Resolución del Ararteko, de 23 de Septiembre de 2013

Resolución del Ararteko, de 23 de septiembre de 2013
2013, por la que se recomienda
al Ayuntamiento de Llodio que asuma las obligaciones derivadas del uso público
sobre rasante de una propiedad privada.
privada.
Antecedentes
1. D. (…), actuando en nombre y representación de la comunidad de propietarios
de las viviendas de los edificios (…) 8, (…) 3 y 5 y (…) 1 de Llodio, presentó
una queja en esta institución por la disconformidad con el Decreto nº
756/2011, del 7 de abril del Alcalde de Llodio.
La resolución municipal rechazaba la solicitud de que el Ayuntamiento de Llodio
abonara las obras de conservación de la plaza Untzueta o, en otro caso, lo
gastado por las comunidades y propietarios de los locales comerciales, por el
uso público de una propiedad privada, de conformidad con la normativa que
regula la servidumbre de uso público.
La comunidad de propietarios discrepaba de los motivos aducidos por el
ayuntamiento en la resolución, así como de la motivación complementaria
contenida en los informes técnicos (referencias B-053/11 y G-013/11). La
fundamentación de las alegaciones de la comunidad de propietarios venía
motivada en la recomendación de esta institución de 31 de agosto de 2010,
sobre reembolso de gastos en un espacio privado con servidumbre de uso
público1.
A la vista de la queja y la documentación aportada solicitamos información al
ayuntamiento sobre el régimen urbanístico y el planeamiento que había dado
origen a la ejecución de los garajes y que impuso el gravamen del uso público
peatonal, junto con las condiciones para su ejercicio.
2. El Ayuntamiento de Llodio contestó a nuestra solicitud de información y aportó
diversa documentación que analizaremos y valoraremos pormenorizadamente
en el siguiente apartado junto con la documentación aportada por la comunidad
reclamante, referida tanto a la resolución denegatoria de abono de gastos como
a los informes técnico y jurídico que sirven de motivación al acto administrativo
sobre el que discrepa la comunidad de propietarios.
Finalmente, el Alcalde de Llodio indica en su respuesta que la cubierta del
edificio destinado a garajes, desde su origen, por razón de su diseño y
localización, permite la estancia y paso indiscriminado de peatones para acceso
a los edificios colindantes. Estos antecedentes históricos, al igual que las
1
Resolución del Ararteko, de 31 de agosto de 2010, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Bermeo que
reembolse los gastos realizados por una comunidad de propietarios en un espacio privado con servidumbre de uso
público.
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características de las propias edificaciones, deben tenerse muy presentes para
valorar y solucionar la habitual problemática de reclamación de
responsabilidades o ayudas parciales para reparar elementos existentes
(terrazas, soportales, jardines, etc.) de titularidad privada, pero susceptibles de
un uso público indistinto como es legítimo y habitual en ciudades y pueblos.
A la vista de estos antecedentes, hemos considerado oportuno elaborar esta
resolución, en conformidad con las siguientes:
Consideraciones
1. El Decreto de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Llodio, de 7 de abril de
2011, señala que 4 comunidades de propietarios, solicitan el reintegro de gastos
por la ejecución de obras (no precisadas y sin concretar importe) de conservación
de la denominada “plaza” Untzueta, por razón de ser particular pero de uso
público (no obstante formar parte de la cubierta de un garaje privado).
La resolución determina rechazar, por ser jurídicamente indebida e infundada, la
solicitud de abono que se reclama y, en segundo lugar resuelve:
“Rechazar asimismo que el deterioro y humedades de los garajes existentes
bajo la denominada Plaza Untzueta tenga su causa y suponga responsabilidad
de este Ayuntamiento por el uso público superficial de una propiedad privada,
así como que su naturaleza y regulación se deba corresponder con una
servidumbre de uso público, puesto que es más bien una carga original
relacionada con el diseño, construcción y aprovechamiento de la planta
semisótano destinada a garajes particulares. “
En primer lugar, analizaremos el marco jurídico-urbanístico del ámbito de la
“plaza” citada, según la documentación e información aportada. El ayuntamiento
en su respuesta indica que:
a) Con respecto al régimen urbanístico de los garajes,
garajes y el espacio de uso
público peatonal de referencia, no existe ficha urbanística y plano
específico para los mismos, encontrándose incluidos dentro de la Zona
Vivienda Z.V. 31 (Lateorro Consolidado).
