1 DICTAMEN Nº 187/2008 de 22 de mayo de 2008 Expediente de

DICTAMEN Nº 187/2008 de 22 de mayo de 2008
Revisión de Oficio
Expediente de revisión de oficio de la resolución del Excmo. Sr.
Consejero de Agricultura y Medio Ambiente dictada en el expediente
sancionador PS/0040, iniciado a instancia de Dª Mª Isabel.
Ha sido Ponente la Excma. Sra. Dª. Rosa Elena Muñoz Blanco asistida
por la Letrada Doña Fátima Corchero Alves
I. ANTECEDENTES
PRIMERO.- El día 29 de febrero de 2008 tuvo entrada en la Secretaría
del Consejo Consultivo solicitud de Dictamen remitido por la Presidencia de la
Junta de Extremadura, de acuerdo con lo establecido en los artículos 12.2 de
la Ley 16/2001, del Consejo y 14.c) de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del
Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura que
atribuye al Presidente de la Comunidad Autónoma de Extremadura la facultad
de solicitar Dictamen al Consejo Consultivo en los supuestos en que proceda.
Se cursa solicitud de Dictamen a iniciativa del Excmo. Sr. Consejero de
Agricultura y Desarrollo Rural, sobre procedimiento de revisión de oficio de
expediente sancionador iniciado a instancia de Doña María Isabel.
No se solicita la tramitación de la consulta por el procedimiento de
urgencia.
SEGUNDO.- Se acompaña al expediente administrativo tramitado como
consecuencia de la indicada revisión de oficio, con los siguientes documentos:
1.- Mediante escrito, con fecha de registro de entrada 1 de febrero de
2007, Doña María Isabel solicita a la Consejería de Agricultura y Medio
Ambiente la nulidad de pleno derecho de la Resolución del Consejero de
Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Extremadura, de fecha 24 de
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junio de 2005, por la que se desestima el Recurso de Alzada contra la
Resolución del Director General de Política Agraria Comunitaria, de fecha 14 de
febrero de 2005, por la que se resolvía el expediente sancionador PS/0040 en
el que se imponía a la interesada una sanción de 30.000 euros, exigiendo la
reposición de la situación alterada por la infracción, por lo que debía proceder
al arranque de viñedo ilegal de la parcela X, del polígono X del término
municipal de Hinojosa del Valle (Badajoz) con una superficie de 41,2 has.
Asimismo, comunicaba que la Resolución no agotaba la vía administrativa.
Interpuesto en plazo recurso de Alzada, en la resolución desestimatoria del
Consejero, se advirtió que de no cumplir con la obligación de arranque,
acreditando su cumplimiento ante la Consejería, se le impondría multa
coercitiva, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43.3, de la Ley
24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino, cuyo importe sería de hasta
3.000 euros por hectárea y su periodicidad de seis meses, hasta el
cumplimiento total del arranque.
La solicitante invoca para fundamentar la nulidad el artículo 102, en
relación con el artículo 62.1 apartados a, e y f, todos ellos de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre y aporta Sentencia nº 234 del Juzgado de lo Contencioso
Administrativo nº 2, de Badajoz, de fecha 8 de noviembre de 2007, y sentencia
nº 106, de 16 de junio de 2006, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo
nº 1, de la misma localidad.
2.- Mediante Resolución, de fecha 9 de enero de 2008, el Director
General de Política Agraria Comunitaria acordó admitir a trámite la acción de
nulidad instada por Doña María Isabel respecto al acto definitivo del
procedimiento sancionador PS/0040, así como concederle un plazo de 10 días
para alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimara
oportunas.
El 24 de enero de 2008 la interesada comparece ante el CAD de
Villafranca de los Barros evacuando el trámite anteriormente conferido.
3.- Con fecha 11 de febrero de 2008, el Director General de Política
Agraria Comunitaria formula Propuesta de Resolución denegando la revisión de
oficio de la Resolución de 14 de febrero de 2005 sobre el expediente
sancionador PS/0040 por viñedos ilegales, así como la Resolución de 24 de
junio del mismo año, desestimando el recurso de alzada contra la primera.
