Dimensión Institucional, Jurídica y constitucional de los Acuerdos

Dimensión Institucional, Jurídica y constitucional de los Acuerdos entre
el Estado español y la Santa Sede de 19791.
Oscar Celador Angón
Universidad Carlos III de Madrid
Consideraciones Iniciales
El principio de bilateralidad en las relaciones entre los Estados y las confesiones
religiosas es un instrumento que ha supuesto tradicionalmente un freno considerable
hacia la laicidad, en la medida que ha venido siendo utilizado como un mecanismo que
garantiza a determinadas confesiones religiosas una posición de privilegio frente al
Estado, o frente al resto de las confesiones religiosas o grupos ideológicos. A priori, el
uso de acuerdos entre el estado y las confesiones religiosas puede ser necesario para
aquellos supuestos en los que los fieles de un determinado grupo religioso no pueden
ejercer su derecho de libertad de conciencia. Sin embargo, en la práctica, y dado que los
fieles de las confesiones religiosas que han firmado Acuerdos de cooperación con el
Estado desde la aprobación de la Constitución de 1978, ya tienen reconocido el derecho
a la libertad religiosa en nuestro ordenamiento jurídico, estos han venido sido utilizados
para que las confesiones religiosas mayoritarias obtengan un estatuto jurídico que en
numerosos supuestos contradice nuestro modelo constitucional.
El objetivo de este trabajo es analizar los Acuerdos vigentes entre el Estado y la Santa
Sede, para intentar detectar aquellos supuestos en los cuales sus disposiciones, bien
contradicen directamente el marco constitucional, o bien han legitimado al legislador,
dado su lenguaje ambiguo y susceptible de múltiples interpretaciones, para un
desarrollo legal posterior que conceda privilegios injustificados a la Iglesia católica o,
con carácter general, para que ésta reciba de los poderes públicos un trato incompatible
con el marco constitucional.
Naturaleza Jurídica de los Acuerdos
La Constitución no contiene ninguna referencia, ni expresa ni tácita, que obligue al
Estado a utilizar la técnica de Acuerdos para relacionarse con la Iglesia católica, o con
cualquier grupo religioso. La posibilidad de que el Estado firme Acuerdos de
cooperación con las confesiones religiosas aparece en el art. 7.1 de la Ley Orgánica de
Libertad Religiosa (LOLR), la cual establece que “el Estado, teniendo en cuenta las
1
.Este artículo ha sido aceptado para su publicación en el Volumen nº 6 de la revista BANDUE, Review of
the Spanish Association for the Sciences of Religions..
creencias religiosas existentes en la sociedad española, establecerá, en su caso,
Acuerdos o Convenios de cooperación con las Iglesias, Confesiones y Comunidades
religiosas inscritas en el Registro que por su ámbito y número hayan alcanzado notorio
arraigo en España. En todo caso, estos Acuerdos se aprobarán por ley de las Cortes
generales”.
Los términos en los que está redactado el art. 7.1 son expresivos, e indican que los
Acuerdos con las confesiones religiosas se configuran como una de las posibles vías de
cooperación de los poderes públicos con las confesiones. No se trata ni del único
mecanismo de cooperación ni de un instrumento de uso obligatorio, sino que, en
palabras de Llamazares, se trata de “un simple momento procesal en la formulación de
la voluntad legislativa del Estado, que para asegurar un mayor acierto en su decisión y
en aplicación del principio de participación consagrado en el art. 9.2 CE, escucha la voz
autorizada de las confesiones religiosas para detectar las necesidades especiales de
conciencia derivadas de las diversas creencias para sus ciudadanos” (Llamazares
2011: 397).
Desde esta perspectiva, ¿está obligado el Estado a consensuar sus decisiones en materia
de libertad religiosa de los católicos con la Iglesia católica? El art. 16.3 CE establece
que “los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad
española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia
católica y las demás confesiones religiosas”. La primera cuestión que plantea el art. 16.3
es la necesidad de una referencia expresa a la Iglesia católica en el mismo, ¿acaso no es
una de las confesiones religiosas a las que ya alude el art. 16?, ¿acaso es necesario que
el texto constitucional haga una referencia expresa a la misma para que sus fieles
disfruten de libertad religiosa? Parece evidente que la respuesta a los interrogantes
planteados solo puede ser negativa en un Estado laico que reconoce el derecho de sus
ciudadanos a la libertad religiosa. En otras palabras, si el art. 16 hubiese sido redactado
limitándose a establecer que “los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias
religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de
cooperación con las confesiones religiosas”, su alcance y contenido sería el mismo, ya
que el art. 14 establece un límite preciso al poder del legislador, y es que todos los
ciudadanos son iguales para el Estado, independientemente de si son católicos, si
practican otra religión, o de si no practican ninguna (Llamazares 2011: 268).
Desde esta perspectiva, el principio de cooperación contenido en el 16.3 CE es del todo
innecesario ya que no aporta nada nuevo al principio de participación del 9.2 CE, y su
existencia sólo puede justificarse en el momento histórico en el que se redactó el texto
constitucional. Nos estamos refiriendo: por un lado, a la constitución de un Estado
social, democrático y de derecho, que requería el abandono de la confesionalidad
católica característica del franquismo; y por el otro, a la necesidad de que el proceso de
transformación de un Estado confesional y dictatorial a otro constitucional, laico y
democrático, no se realizase de forma brusca. Esto no impide que el Estado tenga en
cuenta que en determinados supuestos lo religioso presenta una especificidad frente a lo
no religioso, y que exige un tratamiento diferenciado cuando está en juego el ejercicio
del derecho fundamental de libertad religiosa; pero solo en dicha medida, y siempre
operando como límites a dicha cooperación los principios de laicidad del Estado, e
igualdad y no discriminación.
Otro debate que se ha suscitado en este terreno es la conformación de los Acuerdos del
79 como auténticos Tratados Internacionales. El hecho de que los Acuerdos carezcan de
protección internacional no implica menoscabo alguno a la protección del derecho
individual de libertad de conciencia, pues dicho derecho ya está protegido en nuestro
ordenamiento jurídico, tanto por el Tribunal Constitucional en el ámbito de nuestra
jurisdicción interna, como por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Es más, nos
parece extremadamente acertada la posición de Llamazares cuando afirma que estamos
“ante una auténtica ficción jurídica”, y que estos “se asimilan a los tratados
internacionales, pero no son tales” (Llamazares 2011: 284-285). Esta posición se
fundamenta en numerosos razonamientos, entre los cuales creemos que destacan
poderosamente: por una parte, el que no se los enumere como tales en el art. 6 del
Convenio de Viena de 1969; por otra, el hecho de que la Iglesia católica no reconozca
superior, en virtud del principio establecido en el Canon 1404 del código de Derecho
canónico prima sedes a nemine iudicatur, y por lo tanto de que la Iglesia católica no
esté dispuesta a someterse a la jurisdicción de un tribunal internacional; y por último,
esto explicaría el por qué la Iglesia católica jamás ha denunciado el incumplimiento de
ningún Concordato.
