h. La Importancia del Petróleo para los Países de Ingresos Medios

ANALISIS
LATINOAMERICANO
8
La importancia del petróleo para los
países de renta media
Azzedine Rakkah
El autor analiza desde la óptica histórica el manejo de los ingresos por petróleo de
varios países de renta media entre los cuales Malasia, Algeria y Libia para compararlos
con Colombia y sacar conclusiones que le permitan al país evitar lo que llama la
maldición de los recursos.
Centro de Pensamiento Estratégico-Ministerio de Relaciones Exteriores
LA IMPORTANCIA DEL PETRÓLEO PARA LOS PAÍSES DE INGRESOS
MEDIOS
I.
INTRODUCCIÓN
En la primera década del 2000, el barril de petróleo alcanzó el precio más
elevado de su historia: 148 dólares en julio de 2008. Frente a la creciente
demanda mundial del hidrocarburo, el temor de no poder suministrar los
noventa millones de barriles diarios que demanda para su consumo el mercado
internacional, según la Agencia de Energía Internacional, implica que nuevos
países se beneficien explotando sus reservas petroleras. Sin embargo, el
mercado petrolero sigue estructurado alrededor de los grandes productores de
hidrocarburos: Arabia Saudita (10 millones b/d y 25% de las reservas de
petróleo); Rusia (9 millones b/d); USA (7,5 millones b/d); Canadá (3,5 millones
b/d); Noruega (3,5 millones b/d), Venezuela (3 millones b/d), Nigeria (2 millones
b/d). Los países de la OPEP poseen en promedio el 75% de las reservas del
petróleo convencional: Arabia Saudita (264 mil millones de barriles); Irán (137
mil millones de barriles); Iraq (115 mil millones de barriles); Kuwait (101 mil
millones de barriles); Emiratos Árabes Unidos (97 mil millones de barriles);
Venezuela (79 mil millones de barriles); Libia (39 mil millones de barriles);
Nigeria (35 mil millones de barriles). Comparando con los Estados Unidos, ellos
producen más de 7 millones de barriles diarios pero “sólo” tienen 31 mil
millones de barriles. Para favorecer la explotación del petróleo no convencional,
países como Canadá y Venezuela aumentaron de manera colosal sus reservas
mientras que otros países, amigos de las nuevas tecnologías como Brasil,
acudieron a las mega-reservas “off shore”.
Las trayectorias económicas entre los países productores y los que poseen
reservas son diferentes. Si los países desarrollados e industrializados así como
las monarquías del Golfo han podido asociar la explotación de hidrocarburos
con la prosperidad (Estados Unidos, Canadá, Noruega), otros grandes países
petroleros se han hundido en la violencia y la inmensa mayoría de su población
no ha logrado salir de la pobreza (Iraq, Argelia, Irán, Libia)1 con la excepción de
la Venezuela de Hugo Chávez2. Algunos países han tenido una trayectoria
económica muy interesante como Indonesia, Malasia, Vietnam puesto que han
utilizado sus ingresos petroleros en proyectos de desarrollo económico 3. En
Colombia repuntó la producción de petróleo luego de una caída: lejos de ser un
gran país productor, Colombia es un productor mediano con algo menos de un
millón de barriles diarios pero según Ecopetrol tiene un potencial de 47 mil
millones de barriles de petróleo en reservas4.
II.
EL BOOM PETROLERO EN COLOMBIA
En 2011 la producción colombiana de petróleo se acercó al millón de barriles
diario. Con reservas estimadas para 8,2 años, el sector de los hidrocarburos se
volvió atractivo para las compañías petroleras. La Agencia Nacional de
Hidrocarburos suscribió más de 103 contratos de exploración off shore y on
shore en las regiones del Pacífico, los Llanos, Magdalena Medio, Caribe,
etcétera5. Las inversiones extranjeras directas (IED) alcanzaron la suma record
de 13,5 mil millones de dólares en 2011: 58% de las IED están orientadas
1
Luis Martínez. Violencia de la renta petrolera. Imprenta de ciencias políticas, París, 2010.
Mark Weisbrot y Luis Sandoval. La economía venezolana durante los años de Chávez.
Informe del Centro para Investigación Política y económica, julio 2007.
3
Tran Thi An-Dao y Cao Xuan-Dun, La gestión del sector petrolero y el desarrollo institucional.
El caso del Vietnam. Revista de estudios comparativos Este-oeste, Vol. 35, N° 3, 2004.
4
Jean-Pierre Bouyne, El sector petrolero en Colombia, Misión Económica, julio de 2007.
5
Geomark Research, Inc. Colombia Oil Study. (estudio de petróleo)
2
hacia el sector minero energético. Con una gran cantidad de recursos
naturales, Colombia es el cuarto exportador mundial de carbón con 85 millones
de toneladas en 2011. ¿Refuerza el aumento de la producción de petróleo el
carácter rentista de la economía colombiana? El sector minero energético
representa el 70% del total de las exportaciones: 40% en petróleo; 14,7% en
carbón; 8% en aceite de petróleo y 4,9% en oro. El subsuelo colombiano
regurgita hidrocarburos que se pueden explotar con el precio actual del
petróleo. En el plano comercial, desde hace cuatro años Colombia tiene saldo
de excedentes y el volumen de sus intercambios en el 2008 aumentó en gran
medida; sus importaciones eran de 30 mil millones de dólares mientras que las
exportaciones eran de 37,5 mil millones de dólares. En el 2011, las
importaciones ascienden a 5,3 mil millones de dólares y las exportaciones a
56,9 mil millones de dólares6.
Si las exportaciones de Colombia la acercan a un Estado rentista como
Venezuela, la estructura de su PIB muestra, por el contrario, el carácter
diversificado de su economía y sin duda es éste uno de los mayores retos que
deberá enfrentar el gobierno: impedir que lo atractivo del sector mineroenergético destruya los demás sectores económicos. En el 2011 el Producto
Interno Bruto, PIB, estaba conformado por los siguientes sectores de actividad:
los servicios financieros 21,33%, servicios no financieros 16,88%; la industria
manufacturera 13,93%; comercio, hotelería y restaurantes 13,25%; explotación
de minas y canteras 8,55%; transporte y comunicaciones 8,14%; agricultura,
caza y pesca 7%; construcción 6,72% y electricidad, gas y agua 3,8%. La
bonanza petrolera se traduce en una fuerte demanda de materiales de
6
Colombia, informe económico, julio 2012, Embajada de Suiza.
construcción, de maquinaria y equipo. Gracias a una fuerte demanda interna y
a una inversión consecuente en la formación del capital bruto, Colombia pasa
por un crecimiento económico envidiable: una tasa de crecimiento de 5%
durante estos últimos años. Los efectos inmediatos de este crecimiento se
observan en un menor desempleo (10,6% en 2011) aunque hay que relativizar
ese porcentaje debido al carácter informal del mercado laboral.
