Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay

Miembros Fundadores del Consorcio IIG :
* Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay *
Institut Internacional de
Governabilitat de Catalunya
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08036 Barcelona, España
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Fax: (34) 93 237 60 26
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Libro Blanco sobre
la Reforma Institucional
en Paraguay
*
LIBRO BLANCO
SOBRE LA
REFORMA INSTITUCIONAL
Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña
Febrero 2003
EN
PARAGUAY
*
Créditos
CRÉDITOS
DIRECCIÓN
DEL
ESTUDIO
Joan Prats
EQUIPO DE CONSULTORES
José Manuel Bandrés
Derechos Fundamentales y Marco para su Garantía
Poder Judicial
Mikel Barreda y Andrea Costafreda
Sistema Político
Joan Mauri
Administración Pública
Juan Ramallo
Constitución Económica
Montserrat Vendrell
Seguridad Jurídica
Descentralización y Gobierno Local
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
*
Carta de Lucien Muñoz
CARTA DE LUCIEN MUÑOZ
Ampliar y consolidar la Democracia es una de las prioridades del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), pues ésta representa un factor indispensable para que las políticas y las instituciones
políticas promuevan el desarrollo humano sostenible y protejan la libertad y la dignidad de todas las personas1.
Máxime en un contexto de crisis económica e institucional como la que atraviesa el país y toda la región
latinoamericana en estos momentos, lo que desilusiona a muchas personas y pone en serio riesgo las conquistas alcanzadas hasta ahora.
Ya lo decíamos en el Diagnóstico Institucional que presentamos el año pasado, “en las condiciones del mundo
actual la pretensión de recomponer la autoridad en forma de una nueva autocracia personalista no puede
conducir sino a mayores sufrimientos de la gente, con pérdida de las muy imperfectas libertades ganadas. El
camino a seguir es otro: construir los consensos y las coaliciones que permitan realizar las reformas
institucionales necesarias para conseguir los mínimos de estabilidad política y de seguridad jurídica desde los
que reemprender el desarrollo2”.
De ahí que, a pedido de la Presidencia de la República, solicitáramos al Instituto de Gobernabilidad de Cataluña (IIG), que continuara la labor técnica iniciada a través del Diagnóstico Institucional, con este Libro Blanco
de la Reforma Institucional, que hoy presentamos con gran entusiasmo.
Si con el diagnóstico pusimos el dedo en la llaga de lo que eran los problemas y desafíos más inminentes del
país, ahora, aportamos con este documento, alternativas concretas que ayudarían a superar esta situación en
el corto y mediano plazo.
Ahora bien, conviene aclarar que este Libro no es la “Agenda” de Naciones Unidas en el país, sino que está
concebido como un instrumento de diálogo y un aporte técnico para la reflexión y formación de opinión.
Por tanto, para nosotros, lo importante de este documento no son las propuestas concretas, sino los razonamientos que van tras las propuestas. Y esperamos que con el proceso de amplia difusión de los contenidos
que se va a iniciar a partir de la presentación oficial del Libro, se contribuya a avanzar en el camino de la
Democracia, y por tanto, del Desarrollo Humano Sostenible.
Lucien Muñoz
Representante Residente
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Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 2002 “Profundizar la democracia en un mundo fragmentado”. PNUD 2002
Diagnóstico Institucional de la República del Paraguay. IIG/PNUD 2002
Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
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Índice
ÍNDICE
PRESENTACIÓN
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I. SISTEMA POLÍTICO
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1. Introducción
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2. Diagnóstico analítico
2.1. Forma de gobierno
2.1.1. Elección y sustitución del Ejecutivo
a) Efectos sobre la gobernabilidad ejecutiva
b) Efectos sobre la legitimidad política
2.1.2. Relaciones entre Poder Ejecutivo y Legislativo
a) Mecanismos de control por parte del Legislativo
b) Capacidad efectiva de formulación de políticas
2.2. Sistema electoral
2.2.1. Representación de mujeres
2.2.2. La Justicia Electoral
2.3. Régimen de partidos políticos
2.3.1. Elecciones internas
2.3.2. Financiación de los partidos
2.3.3. Fragmentación interna de los partidos
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3. Propuestas
3.1. Propuestas relativas a la forma de gobierno
3.2. Propuestas relativas al sistema electoral
3.3. Propuestas relativas al régimen de partidos políticos
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II. ESTADO DE DERECHO
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1. Derechos fundamentales y marco para su garantía
1.1. El compromiso institucional de consolidación de los Derechos Humanos y sus debilidades estructurales en el reconocimiento normativo formal en el ordenamiento jurídico de Paraguay y en su concretización, prestación, satisfacción, garantías reales y efectivas
1.2. Propuestas y recomendaciones sobre los derechos fundamentales y su marco de garantía
1.2.1. Introducción general: los objetivos de un programa público institucional de aplicación
efectiva de los Derechos Humanos
1.2.2. Propuestas y criterios de desarrollo institucional de los Derechos Humanos
1) Políticas de desarrollo normativo de los derechos fundamentales
2) La ejecución de la Ley 838/96, de 12 de septiembre, de indemnización a las víctimas de las
violaciones de Derechos Humanos durante la dictadura de 1945 a 1989
3) Institucionalización de la corte de garantías constitucionales (Corte Constitucional)
4) Fortalecimiento de la institución de la Defensoría del Pueblo
5) Programas de reforzamiento de las libertades de expresión e información
6) Aprobación de la Ley de Reforma Agraria
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Índice
2. Poder judicial
2.1. La crisis institucional del sistema judicial en Paraguay
2.2. Propuestas y recomendaciones sobre la reforma institucional del sistema judicial de
Paraguay
2.2.1. Introducción general: los objetivos de un programa público de reforma institucional del
Poder Judicial
2.2.2. Propuestas de reforma constitucional sobre el Poder Judicial de Paraguay
1) Institucionalización de la Corte Constitucional (reforma Artículos 259 y 260 C. P.)
2) Expansión de las atribuciones del Consejo de la Magistratura (reforma Artículos 253 y 264
C. P.)
3) Redefinición de las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia (reforma Artículo 259 C.
P.)
4) Instauración de la justicia administrativa
2.2.3. Recomendaciones legislativas y ejecutivas de política judicial para reformar el Poder
Judicial de Paraguay
1) Aprobación de la ley de la calidad de la justicia
2) Aprobación de la Carta de derechos y deberes procesales ante la Administración de Justicia
3) Aprobación del Código ético de la Magistratura y el Ministerio Público
4) El fortalecimiento de la justicia de paz como justicia de proximidad
5) Plan de transparencia judicial
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3. Seguridad jurídica
3.1. Introducción
3.2. Diagnóstico analítico
3.3. Propuestas que se plantean
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4. Administración pública
4.1. Diagnóstico analítico
4.1.1. Problemas relacionados con la organización interna del poder ejecutivo y los procesos
de decisión
4.1.2. Problemas relacionados con la organización y la actividad administrativa
4.1.3. Problemas relacionados con el empleo público
4.2. Propuestas y recomendaciones sobre administración pública
4.2.1. Propuestas relacionadas con la organización interna del poder ejecutivo y los procesos
de decisión
4.2.2. Propuestas relacionadas con la organización y la actividad administrativa
4.2.3. Propuestas en relación con el empleo público
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44
III. DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNO LOCAL
61
1. Introducción
61
2. Diagnóstico analítico
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3. Propuestas que se plantean
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IV. CONSTITUCIÓN ECONÓMICA
71
1. Introducción
1.1. Concepto y contenido de la constitución económica
1.2. Los retos de la CNP de 1992
1.3. La estructura de los preceptos constitucionales y su fuerza normativa
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Índice
2. Diagnóstico analítico
2.1. Los derechos y libertades económicas individuales
2.1.1. Libertad de empresa
2.1.2. De la propiedad privada
2.2. La intervención del Estado en la economía y la compatibilidad de la iniciativa privada y
pública en el sistema económico
2.2.1. Planificación nacional del desarrollo
2.2.2. Monopolios
2.2.3. Empresas públicas
2.2.4. Dominio público
2.2.5. Cooperativas
2.2.6 Reforma agraria
2.3. Hacienda o Finanzas Públicas
2.3.1. El gasto público
2.3.2. Los recursos públicos
2.3.2.1. Límites constitucionales formales al poder tributario
2.3.2.2. Limitaciones constitucionales materiales al poder tributario
2.3.3. El Presupuesto del Estado
2.3.4. Distribución del poder financiero entre los distintos entes territoriales
2.3.4.1. Normas generales
2.3.4.2. Departamentos
2.3.4.3. Municipios
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3. Propuestas
3.1. Libertad de empresas
3.2. De la propiedad privada
3.3. Planificación nacional del desarrollo
3.4. Reforma agraria
3.5. El gasto público
3.6. Los recursos públicos
3.6.1. Límites constitucionales formales al poder tributario
3.6.2. Límites constitucionales materiales al poder tributario
3.7. El Presupuesto del Estado
3.8. Distribución del poder financiero entre los distintos entes territoriales
3.8.1. Normas generales
3.8.2. Departamentos
3.8.3. Municipios
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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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5
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Presentación
PRESENTACIÓN
El Libro Blanco que presentamos tiene su origen en un diagnóstico institucional que realizamos de Paraguay,
en el marco de un proyecto de cooperación a la gobernabilidad democrática auspiciado por el PNUD y el
Gobierno de Cataluña (España). Se trata de un detallado análisis de las reglas y procedimientos que rigen la
esfera política, jurídica y socioeconómica del país, sustentado en un amplio número de entrevistas en profundidad a actores representativos de la vida política y social paraguaya. Nuestro propósito era identificar las
principales capacidades institucionales que permiten crear condiciones favorecedoras para la gobernabilidad
democrática en el país, así como identificar los principales obstáculos institucionales existentes, para, de
este modo, plantear propuestas de reforma. De manera que no pretendíamos especificar sin más la “brecha
institucional” del país, sino ayudar a introducir en la agenda política nacional la necesidad de emprender una
reforma institucional.
A la vista de lo acontecido en los últimos meses debemos decir que este propósito se ha cumplido en gran
parte. Ciertamente, la presentación de los primeros resultados del diagnóstico institucional, a finales del año
2001, y su posterior publicación, en septiembre de 2002, han contribuido a desarrollar un debate entre las
fuerzas políticas paraguayas sobre las debilidades del sistema institucional y las necesidades más imperiosas de reforma. No hay más que fijarse en que las grandes formaciones políticas han incorporado recientemente en sus respectivos programas la reforma de algunos contenidos de la Constitución.
En este contexto, la oficina del PNUD en Paraguay nos encargó la tarea de ayudar a orientar un proceso de
consulta y diálogo nacional en torno a las principales debilidades institucionales del país y las reformas
inmediatas que cabe emprender en Paraguay. No se trata, por tanto, de discutir sobre grandes reformas
estructurales en el sistema institucional paraguayo, sino sobre reformas institucionales concretas, cuyo desarrollo sea viable a corto plazo. Determinar cuáles son esas reformas indispensables constituye una decisión política de primer orden, que, por supuesto, debe corresponder a los actores políticos y a la ciudadanía de
Paraguay. Siendo muy conscientes de ello, hemos intentado rehuir del dogmatismo y “recetismo”, en el que
tan a menudo incurren los consultores internacionales, y centrar nuestro esfuerzo en ayudar a guiar un debate
nacional sobre las reformas institucionales que el país debe afrontar a corto plazo.
Con este propósito, planteamos la elaboración de un Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
de una manera dinámica y abierta, basada en un diálogo fluido entre consultores internacionales, encargados
de la redacción del Libro Blanco, y expertos nacionales, a los que se solicitó la revisión y discusión de
sucesivos borradores del Libro. Concretamente, una versión inicial del mismo fue revisada en julio del 2002 por
dos reconocidos juristas paraguayos. Posteriormente, en el mes de octubre, se organizó un taller en Asunción
con expertos y asesores de los principales partidos paraguayos, con el objetivo de dar a conocer y discutir los
contenidos del Libro Blanco. En ambos casos, las observaciones y sugerencias aportadas nos han sido de
gran ayuda y han mejorado sensiblemente la versión final que presentamos. Es por ello que queremos agradecer desde aquí su colaboración.
El diagnóstico institucional que realizamos nos puso tras la pista de algunos de los ámbitos temáticos que
requerían reformas institucionales más urgentes. Nos referimos, concretamente, al sistema político, al marco
institucional del Estado de Derecho y al régimen de descentralización y gobierno local. Hay otro tema del que
no nos ocupamos suficientemente en el diagnóstico, pero que exige una atención urgente y que por ello
hemos incluido dentro del Libro Blanco. Se trata del marco jurídico fundamental relativo a la estructura y
funcionamiento de la actividad económica o, tal como se denomina en la literatura especializada, la constitución económica. Son, pues, cuatro los ámbitos en los que planteamos la necesidad de llevar a cabo reformas
institucionales. El primero de ellos, el ámbito político, ha sido examinado por el Dr. Mikel Barreda y la politóloga
Andrea Costafreda, analistas del IIG, que participaron en la elaboración del diagnóstico institucional. En particular, centran su análisis en la forma de gobierno, el sistema electoral y el régimen de partidos de Paraguay.
Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
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*
Presentación
El marco institucional del Estado de Derecho ha sido analizado por tres excelentes juristas catalanes: el Dr.
José Manuel Bandrés, magistrado del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha ocupado de examinar
los apartados referentes a los Derechos Humanos y al Poder Judicial; Joan Mauri, profesor de Derecho
Administrativo de la Universidad de Barcelona, se ha encargado del tema de Administración Pública; y Montserrat
Vendrell, abogada del Ayuntamiento de Barcelona y profesora de la UOC, ha trabajado el apartado de seguridad jurídica. Ella se ha ocupado de examinar también el tema de la descentralización y el gobierno local. El
Libro Blanco se cierra con el trabajo referido a la Constitución Económica, elaborado por el Dr. Juan Ramallo,
catedrático de la Universidad Autónoma de Madrid y reconocido experto en derecho fiscal y tributario.
El atractivo de un documento como el que presentamos es que no constituye un producto final y cerrado.
Aspira más bien a incentivar un debate entre los actores políticos de Paraguay que enriquezca y profundice
las reflexiones que en él se plantean. Por ello, confiamos en que, de fructificar este debate, las reflexiones y
opiniones que expresen los actores paraguayos mejoren y superen lo esbozado en el documento original. Al
fin y al cabo, ellos son los auténticos protagonistas del debate y la decisión sobre la reforma institucional en
su país. Ojalá que estas esperanzas se cumplan.
Dr. Joan Prats i Català
Dr. Mikel Barreda
Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
Capítulo
1
Sistema Político
1
SISTEMA POLÍTICO
Mikel Barreda y Andrea Costafreda
Comentarios
1. INTRODUCCIÓN
La sociedad paraguaya ha experimentado una significativa transformación política desde la caída del régimen stronista, transformación que se
pone de manifiesto tanto en el terreno institucional como en el comportamiento y las actitudes de los actores estratégicos en el proceso político.
En el primer caso, se ha desarrollado una intensa construcción políticoinstitucional, que ha permitido algunos avances significativos en la
gobernabilidad democrática del país. Entre otras cuestiones, conviene
mencionar el reconocimiento formal de los principales derechos, libertades y requisitos institucionales de un régimen democrático1; la modificación de las instituciones electorales existentes en el régimen stronista,
adecuándolas a un proceso democratizador; la introducción de nuevos
mecanismos de control y rendición de cuentas entre los poderes del Estado o la mejora de los mecanismos ya existentes. Entre los actores
estratégicos han tenido lugar también importantes cambios: buena parte
de ellos ha ido comportándose e interactuando conforme a la nueva
institucionalidad democrática. En especial, hay que destacar el esfuerzo
de institucionalización democrática y subordinación al poder civil realizado por las Fuerzas Armadas a lo largo de la última década.
Comentarios
A pesar de estos importantes cambios políticos, la institucionalidad política paraguaya presenta algunas deficiencias que constriñen la
gobernabilidad democrática del país. Una tarea urgente, en este sentido,
es identificar tales deficiencias institucionales y discutir propuestas de
reforma al respecto. El apartado siguiente se ocupa, precisamente, de
detallar cuáles son los principales issues pendientes de la agenda político-institucional paraguaya -que ya fueron identificados, en gran parte, en
el Diagnóstico Institucional de la República del Paraguay realizado por el
IIG (2002)- así como de especificar diversas propuestas de reforma de los
mismos.
2. D IAGNÓSTICO ANALÍTICO
Los principales issues pendientes de la agenda político-institucional de
Paraguay hacen referencia a tres grandes temas: i) la forma de gobierno
y más concretamente las cuestiones referidas a la elección y sustitución
del Ejecutivo y a las relaciones Ejecutivo-Legislativo; ii) el sistema electoral; iii) el régimen de partidos políticos.
Comentarios
1
De acuerdo con Dahl (1999), los requisitos institucionales mínimos que un régimen
político tiene que cumplir para que puede ser reconocido como democrático son
seis: i) elección de cargos públicos; ii) celebración de elecciones libres, imparciales
y frecuentes; iii) existencia de libertad de expresión; iv) acceso a fuentes alternativas de información; v) autonomía de las asociaciones; vi) garantía de una ciudadanía inclusiva.
Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
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1
Mikel Barreda y Andrea Costafreda
2.1. Forma de gobierno
Como es sabido, dos de los criterios esenciales para clasificar y analizar
las formas de gobierno conciernen a los procedimientos de elección -y
sustitución- del Ejecutivo, y a las relaciones que se establecen entre este
poder y el Legislativo. El diseño institucional de la forma de gobierno de
Paraguay –presidencialista- presenta debilidades en ambas cuestiones,
que acarrean importantes problemas de gobernabilidad. Comenzaremos
por examinar las debilidades institucionales relativas a los procedimientos de elección y sustitución del Ejecutivo.
Comentarios
2.1.1. Elección y sustitución del Ejecutivo
La Constitución del Paraguay establece que el Poder Ejecutivo es ejercido por el Presidente de la República durante un periodo de cinco años sin
posibilidad alguna de reelección (art. 229). Asimismo, el artículo 227 establece que en ausencia de éste, el Vicepresidente es quien debe asumir
las funciones del mismo.
El Presidente y Vicepresidente se eligen de forma conjunta en una única
lista electoral y directamente por el pueblo mediante una mayoría simple
de votos. La elección conjunta de ambos cargos garantiza, a priori, la
cohesión interna en el Ejecutivo y contribuye a que el Vicepresidente
pueda ejercer la función atribuida por la Constitución de coordinación de
las relaciones con el Legislativo. En cambio, las disposiciones referidas a
los procesos de sustitución introducen la posibilidad de una composición
bicolor del Ejecutivo. En caso de impedimento o ausencia del Presidente,
la Constitución prevé la siguiente cadena sucesoria: Vicepresidente, Presidente del Senado, Presidente de la Cámara de Diputados y Presidente
de la Corte Suprema de Justicia (art. 234). A su vez, ante la ausencia del
Vicepresidente o ante una situación de doble acefalía, el mismo artículo
define los mecanismos de sustitución vicepresidencial: la convocatoria a
elecciones si la vacancia se produce durante los tres primeros años de
mandato, o la elección congresal si tiene lugar en los dos últimos años.
De la información anterior cabe destacar cuatro elementos institucionales
que plantean problemas para la gobernabilidad del país: la no posibilidad
de reelección presidencial; el sistema de elección presidencial por mayoría simple; el mecanismo de sustitución del Presidente; y el de sustitución del Vicepresidente. Más concretamente, estos cuatro elementos
revierten negativamente sobre dos dimensiones básicas de la
gobernabilidad: la ejecutiva -concerniente a las relaciones en el interior
del Ejecutivo y a la capacidad de formular e implementar políticas públicas- y la legitimidad política2. Seguidamente, se examinarán los efectos
de estos elementos institucionales sobre ambas dimensiones de la
gobernabilidad.
2
Utilizamos el concepto “legitimidad política” en su acepción sociológica, esto es, la
creencia compartida por una sociedad de que sus instituciones políticas son convenientes y apropiadas, y, por tanto, tienen derecho a exigir obediencia (Linz, 1993:
38). La legitimidad política, así entendida, constituye una condición necesaria para la
gobernabilidad (Arbós y Giner, 1993: 13).
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
1
Sistema Político
a) Efectos sobre la gobernabilidad ejecutiva
El procedimiento de sustitución vicepresidencial y la prohibición de la
reelección del Presidente plantean problemas, por distintas razones, a la
gobernabilidad ejecutiva. En el caso de la sustitución vicepresidencial, la
aplicación de las disposiciones constitucionales previstas –la de elección directa, para los tres primeros años, o la de elección congresal del
Vicepresidente- pueden llevar a romper el binomio original en que Presidente y Vicepresidente pertenecen a una misma lista electoral. Esta circunstancia puede generar ingobernabilidad en el seno del Ejecutivo, a
pesar del limitado rol que desempeña el Vicepresidente en la conducción
del mismo. De hecho esto es lo que ha ocurrido en Paraguay tras la crisis
de marzo de 1999 y la aparición de una situación de doble acefalía (presidencial y vicepresidencial): el acceso a la vicepresidencia –a través de
elección popular- de un representante de un partido distinto al del Presidente dio paso a una situación de fuertes tensiones y conflictos en el
seno del Ejecutivo. Una señal clara de esta situación de ingobernabilidad
en el Ejecutivo son las solicitudes de juicio político que el partido del
Presidente y el del Vicepresidente se han presentado mutuamente.
Comentarios
La estricta prohibición de la reelección presidencial (art. 229 de la Constitución) crea también un marco de incentivos poco propicio para la
gobernabilidad ejecutiva, fundamentalmente por dos razones. En primer
lugar, porque a medida que se acerca la finalización del mandato, tanto el
Presidente como su partido tienden a aminorar su vinculación e implicación en la acción gubernamental del Presidente. Ciertamente, el Presidente no opera con el horizonte de la sanción electoral, ya que quien será
enjuiciado electoralmente será su partido. Y éste último, por su parte,
puede ir distanciándose del Presidente y volcarse en el candidato presidencial de las próximas elecciones. Como plantea Mendonca (2002), la
prohibición de la reelección puede conducir a una situación en la que
bastante tiempo antes de que se agote el mandato, el Presidente va
perdiendo poder de manera progresiva. En segundo lugar, la no reelección puede dificultar el desarrollo de políticas de largo plazo, cuya
implementación requiere un periodo superior a cinco años.
Al plantear los efectos negativos de la no reelección no se pretende con
ello abogar por una reelección ilimitada. La limitación de la reelección es
una medida positiva para evitar abusos de poder por parte de Presidentes
que se perpetúen en su cargo, y es la fórmula que se encuentra extendida en la mayoría de los países latinoamericanos. En unos casos, se
establece una limitación respecto al número de mandatos consecutivos
y, en otros, se fija que la reelección es posible tras el intervalo de uno o
dos mandatos3.
3
Son pocos los países de la región que prevén una reelección consecutiva (con un
límite al número de mandatos): Argentina, Perú y Venezuela. La mayoría de los
países prevén la reelección tras el intervalo de un mandato presidencial –Bolivia,
Chile, Uruguay y República Dominicana - o dos mandatos – Ecuador y Panamá . Los
casos de la región en los que se produce una prohibición absoluta a la reelección
son Paraguay, México, Colombia, Honduras y Guatemala (Political Database of the
Americas, 2002).
Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
11
1
Mikel Barreda y Andrea Costafreda
b) Efectos sobre la legitimidad política
Por su parte, el mecanismo de acceso a la presidencia y vicepresidencia
a través de la fórmula de mayoría simple y el mecanismo de sustitución
presidencial establecidos en la Constitución paraguaya merman la legitimidad política del Presidente.
Comentarios
El sistema de elección presidencial a través de mayoría simple, característico de Paraguay, es minoritario en la región latinoamericana4. La mayoría de los países de la región ha adoptado, en las dos últimas décadas,
sistemas mayoritarios de doble vuelta, con el objetivo de fortalecer la
posición de los presidentes mediante la asignación de unas mayorías
suficientemente representativas del electorado, frente a los efectos mayoritarios y reductores que acompañan a los sistemas de mayoría simple
(Chasquetti, 2001). En otras palabras, con el sistema de doble vuelta se
ha tratado de reforzar la legitimidad o el apoyo político del Presidente.
En Paraguay la elección del Presidente por mayoría simple no ha generado, hasta la fecha, grandes problemas de legitimidad política, debido a la
configuración de su sistema de partidos: los dos grandes partidos nunca
han obtenido, conjuntamente, menos del 70% de los votos en las elecciones presidenciales. Sin embargo, en la medida en que el sistema de
partidos avance, en el futuro, hacia un mayor multipartidismo aumenta la
posibilidad de que alcance la victoria un candidato con un bajo porcentaje
de votos. De ahí que algunos expertos constitucionalistas consideren
recomendable que se adopte un sistema mayoritario de doble vuelta, a fin
de fortalecer la representatividad y legitimidad del Presidente. De hecho,
esta disposición había sido establecida en el Código Electoral de 1990
(art. 256), pero fue dejada sin efecto con la entrada en vigor de la Constitución de 1992 (Lezcano, 2001).
En cuanto al otro mecanismo, el artículo 234 prevé los procedimientos de
sustitución presidencial y vicepresidencial en un posible escenario de
doble acefalía en el Ejecutivo (ausencia de Presidente y la Vicepresidente). Aunque este artículo especifica la cadena sucesoria a aplicar en caso
de que se produzca esta situación, no explicita que esta sustitución tenga un carácter provisional. Ha sido una sentencia de la Corte Suprema de
Justicia la que ha determinado que el orden de sucesión mencionado es
obligatorio y no tiene carácter provisional (Acuerdo y Sentencia Nº 191
del 27/04/1999). De manera que, en caso de sustitución presidencial,
queda establecida una vía de acceso a la presidencia sin un refrendo
popular –a diferencia de lo que ocurre con el Vicepresidente-, lo que debilita la legitimidad de la autoridad presidencial. De hecho, el acceso al
gobierno del actual Presidente, conforme a este procedimiento, despertó
descontento en amplios sectores de la población paraguaya.
4
Además de en Paraguay, la fórmula de mayoría simple está presente en México,
Honduras, Panamá y Venezuela (Political Database of the Americas, 2002).
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
1
Sistema Político
2.1.2 Relaciones entre Poder Ejecutivo y Legislativo
La Constitución de 1992 es un intento de reequilibrio de poderes que
marca una ruptura con la concentración de poder del régimen anterior.