4.- Con los documentos antes mencionados se aporta el expediente
sancionador del que trae causa con los documentos que, sucintamente, se
señalan a continuación:
a) Resolución de la Dirección General de Política Agraria Comunitaria, de
fecha 3 de julio de 2002, por la que se deniega la regularización, y se declaraba
ilegal la plantación de viñedos origen del expediente, al considerar que se había
llevado a cabo con posterioridad al 1 de septiembre de 1998, y se notificaba al
interesado la obligación legal de proceder a su arranque, a tenor del artículo 13
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del Real Decreto 1472/2000, de 4 de agosto, por el que se regula el potencial
de producción vitícola.
b) Resolución, de fecha 15 de marzo de 2004, del Director General de
Política Agraria, por la que se acuerda el inicio del procedimiento sancionador
PS/0040 en el que se imputa a la hoy solicitante de la revisión, el
incumplimiento de la obligación de arranque de viñedo ilegal en la parcela y
localidad antes mencionada y, en consecuencia, la comisión de una infracción
al artículo 13, del Real Decreto 1472/2000, de 4 de agosto, por el que se regula
el potencial de producción vitícola y al artículo 8 de la Ley 24/2003, de 10 de
julio, de la Viña y del Vino. En el mismo acto fue nombrada instructora a
Doña Pilar. El contenido de estos acuerdos se intentó su notificación a la
interesada como consta en el acuse de recibo de fecha 22 de marzo de 2004,
por lo que el órgano competente instó al Excmo. Ayuntamiento de Villafranca
de los Barros que procediera a su exposición en el Tablón de Edictos, siendo
también publicado en el DOE de fecha 20 de mayo de 2004. Ambos extremos
se incluyen en el Expediente.
c) Posteriormente la Instructora formuló Pliego de Cargos, el día 17 de
marzo de 2004, describiendo la infracción y la sanción aplicable y concediendo
a la interesada plazo para fundamentar su defensa. Notificado a la interesada,
fueron presentadas Alegaciones el día 26 del mismo mes y año.
d) El día 11 de junio siguiente la Instructora ordenó la apertura del
período probatorio y la practica de varias pruebas en orden a la determinación
y comprobación de los hecho, entre las que se incluye la inspección ocular
sobre la plantación ilegal que se efectuó el día 2 de septiembre de 2004, “...a
los efectos de comprobar si se ha procedido al arranque de la plantación, así
como levantamiento de acta de control de campo por los técnicos de la Consejería
de Agricultura y Medio Ambiente.”
Con fecha 18 de junio de 2004 la interesada solicitó la remisión del
expediente a su domicilio ante la imposibilidad de desplazarse para la
presentación de las pruebas necesarias a aportar en el procedimiento. Respecto
a esta solicitud la instructora del procedimiento, con fecha 29 de junio de
2004, comunica a la interesada la imposibilidad de acceder a lo solicitado.
e) Con un nuevo control de campo, realizado el día 2 de septiembre de
2004, el día 15 de septiembre de 2004 se concluyó la fase de instrucción del
procedimiento, concediendo a la interesada trámite de audiencia, por término
de 15 días, poniendo de manifiesto el expediente para que se formulase
alegaciones o presentara los documentos y justificantes que estimase
pertinentes. El trámite fue notificado a la interesada mediante acuse de recibo,
de fecha 17 de septiembre de 2004 y el día 8 de octubre de 2004 presentó
escrito de Alegaciones ante la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente.
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f) La Instructora dictó el 15 de diciembre del mismo año Propuesta de
Resolución imponiendo a Doña María Isabel la sanción de 30.000 euros, con
exigencia de la reposición de la situación alterada por la infracción, por lo que
debía proceder al arranque de la plantación ilegal, y en aplicación del artículo
43.3 de la Ley 24/2003, en el caso de incumplimiento de la obligación de
arranque de los viñedos, las multas coercitivas se impondrían con una
periodicidad de seis meses hasta el cumplimiento total siendo su importe de
3000 € por hectárea. Fue notificada la Resolución, mediante acuse de recibo,
de fecha 21 de diciembre de 2007. La interesada formuló escrito de Alegaciones
el día 29 de diciembre de 2004 reiterando las ya manifestadas con
anterioridad.
g) El día 8 de marzo de 2005 la interesada formuló recurso de revisión a
la Dirección General de Política Agraria Comunitaria solicitando la
regularización de las viñas objeto de litigio.
h) Contiene el expediente la Resolución de la Dirección General de
Política Agraria Comunitaria de fecha 14 de febrero de 2005 antes citada y la
Resolución del Consejero de Agricultura y Medio Ambiente, de fecha 24 de
junio de 2005, desestimando el Recurso de Alzada interpuesto contra la
primera cuya revisión se pretende y fundamentándolo en lo ya manifestado en
anteriores comparecencias.
i) En la notificación efectuada a la recurrente con fecha 24 de junio de
2005 se le indicó el recurso, plazo y órgano ante el que cabía la interposición
de un recurso contencioso-administrativo contra el acto administrativo
definitivo.
j) Posteriormente, con fecha 21 de julio de 2005, la reclamante presentó
escrito comunicando el arranque de viñedos en la parcela de su propiedad y la
anulación de la resolución del expediente sancionador PS/0040.