Las ventajas a corto plazo de la bonanza petrolera son manifiestas: aumento
de los ingresos y de los impuestos para el gobierno; dinamismo económico en
la explotación de hidrocarburos y desarrollo de las regiones donde se explotan
hidrocarburos. La investigación de Jean Marc Fournier sobre los pueblos
petroleros de Casanare pone de relieve como el sector petrolero impulsa una
dinámica en las regiones fuera del alcance económico.
“La primera fase, llamada de exploración, consiste en hacer estudios de factibilidad
estimando las reservas de petróleo y de los potenciales beneficios financieros. La
segunda fase pretende hacer múltiples tareas: es un período en el que se emplea
intensamente trabajadores calificados y no calificados para construir vías, puentes,
pozos, oleoductos, etc. La tercera fase es el bombeo y luego el transporte del petróleo
bruto que requiere mucho menos trabajadores. Se puede identificar la cuarta fase
como el refinado y la fabricación de productos derivados antes de su exportación. Pero
ella no se aplica en el caso de Casanare puesto que el petróleo bruto se envía por
oleoducto a la costa Atlántica antes de ser exportado. Un punto de vista de la
valorización del espacio geográfico (…) es una región rural y periférica que se
transformó, urbanizó e integró radicalmente a la economía mundial en solo unos
7
años” .
Desde hace una década el gobierno favorece con medidas fiscales la
exploración y explotación de hidrocarburos. ¿Cuáles serán las consecuencias
para el desarrollo económico de Colombia?, ¿Puede Colombia escapar a la
maldición de los recursos? ¿Favorecen las experiencias de otros países
petroleros un mejor uso de la renta petrolera? En primer lugar este informe
subraya las ventajas y beneficios de los ingresos obtenidos en la explotación
7
Fournier, Jean Marc. “Nuevas temporalidades, cambios espaciales y desigualdades sociales.
El ejemplo de las ciudades petroleras del Casanare”. En: http://cybergo.revues.org/4150, 2003.
de hidrocarburos; en un segundo plano analiza los factores que provocaron el
fracaso de los modelos de desarrollo económico de algunos países con ingreso
medio,
en
particular
en
el
mundo
árabe;
para
concluir
con
unas
recomendaciones susceptibles de nutrir la reflexión sobre los efectos positivos
y negativos de la explotación de hidrocarburos.
III. RECURSOS NATURALES Y DESARROLLO ECONÓMICO
En el largo plazo, se ha demostrado que en los países desarrollados, los
recursos energéticos están correlacionados con la prosperidad (Noruega,
Canadá, Escocia etc.). Además, con frecuencia las provincias o estados
productores de hidrocarburos (Alberta, Saskatchewan, Alaska, Tejas, etcétera)
tienen un PIB por habitante más alto que los no productores. El sistema de
distribución equitativa y los derechos de propiedad favorecen a las regiones
petroleras en el mercado petrolero Norteamericano. De otra parte, entre 1950 y
1980, numerosos economistas sostuvieron la tesis de que los recursos
naturales abundantes eran una ventaja mayor para el rápido desarrollo de un
país. En 1961, Walter Rostow destacó el que la explotación de los recursos
naturales podría permitir, bajo ciertas condiciones, pasar de una economía de
subdesarrollo a un despegue industrial tal como lo hicieron Australia y los
Estados Unidos al comienzo del siglo XX. A partir de los 80, la abundancia de
recursos naturales ya no se correlaciona con el desarrollo económico sino con
la “maldición” inherente a las dificultades que enfrentan ciertos países dotados
de recursos naturales abundantes pero con indicadores de desarrollo humano
bajo o medio.
A partir del año 2000 reaparece el debate sobre el vínculo entre la explotación
de hidrocarburos y/o el sector minero y el desarrollo económico. Con la
consolidación del precio del barril de petróleo a 100 dólares en promedio desde
hace cinco años y con una muy fuerte demanda de productos mineros, algunos
países con ingresos medios aprovechan la explotación de sus recursos
naturales8. A diferencia de los años 70, los ingresos provenientes de las
exportaciones de petróleo fomentan los proyectos de desarrollo económico
basados en la diversificación de las actividades económicas. Los hidrocarburos
y los recursos naturales han favorecido el crecimiento de países como el
Vietnam, Chile, Argentina, Ecuador, Malasia, Botswana y por supuesto a
Colombia. Conscientes de los peligros de una economía fundada solo en las
exportaciones de hidrocarburos y de recursos naturales, países como Argelia,
Libia, Iraq, Irán y Venezuela se esfuerzan por evitar el síndrome de “la
maldición de los recursos”. En la década de los 70, Indonesia, gran país
productor de petróleo logró que su renta petrolera ayudara a consolidar el
sector agrícola subvencionando los pesticidas y los fertilizantes e invirtiendo en
infraestructuras rurales. En 1974, los ingresos por hidrocarburos representaban
75% de los ingresos por exportaciones y 60% de los ingresos del Estado; en el
2000, los ingresos del petróleo representaban menos del 15%. Indonesia logró
conjurar la maldición de los recursos reduciendo el gasto público y reajustando
su tasa de cambio. A comienzos de los 80, a pesar de la crisis económica, el
gobierno utilizó la renta petrolera para invertir en infraestructura educación e
industria con requisito intenso de capital.
8
Chile, Nota sobre economía y comercio, julio de 2011. Desarrollo económico, Innovación y
Exportación, Québec; Botswana 2012, www.africaneconomicoutlook.org
Así, ciertos países con recursos naturales abundantes logran utilizar sus rentas
invirtiendo en la formación de capital bruto, en la industria y en educación. En
resumen, se usan las rentas como un recurso que acompaña al desarrollo
económico. Evitando la sobrevaloración de la moneda nacional (lo que
favorece las importaciones gracias a un valor artificial de la moneda) mediante
un ajuste de su tasa de cambio, esos países lograron consolidar sectores de
actividades económicas diferentes de los hidrocarburos o la minería, logrando
así evitar la “maldición de los recursos”.