Como señala Mendonca (2000), la nueva Constitución ha reducido
sustancialmente la fuerza del Poder Ejecutivo y ha aumentado considerablemente la del Poder Legislativo, posiblemente como consecuencia de
la larga experiencia autoritaria de la que se quería salir. Los principales
recortes de competencias del Ejecutivo han sido los siguientes: i) la imposibilidad de decretar el Estado de Excepción, ii) la pérdida de la capacidad de disolver el Congreso, ii) la incapacidad de gobernar por medio de
decretos leyes y, iii) la reducción de la mayoría congresal necesaria para
la superación del veto presidencial. No obstante, es preciso subrayar
cómo el poder Ejecutivo mantiene la totalidad de sus funciones de gobierno, junto con el poder de vetar total o parcialmente las leyes sancionadas
por el Congreso5, la iniciativa para la sanción de la Ley anual del Presupuesto, las funciones propias de un jefe de Estado, y la dirección y organización del gabinete.
Comentarios
De forma adicional, la Constitución establece nuevas atribuciones al órgano legislador, que le fortalecen en su capacidad de control político a la
vez que amplían su ámbito de toma de decisiones. Éstas se resumen a
continuación: i) mecanismos de control político como la citación, la interpelación, el voto de censura, las comisiones de investigación, o, en última instancia, el juicio político, ii) la superación del veto presidencial por
mayoría absoluta de los votos del Congreso, iii) la sanción de la Ley del
Presupuesto General y, iv) la ratificación de tratados y acuerdos internacionales. No obstante, algunos expertos señalan que, aunque el Parlamento ha puesto en uso sus nuevas facultades de control, en la práctica
ha tenido problemas para delimitar el alcance de las mismas (Silvero,
1997). En efecto, la Convención de 1991/92 fundamenta el reparto de
competencias sobre el principio de la división de poderes y, rompiendo
diametralmente con la jerarquización del régimen anterior, fija un mismo
rango constitucional para los tres poderes y establece un sistema de
limitaciones y entrecruzamientos entre ellos (Silvero, 1997). Esta nueva
relación de equilibrio y de interdependencia en el proceso de toma de
decisiones políticas no siempre se ha traducido en resultados óptimos
desde una perspectiva de gobernabilidad. En este apartado nos vamos a
ocupar de examinar qué elementos institucionales que inciden en la
interacción Poder Ejecutivo-Legislativo deben ser reformados en aras de
mejorar, por un lado, el control del Ejecutivo por parte del Legislativo y, por
otro, la capacidad efectiva de formulación de políticas.
a) Mecanismos de control por parte del Legislativo
Los mecanismos de control que la Constitución paraguaya pone a disposición del Legislativo aquejan ciertas debilidades que deben ser reforma5
En ambos casos se trata de un “veto débil” –según la categorización de Mainwaring
y Shugart (2002)- puesto que puede ser superado por una mayoría absoluta en el
Congreso, en lugar de una mayoría calificada que supondría un “veto fuerte”.
Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
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Mikel Barreda y Andrea Costafreda
das. Concretamente, nuestra atención se dirigirá, primero, a los mecanismos de solicitud de informes, la interpelación, la censura ministerial y
las comisiones de investigación; después, realizaremos un examen más
detallado del procedimiento de juicio político; y finalmente, analizaremos
el régimen de incompatibilidades de los parlamentarios.
Comentarios
Aunque las cámaras pueden solicitar informes, no existen sanciones para
el incumplimiento y muchas veces los requeridos son funcionarios protegidos por fueros o cuya remoción sólo puede efectuarse vía juicio político.
Ello genera una situación en la que la contestación no se acaba efectuando en muchos de los casos. Las comisiones de investigación, mecanismo mediante el que puede iniciarse un proceso contra cualquier alto funcionario público -excepto Presidente, Vicepresidente, ministros y magistrados judiciales-, han contribuido a denunciar actos de corrupción. No
obstante, los informes no se han visto acompañados de sanciones judiciales efectivas, que deberían dotar de mayor sentido a la labor de las
comisiones.
En la misma línea, el mecanismo de interpelación previsto en el artículo
193 de la Constitución, a parte de no poder utilizarse contra el Presidente, el Vicepresidente y los miembros del Poder Judicial, pierde potencia
debido a que en caso de que la misma no satisfaga al Congreso, la mayoría requerida para proceder al consiguiente mecanismo de censura es
significativamente alta (2/3). A su vez, las mociones de censura que pueden ser aplicadas a los ministros son únicamente de carácter
recomendatorio y deben ser aprobadas por mayoría de dos tercios. Por
tanto, en su aplicación, la interpelación y la censura no tienen un efecto
de remoción automática de los miembros del Ejecutivo, aunque de su
utilización podrían derivarse efectos políticos si el proceso revirtiera en
una petición de juicio político.
De lo anterior se deduce que el mecanismo que, realmente, puede remover a los miembros del Ejecutivo y que tiene efectos sobre el Presidente
y el Vicepresidente es el juicio político. Tal y como queda formulado el
procedimiento de juicio político en la Constitución (art. 225), éste puede
llegar a convertirse en un recurrido instrumento de bloqueo de la acción
gubernamental en detrimento de su funcionalidad en tanto que instrumento ocasional de control político. Dos son las principales debilidades que,
o bien por omisión o bien por definición, favorecen un uso excesivo de
este mecanismo; a saber:
· La Constitución no establece ninguna limitación ni de plazos ni del número de veces en que puede someterse a un miembro del Ejecutivo a un
enjuiciamiento político, de manera que cualquiera de ellos puede estar
“en la cuerda floja” durante un largo periodo de tiempo.
· La amplia gama de motivos que justifican su tramitación, entre los que
destaca el relativo al “mal desempeño de sus funciones”. Generalmente
la solicitud de juicio político queda circunscrita a la acusación de delitos
cometidos. Con la aceptación de un motivo tan genérico como el “mal
14
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Sistema Político
desempeño” se incrementa notablemente la capacidad y la
discrecionalidad de la fiscalización legislativa6.
Comentarios
En la práctica, las altas mayorías requeridas, tanto para la acusación en
la Cámara de Diputados (2/3), como para la destitución en el Senado (2/
3), convierten este mecanismo en un instrumento de presión política más
que en un procedimiento efectivo de destitución presidencial. De hecho,
la destitución presidencial por juicio político, no se ha dado nunca en la
historia política paraguaya. No obstante, sí ha sido y, continua siendo, un
instrumento muy útil de presión sobre la acción gubernamental, especialmente sobre el Presidente, empleado con excesiva frecuencia.
Otra debilidad institucional que afecta la capacidad efectiva de control
político entre poderes se refiere al régimen de incompatibilidades de los
diputados y senadores. El artículo 196 de la Constitución sólo hace incompatible la condición de diputado/a con la de empleado/a público/a o
de empresas que exploten servicios públicos o que tengan concesiones
del Estado. No obstante, un parlamentario -según la interpretación del
artículo mencionado- puede compatibilizar su cargo con, por ejemplo, la
abogacía o la dirección de una empresa privada. Esta circunstancia no
garantiza suficientemente la independencia y neutralidad de los parlamentarios en su actividad legislativa, lo que merma su capacidad de realizar un control político efectivo7.
b) Capacidad efectiva de formulación de políticas
El Parlamento ha hecho uso de todos los mecanismos constitucionales
previstos para resolver las diferencias con el Poder Ejecutivo. Como señala Silvero (1997), en repetidas ocasiones, la leyes sancionadas por el
Parlamento y vetadas por el Ejecutivo han entrado en vigencia gracias a
que el Parlamento se ha reafirmado en su posición inicial mediante una
mayoría absoluta8. En estos casos, el Parlamento ha hecho un uso efectivo de los mecanismos constitucionales con los que cuenta para participar en la dirección de la política nacional. En otros casos, las mismas
discrepancias internas entre las cámaras han conducido al bloqueo de
las leyes en el Legislativo. Tampoco es desdeñable el número de leyes
6
En palabras de Pérez-Liñán (2000: 73): “cuando el Poder Legislativo destituye a un
Presidente en forma intempestiva, o incorpora pruebas contra el Presidente que
difícilmente podrían ser aceptadas en un proceso judicial, puede estar -mas allá de
que la acción parezca legítima en el momento- comprometiendo la credibilidad
institucional del juicio político en el futuro” .
7
Debe decirse que la incompatibilidad de la función legislativa con el ejercicio de
“actividades privadas de carácter profesional, comercial, industrial, productivo o de
servicio” fue aprobada por la Comisión Redactora de la Convención Constituyente,
aunque fue después suprimida durante el estudio en el plenario. Dos de las principales razones que se esgrimían a favor de esta limitación eran que permitía una mayor
eficacia y productividad en la actividad del congresista y contribuía a evitar el tráfico
de influencias (Lezcano, 2002: 398).
8
Durante el periodo que transcurrió entre 1993 y 1998, 63 leyes fueron vetadas por
el Poder Ejecutivo, de las cuales, se acabaron ratificando en su sanción inicial 15,
17 acabaron aceptando el veto Ejecutivo –en su versión total o parcial- y 18 quedaron bloqueadas en el Legislativo, sin conseguir un acuerdo entre las cámaras. Las
trece leyes restantes tienen pendientes las resoluciones de las cámaras (Vicepresidencia de la República, 2002).
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Mikel Barreda y Andrea Costafreda
que acaban siendo promulgadas con las modificaciones parciales o totales resultantes del veto ejecutivo. El Ejecutivo, por tanto, cuenta con capacidad para intervenir en el proceso legislativo.
Comentarios
Por otro lado, el fortalecimiento del Legislativo ha conducido, en ocasiones, a una situación de bloqueo político o de empantanamiento. La tramitación de la Ley presupuestaria ilustra esta situación de bloqueo y de
freno a la acción gubernamental. La Constitución de Paraguay establece
el trámite del proyecto de la ley del Presupuesto en unos términos similares a lo que ocurre en la mayoría de países de la región. La iniciativa
legislativa corre a cargo del Poder Ejecutivo, que somete el proyecto a la
consideración y posterior sanción del Congreso. Éste último tiene la posibilidad de ampliar las distintas partidas presupuestarias, pero la Constitución no especifica ninguna limitación al respecto. Es una ley ordinaria
posterior, la 1535/99 de Administración Financiera, la que se ha ocupado
de establecer tal limitación. En concreto, establece que las ampliaciones
presupuestarias que introduzca el Congreso al proyecto de ley elaborado
por el Ejecutivo sólo pueden destinarse a rubros de inversión y deben
prever específicamente su fuente de financiamiento (art. 17)9. El que esta
limitación se explicite en una ley ordinaria, en lugar de en la propia Constitución, constituye una particularidad del caso paraguayo10 y comporta el
riesgo de que su efecto jurídico sea reducido, ya que una ley ordinaria (la
Ley 1535/99) no puede vincular a otra ley ordinaria posterior (la que aprueba el presupuesto de cada año).
2.2. Sistema electoral
Desde comienzos de los años noventa, se han producido progresivos
cambios significativos en el sistema electoral paraguayo en aras de ampliar y garantizar los derechos y libertades políticos propios de un régimen democrático. Entre otros, cabe mencionar la elaboración de un nuevo censo electoral, la autorización para presentar candidaturas independientes de los partidos tradicionales o la prohibición de que los miembros
de las Fuerzas Armadas estén afiliados a partidos políticos. Una prueba
evidente de los logros democratizadores de estos cambios es que las
elecciones paraguayas han ido ganando en transparencia, competitividad
y libertad, tal como han manifestado los observadores internacionales11.
9
La ley mencionada incorpora otra importante limitación a las atribuciones del Congreso en materia presupuestaria, que no afecta a la tramitación del proyecto de ley
sino a la ley presupuestaria ya aprobada: cuando las modificaciones del Congreso
a la ley de presupuestos impliquen una ampliación de los gastos previstos deben
asignarse explícitamente los recursos con que se sufragará la ampliación (art. 23).
10
El derecho constitucional de la región establece generalmente la imposibilidad de
aumentar el monto total de ingresos y egresos durante la tramitación parlamentaria
del proyecto de ley presupuestaria, a no ser que sea con la aprobación del ministro
pertinente o la Contraloría General. Del mismo modo, comúnmente, se especifica la
prohibición de introducir nuevos gastos a no ser que se especifiquen las fuentes de
recursos necesarios para atender a los mismos (Political Database of the Americas,
2002).
11
En concreto, las primeras elecciones en cumplir unos mínimos requisitos de libertad, competitividad y limpieza fueron, según los observadores internacionales, las
elecciones municipales de 1996 y, para el caso de las elecciones presidenciales y
legislativas, las de 1998 (IIG, 2002).
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Sistema Político
Si bien deben reconocerse estos importantes avances, el sistema electoral paraguayo presenta dos importantes debilidades institucionales: una
relativa a la representación de mujeres en la vida política; la otra atañe a
algunos aspectos de la organización y atribuciones de la Justicia Electoral.
Comentarios
2.2.1 Representación de mujeres
El Código Electoral paraguayo (Ley 834/96) introduce un mecanismo de
discriminación positiva orientado a mejorar la representación de mujeres
en cargos políticos. Concretamente, fija una cuota mínima de representación del 20% de mujeres en los cuerpos colegiados que vayan a ser
elegidos, a razón de una candidata por cada cinco lugares en las listas
(art. 32). El Código Electoral no determina, empero, el lugar que deben
ocupar dentro de las listas, y se remite esta determinación a la decisión
que adopte cada partido, movimiento o alianza políticos. La no concreción del lugar de las candidatas dentro de las listas ha significado, en la
práctica, que los partidos, movimientos o alianzas políticos paraguayos
sitúen a las mujeres en los últimos lugares de sus listas, de manera que
no se consigue mejorar significativamente la representación política femenina, tal como pretendía la ley.
Un indicador de que el sistema de cuotas establecido resulta insuficiente
para mejorar la representación femenina es que la aplicación de este
sistema, en la presente legislatura, sólo ha mejorado ligeramente la presencia femenina en las cámaras parlamentarias. De las dos cámaras, ha
sido en la del Senado en la que se ha mejorado más la presencia de
mujeres. Ello es debido a que el tamaño de las circunscripciones en que
se eligen los senadores es mayor que en el caso de los diputados, lo que
favorece la proporcionalidad y, en este caso, la representación femenina12.
En estas circunstancias, se hace necesario reformar el mecanismo vigente de discriminación positiva a fin de mejorar la representación femenina en los cargos públicos.
2.2.2. La Justicia Electoral
Desde la entrada en vigor de la Ley 635/95, el proceso electoral pasó a
estar administrado y juzgado por la Justicia Electoral, compuesta por el
Tribunal de Justicia Electoral, Tribunales, Juzgados y Fiscalías Electorales, la Dirección del Registro Electoral y Los Organismos Auxiliares (art.
3). La introducción de este órgano ha mejorado sensiblemente la administración, seguimiento y enjuiciamiento de los procesos electorales, lo
que ha contribuido a fortalecer la calidad democrática de los procesos
12
En las cámaras parlamentarias ha tenido lugar un leve crecimiento porcentual la
presencia femenina desde la aplicación del sistema de cuotas: del 5,6% de parlamentarias elegidas para el periodo 1993-1998 se ha pasado a un 8% en el actual
periodo. La Cámara de Senadores registra un mayor crecimiento: del 11,1% al
17,8%. La Cámara de Diputados cuenta 2 mujeres entre sus 80 integrantes, debido
al tamaño pequeño de las circunscripciones electorales (varias de las circunscripciones cuentan con sólo dos representantes a elegir). Para un análisis más detallado véase IIG (2002).
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Mikel Barreda y Andrea Costafreda
electorales y, en general, del sistema político. No obstante, existen algunas lagunas en el tratamiento integral del proceso electoral, que plantean
la necesidad de introducir algunos cambios respecto a la organización y
funcionamiento de la Justicia Electoral. En concreto, el análisis de la Ley
635/95, de la Justicia Electoral, evidencia tres grandes debilidades, susceptibles de reforma institucional; a saber:
Comentarios
· La primera debilidad tiene que ver con la jurisdicción territorial de los
Tribunales Electorales, que es la misma que la de los Tribunales Ordinarios (Ley 635/95, art. 14). Esto crea dificultades en el seguimiento de los
procesos electorales en el nivel departamental, ya que algunos departamentos tienen su territorio bajo la jurisdicción de dos tribunales diferentes.
· Si bien la Ley 834/96 dedica un capítulo a las infracciones electorales
no se tipifica de una manera suficiente ciertas faltas y delitos electorales.
Por mencionar algunos ejemplos: no están tipificadas como infracciones
las violaciones en materia de financiación de los partidos, las violaciones
de los plazos establecidos para las campañas electorales o la utilización
de la Administración Pública para realizar propaganda electoral13. Infracciones, todas ellas, que acontecen con cierta frecuencia en los procesos
electorales paraguayos.
Por tanto, es necesario discutir la introducción de reformas institucionales
referentes a las jurisdicciones territoriales de los Tribunales Electorales y
la tipificación de delitos y faltas electorales.
Además de las lagunas mencionadas en materia electoral, conviene realizar una breve reflexión sobre dos cuestiones electorales que han generado controversia en Paraguay: el calendario electoral y el tipo de listas
de las candidaturas. En ninguno de los dos casos consideramos oportuno reformar la situación actual, por las razones que seguidamente se
apuntarán.
Hasta fechas muy recientes, el intenso calendario electoral paraguayo ha constituido un importante problema para el sistema políticoinstitucional. En efecto, la celebración de elecciones presidenciales, legislativas, departamentales y locales en Paraguay junto con la obligación
que establece el Código Electoral (art. 32) de realizar elecciones internas
en los partidos –para elegir tanto los candidatos de los partidos como los
cargos internos de dirección- ha propiciado un calendario electoral muy
intenso y ajustado. Así, en los últimos años ha habido aproximadamente
una convocatoria electoral cada ocho meses14, lo que resulta, sin duda,
excesivo y con efectos perniciosos. No sólo implica un cuantioso gasto
económico sino también considerables costes políticos y sociales; entre
otros los siguientes: se incentiva una batalla inter e intrapartidista que
hace aumentar el nivel de crispación en la vida política; se ve afectada la
13
14
Esta opinión es compartida, entre otros, por Becker (1996)
Véase al respecto Grupo Consultor Multipartidario para la Reforma Electoral (1999).
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Sistema Político
acción de gobierno, en la medida en que los partidos, durante los procesos electorales, tienden a dar más prioridad a la contienda electoral que
a los problemas nacionales y la acción de gobierno; o aumenta el riesgo
de una vinculación de los partidos con grupos de interés a fin de obtener
financiación para las continuas campañas electorales.
Comentarios
Recientemente, se ha aprobado una ley (1830/01) que incluye destacadas medidas dirigidas a racionalizar el calendario electoral paraguayo.
En efecto, entre otras cuestiones, se fija las fechas en que deben realizarse las elecciones internas de los partidos con respecto a la fecha
señalada para las elecciones nacionales; y se establece que dichas elecciones internas deben ser simultáneas (se modifican los arts. 153 y 154
de la Ley 834/96).
Por lo que se refiere al tipo de listas de las candidaturas, en los últimos años se ha ido extendiendo la opinión en círculos políticos y académicos de que es necesario cambiar el sistema actual de listas cerradas
y bloqueadas por el de listas abiertas o, por lo menos, cerradas pero no
bloqueadas (Camacho, 1999; Lezcano, 2001). Los argumentos principales que se barajan a favor de listas más abiertas es que permiten fortalecer la representatividad del sistema electoral –gracias a la mayor cercanía que se logra entre elector/a y elegido/a– e incrementar la capacidad
de control y rendición de cuentas (accountability) sobre el elegido/a por
parte del elector/a. No obstante, cambiar el tipo de listas cerradas por
otro más abierto en un sistema político como el paraguayo, caracterizado
por la presencia de partidos muy fragmentados e indisciplinados, comportaría, a nuestro juicio, serios problemas de ingobernabilidad. En efecto, con listas abiertas se ahondaría aún más la ya fuerte división e indisciplina interna de los partidos, que tan perniciosos efectos comporta para
la gobernabilidad del país (por ejemplo, incapacidad de lograr unos acuerdos sólidos, o bloqueos a la adopción e implementación de decisiones
políticas), tal como luego se analizará en el apartado referente a partidos
políticos. Nuestra posición es, por tanto, escéptica respecto a la introducción de listas más abiertas en el sistema político de Paraguay.
2.3. Régimen de partidos políticos
Las debilidades institucionales más importantes relativas al régimen de
partidos políticos conciernen a tres cuestiones: a las elecciones internas
de los partidos, a su sistema de financiación y a su fragmentación interna.
2.3.1. Elecciones internas
Tanto la Constitución (art. 118-119) como el Código Electoral (art. 32)
hacen referencia a elecciones internas en los partidos, en las que deben
aplicarse los principios y normas establecidos para el sufragio (voto universal, libre, directo, igual y secreto, y con un sistema de representación
proporcional). De una forma más detallada, el Código Electoral establece
que los partidos deben celebrar elecciones internas por sufragio directo
para seleccionar los cargos de dirección interna y los candidatos del
partido que compitan en las elecciones (art. 32).
Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
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Mikel Barreda y Andrea Costafreda
Las elecciones internas por voto directo constituyen, sin duda, una medida positiva en términos de democratización interna de los partidos, por
diversas razones: dotan de mayor transparencia a la elección de los cargos; alientan el debate en el interior de los partidos; hacen aumentar la
participación e identificación ciudadana con los partidos, etc. Pero, al
mismo tiempo, pueden evidenciarse ciertos riesgos y efectos negativos
de las elecciones internas por sufragio directo (suponen un coste relevante de financiación de campañas electorales, debilitan la cohesión interna
15
en el partido, etc.) . El caso paraguayo es particularmente ilustrativo de
los riesgos que comportan estas elecciones para la gobernabilidad, en la
medida en que han propiciado un clima de enfrentamiento y crispación en
el interior de los partidos (entre las distintas facciones) y, en general, en
la vida política. El argumento que manejamos en contra de este tipo de
elecciones internas es, por tanto, similar al utilizado antes para las listas
abiertas: ambos mecanismos institucionales incentivan el enfrentamiento y la fragmentación en el seno de los partidos (con las consecuencias
negativas que ello implica para la gobernabilidad del país).
Comentarios
En estas circunstancias, es oportuno abrir un debate sobre la pertinencia
o no de mantener el sistema de elecciones internas por voto directo. La
principal alternativa existente a este tipo de elecciones internas es el
sistema de convenciones o asambleas partidarias, esto es, un sistema
de elección de candidatos y autoridades partidarias a través de un voto
indirecto. La experiencia demuestra que este sistema contribuye a fortalecer la dirección partidaria y la cohesión interna de los partidos. De todas formas, conviene tener presente que contrarrestar los efectos negativos de las elecciones internas por voto directo no es una mera cuestión
de ingeniería político-institucional; son necesarios también cambios en la
cultura política de los partidos y de la clase política a fin de paliar
enfrentamientos y tensiones agudas entre las corrientes internas de los
partidos.
2.3.2. Financiación de los partidos
El modelo de financiación de los partidos paraguayos responde a una
fórmula mixta, que autoriza tanto la financiación pública como privada de
los mismos (Ley 834/96, art. 67). La financiación pública combina una
aportación permanente, destinado a cubrir los gastos ordinarios de las
organizaciones partidarias, que se imputa anualmente al Presupuesto
General de la Nación (art. 71), y otra específica para cubrir los gastos de
las campañas electorales (art. 276). En el caso de la financiación privada,
se prohíbe la aportación privada, directa o indirecta, procedente de ciertas entidades, tales como empresas del Estado, entidades extranjeras,
asociaciones sindicales, gremiales y patronales (art. 68). Esta prohibición no afecta ni a ciudadanos/as particulares ni a empresas privadas del
país. Tampoco se establece ningún límite respecto a las cantidades de
15
En la literatura especializada pueden encontrarse argumentos a favor y en contra
de las elecciones internas por voto directo en los partidos. Entre otras publicaciones, véanse Boix (1998) y Alcántara (2002).
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Sistema Político
las aportaciones económicas que pueden recibir los partidos. De manera
que no hay límites legales suficientes a las contribuciones privadas de
los partidos.
Comentarios
El derecho comparado permite identificar dos límites legales frecuentes a
las contribuciones privadas a los partidos: la prohibición de que las empresas puedan hacer donaciones a los partidos y una limitación de las
cantidades que un particular puede aportar a un partido. La razón de
ambos límites es clara: una contribución económica demasiado importante puede colocar al partido en una posición de deudor con respecto al
donante y, por tanto, comprometer la independencia del partido o incluso
impelerle a adoptar decisiones a favor del donante en su actividad parlamentaria o gubernamental.
Habida cuenta de lo anterior, resulta oportuno discutir el establecimiento
de límites más severos a la financiación privada de los partidos.
2.3.3. Fragmentación interna de los partidos
Como ya se ha comentado, la fragmentación interna es característica de
los partidos paraguayos. Éstos se encuentran divididos en facciones,
cuya principal razón de ser no es de índole ideológica o programática,
sino más bien de lucha por la captura de rentas del Estado. La división
interna de los partidos políticos tiene su correlato en la dinámica parlamentaria, presidida más por una competencia e interacción entre facciones que propiamente entre partidos. Aunque esta pluralidad de facciones
internas en los partidos puede parecer positiva, desde un punto de vista
democrático, no puede decirse lo mismo, desde una óptica de
gobernabilidad. Son varias las razones que pueden esgrimirse, pero sobre todo conviene destacar dos. Por un lado, la fragmentación interna de
los partidos pone en jaque uno de los puntos críticos de la gobernabilidad:
la capacidad de los presidentes para disponer de mayorías legislativas
que le permitan gobernar, esto es, llevar adelante políticas públicas sin
que queden bloqueadas por el Congreso. Por otro lado, la fragmentación
interna de los partidos conlleva una alta imprevisibilidad de los resultados
de la actividad legislativa y hace aumentar sensiblemente los costos de
transacción legislativos.
Estos dos problemas de gobernabilidad son comunes en el sistema político paraguayo. Así, por lo que se refiere al primero podemos mencionar
cómo el partido del Presidente actual, a pesar de contar con una mayoría
holgada en las cámaras, ha experimentado con frecuencia el bloqueo a la
acción de gobierno por parte del Congreso o cómo desde éste se han
dirigido solicitudes de juicio político al Presidente, apoyadas por facciones de su propio partido. En cuanto al segundo caso, la imprevisibilidad
en la actividad legislativa se ha evidenciado frecuentemente en una amplia incerteza respecto a la versión final que adoptará un proyecto legislativo que se presenta en el Congreso o respecto a cuál será el respaldo
parlamentario que obtendrá finalmente ese proyecto.
Dada esta situación de fragmentación interna de los partidos paraguayos
y de las consecuencias negativas que comportan para la gobernabilidad,
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Mikel Barreda y Andrea Costafreda
es necesario adoptar medidas para cohesionar la organización y el funcionamiento interno de los partidos.
Comentarios
3. PROPUESTAS
Una vez detectadas las principales debilidades institucionales del sistema político, se plantean a continuación las siguientes orientaciones y
propuestas para su reforma.
