación fueron primordialmente de
arriba hacia abajo, a manera de entrenamiento político, para explicar a los
cuadros maoístas el cambio estratégico operado durante el proceso de
paz. El estudio de los LTTE hace una breve referencia al hecho de que la
organización Tamil no es una entidad monolítica y que las etapas iniciales
del proceso de paz auspiciado por los noruegos despertaron una considerable discusión interna entre ‘halcones’ y ‘palomas’.
Por su parte, el tema del faccionalismo se menciona especialmente
en los casos del Sinn Féin y el ANC, ya que los procesos de paz de Irlanda
del Norte y Sudáfrica estuvieron acompañados por un incremento de la
violencia provocada por antiguos aliados o por componentes del movimiento insurgente opuestos a un acuerdo de paz o que protestaban en
contra de su supuesta marginación de las acciones. Sin embargo, las jefaturas salieron airosas, por cuanto lograron mantener su compromiso con
el proceso de negociación y, al mismo tiempo, la mayoría del movimiento
unido en torno de una posición común. La indagación sobre el CPN-M
menciona la ocurrencia de confrontaciones dentro del partido en el año
2004, en torno de las cuestiones de la democracia interna y la definición
del enemigo principal del movimiento (i. e. India o la monarquía). La unidad interna se restableció después del golpe de Estado del rey, ocurrido
a comienzos de 2005, lo que ayudó a resolver la disputa sobre las prioridades estratégicas.
Otro subtema –que quizás habría merecido un mayor análisis en la
investigación– hace referencia al fenómeno de la participación, durante
las negociaciones de paz, de algunos segmentos de los RLM, como en el
caso de las mujeres combatientes, cuyas necesidades e intereses pueden
diferenciarse de aquellos que enarbolan sus contrapartes masculinos y
que con frecuencia son marginadas de la toma de decisiones (Mazurana,
2004). A pesar de que se animó a los autores para que encauzaran el papel de las mujeres en el proceso de transición de su movimiento, solo los
estudios del M-19 y el CPN-M hacen referencia al papel de las dirigentes
y a la importancia de la igualdad de sexos en la agenda del movimiento
— 400 —
CONCLUSIONES
para una sociedad justa y representativa, aunque no analizan específicamente el papel desempeñado por los destacamentos femeninos en el
proceso de transición.
Dinámicas entre las partes enfrentadas y el papel del Estado
El proceso de toma de decisiones dentro de los RLM y los debates suscitados en el seno de las organizaciones armadas sobre cambios de estrategia para iniciar una transición política aparecen fuertemente influidos por
eventos externos que tienen lugar en los contextos sociales, nacionales
y regionales en los que estos movimientos operan. Las relaciones con el
Estado representan un factor particularmente importante en la decisión
de los movimientos insurgentes de optar por la búsqueda de un acuerdo
negociado del conflicto.
• Cambios en la jefatura del Estado y en las políticas
Varios estudios de caso atribuyen el cambio de estrategias de retaliación
a estrategias de acomodación de quienes detentan el poder a un cambio
operado en los actores que están en el gobierno. Estos nuevos líderes
fueron inducidos a intentar diferentes soluciones debido a su comprensión de los perjuicios que el conflicto armado provoca en la economía
(inestabilidad doméstica y alejamiento de la inversión externa, o efectos
de sanciones y boicots externos propinados al país), al incremento en la
inseguridad de las elites, al aislamiento diplomático internacional o a un
genuino interés por iniciar reformas democráticas o hacer frente a las
causas de fondo de la confrontación bélica.
Uno de los momentos de quiebre importantes en el panorama político sudafricano fue el cambio de jefatura dentro del Partido Nacional y
del régimen del apartheid que se hizo evidente en 1989, ya que el nuevo
presidente del país, F. W. de Klerk, viró decisivamente hacia una política de
negociaciones: comenzó a desmontar la segregación, levantó el veto al
ANC y el 11 de febrero de 1990 liberó a su líder, Mandela. En Indonesia, el
colapso de la dictadura militar en 1998 abrió nuevas posibilidades para el
— 401 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
diálogo con los nacionalistas de Acheh, y el nuevo presidente del territorio ha desempeñado un papel decisivo en el inicio de las negociaciones
al enviar un representante para que se reuniera con el líder militar del
GAM. Después del fracaso del primer proceso de paz, un nuevo cambio
en el gobierno, realizado en 2003, condujo a renovar las conversaciones.
De la misma manera, la victoria de una coalición de centro-derecha en las
elecciones parlamentarias efectuadas en Sri Lanka en 2001 permitió el
paso rápido de las hostilidades a la firma de un acuerdo de mutuo cese
del fuego en el curso de apenas dos meses. El ensayo sobre el M-19 hace
una lista de variados ceses del fuego y acuerdos de paz negociados bajo
tres presidencias colombianas sucesivas entre 1982 y 1994, y señala el papel especialmente eficaz del presidente Virgilio Barco (1986-1990), quien
centró su atención en la lucha contra el tráfico de drogas y por lo tanto
concibió las negociaciones con las guerrillas bajo una luz más favorable.
El ensayo sobre el Sinn Féin, finalmente, cita la declaración hecha en 1989
por el nuevo Secretario de Estado británico para Irlanda del Norte, Peter
Brook, en la cual sostuvo que “sería difícil de prever una derrota militar del
IRA” y que el Reino Unido no mantenía “intereses egoístas, estratégicos o
económicos” en el norte de Irlanda (v. Capítulo 3 de este libro), como una
señal clara hecha a los republicanos de que el gobierno británico estaba
abierto a considerar formas de compromiso alternas. El gobierno británico, sin embargo, tuvo que esperar hasta la victoria del Partido Laborista
lograda por Tony Blair en 1997 para lanzar finalmente, de manera oficial,
las negociaciones de paz, ya que la anterior administración, de signo conservador, se vio forzada a depender de los votos Unionistas4 para su sobrevivencia política.
En contraste con estos movimientos preventivos progresistas impulsados por líderes de Estado titulares, un escenario opuesto se desplegó
en Nepal, donde el golpe de Estado interpuesto por el rey en 2005 y su
imposición del estado de emergencia dieron estímulo a los maoístas y a
una alianza de siete partidos políticos para unir sus fuerzas en contra de
4
Es decir, los votos de los sectores que querían mantener la unión con Gran Bretaña.
— 402 —
CONCLUSIONES
la realeza; en abril de 2006, tras una campaña de protesta masiva, obligaron al gobierno a aceptar las negociaciones.
• Alteración de las relaciones de poder
De acuerdo con la literatura sobre resolución de conflictos sociales, los
procesos de paz ocurren con mayor frecuencia cuando, entre el gobierno
y su contendor armado, cambian las asimetrías estructurales y perceptivas (militar, política, social, económica, moral, legal, etc.), de tal forma que
cada uno de los adversarios reconoce la habilidad del otro para frustrar su
éxito. Esto ha sido descrito como un “estancamiento mutuamente doloroso” (Zartman, 1996), aliado al concepto de “momento de madurez”, ese
corto lapso en el cual el campo de juego tiene un nivel aceptable para
ambas partes y las conversaciones se tornan posibles (Miall et al., 1999:
162-3). En sí misma, la aceptación del gobierno de negociar con los RLM
expresa un fuerte cambio del poder a favor de los actores no estatales,
pues significa un reconocimiento de la validez que ostenta su reclamo de
legitimidad.
Varios autores de los estudios de caso están de acuerdo en que los
cambios de poder expresan una dimensión crucial de la transformación
del conflicto. Ese factor se presentó, ciertamente, en los LTTE con ocasión
del proceso de paz de 2002, que fue mediado por la diplomacia noruega.
El experimento resultó exitoso en el establecimiento de una paridad estratégica relativa entre los rebeldes y el Estado de Sri Lanka, una vez que
los primeros capturaron un trecho de territorio sustancial en el cual se
estableció una administración civil y que asimismo la capacidad ofensiva de las fuerzas armadas estatales había sido derrotada. La asimetría se
alteró una vez más a favor del Estado, debido a la intervención de partisanos internacionales (v. más adelante). El estudio sobre el GAM también
menciona el logro de cambios de poder a través de la estrategia armada
de la guerrilla, que abrió la posibilidad de negociar una solución política
más favorable. La estrategia fundamental del movimiento no fue ciertamente la de derrotar militarmente al Estado sino la de demostrar que los
insurgentes no podían ser derrotados en sus tácticas de provocación, hu-
— 403 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
millación y debilitamiento permanente de las tropas gubernamentales
indonesias. Evaluaciones similares se hacen implícitamente en el resto de
los estudios, cosa que parece indicar que quienes buscan el poder son
renuentes a involucrarse en negociaciones con los representantes del
Estado cuando no se sienten en una posición fuerte, pero una vez alcanzan una paridad relativa de poder con el Estado –ya sea estratégica o
simbólica–, se tornan ansiosos de transferir esa ganancia a la mesa de
negociación.
Factores sociales: relaciones entre los RLM, su comunidad y
otras fuerzas sociopolíticas
Aparte de las relaciones directas entre los RLM y el Estado, se registran dos
tipos de factores sociales que influyen en el curso de los procesos de paz:
por un lado, el empleo por los grupos insurgentes de su base de apoyo
y la construcción de alianzas con otros actores sociales y políticos como
una forma poderosa de nivelar el cambio en las relaciones de poder entre
las partes enfrentadas; por otro lado, el papel social del “cansancio con la
guerra” y la presión pública por la paz como elementos que favorecieron
la “madurez” para negociar.
• Movilización de una base de apoyo
Los RLM dicen representar a determinados sectores, con los cuales mantienen una compleja red de relaciones. En Sudáfrica y Nepal, una movilización popular masiva a favor de la democracia, respectivamente durante la década de 1980 y en 2006, entrañó un poderoso apoyo para el ANC
y los Maoístas y una expresión social en contra del régimen imperante. El
movimiento de liberación sudafricano aprovechó la oportunidad de la
movilización social creciente en contra del apartheid para crear alianzas
con sectores de la sociedad civil de pensamiento similar (p. ej. el Frente
Democrático Unido, fundado en 1983), otras facciones de resistencia armada pequeñas, las iglesias, los medios de comunicación, los sindicatos y
elementos de las comunidades blancas. En Nepal, la convergencia lograda en 2005 entre los Maoístas y la alianza de los siete partidos explica el
— 404 —
CONCLUSIONES
éxito de la tercera ronda de negociaciones de paz, luego de que las dos
anteriores habían fracasado. Tal alianza estratégica fue un factor crucial
para reducir el poder de la monarquía y crear condiciones para una transformación política. El GAM de Acheh aprovechó asimismo la oportunidad
de la “pausa humanitaria” de 2000 para ampliar sus bases de apoyo, reclutar, expandir y consolidar su ala política en áreas que antes estaban fuera
de su alcance (especialmente en zonas rurales), y terminar controlando
en 2003 entre el 60% y el 80% del territorio y la población de Acheh. También fortaleció sus conexiones con el emergente movimiento de protesta
de la sociedad civil de Acheh después de 1998, y con organizaciones de
derechos humanos que se movilizaron a lo largo y ancho de Indonesia en
el despertar de la independencia de Timor del Este. En Irlanda del Norte,
el Sinn Féin aumentó su popularidad en zonas nacionalistas pobres, de
población obrera, donde mejoró el bienestar de sus partidarios, abrió
centros de atención al ciudadano, representó a las personas en litigios
legales, etc. En su “Escenario para la Paz” de 1987, el movimiento también comenzó a involucrarse de manera constructiva en la comunidad
Unionista, con el argumento de que la resolución del conflicto los liberaría de su “mentalidad de barracas” y les ofrecería “igualdad”, (v. Capítulo 3 de este libro).