IV. EL SÍNDROME DE LA MALDICIÓN DE LOS RECURSOS: UNO DE
LOS MAYORES RETOS QUE DEBE EVITAR COLOMBIA
A diferencia de Indonesia, Malasia y Vietnam, los países árabes autoritarios
petroleros son víctimas de la maldición de los recursos. Algunos como Argelia,
Iraq y Libia dieron un vuelco progresivo y, con frecuencia, sin darse cuenta
cayeron en la violencia y la pobreza a pesar de o a causa de su riqueza
petrolera. Estos países ilustran la teoría de la maldición de los recursos. La
abundante literatura sobre la maldición del petróleo busca responder a la
paradoja entre la abundancia de los recursos naturales y la debilidad de los
rendimientos económicos. Esta tesis surgió en los años 70 a partir del caso
holandés, caracterizado por un desmoronamiento de la industria manufacturera
luego que las exportaciones de gas encarecieron el costo de la mano de obra
sobrevaluando el florín. En el campo económico, los miembros de la
Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) tuvieron un
crecimiento económico inferior al crecimiento mundial entre 1970 y el 2000,
confirmando así la debilidad de los desempeños de una economía rentista.
Casi dependientes de la exportación de hidrocarburos, esos países van a sufrir
las consecuencias de las fluctuaciones del mercado mundial de energía y van a
ver reducidos sus mercados nacionales a un depósito constituido por bienes y
productos importados. Esto ha nutrido una profunda reflexión sobre los efectos
malévolos de una economía rentista. Un esquema más sofisticado muestra
cómo la explotación de recursos abundantes en un estado con instituciones
democráticas débiles, como el caso de Venezuela, puede producir efectos
perversos irreversibles9. Por último, el petróleo, los recursos naturales y las
materias primas se imponen también como la primera causa de la violencia y
de guerras civiles10.
Los trabajos de Collier y de Hoeffler destacan, por ejemplo, que entre 1960 y
1999, hubo 79 guerras en países donde los recursos naturales abundan:
El impacto de las exportaciones de materias primas en el desarrollo de un
conflicto es muy significativo. El peligro culmina cuando las exportaciones de
materias primas representan 33% del PIB, el riesgo de guerra civil es de 22%,
mientras que para un país que no exporta materia prima, el porcentaje es
11
1% .
Otros trabajos apoyan esta hipótesis de una correlación entre los recursos
naturales y la guerra civil. Este enfoque economista es el que llama la atención
de las instituciones internacionales que buscan soluciones. Ellas proponen una
explicación simple de las causas de los conflictos y de su duración, pero en
realidad los argumentos son poco convincentes12. La tesis de la maldición de
9.
T. Karl. The Paradox of Plenty: Oil Booms and Petro-States, Berkeley (Calif.), University of
California Press, 1997. (La paradoja de la abundancia: bonanza petrolera y petro-estados.
Imprenta de Universidad de California
10.
P. Collier. « Doing well out of War : an Economic Perspective », en M. Berdal y D. Malone
(eds), Greed and Grievance : Economic Agendas in Civil Wars, Boulder (Colo.), Lynne Rienner,
2000 ; P. Collier et A. Hoeffler, « On the Incidence of Civil War in Africa », Journal Of Conflict
Resolution, 46 (1), 2002. (Yendo bien en guerra: perspectiva económica), en “Codicia y Queja:
Agendas económicas en guerras civiles.. “Sobre la incidencia de la guerra civil en África”,
Revista de resolución de conflictos.
11.
P. Collier y A. Hoeffler, “Grief and Grievance in Civil War”, Oxford Economic Papers, 56 (4),
2004, p. 588. Codicia y Queja en guerras civiles.
12.
Di John, “Oil Abundance and Violent Political Conflict” (Abundancia de petróleo y conflicto
político violento) artículo citado p. 80.
los recursos ha desatado numerosas críticas. Ella no solo simplifica y de forma
exagerada fenómenos tan complejos como los conflictos y las guerras civiles,
pero sobre todo esa hipótesis reduce los factores históricos y políticos a un rol
explicativo marginal de los determinantes económicos13, aunque ellos sean
muy claves. Como lo destaca M. Ross: “La correlación entre recursos naturales
y guerra civil puede ser falsa: la guerra civil y la dependencia energética
pueden resultar, de manera independiente, de un tercer factor que no se ha
tenido en cuenta, como por ejemplo la ausencia de un Estado de derecho 14”.
La ausencia de un mecanismo democrático de redistribución de la renta
petrolera se vuelve determinante. Sin embargo, al estudiar veintidós Estados
productores de petróleo entre 1960 y 1999, M. Ross observó que trece de ellos
lidiaron con movimientos separatistas, en especial, en las regiones en donde
hay reservas petroleras15. En cuanto a esta correlación, una socióloga histórica
de los conflictos comenta que la “avidez de los rebeldes” no se alimenta solo de
las ganancias. La violencia de los movimientos separatistas es másjor un
instrumento de regulación, léase de negociación con las autoridades. Nigeria
confirma esta hipótesis: en los últimos 35 años, los ingresos acumulados
llegaron a 350 mil millones de dólares pero el 70 % de la población vive con
menos de un dólar diario mientras que el 80% de los ingresos del petróleo solo
benefician al 1% de la población. Además, las poblaciones que viven en las
13.
R. Marchal y C. Messiant, « De l’avidité des rebelles. L’analyse économique des conflits par
Paul Collier », Critique internationale, 16, junio de 2002. « Sobre la avidez de los rebeldes ;
Análisis económico de los conflictos por P. Collier, Crítica internacional,
14.
M. L. Ross, “What do we Know about Natural Resources and Civil War ? », Journal of Peace
Research, 41 (3), 2004, p. 342. “Qué sabemos de los recursos naturales y la guerra civil?”
15.
M. L. Ross, “A Closer Look at Oil, Diamonds, and Civil War », Annual Review of Political
Science, 9, 2006, p. 288. (Una mirada cercana al petróleo, diamantes y la Guerra Civil). Revista
Anual de Ciencia Política
regiones
petroleras
del
Delta
apoyan
al
movimiento
separatista
de
emancipación del delta del Níger (MEND)16.
