H. Cámara de Diputados de la Nación

Expediente 620-D-08
H. Cámara de Diputados de la Nación
PROYECTO DE LEY
Texto facilitado por los firmantes del proyecto. Debe tenerse en cuenta que solamente
podrá ser tenido por auténtico el texto publicado en el respectivo Trámite
Parlamentario, editado por la Imprenta del Congreso de la Nación.
El Senado y Cámara de Diputados,...
Art. 1º: Incorpórase como Art. 60 bis, dentro del CAPITULO III. Oficialización de las
listas de candidatos, del Código Electoral Nacional Ley 19945, el siguiente texto:
"Art. 60 bis.- Inhabilitación de candidaturas: Las listas de candidatos que presenten los
Partidos Políticos, no estarán integradas por quienes se encuentren condenados por
crímenes de lesa humanidad.
La inhabilitación se extiende a los procesados por dichos crímenes por el tiempo que
dure el procesamiento. Dicha medida cesará de pleno derecho con el dictado de la
sentencia absolutoria y en caso que la misma fuera condenatoria, será de aplicación lo
dispuesto en el párrafo primero del presente artículo.
No será oficializada ninguna lista que no cumpla con lo dispuesto en el presente
artículo.
Art. 2°: Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Antonio Domingo Bussi promovió acción de amparo contra el Estado Nacional
(Congreso de la Nación - Cámara de Diputados), a fin de que se declare la nulidad de la
decisión adoptada por esta Cámara, mediante la cual se denegó su incorporación al
cuerpo. En sus fundamentos relató que su agrupación política -Partido Fuerza
Republicana- lo proclamó candidato a Diputado Nacional, en el distrito electoral de la
Provincia de Tucumán, y que la justicia electoral oficializó su candidatura, de
conformidad con el art. 60 del Código Electoral Nacional, después de verificar el
cumplimiento de los requisitos de la ley 23.298, Orgánica de los Partidos Políticos (art.
33), de la Constitución Nacional (art. 48) y sin que se hayan formulado objeciones o
impugnaciones a su postulación.
La Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamentos de esta Cámara, al evaluar el
diploma de Antonio D. Bussi, sostuvo que: "...las normas y los parámetros de valuación
de la "ética pública" han cambiado sustancialmente después de la reforma
constitucional de 1994. Y si los artículos 36 y el 75 inc.22 de la Constitución Nacional
fijan nuevos paradigmas jurídicos y éticos, es claro que la evaluación de la "idoneidad"
del art. 16 debe seguir esta línea constitucional".
El 13 de julio de 2007, en referencia al caso Bussi, la Corte Suprema de nuestro país
concluyó que el Congreso no puede negarse a tomarle el juramento a un legislador
electo, agregando que, "una vez aprobados los diplomas de los legisladores, la Cámara
baja del Congreso es "juez" pero sus facultades "solo se refieren a la revisión de la
legalidad de los títulos de los diputados electos" y la autenticidad de los mismos "esto
es, si fueron regularmente emitidos por la autoridad competente".
El Código Electoral Nacional en el Capítulo III relativo a la oficialización de listas de
candidatos dispone una serie de condicionamientos requeridos a efectos registrar, ante el
Juez electoral, la lista de los candidatos proclamados. Esta propuesta de modificación a
la legislación nacional vigente en materia electoral establece dentro de dicho Capítulo, y
como artículo nuevo, una calificante objetiva de inhabilidad moral: la condena o el
procesamiento por crímenes de lesa humanidad.
Estos antecedentes sumado al caso Patti demuestran la premura de establecer criterios
objetivos ex ante en la legislación vigente, que comprendan como requisito ineludible
para ser candidato no estar procesado y menos aún condenado por un crimen de lesa
humanidad. En tal sentido resulta imperioso comprender el cabal asidero constitucional
que esta propuesta introduce en la legislación electoral.
A partir de la reforma de la Constitución Nacional de 1994, con la incorporación de los
arts 36 y 75 inc. 22 se produce la fractura del orden jurídico tradicional argentino.
Luego de más de 60 años de turbulenta historia institucional, en los cuales los golpes de
Estado eran moneda corriente, nuestro país comprendió la importancia de la vida
democrática.