En la mayoría de los casos, los RLM mantenían el monopolio de la
lucha armada dentro de su electorado (LTTE, CPN-M, GAM) o eran la
organización insurgente de vanguardia (ANC, IRA). Por contraste, el M19 colombiano era solo uno entre múltiples grupos de la oposición armada, y ese factor tuvo un papel crucial en su proceso de toma de decisiones. Sus intentos por promocionar la unidad de varias agrupaciones guerrilleras fueron obstaculizados por las profundas divergencias
ideológicas que había entre ellas, así como por la desconfianza con la
cual varias de ellas observaban su estrategia de paz. Sin embargo, el
Eme pudo participar en un diálogo constante con los partidos políticos de oposición y organizaciones sociales de todo el país. Esta fragua
de alianzas y coaliciones fue instrumental en el empoderamiento del
M-19 y los otros cinco RLM que ingresaron en el proceso de las negociaciones.
— 405 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
• Fatiga social
Una característica común a muchas sociedades que sufren un conflicto
armado es el ansia popular por su pronta terminación: la extensión de la
movilización de la sociedad civil es un factor que determina el ritmo y el
resultado de un proceso de paz.
En Colombia, el incremento inusitado del número de muertes de
civiles operado en la década de 1980 y una paralela y creciente movilización por la paz llevaron a los líderes del M-19 a cuestionarse resueltamente el empleo de la violencia para lograr la transformación social
del país. Como se reclamaban representantes de la voz de la nación,
no querían perder el arraigo moral de su lucha en caso de continuar
avivando una confrontación que estaba afectando principalmente a
la población civil: “Si la revolución [iba] en contra de la gente, no [era]
válida” (v. Minutas de la reunión). Por ejemplo, la ocupación del Palacio
de Justicia en 1985, que se convirtió en una pavorosa tragedia y fue
percibida por la población como un ataque terrorista más que como
una acción política, forzó al movimiento a revaluar sus medios y fines y
a adoptar una estrategia de paz para “reconectarse con el país”. El estudio sobre el GAM presenta igualmente, como factores propicios para las
negociaciones de 2000-2003, el incremento del costo en vidas humanas
del conflicto armado y el deseo general de la población de Acheh de
avanzar políticamente.
Finalmente, durante las mesas redondas del proceso de paz, los participantes del GAM y del Sinn Féin mencionaron el papel instrumental
de las diásporas, a pesar de que el mismo no aparece en los estudios. Los
irlandeses estadounidenses desempañaron una labor de apoyo que fue
crucial para la lucha republicana, hasta el punto de que comenzaron a ver
al IRA como un estorbo y a presionar al gobierno de los Estados Unidos
para que interviniera en favor de las negociaciones de paz. Esto ilustra
el impacto de los vínculos internacionales y los tipos de influencia que
emergen en los conflictos entre estados y en los procesos de solución de
conflictos armados.
— 406 —
CONCLUSIONES
Dimensión internacional
A pesar de que la mayoría de los RLM operan en los confines de los territorios fronterizos, ordinariamente mantienen relaciones más allá de su ámbito regional o nacional, con otros grupos armados o con patrocinadores
estatales (como sucedía, para nuestro asunto, con Libia, Cuba o la URSS).
La mayoría de los estudios de caso que glosamos citan a movimientos insurreccionales que sirvieron como modelos o fuentes de inspiración: en
Colombia, la revolución cubana; en Nepal, la Guerra Popular desarrollada
por China y por Sendero Luminoso del Perú; en Sudáfrica, las tesis revolucionarias del Che Guevara, las revueltas de mayo de 1968 y el movimiento
contra la guerra de Vietnam en el caso de la lucha por los derechos civiles
puesta en marcha en Irlanda del Norte. El resto de esta subsección trata del
complejo papel –constructivo o perjudicial– cumplido por gobiernos y actores no estatales de Occidente –con frecuencia asociados bajo la noción
amplia de la “comunidad internacional”–, así como de la influencia que el
ambiente geopolítico regional o global más amplio desempeñó para obstaculizar o facilitar la transformación de los conflictos reseñados.
• Búsqueda de legitimidad internacional
En Sudáfrica y en Indonesia, los poderes de Occidente respaldaron inicialmente el régimen que ellos consideraron como aliado en su confrontación con los gobiernos comunistas y las luchas de liberación del sur de
Acheh y el sureste de Asia. Sin embargo, los RLM participaron con éxito
en campañas de cabildeo e incidencia política que provocaron un viraje
de las posiciones internacionales hacia el favorecimiento de un cambio
de régimen y un manejo pacífico del conflicto. El cuarto “pilar de lucha”
del ANC (aislar a las fuerzas del apartheid en el ruedo internacional) estimuló la campaña de sanciones extranjeras lanzada sobre el gobierno
sudafricano durante el decenio de 1980, así como la aprobación internacional del “Documento de Harare” en 1989 (v. atrás). Por su parte, durante
el proceso de paz de 2000-2003 el GAM intensificó su trabajo de cabildeo e incidencia política internacional y construyó una red de solidaridad transnacional afincada en grupos de la sociedad civil. En la búsque-
— 407 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
da de la legitimidad internacional, necesaria para equilibrar su posición
asimétrica con Yakarta, la jefatura del movimiento en el exilio avanzó en
su causa política al virar del discurso anticapitalista y antioccidental a un
discurso que apelaba a los derechos humanos y la democracia. El tsunami
que azotó a Acheh en diciembre de 2004 atrajo una creciente atención
internacional hacia la provincia y su conflicto en curso, y acrecentó las
presiones para que se reanudara el proceso de paz.
Al entrar en las negociaciones, tanto los LTTE como el CPN-M se encontraron a sí mismos en una posición estratégica fuerte, aunque con débiles
credenciales internacionales, y esperaron a que su cambio a una posición
conciliatoria fuera “premiado” con el reconocimiento como actores políticos legítimos en el escenario internacional. Sin embargo, a lo largo del
proceso de paz la mayoría de los estados de Occidente y los vecinos de
la región –particularmente la India– mantuvieron una posición parcial, a
favor del Estado; por eso, en ambos estudios, tales gobiernos son tratados
como “saboteadores” (spoilers) que obstaculizaron la solución del conflicto. En el caso de Nepal, los ataques terroristas desencadenados el 11 de
septiembre de 2001 contra los Estados Unidos y la subsecuente “guerra
contra el terror” resultaron desfavorables para los Maoístas. Éstos fueron
clasificados como una organización terrorista, tanto por el gobierno de
la India como por el de Estados Unidos, que a la par expresaron su apoyo
explícito a la monarquía nepalesa, suministraron ayuda militar a la operación de contraofensiva y presionaron al rey –y en seguida a los partidos
mayoritarios– para que se negaran a negociar con los Maoístas mientras
éstos no se desarmaran. El estudio sobre los LTTE también describe en
detalle la perjudicial influencia de los gobiernos occidentales en el curso
del proceso de negociación, al negarse a reconocer la autodeterminación
de las estructuras de gobierno del movimiento insurgente en el territorio
bajo su control, descartando las discusiones sobre autodeterminación en
la mesa de negociación, presionando a los LTTE a entrar por un camino
de desarme y desmovilización y desconfiando de sus motivos para negociar y de su preparación para transformarse a sí mismos en un actor
político no-violento. La proscripción del movimiento decretada en 2006
por los legisladores de la Unión Europea y Canadá alteró más todavía el
— 408 —
CONCLUSIONES
equilibrio del poder estratégico a favor del Estado nepalés y animó al gobierno de línea dura de Sri Lanka a acelerar su ataque militar.
• Facilitación extranjera para hacer la paz (peacemaking)
Cuando no intervienen para apoyar a cualquiera de los lados de la mesa
de negociación, muchos gobiernos extranjeros intentan desempeñar un
papel facilitador durante las negociaciones de paz entre el Estado y los
actores armados. Sin embargo, cabe anotar que al menos en tres de los
seis procesos de paz objeto de estudio (Sudáfrica, Colombia, Nepal) fueron principalmente actores nativos y locales los que realizaron una labor
intermediaria importante, y no ningún actor foráneo –fuese él estatal, no
estatal o intergubernamental–. En Irlanda del Norte, dos estados soberanos (llamados Reino Unido e Irlanda) participaron en las negociaciones,
pero en calidad de partes primarias del conflicto, más que como actores externos. La facilitación internacional promovida a finales de los años
noventa adoptó varias formas, desde las contribuciones tras bambalinas
del gobierno Clinton hasta un programa de la Unión Europea destinado
a la financiación para la paz y la reconciliación, así como la diplomacia
privada de las tres copresidencias extranjeras de las conversaciones, encabezadas por el ex senador estadounidense Chris Mitchell, que culminó
con el Acuerdo de Viernes Santo de 1998. En Acheh, las series sucesivas
de rondas de negociación fueron facilitadas respectivamente por el Centro Henry Dunant (convertido posteriormente en Centro para el Diálogo
Humanitario) y las Iniciativas de Manejo de Crisis, y de igual manera por el
desempeño del gobierno noruego durante las conversaciones de 20022006 en Sri Lanka. Noruega fue el único actor extranjero considerado relativamente imparcial por los autores del estudio de los LTTE.
Un modelo muy diferente de mediación se menciona en el estudio
del Sinn Féin. En concreto, se trata del patrocinio que el presidente de la
república Sudafricana y ex líder del ANC, Nelson Mandela, ofreció para
las conversaciones privadas de construcción de confianza entre el Sinn
Féin y los líderes Unionistas que tuvieron lugar en Sudáfrica. El estudio
concluye declarando que, a su vez, el Sinn Féin está listo para ofrecer su
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
experiencia en la solución de conflictos como un ejemplo para otros, y
de hecho sus líderes han sido consultores externos en varios procesos de
paz. En Colombia, el modelo de negociación desarrollado por el M-19 fue
replicado después por grupos guerrilleros más pequeños que siguieron
el mismo camino de transición. Este tipo de intervención de consejeros
pares –elemento importante del proyecto del Centro Berghof sobre el
paso de la lucha armada a la política– ofrece una alternativa interesante a
la mediación del conflicto por parte de actores profesionales o estatales,
que merecería más investigación y análisis comparativo.
• Impacto de los eventos externos y los factores geopolíticos
Además de la intervención directa de actores foráneos en conflictos intraEstado y en luchas de liberación nacional, otras variables externas entran
en el juego en las transiciones políticas. Por ejemplo, la desintegración del
bloque de países comunistas y el fin de la Guerra Fría constituyeron un factor que permitió la finalización de la guerra en Sudáfrica y Acheh, al privar
a los gobiernos al mando o a los RLM de sus fuentes externas de apoyo
político o financiero y motivarlos para cambiar sus discursos y estrategias
en un nuevo escenario geopolítico. La última ola regional de transiciones
democráticas despertada en Latinoamérica, por su parte, tuvo efectos en el
cambio estratégico del M-19 hacia una lucha pro democracia y animó asimismo al gobierno colombiano a unirse a los esfuerzos diplomáticos regionales de paz de Centroamérica y a tomar distancia de los Estados Unidos.
Una década después, los ataques del 11 de septiembre de 2001 y la
llamada “guerra global contra el terror” crearon un nuevo cambio internacional importante, orientado a respetar las fronteras de los estados y
mirar con menor simpatía a los movimientos de liberación nacional de
base musulmana. Esto explica en parte la redefinición del futuro Estado
del GAM en Acheh, de un sultanato islámico a una democracia.