TERCERO.- Por Resolución de la Presidencia de este Consejo de la fecha
de su registro la consulta fue admitida definitivamente, sin perjuicio de lo que
resultara de la instrucción, se ordenó continuar la evacuación de la consulta
por el procedimiento ordinario y se turnó ponencia según orden preestablecido,
correspondiendo como se ha indicado en el encabezamiento, dando cuenta al
Pleno de tales determinaciones.
CUARTO.- Instruido el expediente y no habiéndose considerado necesaria
la práctica de diligencias adicionales se concluyó esta fase del procedimiento de la
consulta con la documentación obrante en el expediente, elevándose por la
Ponente Propuesta de Dictamen que fue incluida en el orden del día de la sesión
plenaria que figura en el encabezamiento.
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QUINTO.- En la referida sesión plenaria la Ponencia informó del
contenido del Proyecto de Dictamen y sometido a deliberación del Pleno, el
Consejo estimó, por unanimidad, la suficiencia del Informe y su conformidad
con la Propuesta, por lo que se acordó aprobar el Proyecto de Dictamen sin
necesidad de debate en ulterior sesión.
II. OBJETO Y ALCANCE DE LA CONSULTA
Se somete a la consideración de este Consejo la consulta que formula la
actual Consejería de Agricultura y Desarrollo Rural de la Junta de
Extremadura, en relación con el expediente de revisión de oficio incoado por
Resolución de la Dirección General de Política Agraria Comunitaria por la que
se admitió a trámite “la acción de nulidad ejercida por Dª Mª Isabel en el
procedimiento sancionador PS/0040.”
Se invoca como causa de nulidad de pleno derecho el artículo 62.1
apartados a, e, y f), de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Se solicita Dictamen ordinario en derecho, sin alcanzar a cuestiones o
consideraciones de oportunidad de conformidad con lo prevenido en el artículo
2.2 de la Ley de creación de esta instancia consultiva.
III.
I.-
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Competencia del Consejo y carácter del Dictamen
El artículo 13.1.i) de la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, del Consejo
Consultivo de Extremadura, establece el carácter preceptivo de la consulta que
verse sobre la revisión de oficio de los actos administrativos en los expedientes
tramitados por las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma de
Extremadura.
Tal intervención necesaria viene impuesta en el artículo 102.1 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en los artículos 94 y 95
de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y Administración de la
Comunidad Autónoma de Extremadura.
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Además, es preciso señalar que las referencias legislativas antes
mencionadas determinan el carácter vinculante del presente Dictamen en el
asunto requerido.
II.-
La revisión de oficio: consideraciones generales
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho
Administrativo, con carácter general, son ejecutivos y se presumen válidos,
produciendo efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que en ellos se
disponga otra cosa. Así se establece en los artículos 56, 57 y 94 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre. Ahora bien, es posible que, por concurrencia de
especiales circunstancias, a la Administración le puede resultar necesario o
conveniente hacer desaparecer un acto administrativo y retirarlo del mundo
jurídico.
En efecto, la Administración que ha dictado un acto administrativo podrá
revisarlo, revocarlo, dejarlo sin efecto de oficio, observando los requisitos y el
procedimiento previsto en el Capítulo I, del Título VII, de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, antes citada, mediante la denominada Revisión de Oficio. La
revisión de oficio supone, pues, la retirada por la Administración de un acto
suyo anterior mediante la adopción de otro acto de signo contrario. En
concreto, su regulación se contiene en los artículos 102 a 106 de la norma
antes citada.
Para entender correctamente estos preceptos es preciso comenzar por
ubicarlos en un contexto más amplio y analizar su reciente evolución.
La regulación de la revisión de los actos administrativos se sustenta
sobre dos postulados opuestos: el deseo de la Administración de conservar una
cierta libertad de acción y, en segundo lugar, la protección de las situaciones
consolidadas por los actos administrativos, en especial, si se trata de actos
favorables que amplían la esfera jurídica del interesado. En definitiva, se
produce un enfrentamiento del principio de legalidad, en virtud del cual se
establece el mecanismo para revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y
los principios de seguridad jurídica y de conservación de los actos propios que
postularía la permanencia de los actos ya dictados y su irrevocabilidad
administrativa.
Hasta la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (LPA) primó el
principio de que nadie puede ir contra sus propios actos, de modo que la
Administración no podía revisar los actos que hubiera dictado y que
beneficiaran a los particulares; únicamente podía acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa como demandante para pedir la anulación de sus
propios actos. Con la entrada en vigor de la LPA se flexibilizó la situación; la
Administración podría revisar sus propios actos en determinados supuestos y
con específicas cautelas (art. 109 y 110 LPA), manteniendo su vigencia hasta la
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Ley 30/1992, de 26 de noviembre, más favorable a las posibilidades
revocatorias. La ley no modifica el régimen de la revisión de oficio de los actos
nulos, podían revocarse libremente y sin plazo, previo Dictamen vinculante del
Consejo de Estado, pero sí el de los actos anulables, respecto de los que se
sigue admitiendo la revisión de oficio y en el plazo de cuatro años, previo
Dictamen del Consejo de Estado, pero, y ésta es la diferencia, el Dictamen ya
no era vinculante, lo que potencialmente ampliaba de forma muy notable los
poderes de la Administración. Ese fue el motivo por el que fue objeto de
numerosas críticas doctrinales.