El artículo 75 inc. 22 al incorporar al bloque de constitucionalidad los instrumentos
internacionales de derechos humanos firmados por nuestro país, establece que la
legalidad del estado de derecho debe ser necesariamente coherente con la legalidad
supranacional de los derechos humanos. La incorporación de estas normas significó
para los argentinos adoptar nuevos paradigmas de interpretación de nuestro derecho
constitucional y un nuevo marco valorativo del mismo: el derecho internacional de los
derechos humanos y la legalidad del Estado de derecho.
Es a la luz de estos nuevos paradigmas que se presenta este proyecto de ley, y bajo ellos
debe ser analizado, ya que desde 1994 no se puede negar que la vigencia de la
democracia se encuentra irremediablemente ligada a la vigencia de los valores y
principios de los derechos humanos. Por ello, en la Argentina pos reforma de 1994 ya
no es constitucionalmente posible tener por idóneo para el ejercicio de un cargo público
de gobierno a quien hubiera participado en actos de masivas violaciones a derechos
humanos, esto no es poética política sino legalidad operativa derivada de la nueva
Constitución argentina.
Ahora bien, consideramos firmemente que la categoría y gravedad de este tipo de
delitos hace necesario profundizar sobre su naturaleza a fin de dimensionar la
"idoneidad moral" o la falta de ella a la que hacemos referencia.
Conforme lo expresa Juan Carlos Vega, Director de la Sala de Derechos Humanos del
Colegio de Abogados de Córdoba en su disertación "Los Crímenes de Lesa Humanidad
en el derecho argentino", "...el primer registro histórico aparece en el Estatuto de
Londres del año 1945 que constituye el Tribunal de Nüremberg.
Tres clases de crímenes existen para este Estatuto de Londres: a) crímenes de guerra,
b) crímenes contra la paz y c) crímenes específicos contra la humanidad. Allí se define
a estos últimos como los que conllevan el asesinato, la exterminación, la esclavitud, la
deportación o la comisión de otros actos inhumanos contra la población civil o
persecuciones por motivos políticos, raciales o religiosos.
Se trata de crímenes tan antiguos como la humanidad, pero su configuración jurídica
aparece recién después de la Segunda Guerra Mundial, como parte integrante de un
Derecho Humanitario que se gesta a la luz del genocidio cometido en la Europa del
36/45.
Existen particularmente tres delitos considerados de Lesa Humanidad, declarados
como tal por Convenciones Internacionales y receptados por la conciencia universal: el
Genocidio, la Práctica Sistemática de la Tortura y la Práctica Sistemática de la
Desaparición forzada de personas.
El segundo registro histórico del concepto de crímenes de Lesa Humanidad está dado
por la Convención sobre Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los
Crímenes contra la Humanidad de 1968 aprobado por Asamblea General de N.U.
Un tercer registro histórico surge, sin duda, de la "Declaración sobre la protección de
todas las personas contra las Desapariciones Forzadas", aprobada por Asamblea
General de N.U. en 1992.
El cuarto registro sería el de la Convención Interamericana sobre Desaparición
forzada de Personas aprobada por Asamblea General de OEA en 1994, e incorporado
a la legalidad constitucional Argentina mediante la ley 24.820/97".
Finalmente el último registro que cita el mencionado autor es el Estatuto de Roma de la
Corte Penal Internacional, aprobado el 17 de julio de 1998 por la Conferencia
Diplomática de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas sobre el establecimiento de
una Corte Penal Internacional, como Tribunal permanente para el Juzgamiento de
conductas atroces y específicamente de los crímenes de lesa humanidad, el cual entró en
vigor el 1 de julio de 2002 al contabilizar 76 ratificaciones y 139 firmas en todo el
mundo. Nuestro país lo firma el 8 enero 1999, ratificándolo el 8 febrero de 2001, lo cual
nos constituye en una de las naciones que refrendan la trascendencia de su contenido.
Esta secuencia supranacional sintetiza el proceso de formación de la figura jurídica de
crímenes de lesa Humanidad. A su vez, ésta ha sido acompañada por una Jurisprudencia
Supranacional cada vez más jerarquizada y operativa como lo ha sido el caso de la
Comisión Interamericana de DDHH de la OEA y la Corte Interamericana en
"Velazquez Rodriguez". En el considerando l53 de este caso internacional, la Corte
Interamericana ha declarado y calificado a las desapariciones de personas como
"crímenes contra la humanidad" y en el l58 afirma la Corte que la práctica de
desapariciones significa una ruptura radical de todo el sistema interamericano de
Derechos Humanos. (Sentencia de la C. I. D. H. del 29 de julio de 1988 que conforme la
jurisprudencia de la CSJN en el Caso Giroldi debe servir de "Guía interpretativa" en
nuestro derecho interno).