Comentarios
3.1. Propuestas relativas a la forma de gobierno
1) Ante los problemas de ingobernabilidad que ha generado la aplicación
del mecanismo de sustitución presidencial y vicepresidencial se propone modificar el artículo 234 de la Constitución, tomando en consideración los siguientes criterios:
a) En caso de doble acefalía (ausencia de Presidente y Vicepresidente),
especificar, por un lado, el carácter “temporal” de la sustitución establecida, de manera que quien acceda a la presidencia, conforme al orden
estipulado -el Presidente del Senado, del Congreso o de la Corte Suprema-, lo haga con carácter transitorio; y por otro lado, establecer la convocatoria de elecciones presidenciales y vicepresidenciales.
b) En caso de ausencia del Vicepresidente –y siempre que no coincida
con una situación de doble acefalía- se propone atribuir al Presidente la
facultad de designar al nuevo Vicepresidente.
Esta propuesta de reforma va encaminada a fortalecer dos dimensiones
de la gobernabilidad: por un lado, la gobernabilidad en el seno del Ejecutivo, merced a la designación del Vicepresidente a cargo del Presidente,
en caso de ausencia del primero; y, por otro, la legitimidad política del
Presidente, gracias a un procedimiento de sustitución presidencial basado en la elección por sufragio universal.
2) Respecto a la prohibición expresa de la reelección de Presidente y
Vicepresidente y habida cuenta de los problemas que esto plantea para
la gobernabilidad, se sugiere abrir el debate sobre la pertinencia de adoptar una fórmula de reelección limitada. Ésta puede inspirarse en las distintas experiencias de la región. La reforma pretendería promover la responsabilidad de la gestión gubernamental a largo plazo y el compromiso
del partido de gobierno con el Presidente.
3) Ante la posibilidad de que un sistema multipartidista vaya consolidándose en el Paraguay y, consecuentemente, las convocatorias electorales
se tornen cada vez más competitivas, se propone la idoneidad de revisar
la adopción de un sistema de elección mayoritario de doble vuelta
para las elecciones a Presidente y Vicepresidente. La propuesta persigue el objetivo de garantizar mediante este tipo de elección mayorías
más amplias de apoyo al Ejecutivo y mayores posibilidades de competición política para los partidos minoritarios.
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Sistema Político
4) Para mejorar la utilización del mecanismo de juicio político y consolidarlo en tanto que instrumento de control y evitar su sobre-utilización
política, tal como ocurre actualmente, se propone delimitar los plazos y
el número de juicios políticos que pueden presentarse durante un mandato. Se propone, además, revisar la conveniencia de tipificar de forma más
delimitada la exposición de motivos que dan lugar al juicio político.
Comentarios
5) En aras de fortalecer la independencia y neutralidad de los legisladores
en el desempeño de su actividad parlamentaria –en particular, de su función de control y rendición de cuentas- se propone ampliar el régimen
de incompatibilidades de los legisladores.
6) Con el propósito de evitar situaciones de bloqueo y empantanamiento
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en relación con la elaboración y
ejecución de la Ley de Presupuesto se propone incluir en el texto constitucional una limitación expresa referente a la tramitación parlamentaria,
tal como es habitual en el constitucionalismo latinoamericano. Mantener
dicha limitación en una ley ordinaria –como ocurre actualmente- supone
que tenga un efecto jurídico mínimo, ya que una ley ordinaria (la Ley
1535/99) no puede vincular a una ley ordinaria posterior (la que aprueba el
presupuesto anual). En concreto, se propone introducir en la Constitución una limitación de la capacidad de modificación parlamentaria del
proyecto de ley procedente del Ejecutivo en dos sentidos: i) que no puedan ampliarse las partidas rompiendo el equilibrio presupuestario sin previo refrendo de los órganos competentes (ministerios, Contraloría, etc) y,
ii) que no puedan introducirse nuevos gastos sin que se especifiquen las
fuentes de recursos necesarios para atender a los mismos.
3.2. Propuestas relativas al sistema electoral
7) Ante la insuficiencia del sistema actual de cuotas para mejorar la representación femenina en cargos políticos es necesario introducir nuevas medidas como: i) cambiar el criterio de separación mínima entre los
integrantes masculinos y femeninos de las listas; ii) dar incentivos a los
partidos, movimientos y alianzas políticos para que mejoren la representación política de mujeres; incentivos de orden fiscal o referentes a las
aportaciones estatales que reciben los partidos (por ejemplo, aumentando la financiación pública en razón de la presencia de mujeres en cargos
políticos).
8) Es necesario llevar a cabo reformas en la organización y funciones de
la Justicia Electoral en una triple dirección. En primer lugar, es conveniente homologar la jurisdicción territorial de los Tribunales Electorales a
fin de optimizar el seguimiento y arbitraje de los procesos electorales. La
demarcación departamental –que conforma la circunscripción electoralresulta idónea para establecer la jurisdicción de cada Tribunal Electoral.
En segundo lugar, consideramos necesario incluir una mejor tipificación y
mayor penalización de las faltas y delitos electorales, como los relativos
a violaciones en materia de financiación de los partidos, de los plazos
establecidos para las campañas electorales, etc.
Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
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1
Mikel Barreda y Andrea Costafreda
3.3. Propuestas relativas al régimen de partidos políticos
9) Si bien reconocemos la contribución de las elecciones internas por
sufragio directo a la democratización interna de los partidos, en sistemas
políticos como el paraguayo, con partidos fuertemente divididos y organizados en facciones, este tipo de elecciones internas no hacen sino avivar el enfrentamiento, crispación y fragmentación en el seno de los partidos, con los peligros que esto comporta para la gobernabilidad del país.
Por ello, creemos oportuno el que se inicie un debate sobre la pertinencia
de mantener el sistema actual de elecciones internas o de su sustitución
por otro alternativo como el de convenciones o asambleas partidarias.
Comentarios
10) Es necesario discutir el establecimiento de una limitación más severa
a la financiación privada de los partidos políticos. A la hora de establecer esta limitación deben tomarse en consideración dos criterios básicos: i) la prohibición de las donaciones procedentes de las empresas; ii)
la fijación de unos límites a las aportaciones económicas de un particular
al partido.
11) La necesidad apuntada a lo largo del diagnóstico de fortalecer y
cohesionar internamente a los partidos requiere introducir dos tipos de
reformas institucionales: una que afecta a la organización y funcionamiento interno de los partidos, y otra que afecta a la organización y funcionamiento de las cámaras legislativas. Por lo que se refiere a lo primero, el debate sobre las elecciones internas por voto directo y su posible
sustitución por el sistema de convenciones o asambleas partidarias constituye una de las tareas más inmediatas. En cuanto a los cambios en la
organización y funcionamiento de las cámaras, las reformas institucionales
más urgentes deben ir dirigidas a lograr una mayor acción disciplinada de
las bancadas parlamentarias, para lo cual pueden discutirse medidas
como, por ejemplo, establecer criterios más severos para formar y organizar bancadas.
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
Capítulo
2
Estado de Derecho
2
ESTADO
DE
DERECHO
Comentarios
José Manuel Bandrés, Montserrat Vendrell y Joan Mauri
1. DERECHOS FUNDAMENTALES Y MARCO PARA SU GARANTÍA
1.1. El compromiso institucional de consolidación de los Derechos
Humanos y sus debilidades estructurales en el reconocimiento
normativo formal en el ordenamiento jurídico del Paraguay y en
su concretización, prestación, satisfacción, garantías reales y efectivas
Comentarios
La Constitución de la República del Paraguay de 20 junio de 1992 se
inserta entre las Constituciones democráticas al reconocer en el Título II
los derechos fundamentales inherentes a la dignidad de la persona humana y al desarrollo de la libre personalidad, y establecer un sistema preciso de garantías para su salvaguarda y tutela jurídica, y al garantizar el
principio de separación de poderes.
El catálogo de derechos humanos que reconoce y garantiza la Constitución paraguaya de 1992 es acorde con los instrumentos normativos internacionales especializados en materia de derechos humanos, la Declaración Universal de Derechos Humanos, los Pactos internacionales de Derechos civiles y políticos y de Derechos económicos culturales y sociales, y la Convención Interamericana de Derechos Humanos, y destaca
por su extensión y densidad normativa.
En la Constitución paraguaya se reconocen los derechos civiles de especial significado, el derecho a la vida (art. 4), el derecho a no ser sometido
a torturas ni a tratos crueles, inhumanos o degradantes (art. 5), el derecho de libertad personal (art. 9, 19, 20 y 21), el derecho a un juicio justo
(art. 16 y 17), el derecho a la intimidad (art. 23 y 34), el derecho a la
libertad religiosa (art. 24); derechos políticos, derecho a la libertad de
expresión y a la libertad de prensa (art. 26, 27, 28 y 29), la libertad de
asociación (art. 42), el derecho de petición (art. 40), el derecho a la participación política (art. 117); derechos económicos, sociales y culturales,
derecho a la calidad de vida (art. 6), derecho al medio ambiente saludable
(art. 7), derecho a la igualdad (art. 146), derecho a la protección a la
familia (art. 49), derecho a la salud (art. 68), derecho a la educación (art.
73), derecho al trabajo (art. 86), derecho a la propiedad (art. 109) y derechos colectivos, derechos de los pueblos indígenas (art. 62), con la ambición del poder constituyente de que sean perceptibles en la praxis constitucional de los poderes públicos y ciudadanos y ciudadanas.
El ordenamiento constitucional de los derechos humanos y las libertades
públicas del Paraguay, que constituye la suprema Ley de la República
porque vincula a todas las autoridades públicas y se impone a todas las
disposiciones normativas y actos emanados de los poderes públicas,
según reza el art. 137 de la Constitución, significa la derogación del régimen jurídico dictatorial precedente que se amparaba en la Constitución
de 25 de agosto de 1967.
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La Constitución establece organismos e instituciones específicos de tutela de los derechos humanos, el Poder Judicial (art. 247), el Ministerio
Público (art. 268) y la Defensoría del Pueblo (art. 276), y autoriza instrumentos y procedimientos de garantía de los derechos fundamentales ad
hoc, acciones de inconstitucionalidad (art. 132), acciones de amparo (art.
134), habeas corpus (art. 133) y acciones de habeas data (art. 135).
Comentarios
La carencia de prácticas democráticas en el Estado del Paraguay con
anterioridad a la promulgación de la Constitución de 1992 ha provocado la
inauguración de un escenario institucional de transición donde los derechos humanos requieren para ser existenciales ser aprehendidos por las
autoridades y poderes públicos y ser adquiridos por los ciudadanos y
ciudadanas para que se garantice de manera efectiva el estatuto de
ciudadanía que consagran.
Las condiciones sociales y económicas del pueblo del Paraguay, donde
muchas capas de la población viven en situaciones precarias de educación, de empleo, de arraigo y de pobreza, incidiendo de forma intensa en
la desprotección jurídica de los sectores más vulnerables y desprotegidos,
impiden y dificultan la satisfacción de los derechos inderogables e
inviolables a la dignidad humana, a la igualdad, la libertad y la justicia,
constituyendo obstáculos relevantes a la implantación del Estado social
y de derecho que la Constitución postula.
Los abusos policiales y las arbitrariedades judiciales, que afectan directamente a los derechos a la libertad y seguridad personales y al derecho
al proceso debido, se perciben en la actualidad por los organismos defensores de los derechos humanos como la principal causa estructural de
vulneración de derechos humanos por las autoridades públicas de la República del Paraguay, que requiere para su finalización de específicas
políticas públicas de promoción de los derechos humanos para restablecer el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley penal y de la ley
procesal, y en la aplicación judicial del derecho.
1.2. Propuestas y recomendaciones sobre los Derechos Fundamentales y su marco de garantía
1.2.1. Introducción general: los objetivos de un programa público
institucional de aplicación efectiva de los Derechos Humanos
La introducción convencional de prácticas constitucionales en materia de
derechos humanos, resultado de la convergencia en un escenario de pacto de Estado sobre la vigencia, aplicación y efectividad de los derechos
fundamentales y libertades públicas que deben liderar las autoridades
políticas representativas de la nación y de las instituciones cívicas y sociales, constituye el marco político necesario para instalar una política
efectiva de derechos humanos, que sirva de complemento al ordenamiento jurídico constitucional de los derechos, deberes y garantías, que debe
posibilitar el goce y la satisfacción de los derechos humanos en la vida
cotidiana del pueblo paraguayo.
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
2
Estado de Derecho
Todas las autoridades constitucionales constituidas de la República del
Paraguay, y no sólo las instituciones, organismos y autoridades especializados por la Constitución en la salvaguarde de los derechos humanos,
se encuentran comprometidas a adoptar, con lealtad constitucional, como
principio vector de sus actuaciones políticas y jurídicas, la salvaguarda
de los derechos humanos.
Comentarios
La Constitución paraguaya de 1992 encomienda a todas las autoridades
públicas de la nación la salvaguarda de los derechos humanos al proclamar el principio de vinculatoriedad y de eficacia directa de los derechos
fundamentales, inscrito en el principio de legalidad constitucional.
Se requiere la programación de políticas públicas de adherencia de los
poderes públicos a los derechos humanos, particularmente en el ámbito
del Poder Judicial y del Ministerio Público, que asumen por la Constitución la función de garantizar ordinariamente los derechos fundamentales
mediante el ejercicio de la potestad jurisdiccional y la capacidad de prosecución y enjuiciamiento de las conductas vulneradoras de los derechos humanos a través de procesos que deben impregnarse de la más
estricta observancia a las garantías procesales.
El incremento de los recursos económicos y financieros necesarios para
ejecutar debidamente estos programas públicos en materia de derechos
humanos constituye una exigencia ineludible de eficacia administrativa.
La atención preferente a las personas, sectores y grupos sociales más
desfavorecidos de la sociedad paraguaya requiere la elaboración de programas decenales, específicos por categoría de derechos humanos, para
poder avanzar en la satisfacción del derecho a la igualdad de género, el
derecho a la educación, del derecho al empleo, del derecho al acceso a
la vivienda y del derecho a la propiedad de la tierra, como ámbitos en los
que se requiere un desarrollo más intenso de promoción de los derechos
humanos.
La aprobación de un programa público de reformas estructurales que
incentive políticas de desarrollo económico y la ampliación de créditos
presupuestarios para combatir la pobreza deben permitir al 33’75 % de la
población paraguaya que se encuentra por debajo de niveles de subsistencia, que se satisfagan sus derechos económicos, sociales y culturales en los estándares más elementales para llevar una vida digna.
1.2.2. Propuestas y criterios de desarrollo institucional de los Derechos Humanos
1) Políticas de desarrollo normativo de los Derechos Fundamentales
Los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución del Paraguay de 1992 requieren para lograr su complitud normativa y facilitar su
exigencia, de su desarrollo en textos normativos para poder ser ejercitados por la ciudadanía.
La satisfacción del derecho a la educación, del derecho a la salud, del
derecho al empleo, requiere la mediación de las Administraciones públi-
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José Manuel Bandrés, Montserrat Vendrell y Joan Mauri
cas y la concretización de políticas públicas normativas y presupuestarias, por su contenido prestacional.
Comentarios
Las normas de desarrollo de los derechos fundamentales reconocidos en
la Constitución, que deberán acometer las Cámaras Legislativas, no pueden servir de cauce normativo para establecer restricciones o limitaciones ilegítimas al ejercicio de los derechos que no estén justificadas en la
salvaguarda de otros derechos fundamentales
La modificación del código penal para derogar aquellos tipos e institutos
que restringen las libertades de expresión y de información constitucionalmente garantizadas, y la aprobación de una nueva Ley Penitenciaria
son compromisos normativos ineludibles que deben acometerse con urgencia por su especial significado para la perceptibilidad de los derechos
humanos por los ciudadanos y ciudadanas.
La ley de transparencia administrativa 1728/2001 de 16 de junio, debe
recobrar parcialmente su vigencia en los contenidos que sirvan de marco
a la actuación de la Administración comprometida con los valores de la
democracia para la prestación eficiente de los servicios públicos que dan
cobertura instrumental a la aplicación de los derechos fundamentales, y
no para amparar acciones restrictivas de las libertades públicas.
En desarrollo de los artículos 47 y 48 de la Constitución es exigible la
aprobación de una ley de igualdad de oportunidades, que posibilite el
acceso efectivo de la mujer al empleo, a la función pública, a la educación
y a la cultura, incluyendo, en su caso, medidas de discriminación positiva
para favorecer su integración real en la vida económica y social del país.
La regulación de los derechos civiles, políticos, económicos, culturales y
sociales, pendientes de concreción normativa por el/la legislador/a, debe
plasmarse en textos que aseguren su calidad conceptual y que de forma
comprensible, garanticen el principio de seguridad jurídica, integrando el
ordenamiento jurídico infraconstitucional de las libertades de los ciudadanos del Paraguay.
2) La ejecución de la Ley 838/96, de 12 de septiembre, de indemnización
a las víctimas de las violaciones de Derechos Humanos durante la dictadura de 1945 a 1989
La Ley 838/96 de 12 de septiembre, constituye una manifestación del
derecho a la justicia de las víctimas de las violaciones de los derechos
humanos padecidas durante el régimen dictatorial precedente.
La Ley 838/96 debe ser modificada para que las víctimas de las violaciones de los derechos humanos, legitimadas para acudir directamente a la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, para reclamar las
indemnizaciones procedentes, obtengan satisfacción de sus derechos
debiendo resolverse y ejecutarse las resoluciones en el plazo máximo de
60 días.
La Defensoría del Pueblo debe crear una Agencia o Adjuntía para asistir
jurídicamente a las víctimas de violaciones de derechos humanos en la
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
2
Estado de Derecho
formalización de las reclamaciones de indemnización y a iniciar, en su
caso, por sustitución procesal, el procedimiento administrativo que garantice su efectivo pago.
Comentarios
3) Institucionalización de la Corte de Garantías constitucionales (Corte
Constitucional)
El déficit de prácticas democráticas del Estado paraguayo no se quiebra
por ministerio de la ley con la aprobación de la Constitución de 1992.
La institucionalización de la Corte de Garantías Constitucionales, entre
los poderes nucleares del Estado, que asuma la función de desarrollar,
en el ejercicio de sus atribuciones competenciales de conocer de los
recursos de inconstitucionales contra normas y decisiones judiciales,
una función pedagógica sobre la fuerza jurídica vinculante erga omnes de
los derechos fundamentales, se revela imprescindible para el establecimiento y consolidación de una cultura de derechos humanos que comprometa a los poderes públicos paraguayos y en particular al Poder Judicial.
4) Fortalecimiento de la institución de la Defensoría del Pueblo
La reciente designación del Defensor del Pueblo y su Adjunto (11 de octubre de 2001) exige afrontar la consolidación de esta institución.
La Defensoría del Pueblo que, conforme el articulo 239 de la Constitución
del Paraguay, asume relevantes funciones en materia de defensa de los
derechos humanos, constituye una magistratura de persuasión, por lo
que su actuación debe estar presidida por intereses extrapartidistas, por
velar por la decidida aplicación de los derechos fundamentales por los
poderes públicos paraguayos.
La Defensoría del Pueblo debe constituirse en la instancia referencial
contra los abusos policiales y las arbitrariedades judiciales para preservar el derecho a la libertad personal, el derecho a la presunción de inocencia, a través de la interposición de los recursos de habeas corpus y de
amparo, que promuevan prácticas respetuosas con el contenido esencial
de estos derechos fundamentales, debiendo censurar públicamente las
conductas lesivas de los funcionarios y funcionarias y autoridades públicas.
La Defensoría del Pueblo que asume en virtud de las leyes 631/95 y 637/
95 atribuciones y facultades para iniciar procedimientos de tutela de los
derechos humanos de las personas más desfavorecidas, debe promover
así mismo, los procedimientos conducentes a la inhabilitación de los/las
funcionarios/as públicos/as que vulneren por acción u omisión los derechos humanos.
La Defensoría del Pueblo debe liderar las políticas de reforma legislativa
necesarias para profundizar en el respeto a los derechos humanos, asumiendo activamente el rol de enmendante de los proyectos de ley que
afecten a las libertades públicas.
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5) Programas de reforzamiento de las libertades de expresión e información
Comentarios
La libertad de expresión y la libertad de información constituyen la base
de una sociedad democrática, que se sustenta en el respeto al valor del
pluralismo ideológico y político, al contribuir a la formación de una opinión
pública libre, por lo que las injerencias de los poderes públicos en el
ejercicio de estos derechos fundamentales supone una restricción ilegítima e injustificada incompatible con los postulados del Estado de Derecho.
A la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, y en su caso a
la Corte de Garantías Constitucionales, y no a las autoridades administrativas, les corresponde establecer los límites de la libertad de expresión
conforme a su reconocimiento constitucional.
La aprobación de una ley de medios de comunicación, en desarrollo de
los artículos 26 y 28 de la Constitución, debe permitir garantizar el acceso a la titularidad de los medios de comunicación de las corrientes de
opinión democráticas existentes en la sociedad paraguaya y de las clases populares en base a criterios objetivos, y el acceso plural a los medios de comunicación públicos, imponiendo la derogación de las leyes
1646, 1682, y 1728 en el contenido que restringen las libertades de expresión y de información.
La implementación de una Comisión de Ética Periodística independiente,
que proteja efectivamente a los/las periodistas en el ejercicio de la libertad de información frente a las injerencias indebidas imputables a los
propietarios de los medios de comunicación, las autoridades y funcionarios/as públicos/as y la clase política, debe promover el fin de las prácticas de amenazas, hostigamiento y presión a los comunicadores.
6) Aprobación de la Ley de Reforma Agraria
La mejora de las condiciones de vida y de la situación socioeconómica
de la población campesina del Paraguay, que abarca el 50% de los habitantes del país, supone el primer objetivo para el desarrollo de los derechos políticos, económicos y sociales en la nación, al facilitar la participación e integración de estos ciudadanos y ciudadanas en la vida política, económica y social.
La Ley 1863/02 que establece el estatuto agrario debe implementarse de
modo efectivo para facilitar el acceso de la población campesina a mecanismos de explotación productiva, eficiente y racional, de los recursos
procedentes del cultivo de la tierra, constituye una prioridad de las Cámaras Legislativas para la efectiva implantación de los derechos humanos.
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
2
Estado de Derecho
2. PODER JUDICIAL
Comentarios
2.1. La crisis institucional del sistema judicial en Paraguay
La Constitución de la República del Paraguay de 20 de junio de 1992
caracteriza al Poder Judicial como poder independiente en su dimensión
externa (art. 248 CP) y responsable (art. 253CP), acantonado en la función constitucional de custodia de la Constitución, intérprete y guardián
ordinario de su aplicación y de su cumplimiento (art. 247 CP).
Comentarios
Al Poder Judicial se le atribuye en exclusiva la potestad de juzgar (art.
136 CP) que se encomienda a jueces y tribunales competentes, independientes e imparciales (art. 16 CP), que no puede ser ejercida por los/las
ciudadanos/as por sí mismos/as (art. 15 CP) ni por los poderes legislativo
y ejecutivo del Estado.
Este diseño institucional del Poder Judicial del Paraguay, que es congruente con la definición del derecho a la justicia que se proclama en el
artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y en la
Convención Interamericana de Derechos Humanos, presenta en su desarrollo funcional graves deficiencias estructurales, vinculadas a la extensión de la corrupción en el hacer de los tribunales, a una visión corporativista
del sistema judicial y a las dificultades de acceso de los ciudadanos y
ciudadanas más desfavorecidos a la justicia; causas que debilitan y cuestionan profundamente su legitimación y su independencia, su capacidad
y competencia como poder público jurisdiccional del Estado.
La crisis institucional del sistema judicial en Paraguay es una crisis de
confianza de los ciudadanos/as en el Poder Judicial, que se fundamenta
en la incapacidad de la acción de jueces/zas y magistrados/as para restablecer la autoridad de la ley en la resolución de los conflictos y para
tutelar los derechos constitucionales y civiles e intereses legítimos mediante un juicio justo, basado exclusivamente en criterios jurídicos.
La institucionalización de la Corte Constitucional, separada orgánicamente
del Poder Judicial, con atribuciones precisas de control de
constitucionalidad de la ley y de velar por el sometimiento de las decisiones judiciales a los derechos procesales constitucionales, como último
remedio contra las sentencias arbitrarias, podría constituir la pieza basilar
de la expansión de la fuerza depuradora de la Constitución y el desarrollo
de cultura constitucional entre el Poder Judicial del Paraguay, contribuyendo a fortalecer la confianza de los ciudadanos en el sistema judicial.
La debilidad institucional del Poder Judicial del Paraguay debe ser corregida desde la afirmación de los valores de independencia y responsabilidad de la magistratura paraguaya, que exige la actuación imparcial en la
resolución de los procesos, la implementación del deber de motivación
de las decisiones judiciales y el cumplimiento de la obligación de publicidad de las sentencias.
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José Manuel Bandrés, Montserrat Vendrell y Joan Mauri
El Consejo de la Magistratura debe ser guardián de la responsabilidad e
independencia judicial; función para cuyo ejercicio debe asumir competencias para la selección de los jueces en base a criterios exclusivos de
mérito, capacidad e idoneidad profesional, para evitar la politización en el
nombramiento de los/las servidores/as públicos/as custodios/as del ordenamiento jurídico paraguayo.
Comentarios
La Corte Suprema debe asumir un relevante protagonismo como máximo
intérprete de la aplicación de las leyes y disposiciones reglamentarias,
despojándose de sus funciones de gobierno externo de la administración
de justicia en favor del Consejo de la Magistratura, desde una concepción
no jerarquizada ni burocratizada de la carrera judicial.
El Estado social de Derecho en que se constituye la República de Paraguay (art. 1 CP) pierde su nervio jurídico si los órganos judiciales, a quienes encomienda la resolución de los conflictos y la interpretación del
Derecho, no gozan de la autoritas necesaria para asegurar las funciones
de salvaguarda del ordenamiento jurídico, en su concepto integrador de
conjunto de reglas que ordenan la convivencia, y de asentar el principio
de seguridad jurídica como norma reguladora
Con la adopción de un programa público de reformas institucionales del
Poder Judicial, que impulse medidas concretas de modernización de la
Administración de Justicia, debe iniciarse una segunda transición en el
sistema judicial paraguayo, que tras la adecuación formal de las estructuras judiciales a la Constitución, posibilite que el Poder Judicial desarrolle las funciones constitucionales que tiene encomendadas en el pleno
respeto al principio de legalidad constitucional y a los derechos procesales.
2.2. Propuestas y recomendaciones sobre la reforma institucional
del sistema judicial del Paraguay
2.2.1. Introducción general: los objetivos de un programa público
de reforma institucional del Poder Judicial
Recuperar la confianza de la ciudadanía, de la sociedad civil y política en
el Poder Judicial para asegurar la credibilidad pública de los tribunales de
justicia de la República del Paraguay
Impulsar programas y mecanismos legales y ejecutivos que favorezcan el
reconocimiento de la honorabilidad, imparcialidad, competencia y probidad de los/las magistrados/as judiciales.