Finalmente, la influencia de factores ambientales, tales como los desastres naturales ocurridos en el curso del conflicto armado, se ejemplariza en los efectos del tsunami que azotó a Acheh en 2004, fenómeno na-
— 410 —
CONCLUSIONES
tural que introdujo a la provincia en la esfera pública internacional a través del intenso cubrimiento de los medios y de las operaciones de ayuda
masivas, y que creó un incentivo para que el gobierno pusiera término al
conflicto y facilitara los esfuerzos de reconstrucción.
SECCIÓN TRES
Resultados de la transición: reseña de los procesos de
construcción de paz en el posconflicto desde la perspectiva de
los movimientos de insurgencia
Las Secciones Uno y Dos han hurgado en los procesos vividos y los cambios tácticos, estratégicos e ideológicos que marcaron la transición de los
RLM de la lucha armada a las negociaciones de paz y al compromiso político no-violento. Esta última sección hace hincapié en los desafíos de la
construcción de la paz que acompañan y siguen a dichas transformaciones, en su mayoría durante el periodo transicional que se presentó entre
los ceses del fuego y las primeras elecciones del posconflicto, así como
en los subsecuentes procesos de consolidación de la paz y la democracia a largo plazo. Las múltiples dinámicas de compromiso de los RLM en
la etapa de posguerra, según se analiza en los cinco estudios,5 incluyen:
construcción de instituciones democráticas para resolver las causas de
fondo del conflicto, los cambios organizativos operados con el paso de la
clandestinidad a la política electoral pública, la seguridad en los procesos
de transición, la provisión de mecanismos para la justicia transicional, la
manera de hacer frente al pasado con responsabilidad y el empeño de
mantener la cohesión interna de las organizaciones.
Reformas estructurales y democratización
La “desmilitarización de la política” (Lyons, 2005) y la transformación política de movimientos de resistencia/liberación clandestinos en cuerpos
legales (normalmente en partidos políticos) es un tema analítico central
5
El caso de Sri Lanka no se considera en esta sección, ya que entre los LTTE y el gobierno no se firmó ningún acuerdo
de paz.
— 411 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
de este proyecto. Un preludio necesario a esta transformación es una
transición democrática que abra el sistema político a grupos a los que
previamente se les negó una representación. Usualmente eso adopta
la forma de mecanismos de consulta multilaterales y cuerpos conjuntos de toma de decisiones, gobiernos interinos de poder compartido
(en Irlanda del Norte, Sudáfrica, Nepal), elección de una asamblea constituyente (Colombia, Nepal), establecimiento de una nueva Constitución y una carta de derechos que introducen reformas institucionales
y electorales (Colombia, Sudáfrica, Nepal), o introducción de instituciones democráticas descentralizadas en el acuerdo de paz (Irlanda del
Norte, Acheh).
La eficiencia de la transición con posterioridad a los acuerdos de paz
depende en gran medida de la extensión y el éxito de dichas reformas.
Sin embargo, además de Colombia y Sudáfrica, los otros países objeto
de estudio todavía están sufriendo la democratización y transiciones de
construcción del Estado, y por lo tanto los estudios no pueden suministrar análisis retrospectivos de dichos logros, aparte de describir procesos
y eventos que todavía están en marcha.
En algunos casos el acuerdo de paz firmado entre los RLM y el Estado
contenía provisiones muy amplias y dejaba por fuera los arreglos detallados para ser elaborados en el marco constitucional futuro; ese fue el caso,
hasta cierto punto, de Colombia, Sudáfrica y Nepal. En el contexto irlandés, el Acuerdo de Viernes Santo se describe como un pacto comprensivo, que comprendía asuntos de reforma constitucional, reestructuración
institucional, equidad y derechos humanos, tratamiento de las víctimas
del conflicto, liberación de prisioneros políticos, manejo de armas y asuntos de policía y justicia. En Acheh, el Memorando de Entendimiento igualmente estipuló un amplio rango de arreglos de devolución de poder a la
provincia en las áreas de gobernanza, economía y derechos humanos, y
definió varias cláusulas sobre desarme, desmovilización y reintegración,
reforma del sector de seguridad, justicia y veeduría (accountability),
accountability), e imaccountability
plementación de monitoreo. En ausencia de una reforma constitucional,
el convenio de paz se legalizó en 2006 bajo la forma de una nueva Ley de
— 412 —
CONCLUSIONES
Gobierno de Acheh, aunque los autores del estudio de caso argumentan
que ésta no incluyó todos los acuerdos pactados anteriormente.
La distribución del poder y de los recursos entre las partes firmantes
de un pacto de paz influyen fuertemente en la efectividad de su implementación, como puede observarse en los casos contrastantes de Nepal
y Colombia: los maoístas nepalíes, que dominaron la Asamblea Constituyente, impulsaron con éxito el cambio radical del régimen político, que
pasó de una monarquía centralista a una república federal, mientras el
M-19 no pudo evitar el colapso de su capacidad de convocación política
apenas unos pocos meses después de haber comenzado el proceso.
De guerrilla a gobierno
Una de las áreas de transformación más desafiantes de la etapa de posguerra para los movimientos de insurgencia es su establecimiento como
entidades legales después de décadas de existencia ilegal, exilio o desarrollo de operaciones clandestinas. La transición de la resistencia armada
a la política convencional les exige adoptar una nueva cultura política, formular un nuevo programa, configurar las estructuras organizativas de un
partido, reclutar cuadros para ese partido y construir su capacidad para
gobernar. Por supuesto, los movimientos que antes del conflicto armado
tuvieron una historia como partido político o retuvieron una estructura
de mando civil y una rama política a lo largo del conflicto pueden avanzar
más fácilmente en esta reformulación en las condiciones de posguerra (De
Zeeuw, 2008: 13). Es el caso de Irlanda del Norte, donde el Sinn Féin, uno de
los partidos políticos más antiguos de la isla, ha participado en actividades
electorales desde el principio de la década de 1980 y actualmente es la
segunda agrupación más grande de la Asamblea de Irlanda del Norte.
En Sudáfrica, el ANC y su rama armada también mantuvieron distintas identidades todo el tiempo, lo que puede explicar más fácilmente su
tránsito de movimiento con actividades clandestinas a colectividad que
participa en la política electoral y logra un éxito arrollador en los primeros comicios posteriores al acuerdo de paz: ganaron el 62,6% de los votos
— 413 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
en 1994 y se consolidaron en el poder en las elecciones subsiguientes.
Sin embargo, el autor del estudio de caso argumenta que su movimiento
ha debido dedicar más esfuerzos, previos al proceso de paz, para preparar un equipo que estuviera listo para gobernar y construir su capacidad
para responder con eficacia a los retos del país (v. Minutas de la reunión).
En el caso de Nepal, la investigación menciona la primeras apariciones
públicas de la jefatura del CPN-M, hasta ese momento clandestina, poco
después de la firma del acuerdo de paz, y el cambio organizativo del movimiento “de un sistema de tiempo de guerra a un sistema de tiempo de paz”
(v. Capítulo 5 de este libro), por el camino de reestructurar su aparato civil
para conformarlo de acuerdo con los sectores de la administración pública
y entrenar a sus cuadros para la acción política y “el cambio revolucionario
pacífico” con anterioridad a la elección de la Asamblea Constituyente (abril
de 2008). Su victoria electoral permitió al partido ganar la mayoría de los
escaños de la Asamblea y controlar las carteras gubernamentales más importantes, incluido el puesto de Primer Ministro, ocupado en la actualidad
por uno de los principales líderes maoístas, Prachanda.
Durante el proceso de paz, el GAM de Acheh pudo expandir y fortalecer su ala política y establecer estructuras de gobierno paralelas en todos
los niveles de la administración. Su partido político, recientemente formado, ganó las elecciones provinciales de 2006, así como muchas de las
justas electorales de nivel distrital. El estudio afirma que su actual desafío
es probar que puede gobernar la provincia de Acheh mejor que el gobierno de Yakarta y que el partido necesita incrementar sus habilidades y
capacidades políticas antes de la elección parlamentaria de 2009, cuando
tendrá que competir por primera vez con otras fuerzas políticas locales y
con los partidos de carácter nacional más experimentados.
Todos los movimientos descritos arriba han alcanzado un suceso considerable en su trayectoria política de posguerra, ya sea recientemente o
a más largo plazo, y han podido mostrar a sus miembros algunos dividendos de paz, nacidos de su transformación estratégica y organizativa. Por
el contrario, si los ex líderes guerrilleros no obtienen participación en la
— 414 —
CONCLUSIONES
toma de decisiones y permanecen confinados a trabajar en la oposición
en un sistema de democracia mayoritaria donde “el ganador se lleva todo”,
los procesos de paz arriesgan a generar descontento interno y a desanimar a otras facciones armadas a seguir el mismo camino, que solo ofrece
magros beneficios. En Colombia, el nuevo partido Alianza DemocráticaM19, formado de una coalición del M-19 y otras fuerzas desmovilizadas,
fracasó en la consolidación de su inicial éxito electoral y desde entonces
ha permanecido como una fuerza política menor. Las explicaciones de
este fracaso incluyen la pérdida de cohesión interna y la dispersión política que supuso el proceso de desmovilización (v. más adelante), la inhabilidad del nuevo partido para consolidar sus bases sociales y su falta de
experiencia en procesos electorales y en el juego político institucional.
No obstante ello, esta fuerza política ha cumplido un papel importante
en otros espacios, como ha sido su contribución en proyectos sociales,
en instancias de gobiernos departamentales y municipales, en el trabajo
con grupos de mujeres y con víctimas de la violencia.
Por su parte, el LTTE sigue comprometido en actividades armadas y
hasta el momento y se ha negado a adelantar actividades políticas por la
vía electoral sin que previamente se hayan producido cambios estructurales hacia la democratización de la isla. Sin embargo, el reporte del estudio de caso menciona la ampliación de su ala política durante el proceso
de paz. También dibuja una pintura interesante del viraje dado por el movimiento en años recientes, al pasar de “la lucha armada al gobierno” o de
la “resistencia al autogobierno”. Las actividades políticas del LTTE en Tamil
Eelam (noreste de Sri Lanka), como son las de autoadministración, provisión de la ley y el orden, ofrecer una estructura judicial, prestar servicios
de bienestar social, salud y educación, implicaron un horizonte de construcción de Estado. Dichas actividades podrían servir como precursoras
de futuros arreglos de tipo federal o de participación en el poder...
Seguridad en los procesos de transición
En el área de la seguridad, desde el punto de vista de los RLM, los desafíos
más sensibles del proceso de transición conciernen a la liberación de prisio-
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
neros, el desarme, el acuartelamiento y desmovilización de sus combatientes, la integración en las fuerzas armadas y de policía regulares, la reforma
del sector de seguridad y los programas de rehabilitación socioeconómica.
La puesta en marcha de los procesos de construcción de paz y democratización aparece fuertemente influenciada por el tratamiento secuencial
que los partidos políticos den a la transición en seguridad y a las reformas
políticas, especialmente en los casos en que el Estado o un actor extranjero insisten en la entrega de las armas como prerrequisito para el ajuste
institucional que se deriva de las demandas de los RLM. Por el contrario, la
mayoría de los estudios de caso demuestran que la desmovilización y el
desarme de los movimientos insurgentes solo pueden fluir de la negociación y de los procesos de democratización o de reforma del Estado.