Respecto a la inserción en nuestro ordenamiento jurídico de los Acuerdos del 79, hay
que señalar que existen 2 posibilidades: bien considerarlos preconstitucionales (pues
fueron negociados con anterioridad a la aprobación de la Constitución), en cuyo caso se
les aplicaría el punto 3 de la Disposición derogatoria del texto constitucional, que dice
que “quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta
Constitución”; o bien entender que los Acuerdos son postconstitucionales, e interpretar
los mismos de acuerdo con el artículo 95 CE, según el cual “la celebración de un
Tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la
previa revisión constitucional”. En otras palabras, con independencia de la posibilidad
por la que se opte, la Constitución se conforma como un claro límite a la interpretación
de los Acuerdos, ya sea porque son nulos en aquello que la contradigan (si se entiende
que son preconstitucionales); ya sea porque se entienda que son postconstitucionales,
pues, en la medida en la que la Constitución no ha sido revisada, habría que interpretar
los Acuerdos en función de un texto que establece de forma clara y precisa que todos los
españoles son iguales en el ejercicio y titularidad de los derechos y libertades
fundamentales, y por lo tanto en el ejercicio y titularidad de su derecho a la libertad de
conciencia con independencia de cuáles sean sus creencias o convicciones religiosas.
Problemas específicos que plantean los Acuerdos entre el Estado y la Iglesia católica
de 1979: 1) el Acuerdo sobre Asuntos Económicos
a) Consideraciones Iniciales
El Acuerdo sobre Asuntos Económicos (AAE) puede definirse como un pacto entre el
Estado español y la Santa Sede para que la Iglesia católica española, excesivamente
dependiente de los privilegios económicos que tradicionalmente le han concedido los
gobiernos españoles, y en especial durante el régimen franquista, pudiera sobrevivir
económicamente en la España democrática que instauró la Constitución del 78.
El AAE se fundamentó en la a priori buena fe de las partes. El Estado, consciente del
período de transición que debía acometer para consolidar la democracia, se decantó por
una fórmula que permitiera la supervivencia económica de la institución religiosa. El
compromiso del Estado fue temporal, pues el texto del Acuerdo establece que: “el
Estado se compromete a colaborar con la Iglesia católica en la consecución de su
adecuado sostenimiento económico, pero el Estado no puede ni desconocer ni prolongar
indefinidamente obligaciones jurídicas contraídas en el pasado”. A cambio, la Iglesia se
comprometió a educar a sus fieles para que fueran éstos los que la financiaran, es decir,
la Iglesia católica se comprometió a abandonar un modelo claramente contradictorio
con el nuevo marco constitucional lo antes posible. El punto 5 del artículo II es preciso
a este respecto, pues señala que: “la Iglesia Católica declara su propósito de lograr por sí
misma los recursos suficientes para la atención de sus necesidades”.
El procedimiento temporal de financiación que previó el AAE es el siguiente:
La primera fase, denominada de “dotación presupuestaria”, se inició en 1978 y se
tradujo en que el Estado consignase anualmente una partida económica en la Ley anual
de Presupuestos para financiar a la Iglesia católica. Aunque esta fase inicial, de
conformidad con el AAE, debería haber finalizado en 1983, el Gobierno socialista que
gobernaba en aquel momento y los representantes de la Iglesia pactaron que el paso a la
segunda fase fuera posterior (en 1987), con el fin de que la Iglesia tuviera más tiempo
para explicar a sus fieles que debían ser ellos y no el Estado quien le financiara.
La segunda fase prevista en el AAE comenzó en 1998, cuando la Disposición Adicional
Quinta de la Ley de Presupuestos para dicho año estableció que un porcentaje del
Impuesto sobre la Renta de las personas físicas (IRPF) se destinase a fines religiosos y a
otros de interés social. El porcentaje referido fue fijado para cada periodo impositivo en
la respectiva Ley de Presupuestos. En el periodo 1988-1991 coexistió un sistema mixto
de dotación presupuestaria y asignación tributaria, de forma que durante el proceso de
sustitución, que debía llevarse a cabo en el plazo de tres años, a la dotación
presupuestaria se le restaba el importe que la Iglesia católica recibía de la asignación
tributaria, es decir, del porcentaje del IRPF que los contribuyentes asignaban en sus
declaraciones de la renta a la Iglesia, para que la Iglesia recibiese la misma cantidad que
recibía con el sistema puro de dotación presupuestaria.
La tercera fase comenzó en 1991 al implantarse teóricamente el sistema de asignación
tributaria puro. Con este objetivo, el gobierno estableció que cada año, y siempre con la
meta de la autofinanciación, el Estado entregaría mensualmente a la Iglesia católica, en
concepto de entrega a cuenta, una doceava parte de la asignación tributaria del
penúltimo año (ya que se trata de último año del que se conoce la cantidad que el Estado
recauda por IRPF).
La principal crítica que puede hacerse al AAE reside en que, pese al carácter inicial de
temporal (que sirvió para justificar su no concesión a las confesiones que firmaron
Acuerdos con el Estado en el 92), el sistema mixto de asignación tributaria y dotación
presupuestaria se dilató excesivamente en el tiempo provocando: por un lado, una
patente vulneración del compromiso de la Iglesia católica de conseguir la
autofinanciación a través de las donaciones de sus fieles; y por el otro, un atentado
contra nuestro modelo constitucional. En concreto, el sistema de financiación de la
Iglesia católica contenido en el AAE vulneraba los artículos 31 y 16 CE. En virtud del
art. 31 CE todos los españoles, independientemente de sus creencias, deben contribuir
en condiciones de igualdad al sostenimiento de los gastos públicos; mientras que el art.
16, añadido al sentido común de cualquier sociedad democrática, impide configurar al
servicio religioso como un servicio público, lo que se contradice con el hecho de que los
ciudadanos que ponen la cruz en la casilla de la Iglesia católica contribuyan en menor
medida que el resto de los ciudadanos al sostenimiento de los gastos públicos (Amérigo
2006, Torres 2002).
b) Modelo actual de financiación de la Iglesia católica
Las negociaciones entre el Gobierno y la Iglesia católica, que concluyeron con el
modelo de financiación vigente, se realizaron mediante la técnica del intercambio de
Notas entre la Nunciatura y el Ministerio de Asuntos Exteriores. Las dos Notas que se
intercambiaron las partes forman parte de un único documento, de forma que la primera
Nota es del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación dirigida al Nuncio de Su
Santidad en España, y la segunda es la contestación del Nuncio al Ministerio de Asuntos
Exteriores. La negociación finalizó con la emisión de una Nota conjunta el 22 de
diciembre de 2006, según la cual “en el día de hoy se han intercambiado sendas Notas
referidas a los acuerdos alcanzados en relación con la asignación tributaria a favor de la
Iglesia católica y con la renuncia, por parte de la Iglesia católica, a la exención del IVA
y su correspondiente compensación”.
El resultado de las negociaciones entre el Estado y la Iglesia católica fue trasladado al
plano legislativo, mediante la Disposición Adicional decimoctava de la Ley de
Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, y puede resumirse en cuatro
puntos:
En primer lugar, el sistema mixto de dotación presupuestaria y asignación tributaria se
sustituyó por un sistema puro de asignación tributaria. Hasta ese momento, las personas
que realizaban la declaración de IRPF podían indicar, mediante una casilla destinada a
tal efecto (asignación tributaria), si deseaban financiar a la Iglesia católica con un
porcentaje de dicho impuesto; sin embargo, en el supuesto de que el importe económico
previamente pactado entre el Estado y la Iglesia no se cubriera con dicho porcentaje, el
Estado compensaba a la Iglesia con una partida consignada con este fin en los
presupuestos generales del Estado (dotación presupuestaria). Por lo tanto, el Estado
garantizaba cada año a la Iglesia católica los mismos ingresos económicos, con
independencia del número de contribuyentes que indicasen en la declaración de IRPF su
deseo de financiar a la Iglesia católica.