La reforma operada en la Ley 30/92 mediante la Ley 4/1999, de 13 de
enero, redujo las facultades revocatorias de la Administración, se mantiene la
revocación de actos nulos previo Dictamen vinculante del Consejo de Estado u
órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, pero no es posible revisar los
actos anulables que sean favorables a los particulares. La anulación de tales
actos exigirá recurrirlos ante los Tribunales, previa declaración de lesividad, en
el plazo máximo de cuatro años. Mediante esta reforma se vuelve, en cierto
modo, al menos para los actos anulables, a la situación anterior a 1958. Y en
su valoración se manifestaron posturas contrapuestas. Para unos es un
avance, porque va en la línea de reforzar los derechos ciudadanos, profundiza
en el principio de seguridad jurídica y coloca a la Administración casi en el
mismo plano que los particulares (casi, pero no igual, porque tiene de plazo 4
años para recurrirse a sí misma). Para otros, por el contrario, la reforma
afianzó el principio de seguridad, aunque a un precio excesivo: a costa del
principio de legalidad, que sufriría en exceso y dejaría a la Administración
inerme cuando detecta la existencia de una ilegalidad en un acto propio, lo
que, además iría en contra del principio de eficacia (como recordó el Consejo de
Estado al pronunciarse sobre el Proyecto de Ley de 1992).
Seguidamente procede efectuar unas breves consideraciones sobre estos
preceptos legales, que configuran la potestad de revisión de los actos nulos de
pleno derecho por la Administración.
El artículo 102.1 de la mencionada Ley 30/1992, bajo el título de
“Revisión de Oficio”, establece:
“Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa
propia o a solicitud de interesado, y previo Dictamen favorable del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo
hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que
hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en
plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1”.
El presupuesto general para proceder a la revisión de oficio es, pues,
que se trate de actos administrativos nulos, de acuerdo con el artículo 62 de
la Ley en el que se establece los supuestos de nulidad. No se debe olvidar
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que esta acción de nulidad está restringida a los supuestos más graves de
antijuridicidad administrativa y que por su carácter excepcional, debe ser
interpretada restrictivamente.
Concurriendo tal presupuesto, la ley enfatiza el carácter obligatorio de
la revisión “declarará” (en sustitución del término anterior “podrá declarar”).
De donde podemos deducir que la modificación operada mediante la Ley
4/1999 introdujo el carácter “reglado” de la revisión de oficio. Esta
modificación responde a lo que la doctrina y la jurisprudencia habían
interpretado ya acertadamente, y es que si la Administración considera que
un acto es nulo de pleno derecho por estar incurso en alguno de los
supuestos del artículo 62.2, de la ley, no puede elegir, debe declarar la
nulidad, carece, por lo tanto, de discrecionalidad para valorar la
oportunidad de decidir o no su anulación.
Debe tratarse de actos administrativos que agoten la vía
administrativa, o que, aun siendo susceptibles de recurso administrativo,
hubiesen devenido firmes por no haber sido recurridos dentro de plazo.
Parece que el legislador ha tratado de configurar la revisión de oficio como
subsidiaria de los recursos administrativos ordinarios, evidentemente, en los
supuestos en los que ésta se inicia a instancia del interesado, no en los que
se inicia de oficio por la Administración; de modo que sólo cuando no sea
posible acudir para impugnar un acto al recurso administrativo por agotar
dicho acto la vía administrativa (artículo 109 de la Ley), o cuando siendo un
acto, en principio, susceptible de impugnación a través de recurso haya, sin
embargo, transcurrido el plazo para ello, será entonces posible plantear la
revisión de oficio. Se refuerza con ello el carácter extraordinario de la
revisión de oficio, de forma que cuando quepa otra vía abierta de
impugnación, se tendrá que acudir a ella.
Además de ello, es preciso el previo Dictamen, no sólo preceptivo sino
también vinculante, del Consejo de Estado, (si se trata de la Administración
del Estado o de Comunidades Autónomas sin órgano autonómico
equivalente), o del órgano “equivalente”, es decir, dotado de autonomía
orgánica y funcional para las restantes Administraciones de ámbito
autonómico. En la Comunidad Autónoma de Extremadura, este Consejo
Consultivo. Acoge, así, la Ley la doctrina de la STC 204/1992, de 26 de
noviembre, en la que se reconoció la posibilidad de creación de órganos
autonómicos equivalentes al Consejo de Estado para aquellas Comunidades
Autónomas que no los habían previsto estatutariamente.