Por ejemplo, la exigencia prematura del gobierno indonesio para el
desarme del GAM durante el primer proceso de paz (entre 2000 y 2003)
provocó el rompimiento de las conversaciones, pues las fuerzas rebeldes
sintieron que, al entregar sus armas, quedarían desprotegidas ante la ausencia de un compromiso recíproco del Estado para reducir sus fuerzas
armadas en la provincia y dar respuesta a los agravios de los acheneses.
Por el contrario, durante la segunda serie de conversaciones de paz, ambas partes entendieron la importancia de construir confianza recíproca
antes de poder alcanzar compromisos en los arreglos de seguridad. El
pacto de paz de 2005 comprendía un cese de hostilidades inmediato, la
desmovilización de 3.000 rebeldes del GAM, la reubicación o disolución
de todas las unidades paramilitares y una significativa rebaja del número
de tropas indonesias presentes en Acheh, así como la implementación
de un mecanismo de veeduría y seguimiento (la Misión de Monitoreo de
Acheh). De acuerdo con el cronograma establecido, todos estos arreglos
de seguridad se terminaron a finales de 2005. Poco después fue abolido
el aparato militar del GAM y reemplazado por una nueva entidad, el Comité para la Transición en Acheh, cuyo objetivo formal consistía en apoyar la transición y la reintegración de los ex guerrilleros.
También en Irlanda del Norte, la demanda de los ‘segurócratas’ británicos y el establecimiento de los políticos Unionistas en el desarme del IRA
— 416 —
CONCLUSIONES
han sido descritos como una influencia negativa para el proceso de paz.
Los republicanos estuvieron listos para abandonar su derecho a la resistencia armada solo por el camino del progreso político, con la creación de
un órgano ejecutivo interino en el que compartían el poder y un nuevo
despacho administrativo que abarcaba toda la isla (de Irlanda), con el establecimiento de instituciones conformadas por representantes de ambos lados de la frontera. En julio de 2005, ocho años después de suscrito el
acuerdo de paz, la jefatura del IRA anunció formalmente el fin de su lucha
armada e impartió a todos sus miembros la instrucción de “apoyar el desarrollo de programas puramente políticos y democráticos a través de medios exclusivamente pacíficos” (v. Capítulo 3 de este libro). En septiembre,
la agrupación anunció públicamente que el proceso de deponer las armas
había concluido. De manera recíproca, el estudio anota que el Ejército británico ha avanzado en la desmilitarización, pero los paramilitares lealistas6
todavía se niegan a desarmarse y apenas reciben un poco de presión para
hacerlo por parte del establecimiento de los políticos Unionistas.
El ANC de Sudáfrica suspendió oficialmente su lucha armada en agosto
de 1989, en un gesto táctico enderezado a forzar al régimen a adelantar
negociaciones formales. Sin embargo, su fuerza armada solo se disolvió en
diciembre de 1994, ocho meses después de las primeras elecciones democráticas, una vez que ese movimiento tuvo el control del Estado y del Ejército. Resistieron un proceso de desmovilización anterior, en parte por el curso
de violencia puesto en marcha por elementos de la “tercera fuerza” (p. ej.
militantes de derecha) durante el proceso de paz. En 1994 se creó un nuevo
ejército nacional, formado por elementos de las anteriores fuerzas de liberación y del antiguo ejército del Estado del apartheid y ahora convertido en
un símbolo poderoso de la nueva nación democrática.
El estudio de caso de Nepal cita el asunto del manejo de armas del PLA
como la principal fuente de demora en las negociaciones de paz, ya que
los partidos dominantes, fuertemente respaldados por voces extranjeras
(entre ellas el embajador estadounidense) condicionaban el ingreso del
6
Traducción del término inglés “loyalists”, que significa leales a la Gran Bretaña y que reclaman mantener su unión con
la Corona Británica.
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
CPN-M en el gobierno interino al desarme de sus combatientes. Al final,
los partidos acordaron un proceso recíproco y simultáneo de acuartelamiento y registro del PLA y de las fuerzas armadas oficiales (a efectuarse
el día de la firma del acuerdo de paz), así como la supervisión de las armas maoístas y de un número igual de armas del ejército gubernamental
por parte de equipos de verificación y monitoreo de la ONU. El sensible
y delicado problema de la integración en el Ejército y la desmovilización
de los combatientes maoístas no se discutió sino después de la elección
de la Asamblea Constituyente, y actualmente está negociándose, en un
comité especial multipartidista, la integración en el Ejército bajo un gobierno liderado por el CPN-M. Mientras tanto, la continuación de actividades armadas por parte del grupo paramilitar maoísta Liga Comunista de
Juventudes está despertando muchas críticas y tensiones entre el CPN-M
y el resto de partidos.
A lo largo del conflicto y el proceso de paz en Sri Lanka, los LTTE no se
han mostrado dispuestos a abrir negociaciones sobre el manejo de sus
armas, ya que su objetivo ha sido mantener sus propias fuerzas de seguridad –tanto interna como externa–, a la manera de un Estado formal.
El estudio también argumenta que la insistencia internacional sobre el
desarme y la desmovilización, junto con una visión estrecha de la política electoral, a partir del año 2002 han eclipsado las otras expresiones
de transformación política del movimiento, como son sus sustantivas y
multifacéticas actividades políticas no-violentas.
Finalmente, el M-19 adoptó un enfoque diferente del empleado por
el resto de RLM en la esfera de la seguridad. Su líder, Carlos Pizarro, tomó
una iniciativa eficaz, audaz, –posteriormente aprobada de manera casi
unánime por una votación interna democrática–, consistente en desmovilizarse y desarmar el movimiento incluso antes de la firma de un pacto
con el gobierno que debería responder a sus demandas de una reforma
política y socioeconómica. La determinación fue calificada como un “salto en el vacío” (v. Minutas de la reunión). El mismo día del acuerdo político
el movimiento se desarmó y dos días antes de las elecciones parlamentarias de 1990 fundió las armas, en un gesto simbólico que demostraba que
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CONCLUSIONES
sus hombres no se habían rendido sino que nunca más las blandirían. Infortunadamente, tiempo después el movimiento se encontró atorado en
un dilema de seguridad, imposibilitado para salvaguardar la vida de sus
militantes desmovilizados en un contexto nacional de conflicto armado
en curso y aguda violencia social: el 18% de los ex combatientes del M-19
fueron asesinados después de 1989. Esto resalta la necesidad de incluir
en los acuerdos de paz garantías de protección para los ex combatientes
y medidas legales en la posguerra.
Con respecto a la rehabilitación y la reinserción en la sociedad civil de
aquellos combatientes desmovilizados que eligen unirse a las fuerzas de
seguridad, el modelo colombiano que negoció el M-19 se presenta como
muy comprehensivo, ya que incluyó garantías económicas y sociales para
los desmovilizados (p. ej. educación, vivienda, capacitación, tierra, empleo)
y programas de desarrollo económico en áreas que estaban controladas
por la guerrilla. Al mismo tiempo, el estudio argumenta que el acuerdo
de paz dio más importancia a los asuntos políticos que a lo acordado
en materia social y económica, lo cual dio pábulo a retrasos y errores en
su implementación. Otro punto interesante se refiere al contraste de trayectorias entre los antiguos comandantes que entraron activamente en
la vida política (al menos durante los primeros años) y los combatientes
rasos que enfrentaron una transición más difícil de su vida de guerrilleros
a su reincorporación en los espacios civiles.
Aparte del M-19, solo el estudio sobre el GAM explora los componentes socioeconómicos de la transición a la posguerra por parte de los
RLM. Menciona la conformación de un fondo para la reintegración de los
ex combatientes, para suministrarles empleo y tierras para cultivo o, en
caso de incapacidad para trabajar, adecuada asistencia de seguridad social. Estos instrumentos se pusieron bajo la responsabilidad institucional
de una estructura específica, la Junta de Reintegración de Acheh, establecida tanto por el gobierno de Yakarta como por el de Acheh. Se trata
de un cuerpo institucional innovador que no tiene equivalente en otros
contextos contemporáneos, a pesar de que el estudio critica su falta de
planeación apropiada y visión de largo plazo.
— 419 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Se debe mencionar, por último, la extrema sensibilidad de los seis
movimientos cuando se trata del vocabulario utilizado para designar los
procesos de desarme, desmovilización y reintegración (DDR), un concepto que los RLM, por lo general, asocian con derrota o rendición. Por lo demás, en algunos contextos el término reintegración se emplea sin dudarlo, mientras que en otros se lo critica por ser inadecuado para describir a
militantes que nunca se aislaron de la sociedad sino que, por el contrario,
estaban completamente inmersos en sus comunidades. De igual manera,
el término desarme es rechazado fuertemente en varios contextos, mientras que la deposición de las armas (“decommissioning”) o el “manejo de
armas” se consideran más aceptables. Además de la necesidad de una
flexibilidad terminológica, estos comentarios apuntan a la necesidad de
reenmarcar y redefinir unos parámetros de interpretación más comprehensivos y aceptables para designar los distintos componentes de los
problemas de seguridad en los procesos de transición. Este criterio pretende elaborarse más adelante de manera conceptual y práctica, en un
previsible proyecto del Centro Berghof (2009-2011).
Justicia transicional, responsabilidad y “tratamiento del
pasado”
En el marco de referencia de este proyecto de investigación no se ha otorgado importancia a los temas de justicia transicional, responsabilidad y
“tratamiento del pasado”, y por eso no son desarrollados en profundidad
en los estudios de caso. El reporte del ANC suministra la aproximación
más detallada a los mecanismos de justicia transicional. El “post-amble”
(tránsito tranquilo) a la Constitución interina (1993) determinó que, “para
poder avanzar en la reconciliación y la reconstrucción [de la nación] se
debe conceder amnistía con respecto a los actos, omisiones y ofensas
asociados con objetivos políticos y cometidos en el curso de los conflictos del pasado” (v. Capítulo 2 de este libro). En 1995, el gobierno de unidad nacional promulgó una ley que establecía una Comisión de Verdad
y Reconciliación, dentro de la cual la amnistía individual se podía aplicar
y otorgar bajo la condición de que los crímenes fueran proporcionales y
motivados políticamente, y de que toda la verdad fuera revelada. La Comi-
— 420 —
CONCLUSIONES
sión de Verdad y Reconciliación comenzó su trabajo en 1996, y el estudio
cita largos extractos de la Declaración y testimonios de los miembros del
ANC rendidos ante ella. El autor anota que ninguna forma de compensación individual para las víctimas del conflicto armado será posible alguna
vez en un país con tal historia de opresión y que, al final, la forma más
efectiva de reparación y sanación de las heridas es la política, que ocurre
a través de cambios estructurales y de la construcción de una sociedad
justa e igualitaria (v. Minutas de la reunión).
En Colombia y en Acheh, por el contrario, la amnistía para todos los
combatientes y prisioneros políticos hizo parte del acuerdo de paz y se
otorgó colectivamente a todos los miembros del RLM, a cambio de su
cese de actividades militares y como parte del proceso de normalización
legal dirigido a permitir su compromiso político. El acuerdo de paz establecido en Acheh estipula asimismo que se debe crear un tribunal de
derechos humanos y una comisión de la verdad y la reconciliación, cuyo
marco legal –provincial o nacional– debe ser igualmente acordado. El gobierno nepalí ha comenzado también un proceso de conformación de
una comisión de verdad y reconciliación, si bien el estudio no lo menciona. Y, en Irlanda del Norte, las campañas del Sinn Féin enderezadas
a la introducción de una Carta de Derechos, así como de mecanismos
de “responsabilidad” destinados a encontrar la verdad sobre el papel de
Gran Bretaña durante la guerra y la dimensión de su involucramiento con
paramilitares lealistas.