El nuevo sistema de financiación implica que desaparece la dotación presupuestaria, por
lo que la Iglesia católica recibirá exclusivamente un porcentaje del IRPF de aquellos
contribuyentes que así lo manifiesten expresamente en su declaración de la renta.
En segundo lugar, la Iglesia católica pretendió que el porcentaje del IRPF que pudieran
destinarla los contribuyentes se incrementara del 0,52 que venía recibiendo al 0,8 %,
pero las partes acordaron que el porcentaje fuera el 0,7%. A este 0,7% hay que sumar la
porción que las instituciones dependientes de la Iglesia católica reciben del 0,7 %
destinado a otros fines de interés social. Así las cosas, desde la declaración del IRPF del
2008, los contribuyentes pueden decidir si dedican el 0,7 del impuesto a financiar a la
Iglesia católica, a fines de interés social, a ambos fines o a ninguno.
En tercer lugar, desaparecen las exenciones y no sujeciones de la Iglesia al pago del
IVA, cuando ésta adquiera bienes para fines religiosos. Sobre este particular luego
volveremos.
Y en cuarto lugar, la Iglesia católica se comprometió a presentar anualmente una
memoria económica el Estado, donde explique el destino de los ingresos recibidos a
través del sistema de asignación tributaria.
La fórmula más sencilla para regular el sistema de financiación de la Iglesia católica
hubiera sido que el Gobierno regulara de forma unilateral esta materia, pero el AAE
establece que el Estado y la Iglesia deben estar de acuerdo para interpretar o aplicar el
Acuerdo. Esta situación, añadida a la ausencia de interés por parte de la Iglesia por
modificar un sistema de financiación privilegiado y claramente inconstitucional, explica
porqué una medida que debió adoptarse en 1990 no pudo llevarse a cabo hasta el 2007.
La negociación fue satisfactoria para ambas partes. El Gobierno consiguió que la Iglesia
aceptase pasar a la penúltima fase diseñada en el AAE conducente a que en el futuro
ésta se autofinancie, lo que no habían podido conseguir los Gobiernos precedentes.
Mientras que la Iglesia consiguió un nuevo sistema de financiación, al que por otra parte
ya había acordado someterse en 1990 a través del AAE. En otras palabras, la Iglesia no
renunció a nada a lo que no tuviera que renunciar y además lo hizo 16 años después de
la fecha pactada, y a cambio consiguió un modelo de financiación que, a diferencia del
modelo previo, carece de fecha de caducidad.
c) Régimen fiscal de la Iglesia católica
Hasta el acuerdo del 2006, el AEE planteaba dos problemas de constitucionalidad en
materia de régimen fiscal y tributario.
En primer lugar, con respecto al resto de las confesiones religiosas que tienen Acuerdo
de cooperación, las que no lo tienen y las entidades de sin ánimo de lucro y de interés
general, la Iglesia católica disfrutaba de un supuesto más de no sujeción al IVA que
éstas, pero además la exención era aplicable en su caso no solo para las actividades
concretas que se declaran exentas para las confesiones religiosas inscritas en el Registro
de Entidades Religiosas, sino que ésta era de carácter total (Torres 2011).
Y en segundo lugar, el art. 2 del protocolo final del AAE es claramente inconstitucional,
ya que establece que “ambas partes establecerán, de común acuerdo, los conceptos
tributarios vigentes en los que se encuentran las exenciones y los supuestos de no
sujeción enumerados en los artículos III y IV del presente Acuerdo. Siempre que se
modifique sustancialmente el ordenamiento jurídico tributario español, ambas Partes
concretarán los beneficios fiscales y los supuestos de no sujeción que resulten aplicables
de conformidad con los principios de este Acuerdo”. Esto implica un serio atentado
contra la soberanía del Estado, ya que una interpretación estricta del artículo implica
que ambas partes deban ponerse de acuerdo para modificar un Acuerdo de por si
ventajoso, privilegiado y que discrimina positivamente a la Iglesia católica frente a los
otros grupos religiosos o ideológicos.
d) El problema del IVA
El IVA es un impuesto de carácter objetivo que graba las entregas de bienes muebles e
inmuebles efectuadas con independencia del receptor de las mismas, que ha sido
armonizado a nivel europeo para garantizar que los bienes y servicios puedan circular
libremente dentro del mercado interior de la Unión Europea. El principal obstáculo con
el que se han encontrado tradicionalmente los Gobiernos españoles en este terreno, es
que de acuerdo con el AAE la Iglesia católica estaba exenta del pago de cualquier
tributo o impuesto.
El AAE establece que en el caso de que se creen nuevos impuestos es necesario que el
Gobierno y la Iglesia se pongan de acuerdo, para determinar el nuevo régimen fiscal de
la Iglesia. Por este motivo, cuando el IVA se implantó en España en 1985, debido a la
ausencia de interés de la Iglesia católica en ponerse de acuerdo con el Estado para
someterse al mismo, el Gobierno del momento tuvo que eximir a la Iglesia de su pago.
La aplicación práctica de esta medida tributaria ha tenido consecuencias perniciosas en
el ordenamiento tributario. Los españoles debemos pagar el IVA o el impuesto de
transmisiones patrimoniales en el caso de que queramos comprar un vivienda según sea
de obra nueva o de segunda mano, con independencia de nuestros ingresos económicos,
ya que ambos impuestos gravan un porcentaje del precio de la vivienda; sin embargo, en
el caso de que la Iglesia adquiriese bienes muebles para su labor religiosa o viviendas
para sus sacerdotes o miembros de su clero estaba exenta del pago de ambos impuestos
(Torres 2011).
La Comisión Europea remitió un informe a España en diciembre de 2005 solicitando
que la Iglesia católica fuera gravada con el IVA, o en otro caso denunciaría a España
ante el Tribunal de Justicia de Luxemburgo. El Gobierno respondió a la Comisión que
el AAE es un Tratado Internacional que se firmó antes del ingreso de España en la
Unión Europea, y en virtud del mismo España no podía grabar con el IVA las
actividades religiosas de la Iglesia católica, salvo que ésta aceptase voluntariamente su
sometimiento al impuesto (Félix Ballesta, Martínez Félix, 2007).
La Comisión Europea respondió que la normativa comunitaria obliga a España a
recurrir a todos los medios apropiados para eliminar las incompatibilidades entre la
legislación comunitaria y la nacional. La recomendación de Bruselas al Gobierno
español fue que se cuantificase cuál era el importe que la Iglesia católica se ahorraba
como consecuencia de esta exención fiscal, y que España, ya fuera cobrando el
impuesto directamente a la Iglesia, ya fuera manteniendo la exención fiscal, cumpliese
con la legislación comunitaria y abonase el IVA.
El sometimiento de la Iglesia católica al IVA fue uno de los resultados de las
negociaciones entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y la Nunciatura Apostólica en
diciembre de 2006. Sin embargo, el impulsor de la renuncia de la Iglesia católica a
pagar el IVA no fue el Gobierno sino la Unión Europea, cuyas presiones utilizó el
Gobierno para conseguir la renuncia de la Iglesia, pero sin las cuales probablemente el
Gobierno no se hubiera atrevido a someter a la Iglesia a su pago.