La posición de considerar a estos delitos como parte integrante del plexo normativo de
nuestro país no sólo se encuentra refrendada a través de la ratificación del Estatuto de
la Corte Penal Internacional en el año 2001 sino que gratamente la Corte Suprema de
la Nación se ha expedido considerando su vigencia y plenitud en los autos caratulados
"Simón, Julio Héctor y otros s/ privación ilegítima de la libertad, etc. -causa N° 17.768. (Declaración de inconstitucionalidad de las leyes 23.492 -de punto final- y 23.521 -de
obediencia debida- y declaración de validez de la ley 25.779) Fallo S. 1767. XXXVIII
de fecha 14-06-2005". De esta manera y respondiendo al recurrente cuando aduce
violación al principio de legalidad material por "tomar en consideración una figura
delictiva no tipificada en la legislación interna, como la desaparición forzada de
personas, y así también aplicar al caso normas internacionales relativas a los crímenes
de lesa humanidad y su imprescriptibilidad que no habrían estado vigentes para el
Estado argentino al momento del hecho", la Corte responde haciendo referencia
específica al delito tipificado como desaparición forzada de personas que este "se
encuentra -y se encontraba- tipificado en distintos artículos de nuestra legislación
penal interna". "Debe quedar claro que no se trata entonces de combinar, en una suerte
de delito mixto, un tipo penal internacional -que no prevé sanción alguna- con la pena
prevista para otro delito de la legislación interna. Antes bien, se trata de reconocer la
relación de concurso aparente en la que se hallan parcialmente ambas formulaciones
delictivas, y el carácter de lesa humanidad que adquiere la privación ilegítima de la
libertad -en sus diversos modos -de comisión- cuando es realizada en condiciones tales
que constituye, además, una desaparición forzada.
En cuanto a la vigencia temporal de la condición de lesa humanidad de la figura de
mención, es mi opinión que la evolución del Derecho internacional a partir de la
segunda guerra mundial permite afirmar que, ya para la época de los hechos
imputados, el Derecho internacional de los derechos humanos condenaba la
desaparición forzada de personas como crimen contra la humanidad.
Es que la expresión "desaparición forzada de personas" no es más que el nomen iuris
para la violación sistemática de una multiplicidad de derechos humanos, a cuya
protección se había comprometido internacionalmente el Estado argentino desde el
comienzo mismo del desarrollo de esos derechos en la comunidad internacional, una
vez finalizada la segunda guerra mundial (Carta de Naciones Unidas del 26 de junio de
1945, la Carta de Organización de los Estados Americanos del 30 de abril de 1948, y la
aprobación de la Declaración Universal de Derechos Humanos del 10 de diciembre de
1948, y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre del 2 de
mayo de 1948).
Estas normas, puestas de manifiesto en numerosos instrumentos internacionales
regionales y universales, no sólo estaban vigentes para nuestro país, e integraban, por
tanto, el Derecho positivo interno, por haber participado voluntariamente la República
Argentina en su proceso de creación, sino también porque, de conformidad con la
opinión de la doctrina y jurisprudencia nacional e internacional más autorizada, dichas
normas ostentaban para la época de los hechos el carácter de derecho universalmente
válido (ius cogens).
A la vez, ello significa que aquellas normas penales internas, en cuyas descripciones
típicas pudiera subsumirse la privación de la libertad que acompaña a toda
desaparición forzada de personas, adquirieron, en esa medida, un atributo adicional la condición de lesa humanidad, con las consecuencias que ello implica- en virtud de
una normativa internacional que las complementó". De esta forma queda plenamente
configurado el tipo penal descrito y los alcances para nuestra legislación interna.
El artículo 16 de la Constitución Nacional establece que: "La Nación Argentina no
admite prerrogativas de sangre ni de nacimiento: no hay en ella fueros personales ni
títulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los
empleos sin otra condición que la idoneidad. La igualdad es la base del impuesto y de
las cargas públicas" es así que "Todos los habitantes de la Nación están en un plano de
igualdad para acceder a los cargos públicos, siempre que reúnan las condiciones
subjetivas y objetivas de idoneidad establecidas por la Constitución y, en ciertos casos,
por sus leyes reglamentarias" (Gregorio Badeni: "Tratado de Derecho Constitucional2ª Edición Actualizada y Ampliada". Editorial La Ley, Buenos Aires 2006, tomo I,
páginas496/7/8)
En forma coincidente, es jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
que: "...la declaración de que todos los habitantes son admisibles en los empleos sin
otra condición que la idoneidad no excluye la imposición de requisitos éticos...".