El carácter vinculante del Dictamen supone que si el órgano
consultivo, aprecia que el acto sometido a Dictamen no es nulo, no cabe su
revocación administrativa de oficio, lo cual no obsta para que los
particulares interesados puedan recurrir el acto revocatorio, como acto
administrativo que es.
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Otra de las notas características del procedimiento de revisión de oficio
es que no está sometido a plazo alguno, así se especifica que podrá declararse
“en cualquier momento”. No existe, pues, un plazo preclusivo para iniciar este
procedimiento; no obstante, se deberán tener presentes los parámetros que el
artículo 106 Ley 30/92 establece como límites a la revisión.
La revocación será posible de oficio o “instancia del interesado”. En el
primer supuesto el procedimiento podrá incoarse por acuerdo del órgano
competente para acordar la declaración de nulidad, bien por propia iniciativa o
como consecuencia de orden superior, moción razonada de otros órganos o
denuncia (artículo 69 de la Ley). Cuando el procedimiento de revocación se
inicia a instancia del interesado, lo que tradicionalmente ha venido llamándose
“acción de nulidad”, los legitimados para incoar el procedimiento podrán
hacerlo mediante la presentación de escrito en el que aleguen los motivos
determinantes de la nulidad. La jurisprudencia ha precisado que “la acción de
nulidad es una petición dirigida a la Administración en solicitud de que proceda
a la revisión de un acto o disposición administrativa tachados de nulos, con
nulidad absoluta por alguno de los motivos tasados por la ley; una petición que
no se produce por vía de recurso –los recursos administrativos están sujetos a
plazos fugaces de caducidad” (STS 30 de marzo de 1992, 6 de mayo de 1992, y
11 de octubre de 1994, entre otras).
Respecto al camino procedimental a seguir, la reforma operada
mediante la Ley 4/1999, de 13 de enero, omite la indicación acerca del
procedimiento que se debe observar. Indudablemente, la revisión de oficio
constituye también un procedimiento administrativo, por lo que se deben
aplicar las reglas establecidas en los artículo 68 y siguientes de la 30/92, en
especial, lo referido al trámite de audiencia al interesado, previsto en el
artículo 84.
La resolución de la revisión de oficio deberá venir motivada, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 54.1.b) de la citada norma.
En el caso de que el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el
transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución
producirá la caducidad del mismo, en virtud del artículo 105.2 del mismo texto
legal.
Por su parte, el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, tiene
su antecedente en el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de
1958. Ella establecía los supuestos en los que había de considerarse nulo de
pleno derecho un acto administrativo o una disposición de carácter general. El
citado artículo 62 vigente contiene una enumeración más precisa de los
supuestos de nulidad de pleno derecho. Este ha sido objeto de reforma
mediante la Ley 4/1999, de 13 de enero, en los términos que seguidamente se
expondrán y diferencia, como se ha señalado, entre las causas de nulidad de
los actos administrativos, a las que se refiere en su párrafo primero, y las
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causas de nulidad de las disposiciones generales, distinguiendo entre la
revisión de actos caracterizada por una legitimación abierta a los interesados,
de la revisión de normas que sólo puede iniciarse de oficio.
Los supuestos de nulidad de pleno derecho que, de modo taxativo, se
expresan en el artículo 62 son, los siguientes:
“1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho
en los casos siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional.
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la
materia o del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como
consecuencia de ésta
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para
la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por lo
que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de
rango legal.”
III.-Consideraciones acerca del Procedimiento Administrativo
Tramitado
El expediente sometido a consulta se ha tramitado correctamente, pues
la resolución a revisar es una resolución administrativa limitativa de derechos
respecto de un particular y que se trata de un acto firme. Por otra parte, el
procedimiento se ha incoado por órgano competente para ello.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 102 de la Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, para declarar la nulidad de pleno derecho de un acto administrativo es
preceptivo contar con el previo Dictamen favorable del Consejo Consultivo de
Extremadura, y hasta su emisión no es posible, en el caso que se aprecie,
decretar la nulidad de pleno derecho. Así, el Consejo de Estado en su Dictamen
nº 431/2001, de 15 de marzo de 2001 declara: “El Dictamen se inserta en el
momento final del procedimiento, concluida su tramitación, y por lo tanto, tras la
fase de instrucción que proceda, audiencia al interesado, propuesta de
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resolución e informe de Secretaría. Tras el Dictamen cabe únicamente la
adopción de la resolución que pone término al procedimiento”.