Problemas específicos que plantean los Acuerdos entre el Estado y la Iglesia católica
de 1979: 2) el Acuerdo sobre Educación y Asuntos Culturales
El principal debate que genera el Acuerdo sobre Educación y Asuntos Culturales
(AEAC) es la referencia a la impartición de la enseñanza de la religión en la escuela
pública, ya que pese a que la Constitución española no contiene ninguna referencia, ya
sea expresa o tácita, a la obligación del Estado a impartir dicha enseñanza, el art. II del
AEAC es expresivo al establecer que “los planes educativos de los niveles de educación
preescolar de EGB, BUP y los grados de formación profesional correspondientes a
alumnos de las mismas edades, incluirán la enseñanza de la religión católica en todos
los centros de educación, en condiciones equiparables a las demás disciplinas
fundamentales”. Ésta es una situación contradictoria pues nos encontramos, de una
parte, con que el art. 16.3 de la CE establece la laicidad del Estado (“ninguna confesión
tendrá carácter estatal”), es decir la religión no puede ser ni fin ni objetivo estatal; y de
otra, el compromiso que asume el Estado, en virtud del AEAC, de ofertar la enseñanza
de la religión en las escuelas públicas.
Así las cosas, desde la perspectiva de su constitucionalidad, el AEAC plantea dos
problemas: la introducción de una enseñanza confesional en la escuela pública que, en
palabras del AEAC, debe impartirse en condiciones equiparables a las demás disciplinas
fundamentales, y el régimen jurídico del profesorado responsable de impartir esta
enseñanza.
a) Enseñanza de la religión y escuela pública
El modelo de enseñanza de la religión al que se refiere el AEAC no es la enseñanza de
la religión como hecho cultural, o consiste en la mera transmisión de conocimientos
objetivos sobre lo religioso, sino que se trata de un modelo de enseñanza de la religión
confesional que tiene por objeto la transmisión de determinadas convicciones o
creencias desde una perspectiva proselitista y parcial, reclamando la adhesión personal
de los alumnos a las mismas. De forma coherente con el carácter confesional de la
enseñanza, el art. VI del AEAC establece que “A la jerarquía eclesiástica le corresponde
señalar los contenidos de la enseñanza y formación religiosa católica, así como
proponer los libros de texto y material didáctico relativos a dicha enseñanza y
formación”.
Hasta la aprobación de la LOGSE la enseñanza de la religión se configuraba como una
materia ordinaria, debiendo los alumnos optar entre dicha enseñanza u otras enseñanzas
alternativas, como Ética y Moral, siendo la enseñanza elegida por el alumno evaluada
en igual condiciones que el resto de las asignaturas. La aprobación de la LOGSE
modificó el marco descrito, debido a la regulación de la enseñanza de la religión a
través de los Reales Decretos 1006/1991 y 1007/1991 de 14 de junio que, con carácter
general, establecieron que los alumnos debían optar entre la enseñanza de la religión o
actividades de estudio orientadas por un profesor que no serían objeto de evaluación. La
regulación aludida fue objeto de numerosos recursos ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, cuya estimación por el Tribunal Supremo supuso la declaración de
nulidad de varios de sus artículos2.
La necesidad de adaptar la enseñanza de la religión a las sentencias del Tribunal
Supremo aludidas, añadida a la de ajustar la enseñanza de la religión a los acuerdos de
cooperación firmados entre el Estado español y las confesiones minoritarias en 1992,
propició la aprobación del Real Decreto 2438/1994 de 16 de diciembre.
2
. La nulidad afectó a los artículos 7 y 14 del Real Decreto 1006/1991, así como a los artículos 7 y 16 del
Real Decreto 1007/1991 Vid. Sentencias de la Sección tercera de la Sala tercera de 9 de junio de 1994
(Recurso número 7300/1992), de 30 de Junio de 1994 (Recurso número 1636/1991, de 3 de febrero de 1994
(Recurso número 1635/1991, de 17 de marzo de 1994 (Recurso número 4915/1992), y de 9 de junio de 1994
(Recurso número 7300/1992).
El RD 2438/1994 estableció un modelo de enseñanza de la religión en virtud del cual:
los alumnos que optasen por no recibir enseñanza de la religión debían recibir
obligatoriamente y en horario simultaneo enseñanzas alternativas, las cuales no podían
versar sobre las áreas o materias del currículo escolar ni ser evaluadas. Esta dinámica
fue rota por la Ley Orgánica de Calidad de la Educación (LOCE), aprobada en 2002. De
acuerdo con la LOCE, los alumnos tenían que optar entre cursar enseñanza de la
religión confesional, o bien recibir enseñanza de la religión desde una óptica cultural e
histórica. El modelo de enseñanza de la religión de la LOCE se recogía en la disposición
adicional segunda de la norma, y a grandes rasgos se caracterizó por tres factores: 1) Se
creó una asignatura obligatoria y evaluable denominada Sociedad, Cultura y Religión, la
cual a su vez comprendía dos opciones, una laica y otra confesional, entre las cuales
debían optar los padres de los alumnos. 2) La enseñanza de la religión confesional se
ajustaba al régimen ya descrito, es decir, a la normativa previa a la aprobación de la Ley
de Calidad. Y 3) de forma coherente con los contenidos de la enseñanza, el Estado
seleccionaba y controlaba los libros de texto, profesorado y material escolar de la
opción no confesional, y las confesiones religiosas que tenían firmados acuerdos con el
Estado los de la opción confesional.
En otras palabras, la LOCE convirtió a la enseñanza de la religión en evaluable,
rompiendo así con la tradición legislativa previa e ignorando la jurisprudencia del
Tribunal Supremo a este respecto, sin tener en cuenta que un caso se evalúa la fe y en el
otro la transmisión objetiva de conocimientos.
En mayo del 2006 la LOCE fue modificada por la Ley Orgánica de Educación (LOE),
devolviendo a la enseñanza de la religión una formulación más coherente con el marco
constitucional. Con la nueva regulación la enseñanza de la religión se conforma como
una enseñanza de oferta obligatoria para los centros, pero de carácter voluntario para los
alumnos. Los padres pueden optar entre que sus hijos reciban enseñanza de religión
católica, evangélica, judía o musulmana; o bien que no reciban enseñanza de la religión,
en cuyo caso los alumnos no tendrán que cursar una enseñanza alternativa, y los
colegios se responsabilizan de que estos no sean desatendidos. La evaluación de la
enseñanza de la religión se realizará en los mismos términos que las demás asignaturas,
pero su calificación no se computará en las convocatorias en las que deban entrar en
concurrencia los expedientes académicos como, por ejemplo, para obtener becas o pasar
de curso.
La reforma operada a través de la LOE no fue baladí, ya que anuló las disposiciones de
la LOCE referentes a la evaluación de la enseñanza, y eliminó la enseñanza alternativa a
la enseñanza de la religión. La existencia de una enseñanza alternativa a la enseñanza de
la religión era atípica, ya que España era el único país europeo en el cual los alumnos de
las escuelas públicas debían cursar una enseñanza sustitutoria por negarse a cursar una
enseñanza confesional, lo cual suponía una auténtica sanción para su libertad de
conciencia. El nuevo marco permite que aquellos alumnos que no quieran enseñanza de
la religión puedan hacer aquello que deseen durante el horario dedicado a esta
enseñanza, bajo la tutela de los centros escolares; e incluso en el supuesto de que la
enseñanza de la religión se localice al principio o al final del día escolar éstos podrán
entrar más tarde al centro o regresar antes a sus domicilios.
b) Régimen jurídico de los profesores de religión católica
El otro fleco de las relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas en el terreno
de la educación, es el relativo al régimen jurídico de profesores que imparten enseñanza
de la religión en la escuela pública. De acuerdo con el carácter confesional que presenta
esta enseñanza, el Estado y la Santa Sede pactaron en el AEAC que: “la enseñanza
religiosa será impartida por las personas que, para cada año escolar, sean designadas por
la autoridad académica entre aquellas que el Ordinario diocesano proponga para ejercer
esta enseñanza”; respecto a la situación económica de este colectivo el Acuerdo
estableció que ésta “se concertará entre la Administración Central y la Conferencia
Episcopal española” (Arts. III, VI y VIII del AEAC). Los términos del Acuerdo son, por
una parte, muy precisos al establecer qué parte decide quién imparte la enseñanza, pero
por la otra, no son nada claros a la hora de determinar quién contrata y paga el salario
del profesorado (Cubillas 2002).