En oposición a los partidarios de la tesis de la maldición de los recursos, los
trabajos de Benjamin Smith destacan que la renta petrolera contribuye a la
permanencia de esos regímenes17. Él introduce una relación estadística
entre riqueza petrolera e inestabilidad política, la cual sería el resultado de
la fluctuación de los precios del barril de petróleo. Pero esta inestabilidad
política, en un contexto de crisis financiera y económica no desemboca de
manera necesaria en el colapso de los regímenes autoritarios:
Una de las conclusiones de las investigaciones sobre transición democrática es
que los regimenes autoritarios tienen mayores probabilidades de hundirse durante
una crisis económica. Sin embargo, el análisis más profundo sobre la caída de
estos regímenes […] revela la ausencia dudosa de un tipo de Estados si bien en
18
crisis económica: los Estados petroleros .
B. Smith observa que en la medida en que un régimen controle sus recursos
petroleros, estará más seguro de mantener el poder independiente de la
situación económica y social que prevalezca. Esta observación se confirma con
los ejemplos de Libia, Iraq y Argelia. Esta capacidad de sobrevivir a las crisis
económicas y políticas permite que las organizaciones e instituciones,
construidas durante la bonanza petrolera, se sobrepongan a “tiempos difíciles”.
De hecho, los ingresos petroleros le dan a los regímenes más medios
16.
A. Oyefusi, « Oil and Probability of Rebel Participing among Youths in the Niger Delta of
Nigeria », Journal of Peace Research 45 (4), 2008 ; D. C. Bach, « Nigeria : paradoxes de
l’abondance et démocratisation en trompe-l’œil », Afrique contemporaine, 219, 2006, p. 121 ;
P. Sébille-Lopez, « Les hydrocarbures au Nigeria et la redistribution de la rente pétrolière »,
Afrique contemporaine, 216, 2005. « Petroleo y la probabilidad de la participación rebelde entre
jóvenes en el Delta del Níger de Nigeria ». « Nigeria: paradojas de la abundancia y
democratización en engañifa » África contemporánea. «
17.
B. Smith, « Oil Wealth and Regime Survival in the Developing World, 1960-1999 », American
Journal of Political Science, 48 (2), abril 2004, p. 232. “Riqueza petrolera y el régimen de
sobrevivencia en el Mundo en desarrollo” en la Revista Americana de Ciencia política.
18.
B. Smith, « The Wrong Kind of Crisis : Why Oil Booms and Busts Rarely Lead to
Authoritarian Breakdown », Studies in Comparative International Development, 40 (4), hiver
2006, p. 55. “La clase errónea de crisis” porqué la bonanza petrolera y las rupturas raras veces
llevan al autoritarismo.
financieros necesarios para aplicar sus estrategias de conservación del
poder19. Habiendo dicho esto, son numerosas las formas de supervivencia de
los regímenes, pasando por Corea del Norte hasta Zimbabue, que invalidan la
hipótesis de una duración inherente solo a la renta petrolera20.
A. Economía rentista, clientelismo político y violencia política
Con frecuencia se asocia la renta petrolera a un obstáculo para la democracia
en los países rentistas. Numerosos trabajos subrayan la correlación entre el
déficit democrático y la renta petrolera. A tal punto se da esto que Yasuyuki
Matsunaga no dudó en plantear la siguiente pregunta: “¿Es el Estado rentista
reacio a la democracia?”. Pero entonces ¿Cómo se explica que la venta de
hidrocarburos no dañe a Noruega por ejemplo? De hecho en los años 70
apareció el concepto de Estado Rentista definido como un “Estado que obtiene
una parte sustancial de sus ingresos del exterior y bajo forma de renta”. En el
plano teórico permite dar cuenta del funcionamiento político de los regímenes
autoritarios petroleros. Como el Estado Rentista tiene ingresos del exterior,
exime del impuesto a sus ciudadanos. Eso se traduce en una despolitización
debido a la ausencia de debate y de las reivindicaciones entre el Estado y sus
ciudadanos. En esta perspectiva “no hay representación sin impuesto”, según
la fórmula de G. Luciani. Más aún, el Estado Rentista asegura la estabilidad y
la paz social ofreciendo bienes y servicios a su población, con los ingresos de
la exportación de hidrocarburos, como contrapartida a su despolitización. Ese
mecanismo deja pensar que el Estado Rentista está inmunizado contra las
19.
K. Morrison, « Oil, Non Tax Revenue and the Redistributional Foundations of Regime
Stability ». International Organization, 63, 2009, p. 108. «Petróleo, ingreso no gravable y bases
redistributivas de la estabilidad del régimen”
20.
M-A. Legrange y T. Vircoulon, « Zimbabwe : réflexions sur la dictature durable », Política
étrangère, 3, 2008, p. 653-666. « Zimbabwe : reflexiones sobre la dictadura sostenible” en
Política Extranjera.
reivindicaciones políticas y autónomas frente a las presiones exteriores. Se ha
cuestionado mucho este enfoque teórico. De hecho, numerosos regimenes
autoritarios no son rentistas. Además, es más pertinente considerar la renta
petrolera como un instrumento, una herramienta, un recurso suplementario que
refuerza y consolida un régimen autoritario cuyo proceso histórico de formación
es, con frecuencia, anterior a la explotación de los recursos petroleros.
Resumiendo, ¿Serían el Baath iraquí, el FLN en Argelia, la Jamahiriyya de
Libia y los Sauditas en Arabia más democráticos sin la renta petrolera? Nada
en las estructuras políticas de esas organizaciones, ni en la selección de sus
dirigentes permite responder de forma afirmativa.
De igual modo, la renta petrolera no fue la causa de la guerra civil en Argelia,
por el contrario ella exacerbó el nacionalismo argelino, ella multiplicó las
ambiciones de la Jamahiriyya Libia y encegueció al régimen de Saddam
Hussein en Iraq al sobrevalorar su poder. Sin la renta petrolera esos tres
países, sin duda, se habrían comportado como Marruecos, Tunes o Egipto.
Un autoritarismo medido debido a sus limitados recursos. Por el contrario
cuando el Reino Saudita usó la renta petrolera no se exacerbó un nacionalismo
particular pues éste era inexistente. En cambio, la renta petrolera favoreció la
expansión de la ideología wahhabite en el mundo árabe- musulmán. Así, no es
la renta petrolera una maldición en si misma sino su utilización. No está la
suerte echada contra los Estados rentistas; pero la nación sí corre peligro si el
régimen autoritario que la utiliza es una mezcla de una historia colonial en
ascenso combinada con una ideología nacionalista exacerbada y una
organización política que limita a la sociedad con métodos brutales. La renta
petrolera puede conducirlo entonces a un uso banal de la violencia y a un
rechazo enfermizo de todas las formas de autocríticas.