El requisito de idoneidad es una condición permanente que se requiere tanto para los
empleos públicos como para los cargos electivos. Decimos que es permanente porque
tiene que existir y permanecer en cualquier etapa del proceso, desde la postulación para
el cargo hasta el ejercicio del mismo. Es decir que el que accede al cargo debe reunir las
condiciones técnicas, físicas y morales -preexistentemente al ejercicio del mismo- y
mantenerlas en forma permanente mientras dure en él.
En este sentido, "...los titulares de poder que surgen de los procesos electorales deben
ser idóneos, en un doble sentido, ético y técnico, para el desempeño de la función que
se les encomienda. Se los elige para que se desempeñen bien y no mal y un requisito
para lo primero es que sean idóneos, que tengan aptitud tanto moral como técnica"
(Bidart Campos, Germán, "Legitimación de los Procesos Electorales", en Cuadernos
CAPEL, San José de Costa Rica; 1989; pág. 59). Asimismo, conviene resaltar que
cuanto mayor sea la jerarquía del empleo o función, mayor debe ser el grado de ética o
moralidad a exigirse. Es así que no hay dudas entonces que el requisito de la idoneidad
ética o moral es un requisito sustancial que nace de la propia Constitución Nacional.
"Algunas de esas condiciones, para acceder a determinados cargos, están previstas por
la propia Constitución (...) Otras emanan de las normas reglamentarias que, sin alterar
las condiciones establecidas por la Constitución, pueden regular todas aquellas que se
relacionen con el concepto de idoneidad, estableciendo incompatibilidades, que no
serán condiciones propiamente dichas. Así, se puede vedar el acceso a los cargos
públicos previstos por la Constitución a todas aquellas personas que han sido
condenadas por la comisión de un delito que ponga en evidencia la inexistencia de la
idoneidad, y siempre que el impedimento sea razonable en su naturaleza y duración.
Para los cargos públicos que no estén previstos en la Constitución, en orden a las
condiciones para acceder a ellos, tanto el órgano legislativo, como el ejecutivo y el
judicial, pueden establecer los requisitos de idoneidad respecto de aquellos que están
bajo sus respectivas dependencias, siempre que la creación del cargo no esté
constitucionalmente asignada a otro órgano" (Gregorio Badeni: "Tratado de Derecho
Constitucional- 2ª Edición Actualizada y Ampliada". Editorial La Ley, Buenos Aires
2006, tomo I, pág. 496/7/8)
"La Constitución, con la salvedad de algunas excepciones (arts. 48, 55, 89 y 111), no
establece los contenidos de la idoneidad. Esa imprevisión constitucional no es un
defecto, sino una virtud, por cuanto su forma y modalidades están sujetas a las
modificaciones que genera el dinamismo de la vida social y que tornan sumamente
inconveniente que la Constitución las consolide detallando sus alcances y contenidos.
Pero esa imprevisión constitucional en modo alguno puede interpretarse como una
traba para su reglamentación normativa. Por el contrario, la exigencia constitucional y
la potestad reglamentaria conferida a los órganos gubernamentales en sus ámbitos
correspondientes de competencia, autorizan la determinación razonable y objetiva del
contenido que debe tener la idoneidad, cuando no están determinados en la Ley
Fundamental.
Por aplicación de los principios constitucionales, las condiciones que establezcan las
normas reglamentarias para acceder a los cargos públicos, cuando ellas no están
previstas en la Ley Fundamental, deben estar basadas sobre el principio de la
razonabilidad y responder objetivamente al requisito de la igualdad. Esto significa que
esas condiciones no pueden fundarse sobre las creencias políticas o religiosas de los
individuos, su sexo o condición social, sino solamente sobre presupuestos de
capacidad, tales como la edad de las personas, la nacionalidad, carecer de
antecedentes penales descalificables y otros de naturaleza similar" (Gregorio Badeni,
ob. cit.)