Mantener la cohesión interna y consolidar la base social,
soporte del partido
El desafío de mantener la unidad frente al riesgo del faccionalismo durante las transiciones políticas posteriores a la guerra se menciona en todos los cinco casos de estudio y ocupó un lugar importante en la lista de
inquietudes que los participantes del proyecto expusieron en las mesas
redondas. Un factor que fue citado como estimulante de las tensiones en
el seno de los movimientos fue el regreso de los líderes después de su
exilio o su prisión, cuando surgieron desacuerdos, falta de entendimiento
— 421 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
o rivalidad con los dirigentes que habían actuado clandestinamente dentro del país. Eso se hizo más evidente en el caso de Acheh. A
pesar de que la formación de una nueva entidad destinada a apoyar
la desmovilización y el proceso de reintegración ayudó al movimiento a mantener un frente unido como preparación para las elecciones,
el retorno a Acheh del gobierno en el exilio condujo a una división
del antiguo GAM en dos campos –el grupo de Suecia versus el grupo
del Comité de Transición de Acheh y los comandantes ubicados en el
terreno–, que presentaron candidatos diferentes para las elecciones
provinciales. Desde la elección, en diciembre de 2006, del gobernador Irwandi, apoyado por el “campo juvenil”, la consolidación de Partai
Acheh los reunificó nuevamente detrás de una causa común: ganar las
elecciones de la primavera de 2009. También en Sudáfrica, todavía hoy
tienen repercusión las tensiones políticas entre las fuerzas internas,
externas y en prisión del ANC (los “isleños de Robben”, v. Minutas de la
reunión), y los fracasos del partido para crear una jefatura unificada se
evidenciaron en la reciente crisis de la jefatura y en la formación de un
partido disidente.
En Nepal, el CPN-M no se ha visto afectado de la misma manera por
el faccionalismo de la posguerra, pero el estudio menciona algunos desacuerdos internos que se expresaron en la convención de todo el partido realizada en agosto de 2007, en torno a decisiones ideológicas y estratégicas en el camino y el ritmo de los procesos de implementación
de la paz. Desde entonces, y especialmente a partir de la formación del
gobierno encabezado por los maoístas, el nivel de las tensiones internas
del partido parece haber aumentado, ya que quienes aparecen enfrentados a las realidades del poder –en concreto, el primer ministro Prachanda– enfatizan en una posición y un discurso pragmáticos, en tanto que
los ‘ideólogos’ y los ‘radicales’ del partido permanecen concentrados en
salvaguardar los valores maoístas y la lucha por una democracia socialista. En Irlanda del Norte, por su parte, la adopción por el Sinn Féin de una
estrategia de diálogo llevó a la formación de grupos republicanos disidentes que intentan desviar el curso del proceso de paz; el estudio afirma
que, a pesar de que tales discrepancias todavía existen, “no tienen apoyo
— 422 —
CONCLUSIONES
ni organización política, y no han articulado alternativas a la estrategia a
la que suscribe la abrumadora mayoría de los activistas y ex prisioneros
republicanos”.
La situación en Colombia, una vez más, no se puede comparar con
las reseñadas atrás, ya que los líderes del M-19 transformaron su movimiento de resistencia en un partido, aunque sobre la base de unir
fuerzas con otros activistas de izquierda para crear una coalición política amplia. Por lo tanto, el desafío que enfrentaron en el periodo de la
posguerra no fue tanto un fenómeno de divisiones dentro del partido
como un riesgo de dispersión. Para los ex combatientes, la transición
hacia la vida civil implicó la pérdida del reconocimiento social y político que tenían como guerrilleros, y supuso al mismo tiempo la pérdida
de la referencia colectiva que les había dado su identidad como grupo
armado.
El subtítulo original del estudio dedicado al M-19, tal como lo sugirieron sus autores, “Una búsqueda de cómo hacer política en sintonía con el
país”, refleja una seria preocupación de los activistas desmovilizados por
la pérdida de contacto con su anterior base social de apoyo y poder, cosa
que parece ser una tendencia común vinculada al proceso de institucionalización de los movimientos sociales. Todos los cinco RLM comparten
una preocupación común por mantener su imagen revolucionaria o su
identidad como “servidores del pueblo” después de haber tomado el poder del Estado. De hecho, el ANC continúa definiéndose a sí mismo como
un movimiento de liberación más que como un partido político, y se esfuerza por conservar una relación estrecha con las organizaciones de masas que le ayudaron a derrotar el apartheid
apartheid, entre ellas los sindicatos (v.
Minutas de la reunión). Por su parte, el Sinn Féin defiende una política que
salarios iguales para la jerarquía del partido, en parte con el propósito de
recolectar fondos (los salarios adicionales recibidos por sus representantes en el Parlamento y por quienes son miembros del Parlamento Europeo son transferidos a las arcas del partido), pero también para mantener
su conexión con la realidad que enfrenta la ‘gente del común’ (v. Minutas
de la reunión).
— 423 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Aparte de la necesidad de consolidar movimientos cohesionados y de
fuertes entronques con sus raíces populares, el éxito en el ámbito electoral también está condicionado por la habilidad de las nuevas formaciones
políticas para ampliar su base de apoyo más allá de su electorado inicial.
El ANC ha sido más bien exitoso en la consagración de un programa muy
incluyente, que atraviesa las líneas raciales e ideológicas del partido. Los
antiguos líderes del M-19, como se establece atrás, participaron activamente en la consolidación de una izquierda democrática desarmada y
enarbolaron las banderas de la justicia social, la mejor democracia y la
defensa de la soberanía nacional, e intentaron igualmente apoyar de manera activa la búsqueda de acuerdos de paz con el resto de grupos armados del país. El Sinn Féin es ahora el partido más voluminoso que obra
en representación de la comunidad nacionalista –una posición de que
antes gozaba el Partido Socialdemócrata y Laborista–, pero se mantiene
como una agrupación cuya base es una comunidad, es decir, centrada
en las demandas de una parte del electorado de Irlanda del Norte, y no
busca realmente congregar el apoyo de sectores sociales que operan por
fuera de los límites de dicha comunidad. Ya que las transiciones de movimientos de insurgencia a formaciones políticas no-violentas todavía se
están desplegando en Nepal y Acheh, es muy prematuro hacer comentarios sobre cuál puede ser su probable desempeño en este proceso de
transformación. Para los LTTE es muy difícil predecir su trayectoria en la
posguerra, pues incluso el prospecto de las negociaciones de paz parece
actualmente más distante que nunca antes.
CONCLUSIÓN
Para resumir y concluir este estudio, puede ser útil hacer referencia nuevamente al marco analítico original mencionado al final de la Introducción General de este libro, que presentó tres tipos de “generadores del
cambio” en la transformación del conflicto armado: cambios internos, relaciones entre las partes y factores internacionales. ¿De qué manera los
seis estudios de caso contribuyen al avance del estado del arte en la investigación analítica sobre los factores, las dinámicas y los resultados de
las transiciones de la guerra a la paz?
— 424 —
CONCLUSIONES
• Cambios internos:
Primero que todo, los estudios que glosamos en esta sección enfatizan en
la compleja interacción entre los medios y las metas de las luchas de la insurgencia, y en la incompetencia de aproximaciones lineales para entender la transición de la guerra a la política. La mayoría de los RLM, incluidos
los seis movimientos involucrados en este proyecto, emprenden la lucha
política desde sus inicios a través de objetivos flexibles y adaptables y de
una combinación de estrategias violentas, no-violentas y convencionales
(como la electoral), que constantemente revalúan y ajustan a la luz de
un contexto que evoluciona constantemente. Algunos de estos ensayos
buscan justificar la legitimidad de la lucha armada como el “derecho a
rebelarse” y a elegir tácticas de lucha violentas ligadas a reglas normativas de “autolimitación de la insurrección armada”. Los autores explican
asimismo el paso de los RLM de la escalada del conflicto a la resolución
del mismo como algo procedente de un cálculo racional de las posibilidades y limitaciones que se derivan de la opción de entrar en la polí
política
convencional o de continuar la lucha armada.
Los estudios hacen énfasis igualmente en el papel de los procesos
internos de toma de decisiones y en la importancia del liderazgo en las
transiciones políticas de los RLM. Para manejar efectivamente el cambio
que entraña el hecho de llevar a una insurgencia armada a encabezar un
gobierno o al menos un partido político efectivo, los líderes de la sublevación necesitan tener el deseo de adoptar iniciativas audaces, de participar activamente y reaccionar con rapidez a los cambios estructurales y
geopolíticos. La determinación de estos movimientos de ingresar en la
vía de las negociaciones está descrita en varios casos como resultado de
una decisión estratégica individual, basada en una evaluación acertada
de las relaciones de poder presentes en el momento (v. más adelante la
dinámica entre las partes).
La importancia de la cohesión interna y la consulta dentro del movimiento –incluida su base de apoyo– durante todas las fases de transformación del conflicto aparece como un importante factor de éxito de las
— 425 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
transiciones políticas. De hecho, ninguno de los seis RLM enfrentó una
división significativa dentro del grupo o una deserción importante, y en
los pocos casos en que los procesos de paz provocaron el surgimiento de
facciones disidentes de antiguos miembros o aliados que cuestionaron
los cambios estratégicos u organizativos, las jefaturas fueron fuertes y se
comprometieron en proporción suficiente para mantener sus movimientos con firmeza en el camino de las negociaciones y la reforma interna.
Finalmente, la lección clave que surge de los estudios es que la habilidad de los RLM para dirigir un nuevo país democrático (o convertirse en
un partido de oposición efectivo) e implementar las reformas estructurales necesarias depende del manejo exitoso de la transición del campo de
batalla al ruedo electoral. Deben, por lo tanto, estar preparados adecuadamente para la transición de una estructura militar a un partido político,
mutación que implica el manejo de diversas culturas políticas y lógicas
organizativas.
• Dinámicas entre las partes del conflicto
El papel del Estado y sus actores determinantes están omnipresentes en
los estudios, y comienza con las causas de fondo y los eventos coyunturales que desencadenan la formación de los RLM y su adopción de estrategias violentas. Las principales fuentes de agravios están ubicadas en la
cerrazón del sistema político o en estructuras de poder altamente desiguales, y el tránsito de oposición a insurrección aparece definido como
la única alternativa que se abrió para las comunidades oprimidas, de cara
a la represión violenta de la protesta no-violenta o a determinadas estrategias electorales adoptadas por el Estado.
Cuando se trata de definir y explicar el momento del viraje decisivo,
cuando las partes del conflicto armado comienzan a explorar las posibilidades de una solución pacífica negociada, los autores del estudio mencionan el papel de los cambios de poder (reales o percibidos) hacia lo que
en la literatura se ha definido como una situación de “empate (o estancamiento) mutuamente doloroso”. Cuando los RLM lograron exitosamente
— 426 —
CONCLUSIONES
cambiar la relación asimétrica que generalmente reina entre los que tienen el poder y los que buscan el poder, de tal forma que el gobierno y
su ejército (o las autoridades subnacionales) se dieron cuenta de que no
iban a derrotar a la insurgencia por la fuerza, los movimientos comenzaron a percibir el tiempo como “maduro” para transferir estas ganancias de
poder a la mesa de negociación.
Otros factores sociales, tales como la construcción de alianzas con la sociedad civil y otras fuerzas políticas, son también citados en varios estudios
como un apalancamiento poderoso destinado a modificar las relaciones
entre las partes y a presionar al gobierno a aceptar las conversaciones. Por
otra parte, un aumento de la “fatiga de la guerra” en el seno de la sociedad
y de la presión pública por la paz, especialmente de las bases de apoyo y
las comunidades que los RLM dicen representar, es considerado como un
estímulo poderoso para decidirse por negociaciones de paz.