El cese de los profesores de religión no se regula expresamente en el AEAC, siendo la
regla general que el mismo se produzca, bien mediante la falta de la propuesta de la
autoridad eclesiástica necesaria para su renovación anual, bien mediante una
notificación discrecional de las autoridades eclesiásticas durante la prestación de los
servicios. Las decisiones de las autoridades eclesiásticas son vinculantes para las
autoridades académicas, y pueden cesar a los profesores de religión cuando lo estimen
procedente sin necesidad de justificar su decisión al respecto. La decisión del despido de
los profesores de religión, al igual que ocurre con su selección, le corresponde en
exclusiva a la Iglesia católica, y suele justificarse en motivos de índole religioso, en que
la enseñanza sea contraria a la doctrina católica, la incorrecta pedagogía religiosa o a las
deficiencias en la fe o vida cristiana del profesor.
La LOE reguló el régimen jurídico de los profesores de religión católica que
desempeñan su labor en las escuelas públicas de acuerdo con dos parámetros. En primer
lugar, respetando lo pactado con las confesiones religiosas, los profesores de religión
son elegidos por éstas para cada curso escolar, ya que la misión de estos docentes es la
transmisión de la fe religiosa del grupo religioso que representan. Y en segundo lugar,
la laguna jurídica sobre el régimen económico y laboral de los profesores de religión fue
resuelta ordenando que estos sean contratados en régimen laboral por las
administraciones públicas, asimismo accederán a su destino de acuerdo a los criterios
objetivos de igualdad, mérito y capacidad, y recibirán las retribuciones que
correspondan a los profesores interinos del mismo nivel educativo (Cubillas 2002).
El Real Decreto 696/2007, de 1 de junio, por el que se regula la relación laboral de los
profesores de religión, establece que la contratación laboral de los profesores de religión
se regirá por el Estatuto de los Trabajadores, “La contratación de los profesores de
religión será por tiempo indefinido, salvo en los casos de sustitución del titular de la
relación laboral que se realizará de conformidad con el artículo 15.1c) del Estatuto de
los Trabajadores y sin perjuicio de lo dispuesto en las causas de extinción del contrato
que figuran en el presente real decreto” (Artículo 4). Respecto a los supuestos de
despido de los profesores de religión, la norma establece estable como uno de los
supuestos de extinción de la relación laboral entre la Administración educativa y los
profesores de religión la “revocación ajustada a derecho de la acreditación o de la
idoneidad para impartir clases de religión por parte de la Confesión religiosa que la
otorgó” (Artículo 7.b).
c) La doctrina del Tribunal Constitucional
La impartición de la enseñanza de la religión en la escuela pública difícilmente supera el
filtro del principio de laicidad, por lo que mayor dificultad presenta un modelo laboral
en el cual el Estado contrata a un colectivo docente que, a diferencia del resto del
personal al servicio de las Administraciones públicas, no ha superado un proceso
selectivo tutelado por los poderes públicos, y es contratado o despedido en función de
los intereses de una institución religiosa.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre este particular en diversas
ocasiones3, entendiendo que la contratación por parte de las administraciones de los
profesores de religión no lesiona el marco constitucional, pues “no cabe negar que la
contratación laboral constituya igualmente un método constitucionalmente válido de
cumplimiento de los compromisos alcanzados con base en el precepto constitucional,
siendo por lo demás claro que, por principio, constituye una opción que persigue lograr
la máxima equiparación posible en el estatuto jurídico y económico de los profesores de
religión con respecto al resto de los profesores, sin perjuicio de sus singularidades
específicas” (STC 38/2007, F.J. 13).
De esta manera, el Tribunal Constitucional viene concediendo un alcance y contenido
prácticamente ilimitado al principio de cooperación con las confesiones religiosas,
contenido en el artículo 16.3 CE, y contradice el tercer punto del artículo 103 CE, según
el cual el acceso a la función pública se procederá de acuerdo con los principios de
mérito y capacidad, ya que la valoración de los méritos se ve claramente distorsionada
al ser una confesión religiosa la responsable de determinar qué personas son las
adecuadas para ser contratadas por las administraciones públicas. Otro factor a tener en
cuenta, es la especificidad de la relación laboral de los profesores de religión la cual se
aprecia en que, a diferencia de cualquier otra modalidad contractual,
independientemente del tiempo que el profesor lleve prestando sus servicios de forma
continuada, dicha relación no puede tipificarse como indefinida. La relación laboral del
profesorado de religión debe ser de carácter eventual por dos motivos: primero, porque
el número de profesores contratados puede variar cada año en función del aumento o
disminución de las solicitudes de los alumnos; y segundo, debido a la sumisión de los
profesores a la autoridad discrecional y potestativa de las autoridades eclesiásticas, las
cuales pueden solicitar su cese o no renovación en cualquier momento.
Respecto al encaje constitucional del modelo de contratación de los profesores de
religión católica, el tribunal entiende que “es claro que el cumplimiento de los
compromisos de incorporación del profesorado al claustro docente de los centros de
enseñanza y de atención a su sostenimiento financiero podría lograrse mediante otros
procedimientos distintos al de la contratación del profesorado en régimen laboral por
las Administraciones, como los que se aplicaron en el pasado en los primeros años de
vigencia del Acuerdo sobre enseñanzas y asuntos culturales u otros posibles. Sin
embargo, no cabe negar que la contratación laboral constituya igualmente un método
constitucionalmente válido de cumplimiento de los compromisos alcanzados con base
en el precepto constitucional […] En todo caso, la opción por una u otra solución
instrumentadora del acuerdo de cooperación no altera en modo alguno la realidad
subyacente a la cuestión ni su problemática constitucional. Y ésta no es otra que la que
determina la impartición en los centros educativos de enseñanza religiosa con los
contenidos y con los requisitos de idoneidad personal establecidos por las autoridades
3
. En este sentido, son especialmente relevante sus sentencias STC 38/2007, de 15 de diciembre de 2007, y
STC 51/2011, de 14 de abril de 2011.
religiosas. Que ello se articule o no mediante contratos laborales y que tales contratos,
en su caso, se celebren por las autoridades eclesiásticas o se realicen directamente por
las Administraciones públicas pagadoras, constituyen decisiones de política legislativa
relevantes a diferentes efectos, entre ellos, y muy significativamente, al del
reconocimiento y la mejor protección de los derechos económicos y sociales de los
profesores, pero que, en principio, resultan irrelevantes en términos de
constitucionalidad del sistema” (STC 38/2007, F.J. 13).
Este planteamiento se reproduce en la STC 51/2011, donde, en palabras de Llamazares,
aunque “no se trata de un supuesto igual al de la sentencia del 2007, pero sus
argumentos son más bien endebles. Porque aquí también se subordina, a mi modo de
ver injustificadamente, derechos fundamentales de la persona al derecho también
fundamental, pero derecho derivado y al servicio de los derechos de los individuos, de
libertad religiosa de la Iglesia” (Llamazares 2011: 367).