Activar instrumentos eficaces de exigencia de responsabilidad de los jueces y juezas por la comisión de delitos o por el deficiente o negligente
desempeño de sus funciones.
Estos objetivos dan carta de naturaleza a un haz de propuestas
institucionales destinadas a insertar el Poder Judicial en el funcionamiento constitucional del Estado de derecho.
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
2
Estado de Derecho
La justicia en Paraguay asume un protagonismo institucional y social
creciente en su acción de resolución de los conflictos que no es percibido
por la opinión pública en términos favorables, de estimación, al no servir
para garantizar eficazmente los derechos e intereses legítimos de los
ciudadanos y ciudadanas, por lo que es exigible que el Estado promueva
políticas públicas de reforma y modernización de la Administración de
Justicia que le permita ser enjuiciada como poder democrático y no arbitrario
Comentarios
La acumulación de funciones constitucionales, jurisdiccionales y administrativas en la Corte Suprema de Justicia, relevantes para el funcionamiento del Estado de Derecho - conocer y resolver sobre
inconstitucionalidad de las leyes y las sentencias - y la organización
judicial -ejercer la superintendencia- (art. 259 CP), que sólo está integrada por nueve miembros ( art. 258 CP) interfiere en su ejercicio y ejecución
responsables
La primera directiva de reformas institucionales del Poder Judicial exige
clarificar, dimensionar, las competencias de la Corte Suprema de Justicia, para protocolarizar su redistribución en un órgano de nueva fractura
constitucional, la Corte Constitucional o Corte de garantías constitucionales, que asuma las funciones de declarar la inconstitucionalidad de las
leyes y las sentencias desde el parámetro normativo de constitucionalidad.
El Consejo de la Magistratura debe asumir la función de nombramiento
de los/las jueces/zas y magistrados/as, evitando la politización de los
cargos judiciales y permitiendo la instauración de una carrera judicial
estable y profesionalizada así como la promoción y formación de la magistratura y la dirección de los programas de racionalización de la Administración de Justicia coadyuvando al Poder Ejecutivo.
Favorecer el acceso de la ciudadanía a la protección del derecho y de la
justicia constituye un elemento nuclear del principio de seguridad jurídica
al favorecer la vinculación a la ley de los ciudadanos/as y de las autoridades públicas, incluido el Poder Judicial, en igualdad sin privilegios ni exenciones ni dispensas, a través del dictado de resoluciones justas de aplicación del derecho por los tribunales de justicia.
2.2.2. Propuestas de reforma constitucional sobre el Poder Judicial del Paraguay
1) Institucionalización de la Corte Constitucional (reforma Artículos 259 y
260 C.P.)
La Corte Constitucional o Corte de Garantías Constitucionales, integrada
por nueve miembros designados dos por el Congreso de Diputados, dos
por el Senado, dos por el Consejo de Ministros, dos por el Consejo de la
Magistratura y uno por el Presidente de la República, asumiría la función
de conocer y resolver sobre la constitucionalidad de las leyes y de las
sentencias interlocutorias definitivas.
Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
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José Manuel Bandrés, Montserrat Vendrell y Joan Mauri
2) Expansión de las atribuciones del Consejo de la Magistratura (reforma
artículos 253 y 264 C.P.)
Comentarios
El Consejo de la Magistratura debe asumir en exclusiva las funciones de
selección, formación y nombramiento de jueces y magistrados así como
la potestad de exigencia de responsabilidad disciplinaria, y las políticas
de organización de la Administración de Justicia, y de coordinación y
dirección de las facultades de los órganos desconcentrados del Poder
Judicial.
El enjuiciamiento de los magistrados judiciales por el mal desempeño de
sus funciones debe corresponder al Consejo de la Magistratura, reservando exclusivamente el juicio penal por delitos al jurado de enjuiciamiento
de magistrados.
3) Redefinición de las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia (reforma Artículo 259 C.P.)
La Corte Suprema de Justicia debería acentuar su faz jurisdiccional con
la desvinculación de las funciones ejecutivas y administrativas de organización de la justicia nacional
4) Instauración de la justicia administrativa
El derecho a litigar contra la Administración debe reconocerse en la Constitución de forma que los tribunales contenciosos-administrativos asuman la función de tutela de los derechos e intereses de la ciudadanía
frente a los poderes públicos administrativos.
La elaboración y aprobación de la ley de la justicia administrativa debe
permitir asegurar que la Administración actúe en el estricto sometimiento
al principio de legalidad constitucional, sujeta a la fiscalización en Derecho de tribunales administrativos independientes que con plena competencia jurisdiccional, resuelvan los conflictos contenciosos entre los ciudadanos/as y las autoridades administrativas.
2.2.3. Recomendaciones legislativas y ejecutivas de política judicial para reformar el Poder Judicial del Paraguay
1) Aprobación de la ley de la calidad de la justicia
El interés en el incremento del rendimiento de los órganos judiciales del
Paraguay, con el fin de garantizar el derecho a un proceso sin dilaciones
y corregir los retrasos que padece particularmente los juzgados de primera instancia, y el objetivo primordial de cumplir las exigencias de motivación de las decisiones judiciales, exige acometer en una ley de calidad
de la justicia los compromisos del Poder Legislativo acerca de la
racionalización organizativa y sustantiva de la Administración de Justicia.
La ampliación de los créditos presupuestarios en favor de la Administración de Justicia del Paraguay, vinculado a criterios de eficiencia del servicio público jurisdiccional, que es inherente a la aprobación de la Ley de
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
2
Estado de Derecho
calidad de la Justicia, que se fundamenta en lograr objetivos de productividad de los órganos judiciales, para evitar retrasos injustificados, y de
motivación para impedir sentencias inmotivadas debe permitir inscribir a
la organización judicial como una Administración Pública competente.
Comentarios
El incremento progresivo de los órganos judiciales para adaptarse a las
demandas de justicia de la ciudadanía del Paraguay, lograr una selección
de los jueces y juezas por el Consejo de la Magistratura en base a criterios objetivos de competencia jurídica, e incentivar la formación especializada de los jueces y juezas deben desvelar al Poder Judicial del Paraguay como una Administración pública eficiente y garantista.
2) Aprobación de la Carta de derechos y deberes procesales ante la
Administración de Justicia
La Carta de derechos y deberes procesales de los ciudadanos/as ante la
Administración de Justicia, norma vinculante con rango de ley, que se
dirige a todos los ciudadanos usuarios del sistema judicial y no sólo a los
actores jurídicos, constituye una declaración concretizada y comprensible del derecho a la justicia que promueve la prestación efectiva de las
garantías procesales, y mecanismos de asistencia jurídica pública a las
personas más vulnerables para asegurar la tutela a sus derechos e intereses legítimos.
El derecho a un tribunal ordinario, el derecho a un/a juez/a imparcial que
juzgue en derecho los conflictos que se someten a su jurisdicción, el
derecho a la información sobre el acceso a la protección jurídica y a los
tribunales de justicia, el derecho al proceso debido, el derecho al respeto
a la integridad física y moral ante los tribunales de justicia, el derecho a
un proceso sin dilaciones, el derecho a una sentencia congruente, motivada y justa, el derecho a la ejecución de las sentencias, constituyen el
contenido ejemplar de la Carta de los derechos y deberes de los ciudadanos ante la Administración de Justicia que compromete la actuación responsable y garantista de los órganos judiciales de la República del Paraguay
3) Aprobación del Código ético de la Magistratura y el Ministerio Público
La asunción real de los derechos procesales reconocidos en la Constitución en el funcionamiento diario de los tribunales de justicia del Paraguay
requiere de todos los miembros del Poder Judicial y del Ministerio Público que adecuen su quehacer jurisdiccional a los postulados de deontología profesional que se relacionen en el Código ético.
La exigencia de responsabilidad del/a juez/a no debe producirse sólo en
la instancia disciplinaria-sancionadora, sino fundamentalmente en el estadio preliminar de la actuación judicial, conforme a criterios de
profesionalidad que sean referentes para que la independencia, imparcialidad y dedicación del juez en sus tareas judiciales caracterice su buen
hacer.
Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
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4) El fortalecimiento de la justicia de paz como justicia de proximidad
Los juzgados de paz y los jueces árbitros o arbitradores deben constituir
la instancia de proximidad de la justicia que de resolución a través de
procedimientos sumarios de conciliación, mediación y arbitraje a los conflictos civiles penales, administrativos y laborales menores que conciernen a la convivencia cívica, permitiendo validar entre la ciudadanía y los
grupos sociales más vulnerables la función del derecho como garante de
los derechos de los ciudadanos más desfavorecidos.
Comentarios
Comentarios
5) Plan de transparencia judicial
El Plan de transparencia judicial tiene como objetivos servir de instrumento para la elaboración y la ejecución de las políticas públicas referentes a
la Administración de Justicia proporcionando al Congreso, al Consejo de
Ministros y al Consejo de la Magistratura información estadística fehaciente y actualizada sobe actividad y cargas de trabajo de la Corte Suprema y demás órganos jurisdiccionales, así como información sobre los
recursos humanos y materiales y del funcionamiento de los servicios de
inspección de los tribunales, con un significado preciso de permitir la
evaluación rigurosa del funcionamiento del Poder Judicial del Paraguay.
El Plan de transparencia judicial debe asegurar la publicidad de las resoluciones judiciales y su transmisión a los medios de información.
3. SEGURIDAD JURÍDICA
3.1. Introducción
El desarrollo constitucional y legislativo del principio de seguridad jurídica, en cuanto que el mismo constituye una primera concreción de las
nociones de Estado Social y Democrático de Derecho, es extraordinariamente amplio y heterogéneo, dependiendo en gran medida del contenido
doctrinal que se le otorgue a dicho principio. En el presente apartado,
limitamos el concepto de seguridad jurídica a la exigencia básica de corrección estructural en cuanto a garantía de disposición y formulación
regular de las normas y de las instituciones integradoras de un sistema
jurídico que comprendería el principio de jerarquía normativa, claridad y
calidad normativa y la exigencia de publicidad y retroactividad de las normas.
Comentarios
El imperio de la Constitución y de la ley y el sometimiento al principio de
legalidad será el primer tema que se analizará. De acuerdo con éste, las
acciones, decisiones y omisiones de la Administración pública deben
producirse de acuerdo con las leyes previas producidas válidamente, es
decir, en la forma prevista por el marco legal y la Constitución, respetando
los derechos fundamentales y el procedimiento democrático.
En el ámbito propiamente de la seguridad jurídica, veremos si, de acuerdo con este principio, la legalidad producida por el Estado y dirigida a la
ciudadanía es pública, redactada de manera clara y accesible, coherente
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
2
Estado de Derecho
y estable en el tiempo y no retroactiva. Tal conjunto de consideraciones
debe ser igualmente predicable de las decisiones judiciales.
Comentarios
En el desarrollo de este apartado se han tenido en cuenta los marcos
constitucionales y legales donde se desarrollan las diversas instituciones
y principios que marcan la seguridad jurídica y se ha incorporado también
la información disponible sobre la situación actual de dichas instituciones, especialmente la contenida en el Diagnóstico Institucional de la
República del Paraguay realizado por el IIG, así como los estudios jurídicos facilitados por los expertos y expertas de Paraguay.
3.2. Diagnóstico analítico
El artículo 137 de la Constitución establece el imperio de la ley formal y la
jerarquía normativa, como criterios y principios informadores del ordenamiento paraguayo. Al análisis de este artículo, debe añadírsele las previsiones del artículo 14 de la Constitución (irretroactividad de la ley) y de
los artículos 203 y siguientes, relativos al proceso de formación y sanción
de leyes. Del conjunto de esta regulación constitucional, un tanto
asistematizada, habría de deducirse un claro esquema en el que se recogieran los siguientes aspectos:
a) Procedimiento de formación de las leyes y de los mecanismos
jurídicos que existen en la Constitución para neutralizar la iniciativa
legislativa del Ejecutivo y la promulgación y aplicación de las normas por el Poder Legislativo para conseguir una regulación que
mantenga el equilibrio de poderes y permita garantizar la plenitud
del ordenamiento jurídico.
b) Relaciones de los órganos constitucionales implicados en el
proceso de elaboración de las leyes y el tipo de normas jurídicas
que puede aprobar directamente el Poder Ejecutivo.
c) Clarificación del papel de los reglamentos y ordenanzas de los
departamentos y municipios en el Sistema normativo.
d) Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras
no favorables o restrictivas de los derechos individuales de los ciudadanos y ciudadanas.
e) Mecanismos para garantizar la recopilación y difusión de la legislación paraguaya y el acceso a los actos y pronunciamientos
de los diversos niveles de Poder judicial.
No parece que estas cuestiones se traten de una forma clara y específica
en la vigente Constitución, pues si bien algunas de ellas sí que están
contempladas, se producen también déficit, especialmente por lo que se
refiere a las materias reservadas a ley, al tipo de normas que puede producir el Poder Ejecutivo y su alcance para entrar a regular materias propias de ley, y a los mecanismos que garanticen la publicidad de normas
y decisiones judiciales.
Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
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José Manuel Bandrés, Montserrat Vendrell y Joan Mauri
Un tema destacado dentro de la discusión siempre actual sobre las relaciones Administración – ciudadano/a en materia de seguridad jurídica, se
encuentra la cantidad y calidad de las leyes, reglamentos y demás disposiciones y del creciente déficit del cumplimiento que éstas sufren, no
sólo por su escaso nivel técnico, sino por la complejidad de los procedimientos para su aprobación y promulgación. Serios reproches se lanzan
desde hace años, en casi todos los países, contra el controvertido fenómeno de la marea normativa que padece la ciudadanía y producen los
aparatos legislativos, a la vez que se buscan soluciones teóricas y empíricas para mejorar, atenuar o cuanto menos contrarrestar el mal necesario, desde el punto de vista de la producción de normas. Pero en el caso
del Paraguay, no se trata sólo de afrontar dicho problema de la cantidad
de normas jurídicas que afectan a los ciudadanos y ciudadanas, sino que
también se le suma el tema de la complejidad en el procedimiento de
producción de normas y entrada en vigor de las mismas (con los mecanismos de vetos parciales y totales…etc.) que dificultan la de ya por sí
compleja dificultad de saber qué norma es aplicable a un determinado
procedimiento y qué requisitos son exigibles para realizar determinadas
actividades.
Comentarios
La situación es especialmente grave en el ámbito de las actividades productivas, ya que, como se destacaba en el Diagnóstico Institucional del
IIG (Apartado sobre seguridad jurídica económica) existen graves dificultades por lo que respecta a la garantía constitucional y legal de la propiedad, a incertidumbres sobre los derechos de propiedad, fundamentalmente
debidos a la ausencia de un sistema de registros coherente y fiable y a la
corrupción existente en el ámbito de la fe pública notarial. También se
producen disfunciones respecto a la publicidad y estabilidad de las normas jurídicas y de las decisiones judiciales, conduciendo todo ello a
serios problemas de credibilidad política y regulatoria por la denominada
situación de “flexibilización legal”, a través de la cual el Gobierno u otras
instancias competentes, aprueban decretos y reglamentos, que dejan
sin vigencia parcial a leyes previamente aprobadas por el Legislativo. A
todo ello se le suma la impredictibilidad del sistema de justicia (analizado
en el apartado del Poder Judicial) que hace más difícil hablar de un estado de seguridad jurídica en las relaciones Administración – ciudadanía en
Paraguay.
La “flexibilización” es especialmente problemática en relación a la vinculación del Poder Ejecutivo a la ley y el control de su actuación, que por de
pronto, significa la interdicción de cualquier actuación del mismo en contradicción con ésta, de suerte que la infracción de tal interdicción lleva
aparejada la nulidad de la medida en que se traduzca. Es ésta la consecuencia natural de la fuerza específica de la Ley en un Estado democrático, en tanto que expresión de la voluntad de la representación primaria de
la soberanía popular. Pero si la propia Constitución determina toda una
serie de mecanismos jurídicos que pueden neutralizar la promulgación y
aplicación de las normas del Poder Legislativo, por la actuación del Poder
Ejecutivo y éste no tiene prohibido constitucionalmente dictar decretos
que dejen sin efecto materias reguladas previamente por ley.
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Estado de Derecho
La unidad de acción política y administrativa, y la decadencia de la ley
formal, con los contrapesos y mecanismos que se han establecido para
frenarla, diseñan un marco jurídico en que otros poderes (complejo técnico – financiero, sistema bancario y la propia Administración Pública…) y
la corrupción política, al margen del interés general, pueden desarrollarse
sin problemas y comprometer la efectiva vigencia del Estado Social y
Democrático de Derecho.
Comentarios
Se produce así lo que se denomina “privatización” del régimen jurídico de
la actividad administrativa, en la que el Estado de Derecho (especialmente en Derecho de la Administración pública) sólo recubre una parte o un
sector de la acción administrativa. La decadencia y contrapesos a la ley
formal debilita el principio de legalidad y la seguridad jurídica y los elementos de infra-legalidad administrativa (reglamentos, instrucciones o
simples decisiones de órganos administrativos) predominan y se acumulan.
Afrontar estas deficiencias, que rompen la cadena de legitimización democrática y que comportan una inseguridad jurídica, implica regular con
absoluta claridad los mecanismos, en la formación y elaboración de
normas, el papel de la Administración pública en su aplicación y su control jurisdiccional. Las propuestas que se avanzan en el siguiente apartado están referidas al primer tema, ya que el papel de la Administración
pública y del Poder Judicial en este proceso, es objeto de un análisis
pormenorizado en otros apartados del presente Documento.
3.3. Propuestas que se plantean
Las patologías resumidas en el apartado anterior y analizadas con precisión en el Informe de Diagnóstico Institucional de la República del Paraguay del IIG exigen la búsqueda de alternativas que puedan garantizar y
reforzar la seguridad jurídica en el Estado de Paraguay y que pueden
basarse en:
1. En el ámbito de la degradación normativa y vulneración del principio de legalidad, no puede pensarse en poner límites al Legislativo, ya que es en las Cámaras, en dónde reside la potestad legislativa. La limitación debe venir orientada al Ejecutivo, en los casos en
que éste pudiera intervenir y en los mecanismos de control que
pudieran establecerse. Los artículos 203 a 217 de la Constitución
dibujan un excesivo amplio margen de intervención del Ejecutivo en
la actividad del Legislativo. Por ello sería conveniente replantearse
la regulación de este tema, dejando como una opción claramente
excepcional los mecanismos de objeción parcial y total del Ejecutivo a las decisiones legislativas, en la línea de otras constituciones presidencialistas. No se trata de regular un sistema parlamentario puro, pero sí de limitar los supuestos usos de vetos, de forma
que estén reservados para supuestos en los que la regulación legislativa vaya en contra de competencias y actividades que correspondan al Poder Ejecutivo.
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José Manuel Bandrés, Montserrat Vendrell y Joan Mauri
Una alternativa que se podría contemplar para canalizar dicha situación sería una vinculación constitucional estrecha entre el principio de legalidad y las materias reservadas a ley. La regulación de
una lista de materias reservada a ley y su imposibilidad para la
regulación reglamentaria contraria a ley sería un sistema a contemplar para avanzar en la delimitación clara del principio de legalidad y de la jerarquía normativa. Con ello se evitaría la “privatización”
del régimen jurídico de la actividad administrativa por parte del Ejecutivo. La decadencia de la ley formal debilita el principio de legalidad y los elementos de infralegalidad administrativa (reglamentos)
predominan y se acumulan con la expansión de la función gubernamental, por ello, es importante fijar en la Constitución un listado
de materias claro en las que únicamente la ley tiene capacidad
para innovar, modificar y derogar la regulación.
Comentarios
2. A nivel constitucional, sería también conveniente, que se obligue
al legislador a desarrollar procedimientos administrativos y mecanismos eficaces para impugnar las decisiones del Ejecutivo en vía
administrativa (recursos), lo que ha originado la falta de una regulación moderna y efectiva en esta materia. No se trata de reglamentar engorrosos procedimientos que paralicen la actuación administrativa, sino de fijar legal y constitucionalmente unos principios que
garanticen la intervención de los/las implicados/as en el proceso
de decisiones administrativas y la posible impugnación de estas
decisiones, si no se adecuan al ordenamiento jurídico. La actividad
administrativa tiene una relevancia jurídica ya que afecta directamente al ámbito de derechos y deberes de los ciudadanos y ciudadanas: declarando, confirmando, alterando o constituyendo situaciones jurídicas. Por ello es fundamental que desde la ley e incluso
desde la Constitución se regule la audiencia a los interesados/as
en el proceso de adopción de decisiones administrativas y se asegure la existencia de un procedimiento formal que evite la
patrimonialización de las decisiones administrativas por parte de
los/las funcionarios/as o de los políticos. Situaciones como las
detectadas en aduanas o en el funcionamiento de las notarías, que
se han puesto en evidencia en el Informe de Diagnóstico Institucional
varias veces citado, deberían solventarse con la promulgación de
unas normas legales de procedimiento administrativo y de contratación pública, que tengan en cuenta todos los aspectos citados.
3. Respecto al principio de jerarquía, debería establecerse con más
claridad el tipo de normas que puede aprobar directamente el Poder Ejecutivo por sí mismo. También debería clarificarse a nivel
constitucional el papel de los reglamentos y ordenanzas de los
departamentos y municipios, en el ámbito de sus competencias e
intereses propios. La existencia de un Estado descentralizado y
de unos poderes dotados de autonomía, obligan a precisar el esquema de jerarquía normativa en el ámbito de sus respectivas competencias. La ordenación vertical de fuentes, según el principio de
jerarquía, supone una estricta subordinación entre ellas, pero la
incapacidad que ha demostrado el sistema actual para facilitar y
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Estado de Derecho
clarificar qué normas están vigentes, obliga a una regulación de
este tema. Además, el principio de competencia, explicado por la
existencia de ordenamientos o subsistemas jurídicos al margen
del principio de jerarquía, propios de asambleas legislativas elegidas democráticamente (Juntas Departamentales y Juntas Municipales), incide también en esta necesidad de clarificación y regulación de fuentes normativas en el ordenamiento jurídico del país.
Comentarios
La propuesta sería regular el tipo de normas que puede aprobar
directamente el Poder Ejecutivo, y el ámbito de las materias que
pueden afectar, respetando el principio de legalidad de la actuación
de los poderes públicos que ya recoge la propia Constitución. También debería contemplarse, en base al principio de descentralización y de la participación en el Poder normativo de los entes
territorialmente descentralizados, las competencias normativas que
corresponden a estas instituciones y su relación con el resto del
ordenamiento jurídico.
4. Vinculado al principio de jerarquía y a la diversa tipología de
normas, está también el tema de la calidad y eficacia de las normas. En los estados modernos cada vez cobra mayor importancia
la comprobación de que los proyectos normativos cumplan con las
condiciones de: economía, efectividad, eficiencia, operatividad administrativa y acercamiento a la ciudadanía. En la perspectiva del
examen de la economía de las normas cuentan los efectos y razón
de existir de éstas y debe notarse que la intensidad y la profundidad de toda norma funcionan como indicadores del número y ámbito de actos administrativos que habrán de dictarse para la efectividad del derecho. Con respecto a la efectividad, es importante tener
en cuenta lo que se consigue con las obligaciones u omisiones
contenidas en ellas que inducen a los destinatarios a seguir el
comportamiento exigido. La eficiencia mide la relación entre los
resultados conseguidos y el coste de éstos a la vista de las diferentes soluciones que la norma ofrece. La corrección de la
ejecutabilidad de la norma se consigue cuando éstas se concretan
de forma clara frente a los/las destinatarios/as y evitan una excesiva burocratización para alcanzar los objetivos de la norma. Por
último, las normas deben garantizar también unos procedimientos
inteligibles para los/las afectados/as por ellas; el ciudadano o ciudadana debería estar convencido/a de la finalidad de las decisiones administrativas, aún cuando las supongan desfavorables, en
lugar de tener la sensación de que se somete a los mandatos
indefectibles del Estado. Conseguir que se produzca este proceso
no es tarea fácil en ningún Estado, pero obligar a contemplar estos
aspectos en el procedimiento normativo es importante para que se
vaya introduciendo esta cultura legislativa.
5. Todos los aspectos comentados, de jerarquía y de competencia
normativa deberán partir de unas premisas previas: la garantía de
la publicidad de las normas jurídicas y de la no retroactividad de las
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normas desfavorables para la ciudadanía. En este sentido, sería
conveniente establecer en la propia Constitución, la regulación del
Registro Oficial, del que habla el actual artículo 214 de la Constitución y complementarse con las publicaciones oficiales que reflejen
la realidad de dicho Registro y consiguientemente del ordenamiento jurídico del Estado. La debilidad del régimen actual de Registros, la existencia de corrupción en el ámbito de la fe pública, los
mecanismos de flexibilización de leyes a través de decisiones del
Ejecutivo y la escasa claridad de la jerarquía normativa, inciden
negativamente en la seguridad jurídica del país.
Comentarios
La prevalencia y obligación de publicar todas las normas en la
Gaceta Oficial del Estado, de los departamentos y de los municipios debería alcanzar nivel constitucional, y regularse legalmente
todas las incidencias que puedan aparecer alrededor de dicha publicación. Sabido es, que el/la jurista está sujeto a las normas
escritas y que su trabajo ha de girar en torno a la letra aparecida en
las gacetas oficiales. Pero la Gaceta no es otra cosa que un papel
impreso, que transcribe y hace público un documento mecanografiado, que, a su vez, recoge la voluntad de las Cámaras y, en su
caso, del Presidente, Gobierno o de un Ministro. Sin embargo, no
es extraño, que se produzcan divergencias entre lo publicado y el
acuerdo adoptado por el órgano competente. Aparte de mecanismos como la rectificación de erratas para evitar estas discordancias, también debería afirmarse que la publicación es un acto constitutivo de la norma y establecer organismos en el procedimiento
legislativo y en la sanción y promulgación de la ley que garanticen
que el contenido exactamente aprobado es el publicado. Se trata,
en definitiva, de substraer la materia del secreto, de juridificar la
situación dando soluciones legales al evento de la discordancia y
de montar el correspondiente procedimiento, que evite los posibles
errores y responsabilice a un determinado órgano de las
inautenticidades y de las anomalías advertidas.
A esto debe añadírsele la publicidad de las decisiones
jurisprudenciales y determinación del valor y alcance de las sentencias. El desarrollo jurisprudencial de criterios y principio de interpretación de las normas jurídicas permitirán un avance en la
consistencia y coherencia de las decisiones de los jueces y del
conjunto de los operadores jurídicos.