Una vez firmado el acuerdo de paz, el éxito de su implementación
está en parte condicionado por el grado de poder y de apalancamiento
de que gozan las diferentes partes signatarias, como también por su nivel
de compromiso y su voluntad política. Al respecto, el estudio del M-19
ofrece lecciones muy relevantes, que pueden ser aplicadas igualmente a
los otros casos. Vale la pena citarlas por completo:
- “el acuerdo de paz debe materializarse en una ley o una reforma
constitucional para que no quede al vaivén del desenvolvimiento
político de las cosas;
- hay que construir una fuerza política que pueda defender dichos cambios o reformas en las instancias ordinarias de la vida democrática (…)
- ha de construirse un régimen político de transición que aguante
las debilidades e inexperiencias de las fuerzas nacidas de los procesos de paz, es decir, un régimen de favorabilidades que garantice a
quienes dejaron las armas, aun en las peores condiciones de fracasos electorales, unos mínimos de poder;
- las comisiones de seguimiento que se establezcan en un proceso
de paz y los acuerdos que resulten del mismo (…) es necesario que
— 427 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
tengan la fuerza suficiente para poder exigir a las partes, particularmente al gobierno, el cumplimiento de lo acordado” (v. Capítulo 1
de este libro).
• Factores internacionales
Además del caso del LTTE, ninguno de los estudios profundiza realmente
en los factores internacionales y de más allá de las fronteras que favorecen u obstaculizan el cambio, lo cual puede explicarse por el hecho de
que al menos tres de las transiciones fueron dirigidas internamente a través de negociaciones directas, y los extranjeros que intervinieron en ellas
solo desempeñaron un papel secundario de apoyo, y en algunos casos
entorpecieron el proceso. Cuando se mencionan los actores internacionales, y en concreto los gobiernos u ONG occidentales, se describen alternativamente en tres actitudes: ayudando a cambiar las relaciones de
poder entre las partes a favor de los RLM (al darles legitimidad diplomática o promover la imposición de sanciones contra el Estado); actuando a
favor del Estado (al listar y tratar a los grupos armados no estatales como
ilegales “organizaciones terroristas”); o bien ejerciendo una labor imparcial como facilitadores de los procesos de paz. Hay que mencionar otros
factores del contexto internacional que incidieron en la transformación
del conflicto, como la terminación de la Guerra Fría, los fatales sucesos del
11 de septiembre de 2001 y la subsecuente “guerra contra el terror”, una
ola regional de transiciones democráticas ocurrida en América Latina o el
tsunami de 2004 en el sureste de Asia.
Valdría la pena investigar y profundizar en los numerosos temas que
surgen de los seis estudios. En concreto, hay un asunto crucial que la mayoría de los autores trató de manera corta y superficial, como son las relaciones entre las transiciones políticas, de seguridad y socioeconómicas
de la posguerra. La etiqueta “desmilitarización de la política” (Lyons, 2005)
encaja muy bien en este proyecto, si es entendida como un cambio del
ejercicio violento de la política a uno que prioriza el empleo de medios
electorales o convencionales. Incluye al menos tres expresiones interrelacionadas:
— 428 —
CONCLUSIONES
• la construcción de instituciones capaces de apoyar la democratización, tales como partidos políticos, asambleas constituyentes y mecanismos para compartir el poder;
• la restructuración del aparato de seguridad por medio de la desmovilización y la construcción de nuevas fuerzas armadas y de policía;
• la rehabilitación de los combatientes desmovilizados, para permitirles construir nuevos proyectos de vida personal y así convertirlos en
participantes activos en la construcción de la paz y en la reconstrucción en la etapa de posguerra.
Todos estos procesos son interdependientes: por un lado, la mayoría de
los estudios muestra que los militantes no desean transformar sus estructuras militares mientras no estén firmemente convencidos de que pueden
alcanzar sus intereses por medios no-violentos; por el otro, la desmovilización aumenta la confianza de todas las partes para participar en un proceso
político; y finalmente, la reintegración social y económica ayuda a prevenir
la reincidencia de ex combatientes en actividades armadas, tengan ellas
una motivación política o criminal. Estas diferentes dinámicas merecerían
un análisis más profundo, y ellas mismas constituirán una de las materias
principales de un proyecto del Centro Berghof destinado a dar continuidad
al análisis de los RLM y la seguridad en los procesos de transición.
Para concluir, quiero expresar mi profunda gratitud para con los autores
y los contribuyentes de los seis estudios, que aceptaron audazmente ofrecer su punto de vista sobre los desafíos de las transiciones de la violencia
política a la democracia y reflexionaron honesta y críticamente sobre sus
trayectorias y su propia experiencia. Estos estudios son importantes porque reflejan las voces de actores políticos cruciales que normalmente son
excluidos o desvalorizados por los expertos externos y los encargados de
definir las políticas públicas. Al escoger el camino de confiar en sus voces,
lo que podemos haber perdido en objetividad o neutralidad (si acaso hay
algo así como un punto de vista analítico objetivo o neutral) lo ganamos
en autenticidad y legitimidad. Esperamos que estos ensayos contribuyan a
un mejor entendimiento del papel y de la práctica de los movimientos de
liberación o resistencia, al hacer la guerra y al hacer la paz.
— 429 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
BIBLIOGRAFÍA
A/ Serie Berghof sobre la Transición:
García Durán, Mauricio, Vera Grabe Loewenherz and Otty Patiño Hormaza. M-19’s Journey from Armed Struggle to Democratic Politics: Striving to
Keep the Revolution Connected to the People (Transition Series 1, January 2008), (v. Capítulo
íítulo 1 de este libro).
Maharaj, Mac. The ANC and South Africa’s Negotiated Transition to Democracy and Peace (Transition Series 2, January 2008), (v. Capítulo
íítulo 2 de
este libro).
Ogura, Kiyoko. Seeking State Power: The Communist Party of Nepal (Maoist)
(Transition Series 3, March 2008), (v. Capítulo
íítulo 5 de este libro).
Nadarajah, Suthaharan and Luxshi Vimalarajah. The Politics of Transformation: The LTTE and the 2002-2006 Peace Process in Sri Lanka (Transition
Series 4, April 2008), (v. Capítulo
íítulo 6 de este libro).
Aguswandi and Wolfram Zunzer. The Successful Transition of the Gerakan
Achech Merdeka (Free Aceh Movement, GAM). From Politics to Arms to Politics Again. (Transition Series 5, October 2008), (v. Capítulo 4 de este
libro).
De Brun, Bairbre. The Road to Peace in Ireland (Transition Series 6, December 2008), (v. Capítulo
íítulo 3 de este libro).
B/ Referencias de libros y artículos:
De Zeeuw, J. (Ed.) (2008). From Soldiers to Politicians: Transforming Rebel
Movements after Civil Wars. Boulder: Lynne Rienner.
Dudouet, V. (2008). Negotiating Conflict Settlements: Lessons Learnt and
Challenges. Roundtable Meeting Report. Berlin: Berghof Research Center for Constructive Conflict Management.
— 430 —
CONCLUSIONES
Lyons, T. (2005). Demilitarizing Politics: Elections on the Uncertain Road to
Peace. Boulder: Lynne Rienner.
Mazurana, D. (2004).“Women in Armed Opposition Groups Speak on War,
Protection and Obligations under International Humanitarian and Human Rights Law”. Geneva: Geneva Call.
Miall, H., O. Ramsbotham and T. Woodhouse (1999). Contemporary Conflict
Resolution: The Prevention, Management and Transformation of Deadly
Conflicts. Cambridge: Polity Press.
Zartman, W. (Ed.) (1996). Elusive Peace: Negotiating an End to Civil Wars.
Washington DC: Brookings Institute.
— 431 —
EPÍLOGO
¿Qué podemos aprender
para hacer la paz en Colombia?
Vera Grabe Loewenherz
Otty Patiño Hormaza
Mauricio García-Durán
Para cerrar este libro nos han pedido que realicemos una reflexión acerca
de las lecciones que nos deja para Colombia la experiencia de haber participado en este proyecto en el que consideramos el tránsito de movimientos
de resistencia o liberación, que hacían uso de la lucha armada, al mundo de
la lucha política sin el recurso a las armas, configurándose como una fuerza
política más en la arena política democrática. No es fácil sintetizar las lecciones de un proceso de memoria, reflexión y análisis que ha durado más de
dos años, y con experiencias tan diversas como las de Sudáfrica, Nepal, Irlanda del Norte, Aceh, Sri Lanka y Colombia. Además del proceso de elaboración de los estudios de caso de cada país, los distintos participantes hemos
tenido la oportunidad de encontrarnos tres veces, primero en Cape Town
(Sudáfrica), luego en Berlín (Alemania) y por último en Bangkok (Tailandia).
Estos encuentros permitieron una interacción entre los representantes de
los distintos países, intercambio que ha sido muy enriquecedor y ha ofrecido nuevas luces sobre los procesos mismos de transición. Lo bueno de los
encuentros ha sido la percepción directa, cara a cara, de personas que participaron en los procesos de transición (y escribieron los estudios de caso), de
sus gestos, de la entonación de sus voces, de su lenguaje corporal, que nos
muestran un ángulo de los procesos en cada uno de sus países, y que van
más allá de las palabras que pueden quedar en un texto.
Dados los retos que un análisis comparativo a fondo implicaría, lo cual
escapa de las posibilidades en este epílogo, nos limitaremos a presentar
— 433 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
cuatro aspectos, entre los muchos que se derivan de estas experiencias,
que se han suscitado en nosotros a partir de la participación en este proceso de intercambio promovido por el Centro Berghof y que consideramos son un aporte a la búsqueda de la evasiva paz para Colombia.
• El paso de las armas a la política pide legitimidad, legitimidad
de los actores involucrados en el proceso y legitimidad de los
resultados que se pretenden con el proceso.
En cuanto a la legitimidad de los actores armados, encontramos que en los
distintos contextos considerados se encontró que de una u otra manera se
dio una “combinación de las formas de lucha”, tanto en los sectores opuestos al gobierno como en el gobierno mismo y sus aliados. En todas partes,
la consecuencia de ello fue la victimización de la sociedad civil no combatiente en medio de la dinámica de la guerra, en la mayoría de los casos
con más víctimas civiles que los combatientes mismos. Situaciones como
éstas afectan negativamente la legitimidad tanto del gobierno como de la
oposición armada y de los grupos paramilitares existentes. Es importante
resaltar que se da mayor legitimidad en aquellos actores que han buscado
el mayor respeto posible de la población en el momento de la guerra, lo
cual normalmente se traduce en mayor capital político en el momento de
la paz, al hacer la transición a la política. Un ejemplo bien llamativo a este
nivel es el caso de Sudáfrica, donde el CNA y su ala militar el MK tuvieron
como política explícita buscar que los civiles no fueran objetivos [militares].
“En 1980 el CNA se convirtió en signatario del Protocolo de la Convención
de Ginebra relacionado con la guerra irregular” (v. Estudio de caso sobre
Sudáfrica, capítulo 2 de este libro). Este código de conducta en el accionar
militar le granjea reconocimiento y respaldo en el accionar político.