La posición del Tribunal Constitucional en sus diferentes pronunciamientos es
excesivamente ambigua, ya que, en su opinión, el Estado no tiene la obligación de
contratar a los profesores de religión, o incluso de pagarles el salario, ya que cualquier
decisión de los poderes públicos en este ámbito (ya sea contratar, ya sea no contratar a
los profesores) es coherente con el mandato constitucional de cooperación. Asimismo,
el Tribunal Constitucional parece ignorar que la cooperación del Estado está limitada
por la capacidad de actuar de los poderes públicos en este contexto específico, es decir,
por la neutralidad estatal y la separación o no confusión entre lo estatal y lo religioso.
La cooperación entendida como prestación (por contratación) por parte del Estado de las
personas encargadas de realizar labores de proselitismo y adoctrinamiento en la escuela
pública, supone que el Estado promueve y fomenta unas determinadas creencias
religiosas, dejando de ser neutral (Fernández A. 2009); por no hablar de la “confusión
entre funciones religiosas y estatales” ya que el Estado se convierte en el empleador de
los profesores de religión confesional en un contexto público y, por lo tanto, ideológica
y religiosamente neutral.
Problemas específicos que plantean los Acuerdos entre el Estado y la Iglesia católica
de 1979: 3) el Acuerdo sobre Asuntos Jurídicos
El Acuerdo sobre Asuntos Jurídicos (AAJ) se pronuncia sobre el matrimonio canónico
en el art. VI de forma que: “el Estado reconoce los efectos civiles al matrimonio
celebrado según las normas del Derecho canónico. Los efectos civiles del matrimonio se
producen desde su celebración. Para el pleno reconocimiento de los mismos, será
necesaria la inscripción en el Registro Civil, que se practicará con la simple
presentación de la certificación eclesiástica de la existencia del matrimonio. Los
contrayentes, a tenor de las disposiciones del derecho canónico, podrán acudir a los
Tribunales eclesiásticos solicitando declaración de nulidad o pedir decisión pontificia
sobre matrimonio rato y no consumado. A solicitud de cualquiera de las partes, dichas
resoluciones tendrán eficacia en el orden civil y se declararán ajustadas al Derecho del
Estado en resolución dictada por el Tribunal Civil competente”. El art. VI se refiere a
dos realidades diferentes, la validez civil del matrimonio canónico y la validez de las
resoluciones eclesiásticas sobre su nulidad o las decisiones pontificias sobre matrimonio
rato y no consumado en el ordenamiento jurídico estatal (Cubillas 1985; López Alarcón
1994; Martinell 1990).
La regulación estatal sobre la materia matrimonial debe girar sobre un doble
planteamiento, ser lo más respetuosa posible con la libertad de conciencia, y tener en
cuenta las peculiares exigencias de las creencias religiosas de los ciudadanos (en la
medida en la que lo permitan los principios de igualdad entre todos los ciudadanos y el
de laicidad). De acuerdo con este planteamiento, a diferencia de otros grupos religiosos
para los cuales la nulidad o la disolución de su matrimonio es su tema que solo le
compete al Estado (musulmanes, judíos y protestantes), para los católicos, en la medida
en la que estos creen en conciencia que la única autoridad que puede disolver o declarar
nulo su matrimonio es la religiosa, nuestro ordenamiento jurídico ha previsto la
posibilidad de reconocer eficacia civil a las resoluciones de las jurisdicciones
eclesiásticas competentes en el ámbito matrimonial, siempre y cuando éstas respeten el
principio de igualdad y de laicidad del Estado.
Desde esta perspectiva, el sistema matrimonial español se concentra en un solo tipo de
matrimonio, el civil, pero que puede celebrarse de acuerdo con una pluralidad de
formas, incluyéndose en este apartado las formas religiosas (y dentro de éstas la
católica), las cuales podrán tener validez civil, cuando cumplan los requisitos de validez
civiles requeridos para todo matrimonio. Los argumentos desde los que construye el
sistema son dos. En primer lugar, independientemente de la forma de celebrar el
matrimonio su regulación le corresponde al ordenamiento jurídico estatal, es decir el
conocimiento de todo lo referido a los requisitos de validez y efectos civiles de los
matrimonios canónicos debe ser competencia de los tribunales estatales. Y en segundo
lugar, la interpretación conjunta de los principios de libertad religiosa, laicidad del
Estado, y soberanía estatal sobre la regulación del matrimonio, implica en este ámbito
que la soberanía del Estado se superpone a la de las confesiones religiosas (con
independencia de que éstas firmen acuerdos con el Estado), por lo que los derechos
confesionales que pretendan tener eficacia civil deberán subordinarse al Derecho estatal
(Suarez Pertierra 1981: 99 y ss.).
La primera parte del art. VI del AAJ no plantea problemas desde la óptica
constitucional, ya que la posibilidad de que los fieles de cualquier creencia puedan
romper su unidad conyugal de acuerdo con sus convicciones religiosas forma parte de
su derecho de libertad religiosa. Otra cosa bien diferente es lo que ocurre cuando dichos
creyentes pretenden que su decisión matrimonial en el ámbito religioso tenga eficacia
civil, ya que el juez civil no se configura como un mero ejecutor de la sentencia
canónica, sino que ejerce la potestad que le confiere en exclusiva el art. 117.3 CE. Por
lo tanto, “el juez civil homologa la sentencia sólo si con arreglo al Derecho civil, el
hubiera dado el mismo resultado” (Llamazares 2011: 351), es decir, el juez civil
solamente puede homologar directamente las sentencias canónicas referidas a defectos
de forma (a las que el art. 60 del Código Civil hace una remisión material), mientras que
en los demás supuestos deberá entrar en el fondo de la causa y determinar si el mismo
supuesto en el Derecho civil conduciría al resultado pretendido por la resolución
eclesiástica. Esta solución, por una parte, es la única coherente con los principios
constitucionales de unidad de jurisdiccional (117 CE), derecho a la tutela judicial
efectiva y al juez ordinario predeterminado por la ley (24.1 y 2. CE); y por la otra parte,
permite que los creyentes que así lo deseen acudan a los tribunales canónicos en la
medida en que piensan que son los únicos competentes para decidir acerca de la
disolución o nulidad de su matrimonio canónico, eludiendo un ataque contra los
principios de igualdad y de laicidad.
Problemas específicos que plantean los Acuerdos entre el Estado y la Iglesia católica
de 1979: 4) el Acuerdo sobre Asistencia religiosa en las Fuerzas Armadas y Servicio
Militar de Clérigos y Religiosos
El Acuerdo sobre Asistencia religiosa en las Fuerzas Armadas y Servicio Militar de
Clérigos y Religiosos (AAR) tiene un doble objeto. En primer lugar, en la medida en la
que existía un servicio militar obligatorio, a priori de obligado cumplimiento para todos
los ciudadanos varones españoles, regulaba el supuesto de los sacerdotes y miembros
del clero. Y en segundo lugar, el establecimiento de un mecanismo que sirviese para
ofrecer un servicio de asistencia religiosa para que los católicos pudieran ejercer su
derecho de libertad religiosa, en las peculiares condiciones en las que se desarrolla su
vida cotidiana durante su servicio en las Fuerzas Armadas.