Aunque analizado en el apartado de Poder Judicial, y al tratar el
tema del control jurisdiccional de la Administración pública, debe
enumerarse también la alternativa de crear y desarrollar una jurisdicción especializada en materia administrativa. Los problemas del
control jurisdiccional de la Administración pública son eternos y
por más que el Derecho intente buscar soluciones, siempre se
producen conflictos. Sin embargo, en los países en que el ordenamiento jurídico se basa en una estructura normativa muy precisa,
en los que la negociación y el pacto son solo aplicables
incidentalmente en el ámbito de la Administración pública, se ha
demostrado una relativa eficacia en la creación de una jurisdicción
especializada para controlar al Poder Ejecutivo. Conocer en exclu-
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Estado de Derecho
siva de las pretensiones y conflictos que se deduzcan contra decisiones de la Administración pública, en los vastísimos campos
actuales de la actualidad pública, suele coadyuvar a un mejor control de la acción administrativa y del sometimiento de la misma al
principio de legalidad. En todo caso, la estructuración de una justicia administrativa especializada e integrada en el Poder Judicial
debe ser objeto de reflexión, al tratarse las diversas propuestas
que sobre dicho Poder se han realizado en el apartado correspondiente de este Libro Blanco.
Comentarios
6. Los mecanismos de control para que el Poder Ejecutivo se mantenga dentro de sus límites no están suficientemente clarificados.
Si ya de por sí existen graves dificultades para controlar y revisar la
acción de cualquier Ejecutivo, - por tratarse de un poder en parte
sometido y en parte creador de derecho (reglamentos) -, la existencia de una duplicidad de órganos (Contraloría del Estado y Defensor del Pueblo) que tienen coincidencias en sus funciones de
investigar la actuación del Poder Ejecutivo, no hay duda a obtener
un control rápido y efectivo de la actuación de la Administración
pública. Aquí debe plantearse la estructura del control interno y
órganos constitucionales de control no jurisdiccional. Además de
el sistema de recursos administrativos, sería conveniente ver la
posibilidad de órganos con funciones consultivas dentro de la estructura organizativa del Poder Ejecutivo. A su vez, el sistema de
recursos debe plantearse como una vía facultativa o imperativa y
su resolución, por los propios órganos de gestión de la Administración pública o por órganos especializados, independientes
funcionalmente del sistema de gestión. En cuanto a la Administración consultiva, también puede plantearse, de acuerdo con las posibilidades que ofrecen los diversos modelos existentes en el Derecho Comparado: desde el sistema denominado staff and line, o
el de la personificación de dichos órganos. En este último caso, el
reconocimiento constitucional de su función podría ser adecuado
para garantizar sus actividades de control de la Administración
pública.
7. Otra debilidad institucional formal que se detecta en materia de
seguridad jurídica es la contenida en el artículo 14 de la Constitución y en el desarrollo legal que se ha producido en el mismo, al
permitir la retroactividad excepcional de algunas leyes. Debería
recogerse a nivel constitucional la prohibición expresa y taxativa
de la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales de los ciudadanos y
ciudadanas. No se trata tanto de permitir la retroactividad de algunas leyes favorables sino de prohibir constitucionalmente la
retroactividad de cualquier norma que contenga, por mínimo que
sea, algún elemento desfavorable para la ciudadanía.
El garantizar la existencia de dichos elementos en el ordenamiento jurídico, junto con una labor de información y formación de estos planteamientos, evitará el potencial abuso por parte del Estado de mecanismos formales, a la vez que garantizará las libertades y derechos de la ciudadanía.
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El disponer de un Estado de Derecho sólido y con seguridad jurídica es
esencial para el desarrollo de un sistema de mercado abierto, así como
también para la estabilidad política del país. No se trata por tanto de un
debate jurídico formal, sino de establecer las bases jurídicas de la convivencia social.
Comentarios
Comentarios
En todo caso, hay que tener presente que debajo del Estado de Derecho
formal – con sus códigos, leyes, procesos y organizaciones – existe una
realidad de valores, normas e instituciones formales (un capital social)
que muchas veces diverge del formal, influyendo en su aplicación, en los
índices de obediencia – desobediencia y que puede tener un papel determinante en la viabilidad de las reformas o trasplantes institucionales y, en
su negociación, por caminos frecuentemente tortuosos y no siempre lineales; pero ello no significa que los procesos de reflexión y decisión que
subyacen en las reformas institucionales del Estado para garantizar una
mayor seguridad jurídica, no deban desarrollarse. Desde la perspectiva
del fortalecimiento del Estado de Derecho y de sus componentes (Constitución, leyes, sistema judicial, Administración Pública…etc.) se necesita de una larga base consensual, lo que significa un previo debate político
y una empatía con la cultura jurídico – administrativa local. Acatamiento
de la Constitución por todos los poderes públicos, jerarquía normativa y
legalidad del Estado.
Nuestra intención con estas propuestas ha sido incidir sobre algunos
perfiles que pueden no ser muy notorios, pero que creemos que pueden
repercutir negativamente sobre el principio de legalidad, a través de la
inseguridad jurídica. Si pensamos en la emanación de reglamentos propios o autónomos de la Administración, que no tienen una fundamentación
legal, ni para el nivel estatal ni para el departamental y municipal; si pensamos en la actuación de los partidos políticos y aún por otras instituciones privadas por los que el ámbito jurídico administrativo interesa, puede
presentar inmunidades al control jurisdiccional; la nueva incidencia que
tendrán cada vez más los tratados internacionales en el sistema de fuentes del derecho, el borroso alcance de la institución del defensor del pueblo, así como también la borrosa frontera de la firmeza de las sentencias
de los Tribunales y de la Corte Suprema, en cuanto a las dificultades para
expulsar normas del ordenamiento jurídico por su
inconstitucionalidad…etc., veremos que queda una larga tarea por hacer
en materia de seguridad jurídica.
4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
4.1. Diagnóstico analítico
Tal y como se explicó en el capítulo primero, el modelo político paraguayo
se fundamenta en un sistema de corte presidencialista que se pretende
contrarrestar con un legislativo fuerte dotado de la capacidad suficiente
para intervenir en la acción de gobierno y bloquearla. En concordancia
con esta situación las aproximaciones que se realizan al análisis del
Poder Ejecutivo tienden a abordar su situación por relación con los otros
poderes del Estado. Se olvida así que una de las funciones esenciales
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Comentarios
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Estado de Derecho
del Poder Ejecutivo es precisamente la función ejecutiva. Es decir, el
Poder Ejecutivo asume una función de dirección de la comunidad política
y ejecución de la acción de gobierno que ha de permitir implementar
eficazmente un programa legislativo y unas políticas públicas.
Comentarios
La importancia de este planteamiento se resalta si tenemos en cuenta
que el Poder Ejecutivo ordena y dirige la administración. Una Administración Pública que en Paraguay presenta serios problemas de degradación
provocados por la captura partidista de sus estructuras organizativas, la
utilización clientelar del sector público y la proliferación incontrolada de
actos de corrupción. Esta situación comporta un elevado grado de inseguridad jurídica, que se acentúa si se tiene en cuenta la debilidad del
sistema de reglas y instituciones que han de asegurar la transparencia y
el control de la actividad administrativa.
Este planteamiento sitúa en el primer plano de la agenda política la mejora de la gobernabilidad ejecutiva y la institucionalización de la Administración Pública.
Los problemas más relevantes que afectan a la estructura gubernamental
y a la Administración Pública del Paraguay pueden sintetizarse en los
siguientes puntos:
4.1.1. Problemas relacionados con la organización interna del Poder Ejecutivo y los procesos de decisión
· En el modelo constitucional paraguayo un Presidente elegido por
sufragio universal asume la representación del Estado y el manejo
de las relaciones exteriores, la dirección de la administración, la
jefatura de las fuerzas armadas, la potestad reglamentaria y la
iniciativa legislativa. En pocas palabras, el Presidente de la república actúa como jefe del Estado y como titular de la potestad de
gobierno.
· La presidencia de la república no es el único órgano con relevancia constitucional que se sitúa en el ámbito del Poder Ejecutivo. La
figura del Presidente o presidenta se acompaña por la de un/a
Vicepresidente/a electivo/a con las atribuciones de sustituir temporal o definitivamente al titular del Ejecutivo o de representarlo,
participar en las deliberaciones del consejo de ministros y coordinar las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo.
· La tercera pieza ejecutiva del sistema de gobierno paraguayo es,
sin duda, el consejo de ministros/as. Dentro de la institucionalidad
paraguaya puede considerarse al consejo de ministros/as como
un órgano estatal mediato por su subordinación a la presidencia de
la república, pero no puede negarse su relevancia constitucional.
El consejo de ministros coordina las tareas ejecutivas, impulsa
políticas de gobierno y adopta decisiones colectivas, asumiendo
los ministros la dirección y gestión de los asuntos públicos de su
ámbito material de competencia, participando en el proceso de
formación de la iniciativa legislativa y refrendando los decretos que
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dicta la presidencia de la república en el ejercicio de la potestad
reglamentaria.
Comentarios
· La función ejecutiva es un campo común a los órganos del Poder
Ejecutivo y a la Administración Pública. A los primeros se atribuye
la titularidad de la entera función y a la segunda la actividad de
servicio en interés del país y en cumplimiento de la ley y el derecho. Ahora bien, los ministros/as son los jefes de la administración
y les corresponde la dirección y gestión de los negocios públicos.
Los ministros son así la pieza directiva, mientras que la administración es la organización dirigida.
· Sin embargo, conviene aclarar que la dirección y la vinculación
leal de los aparatos públicos a los objetivos fijados por los órganos
del Poder Ejecutivo ha de dejar a salvo la integridad institucional de
la administración que consiste en el desarrollo de la actividad de
servicio objetivo, neutral y eficaz de los intereses generales con
sometimiento pleno a la ley.
· Con esta perspectiva puede afirmarse la necesidad de contar con
el correspondiente instrumento jurídico que establezca la organización interna y las normas de funcionamiento de las instituciones
ubicadas en el Poder Ejecutivo y articule las estructuras de apoyo
y colaboración que se ponen al servicio de la dirección política del
país. Igualmente puede identificarse como un déficit de la
institucionalidad paraguaya la deficiente consideración de la Administración Pública como una organización jerarquizada y profesional basada en la actuación legal y eficaz al servicio del interés
público.
4.1.2. Problemas relacionados con la organización y la actividad
administrativa
· La organización administrativa paraguaya carece de un marco
jurídico común que recubra el conjunto de estructuras administrativas y entes públicos que hacen referencia a la función ejecutiva
estatal. La dinámica partidista instalada en la Administración Pública paraguaya aboca a un proceso de segmentación y duplicación de estructuras paralelas con funciones similares que multiplica las instancias administrativas sin ningún tipo de control. Además, con frecuencia los departamentos ministeriales no se
estructuran por áreas funcionales claramente definidas y completas, lo que supone que la responsabilidad sobre sectores de actuación que exigirían un ámbito de decisión única, se encuentra distribuida entre órganos diferentes y dispersos de un departamento, o
incluso entre distintos departamentos. En el ámbito del funcionamiento interno puede detectarse una falta de definición de los elementos estructurales básicos de la organización administrativa y
un entrecruzamiento de funciones y competencias de distintos órganos situados en el mismo nivel.
· Aunque se ha dictado una ley de reorganización y transformación
de entidades públicas y de reforma y modernización de los orga-
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Estado de Derecho
nismos de la administración del Estado, no existe un ordenamiento matriz de los sujetos públicos que afirme la distinción entre la
organización departamental y los organismos públicos que realizan actividades de ejecución o gestión, tanto administrativas de
fomento o prestación, como de contenido económico reservadas al
sector público. Aunque la Constitución paraguaya establece una
reserva de ley para la creación de entes descentralizados, no estará de más señalar que se carece de un texto normativo que predetermine desde una lógica general el contenido mínimo de la ley de
creación con inclusión de aquellos aspectos que pueden ser objeto de especialización o matización en el régimen jurídico del ente
público.
Comentarios
· Los intereses políticos están afectando en exceso a los órganos
directivos de las administraciones públicas alejando de la administración a personas que con la debida competencia profesional y
experiencia podrían acabar prefigurando un nivel de dirección administrativa profesionalizado, capaz de salvaguardar la discontinuidad democrática inducida por los procesos electorales y elevar el
nivel de neutralidad y imparcialidad de la Administración Pública
paraguaya. En este sentido la estructura de cargos políticos, sujetos a libre disposición, es muy amplia, aunque el principal problema parece estar en la excesiva presencia de cargos “politécnicos”
que implican puestos de dirección profesional susceptibles de ser
designados con criterios políticos.
· Paraguay no cuenta con un procedimiento administrativo común
regulador del sistema general de relaciones entre la Administración Pública y la ciudadanía. Aunque existen procedimientos sectoriales que aseguran el ejercicio de acciones y el recurso al juez
administrativo, falta en el sistema administrativo paraguayo un conjunto de reglas que permita a la ciudadanía identificar a las autoridades y funcionarios o funcionarias bajo cuya responsabilidad se
tramita su expediente, les faculte para acceder a la información y
la orientación necesaria acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones legales vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se proponen realizar, les asegure un principio de contradicción que incluya el derecho de audiencia y haga efectiva la igualdad de las partes, les permita obtener
una resolución expresa y motivada en plazos conocidos, y les otorgue posibles vías de recurso en caso de conflicto o discrepancia
con la tramitación del procedimiento o su resolución.
· Con excepciones sectoriales en el área educativa y sanitaria, no
parece existir un conjunto de órganos, reglas y prácticas que permitan asegurar un dialogo regular entre las instituciones del poder
ejecutivo y la sociedad civil, a través de sus diversos integrantes
como pueden ser los sindicatos, las asociaciones o las ONG.
· En cambio, parece estar en curso de tramitación en forma de
anteproyecto bajo el conocimiento del Congreso, un régimen de
contratos de las administraciones públicas que ha de permitir reducir la corrupción en los procesos de contratación administrativa,
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por medio de una mayor transparencia, una menor discrecionalidad
y la agilización y simplificación de los procedimientos.
Comentarios
· En materia de actividad pública no se cuenta con un marco regulador general, con las consabidas excepciones de la educación y
la sanidad, que enuncie principios como los de igualdad y neutralidad en el acceso al servicio o los de continuidad y regularidad en la
prestación. Igualmente, hay que constatar la inexistencia de políticas dirigidas a introducir criterios o esquemas generales de referencia de cantidad y calidad de las prestaciones erogadas que
permitan la tutela de situaciones subjetivas, individuales y colectivas.
· Falta también un efectivo sistema de responsabilidad administrativa que cumpla con su función esencialmente reparadora del daño
producido por el giro o tráfico administrativo, pero que asuma también una función esencialmente preventiva para tratar de evitar los
daños causados por el poder público y sus agentes, a través del
indudable incentivo que la eventualidad de tener que satisfacer una
indemnización representa. Por último no está de más recordar que
el instituto de la responsabilidad administrativa asume también una
función de control del buen funcionamiento de los servicios públicos causantes del daño, ya que a la luz del procedimiento de responsabilidad se cotejará el funcionamiento del servicio y se detectarán los errores y disfunciones en los que se haya podido incurrir.
· Con esta perspectiva, redefinir el papel que corresponde a la Administración Pública paraguaya desde una perspectiva integral que
comprenda su organización y criterios de funcionamiento así como
los procedimientos comunes de actuación se convierte en un objetivo inaplazable del proceso de institucionalización de la
gobernabilidad democrática paraguaya.
4.1.3. Problemas relacionados con el empleo público
· El volumen global del empleo público de la administración nacional paraguaya y su impacto sobre la estructura de gastos del presupuestos público es suficientemente significativo para la apertura
de un amplio proceso de reflexión sobre la necesidad de
racionalización de los efectivos disponibles en base a un diagnóstico sobre necesidades de recursos humanos y sus competencias
que ha de tomar como punto de partida la organización y las funciones que las normas en vigor atribuyen a los departamentos ministeriales y entes públicos, los sectores de provisión indispensables y el impacto de las medidas a adoptar sobre el mercado de
trabajo.
· Hoy por hoy, la administración nacional paraguaya carece de
instrumentos de ordenación de la gestión de recursos humanos.
No se ha podido organizar y mantener un registro administrativo de
personal empleado en la función pública que suministre información precisa sobre el número y la situación profesional de sus
empleados. Falta también un sistema de clasificación profesional
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Estado de Derecho
y descripción de funciones de los cargos de los organismos y entidades estatales, ausencia que provoca una notable ambigüedad
sobre el modelo de función pública que pretende adoptar el Estado
paraguayo. Finalmente, la inexistencia de plantillas y escalafones
de las distintas categorías profesionales y de las distintas unidades supone una déficit organizativo que dificulta aún más una correcta gestión y administración del personal.
Comentarios
· La legislación de función pública paraguaya distingue entre funcionarios/as públicos, personal contratado y personal auxiliar, quedando estos dos últimos grupos sometidos al régimen laboral. El
grupo de personal auxiliar se identifica con una serie de categorías
profesionales instrumentales como pueden ser chóferes,
ascensoristas, limpiadores/as, ordenanzas y otras de naturaleza
similar. El grupo de personal contratado que presta sus servicios
en virtud de un contrato de obra o de prestación de servicios ha de
ser contratado para la cobertura de necesidades temporales de
excepcional interés para la comunidad, permitiendo alguno de los
supuestos autorizados, como puede ser el de la ejecución de servicios profesionales especializados, una interpretación extensiva
que queda en manos de la correspondiente Administración Pública.
· En todo caso, la distinción entre la relación de función pública y la
relación de trabajo público, no carece de importancia práctica si se
tiene en cuenta que la ley de función pública paraguaya parece
regular exclusivamente el ingreso en la función pública y las obligaciones de los funcionarios comprensivas del régimen de prohibiciones que permite garantizar la imparcialidad, la neutralidad y la dedicación a los empleos públicos.
· El régimen constitucional paraguayo garantiza el derecho de todos los ciudadanos y ciudadanas a ocupar funciones y empleos
públicos, sin otro requisito que la idoneidad. Se formula así el principio de igualdad en el acceso a la función pública, pero dicho
principio no se acompaña en su formulación de la referencia al
mérito como criterio de asignación del empleo público. Al respecto
no estará de más señalar que el principio de igualdad en el acceso
configura un derecho puramente reaccional para impugnar los procedimientos de selección cuando establezcan o apliquen condiciones discriminatorias o no actúen tratando diferente lo distinto.
Sin embargo, la definición genérica de los requisitos o condiciones
necesarias para aspirar a los distintos cargos públicos no impone
la obligación de exigir para el acceso a la función pública requisitos
y condiciones referibles o conectados con el principio de mérito.
Igualmente conviene distinguir entre el principio de mérito y el de
capacidad o idoneidad. La capacidad se identifica con los requisitos exigidos a todo aquel que pretenda acceder a la función pública. En cambio, la noción de mérito tiende a orientarse hacia un
contenido que aloja el rasgo diferencial entre quienes aspiran al
desempeño de cargos y funciones públicas. El criterio del mérito
legitima la opción de un aspirante frente a otro u otros.
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· La observación anterior cobra todo su interés si se tiene en cuenta que la legislación de función pública paraguaya remite el sistema de selección para el ingreso y promoción en la función pública
al de concurso público de oposición. Se confunde así el sistema
de concurso con el de oposición y se acaba eliminando toda distinción conceptual entre los mismos al disponer que se entenderá por
concurso público de oposición el conjunto de procedimientos técnicos basado en un sistema de ponderación y evaluación de informes, certificados, antecedentes, cursos de capacitación y exámenes, destinados a medir los conocimientos, experiencias e idoneidad del candidato o candidata, expresados en valores cuantificables
y comparables. Se olvida así que la doctrina distingue entre sistemas para la valoración y comprobación de la capacidad que se
realizan en base a títulos aportados por el/la candidato/a y sistemas que se realizan en base a exámenes, es decir, cuando la
demostración de aptitudes se ha de realizar mediante pruebas orales, escritas o prácticas. En la tradición histórica continental el
concurso consiste exclusivamente en la calificación de los méritos
alegados por los aspirantes de conformidad con un baremo para
determinar su aptitud y fijar su orden de prelación en la selección.
El método selectivo opuesto al concurso es la oposición, que consiste en la celebración de una o más pruebas competitivas de
conformidad con un temario, para determinar las aptitudes de los/
las aspirantes y fijar su orden de prelación. Cuestión distinta es
que se quiera optar por un sistema mixto de concurso de méritos y
oposición que debería concretar un futuro reglamento preparado
por la Secretaria de la Función Pública y aprobado por decreto del
Ejecutivo.
Comentarios
· La ambigüedad del sistema de acceso a la función pública paraguaya se acentúa si tenemos en cuenta que la legislación de función pública prevé expresamente un período de prueba de seis
meses durante el cual cualquiera de las partes puede dar por terminada la relación. Sólo después del transcurso de este plazo el
funcionario adquiere la estabilidad provisional que se transformará
en definitiva a través de las superaciones de las evaluaciones que
se puedan contemplar en el reglamento interno de cada entidad o
organismo después de dos años ininterrumpidos de servicios.
· La legislación paraguaya carece de referencia alguna a la composición y el funcionamiento de los órganos de selección, sin que se
haya garantizado la titulación y la especialización de los/las integrantes de los órganos de selección y su posición objetiva dotada
de las correspondientes garantías de imparcialidad, con inclusión
de un procedimiento de recusación que puedan ejercitar los/las
aspirantes.
· El sistema de carrera que para la función pública proclama la
Constitución paraguaya significa una opción concreta y determinada por la profesionalización del servicio civil y a favor de los derechos de promoción del funcionariado público. Al respecto, para que
pueda hablarse propiamente de carrera profesional, el principio de
mérito ha de trasladarse a la cobertura de las distintas posiciones
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
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Estado de Derecho
orgánicas existentes en la estructura administrativa. Además, el
principio de progresión en la carrera administrativa demanda una
determinada seguridad y estabilidad en la previsión de los comportamientos que se han de considerar como meritorios, sin perjuicio
de que puedan combinarse los criterios objetivos establecidos en
normas de carácter general con otros específicos señalados para
la cobertura de un concreto puesto de trabajo o el ejercicio de una
determinada función. Lo cierto es que el sistema de carrera en la
función pública paraguaya esta pendiente de concreción y depende de la definición del conjunto orgánico que pueda hacerse de los
cargos administrativos, de su concreta sistema de provisión y de
los méritos y aptitudes que puedan definirse y probarse para demostrar en cada caso la idoneidad del funcionario público.
Comentarios
· La legislación de función pública paraguaya presta una insuficiente atención a la formación de su personal. Este déficit se constata
en la ausencia de requisitos claros de titulación para el acceso a
las distintas categorías profesionales que articulan la función pública y por la falta de una regulación que aborde la formación selectiva, la formación continua y la formación para la progresión en carrera, incluida la formación directiva. Lógicamente, el insuficiente
tratamiento de la formación y la ausencia de institutos específicos
establecidos al respeto inducen una progresiva desprofesionalización
del personal y un alejamiento progresivo de las técnicas e innovaciones que van apareciendo en el sector público y en los diferentes
sectores de actividad.
· El sistema de función pública paraguayo carece de un sistema
específico de ética pública y anticorrupción que ordene, sistematice
y aclare las conductas reprobables y las sanciones posibles. En
este sentido merece una mención especial la falta de una atención
específica a las categorías funcionariales que se encuentran en
puestos de mayor riesgo de corrupción donde se requiere una política concreta de detección y declaración de conflictos de intereses que incluya la aplicación de medidas complementarias como
pueden ser orientaciones singulares, controles más estrictos, unidades con capacidad para investigar y denunciar las conductas
reprobables y, si es necesario, rotaciones de personal.
· Las garantías objetivas adoptadas para el desarrollo de la actividad profesional de los empleados públicos en el sistema constitucional paraguayo pasan por el establecimiento de un registro de
intereses y por la prohibición de compatibilizar más de un sueldo o
remuneración en el empleo público. A nuestro parecer se trata de
medidas concretas que han de inspirar una legislación específica
del sistema de incompatibilidades del personal al servicio de la
Administración Pública paraguaya que actúe como garantía previa
para la gestión objetiva y eficaz de los intereses generales, garantice la plena dedicación de los/las empleados/as públicos a sus
tareas y contribuya a la ordenación del mercado de trabajo. Dicho
sistema ha de referir su ámbito de aplicación a todo el sector público y ha de contemplar la incompatibilidad para desempeñar dos
puestos de trabajos en el sector público, pero también un puesto
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de trabajo en el sector público con otro en el sector privado, para
evitar áreas de coincidencia de intereses y incrementar la eficacia
de los empleados y empleadas públicos limitando el pluriempleo y
las sobrecargas de trabajo que puedan perjudicar el ejercicio efectivo de la función.
Comentarios
· La Constitución de la República del Paraguay reconoce los derechos de libertad sindical y huelga de los trabajadores y trabajadoras del sector público, derechos de los que fácilmente pueden
inducirse los de negociación y conflicto colectivo, sin que se haya
previsto ninguna adaptación al entorno público, más allá de la previsión de respeto a los servicios esenciales para la comunidad que
se predica del derecho de huelga. Esta imagen de aparente
complitud de los derechos colectivos del sector público paraguayo
se debilita si tenemos en cuenta que la misma Constitución sujeta
los derechos laborales de los empleados y empleadas a un régimen uniforme practicable dentro de los límites establecidos por la
ley. Ello parece presuponer la existencia de normas jurídicas específicas sobre los derechos de representación, negociación colectiva y huelga de los empleados/as públicos que, respetando el contenido esencial de estos derechos, los particularice y adapte a las
condiciones exigidas por la organización pública y por la naturaleza de los servicios que ésta presta. En este sentido, conviene
advertir que la actual legislación paraguaya cuenta con una ley
específica sobre negociación colectiva en el sector público y una
ley general sobre función pública que regula de una forma concreta
y detallada el proceso de inscripción y reconocimiento de las organizaciones sindicales que pretendan representar a los funcionarios
y funcionarias públicos y la declaración de huelga en los servicios
públicos.
· Finalmente, conviene tener en cuenta que ni las normas sobre
organización y funcionamiento de las administraciones públicas,
ni las normas sobre función pública se refieren a un sistema integrado de gestión operativa capaz de disciplinar la actividad pública
para la consecución de resultados y la obtención de rendimientos,
promoviendo la responsabilidad por el cumplimiento de objetivos
en los distintos niveles de la organización y el tratamiento de la
gestión en un proceso continuo comprensivo de las fases de programación, ejecución y control. En este sentido puede decirse que
la cultura administrativa paraguaya no promueve suficientemente
la autonomía de gestión, la asunción de responsabilidades y las
modernas técnicas de gestión.