b) Con respecto al planeamiento de origen,
origen la licencia de edificación
concedida por acuerdo de la Comisión Permanente el 11-07-73, es
anterior a la aprobación definitiva el 8-10-74 del Plan Parcial Latiorro por
la Comisión Provincial de Arquitectura y Urbanismo.
Esta licencia concedida inicialmente para 115 viviendas, locales
comerciales y aparcamientos subterráneos se refiere al plano de
urbanización de toda la propiedad que presenta el promotor garantizando
la ubicación de 225 plazas de aparcamiento, una por vivienda, según
señalaba el entonces vigente Plan de Ordenación del Valle, así como
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planos en los que se especifica el acceso peatonal a las viviendas y
jardines de la zona.
En dicho acuerdo también se indica que esta promoción de 225 viviendas
de la manzana se va a incorporar al Plan Parcial de Latiorro, resolviéndose
a nivel técnico, los problemas de integración de dicha manzana.
Finalmente el acuerdo de concesión de la licencia condiciona a que
previamente a la concesión de la licencia de habitabilidad será necesaria la
certificación de la existencia de la urbanización con pavimentación,
aceras, jardines y alumbrado.
En las Normas Urbanísticas del Plan Parcial no constan las condiciones de
ejercicio del uso peatonal indistinto para la parte superior del edificio de
garajes.
c) No consta en el expediente ni licencia de primera utilización, ni de
conformidad de la “urbanización” del espacio de uso público superior a los
garajes. Se aporta como documento indicativo de las dificultades en la
ocupación por la falta de urbanización, el escrito remitido el 11 de octubre
de 1977 por el Alcalde al Gobernador Civil de Álava, sobre la necesidad
de uniformar y supeditar este proyecto de urbanización con el redactado
para el Grupo Francisco Franco que está en tramitación. El alcalde le
informa que una vez aprobado definitivamente el mencionado proyecto
podrá el Ayuntamiento de Llodio conceder las licencias de ocupación de
las viviendas referenciadas.
En suma, estamos ante una licencia urbanística que no determina obligación ni
condicionante específico alguno sobre la urbanización y su conservación, ni
especifica su carácter público o privado, ni de donde se infiere la atribución del
uso público a la plaza. Se indica por parte del alcalde que es una carga original o
en origen, pero sin señalar el título habilitante para el establecimiento de esa
carga original ni su contenido obligacional para los particulares.
El acuerdo de concesión de la licencia urbanística se refiere al “vigente Plan de
Ordenación del Valle” y debemos suponer, al no informarnos de ello el
Ayuntamiento en su respuesta, que aquel planeamiento vigente nada especificaba
sobre este particular.
Desde luego, la obligación tampoco pudo ser impuesta por el Plan Parcial Latiorro
que es posterior a la concesión de la licencia de edificación, sin perjuicio de que,
de conformidad con el condicionante de la licencia de edificación, se estableció la
obligación de resolver ”a nivel técnico” los problemas de integración de la
manzana en el citado plan parcial. A estos efectos, cabe indicar que la licencia
urbanística es un acto administrativo de autorización por cuya virtud se lleva a
cabo un control previo de la actuación proyectada por el solicitante verificando si
se ajusta o no a las exigencias de la ordenación vigente en el momento de
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concederse, de tal forma que el promotor materializó el aprovechamiento de la
parcela con el cumplimiento de las cargas exigidas y, en concreto, a los efectos
que aquí interesan, con la certificación de la existencia de la urbanización con
pavimentación, aceras, jardines y alumbrado.
Por tanto, hasta lo aquí indicado el planeamiento vigente en el momento de
concederse la licencia urbanística, no arroja ninguna luz sobre de donde deriva la
supuesta obligación “en origen” y su alcance.