La asistencia religiosa en las fuerzas armadas es un supuesto que aparece recogido en la
LOLR, según la cual: “para la aplicación real y efectiva de estos derechos, los poderes
públicos adoptarán las medidas necesarias para facilitar la asistencia religiosa en los
establecimientos públicos militares, hospitalarios, asistenciales y otros bajo su
dependencia, así como la formación religiosa en centros docentes públicos” (art. 2.3
LOLR). El AAR debe interpretarse teniendo en cuenta que en los supuestos aludidos
por la LOLR, el sujeto beneficiario de la asistencia se encuentra privado de libertad, por
lo que la única posibilidad que tiene el individuo para poder ejercer su derecho
fundamental es que el Estado ejercería una acción positiva, tendente a remover los
obstáculos que impiden dicho ejercicio. Por este motivo, la doctrina ha venido
entendiendo que la Asistencia religiosa en las Fuerzas Armadas forma parte del
“contenido esencial del derecho de libertad religiosa, y se configura como una
manifestación del principio de cooperación que no violenta al de laicidad” (Llamazares
2011; Martí 2009; Contreras 1990; Contreras 2002).
Ahora bien, lo que no está tan claro es en qué medida los poderes públicos tienen que
responsabilizarse laboral y/o económicamente del colectivo encargado de prestar la
asistencia. Los modelos más coherentes con nuestro marco constitucional son los de
libertad de acceso y salida, de forma que el Estado asume la obligación de eliminar
aquellos obstáculos que impidan el ejercicio del derecho fundamental, pero quienes
prestan el servicio son las confesiones religiosas. De esta manera, si bien el Estado
autoriza la libre entrada de los representantes de la Iglesia católica en un
establecimiento público cuando lo solicite un interno (que es el titular del derecho), la
prestación no se tipificaría como un servicio público ni los ministros confesionales
como funcionarios del Estado, o bien la otra opción sería que, cuando sea posible, se
permita la salida del interno del centro público para recibir la asistencia (Contreras
1990: 87).
De acuerdo con este planteamiento, la principal duda que plantea la lectura del AAR es
sí no hubiera bastado con la aprobación de una norma de carácter unilateral que regulase
la asistencia religiosa con carácter general, y dentro de ésta, como un subtipo más, la
católica. En otras palabras, ¿es tal la especificidad que plantea la asistencia religiosa
católica como para exigir la existencia de un Acuerdo entre el Estado y la Santa Sede?
La respuesta sólo puede ser negativa, ya que, independientemente de que un grupo
religioso haya firmado o no un Acuerdo con el Estado, el art. 2.3 de la LOLR reconoce
a sus fieles (al igual que a los de cualquier otro grupo religioso) el derecho a recibir la
asistencia religiosa, de ahí que lo único que se puede extraer del AAR es la existencia
de un régimen diferente y privilegiado para la Iglesia católica que es difícil de sustentar
en razonamientos de carácter objetivo. El trato privilegiado no se deriva expresamente
del AAR, sino de los desarrollos legislativos ulteriores del mismo, y reside en que para
los musulmanes, judíos y evangélicos (según el art. 10 de los respectivos Acuerdos
firmados en el 92 con estos grupos religiosos), se recoge el derecho de sus fieles que
presten servicios en las Fuerzas Armadas a recibir asistencia religiosa, y al acceso a
lugares de culto, ya sea mediante la salida del militar del recinto militar o mediante la
entrada de ministros de culto de las respectivas confesiones; pero, a diferencia de lo que
ocurre con los capellanes castrenses católicos, no se prevé la existencia de un cuerpo
profesionalizado de capellanes musulmanes, evangélicos o judíos (o de cualquier otra
creencia religiosa).
Como consecuencia de reminiscencias de carácter histórico, uno de los temas centrales
del AAR es la exención del servicio militar de una parte del clero. Se trata de una
disposición que en la actualidad, al no existir ya un servicio militar obligatorio, no tiene
eficacia jurídica, pero al que vamos a referirnos por tratarse de un supuesto que suponía
una clara discriminación por motivos religiosos. Según el art. VI “a fin de asegurar la
debida atención pastoral del pueblo se exceptúan del cumplimiento de las obligaciones
militares, en toda circunstancia, a los obispos y asimilados en derecho”. El art. V regula
el régimen al que deben someterse los presbíteros en el caso de que realicen el servicio
militar de forma que, por un lado, no se les podrá encomendar misiones que sean
incompatibles con su estado de acuerdo con el derecho canónico, y por el otro, se prevé
la posibilidad de que en el supuesto de que estos realicen determinadas actividades de
carácter pastoral se les pueda convalidar como su de una auténtica prestación social
sustitutoria se tratase.
Las disposiciones mencionadas del AAR contradicen el art. 30.1 CE, que recoge el
derecho/deber de todos los ciudadanos de defender a España, y carece de justificación
constitucional alguna. La obligación y responsabilidad de que los fieles católicos
reciban la debida atención pastoral no puede recaer en el Estado por mandato del
principio de laicidad, de ahí la incongruencia de exceptuar del servicio militar a un
colectivo (los obispos) por el mero hecho de ocupar un papel determinante en la
jerarquía eclesiástica. Lo mismo cabe decir de la imposibilidad de encomendar a los
presbíteros misiones que sean incompatibles con su estado de acuerdo con el derecho
canónico, ya que éste mandato solo sería coherente si se previese la imposibilidad de
encomendar a todos miembros de las Fuerzas Armadas misiones incompatibles con su
libertad de conciencia.
Consideraciones finales
Como ha podido observarse, el principal problema que presentan los Acuerdos del 79
desde la perspectiva de su constitucionalidad, no reside tanto en sus disposiciones como
en el hecho de haber servido de apoyatura para posteriores desarrollos legislativos
claramente inconstitucionales. Por ejemplo, el Estado continúa financiando a la Iglesia
católica porque así lo han decidido los diferentes gobiernos que se han sucedido en
democracia, de hecho, en el caso de cumplirse lo pactado en 1979 el Estado debería
dejar de financiar a la Iglesia católica. Una situación parecida ocurre con la enseñanza d
la religión en la escuela pública, pues el AEAC, si bien introduce la enseñanza de la
religión católica en la escuela pública, no ordena al Estado contratar o pagar el salario
de los docentes.
A continuación, y de acuerdo con el esquema elegido para abordar el presente estudio se
ofrecen algunas claves sobre la posible inconstitucionalidad de los Acuerdos del 79, a
saber:
1) La enseñanza de la religión católica en la escuela pública, y más concretamente la
formula que el legislador ha previsto para su impartición, choca frontalmente con el
carácter laico que deben tener los espacios tutelados por los poderes públicos. En este
sentido, el art. II del AEAC, que ordena la inclusión de la enseñanza de la religión
católica “en todos los centros de educación, en condiciones equiparables a las demás
disciplinas fundamentales”, parece claramente inconstitucional. Otra cosa sería si la
enseñanza se impartiese al principio o al final del día escolar en horario extraescolar.
Sin embargo, en este caso se establece la impartición de una asignatura confesional
dentro del horario escolar, generando un supuesto de discriminación/segregación de los
alumnos por motivos religiosos (en función de qué alumnos asisten y cuáles no a esta
enseñanza), se obliga a los alumnos que optan por no cursar la enseñanza a cursar otra
diferente o a permanecer en el centro, y, mucho más importante, se introduce un
ingrediente de naturaleza confesional en un contexto que debe ser ideológica y
religiosamente neutral.