En este sentido hay una lección importante para los actores involucrados en un conflicto que se ha ido degradando con el correr de los años,
como lo indican infracciones al Derechos Internacional Humanitario como
las masacres, las desapariciones forzadas, los secuestros, las bombas antipersonales y los ‘falsos positivos’. Esto ha afectado la legitimidad de todos
los actores armados (guerrillas, paramilitares y fuerza pública) y plantea re-
— 434 —
EPÍLOGO
tos grandes en la perspectiva de una negociación de paz. No en vano la
movilización por la paz y la protesta social han ayudado a poner de presente lo que es inaceptable para la sociedad colombiana. El caso del secuestro
es paradigmático, dadas las grandes movilizaciones que ha suscitado en el
país en los últimos 10 años. Los largos secuestros y retenciones de ‘enemigos de guerra’, de más de 10 años en algunos casos, ha sido un tipo de infracción al DIH que se ha vuelto como un boomerang contra la misma guerrilla. Es necesario que las Farc y el ELN asuman con claridad la necesidad de
acogerse a los códigos internacionales que regulan los conflictos internos
como condición para poder contar con la legitimidad mínima necesaria
para liderar procesos de negociación con el gobierno y con el país que lleven a transformaciones importantes para toda la sociedad colombiana.
Pero la legitimidad no viene solamente de asumir un código de conducta
aceptable en la guerra, emerge realmente de la meta misma del proceso. Los
movimientos de resistencia y/o liberación deben su existencia al objetivo central de su lucha, que implica enfrentarse a situaciones de injusticia, discriminación o exclusión significativas. Por eso, en prácticamente todos los casos lo que
postulan es una refundación del país, es decir, transformaciones importantes
en las estructuras políticas, económicas, sociales y culturales.Y en gran medida
la legitimidad del movimiento está vinculada a la manera como éste logra liderar las banderas de estos cambios socio-políticos. En el caso de Sudáfrica la
apuesta era la construcción de un país sin discriminación racial. En el caso de
Irlanda del Norte la meta era encontrar un camino político para avanzar hacia
la autodeterminación en el horizonte de una isla unida. En el caso de Colombia, con el M-19, era ampliar las posibilidades de la participación política. En el
caso de Nepal la apuesta venía dada por el paso de una monarquía autocrática a una democracia. En el caso de Acheh el horizonte estuvo marcado por
las posibilidades de autonomía y autodeterminación de la región. El éxito de
los movimientos estudiados vino dado por la capacidad política que mostró
cada uno para liderar la movilización social para hacer posible esa causa política que hacía sentido en el horizonte de cada uno de los países.
En la actual situación colombiana, en la que la guerra se ha degradado
por las infracciones indiscriminadas al DIH y por el fuerte influjo del nar-
— 435 —
DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
cotráfico, la legitimidad de las pretensiones políticas de los actores armados emerge como una necesidad imprescindible. Sin una clara apuesta
política, legítima para la mayoría de la población, difícilmente se puede
liderar una alternativa que tenga posibilidades de éxito. ¿Cuál es la agenda de cambios sociales y políticos a los que pueden apostar hoy guerrillas
activas como las Farc y el ELN? El horizonte más plausible que se abre en
un contexto crecientemente autoritario pensamos es el de una agenda
que defienda y consolide el estado de derecho y la democracia en el país.
Ahora bien, ello implica un viraje político al interior de los grupos guerrilleros, una redefinición de sus objetivos políticos para ajustarlos a la realidad del país, para hacerlos realistas. Se perciben algunas señales de ello,
pero falta todavía un largo trecho por andar en esa dirección.
• La transición a la política pide un proceso de negociación en
función del país, es decir, una negociación incluyente que legitime
el ejercicio de la política y muestre que un país en paz es posible.
Ello pide tener la paz como horizonte del país. El objetivo de la negociación no puede ser la defensa de la existencia de un grupo o de unos determinados intereses, así ello pueda estar en juego parcialmente. Lo que
debe determinar la negociación es la construcción de un país en el que
todos tengan cabida, un país en el que las transformaciones socio-políticas que las mayorías demandan sean posibles. Se requiere una apuesta
estratégica por la paz, una paz justa y sostenible.
Este tipo de paz pide un esquema de negociación particular.
- Un modelo de negociación incluyente en el que todos los actores
relevantes se puedan sentar en la mesa de negociación para articular un nuevo consenso para el país.
- Un modelo de negociación que reconozca en la práctica la importancia de la comunidad internacional para forjar una alternativa de
paz sostenible y duradera.
- Un modelo de negociación que haga adecuado uso de los distintos
niveles posibles de diálogo e interacción, particularmente de los canales de diplomacia secreta (back channels).
— 436 —
EPÍLOGO
• El proceso de transición al ejercicio de la política sin armas
exige que se articulen procesos de transformación personal y
de transformación social que muestren en la práctica que otro
país es posible.
Se dan procesos de transformación personal en el paso de combatientes a
actores civiles y políticos; hay un cambio de lógica que es necesario asumir
positivamente. Por eso para nosotros la principal enseñanza que dejaron
esos conversatorios fue percibir la enorme madurez que han dejado los
procesos de paz en las personas que tuvieron papeles protagónicos en
ellos. La gente que lucha por los cambios se mueve en dos mundos simultáneamente: su mundo subjetivo, el de sus ideales, el de sus proyectos individuales y colectivos, y el mundo real que comprende también el mundo
de sus enemigos y el mundo de muchas personas que no son militantes de
ninguna de las causas en disputa. Esa irrealidad, esa ensoñación de la lucha
revolucionaria tiene un tope cuando, a través de la victoria o de los acuerdos de paz, quienes antes sólo eran responsables de ser consecuentes con
sus sueños y los de sus seguidores, pasan a ser también responsables de los
sueños de todos y tienen que asumir la realidad en plenitud, con todos los
vericuetos y atajos, avances y retrocesos que ésta implica.
En Cape Town (agosto de 2007) pudimos apreciar la madurez de un
Mac Maharaj, que luego de varios años en el gobierno, ya podía mirarse
en su pasado con mucho desprendimiento. Lo extraordinario de Mac es
que no dejaba de soñar con un mundo todavía mejor, más allá del apartheid pero lo hacía sin ansias de poder y sin angustias. Había paz en su
espíritu, pero no conformidad con la realidad. Sabía con precisión cual
era la realidad, no la confundía con sus sueños. Tampoco, pese a su inconformidad, no le daba rabia esa realidad. Esa serenidad de Mac contrastaba
con los demás, con los irlandeses que apenas avizoraban el proceso de
las responsabilidades que iban a tener que asumir, y también con Kiyoko
Ogura que nos pintó la compleja situación de Nepal en ese momento,
inmersa todavía en la conjunción de la paradoja de un partido como el
de los maoístas, que soñaban transformaciones hacia una sociedad socialista, y que les tocó asumir un proceso de fundación de un estado repu-
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
blicano. Igualmente, uno podía sentir el dolor y los sentimientos confusos
en los de Sri Lanka y en los de Acheh.
Lo de Berlín (marzo de 2008) fue muy enriquecedor porque nos mostró a
los irlandeses cada vez más maduros para la paz, como lo percibimos a través
de Bairbre de Brun, quien encabezaba la delegación, y se mostraba ya serena,
con sus responsabilidades como miembro del Parlamento Europeo, mirando la guerra como el pasado y mirando el futuro desde la tranquilidad de
quien ya traspasó el Rubicón de la violencia. También pudimos apreciar que
en Sudáfrica no sólo los que lucharon contra el apartheid habían madurado;
también lo habían hecho los que defendieron el apartheid, como lo percibimos en Roelf Meyer1 y eso nos dio una dimensión completa del proceso de
Sudáfrica. También vimos a los de Nepal, ya plenamente conscientes del desafío que les tocaba afrontar, donde se habían quitado los lentes ideológicos
para mirar la realidad con más claridad y mirar los desafíos que tenían por
delante con menos miedo, con mayor sentido de responsabilidad y de oportunidad. En esa percepción hemos visto cómo los países allí representados y
los personajes que han participado en esos procesos crecen en poco tiempo,
alcanzan la serenidad, su reconciliación con una realidad que sin ser la de sus
sueños puede ser más rica, más humana, mejor que los sueños muchas veces
excluyentes que se tuvieron en los tiempos de la lucha.
Pero subyacentes a estas transformaciones personales deben darse
las transformaciones políticas y sociales que daban sentido a las organizaciones que han hecho el tránsito de las armas a la política. En otras
palabras, el proceso de transición debe llevar a que se resuelvan los problemas estructurales que alimentaban el conflicto armado. Normalmente
el camino para dicha resolución ha quedado establecido en los acuerdos
de paz que permitieron dicho tránsito. Sin embargo, lo que se pone en
juego es la capacidad para asumir la realidad en toda su complejidad y
promover desde el lugar que entran a ocupar en los espacios del poder
las transformaciones necesarias, aunque muchas veces paulatinas, que
1
Quien fue el negociador principal de parte del gobierno surafricano durante el proceso de paz con el Congreso Nacional
Africano que puso fin al apartheid. Participó en la ronda de conversaciones de Berlín como moderador en el tema de
negociaciones con los gobiernos.
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EPÍLOGO
deben poner en marcha el proceso de resolución de aquellas contradicciones que dieron pie a la confrontación armada. Ese fue el reto del Congreso Nacional Africano al tratar de fraguar una nación sin discriminación
racial pero también sin una dinámica de venganza por los sufrimientos
padecidos durante tantos años. O el esfuerzo de Sinn Féin por cogobernar con los Unionistas en el horizonte de lograr una Irlanda unida. O el
reto de los maoístas en Nepal de construir una república en medio de
las resistencias de los sectores monárquicos y tradicionales. Pero estos
procesos de transformación socio-política no son lineales ni sin errores o
dificultades. La lucha continúa, sólo que ahora por medios no-violentos y
democráticos.
• El paso de la lucha armada a la lucha política sin recurso
a la violencia demanda procesos de reconciliación, tanto
reconciliación de los que han sido combatientes con su propia
realidad, como también reconciliación entre los que se han
enfrentado en la sociedad.
Proceso de reconciliación con ellos mismos, con su pasado y con su proyecto de vida. Esa dimensión de la paz como una terapia que nos permite
apreciar mejor la realidad en todos sus vericuetos, sobre todo en aquellos
vericuetos que no queríamos ver porque no se acomodaban con nuestros sueños, es muy, muy importante. Solo la hemos podido apreciar con
plenitud en esos conversatorios. Porque es un proceso de sanación no
sólo de las personas, es un proceso de sanación de todo un pueblo cuyo
principal logro es llegar a un nuevo nivel de serenidad (y a un nuevo nivel
de inconformidad), a un nuevo nivel de sabiduría, a un nuevo nivel de
inclusión y de auto-reconocimiento.
También nos muestra la diversidad de los procesos, pero en esa diversidad, las palabras con que se definen las cosas son muy importantes.
Cuando se alcanzan las palabras justas, y eso solo lo pueden hacer los
protagonistas, se hace posible el dialogo, se hacen posibles los acuerdos,
se hace posible la paz. Pero esas palabras de paz no son universales, son
aplicables a los procesos en particular de cada país. Sólo son universales
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cuando logramos entender las palabras de los otros, cuando desde nuestras propias verdades dejamos de ser jueces de los demás y nos volvemos
escolares, aprendiendo, escuchando las palabras, el lenguaje de los otros,
entendiendo sus mensajes cifrados sin pretender traducirlos a nuestras
propias palabras. Ese ha sido el aporte más hermoso de los conversatorios en Cape Town y Berlín.