Para muchos economistas la renta petrolera aparece como una maldición en la
medida en que ellos proyectan sobre ella una visión racional de su uso en el
plano económico. Así, en favor de una buena gobernanza, la renta puede
aumentar la riqueza nacional y el bienestar de todos. Empero, ese
razonamiento, válido para un país democrático como Noruega, no se aplica a
regímenes autoritarios rentistas en la medida en que el maná petrolero no se
invierte en el desarrollo económico sino en mecanismos y en engranajes para
consolidar los regímenes. En suma, si las economías de los países petroleros
de África del Norte y del Medio Oriente han “fracasado;” los regímenes han
“triunfado” en mantenerse, hasta la Primavera Árabe en 2011, y se han
consolidado a pesar de las débiles mejoras de las condiciones de vida de las
poblaciones como lo ilustra el ejemplo de Libia. En 2007, Libia disponía de un
promedio de 100 mil millones de dólares en sus reservas, pero su economía
dependía de lleno del petróleo: 99% de los ingresos por exportaciones
provienen de hidrocarburos y ellos producían 80% de las entradas
presupuestales. El sector petrolero representaba 74% del PIB y el Estado
empleaba al 70% de la población activa. Por último, la tasa de desempleo era
del 30% y el 14% de la población vivía por debajo del umbral de pobreza (150
dólares por mes). Desde el punto de vista económico, era un fracaso pero
desde el punto de vista político el régimen de Gadafi, fruto de un golpe de
estado en 1969, celebró en el 2009 sus cuarenta años en el poder!
B. Renta y desarrollo económico en el mundo árabe
Antes de nacionalizar el sector de hidrocarburos a comienzos de la década de
los 70, los regímenes recibían las regalías por utilidades que variaban según el
precio del barril de petróleo. La nacionalización del sector de hidrocarburos,
seguida del primer choque petrolero (1973) provocó un aumento sustancial de
los ingresos estatales. Se desarrolló una renta petrolera que muy pronto sería
esencial en los ingresos provenientes de las exportaciones. Los hidrocarburos
se convirtieron en la única fuente de ingresos de las exportaciones, lo que
demuestra su importancia estratégica en los equilibrios políticos internos. El
control de la renta significaba el control del Estado. En primera instancia, los
regímenes construyeron la industria petroquímica necesaria para explotar
mejor los recursos e implantaron un sistema de transferencia de bienes y
servicios a la población como prueba de paz social y estabilidad. Una parte de
los ingresos por la venta de hidrocarburos se invirtió en las infraestructuras
civiles lo que mejoró las condiciones de vida de la población. En Arabia
Saudita, la tasa de alfabetización de la población pasó de 7% en 1960 a 80%
en el 2000. Entre tanto aumentaron los ingresos de 4,3 mil millones de dólares
en 1973 a 116.000 millones en 1981 para alcanzar su máximo de 339.000
millones de dólares en 2008. La renta iría a asentar la dinastía de los Sauditas,
valientes beduinos sin recursos a inicios del siglo XX, transformados en
príncipes y reyes gracias al oro negro.
En Libia la generación de Gadafi se regocija con los aportes de la renta
petrolera. Ella le permitió a ese país salir de la miseria: “La situación era en ese
entonces desesperada, tanto que una misión de las Naciones Unidas consideró
a ese país “subdesarrollado” debido a la escasez de sus recursos ya agotados.
En su estudio, anterior al de 1958, Benjamin Higgins describió así a Libia: país
pobre en materia prima, en mano de obra calificada, sin empresarios locales,
con una casi nula acumulación de capital. En 1958, antes de descubrir
petróleo, Libia recibía 214% del valor de todas sus mercancías exportadas, en
forma de donaciones oficiales, lo que correspondía a 25 dólares per cápita. El
ingreso individual era en Libia de 100 dólares anuales. Allí también la renta
petrolera permitió consolidar el poder de la Qadhafa, el clan de Gaddafi, una
pequeña tribu de fines del siglo XIX de la región de Sirte. La urbanización y el
alfabetismo favorecieron el desarrollo de una demanda de bienes y servicios
que el Estado rentista libio satisfizo.
Por último, Iraq, segunda reserva mundial probada de petróleo, es un país
pobre, destruido, y en permanente reconstrucción. Para la sociedad iraquí la
riqueza petrolera es una ilusión cruel que ha hecho que el país esté sometido a
la ocupación americana desde 2003 después de la dominación británica en el
marco de un mandato de la Sociedad de Naciones (1920-1930). La
independencia de 1930 se acompañó de la firma de un tratado que permitía la
presencia de tropas británicas durante 25 años y se daba la concesión de
explotación a compañías petroleras que actuaban como un estado dentro del
Estado. La toma del poder por la Baath en 1968, permitió que Iraq saliera de la
pobreza pues en 1969 el PIB per cápita era de 225 dólares. Así, después de
décadas de frustración, el 1 de junio de 1972 Iraq retomó el control de sus
recursos petroleros. Descubierto de golpe, el petróleo iraquí durante largo
tiempo ha sido uno de los elementos en juego de la rivalidad entre las grandes
potencias luego del desmantelamiento del imperio Otomano. La nacionalización
del sector de los hidrocarburos le permitió al partido de Baath consolidar su
poder. Los ingresos pasaron de 487 millones de dólares en 1968 a 12,2 mil
millones de dólares en 1979. En vísperas de la guerra contra Irán, el régimen
iraquí disponía de 30.000 millones de dólares de reservas y una capacidad de
producción de 3,4 millones de barriles diarios…Durante la década de los
setenta, se mejoraron las condiciones de vida con el socialismo de Baath. La
proporción de médicos pasó de 1 para 3.332 habitantes a comienzos de los
setenta a 1 médico para 1.837 habitantes a comienzo de los ochenta. De la
misma forma el número de hospitales se duplicó en esta década. La esperanza
de vida pasó de 49 a 67 años. En cuanto a la educación, la política de baath
tuvo un éxito equivalente al de la salud; el número de escuelas elementales se
duplicó en 10 años al pasar de 5.617 a 11.280. El apogeo del partido Baath se
dio en los setenta, el controlaba de forma exclusiva la renta petrolera y tenía los
medios de imponer por la fuerza y el temor a enfrentarlo.