Este expediente, en términos generales, ha cumplido en su tramitación
los requisitos legales y reglamentarios.
En el procedimiento de revisión de oficio destaca, por su carácter
esencial, el trámite de audiencia al interesado en el momento inmediatamente
anterior a la formulación de la propuesta de resolución, y tal trámite aparece
cumplimentado. La interesada compareció en el trámite dentro del plazo
concedido, dando por reproducidas las Alegaciones vertidas en su escrito de
solicitud de iniciación del procedimiento de revisión.
IV.- Análisis del asunto sometido a consulta.
El asunto objeto de Dictamen se centra en el Expediente de revisión de
oficio, iniciado a instancia de Doña Mª Isabel , por el que solicita la declaración
de nulidad de la Resolución de 14 de febrero de 2005 del Director General de
Política Agraria Comunitaria, y la Resolución de 25 de junio del mismo mes y
año del Consejero de Agricultura y Medio Ambiente, por la que se resuelve el
recurso de Alzada contra la anterior, y confirma el contenido del acto
administrativo que dicto la primera sobre el expediente sancionador PS/0040.
En ella se impone a la hoy solicitante de revisión, la sanción de 30.000 euros,
con exigencia de la reposición de la situación alterada por la infracción, y se le
conmina a que efectúe el arranque de la plantación ilegal, advirtiéndole que, en
caso contrario, se procedería a la aplicación del artículo 43.3, de la Ley
24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino. La aplicación del citado artículo
se concreta en una multa coercitiva de 3.000 € por hectárea que se impondría
con una periodicidad de seis meses, a contar desde el día siguiente al de la
recepción de la notificación de la Resolución sancionadora, hasta el
cumplimiento total del arranque.
La interesada invoca como fundamento de su solicitud la vulneración por
la Administración actuante de los apartados a), e) y f) del artículo 62.1 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Todo ello ha sido documentado en el
Expediente.
Se trata pues, de anular, mediante una revisión de oficio, un acto de
gravamen, un acto limitativo de derechos, en el sentido generalmente admitido,
pues se trata de un acto que limita la esfera jurídica de la Sra. X, y consiste en
la sanción impuesta en el expediente instruido al efecto, que también ha sido
incorporado al Expediente, cuyo origen se remonta a la denegación de
regularización de la plantación de los viñedos, correspondientes a esa parcela,
que la solicitante de la revisión instó en su día y denegó la administración, por
considerar que se llevó a cabo con posterioridad a 1 de septiembre de 1998, y
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tal circunstancia aplicando la legislación sobre la materia, impedía su
legalización.
Una reflexión previa debe realizarse acerca de la clase de acto sobre el
que se insta la revisión, pues, tradicionalmente, se ha distinguido entre actos
favorables y actos de gravamen a la hora de establecer el régimen jurídico
aplicable. Así, para los actos declarativos de derechos que ampliaran la esfera
jurídica de los administrados se exigía y se exige a la Administración para que
pueda llevarse a cabo la revisión de oficio un rígido procedimiento en el que
deben ser observados relevantes requisitos, que operan como garantía respecto
al destinatario del acto que se pretende revisar, procedimiento y garantías que
se minimizan o se omiten significativamente si se trata de revocar por la
Administración actos desfavorables o de gravamen; en este caso, se aplicar un
principio contrario, el principio de libertad, de modo que la revocación
administrativa respecto a este tipo de actos se puede llevar a cabo en cualquier
momento y sólo se sujeta como indica el artículo 105, con carácter general, “a
que la revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico”.
Así, aunque el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se
refiere a los actos administrativos en general, sin mencionar distinción alguna,
permitiendo que se pueda iniciar el procedimiento a instancia de un particular,
como en este caso, su redacción implica que deben cumplirse dos requisitos:
que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en
plazo, que se trate, al menos, de alguno de los supuestos previstos en el
artículo 62.1, aún admitiendo que, en determinadas regulaciones, como en el
caso de la legislación tributaria, haya reglas concretas para permitir la revisión
de actos tributarios desfavorables. La regla general impuesta por el derecho
positivo lógicamente debe ser aplicada por los tribunales. Así, el Tribunal
Supremo, en la
Sentencia de 30 de mayo de 2007, recuerda que el
procedimiento de revisión de oficio es inexcusable cuando se trate de revisar
actos favorables dando coherencia al sistema completado con el artículo 105.1
de la Ley 30/1992, que reserva la revocación para los actos de gravamen o
desfavorables
En el caso consultado, la Resolución de 14 de febrero de 2005 de la
Dirección General de Política Agraria Comunitaria, confirmada por la del
Excmo. Sr. Consejero de Agricultura y Medio Ambiente en alzada, es un acto
desfavorable pretendiendo la interesada invocando la lesión de derechos y
libertades susceptibles de amparo constitucional, la omisión total y
absolutamente del procedimiento legalmente establecido y que se trata de un
acto expreso o presunto contrario al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales
para su adquisición, como ha reiterado en la propia solicitud y en las
alegaciones que ha presentado en varios momentos en los dos procedimientos.