Además de la reconciliación de los excombatientes con ellas y ellos
mismos, se requiere avanzar en procesos de reconciliación con la sociedad. La guerra ha producido múltiples heridas y ha implicado abusos e
infracciones al Derecho Internacional Humanitario de parte de todas las
partes. De ahí la necesidad de que se den procesos de justicia transicional
que permitan manejar la necesidad de verdad, justicia y reparación que
tiene la sociedad y, en particular, las víctimas de los abusos que se cometieron durante la guerra. Sin ello, la reconciliación aparece como una palabra vacía. Ahora bien, no es fácil hacer frente a esta necesidad de ajustar
cuentas con el pasado. Es un tema sensible en el que no siempre están
todas las partes listas a enfrentar y eso lleva a que se posponga su aplicación, como puede percibirse en el caso de Irlanda del Norte. Es un tema
en que cada sociedad tiene que encontrar el balance posible entre los
distintos componentes de la ecuación. En el caso de Sudáfrica la fórmula
por la que se opta es amnistía a cambio de verdad. En el caso colombiano,
se aplica una amnistía a los excombatientes que se desmovilizaron en los
años noventa, pero en tanto sigue el conflicto, el tema queda abierto.
En este epílogo hemos nombrado sólo cuatro aspectos en los que
nosotros encontramos lecciones para Colombia. Son sólo algunas entre
muchas más que se pueden sacar de la rica experiencia de los procesos
de paz, tanto en Colombia mismo como en Sudáfrica, Irlanda del Norte,
Nepal, Acheh y Sri Lanka. Ahora bien, la más importante de todas es que
la paz es posible. No importa lo difícil de las situaciones que se han tenido que enfrentar, como queda claro en algunos de los casos que se han
presentando en este libro, es posible encontrar caminos hacia la negociación y los acuerdos de paz que permiten hacer una transición de la lucha
armada a la lucha política no-violenta.
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AUTORES
Aguswandi es asesor en temas de post-conflicto, defensor de derechos
humanos y analista político en torno a los asuntos que se refieren a
las relaciones de la región de Acheh y del estado central de Indonesia. Ha sido recientemente el coeditor temático de la revista Accord
Nº 20: Reconfiguring politics, the Indonesian-Aceh Peace Process. London: Conciliation Resources (2008).
Bairbre de Brún es miembro de Sinn Féin y miembro del Parlamento
Europeo por el Norte de Irlanda. Nacida en Dublín, vive en Belfast.
Es profesora de profesión y enseñó en el nivel de educación media
irlandés. Antes y durante las huelgas de hambre de comienzos de la
década de 1980, Bairbre fue miembro del Comité Nacional en contra
de los Bloques H y Armagh Gaol. Trabajó en el Departamento de las
Mujeres y fue jefe de dos departamentos, el Cultural y el Internacional. Hizo parte del equipo negociador de Sinn Féin en las conversaciones que llevaron al Acuerdo del Viernes Santo. Ha viajado exhaustivamente, tanto por Irlanda como por el extranjero, promocionando
el proceso de paz. En 1998 fue elegida por Sinn Féin como miembro
de la Asamblea de Irlanda del Norte por la circunscripción del Oeste
de Belfast. Bairbre trabajó como Ministro de Salud, Servicios Sociales
y Seguridad Pública en el primer gobierno compartido con los Unionistas en el norte de Irlanda (1999-2002).
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July Zulkarnain (conocida como Dolly) es miembro del GAM. Originalmente del norte de Acheh, ha trabajado con el Centro Henry Dunant
durante la primera etapa del proceso de paz (2000-1) en temas relacionados con la seguridad. Durante los años 2005 y 2006 trabajó
para la Misión de Monitoreo de Acheh liderada por la Unión Europea como representante del GAM en el Norte de Acheh, en Lhokseumawe.
Kiyoko Ogura es una periodista japonesa radicada en Nepal desde 1993.
Ha hecho una investigación exhaustiva y cubrimiento de medios
desde 2001 sobre la guerra popular de los maoístas en Nepal, que
incluye un amplio trabajo de campo en el distrito de Rolpa, bastión
maoísta. Es la autora de numerosas publicaciones sobre política nepalesa en inglés, japonés e idiomas nepaleses, incluyendo Katmandú
Spring: People’s Movement of 1990 (Himal Books, Katmandú, 2001) y
Nepal Ousei Kaitai [Dissolving the Nepali Monarchy] (NHK Books, Japan,
2007). También escribió algunos capítulos en el libro reciente de H.
Ishii, D.N. Gellner & K. Nawa (Eds.), Political And Social Transformations
in North India and Nepal (Manohar, Delhi, 2007), y D.N. Gellner & Krishna Hachhethu (Eds.), Local democracy in South Asia: Micro Processes of
Democratization In Nepal and its Neighbours (Sage, India, 2008).
Luxshi Vimalarajah es coordinadora de programa para el proyecto de
transformación del conflicto en Sri Lanka, implementado por la Fundación Berghof para el Apoyo a la Paz en Berlín. Desde el 2003 se
estableció en Sri Lanka y ha trabajado allí durante los últimos cinco
años en la Red de Recursos para el Estudio y la Transformación del
Conflicto. Es la responsable de la planeación estratégica y la evaluación general del proyecto y de dirigir programas principalmente con
sectores Tamiles en Sri Lanka y en la diáspora. Luxshi también ha trabajado en Nepal e hizo parte de proyectos relacionados con género
y construcción de paz. Sus áreas de interés académico son la teoría y
práctica sistemática y los procesos de transformación en el contexto de conflictos étnico-políticos arraigados. Tiene una maestría en
Ciencia Política de la Universidad Libre de Berlín.
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AUTORES
“Mac” (Sathyandranath Ragunanan) Maharaj es veterano de la ANC
resistencia que luchó contra el Apartheid en Sudáfrica, en los últimos 55 años ha sido activista, prisionero político, comandante de la
subversión en la clandestinidad, negociador y ministro en el primer
gobierno democrático surafricano. Fue arrestado en 1964 mientras
trabajaba clandestinamente y fue sentenciado a 12 años de prisión
en Robben Island. Después de su liberación, escapó al exilio y trabajo con el Consejo Ejecutivo Nacional de la ANC. Antes de volver
clandestinamente a Sudáfrica para servir como comandante general del proyecto político-militar “Operación Vula” entre 1988 a 1990.
Después de 1990, Maharaj fue uno de los líderes del ANC en los diálogos de negociación con el Gobierno Nacional, y secretario adjunto del Consejo Ejecutivo que supervisó la transición a la democracia en Sudáfrica. Mandela lo nombró Ministro de Transporte al ser
elegido Presidente en 1994. Fue también miembro del parlamento
hasta 1999. En 2005, fue nombrado presidente del Proyecto para la
Democracia en el Bennington College en Vermont, EE.UU., donde es
profesor de tiempo parcial. En 2001, editó y publicó una colección
de ensayos titulada “Reflections in Prison”. En el 2007 fue publicada
su biografía, escrita por Padraig O’Malley con el título de “Shades of
Difference: Mac Maharaj and the Struggle for South Africa”.
Mauricio García-Durán es sacerdote jesuita con formación como politólogo, profesional en Teología, maestría en Filosofía y doctorado en
Estudios para la Paz de la Universidad de Bradford (Inglaterra). Los
últimos 20 años ha investigado los procesos de paz y movilización
por la paz en Colombia. Ha publicado tres libros y más de 40 artículos sobre temas de paz, y fue el editor temático del Accord Nº 14:
Alternativas a la Guerra – Los Procesos de Paz en Colombia (Colombia´s
peace processes). Actualmente es el Director del Centro de Investigación y Educación Popular
Popular, Cinep.
Nashiruddin Ahmad es miembro y comandante del Gerakan Acheh
Merdeka - GAM (Movimiento de Liberación del Acheh). Fue parte del
equipo de negociación durante el proceso de paz con el gobierno de
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DE LA INSURGENCIA A LA DEMOCRACIA
Indonesia que llevó al acuerdo de cese de hostilidades en 2002. Después del “Memorado de Entendimiento” en 2005, Nashiruddin fue
candidato del GAM para el puesto de gobernador de la región en las
elecciones de 2006, pero renunció. En 2007 estableció la Sociedad de
Desarrollo de Acheh la cual promueve el desarrollo económico de la
comunidad, especialmente para ex combatientes.
Otty Patiño es arquitecto con maestría en estudios políticos. Fue cofundador del M-19 en 1972 y uno de los comandantes que negoció el
acuerdo de paz y proceso de reinserción/ reintegración con el gobierno colombiano. Fue miembro de la Asamblea Nacional Constituyente en 1991 la cual redactó la nueva carta constitucional para
el país. Asimismo ha sido miembro de la ONG “Observatorio para la
Paz” y columnista del principal diario del país “El Tiempo”. Actualmente Otty trabaja con la Alcaldía Mayor de Bogotá en temas culturales.
Suthaharan Nadarajah es candidato al doctorado en el Departamento de Estudios Internacionales y Política en la Escuela de Estudios
Orientales y Africanos (SOAS) de la Universidad de Londres. Su tesis,
que tiene como caso de estudio el conflicto de Sri Lanka y su reciente proceso de paz, estudia cómo la comunidad internacional se
protege a sí misma de amenazas emergentes en contra del orden
internacional a través de marcos globales que combinan temas de
seguridad internacional, desarrollo y libre gobierno. Ha estudiado a
Sri Lanka y los LTTE por aproximadamente diez años y ha publicado
sobre su investigación doctoral. Tiene una maestría en Estudios Internacionales y Diplomacia de la SOAS.
Vera Grabe es antropóloga, candidata al doctorado de Estudios para
la Paz de la Universidad de Granada (España). Fue cofundadora del
M-19 y comandante hasta 1990. Luego fue elegida como miembro
del Congreso de la República (1990-1994). Después y hasta 1998 fue
miembro diplomático de la Embajada de Colombia en Madrid-España. A partir de ese año ha estado trabajando con el Observatorio de
Paz, enseñando educación para la paz a comunidades y en universi-
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AUTORES
dades. Vera también es activista del movimiento de No-Violencia en
Colombia.
Veronique Dudouet es investigadora en el Centro de Investigación
Berghof para el Manejo Constructivo de Conflictos en Berlín. Estudió
Relaciones Internacionales y Seguridad en el Instituto de Estudios
Políticos de Toulouse (2000) y realizó un máster (2001) y doctorado
(2005) en Resolución de Conflictos en el Departamento de Estudios
de Paz de la Universidad de Bradford en el Reino Unido. Sus actuales
áreas de interés incluyen la teoría de transformación de conflictos,
los conflictos asimétricos, la resistencia no-violenta, los procesos de
negociación, los grupos armados no-estatales, las organizaciones de
la sociedad civil.
Wolfram Zunzer trabajó como coordinador para la Red de Recursos para
el Estudio y la Transformación de Conflictos en Sri Lanka y la Fundación Berghof para el Apoyo de la Paz en Berlín de 2001 a 2006.
Actualmente se desempeña como consultor, entrenador, facilitador
e investigador de paz y desarrollo para agencias bilaterales de desarrollo y organizaciones internacionales, y coordinador del programa asociado Acheh/ Indonesia para BFPS. Es politólogo de la Universidad Libre de Berlín, con estudios de relaciones internacionales
y derecho internacional público en Ámsterdam. Wolfram es autor y
coautor, entre otras, de las siguientes publicaciones: Training manual
on conflict prevention and peacebuilding approaches for OECD/DACCPDC, en cooperación con InWent (2007); The Systemic Approach to
Conflict Transformation – Concept and Fields of Application, Berghof
Foundation for Peace Support. Berlin (2006); Development Cooperation and Non- State Armed Groups, [Background study for GDI-DIE
and BMZ, 2005]; Peace and Safety/ Security Analysis Aceh, Indonesia
[Evaluation Study for GTZ/BMZ, 2005.
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