Entendemos entonces que el requisito constitucional de la idoneidad para ocupar cargos
públicos, debe ser interpretado y aplicado a la luz de los nuevos paradigmas éticosjurídicos emanados de la Constitución de 1994. En este sentido, la idoneidad exigida
para ocupar cargos públicos debe ser valorada, de acuerdo con las pautas éticas
vigentes. El concepto de idoneidad ha quedado enlazado con el afianzamiento del
sistema democrático, que se extrae del referido artículo incorporado por la reforma de
1994. Este artículo, como ya lo hemos dicho, vincula la protección del sistema
democrático con la vigencia de los derechos humanos.
Por otro lado, y avalando esta interpretación del art. 16 de la CN, el Comité de
Derechos Humanos de Naciones Unidas, órgano encargado de velar por el
cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, recomendó al
Estado argentino que: "...se establezcan procedimientos adecuados para asegurar que
se relevará de sus puestos a los miembros de las fuerzas armadas y de las fuerzas de
seguridad contra los que existan pruebas suficientes de participación en anteriores
violaciones graves de los derechos humanos..." .
Siguiendo los mismos principios, en las observaciones finales de dicho Comité al último
informe presentado por el gobierno argentino en noviembre de 2000, se señaló que:
"...preocupa al Comité que muchas personas que actuaban con arreglo a las leyes de
Obediencia Debida y Punto Final, sigan ocupando empleos militares o en la
administración pública...El Comité recomienda que se siga desplegando un esfuerzo
riguroso a este respecto y que se tomen medidas para cerciorarse de que las personas
que participaron en violaciones graves de los derechos humanos no sigan ocupando un
empleo en las fuerzas armadas o en la administración pública..." .
La responsabilidad del Estado no sólo se encuentra comprometida cuando el Estado, a
través de la conducta activa u omisiva de sus agentes lesiona en cabeza de un individuo
un derecho fundamental, sino también cuando el Estado omite ejercer las acciones
pertinentes en orden a investigar los hechos, procesar y sancionar a los responsables y
reparar los daños causados por dichas violaciones. Así, la trasgresión o inobservancia
por el Estado de este deber de garantía compromete su responsabilidad internacional Es
importante aclarar entonces que cualquier órgano que represente al Estado, y no tan sólo
el Poder Ejecutivo, debe cumplir con las obligaciones internacionalmente asumidas, y
por lo tanto cualquier órgano del Estado puede hacer incurrir al mismo en
responsabilidad internacional.
Es necesario dejar establecido que sería un error interpretar que restricciones de la
naturaleza del que se alega en la presente, constituyen una vulneración de los derechos
políticos de quienes se postulen. Así fue interpretado por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH) al resolver el Caso Ríos Montt, quien había recurrido ante
ese órgano alegando la violación de su derecho a ser elegido por una disposición del
derecho interno de Guatemala. La legislación de ese país impide la presentación de
candidaturas a personas que hayan participado en serias violaciones a los derechos
humanos.
En esa oportunidad, la CIDH resolvió que aquellas restricciones (guatemaltecas) se
encuentran comprendidas en las condiciones que posee todo sistema jurídico
constitucional para hacer efectivo su funcionamiento y para defender la integridad de
los derechos de los ciudadanos , coincidente también con el espíritu de la jurisprudencia
citada de nuestra CSJN .
Finalmente y como un antecedente no menor, en el año 2005 en el Senado de la
Provincia de Santa Fe, a instancias de la Senadora Provincial Socialista Patricia Sandoz,
se presentó un proyecto de similares características inhabilitando la candidatura de
todos aquellos procesados por crímenes de lesa humanidad. De las ricas discusiones
surge el dictamen de la Facultad de Cs. Jcas. de la Universidad Nacional del Litoral
elaborado por el Dr. y Prof. José Manuel Benvenutti que se adjunta al presente proyecto
de ley.
En conclusión, que los responsables de terrorismo de Estado no hayan sido hasta hoy
debidamente juzgados y condenados, no significa que un Estado de derecho pueda
tolerar que esas personas ocupen cargos públicos que exigen una idoneidad ética y
moral que no poseen. De acuerdo con los principios analizados, entendemos que la
reforma constitucional de 1994 fulmina la posibilidad de que autores o partícipes de
actos atentatorios contra la democracia y por ende contra la vigencia de los derechos
humanos, ejerzan éstos cargos públicos.
Por todo lo expuesto es que solicito a mis pares nos acompañen con la aprobación del
presente proyecto de Ley.