4.2. Propuestas y recomendaciones sobre Administración Pública
4.2.1. Propuestas relacionadas con la organización interna del
Poder Ejecutivo y los procesos de decisión
· La integración y coordinación de los órganos con relevancia constitucional situados en la órbita del Poder Ejecutivo parece un objetivo deseable que puede conseguirse a través de la primacía y las
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Estado de Derecho
facultades que el texto constitucional asegura al Presidente de la
república. Sin embargo, sería aconsejable la obertura de un proceso de institucionalización del Poder Ejecutivo paraguayo que asegure la preeminencia y el control político de la presidencia, la integración efectiva de la vicepresidencia en las tareas de gobierno y
una coordinación entre los ministros para la conducción efectiva de
la dirección política y administrativa del país, a través de un procedimiento integrado de elaboración y aplicación de políticas públicas, que incluya la preparación de leyes y reglamentos, la determinación de prioridades gubernamentales, la fijación de parámetros
centrales, la conciliación de los conflictos internos y la búsqueda
de acuerdos para el posicionamiento único, en un ámbito de comunicación plena y fluidez en el intercambio de información. Para ello
dicho proceso de institucionalización debería abordar los aspectos
siguientes: a) Una mejor determinación de las figuras subjetivas y
de los órganos colegiados de gobierno que comprenda la definición
de sus funciones y de sus sistemas de relación. b) La definición de
su estatuto jurídico y de su régimen de incompatibilidades. c) Los
órganos de colaboración y apoyo con los que puede contar el Poder Ejecutivo. d) La regulación del ejercicio de la iniciativa legislativa, de la potestad reglamentaria y de los actos de gobierno. e) Los
mecanismos para definir políticamente el marco, los objetivos y los
medios de la acción de gobierno.
Comentarios
· En este proceso parece necesario incrementar la densidad
institucional del consejo de ministros y la función de dirección política de sus miembros con la formalización de un órgano colegiado
de gobierno que asuma como funciones efectivas el estudio de los
reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, el análisis de las medidas de organización administrativa, la adopción de
programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos
de la administración del Estado y la elaboración del proyecto de
presupuestos. En este marco debería adoptarse una visión más
moderna de la institución ministerial concebida como un órgano
político, integrante del Gobierno pero vértice de la Administración
Pública, al que corresponde desarrollar la acción del Poder Ejecutivo en el ámbito de su departamento, participar en el ejercicio de la
potestad reglamentaria en las materias de su competencia, fijar
los objetivos de su ministerio, aprobar sus planes de actuaciones y
asignar los recursos disponibles, evaluando su realización y asumiendo el control de eficacia respecto a los órganos directivos de
su ministerio.
· El proceso señalado debería acompañarse de una determinación
jurídica del estatuto de la Administración Pública. Las fórmulas
existentes en el constitucionalismo latinoamericano sobre el modo
de ser de las administraciones públicas refieren a un modelo de
Administración Pública fundamentado en los principios de legalidad, impersonalidad, moralidad, publicidad y eficiencia (art. 37 de
la Constitución de la República Federativa del Brasil), o, alternativamente, proclaman que la función administrativa está al servicio
de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
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imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones, imponiendo a las autoridades administrativas la coordinación de sus actuaciones y un
control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley
(art. 209 de la Constitución de Colombia). Se diseña así una fórmula general que permite considerar a la administración como una
institución dotada de un perfil propio: sujeta al principio de legalidad, objetiva y eficaz, orientada al servicio del interés general y
estructurada sobre la base de los principios de coordinación, descentralización y desconcentración. En suma, se define de esta
manera como debe ser la función administrativa y los fines
institucionales a los que debe obedecer.
Comentarios
4.2.2. Propuestas relacionadas con la organización y la actividad
administrativa
· Debería elaborarse y discutirse cuanto antes un proyecto de ley
de organización y funcionamiento de la administración central del
Estado paraguayo. Dicho proyecto de ley debería contener los aspectos siguientes. a) Los principios generales de organización y
funcionamiento de la Administración Pública; b) El diseño de la
organización administrativa, prestando una especial atención a la
configuración de los órganos superiores y directivos, los elementos organizativos básicos, la organización ministerial y su estructura interna, y el procedimiento para la creación, modificación y
supresión de órganos, unidades y estructuras departamentales.
· La misma ley debería señalar las actividades propias de los entes
públicos y de las entidades públicas empresariales, su clasificación y sistema de conexión con las estructuras ministeriales, así
como las posibilidades de especialización de su régimen jurídico y
las reglas para la creación, modificación y extinción de organismos y entidades públicas.
· Dada la complejidad y dificultad política de la reorganización
institucional de los aparatos públicos paraguayos debería establecerse un liderazgo fuerte sobre las competencias y procedimientos en materia de organización.
· La ley sobre organización y funcionamiento de la administración
debería distinguir con claridad los órganos directivos que han de
ser ocupados por cargos de confianza sujetos a libre disposición
de los órganos directivos, de los que han de ser necesariamente
cubiertos por funcionarios o funcionarias públicos sin perjuicio de
que pueda matizarse la forma de provisión.
· Dicha ley debería contener los principios que ha de asegurar en
su actuación la administración paraguaya a la ciudadanía, entre
los que deben señalarse: a) La igualdad en el acceso a los servicios y las prestaciones públicas. b) La efectividad de los derechos
de los ciudadanos cuando se relacionen con las administraciones
públicas. c) La continua mejora de los procedimientos, servicios y
prestaciones públicas. d) La determinación de las prestaciones
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Estado de Derecho
que proporcionen los servicios estatales, sus contenidos y los correspondientes estándares de calidad. e) La racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades
materiales de gestión.
Comentarios
· Debería prepararse una ley de procedimiento administrativo general que estableciera el derecho de los ciudadanos y ciudadanas al
procedimiento debido y los principios de oficialidad, contradictorio,
de publicidad y gratuidad en la tramitación, garantizando especialmente el derecho de audiencia, alegación y prueba y la posibilidad
de interponer reclamaciones y presentar recursos administrativos.
La misma legislación debería prever las garantías necesarias de la
decisión administrativa como la congruencia y la motivación, así
como las acciones a interponer en caso de silencio administrativo
o de resoluciones tardías. El procedimiento administrativo común
debería contener normas suficientes para instrumentar el derecho
de participación de los ciudadanos en los procedimientos públicos
con especial referencia a la intervención de las asociaciones portadoras de intereses colectivos.
· La ley del procedimiento administrativo común debería regular un
sistema efectivo de responsabilidad administrativa de naturaleza
directa así como la obligatoriedad del ejercicio de la acción de
regreso contra la autoridad o el funcionario que haya causado el
daño con dolo o culpa grave, estableciendo un procedimiento específico para la acción de responsabilidad.
4.2.3. Propuestas en relación con el empleo público
· Debería desarrollarse un sistema de planificación previsional de
las necesidades de recursos humanos y de las competencias requeridas por las administraciones públicas paraguayas. Así mismo, la legislación de función pública paraguaya debería dotarse de
instrumentos operativos de regulación del empleo público con la
finalidad de lograr una mejor utilización de los recursos humanos
disponibles y transformar la dotación inicial de efectivos en la que
resulte acorde con la estructura de personal que se pretenda para
un determinado centro directivo o ente público.
· La legislación de función pública paraguaya ha de optar por un
modelo determinado de empleo público y dotarse en consecuencia
de los instrumentos necesarios de ordenación de la gestión de
recursos humanos. A tal efecto deberían elaborarse las correspondientes plantillas, escalafones y registros de personal así como la
planta orgánica y la correspondiente relación de puestos de trabajo
de cada centro directivo o ente público.
· La legislación de función pública paraguaya ha de fijar definitivamente el espacio del contrato de trabajo dentro de la organización
administrativa y sujetar sus trabajadores/as laborales a requisitos
y procedimientos de ingreso basados en el principio de igualdad y
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José Manuel Bandrés, Montserrat Vendrell y Joan Mauri
mérito y a las obligaciones de incompatibilidad y responsabilidad
que se establezcan para el funcionariado público.
Comentarios
· El principio de igualdad y mérito para el acceso a los cargos y
funciones públicas ha de formularse con claridad en el ordenamiento jurídico paraguayo.
· Conviene clarificar los sistemas selectivos que permiten el acceso al empleo público paraguayo recomendándose al efecto los de
oposición, concurso y concurso-oposición. La ley de función pública paraguaya debería ofrecer una breve definición de los mismos
distinguiendo los procedimientos basados en la acreditación y comprobación de títulos, de los procedimientos basados en la realización de exámenes. Igualmente convendría establecer el carácter
ordinario del procedimiento de oposición, sin perjuicio de que pueda utilizarse el concurso-oposición para la promoción de los que
ya ostenten la condición de empleados/as públicos, reservándose
el sistema de concurso para casos excepcionales en los que por
razón de las funciones a desempeñar y de las técnicas a utilizar
las plazas correspondientes hayan de ser cubiertas por personas
de méritos relevantes y condiciones excepcionales. En todo caso,
convendría distinguir los sistemas de selección de las técnicas de
selección, lo que permitiría incluir en los procedimientos selectivos
valoraciones sobre las experiencias adquiridas y los conocimientos teóricos, pruebas médicas o físicas, tests psicotécnicos o profesionales, entrevistas, pruebas prácticas y, en general, otros instrumentos que ayuden a determinar de una manera objetiva los
méritos, la capacidad y la idoneidad de los/las aspirantes en relación con los puestos de trabajo que haya de ocupar.
· Conviene considerar al órgano de selección como pieza capital
de todo procedimiento selectivo. En este sentido la ley de función
pública paraguaya carece de referencias esenciales a la organización del proceso selectivo que convendría solventar regulando la
composición y el funcionamiento de los tribunales y órganos técnicos de selección, de manera que se garantice la neutralidad y la
imparcialidad de sus miembros, así como su idoneidad y
profesionalidad por lo que hace a la titulación y los conocimientos
especializados sobre el contenido de los puestos de trabajo que
se convoquen y de las técnicas que hayan de utilizarse en el proceso selectivo.
· Nos hemos pronunciando antes sobre la necesidad de que la ley
que regule la organización y el funcionamiento de la administración
paraguaya establezca los cargos y funciones públicas que deben
ocuparse por funcionarios/as, distinguiendo de esta forma los niveles de confianza política de los niveles de ejercicio profesional de la
función pública. En todo caso, el sistema de carrera administrativa
que se establezca deberá señalar con precisión el sistema de progresión de los funcionarios y funcionarias en la provisión de puestos de trabajo y cargos orgánicos de la Administración Pública
paraguaya. El mismo sistema tendrá que contener el conjunto de
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Estado de Derecho
facilidades que pueden ofrecerse al funcionariado y funcionarias
públicos para optar a categorías profesionales de nivel superior.
Por último, no estará de más señalar la conveniencia de introducir
en la carrera de los funcionarios públicos un sistema de categorías
o grados personales que sin modificar la situación personal del
funcionario/a con respecto al puesto de trabajo, cargo o categoría
permita la mejora de la retribución de los/as empleados/as públicos y su ponderación para la progresión en el sistema de puestos
de trabajo. En todo caso las pautas de progreso en la carrera administrativa deben ser claras y conocidas por todos los empleados y
empleadas públicos y han de comportar una mejora retributiva suficiente para actuar como elemento motivador.
Comentarios
· Conviene anudar el acceso a una categoría profesional en el empleo público con la posesión de un determinado grado o título académico que asegure un patrimonio cultural básico pero suficiente
para el acceso al ejercicio de funciones públicas. En pocas, palabras, una formación probada a través del correspondiente título es
una condición de capacidad imprescindible para el acceso al ejercicio de funciones públicas. La formación puede incluirse, además, como una prueba más del proceso selectivo o establecerse
como una fase previa a la definitiva consolidación de la posición
laboral en la Administración Pública. La formación ha de ser también un elemento o requisito esencial en la carrera de los funcionarios y una herramienta privilegiada de reciclaje profesional. En este
sentido convendría considerar la creación de un instituto o centro
de formación encargado de la dirección, coordinación y desarrollo
de las políticas de formación en materia de Administración Pública. Igualmente, el sistema universitario y las instituciones de formación profesional de tercer nivel podrían considerar la oportunidad de ofrecer títulos académicos en materia de gestión y Administración Pública.
· El comportamiento ético y la lucha contra la corrupción ha de ser
un tema central en la agenda política paraguaya asumido como
compromiso prioritario por todas las fuerzas políticas y poderes
públicos del país. En este sentido se considera imprescindible
establecer un programa de construcción de una infraestructura ética para la Administración Pública paraguaya orientada a comunicar y inculcar los valores de transparencia, integridad, neutralidad,
imparcialidad y legalidad, promover los comportamientos éticos, y
detectar, investigar y sancionar las malas conductas. Con este
objeto parece necesario: a) Elaborar un código de conducta que
determine el comportamiento esperado de los empleados y empleadas del sector público. b) Establecer los correspondientes
mecanismos de formación y socialización a través de los cuales el
funcionariado pueda identificar y adoptar normas éticas, comportamientos y valores públicos. c) Aprobar la constitución de una agencia o unidad específica dentro de la Defensoría del Pueblo o de la
Contraloría general de la República con funciones de promoción de
las conductas éticas, de formación, consejo, aviso, vigilancia, investigación y incitación del correspondiente poder disciplinario, con
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José Manuel Bandrés, Montserrat Vendrell y Joan Mauri
capacidad incluso para la realización de auditorias y evaluaciones
de las diferentes organizaciones administrativas y entes públicos.
La misma agencia o unidad debería elaborar para los sectores concretos de la administración nacional que presenten más conflictos
de intereses guías de conductas específicas y un sistema concreto de inspecciones y auditorías. Dicha agencia o unidad debería
estar dotada de un cuerpo específico de funcionarios con jurisdicción y capacidad de investigación en todos los organismos y entes
públicos.
Comentarios
· En todo caso, hay que ser consciente de que la legislación penal
y la disciplinaria administrativa es la base para definir los diferentes
tipos de conducta que son inaceptables en el sector público, pero
que también hay un conjunto de leyes específicas que tratan de
restringir las posibilidades de comportamiento interesado por parte
de funcionarios o funcionarias públicos: leyes de procedimiento
administrativo, de hacienda y gasto público, de secretos oficiales,
de protección de datos, de protección de la intimidad o de incompatibilidades y conflictos de intereses. De aquí la necesidad de
una programa legislativo coherente y global de lucha contra la corrupción que debería ser asegurado a través de una comisión específica de naturaleza independiente y composición experta que tuviera como única finalidad la elaboración de una batería de medidas coordinadas en esta materia.
· Convendría estudiar la redacción de una ley de incompatibilidades cuyo ámbito subjetivo se extienda a todo el personal al servicio
del sector público paraguayo, incluidas las entidades empresariales dependientes o vinculadas a las administraciones públicas, que
estableciera con claridad las actividades compatibles, el régimen
de incompatibilidad para desempeñar dos puestos de trabajo en el
sector público o para desempeñar un puesto de trabajo en el sector público y un puesto de trabajo en el sector privado, el procedimiento de declaración y registro de actividades y de intereses, y el
correspondiente régimen disciplinario en caso de incumplimiento.
· A nuestro juicio, no hay ningún motivo para una regulación separada o diferenciada del derecho de sindicación y huelga en la Administración Pública. La legalidad internacional en la materia, más
concretamente el Convenio de la OIT número 151, de 27 de junio
de 1978, se refiere a la protección del derecho de sindicación frente a conductas antisindicales de las administraciones públicas,
sin entrar a particularizar la estructura interna y el funcionamiento
del sindicato que forman parte del núcleo esencial del derecho de
libertad sindical. Por lo que hace al derecho de huelga, aunque la
Constitución Paraguaya se refiere a los servicios públicos imprescindibles para la comunidad la garantía de mantenimiento ha de
referirse a los servicios esenciales para la comunidad con independencia de su provisión pública o privada. Es decir, cabe restringir o
particularizar el derecho de huelga del funcionariado público que
trabajen en servicios esenciales para la comunidad, igual que cabe
restringir o particularizar el derecho de huelga de los trabajadores
y trabajadoras del sector privado que trabajen en estos mismos
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
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Estado de Derecho
servicios, pero no cabe restringir o particularizar el derecho de huelga
del funcionariado que se ha reconocido constitucionalmente por el
mismo hecho de serlo. En este sentido no nos parece de recibo
una interpretación que acabe concluyendo que el derecho de huelga en la Administración Pública puede ser ejercido por los/las trabajadores/as laborales y no por los/las funcionarios/as, centrando
la distinción en el distinto régimen jurídico de la relación.
Comentarios
· Parece recomendable una visión más particularizada de la acción
sindical en el ámbito público que atienda menos a los aspectos
constitutivos y más a la particularización de los medios de acción
en las organizaciones públicas y a los deseables niveles de representación sindical. Igualmente, se sugiere introducir en la legislación que regula la negociación colectiva en el sector público un
conjunto de medidas que atiendan a dotar de una mayor precisión
el ámbito material de la negociación, mejoren la articulación de la
representación pública, prevean la posible existencia de una situación de bloqueo y falta de acuerdo en la negociación, maticen la
eficacia jurídica del convenio colectivo en el régimen estatutario y
mejoren el tratamiento normativo de los sistemas de solución de
conflictos.
* Debe abrirse un proceso de reflexión sobre los aspectos funcionales y los procedimientos de actuación de la Administración Pública paraguaya que permita elaborar un sistema de gestión por
objetivos basado en la programación y el presupuesto,
incrementando la autonomía en la gestión sobre la base de criterios de desconcentración de las competencias necesarias para la
realización de los programas encomendados y el seguimiento de
la actividad gestora.
Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
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Capítulo
3
Descentralización y Gobierno Local
3
DESCENTRALIZACIÓN
Y
GOBIERNO LOCAL
Montserrat Vendrell
Comentarios
1. INTRODUCCIÓN
A diferencia de lo que ocurre en otras constituciones, la de Paraguay de
1992, realiza una ordenación muy acabada de la administración territorial, dedicando varios de sus artículos al establecimiento de los principios
constitucionales que deben regir dicha administración territorial y regulando, de forma pormenorizada, diversos aspectos de la organización,
competencias y régimen jurídico de estas administraciones. De toda esta
regulación constitucional, destaca la nota de autonomía política y administrativa que se les atribuye a dichos entes territoriales, que se rige
claramente como piedra angular de la ordenación territorial, tanto de los
municipios, como de los departamentos. La regulación jurídica del ordenamiento y la institucionalización de la administración territorial, debería,
pues, realizarse partiendo de este principio y sobre las bases del mismo,
conforme al orden constitucional.
Comentarios
El poder central no ha asumido plenamente el cambio político que significa la autonomía política y administrativa de los entes territoriales y el
principio constitucional de descentralización, por lo que tenemos unas
proclamaciones constitucionales que no se adecuan con la realidad normativa y el desarrollo competencial de dichos entes territoriales. El que
exista una norma legal municipal, (Ley nº 1294/84, Orgánica Municipal)
de carácter preconstitucional, que recoja formalmente el principio de
autonomía local no es garantía suficiente para afirmar que se produce la
protección y desarrollo legal del principio de autonomía local, ya que dicha norma está inspirada y desarrollada en unos principio centralistas y
autoritarios del Estado paraguayo anterior a la Constitución de 1992.
Del análisis institucional realizado por el IIG y del estudio de la Constitución y de las normas de desarrollo de la misma, se deduce que no está
plenamente asumida la filosofía de la descentralización de poder que
subyace en la Constitución. Se trata del principio descentralización, que
según el artículo 1 de la Constitución ha de informar, entre otros, la Administración pública, es decir el conjunto del poder público administrativo.
La descentralización aquí aludida no es, pues, la que se traduce en el
fenómeno de la creación de entes instrumentales para el cumplimiento
de determinados cometidos (potestad auto -organizativa) o de
deslocalización de alguna actividad pública, sino justamente la que consiste en la descarga de las tareas administrativas en las instancias territoriales inferiores. El pluralismo territorial consagrado en la Constitución
(artículos 155 a 171) no se agota, así, en los poderes políticos superiores, extendiéndose también en el plano administrativo; la descentralización territorial del Estado comprende la doble secuencia política – administración. Y es en esta última, donde debe buscarse la específica función constitucional de la autonomía de los entes territoriales, en tanto
que lugar y forma de administración idóneos para la realización de las
exigencias simultáneas del Estado democrático y en tanto que escalón
de gobierno más participativo y cercano a la ciudadanía, actuante sobre
Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
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Montserrat Vendrell
el terreno de la administración y de los servicios de mayor incidencia en
la calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas. En la medida en que
el autogobierno local se mezcla de forma específica la política y la administración, es decir, se produce una administración política y no burocrática, dicho autogobierno representa la puesta en pie de espacios de libertad de decisión en los que puede influir directamente la ciudadanía de las
colectividades territoriales.
Comentarios
Toda esta anterior reflexión pretende enmarcar las propuestas y análisis
concretos que se expresarán a continuación, ya que parece que no se ha
tenido muy presente a la hora de crear las nuevas entidades territoriales
(municipios y departamentos) y regular el régimen de las mismas. En
definitiva, al optar la Constitución por la opción descentralizadora, no puede perderse de vista la conexión de la misma con la autonomía de los
entes territoriales y la distribución o división territorial del poder que comporta.
La descentralización es una organización de la estructura del Estado
unitario que pretende evitar los peligros de centralización a que conduce
dicho tipo de Estado, creando una pluralidad de corporaciones territoriales, con autonomía y personalidad propia que administran por ellas mismas, mediante órganos integrados por elección, sus propios asuntos,
estando sujetos a unos mecanismos de control y tutela por parte del
poder central, pero sin que pueda llegar a condicionar sus espacios de
actividad propios. No es más descentralizado un estado por el hecho que
tenga muchos niveles de administración territorial, sino que el nivel de
descentralización lo define el grado de autonomía, competencias y recursos propios de las administraciones territoriales existentes. Desde esta
perspectiva, vamos a ver a continuación las principales disfunciones que
se están produciendo en la República de Paraguay en el ámbito de la
ordenación del territorio, implantación del proceso de descentralización e
injerencia del poder central sobre la administración territorial y avanzaremos algunas propuestas alternativas de reforma.
2. Diagnóstico analítico
Por lo que respecta al municipio, que es la unidad territorial autónoma
fundamental o básica de la administración territorial, los artículos 166 y
siguientes de la Constitución, determinan las funciones, recursos y órganos de este poder público, correspondiendo a la ley ordinaria fijar, dando
eficaz aplicación al principio de autonomía local, su estructura complementaria, su integración y funcionamiento. Los primeros intentos desarrollados en la presente etapa constitucional, parece que no han alcanzado dichos objetivos, ya que está pendiente la aprobación de la norma
legal que materialice dicha función, quizás debido a las dificultades de
concretar el ámbito de poder que corresponde a dichas administraciones,
por la falta de debate y concreción de qué tipo de estado descentralizado
se quiera alcanzar.
Otro elemento a destacar, en el funcionamiento de los gobiernos municipales, es la dicotomía excesiva que se da entre el órgano ejecutivo municipal (Intendente) y el órgano representativo (Junta Municipal). No se
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
3
Descentralización y Gobierno Local
trata solo de que la división de funciones no opere con claridad, sino que
los mecanismos de elección separada de los representantes en la Junta
y del Intendente, puede producir que fuerzas políticas diversas sean elegidos para estos dos órganos, y al representar programas de gobierno,
también diversos, se pueden dar enfrentamientos que paralicen la acción
del gobierno municipal. La unidad del gobierno municipal es difícil con
este mecanismo electivo.
Comentarios
Finalmente, el aspecto a resaltar en el sistema municipal es el énfasis
que se pone en que la acción municipal (y su consecuente capacidad de
decisión) en todos los órdenes, se produzca en el marco de los planes y
actuaciones del poder central, y si a esto le unimos el hecho de que los
recursos propios de los municipios son muy reducidos y que su financiación depende, en su mayor parte, de la participación que fije el Estado
central en sus ingresos y de las transferencias que éste le realice, nos
lleva a una situación en la que la autonomía y capacidad de decisión real
de los municipios es casi nula.
En el ámbito de los Departamentos, la Constitución (artículos 161 a 165)
ha diseñado formalmente una administración que no es una mera división
administrativa del poder central (administración periférica), sino una Administración Pública dotada de autonomía y con carácter electivo y representativo. Además, en este caso, se ha producido ya el desarrollo legislativo a través de la Ley 426/1994, Orgánica Departamental, que si bien
regula la estructura organizativa y régimen de funcionamiento de este
nivel de administración territorial, no se plantea un ámbito claro de competencias y recursos propios de los departamentos, quedando sus funciones constreñidas a la cooperación municipal y a la prestación de algunos servicios del Estado. Proceso este último que, como se puso en
evidencia en el Apartado de Descentralización del Diagnóstico de Reforma Institucional del IIG, ha consistido más en un mecanismo de mera
desconcentración administrativa de algunos servicios de la Administración Central, que no en un auténtico proceso de transferencia de funciones y servicios a los departamentos.
Todo el proceso de elección directa de gobernadores y Juntas departamentales, con la consiguiente representación territorial que ello comporta, queda frustrado el Departamento, al no disponer de un papel político
claro, en el reparto del poder territorial, ya que coordinar actividades de
los municipios y coordinarse con el Estado a través del Plan Nacional de
Desarrollo, no pueden considerarse competencias propias y substantivas
de los gobiernos departamentales. En este contexto de imprecisión de
poderes territoriales, todavía queda por precisar, si va a desarrollarse el
artículo 160 de la Constitución que prevé la creación de regiones por ley,
como forma de agrupación de departamentos.
En definitiva, la Constitución de 1992 ha dejado enormes vacíos de incertidumbres sobre el papel que deben desarrollar los municipios y el resto
de administraciones territoriales subestatales, detectándose la falta de
un acuerdo político claro sobre qué significa la descentralización del Estado.
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3. Propuestas que se plantean
Las diversas alternativas que podrían plantearse, para clarificar la situación descrita, implican un previo debate a fondo sobre lo que significa la
descentralización del Estado y los límites que quieren ponerse a dicha
descentralización. La gobernabilidad y desarrollo institucional del país
comporta la necesidad de un consenso sobre el ámbito de poder de cada
una de las administraciones públicas, siendo las de base territorial un
elemento esencial, por su proximidad e inmediatez hacia la ciudadanía.
No es suficiente que un Estado se declare descentralizado, sino que,
además, debe estructurarse de forma descentralizada con unos niveles
político administrativos claramente configurados.
Comentarios
1. Una primera propuesta, para favorecer la descentralización, consistiría en potenciar el ámbito municipal. El fortalecimiento desde
abajo de las administraciones locales puede ser el camino más
eficaz para promover realmente la descentralización y mejorar la
Administración Pública en su conjunto. Se trataría, pues, de estructurar orgánica y competencialmente a una administración municipal fuerte y con recursos. Para ello, sería esencial garantizar la
gobernabilidad municipal y evitar que se puedan producir parálisis
de actuación por falta de concordancia de las fuerzas políticas que
integran el municipio. En administraciones locales de estados descentralizados muy consolidados, la elección directa del Intendente
o Intendenta por parte del vecindario es un mecanismo que funciona, debido a la claridad de funciones que tienen los diversos órganos del municipio; pero en países en que debe potenciarse el nivel
de administración municipal, quizás es más factible la elección del
Intendente por parte de la Junta Municipal, ya que asegura que no
se producirán parálisis de funcionamiento por la legítima confrontación de opciones políticas y habrá una unidad en el gobierno municipal.