2. La legalidad vigente al tiempo de concederse la licencia era la Ley de 12 de mayo
de 1956, de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana.
En principio, según esta Ley las licencias de edificación quedaban condicionadas
al cumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 67, que determinaba
lo siguiente:
“1. El suelo urbano estará sujeto a la limitación de no poder ser edificado
hasta que !a respectiva parcela, por contar con los servicios mínimos de
urbanización a que se refiere el artículo sesenta y tres, mereciere la
calificación de solar.
2….
3. Los propietarios de terreno de suelo urbano deberán:
·a) Ceder los terrenos viales y de parques y jardines y costear la urbanización
del modo y en la proporción a que se refiere el artículo ciento catorce; y
b) Edificar los solares bajo la carga de expropiación, en el plazo _que rija
según el artículo ciento cuarenta y dos.”
A su vez, el artículo 114, referido a las disposiciones generales de los distintos
sistemas de actuación, determina que los propietarios de fincas emplazadas en
sectores que fueren objeto de urbanización, en justa compensación a los
beneficios que su ejecución habrá de reportarles, deberán ceder los terrenos libres
de gravámenes y costear las obras, del modo y en la proporción establecidos por
el planeamiento.
Así, la regla general en cualquiera de los sistemas de ejecución del planeamiento
era que los propietarios tenían la obligación de ceder los terrenos libres que el
planeamiento determinara, costear la urbanización correspondiente y edificar los
solares. Una vez cedida la urbanización a la administración, ésta asumía la
obligación de su mantenimiento y conservación.
Frente a esta regla general de ceder los terrenos viales y de parques y jardines, la
regulación preveía supuestos como el de las urbanizaciones particulares. En algún
documento de los manejados en esta queja se menciona que estamos ante una
urbanización privada (así el informe jurídico del Técnico de Administración General
del Ayuntamiento de Llodio de 6 de abril de 2011). El artículo 41 de esta Ley se
refiere a las urbanizaciones particulares y obliga a que estos proyectos consignen,
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necesariamente, la previsión sobre la futura conservación de las obras y los
compromisos que se hubieren de contraer entre el urbanizador y el Ayuntamiento,
y entre aquel y los futuros propietarios de solares.
Ahora bien, la posible consideración de la actuación como urbanización particular,
no se infiere de la documentación e información facilitada. Tal como hemos
indicado en el apartado anterior, se utiliza en todo momento el término
“urbanización” sin adjetivos. En todo caso, incluso la calificación como
urbanización particular, además de la circunstancia de que no se hubieran
establecido los pactos debidos para la futura conservación de las obras, no daría
respuesta al origen de la carga impuesta a los propietarios privados del uso
público del espacio en superficie, carga que resultaría contradictoria con el propio
carácter de una urbanización particular. Una cosa es el uso conforme al plan de
los espacios libres de edificación de carácter privado en una urbanización
particular y otra distinta es la carga impuesta de destinar un espacio de titularidad
privada al uso público en superficie.
Finalmente, cabe citar la otra opción prevista por la Ley del Suelo de 1956, que
no es otra que la posibilidad de constituir servidumbres cuando no fuere menester
la expropiación sobre el dominio, según el derecho privado o administrativo, bien
a través de convenio o mediante su imposición (artículo 55.1). Esta posibilidad
está prevista en aquellos casos en los que para la ejecución de un plan no fuere
menester la expropiación del dominio y bastare la constitución de alguna
servidumbre sobre el mismo.
De lo indicado en este apartado, cabe reseñar que en la regulación de la Ley del
Suelo de 1956 la regla general era la cesión de la urbanización destinada a
terrenos libres a la Administración. Por otra parte, la calificación de la
urbanización como “particular”, aparte de que no tenga ningún soporte
documental, tampoco solventaría la carga “impuesta” de soportar el uso público
en superficie de la plaza, por resultar en principio contradictoria con el propio
carácter de las urbanizaciones privadas. De ahí que, a nuestro entender, la figura
de la servidumbre de uso público, en defecto de convenio, pacto o planeamiento
que sustente las relaciones recíprocas, podría servir para determinar el contenido
jurídico de los derechos y obligaciones de las partes.