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Tales argumentos en el proceso de revisión se apoyan en dos sentencias
dictadas por los Juzgados nº 1 y nº 2 de lo Contencioso-Administrativo de
Badajoz, en sendos procesos, que aprecian y declaran la nulidad de dos
resoluciones sancionadoras, recaídas en dos procesos judiciales distintos,
procesos ajenos a la Sra. X pues en ninguno de los dos ella fue parte, aunque
el objeto litigioso, común a ambos, versaba sobre la legalidad o no de
plantaciones de viñedos. Sobre este particular es preciso señalar una cuestión
sumamente relevante que, además, esta relacionada con uno de los
argumentos esgrimidos por la interesada, en concreto, el apartado a) del
artículo 62.1 de la Ley 30/1992, y es que no instó ni acudió, teniendo
oportunidad de hacerlo, a la vía contencioso administrativa para hacer valer su
derecho, aquietándose y permitiendo que la Resolución sancionadora se
convirtiera en firme y consentida y, es más, ejecutando materialmente lo que
imponía, pues consta en el Expediente que procedió al arranque de las
plantaciones de viñedos no legalizadas.
No obstante, profundizando sobre la pretensión de la interesada, que
consiste en intentar la extensión de los efectos de las Sentencias nº 106 de 16
de junio de 2006, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1, de
Badajoz, y nº 234 de 8 de noviembre de 2006, del Juzgado de lo Contencioso nº
2, de la misma localidad, al supuesto objeto del expediente, debemos
manifestar lo siguiente: En primer lugar, que en el tiempo transcurrido desde
la notificación de la Resolución del Recurso de Alzada presentado contra la
Resolución del expediente sancionador, el 4 de julio de 2005, hasta el 1 de
febrero de 2007 en que presenta la solicitud de la revisión de oficio ha sido de
un año y siete meses, y en ese lapso de tiempo no ha mostrado interés en
atacar la resolución cuya nulidad ahora solicita, convirtiéndose por lo tanto en
un acto firme y consentido. En segundo lugar, el artículo 72.3 de la Ley
29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa
establece un principio general de modo que la sentencia que suponga la
estimación de las pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una
situación jurídica individualizada “solo producirá efectos entre las partes”,
aunque, por excepción, e introduciendo una notable innovación respecto de la
normativa anterior, añade que, “no obstante, tales efectos podrán extenderse a
terceros en los términos previstos en los artículo 110 y 111”. El artículo 110, en
lo que aquí interesa, señala que, en materia tributaria y de personal puede
solicitarse la extensión de los efectos de una sentencia firme que hubiera
reconocido una situación jurídica individualizada a favor de una o varias
personas, y podrán extenderse a otras, en ejecución de sentencia, añadiendo
una serie de requisitos y delimitando el alcance de tal extensión de efectos.
Según señalaba la Exposición de Motivos de la Ley, la finalidad de la extensión
de los efectos de estas sentencias era “ahorrar la reiteración de múltiples
procesos innecesarios contra los llamados actos masa”. Sin embargo, el
apartado 5, del artículo 110, según la redacción dada por la L.O. 19/2003, de
23 de diciembre, afirma que no procederá la extensión de los efectos de las
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sentencias, “si para el interesado se hubiera dictado resolución que habiendo
causado estado en vía administrativa, fuera consentida y firme por no haber
promovido recurso contencioso-administrativo”.
Por lo tanto, teniendo en cuenta lo expuesto, en el caso que nos ocupa no
sería posible la extensión de los efectos de las sentencias que se alegan por las
razones siguientes: a) porque ambas versaban sobre procedimientos
sancionadores en materia de regularización de viñedos, ajenas por tanto a
cuestiones de personal, o a cuestiones tributarias; b) porque si se pretende la
extensión de los efectos, debe solicitarse por el interesado y ser atendido por el
Juez, en ejecución de sentencia; y c), porque, no presentó en su día, pudiendo
hacerlo, recurso contencioso-administrativo contra el acto administrativo
sancionador, pues como indica la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
del País Vasco de 12 de noviembre de 2007: “De ello se desprende que si el
interesado ha tenido la oportunidad de promover el proceso contenciosoadministrativo contra la resolución que causa estado en vía administrativa y no
lo ha hecho, será entonces cuando decaiga la posibilidad de promover luego la
extensión de efectos.