2. También en el ámbito municipal, el fortalecimiento de los municipios debería pasar por la delimitación precisa de los servicios y
funciones que debe prestar este nivel de Administración Pública.
No se trata tanto de atribuir un amplio listado de competencias y
funciones, que en la práctica no pueden realizar por falta de recursos o porque se superponen otras competencias estatales, sino
de alcanzar un pacto político sobre qué ámbitos de actuación corresponden a los municipios, por ser la administración más cercana a la ciudadanía, y qué recursos se les atribuye para desarrollarlos, evitando depender casi en exclusiva de las asignaciones y
transferencias del Gobierno de la nación.
Dicha atribución de materias (que comprendería funciones normativas, ejecutivas y de inspección y control) o de servicios concretos
en la línea de la actual regulación de la Ley Orgánica Municipal,
debería contemplarse en el marco constitucional, o al menos, en
un nuevo marco legislativo estatal, que deban respetar los diversos
órganos que tienen capacidad para regular sobre las materias o
servicios de que se trate, y con algún mecanismo adicional de
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
3
Descentralización y Gobierno Local
reacción que permita la defensa institucional de los municipios
ante el Poder Judicial ordinario o ante la justicia constitucional,
cuando se produzcan vulneraciones al ámbito de gestión propio de
los municipios. Evidentemente, todo este sistema de delimitación
del ámbito de actuación municipal debe ir acompañado de un pacto sobre la financiación que recibirán los municipios para afrontar
las actividades y servicios de su competencia. En el apartado de
constitución económico, ya se analiza la situación de la financiación local y se avanzan propuestas en esta materia.
Comentarios
3. Un tema que también ha provocado la actual situación de inestabilidad en el ámbito territorial municipal es los mecanismos de
injerencia del poder central en el ámbito de la autonomía de los
entes locales. A través de las previsiones del artículo 165 de la
Constitución y de la Ley 317/1994 de Intervención a los gobiernos
departamentales municipales, se han originado peticiones de intervenciones en 187 municipalidades de las 223 existentes. Es
evidente que en una administración, de la cual se predica constitucionalmente su autonomía, no deberían producirse dichas intervenciones. Las tutelas en los estados descentralizados son siempre
excepcionales, por lo que debería plantearse la actual regulación
en la línea de permitir dicho control en los únicos supuestos en que
la actuación de los entes locales sea gravemente perjudicial para
el interés público general. La iniciativa de dicho control podría radicarse en el Gobierno y su aprobación en alguna de las dos Cámaras del Congreso. Para tutelar la legalidad ordinaria, ya están los
órganos judiciales integrantes del Poder Judicial.
La compatibilidad entre control y autonomía local se reconoce en
todos los estados descentralizados, pues los controles constituyen un complemento indispensable de la autoadministración, toda
vez que la autonomía lo es en el marco de la Constitución y la Ley,
y, consecuentemente, éstas pueden crear controles para los supuestos en que la actuación de los entes locales infrinjan la Ley o
perjudiquen al interés general. La gestión de los intereses de las
instancias locales, en que consiste la autonomía local, no puede
comportar situaciones que pongan en peligro el interés general
definido en las leyes y tampoco pueden reducirse por entero los
mecanismos de control al conflicto judicializado, ya que éste descansa sobre la falsa premisa de la perfección del sistema de distribución de competencias entre administraciones y la ausencia de
lagunas, imprecisiones, solapamientos o contradicciones en el
mismo, de suerte que en la dinámica real todas las cuestiones se
reducen a resolver el caso concreto, conforme a la normativa previa; la irrealidad de semejante premisa hace necesario establecer
a funciones de normación, planificación, ejecución y control de
estas últimas por parte de las administraciones superiores de ámbito estatal.
Las propuestas concretas deberían basarse en la articulación de
unos mecanismos de relaciones interadministrativas que, en aras
a la protección del interés general y para evitar conflictos, establecieran mecanismos de colaboración voluntaria, coordinación impe-
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Montserrat Vendrell
rativa y, en último extremo, medidas de control e injerencia como
las previstas en la Constitución y en la Ley de Desarrollo. Se trata
de poner las funciones de suspensión de entidades locales por
parte de los poderes estatales en el último eslabón de la estructura
de las relaciones interadministrativas y no que dichas relaciones
sean la base exclusiva en este mecanismo de relaciones
interadministrativas. Con este replanteamiento, se evitaría la actual situación de conflictos y suspensiones que se producen en el
ámbito municipal y se daría un mejor cumplimiento al principio
constitucional de autonomía local, en cuanto el control de los entes locales se fundaría en razones de gestión inadecuada de los
intereses locales que perjudica al interés general del Estado. La
complementariedad del sistema, vendría dada por la posible revisión jurisdiccional de la adecuada aplicación de dichos mecanismos de relaciones interadministrativas.
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4. Una última materia que debería analizarse, en este replanteamiento del papel de los gobiernos municipales para potenciar la
descentralización, y que está poco desarrollado en la Constitución
y en el conjunto del ordenamiento jurídico paraguayo local, es la
participación ciudadana en los gobiernos locales. Los municipios
son el espacio de gobierno idóneo para impulsar la participación de
la ciudadanía en los asuntos públicos. Para ello se necesita, en
primer lugar, una voluntad política de los gobiernos de los municipios para facilitar dicha participación, pero además es conveniente
la articulación de instrumentos de participación ciudadana que garanticen que se producirá dicha participación. El distanciamiento
cada vez más evidente entre la clase política y la ciudadanía (y que
se refleja en las opiniones y valoraciones que realiza esta última
en todos los estudios que se han realizado sobre este tema) sólo
se puede reconducir facilitando formas para que, ya sea de forma
individual o colectiva, los ciudadanos y ciudadanas tomen parte en
las decisiones importantes de los municipios y no se limiten sólo a
influir en el proceso electoral.
En el mundo local, es dónde el conocimiento y la proximidad entre
las personas que ocupan cargos políticos y la ciudadanía se da
con más claridad, por lo que se debe aprovechar este contacto
directo para fomentar la participación y el control de los/las representantes políticos. Para facilitar la viabilidad de esta participación
proponemos las siguientes ideas:
· Impulsar la participación, entendida como un modelo de acción del gobierno municipal.
· Reconocer la representatividad y la legitimización de la participación ciudadana.
· Fomentar que la ciudadanía se sienta copartícipe y cogestora
del desarrollo global del municipio con la máxima transparencia
y pluralismo.
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Descentralización y Gobierno Local
· Elaborar reglamentos de participación ciudadana, como instrumentos que determinen los mecanismos de participación ciudadana.
Comentarios
· Crear consejos municipales de carácter sectorial y/o territorial
en aquellas materias que afecten directamente a la ciudadanía.
· Establecer supuestos en que sea obligatoria un período de
información pública para la adopción de acuerdos municipales
(elaboración de presupuestos participativos, alegaciones y vistas públicas sobre propuestas de reglamentos y ordenanzas…).
· Crear órganos que canalicen las relaciones entre el gobierno
local y los/las ciudadanos/as y que resuelvan la posible
conflictividad que se produzca entre estos dos ámbitos.
5. Respecto a los Departamentos, y dada la situación actual de
falta de competencias propias que le asigna la propia Constitución,
sería conveniente analizar su papel en el conjunto de las administraciones públicas del Estado. Si se potencian los municipios por
un lado y en un país en que no se produce una extensión y caracterización cultural y social muy diversificada por territorios, que
exija un reconocimiento de poderes políticos propios de los mismos, la propuesta sería debatir la configuración de las administraciones departamentales en la línea de administración periférica del
Estado (si se pretende que su papel esencial sea el de prestar
servicios del mismo en el territorio) o en su caso, como una administración supramunicipal (si el objetivo es coordinar y apoyar la
actuación de los municipios de su ámbito territorial). En todo caso,
se tendrán que revisar sus competencias y los mecanismos de
configuración de sus órganos (sistema electoral) en función de la
alternativa que se escoja.
No es difícil advertir, desde el punto de vista de la racionalidad
organizativa, de las exigencias de colaboración entre administraciones públicas y, más sencillamente de la necesidad de no seguir
haciendo crecer indefinidamente las estructuras burocráticas, que
es necesario y aconsejable emplearse a fondo en el diseño del
papel y competencias de la administración departamental, tal como
ocurre, por lo demás, en los países de corte federal y descentralizados. La actual Ley Orgánica Departamental no ha ayudado a
desarrollar el artículo 163 de la Constitución en la línea apuntada.
Por consiguiente, la propuesta básica en materia de administración departamental sería debatir a fondo el papel y competencias
de estas administraciones públicas en el conjunto de la organización territorial del poder, o bien en la línea de estructurarlas como
organizaciones supramunicipales de apoyo a los municipios, o bien
potenciar el carácter de administración periférica del Estado, con
las consecuencias organizativas, electorales y de control y tutela
que ello comporta.
El que el tema del diseño de la administración departamental no está
claro, lo demuestran los varios anteproyectos de ley que se han presen-
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3
Montserrat Vendrell
tado sobre este tema; uno de ellos formulado por la Secretaría de Reforma y el otro por la Cámara de Diputados, elaborado con el soporte del
Programa de Fortalecimiento Institucional del BID. En todo caso, lo importante sería llegar a un pacto de cuál debe ser la función de los departamentos al margen de los intereses partidistas coyunturales y, a partir
de ahí, regular las normas básicas de desarrollo de la administración
departamental. Si se opta por un modelo de supramunicipalidad, no sería
necesario un sistema electoral propio, sino que del resultado de las elecciones municipales, se podría extraer la representación indirecta de los
departamentos y sus funciones tendrían que ser la de cooperación, coordinación y substitución de las actividades de los municipios. Si por el
contrario se opta por un modelo de descentralización de servicios y funciones de la Administración Central del Estado, se podría pensar en un
sistema electoral propio y además del listado de servicios estatales a
transferir a los departamentos, se tendrían que buscar también mecanismos de inspección, control y coordinación del Estado hacia los departamentos que ejecutan servicios de titularidad estatal.
Comentarios
A modo de resumen, en el ámbito de la estructura organizativa territorial
del Estado de Paraguay, podemos concluir que las principales cuestiones a analizar y debatir son:
· Es necesario debatir qué administraciones territoriales son necesarias y con qué naturaleza y funciones deben existir, desde la
perspectiva de los principios constitucionales de descentralización
y de la autonomía.
· En el ámbito electoral – organizativo sería conveniente replantearse
la elección directa del Intendente y de las facultades de éste en
relación con la Junta Municipal, para evitar los conflictos y
solapamientos entre ambos órganos.
· Es prioritario un debate de cuál es el ámbito de poder de la administración departamental, ya sea en la línea de una organización
supramunicipal, de prestación de servicios del Estado o como una
entidad territorial con competencias y poder propio.
· Tanto en el ámbito municipal como en el departamental deberían
redifinirse los servicios y funciones que deben desarrollar estos
entes y plantearse el tipo de recursos propios y transferencias que
son necesarios para afrontar los mismos.
· Respecto a las tutelas e injerencias de los poderes estatales, si
bien es compatible la existencia de estos controles con la autonomía, el esquema de relaciones interadministrativas debería basarse en la colaboración y coordinación, dejando en último extremo y
para casos excepcionales las actuales facultades de injerencia.
· Falta una regulación clara y factible de los mecanismos de participación ciudadana, especialmente en el ámbito municipal, por lo
que deberían establecerse dichos instrumentos y asumirse políticamente la participación en las decisiones de las administraciones territoriales municipales y supramunicipales.
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
3
Descentralización y Gobierno Local
En todo caso, se trata de poner sobre la mesa el debate, los procesos de
descentralización y/o desconcentración para que se asuman como prioridades de la reforma institucional de Paraguay, ya que en la actualidad
se advierte una cierta confusión de las ideas y de los proyectos que
inciden en estos ámbitos. El fortalecimiento, desde abajo, de determinadas administraciones territoriales es el camino más eficaz para promover
una descentralización real y para mejorar la Administración Pública en su
conjunto.
Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
Comentarios
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Capítulo
4
Constitución Económica
4
CONSTITUCIÓN ECONÓMICA
Juan Ramallo
Comentarios
1. INTRODUCCIÓN
1.1. Concepto y contenido de la constitución económica
Como último apartado del Libro Blanco se sitúa la Constitución Económica. Esta colocación al final de todo el resto de temas analizados tiene un
concreto significado: sería imposible la financiación pública de los partidos políticos, la existencia de una estructura judicial segura y eficiente o
la financiación de los municipios paraguayos, por citar tres de los temas
sobresalientes analizados en los apartados anteriores, si no se cuenta
con los recursos económicos necesarios para hacer frente a los gastos
que estos objetivos llevan consigo.
Comentarios
El término “Constitución económica”, si bien es de carácter doctrinal,
tiene un contenido institucional y práctico que está en la realidad política.
Es más, los temas a los que abarca la “Constitución económica” suelen
ser temas claves de la ideología y de los programas políticos y electorales de los partidos políticos. Es parte de la realpolitik determinar con la
mayor precisión posible cuáles van a ser los objetivos a conseguir y determinar el origen de donde se vayan a obtener los recursos económicos
precisos para la consecución de aquellos objetivos. Por eso es importante que se analicen los mecanismos que en la Constitución de la República se prevén a esos efectos. La gobernabilidad exige una toma de posición consciente sobre dichos temas y sobre el modo e intensidad con los
que se recogen por la Constitución, de tal manera que, en la vida política
práctica, permita el desarrollo de distintas alternativas de gobierno según
sean los resultados electorales en cada momento. Cada partido y cada
Gobierno no deberían tener su propia Constitución. La Constitución debe
ser el común denominador del proceso y de los operadores económicos
(Estado y particulares) válido para todas y cada una de las distintas alternativas políticas.
1.2. Los retos de la CNP de 1992
La Constitución Paraguaya de 1992 se encontró con la necesidad de dar
satisfacción en dos frentes. Por un lado garantizar las libertades públicas y los derechos fundamentales. Por otro lado satisfacer los derechos
y aspiraciones en que se concreta el Estado social (art.1 CNP). Estos
derechos y aspiraciones son en definitiva los objetivos que el Estado y
demás entes públicos deben realizar, y son los que ocasionan, en consecuencia, la necesidad de mantener los correspondientes servicios públicos que, a su vez, generan el correspondiente gasto público.
Ahora bien, es preciso distinguir dentro de estos derechos, por un lado,
aquellos derechos más tradicionales y que se refieren a los individuos y
que especifican el principio de libertad, y por otro lado, los nuevos derechos económicos, sociales y culturales, que responden al desarrollo de
Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
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4
Juan Ramallo
las exigencias derivadas del principio de igualdad. Y la distinción que se
acaba de hacer es de trascendencia. En primer lugar, mientras que los
derechos que dan soporte al principio de libertad son derechos enjuiciables
ante los Tribunales de justicia, los derechos que dan soporte al principio
de igualdad no suelen ser derechos judicialmente exigibles. En segundo
lugar, más importante que esta distinta protección jurídica de unos u otros
derechos, hay que resaltar otra diferencia esencial entre ambos grupos
de derechos cual es las diferentes repercusiones económicas que tienen: mientras que los clásicos derechos de libertad podrían ser garantizados casi sin ningún coste para el Estado (los del Capítulo II del Título II
de la CNP, artículos 9 a 45), los derechos sociales de participación están
vinculados a muy cuantiosos gastos financieros (familia, salud, seguridad social, educación, medio ambiente, protección de los pueblos indígenas, es decir, el resto de Capítulos del Título II CNP). Conviene pues
discutir políticamente el mínimum constitucional de estos derechos. En
tercer lugar, la realización de los derechos contenidos en ambos grupos
(el de la libertad y el de la igualdad) debe hacerse simultáneamente porque la legitimación de un sistema de libertades se apoya necesariamente
en la existencia de un sistema de derechos y prestaciones sociales; ya
que de no existir debidamente satisfechos los derechos sociales será
difícilmente justificable la existencia de los derechos que amparan la libertad, sobre todo en su vertiente económica (libertad de empresa, propiedad privada, etc) y más aún el abuso de esa libertad a través de la
corrupción y la impunidad.
Comentarios
Una de las mayores debilidades, en conclusión, que se detecta en la
Constitución económica, es la brecha constitucional que existe entre las
normas constitucionales que reconocen y amparan una larga enumeración de “derechos sociales” y la muy insuficiente cobertura para hacerlos
reales. El Estado “social” que proclama el art.1 de la Constitución requiere una actuación promocional y protectora por parte del Estado y, sin
embargo, la realidad concreta demuestra que la satisfacción de estos
derechos sociales se encuentra en la actualidad en Paraguay muy alejada de su reiterada proclamación en el texto constitucional.
1.3. La estructura de los preceptos constitucionales y su fuerza normativa
En ese debate político sobre qué derechos y en qué medida deben ser
garantizados por la Constitución, no se puede perder de vista el dato
siguiente: el significado que alcanzan hoy las normas constitucionales
no es el de meras proposiciones programáticas sino el de normas jurídicas completas. Pero este carácter normativo de la Constitución no quiere
decir, sin embargo, que todas sus normas tengan el mismo nivel de
eficacia. Esta eficacia dependerá de cómo estén formuladas dichas normas, de tal manera que su distinta estructura y función no quiere decir
que tengan diferente naturaleza. A modo de ejemplo, se puede afirmar
que es distinta la eficacia de la norma constitucional que exige un mínimo
presupuestario destinado a educación no inferior al veinte por ciento del
total de recursos asignados a la Administración Central (art.85 CNP), o
no inferior al tres por ciento en el caso de los recursos destinados al
Poder Judicial (art. 249 CNP), que la norma constitucional que establece
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
4
Constitución Económica
que el impuesto “atenderá a la capacidad contributiva de los habitantes y
a las condiciones generales de la economía del país” (art. 181 CNP), o
que “el Estado promoverá políticas que tiendan al pleno empleo” (art. 87
CNP). En las normas citadas en segundo lugar, más que un mandato
susceptible de aplicación directa por sí mismo, se establece la base , el
criterio o la justificación del mandato. Mientras que las normas del primer
grupo cumplen una función positiva que predetermina la corrección jurídico-constitucional de la decisión (es decir que, en los ejemplos propuestos, las dotaciones presupuestarias alcanzarán o no los mínimos cuantitativos constitucionalmente establecidos), las normas del segundo tipo
desempeñan una función de carácter negativo mediante la exclusión de
los valores que les sean opuestos, lo cual debe lograrse fundamentalmente a través de la protección jurisdiccional.
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2. DIAGNÓSTICO ANALÍTICO
2.1. Los derechos y libertades económicas individuales
Se contienen en la Sección I del Capítulo IX del Título II de la CNP (“De
los derechos económicos”) que abarca los artículos 107 a 113, aunque no
todos hagan referencia a estos derechos y libertades. Esencialmente
son los artículos 107, 108, 109 y 110 los que se relacionan directamente
con las libertades y derechos económicos individuales.
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2.1.1. Libertad de empresa
El art.107, bajo el título de “La libertad de concurrencia” se incluye el
“derecho a dedicarse a la actividad económica lícita” que puede considerarse equivalente a lo que se conoce como libertad de empresa que
requiere lógica y necesariamente la existencia del libre mercado, o como
dice el párrafo segundo del art. 107, “se garantiza la competencia en el
mercado”, expresión que, por otro lado, viene contrapesada por el último
inciso del párrafo primero del artículo cuando dice que la actividad económica se desarrollará “dentro de un régimen de igualdad de oportunidades”, a cuyos efectos se establecen las limitaciones del segundo y tercer
inciso del segundo párrafo: la prohibición de monopolios y la alteración de
los precios que impidan la libre concurrencia. El art. 108 es un corolario
de la libertad de empresa en el sentido de que la libre circulación de
mercancías es uno de los contenidos de aquella en la medida en que
significa la libertad de acceso al mercado no sólo en el momento de
creación de la empresa sino también en el ejercicio de la actividad empresarial, decidiendo sobre sus objetivos y estableciendo su propia planificación (autonomía de la voluntad negocial recogida en el Código Civil).
2.1.2. De la propiedad privada
El art. 109 recoge este derecho sobre el que no cabe extenderse por
cuanto su corrección no parece ofrecer dudas. Por un lado, al no mencionarse que es un derecho (como sí se hacía en el art. 107 respecto de la
actividad económica), queda configurado como una garantía institucional;
Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
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Juan Ramallo
garantía de configuración legal por cuanto se hace explícitamente una
remisión a la ley, aunque los criterios para el establecimiento de estas
limitaciones legales son los de la “función económico y social” que la
propiedad debe de cumplir. La segunda limitación que se contiene en el
precepto es también clásica en el constitucionalismo. Se trata de la posibilidad de expropiación forzosa de la propiedad cuyas tres características básicas son: que la expropiación se realice “por causa de utilidad
pública o de interés social”, que se produzca “previo pago de una justa
indemnización”, y que se produzca “en cada caso por ley”.
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2.2. La intervención del Estado en la economía y la compatibilidad
de la iniciativa privada y pública en el sistema económico
Los preceptos de la CNP que en mayor medida dan amparo a la posibilidad, e incluso a la obligación, de intervención en la actividad económica
se encuentran en la Sección I del Capítulo VI del Título II de la CNP,
Sección que lleva por título “Del desarrollo económico y social”.
2.2.1. Planificación nacional del desarrollo
En los artículos 176 y 177 CNP se establece la obligatoriedad del Estado
(“El Estado promoverá”, utilizando el futuro imperativo) a favor del desarrollo económico mencionando distintos instrumentos para ello pero, sobre
todo, con los “planes nacionales de desarrollo” a los que se refiere el art.
177 y a los que otorga carácter indicativo para el sector privado y carácter
obligatorio para el sector público. Estos son los puntos más explícitos de
la CNP ya que no se encuentra en ella ningún otro precepto que con
carácter general y como competencia propia del Estado permita la intervención del sector público, en exclusiva o de forma compartida con el
sector privado, en la actividad económica. No se encuentra, en efecto, un
fundamento constitucional que avale la posibilidad de un sistema económico de carácter dual en el que concurran conjuntamente agentes públicos y privados.
2.2.2. Monopolios
El art. 107, párrafo segundo, establece la prohibición de monopolios, que,
además, al no hacer mención alguna a si se trata de monopolios de
hecho o de derecho, públicos o privados, parece que afecta a toda clase
de monopolios, es decir, también a los privados por vía de hecho, o lo que
es lo mismo, aquellos que no tengan reserva a su favor por parte del
ordenamiento jurídico. La realidad paraguaya demuestra que –ante políticas fuertemente ideologizadas impuestas por determinados organismos
internacionales- a través de los procesos de privatizaciones de determinadas empresas públicas se ha desembocado en un monopolio privado
como, por ejemplo, en bienes tan esenciales como el suministro de agua.
2.2.3. Empresas públicas
Es sintomático, en segundo lugar, que cuando el art. 111 CNP trata de las
empresas públicas sólo lo hace dándolas por supuestas, ya que el contenido de dicho artículo se circunscribe al supuesto de transferencia al
sector privado.
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Constitución Económica
2.2.4. Dominio público
En el art. 112 en el que se regula el Dominio público, la intervención del
Estado y la compatibilidad con el sector privado se establece sólo en
términos de hipótesis (“el Estado podrá otorgar”) en la medida en que sea
objeto de concesión administrativa, pero esa posibilidad se abre a todo
tipo de sujetos, sin restricción alguna, que implica que la concesión
también pueda hacerse en favor de empresas públicas extranjeras, lo
cual, si afecta a sectores estratégicos de la producción, podría ir en contra de los intereses nacionales
Comentarios
2.2.5. Cooperativas
En cuanto al art. 113, último de esta Sección II (“De los derechos económicos”) se limita a establecer que el Estado “fomentará” un instrumento
formal para el desarrollo económico cual es el de las cooperativas , sin
que del artículo se desprenda la obligación o posibilidad de su organización por el mismo Estado.
2.2.6. Reforma agraria
Lo mismo ocurre en el artículo siguiente, art. 114 CNP (ya dentro de la
Sección II del Capítulo II “De los derechos económicos y de la reforma
agraria”) en el que el intervencionismo estatal no queda explícitamente
recogido al decir que se “adoptarán” sin determinar los sujetos concretos,
aunque dados los objetivos a regular parece que deberá ser el Estado el
que realice acciones (legales y administrativas) positivas de intervención
en el sector agrario.
2.3. Hacienda o Finanzas Públicas
La función de las Finanzas Públicas debe ser objeto de especial debate
político dado que el Estado es un factor esencial de la actividad económica a través de su actividad de estabilidad, desarrollo y redistribución de la
riqueza. En este debate se debería tener presente –teniendo en cuenta
los retos socioeconómicos que se le presentan a Paraguay y la necesidad de satisfacer necesidades colectivas y de formación de capital público- la necesidad de enfrentarse con la reforma del sistema fiscal del país,
que sirva no sólo como instrumento de obtener recursos para la financiación de aquellas necesidades sino al mismo tiempo ser un instrumento
para la redistribución de la riqueza. La existencia de un sistema fiscal
justo y basado en el principio de capacidad económica es la mayor legitimación del Estado social y de la existencia de un sistema de libertades
públicas y derechos fundamentales
2.3.1. El gasto público
El problema de en qué gastar y cuánto gastar suele ser resuelto por las
constituciones a través de normas muy generales de carácter o función
negativa, es decir, de exclusión de valores que les sean opuestos (por
ejemplo, mediante preceptos que establecen la asignación equitativa y
Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
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Juan Ramallo
eficiente de los gastos públicos). No suelen encontrarse en las constituciones, por tanto, normas de carácter cuantitativo sobre el gasto público,
cosa que sí encontramos por el contrario en la CNP.
Comentarios
Los gastos públicos que tienen una especial trascendencia cualitativa y,
sobre todo, cuantitativa son los originados por la promoción de los derechos colectivos y sociales de participación que la Constitución recoge y
ampara, a diferencia de los clásicos derechos que protegen la libertad
individual que no son de coste elevado. Entre los primeros: 1) La CNP
recoge con especiales mandatos financieros de gasto el límite mínimo
del 20% del gasto asignado a la Administración Central para la educación
(art. 85 CNP). 2) También, aunque en un contexto bien diferente, se establece un límite mínimo del 3% del gasto destinado a dicha Administración
Central al Poder Judicial (art. 249 CNP); en otras ocasiones se hace
referencia a financiación pública específica para determinadas atenciones o políticas sectoriales pero sin determinar cuantías concretas, así en
el caso de la indemnización por daños (art. 39 CNP), en el de las “ayudas a las familias de prole numerosa” (art. 53 CNP), en el de la vivienda
“mediante sistemas de financiación adecuados” (art. 100 CNP). 3) Finalmente, establece la previsión de vinculación de determinados recursos a
determinados gastos como ocurre en la seguridad social en la que “los
recursos financieros de los seguros sociales no serán derivados de sus
fines específicos y estarán disponibles para este objetivo” (art. 95 CNP).