V.
EL FRACASO DE LA INDUSTRIALIZACIÓN DE ARGELIA
En Argelia, el gobierno implanta pronto una ambiciosa política de desarrollo
que aspira a mejorar las condiciones de vida de sus11.820.125 habitantes
censados en 1966. Su éxito, junto con la nacionalización del sector de
hidrocarburos en 1970-71, le dio al régimen los medios financieros para aplicar
su política de desarrollo. Así, durante todos los años setenta, la tasa de
crecimiento se acercó al 7% y la tasa de inversión bruta sobrepasó el 35%. El
PIB (en millones de dinares corrientes) alcanzó 80.573 DA en 1977 mientras
que en 1963 era solo de 13.130 DA21. Este crecimiento excepcional muestra a
Argelia como un “dragón en el Mediterráneo”. La industrialización y la
revolución agraria constituyen los dos pilares de la estrategia de desarrollo
argelino.
En la memoria colectiva, esta década figura como la edad de oro, en un
período en el que Argelia promete convertirse en potencia regional, guiada por
un Estado fuerte respetado y apoyado por una economía próspera, la cual a su
vez era jalonada por el éxito de las “industrias industrializantes”.
influencia de G. Destanne de Bernie,
Bajo la
Argelia reafirma la máxima e esta
política: “Los países en vía de desarrollo no pueden proyectar que alcanzarán a
los países que iniciaron su proceso de industrialización hace más de un siglo y
decidir saltarse una serie de etapas sin quemarlas y colocarse desde ya en los
procesos de producción más modernos”22. La estrategia compleja y sofisticada
de las “industrias industrializantes” tiene por objetivo crear una dinámica de
integración del conjunto de la economía (industria metálica, mecánica y
eléctrica) para establecer intercambios inter-industriales. Se trata de lograr que
la economía argelina produzca la mayor cantidad posible de equipos. Esta
estrategia también se basa en el siguiente principio: “La industria no debe
contar principalmente en la exportación, sino que debe contribuir a introvertir la
economía argelina. La ambición argelina es lograr construir un sector industrial
para poder producir más bienes de producción que bienes de consumo23”. El
éxito de este modelo depende de la capacidad de entrenamiento de la
industria en la agricultura, de una coordinación sostenible entre las
21
M. Bénissad, op.cit, p. 49.
G. Destanne de Bernis « Industrias industrializantes », Economía aplicada, n° 3-4, 1966, pp. 415-473.
23
G. Destanne de Bernis, « Las industrias industrializantes y las opciones Argelinas », Tiers-Monde, vol.
12, n° 47, 1971, p.550
22
administraciones comprometidas en hacerlo una realidad y sobre todo de
una inversión financiera sostenida.
La construcción de complejos de licuefacción del gas natural (Arzew, Skida),
de refinerías de petróleo (Argel, Arzew, Hassi Messaoud), de una fábrica de
mercurio (Bou Ismail), de un molino de cal (Annaba) y de unidades de
fabricación de abono y de plásticos respondían al objetivo de dotar a la
industria petroquímica de los medios de producción más modernos. En
resumen, tenían por ende que quemar etapas y de una manera rápida. Más
que la Libia de Gaddafi o el Iraq de Saddam Hussein, la Argelia de
Boumediene es una ilustración perfecta del nacionalismo petrolero y de su
funcionamiento en un desarrollo industrial. A diferencia de Argelia, en los años
sesenta, la estrategia de industrialización de Corea del Sur, por ejemplo, dio
prioridad a las industrias de sustitución a las importaciones y se basó en las
exportaciones, mientras que las industrias pesadas se desarrollaron tiempo
después. Argelia escogió a la inversa primero desarrollar las industrias
pesadas sin haber tenido suficiente tiempo, debido a la suspensión de las
inversiones en 1986 y, luego de que el precio de barril cayera, si
desarrolló las industrias de sustitución. La renta petrolera creó una
dinámica de desarrollo que se paró de forma violenta. Argelia tuvo que
esperar la primera década del segundo milenio para volver a crecer.
Gracias al alza vertiginosa del precio de petróleo entre 2002 y 2008, el
gobierno dispone en 2008, de un fondo de 140 mil millones de dólares en
reservas. En 2007, los ingresos por exportaciones alcanzaron 56 mil millones
de dólares y en 2008, llegó al record de 81.000 millones de dólares. Nunca
antes en toda su historia el Estado había tenido tantos recursos financieros. El
tercer choque petrolero le permitió reintegrar su deuda rápidamente 24, volver a
establecer grandes obras de infraestructura civil y, sobre todo, volver a una
especie de cohesión nacional perdida durante los años de guerra civil. En un
contexto de crecimiento económico y de abundancia financiera recuperada (el
PIB per cápita paso de 1600 dólares anuales/habitante en 1999 a 3.400 dólares
en 2008, sin contar con la reducción masiva del desempleo que bajó de 30% a
13%)25, la presidencia de A. Bouteflika se convirtió en sinónimo de prosperidad
y se recuperó la confianza en el regreso de un Estado benefactor. Se lanzó un
plan económico de 140 mil millones de dólares para un quinquenio (20042009), con una tasa de crecimiento promedio de 4,9%, un aumento del 92% del
PIB y de 29% del ingreso por persona además. la disminución del desempleo
en un 11%. El partido en el gobierno debió haber previsto vientos entusiastas.
Pero se produjo justo lo contrario: por ejemplo, el FLN, perdió escaños. Para
los electores, el comportamiento reciente de la economía argelina no parecía
una evidencia de desarrollo sostenible sino un efecto del aumento del precio de
petróleo. Argelia se enriqueció pero sus dirigentes no lograron convencer a los
ciudadanos que ellos eran los primeros beneficiados.