Lo que procura el ya referido artículo 110.5 c) es cerrar el paso, -a modo de
una coherente cosa juzgada administrativa y en justa correspondencia con la
causa del artículo 110.5 a)-, a aquellos incidentes de extensión de efectos en que
el interesado ha sido ya destinatario de un acto o resolución administrativa
individual que, o bien no ha recurrido en vía administrativa o que, después de
hacerlo ha consentido y dejado firme, sin interponer frente a ella el proceso
contencioso-administrativo. Una elemental exigencia de seguridad jurídica que el
legislador procesal de 2003 ha zanjado en tal sentido frente a las dudas de la
redacción originaria, impide que quien se ha aquietado a una resolución
administrativa personalizada intente después superar esa pasividad y
conformidad originaria con base en el resultado exitoso del proceso promovido
por terceros.” En el mismo sentido se pronuncian los Autos de la Audiencia
Nacional de 30 de abril y 12 de septiembre de 2007 y la Sentencia del Tribunal
Supremo de 19 de julio de 2007.
Refiriéndonos a los distintos apartados en los que fundamenta la revisión
de oficio la interesada, en concreto, los apartados a) e) y f) del artículo 62.1 de
la Ley 30/1992, veamos sucintamente cada uno de ellos. Respecto del
apartado a), declara que la falta de requerimiento expreso de la Administración
expresando el plazo concedido para que procediera al arranque de los viñedos
no regularizados le produjo indefensión. En relación con el apartado e) alega
que existieron omisiones legales en el procedimiento seguido con anterioridad
al procedimiento sancionador que viciaron de nulidad a éste por haber
prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido y,
por último, respecto al apartado f), entiende la interesada que se trataba de un
acto expreso contrario al ordenamiento jurídico por el que se adquieren
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facultades o derechos cuando se carece de los requisitos esenciales para su
adquisición.
Respecto a cada uno de ellos este Consejo entiende que deben ser
rechazados pues nos encontramos ante un procedimiento de revisión distinto a
un proceso judicial en el se deberían examinar todas y cada una de las
cuestiones que plantea la interesada y limitado, por tanto, a verificar si existe o
no la causa que se invoca teniendo en cuenta que el procedimiento es
extraordinario y debe ser aplicado con criterio restrictivo. Así, respecto a la
primera de las causas de nulidad que invoca, no se aprecia que se produjera la
situación de indefensión alegada pues consta que ejercito su derecho en las
relaciones mantenidas con la Administración, sin llegar voluntariamente a la
última garantía que proporciona la jurisdicción contencioso administrativa.
Respecto a la segunda, en el procedimiento sancionador se siguió,
exhaustivamente, el cauce exigido por la normativa aplicable a los
procedimientos sancionadores en la Comunidad Autónoma de Extremadura y
que, respecto de la infracción del apartado f) del artículo 62.1, no procede
invocarla ya que se predica o está prevista para el supuesto de actos favorables
y no es aplicable en el caso de actos sancionatorios.
Por lo demás, y aunque se admitiera a efectos meramente polémicos que
se hubiera incurrido en la infracción del apartado e) del artículo 62.1 de la Ley
30/1992, (a tenor de los Fundamentos de las Sentencias que se aportan en las
que Dª Mª Isabel no fue parte), de acuerdo con el Fundamento Jurídico cuarto
de la Propuesta de Resolución que se acompaña y, como ya se indicó, la
interesada cumplió con el arranque del viñedo ilegal, como figura en el
expediente, pretendiendo ahora la anulación de un acto administrativo firme
por su inactividad.
Por otra parte, la jurisprudencia, siempre restrictiva en la interpretación
tanto de los supuestos de nulidad del artículo 47 de la Ley de Procedimiento,
hoy artículo 62 de la norma vigente, como de su reclamación por la vía del 109,
hoy artículo 102 de la Ley 30/1992, señala que es éste un “cauce impugnatorio
para el que se recomienda la máxima prudencia…, habida cuenta de que la no
sujeción a plazo para efectuarlo… entraña un riesgo evidente para la estabilidad
o seguridad jurídica”, Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 1993.
En parecidos términos se expresan las STS de 27 de mayo de 1994, 26 de
marzo de 1998, 23 de octubre de 2000, 7 de junio de 2002, y 30 de junio de
2004.
Debe concluirse, por todo ello, que la revisión del acto administrativo
referido no procede porque se pretende por este procedimiento la declaración
de nulidad de un acto de gravamen firme y consentido por la persona que la
insta.
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CONCLUSION
En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Extremadura
dictamina
“Que no procede la revisión de oficio de la Resolución de 14 de febrero de
2005 de la Dirección General de Política Agraria Comunitaria, confirmada, a su
vez, por el Excmo. Sr. Consejero de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta
de Extremadura recaída en el expediente sancionador PS/0040 incoado a Dª
Mª Isabel.”
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