El resto de atenciones o derechos sociales recogidos en la CNP (sobre
todo en los Capítulos IV a VIII del Título II) constituyen mandatos al
Estado para que de efectividad a los mismos pero sin hacer especial
referencia a aspectos cuantitativos
2.3.2. Los recursos públicos
Partiendo de que la CNP no contiene ninguna parte (Título o Capítulo)
dedicado al conjunto de instituciones de las Finanzas Públicas, uno de
sus contenido suele ser el de los recursos o fuentes de financiación. No
contiene la CNP una enumeración explícita y cerrada de los recursos del
Estado, aunque sí la hace de los recursos de los Departamentos (art. 164
CNP) y más desorganizadamente de los recursos de los municipios (arts.
168 4., 5. y 7., y art.169). Respecto del los recursos estatales, pues, no
hay enumeración sino referencias parciales y aisladas o indirectas, como
es en el caso de las empresas públicas (art. 111 CNP), del dominio
público (art. 112 y art. 202.7 CNP) o de los empréstitos (art. 202.10
CNP).
2.3.2.1. Límites constitucionales formales al poder tributario
El CNP dedica amplia atención a las garantías formales tributarias. En
primer lugar, con carácter general, se somete al principio de legalidad el
pago de tributos así como la prestación de servicios personales (art. 44
CNP); en segundo lugar, se reitera la necesidad de ley para el establecimiento de “todo tributo, cualquiera que sea su naturaleza y denominación”, siendo también “privativo de la ley determinar la materia imponible,
los sujetos obligados y el carácter del sistema tributario” (art. 179 CNP).
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Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
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Constitución Económica
Si bien la necesidad de intervención del legislador para el establecimiento
de un tributo abarca, según el segundo apartado del art. 179, a distintos
elementos del tributo, concretamente a la materia imponible y a los sujetos obligados, con esta enumeración sólo se hace referencia a elementos cualitativos y no a los cuantitativos del tributo (base imponible, tipo de
gravamen. Merece destacarse el último inciso del segundo párrafo del
artículo 179 CNP en el que se recoge una expresión bastante enigmática
o, por lo menos, de significado ambivalente. Se trata de que también está
reservado a la ley “el carácter del sistema tributario”. No es fácil desentrañar el significado de esta expresión aunque quizá pueda referirse, en la
medida en que habla “del sistema”, a su carácter proporcional o progresivo.
Comentarios
Otras tres normas sobre criterios formales para el establecimiento de
tributos se contienen en la CNP. Por un lado, la medida complementaria
al principio de reserva de ley cual es el órgano competente para aprobar
dicha ley: es el Congreso el competente para “legislar sobre materia
tributaria” (art. 202.4 CNP). Esta competencia se ve acompañada por
otras dos normas de carácter limitador: una de ellas se recoge en varios
textos constitucionales modernos y es la que excluye de la materia susceptible de referéndum los “Sistemas tributarios” (art. 122.5 CNP); y la
segunda es la que prohíbe la delegación en comisiones parlamentarias
del tratamiento de los “proyectos de ley de carácter tributario” (art. 215
párrafo segundo CNP).
2.3.2.2. Limitaciones constitucionales materiales al poder tributario
En cuanto a los principios materiales de los tributos, la CNP contiene
varios preceptos que podemos ordenar en dos grupos. Uno constituido
por las reglas generales y otro en la que se pueden incluir distintas reglas
que otorgan una tratamiento tributario específico a determinadas actividades o colectivos.
En cuanto a las primeras debe incluirse, ante todo, la que se recoge en el
último inciso del art. 179 primer párrafo que se refiere a que los tributos
deben responder “a principios económicos y sociales justos, así como a
políticas favorables al desarrollo nacional”
También forman parte de las reglas generales las de los artículos 180 y
181 CNP. Respecto del art. 180 hay que advertir que si bien la doble
imposición se vincula al “hecho generador de la obligación tributaria” también conocido con el nombre de hecho imponible-, al art. 179 reservaba a la ley no la definición del hecho generador sino la de “la materia
imponible”, que es un concepto que abarca un contenido claramente diferente,
La referencia que a continuación se hace a los convenios para evitar la
doble imposición es superflua por cuanto los convenios y tratados ya se
contienen en la escala de fuentes del derecho enumeradas en el art. 137
CNP; sí constituye un criterio material el que estos convenios para evitar
la doble imposición internacional se celebren bajo “la base de la reciprocidad”, criterio que quizá no pueda mantenerse en todos los convenios a
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celebrar con distintos países pues los criterios de reparto de los tributos
entre los estados contratantes cuando existen puntos de conexión que
sujetan un mismo hecho, situación o persona a dos legislaciones tributarias
nacionales en muchas ocasiones no se guían por el principio de reciprocidad del tratamiento.
Comentarios
Por lo que se refiere a los principios del art. 181, son clásicos en las
constituciones modernas el principio de igualdad, que abarcar tanto la
igualdad horizontal y la igualdad vertical, y el de su complementario el
de capacidad contributiva. No es tan frecuente la inclusión en los textos
constitucionales del principio de no confiscatoriedad, que tiene un valor
simbólico (incluso de reforzamiento del principio de la propiedad privada)
y de muy difícil concreción cuantitativa, pero que en cualquier caso parece exigir una consecuencia evidente, pues si un impuesto tuviese efectos
confiscatorios ello querría decir que se acabaría con la fuente del mismo.
En cuanto al último inciso del art. 181 (que el tributo “atenderá a las
condiciones generales de la economía del país”) no es sino una reiteración de lo establecido ya en el art. 179 primer párrafo último inciso. El
problema fundamental que plantean estos principios constitucionales
materiales es el de la efectiva posibilidad de exigir su cumplimiento por el
Estado a través de la Justicia Constitucional. Estos principios no son el
resultado o reflejo de la regulación del sistema tributario positivo, sino
que, por el contrario, hay que darles un contenido que se trasmita a las
leyes ordinarias que regulan el sistema fiscal.
En cuanto a las reglas materiales específicas sobre el poder tributario, la
CNP utiliza en una serie de ocasiones una institución conocida por la
doctrina pero pocas veces utilizada por las constituciones. Se trata del
establecimiento de exenciones por la Constitución. Así nos encontramos
con el art. 67 que exonera de las cargas públicas –y por tanto de los
tributos- a los miembros de los pueblos indígenas, precepto que parece
derivado del contenido en el párrafo segundo del art. 46 CNP que, en
redacción de no fácil comprensión, dice que “las protecciones que se
establezcan sobre desigualdades injustas no serán consideradas como
factores discriminatorios sino igualitarios”, es decir, que es constitucionalmente legítima la existencia de un derecho desigual para lograr el fin
constitucional de la igualdad. En el mismo sentido hay que entender la
exención o exoneración de impuestos “fiscales y municipales” –debiendo
entenderse que los impuestos fiscales son los estatales- para los instrumentos de difusión cultural y para la educación del art. 83 CNP. Por último, aunque con una redacción no tan explícita, habrá que incluir en este
conjunto de medidas constitucionales tributarias desgravatorias las contenidas en el art. 115.1 CNP respecto de la reforma agraria y del desarrollo rural, al decir que dicha reforma y desarrollo se efectuarán mediante
“la adopción de un sistema tributario y de otras medidas que estimulen la
producción, desalienten el latifundio y garanticen el desarrollo de la pequeña y la mediana propiedad rural”
2.3.3. El Presupuesto del Estado
Materia típica de la constitución económica es la regulación de las normas sobre el Presupuesto del Estado En concreto, sobre el ciclo presupuestario, es decir, la elaboración, aprobación, ejecución y control. La
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iniciativa presupuestaria es del Poder Ejecutivo, según el art. 216 CNP,
pero más concretamente es una competencia que en definitiva corresponde al Presidente de la República el cual tiene la atribución de “preparar y presentar a consideración de las Cámaras el proyecto anual de
Presupuesto General de la Nación” (art. 238.14 CNP); que la iniciativa
presupuestaria sea del Poder Ejecutivo es totalmente correcto, y que el
plazo para el ejercicio de la misma sea como máximo el primero de septiembre parece igualmente pertinente (art. 216 primer inciso CNP).
Comentarios
El complejo sistema legislativo que regula la Constitución se complica
más, si cabe, cuando se trata de la discusión y aprobación parlamentaria del Presupuesto, con la intervención simultánea de ambas Cámaras.
El inciso final del párrafo segundo del art. 216 prevé la posibilidad de
“rechazar totalmente el proyecto presentado a su estudio por el Poder
Ejecutivo”; este rechazo, de todos modos y dada la situación en la que la
CNP lo regula, no parece referirse a un rechazo inicial, a raíz de un debate de totalidad del proyecto de Presupuesto -como corresponde en la
práctica parlamentaria y que equivale a una moción de censura al Gobierno en caso de rechazo del Parlamento-, sino de un rechazo total y final,
consecuencia de las diversas discusiones en ambas Cámaras. Como se
ha indicado, el párrafo primero del art. 216 CNP regula el procedimiento
coincidente de discusión entre ambas Cámaras estableciendo unos plazos de carácter perentorio con la sorprendente consecuencia, contenida
en el primer inciso del segundo párrafo del mismo art.217, de que “la falta
de despacho de cualquiera de los proyectos se entenderá como aprobación”. Nada se recoge en la Constitución sobre la iniciativa parlamentaria
en materia presupuestaria, es decir, sobre el derecho de enmienda del
Proyecto remitido por el Ejecutivo, debiéndose estar en consecuencia a
las normas generales de la Constitución y de los Reglamentos de las
Cámaras. Una norma que sí se ajusta a lo que es normal en el derecho
financiero constitucional comparado es la de la imposibilidad de delegación de la aprobación del Presupuesto en una comisión parlamentaria,
siendo pues dicha discusión y aprobación competencia exclusiva de los
Plenos de las Cámaras.
En cuanto a la sanción de la Ley de Presupuestos, es competencia del
Presidente (art. 202.5 CNP) pero no por ello pierde la competencia de
veto del art. 204 y art. 238.4 CNP. Con independencia de lo que se concluya en relación al rígido sistema de veto y sus consecuencias, puestas
de manifiesto con amplitud en el “Diagnóstico Institucional“. La ejecución
del Presupuesto vuelve a ser competencia del Presidente de la República
ya que tiene atribuido “disponer de la recaudación e inversión de las rentas de la República, de acuerdo con el Presupuesto General de la Nación
y con las leyes” (art. 238.13 CNP). Que la ejecución del Presupuesto sea
competencia del Poder Ejecutivo se acomoda perfectamente al principio
de competencia típico del Derecho presupuestario.
La última de las fases del ciclo presupuestario es la de control de la
ejecución del Presupuesto. El régimen diseñado por la Constitución atribuye al Congreso la competencia para “aprobar o rechazar, en todo o en
parte y previo informe de la Contraloría General de la República el detalle
y la justificación de los ingresos y egresos de las finanzas públicas sobre
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la ejecución presupuestaria” (art. 202.20 CNP). La Contraloría General
(arts. 281 a 284 CNP) es un órgano de elección parlamentaria de sus
miembros por la Cámara de Diputados a propuesta de la Cámara de Senadores. No parece tratarse, por tanto, de un órgano que ejerza sólo un
control “interno” de la ejecución del Presupuesto, es decir, un control por
órganos de la propia administración –órganos típicos de intervención
paralela a la ejecución del gasto-. Por otra parte, la propia constitución
prevé un Tribunal de Cuentas (art. 265 CNP) -que se remite a una Ley de
1909 cuyo contenido desconocemos en este momento- que sería el órgano que de manera más apropiada debería cumplir tanto la función de
fiscalización como la función de enjuiciamiento a través de la jurisdicción
contable, pero totalmente separado del Poder Ejecutivo
Comentarios
2.3.4. Distribución del poder financiero entre los distintos entes territoriales
2.3.4.1. Normas generales
Punto de partida del texto constitucional es la amplísima configuración
de entes que prevé el art. 156 CNP, completado por la previsión de regiones del art. 160 CNP. En el artículo citado en primer lugar se predica de
todos los entes territoriales (departamentos, municipios, distritos) la
“autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos” (lo cual repite el
art. 166 respecto de los municipios), aparte de gozar de
“autonomía…normativa para la gestión de sus intereses”, entre los cuales deberían entenderse incluidos los financieros. Con carácter general
hay que señalar la falta de claridad sobre las competencias financieras
de estos entes territoriales distintos al Estado, sobre todo por lo que a los
ingresos de tipo tributario se refiere.
Dado el carácter unitario de la República (art. 1 CNP) los poderes, incluso
normativos, que puedan tener los entes territoriales inferiores serán siempre de carácter derivado, es decir su titularidad y ejercicio no derivarán
exclusivamente de la Constitución de un modo directo e incondicionado
sino que necesitarán la interposición de la ley del Estado, aunque hay
preceptos que establecen normas directamente aplicables como es el
caso de la distribución del rendimiento producido por el impuesto inmobiliario (art. 169 CNP).
2.3.4.2. Departamentos
En cuanto a los Departamentos (Sección II, Capítulo IV, Título III CNP),
una primera norma establece su competencia para “elaborar la formulación presupuestaria anual a considerarse en el Presupuesto General de
la Nación” (art. 163.2 CNP). Como puede apreciarse la competencia es
meramente de iniciativa pues la aprobación es del Estado en el Presupuesto de la Nación en donde el del Departamento parece integrarse, lo
cual confirma el carácter unitario del Estado al que antes se hizo referencia.. En segundo lugar, la Constitución establece una enumeración de
recursos económicos departamentales (art. 164 CNP) entre los que no
se encuentra ningún recurso tributario ya que se limita a ingresos de
derecho privado (rentas, donaciones, legados) (art. 164.3); participacio-
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Constitución Económica
nes en impuestos tasas y contribuciones ya que así debe entenderse la
“porción” aunque no se dice de quién sean los tributos en los que se
participa, suponiendo que deberán ser del Estado (art. 164.1); y asignaciones y subvenciones del Estado (art. 164.2).
Comentarios
Comentarios
2.3.4.3. Municipios
Las normas constitucionales sobre los municipios en principio son más
pormenorizadas (Sección III, Capítulo IV, Título III CNP) que las anteriormente analizadas para los Departamentos. La primera norma, por su carácter básico, a la que hay que referirse es la del art. 170 CNP que establece una garantía institucional de los recursos municipales frente a las
posibles ingerencias de cualquier otro ente público; es un principio
programático pero al que se le puede asignar un especial contenido vinculado a la suficiencia financiera de los municipios. Entre las atribuciones de las municipalidades, las que se refieren a los ingresos, son: en
primer lugar “la participación en las rentas nacionales” (art. 168.4 CNP);
en segundo lugar los recursos crediticios (art. 168.7 CNP), regulado con
gran amplitud ya que abarca tanto el privado (por ejemplo, préstamo bancario) como público (emisión de deuda pública municipal), tanto nacional
como internacional; por último, en este mismo art. 168, el apartado 5
menciona “la regulación del monto de las tasas retributivas de servicios
efectivamente prestados, no pudiendo sobrepasar el costo de los mismos”, es decir regula la competencia para regular las tasas o recursos
que responden al principio de equivalencia.
Mención especial merece el impuesto inmobiliario como impuesto municipal (art. 169 CNP). Aunque nada se dice sobre la normación de dicho
impuesto, en virtud de la norma general de atribución de competencia
legislativa al Congreso sobre “materia tributaria” (art. 202.4 CNP) será el
Estado quien tenga dicha competencia. Sin embargo la competencia
gestora o de administración se la concede la Constitución en exclusiva a
los municipios, al mencionar que “su recaudación será competencia de
las municipalidades”. En cuanto a la competencia sobre el disfrute de los
rendimientos producidos por los tributos inmobiliarios la propia constitución establece su reparto: 70% para la propia municipalidad; 15% para el
Departamento, el cual tiene en consecuencia un derecho a participar en
estos rendimientos lo cual no había sido mencionado explícitamente en
el art. 164 CNP; por último otro 15% a distribuir entre “municipalidades de
menores recursos, de acuerdo con la ley”, lo cual quiere decir que es una
cantidad que es redistribuida por el Estado a través de esa ley mencionada.
3. PROPUESTAS
Como no en todos los apartados del la “Constitución Económica” analizados se hacen especiales propuestas, sólo se citarán, por su orden, aquellos en los que se haga.
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3.1. Libertad de empresa
El artículo 107, al limitar el ejercicio libre de la actividad económica sólo
parece hacerlo en un sentido horizontal, es decir, que la intervención del
Estado a través del establecimiento de “garantías” tiene por objeto las
relaciones de las empresas entre sí y de su comportamiento en el mercado, pero nada se dice respecto de que el Estado tenga también el derecho de limitar aquella libertad de empresa por otras razones o exigencias
derivadas de la economía nacional o de la productividad, o de cualquier
otro de los principios establecidos y protegidos por la propia Constitución, como, por ejemplo, la “protección ambiental” (art. 8 CNP), los “derechos del consumidor” (art. 38 CNP), o el “pleno empleo” (art. 87 CNP).
Comentarios
3.2. De la propiedad privada
Así como la primera de las condiciones parece de todo punto incuestionable, alguna apreciación hay que hacer respecto de las otras dos: en
cuanto a la indemnización, se exige su carácter previo a la privación de la
propiedad cuando quizá podría ser posterior dentro del procedimiento
expropiatorio. Por lo que se refiere a dicho procedimiento, seguimos pensando que el párrafo tercero de este art. 109 es excesivamente rígido al
requerir “en cada caso” la intervención de una ley, no siendo constitucionalmente posible la existencia en el ordenamiento jurídico de una Ley de
Expropiación Forzosa que estableciera los requisitos de un procedimiento administrativo expropiatorio ya que el precepto constitucional exige
una ley para cada expropiación, requisito excesivamente rígido y que,
además, plantea problemas lógico-jurídicos en relación a la exigencia
también constitucional del “previo pago” de la indemnización. El temor a
una mayor arbitrariedad en caso en que fuese la Administración del Estado la que, al amparo de los requisitos, supuestos y procedimiento establecidos en una Ley, procediese al acto administrativo de expropiación
debería desaparecer si se considera que esta actividad expropiatoria es
una actividad reglada sujeta a control por los Tribunales de justicia.
3.3. Planificación nacional del desarrollo
Se puede afirmar que, dados los fines o exigencias de la política económica (“promoción del desarrollo económico, social y cultural”, art. 176
CNP) y la planificación (“los planes nacionales de desarrollo”, art. 177
CNP), se deriva para el Estado una legitimidad e incluso obligatoriedad
de intervención de sentido positivo en la actividad económica. Hay, sin
embargo, determinados pronunciamientos individualizados que tienen significación diversa o, en ocasiones, contradictoria. Se propone que la
Constitución recoja un precepto explícito sobre la competencia del Estado a intervenir en la actividad económica, bien supliendo la ausencia del
sector privado, bien incluso a través de su reserva al sector público en
actividades económicas estratégicas.
3.4. Reforma agraria
En ambos preceptos debería incluirse la mención a una Ley del Estado
para dar un mayor grado de eficacia a las normas.
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3.5. El gasto público
Parece comprometido el establecimiento de límites mínimos de gasto
porque las necesidades que originan el gasto (educación, justicia) pueden ser diversas a las mencionadas por la Constitución, pudiéndose pensar, como hipótesis, que en un determinado ejercicio económico la necesidad fuese cuantitativamente inferior al mínimo constitucional establecido, lo cual provocaría una asignación ineficiente del gasto público. La
inconveniencia de mantener en la propia Constitución estos niveles cuantitativos mínimos de gasto no se pueden contradecir con la afirmación de
que el problema de estos preceptos no s su rigidez constitucional sino
“su falta de cumplimiento”. De ser ello así, sólo se añade una razón más
para su supresión: por lo menos se suprimirá un incumplimiento constitucional.
Comentarios
3.6. Los recursos públicos
3.6.1. Límites constitucionales formales al poder tributario
a) En cuanto al art. 179 debería hacerse referencia a “los elementos esenciales cualitativos y cuantitativos para la configuración del tributo”, con
ello se pretende no cerrar la enumeración de elementos sujetos a reserva
de ley al mismo tiempo que al ser los “esenciales” puede entenderse que
la reserva de ley en materia tributaria no es rígida.
b) En cuanto “al carácter del sistema tributario” debería ser la misma
Constitución la que estableciese el criterio material del sistema fiscal,
pues remitirse a una ley ordinaria para calificar de proporcional o progresivo un sistema no tiene efecto vinculante alguno ya que cualquier ley
ordinaria posterior podrá modificarlo; de otra parte no conviene olvidar que
en la actualidad el sistema tributario paraguayo no es progresivo en absoluto al no contar tan siquiera con un impuesto personal sobre la renta.
Este punto debería ser objeto de especial debate político.
c) En cuanto a la limitación del art. 215, párrafo segundo CNP, se considera excesiva a todas luces ya que convierte la materia tributaria en competencia exclusiva de los plenos de las dos cámaras del Congreso. Esta
prohibición de delegación en las comisiones parlamentarias debería suponer, a fortiori, la prohibición de cualquier delegación legislativa a favor
del reglamento dictado por el Poder Ejecutivo, sobre lo cual nada se dice
en la CNP.
3.6.2. Límites constitucionales materiales al poder tributario
a) La frase del art. 179 primer párrafo hace referencia, sin lugar a dudas,
a dos cosas distintas: la primera parte al principio de justicia en el establecimiento del tributo cuya concreción se realiza en los artículos 180 y
181 siguientes: la segunda parte de la frase se refiere a lo que se suele
denominarse finalidad extrafiscal del tributo y que se encuentra admitida
en todos los ordenamientos modernos. El tributo podrá tener un fin
extrafiscal.
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b) Convendría homogeneizar en los arts. 179 y 180 el término “hecho
generador de la obligación tributaria.
Comentarios
c) La vinculación del principio de capacidad contributiva a los “habitantes”
personas individuales no parece correcta, tanto porque la capacidad económica también lo es de las personas jurídicas o entes sin personalidad
jurídica. Se puede sustituir por “los sujetos llamados a satisfacerlo”.
d) No parece adecuado utilizar a la Constitución como norma jurídica de
exoneraciones o exenciones fiscales. Cosa distinta es que en la Constitución se protejan especialmente estas materias, aunque no tenga que
ser por vía de exención tributaria necesariamente. Excesiva rigidez, que
en ocasiones se puede convertir en amparo constitucional para situaciones de privilegio, como ocurre con la exención a la cultura del art. 83 CNP
y su aplicación a la prensa.
e) Una de las debilidades más notables que se pone de manifiesto entre
los elementos de la “Constitución económica”, y que debería constituir
tema esencial del debate y de la agenda política de los partidos para la
gobernabilidad, es la ausencia de referencias a la necesidad de introducir
un sistema tributario, con un impuesto que recaiga y grave la renta personal. Sistema tributario que debe repartir el coste de los servicios públicos de acuerdo con la “capacidad contributiva” de los sujetos (art. 181
CNP) y que, además de procurar los recursos suficientes para poder
prestar los servicios sociales, debe ser la vía esencial para la legitimación
del sistema de economía de mercado que la Constitución establece,
mediante la redistribución de la renta y de la riqueza.
3.7. El Presupuesto del Estado
a) Seguimos pensando que la norma sobre la aprobación tácita del proyecto de Presupuestos por el transcurso de los plazos debería de
suprimirse pues, además, es incongruente con la prórroga automática de
los Presupuestos en caso de su no presentación por el Ejecutivo o de su
rechazo por el Parlamento (art. 217 CNP). Parece que la lógica indicaría
que la no aprobación en los plazos previstos en la Constitución no tienen
que suponer la aprobación tácita del Proyecto, sino la prórroga de los
Presupuestos anteriores hasta tanto sean aprobados los nuevos.
b) En ningún caso debería poder operar respecto de la Ley de Presupuestos ya que ello supondría dejar a la decisión del Presidente de la República la total actividad pública de las distintas administraciones de la República y la ejecución de la política económica plasmada en el Presupuesto
sin que el Parlamento pueda enjuiciar y controlar los proyectos del Ejecutivo para el ejercicio económico.
c) En definitiva, y sin entrar en este momento en la regulación
pormenorizada que hace la CNP de la Contraloría, cabría plantear que las
funciones de la Contraloría y del Tribunal de Cuentas fuesen asumidas
por un solo órgano, dependiente del Parlamento y totalmente independiente del Presidente de la República y del Poder Ejecutivo. Ahora bien,
si este sistema propuesto lo es de un control a posteriori y “externo” de la
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ejecución del Presupuesto, habría funciones de la Contraloría que deberían seguir realizándose simultáneamente a la ejecución del gasto, pero
por la propia Administración mediante un control “interno” de la ejecución
presupuestaria y dependiente, en consecuencia, del Poder Ejecutivo en
el que quedaría integrado.
Comentarios
3.8. Distribución del poder financiero entre los distintos entes territoriales
3.8.1. Normas generales
Se echa en falta en la regulación constitucional algún precepto sobre la
responsabilidad financiera del Estado respecto de los Departamentos y
municipios ya que es aquél quien tiene el poder tributario normativo; al
igual que se echa en falta la mención a que la ley estatal establezca un
sistema de Fondos territoriales que sirvan de vía financiera para el
reequilibrio e igualación de las distintas partes de la República.
3.8.2. Departamentos
Las asignaciones y subvenciones a los Departamentos deberán estar
previstas en el Presupuesto de la Nación y, en cualquier caso, estar predeterminadas para evitar el máximo de discrecionalidad que impida el
clientelismo político.
3.8.3. Municipios
a)El art. 168.4 debería clarificarse sustituyendo “rentas nacionales” por
“ingresos del Estado”.
b)El art. 202.4 otorga una competencia que parece excesiva quizá no
para la capital Asunción, pero sí probablemente para muchas municipalidades que no tendrán la capacidad administrativa y organizativa para proceder a la recaudación de este tipo de tributos. Habrá que optar entre
mayor eficacia y autonomía municipal.
c) Se propone que la autonomía normativa y la autarquía que se predica
de los municipios (art. 166) se delimite en el sentido de que tendrán
poderes “derivados” dentro del ámbito que les señale la ley del Estado,
como se pone de manifiesto claramente en el impuesto inmobiliario y se
desprende de la regulación de las tasas (art. 168.5).
d) Hay una escasa regulación de la participación de los entes territoriales
inferiores en los ingresos del Estado (art. 168.4). Se debería
constitucionalizar la existencia de Fondos territoriales de nivelación entre
territorios así como las asignaciones con cargo a los Presupuestos del
Estado de asignaciones para proveer de servicios mínimos a los municipios.
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