En la primera década del 2000 el petróleo se percibió como una maldición en
países como Iraq, Argelia y Libia. En Libia, el régimen recibió 350 mil millones
de dólares solo con la venta de hidrocarburos entre 1970 y 2000. Pero ninguna
estructura administrativa o política pudo ejercer ningún control sobre el uso de
24
La deuda exterior ascendía en 1998 a 30,47 mil millones de dólares, lo que representaba
63,2% del PIB. En el 2008, luego del reintegro anticipado, era de 4 mil millones de dólares y
solo representaba el 2,39% del PIB. Economist Intelligence Unit, “Proyección del País Argelia”
1 Julio de 2008.
25
Political Risk Services, (Servicios de Riesgos Políticos 1 Dic. 2008, Algeria Databank, p. 6.
este maná financiero, puesto que Gaddafi y las personas cercanas a él tenían
el control exclusivo. En Argelia en efecto, el presidente Boudiaf, quien denunció
ese sistema depredador bajo el nombre de “mafia político -financiera”, fue
asesinado el 29 de junio de 1992. ¿Qué denunciaba él? Las viejas prácticas de
captación de renta en el marco de la política de importación de productos
farmacéuticos, de armas, de retenciones sobre contratos petroleros y las
transferencias de dinero hacia cuentas en el exterior. Empero, la liberalización
económica y los
programas de
privatización
hicieron amplificar ese
movimiento26. Se hicieron transacciones de derechos de propiedad con una
opacidad total. Los periodistas evitan “hablar de todo los relacionado con el
desvío de dineros públicos o de prevaricato”27 ; y de hecho ellos ya pagaban
una gran cuota (más de sesenta periodistas asesinados entre 1993 y 1997). La
opacidad es todavía más grande pues reina la confusión entre los grupos
islamistas y el poder político. Como lo subraya un abogado Argelino, M.
Boutamine, en "una situación bastante particular, se asociaron ciertos corruptos
con prácticas mafiosas con algunas de las organizaciones integristas
legalizadas, incluso con las que desde el comienzo eran clandestinas. Hoy, el
terrorismo y la subversión islamista cubren y protegen la corrupción y el
contrabando"28. La investigadora Fatiha Talahite, subraya que entre 1986 y
1988, más de 9,7 mil millones de dólares “se habrían transferido de manera
ilegal fuera de Argelia”. Ese monto se convirtió en 16,3 mil millones de dólares
a finales de 1990, lo que representa cerca de 55% de la deuda externa (30 mil
26
En 1991, supresión del monopolio del estado en el comercio exterior y en 1993 nuevo código
de inversiones que « levanta las limitaciones a la inversión privada, doméstica o extranjera ».
27
Djilali Hadjadj, «Violencia y corrupción. El caso de Argelia», el boletín de la 'APAD, n° 25,
junio 2003.
28
Testimonio de Sr. Boutamine en Le matin, 15 de octubre 1998.
millones de dólares en 1990)29. Al final de la guerra civil, en 1999, los activos
de los millonarios argelinos en el exterior se estimaron en 40 mil millones de
dólares30.
VI. CONTROLAR EL MANÁ PETROLERO
Los trabajos de Kiren Aziz Chaudhry31
explican los fracasos del desarrollo
económico basados en una economía de renta por el hecho que la riqueza
petrolera pueda destruir las herramientas de gobernanza de los
gobernantes. Ante la llegada de ingresos abundantes e inesperados, los
gobernantes perdieron el control de sus gastos. Esta incapacidad de los
países árabes de gestionar su inesperada riqueza surgió delpropio contexto
revolucionario. La legitimidad de los revolucionarios se basaba en sus
capacidades de redistribuir una parte de la riqueza petrolera en forma de
bienes y servicios a la población. La ausencia de instituciones democráticas
susceptibles de controlar los gastos provocó la quiebra de las economías de los
países árabes autoritarios.
Pero lejos de ser una maldición como lo creen los partidarios de esta teoría,
quienes tienen una visión racional del uso de la renta petrolera en el plano
económico, ella fue el motor de una economía de despilfarro en esos
regimenes, lo que garantizó su permanencia. Para ciertos, solo se necesita una
buena gobernanza para que la renta aumente la riqueza nacional y el bienestar
individual. Pero ese razonamiento, válido para un país democrático como
29
Fatiha Talahite, Economía administrada, corrupción y engranaje de la violencia en Argelia ».
Revue Tiers-Monde, n° 161, 2000, p.9.
30
Challenges, n° 135, abril 1999, citada por Fatiha Talahite, op.cit., p. 21.
31
Kiren Aziz Chaudhry, “On The Way to Market. Economic Liberalisation and Iraq’s Invasion of
Kuwait”, Middle East Report, May-June, 1991. “En la ruta a la economía de mercado: liberalización y la
invación de Iraq de Kuwait)
Noruega por ejemplo, no se aplica a los regimenes autoritarios rentistas, en la
medida en que no se invierte el maná petrolero en el logro de rendimientos
económicos sino en mecanismos y engranajes para consolidar un sistema
clientelista. Resumiendo, si las economías de Argelia, Libia e Iraq “fracasaron”,
los regimenes “triunfaron” en mantenerse y consolidarse a pesar de los pobres
resultados económicos, de revueltas y guerras. Así, en 2007, Libia tenía unos
100.000 millones de dólares de reservas pero su economía dependía del crudo:
98% de los ingresos por exportaciones provenían de hidrocarburos que
produjeron el 80% de los ingresos presupuestales. El sector petrolero
representaba 74 % del PIB y el Estado contrataba al 70% de la población
activa. La tasa de desempleo era del 30% y el 14 % de la población vivía por
debajo del umbral de pobreza (150 dólares mensuales). Desde el punto de
vista económico, era un fracaso pero desde el punto de vista político, el
régimen de Gaddafi nacido en un golpe de estado en 1969, celebró sus 40
años en el poder en septiembre de 2009. El mismo año se eligió al presidente
Abdelaziz Bouteflika, en una elección muy poco democrática y se dió el lujo de
revivir la ficción del régimen de H. Boumediene (1965-1979). Allí de nuevo los
ingresos exteriores provenían en un 98% de la venta de hidrocarburos que
garantizan 60% de los ingresos presupuestales. Desde 1962, las élites
dirigentes pertenecían al partido FLN y garantizaron al régimen su
consolidación a pesar de las tan criticadas decisiones económicas y políticas.
Las asignaciones de recursos sirvieron para favorecer la instalación de ese
régimen, para consolidarlo pero el precio de ese éxito fue la quiebra económica
de Argelia. Así, el régimen de Saddam Hussein continuaría en poder si la
administración de Bush no hubiera decidido desraizarlo luego de los eventos
del 11 de septiembre de 2001. Así en el 2008 le Baath habría podido celebrar
también sus 40 años en el poder, pero en un Iraq devastado y lesionado.