Si se quiere ser coherente con nuestro marco constitucional, y consecuente con los
principios de libertad religiosa y de laicidad que éste propugna, cualquier propuesta que
se haga en un terreno tan complejo y delicado como es el estatuto jurídico del
profesorado de religión debe partir de dos premisas. Por un lado, las confesiones
religiosas, en cuanto organizaciones que tienen por objeto la transmisión de
determinados principios o creencias de índole religioso, deben ser las únicas
competentes para determinar qué personas son las adecuadas para transmitir o enseñar
dichos principios o creencias, pues otra cosa supondría una vulneración del derecho de
libertad religiosa y de la laicidad del Estado. Y por el otro lado, desde la perspectiva de
los principios de laicidad, libertad de conciencia de los no católicos y de la igualdad y
no discriminación por motivos religiosos, el Estado no puede responsabilizarse laboral y
económicamente de los profesores de religión.
Ahora bien, si de lo que realmente se trata es de acomodar el régimen jurídico de los
profesores de religión al marco constitucional, la solución más congruente sería que
fueran las propias confesiones religiosas las que se responsabilizasen, tanto de financiar
la enseñanza de la religión, como de contratar al colectivo responsable de impartir esta
enseñanza. En ese sentido, hay que tener en cuenta que, como ya se señaló
anteriormente, según el Tribunal Constitucional (STC 38/2007, F.J. 9) la cooperación
con las confesiones religiosas en este terreno no supone que el Estado esté obligado a
financiar y a responsabilizarse laboralmente de la impartición de esa enseñanza.
2) El principio de laicidad impide que el Estado financie económicamente la actividad
de culto de las confesiones religiosas, con independencia de que éstas hayan firmado
acuerdos de cooperación con el Estado. La financiación de la Iglesia católica supone
una excepción a esta regla general. Inicialmente se trató de un supuesto excepcional y
temporal, que no puede justificarse en el hecho de que la mayoría de la población se
declare católica, o en que en el artículo 16.3 de la CE exista una referencia expresa a la
Iglesia católica, sino en la necesidad de llevar a cabo una transición no sólo en el terreno
político, sino también en el religioso. En este sentido, hay que tener en cuenta que,
independientemente de que sólo se asigne a la Iglesia católica el porcentaje del IRPF de
los españoles que así lo soliciten, no por ello desaparece la patente inconstitucionalidad
del sistema, ya que una parte de los ingresos estatales se dedican a financiar a un grupo
religioso, a costa de los presupuestos generales del Estado, y por lo tanto del dinero de
todos. Otra cosa diferente sería que los contribuyentes católicos pagasen
voluntariamente además del IRPF otro impuesto para financiar a la Iglesia católica, de
forma que se trate de un impuesto religioso que pagan aquellos católicos que quieran
obligarse voluntariamente, y no de un impuesto estatal que financia fines religiosos.
La solución que un sector de la doctrina, ha propuesto para eludir la discriminación
inherente a que el Estado financie a la Iglesia católica, es que el Estado financie a otros
grupos religiosos, si se quiere a los que más relevancia social tienen. Esta solución
supondría una vulneración, aun mayor si cabe, del principio de laicidad. En este
contexto el principio de laicidad implica que el principio de igualdad se aplique a "0", y
a que todos los grupos religiosos sean iguales porque ninguno percibe ayudas
económicas del Estado (Llamazares 20001; Amérigo 2007; Torres 2000, 2001 y 2011).
Otra cosa muy diferente sería que el Estado no recaudara el 0,7 % del IRPF a sus
contribuyentes, y permitiera que estos decidieran libremente lo que hacen con ese
dinero; o que los contribuyentes que quieran financiar a su Iglesia pagaran de forma
voluntaria, además del IRPF, un importe adicional con dicho fin como ocurre, por
ejemplo, en Alemania. Sin embargo, lo pactado entre el Gobierno y la Iglesia en el 2006
ha sido otra cosa, y es que una porción de un impuesto que, como su propio nombre
indica, no se paga voluntariamente sea destinado a financiar el culto religioso.
Es evidente que la labor de la Iglesia católica es muy relevante para la sociedad
española, tanto para los católicos, como para aquellos que se benefician de la
actividades asistenciales, benéficas o docentes que ésta viene realizando, pero hay que
evitar los malentendidos porque éstas actividades ya son financiadas a través de otras
partidas presupuestarias diferentes, de la misma manera que con el dinero obtenido por
esta vía la Iglesia no repara el patrimonio histórico artístico (para eso ya existen otras
partidas presupuestarias autonómicas, locales y nacionales), sino que éstas cantidades se
dedican a fines de carácter estrictamente religioso como, por ejemplo, sufragar el salario
del clero.
(3) El lenguaje utilizado por el AAJ en lo referente al matrimonio canónico es
extremadamente confuso, y deja abiertas las puertas para que el legislador pueda
interpretar el mismo tanto desde una óptica laica como confesional. Esto ha provocado
que un sector doctrinal entienda que la competencia para regular el matrimonio
canónico es exclusiva de la Iglesia católica, por lo que el juez civil no debe entrar a
decidir sobre el fondo del asunto, reconduciéndose la cláusula de ajuste al control por
parte del juez civil de los aspectos formales y procesales de la sentencia canónica (el
procedimiento de homologación civil se configura como un mero exequatur, aunque
con ciertas características especiales). Sin embargo, los principios constitucionales de
unidad de jurisdiccional (117 CE), derecho a la tutela judicial efectiva y al juez
ordinario predeterminado por la ley (24.1 y 2. CE), añadidos a los principios de
igualdad y laicidad, implican que la soberanía del Estado prima sobre cualquier entidad,
de forma que su Derecho sea primario frente a los demás ordenamientos que traten de
convivir en el territorio nacional, por lo que los derechos no estatales que pretendan
tener alguna eficacia civil deberán subordinarse al Derecho estatal.
Esto provoca que no se pueda hablar de un matrimonio canónico con efectos civiles,
sino de un verdadero matrimonio civil cuando el matrimonio celebrado según las
normas de Derecho canónico cumpla los requisitos de validez que exige el
ordenamiento estatal para todo matrimonio, independientemente de los efectos que
dicho matrimonio pueda tener en el ordenamiento canónico. El control civil las
resoluciones eclesiásticas se extiende tanto a la forma como al fondo de la cuestión, de
forma que la homologación civil de una resolución canónica pasa por un control judicial
en el que son comparadas las causas matrimoniales canónicas y civiles, con el objeto de
que con ambas se logre el mismo resultado, siendo esta competencia exclusiva del juez
civil.
(4) La asistencia religiosa en las Fuerzas Armadas también es susceptible de generar
cierto debate desde la óptica constitucional, pues el Acuerdo en la materia no ordena al
Estado contratar y pagar el salario del personal responsable de dicha labor, y lo mismo
ocurre con los capellanes que prestan asistencia religiosa en hospitales o instituciones
penitenciarias. Como regla general, la existencia de un cuerpo de capellanes castrenses
parece innecesaria en el momento actual, cuando los cuarteles militares están rodeados
de lugares de culto, a diferencia de los contingentes militares que se trasladan al
extranjero y donde es necesario que existan capellanes profesionales tanto católicos
como de otras creencias. La regla general debería ser el modelo de libertad de entrada y
salida de capellanes de todas las religiones, y la excepción la contratación de los
mismos por el Estado con carácter profesional cuando el cuartel no esté cerca de zonas
urbanas, o las unidades militares se trasladen al extranjero. Nuestro marco
constitucional exige que el cuerpo de capellanes castrenses deje de ser exclusivamente
católico, y que permita que todos los miembros del estamento militar,
independientemente de sus creencias, puedan disfrutar de la asistencia religiosa en
igualdad de condiciones.
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