VII.
EL ÉXITO DE LA INDUSTRIALIZACIÓN DE MALASIA
Isabelle Beaulieu subraya con razón que: “La renta en sí misma no es una
maldición ni una bendición para la economía de un país. Su impacto varía
según las formas institucionales reguladoras de ese país que pueden utilizarlas
para invertir en formar capital y adoptar comportamientos no depredadores” 32.
Su análisis de Malasia, país musulmán, demuestra la cohabitación exitosa
entre una economía rentista y un sistema político autoritario. El despliegue de
la renta permitió la inversión masiva en capital humano y el nacimiento de un
“Estado industrializado y rentista”. En resumen, Malasia se convirtió en el país
que habrían deseado lograr las élites nacionalistas de los años setenta en
Argelia, Libia e Iraq: un Estado “fuerte” e “industrializado”. A diferencia de
Malasia, esos tres países tomaron decisiones incorrectas que los llevaron al
uso ineficaz de la renta petrolera.
El marco revolucionario, tal como el de Venezuela, en el que el despliegue de
la renta llevó a que sus dirigentes instauraran una economía fundada en del
despilfarro llevó al país al borde de la quiebra financiera. Al convertir al crudo
en el símbolo de la nación y al compararlo con la sangre del pueblo y utilizarlo
como combustible de la revolución, se enceguecieron con los poderes mágicos
que ellos proyectaban sobre este recurso natural. Esta cegación voluntaria solo
pudo mantenerse en ausencia de instituciones reguladoras: el caudal de la
riqueza petrolera irrigó las redes clientelistas sin que se diera ningún control
32
I. Beaulieu, El Estado rentista .el caso de Malasia, Ottawa, PUO, 2009, p. 47.
democrático. Los servicios de seguridad durante el período de abundancia
(1973-1986) y las mafias en el período de penuria (1986-2000) asumieron la
función de reguladores. Bajo su influencia, los regimenes sobrevivieron a
múltiples pruebas que jalonaron su trayectoria, pero esos órganos que
asumieron funciones reguladoras fueron incapaces de erigir en un largo plazo
una estrategia eficaz de desarrollo. Más aún, gracias a un tercer choque
petrolero (2003-2008), esos países encontraron una abundancia financiera
inesperada lo que les permitió dotarse de fondos de reservas preciosas
en un período de crisis financiera. Sin embargo, la ausencia de instituciones
reguladoras hizo de nuevo temer un inmenso derroche. En efecto, en el Foro
Económico Mundial sobre competitividad global en 2009, dio una “despiadada
comprobación” sobre la falta de competitividad de Argelia y Libia. De una lista
de 133 países, Argelia se clasificó en el puesto 83 antes de Libia (88) pero lejos
de Túnez (40). Con un mercado de trabajo de los más rígidos del mundo, un
sistema educativo deplorable y la ausencia de transparencia en los gastos
estatales, Libia y Argelia evidenciaban lo que será largo un camino por recorrer
para alcanzar, por ejemplo, a Malasia, clasificada en el puesto 24. Así, ante la
carencia de herramientas adecuadas para explotar los excedentes financieros,
sus ingresos van a parar a los fondos de reservas, como previsión ante una
potencial caída del precio del barril, mientras que sus necesidades son
inmensas.
VIII.
RECOMENDACIONES
La bonanza petrolera en Colombia es una oportunidad para el gobierno. Al
observar las experiencias de otros países petroleros, Colombia debe vigilar los
síntomas de la “la maldición de los recursos: sobrevaluación de la moneda lo
que favorece las importaciones; des-inversión en los sectores diferentes al de
hidrocarburos; salarios atractivos en la industria de hidrocarburos; aumento de
los gastos sociales, etc. En definitiva, esos síntomas pueden, en caso de un
viraje
en el mercado petrolero, provocar una crisis financiera y económica
mayor para la economía colombiana. De hecho, los ingresos por exportación
de hidrocarburos pueden ayudar al gobierno a implantar una política de
desarrollo en la infraestructura, industria y educación. Al final, la exportación de
hidrocarburos no debe representar más de 30% de las exportaciones globales
para mantener la competitividad y la productividad en otros sectores
económicos. Indonesia, Malasia y Vietnam muestran como un país puede
aprovechar de forma racional y eficaz los ingresos por exportación de
hidrocarburos. Además, en los países confrontados a índices de pobreza y a
desigualdades regionales importantes en términos de ingresos, las ganancias
pueden ayudar a re-equilibrar las desigualdades entre regiones y provincias.
Colombia tiene varios retos: en un primer nivel surgen de la fiscalidad; ella
debe ser atractiva para favorecer las IED, en particular, en la exploración (las
reservas colombianas son bajas comparadas con las venezolanas). De otra
parte, se plantea la problemática de la redistribución de ingresos por petróleo;
si pasó la prueba el sistema de la perecuación en Canadá, ¿Se puede
transponer en Colombia? Nigeria se inspiró en ese sistema y tuvo los efectos
nocivos de la corrupción y despilfarro. Además, la situación de seguridad en
Colombia plantea el problema del control de la transferencia de los montos
financieros hacia las regiones petroleras. ¿Cómo garantizar que las principales
beneficiarias sean las poblaciones y no las organizaciones armadas? Aunque
la situación sea grave, numerosos estudios destacan que la llegada masiva y
abundante de recursos a un Estado con instituciones débiles puede provocar
efectos perversos dramáticos: generalización de la corrupción, violencia y fuga
de capitales. Es imperativo disponer de una institución democrática capaz de
ejercer el control sobre la gestión de esos ingresos para poderle dar cuentas a
la sociedad civil y a la población sobre el uso de esos ingresos.
Colombia al igual que Canadá y Venezuela, está cerca del mayor mercado de
consumo de energía en el mundo, los Estados Unidos. Pero, a diferencia de
esos dos países, Colombia debe asegurar su aprovisionamiento de
hidrocarburos, Colombia debe proteger su sector de hidrocarburos. Queda por
saber, como lo subraya Frédéric Massé de la Universidad Externado, quien es
el encargado de pagar por esta protección: las compañías petroleras o el
gobierno.
CERI (Centre d’Études et Recherches Internationales), Sciences Po, Paris.
(*) Traducción del francés: Marlen Neira, 23 de agosto de 2012.