3. Ello nos lleva a analizar la fundamentación jurídica de la resolución de la
Alcaldía-Presidencia, que niega que la naturaleza y regulación se deba
corresponder con una servidumbre de uso público, al indicar que la carga original
está relacionada con el diseño, construcción y aprovechamiento de la planta de
semisótano destinada a garajes particulares.
La motivación de la resolución municipal a este respecto se contiene en el
informe jurídico emitido por el Técnico de Administración General, Jefe del Área
de Urbanismo y Medio Ambiente, de 6 de abril de 2011 (en adelante informe
jurídico). Sin entrar en las aseveraciones gratuitas además de innecesarias que
realiza el técnico municipal sobre la resolución de esta institución de 31 de agosto
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de 2010, referenciada en los antecedentes, analizaremos las consideraciones
jurídicas que motivan la desestimación de la solicitud de las comunidades de
propietarios reclamantes.
El informe, en primer lugar, se refiere a la existencia de un deber de conservación
de bienes inmuebles vinculado con la función social de la propiedad privada y con
los derechos y deberes de su régimen estatutario, recomendando estudiar las
normas legales sobre los deberes legales de los propietarios privados respecto al
mantenimiento ordinario y extraordinario de sus bienes.
La normativa que menciona (Constitución, Ley de Propiedad Horizontal (LPH),
Texto _Refundido de la Ley del Suelo de 2008 (TRLS), Ley del Suelo y Urbanismo
del País Vasco -LSU), no resuelve en absoluto el problema de fondo que plantea
la queja.
Las obligaciones de la comunidad de propietarios de la LPH se refieren al
mantenimiento de sus propiedades privadas, pero no regula los derechos y
obligaciones con respecto a terceros beneficiarios del uso en parte de esa
propiedad privada, que es a lo que nos estamos refiriendo en este caso. El
artículo 10 de la LPH que cita el informe, se refiere a los supuestos en los que el
propietario es usuario de la cosa, pero no del nudo propietario titular del espacio
que por” imposición municipal” está destinado a un uso público.
Con respecto a las menciones del régimen urbanístico del derecho de propiedad
del suelo que consagra el artículo 7.1 y 9 del TRLS/2008, efectivamente el
régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario, como se encarga de
subrayar el informe técnico. En tal sentido, justamente, resulta necesario conocer
la vinculación a los concretos destinos del uso público del espacio de la plaza, es
decir en virtud de qué legislación y ordenación urbanística se ha impuesto la
“carga original”, conocimiento que tal como hemos señalado anteriormente no ha
quedado acreditado, de tal forma que se desconoce propiamente tanto el origen
como su contenido “estatutario”.
La administración únicamente puede imponer las cargas urbanísticas que, de
conformidad con la Ley, se concreten en el planeamiento correspondiente. Este
principio es una constante en la legislación urbanística, tanto en la Ley del 56,
vigente cuando se concedió la licencia y se ejecutó la urbanización, como en las
sucesivas legislaciones urbanísticas que han regido la materia. Así la sentencia del
Tribunal Supremo (referida al Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 pero
perfectamente extrapolable al régimen de la Ley del 56), de 1 de febrero de 1999
determina:
“TERCERO.- El articulo 67 del Reglamento de Gestión Urbanística establece
que la conservación de las obras de urbanización y el mantenimiento de las
dotaciones e instalaciones de los servicios públicos serán de cargo de la
Administración actuante, una vez que se haya efectuado la cesión de
aquellas, salvo el supuesto previsto en el articulo siguiente, en que tal
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obligación es asumida por los propietarios del polígono o unidad urbanizada,
cuando así se imponga por el Plan de Ordenación o por las bases de un
programa de actuación urbanística o resulte expresamente de las
disposiciones legales, en cuyo caso los propietarios de dicho ámbito han de
integrarse en una Entidad de conservación, obligatoriamente, tal como
dispone el articulo25.3 del propio Reglamento de Gestión Urbanística.”
Urbanística
En tal sentido, la mención que el informe jurídico realiza al deber de conservación
de las obras de urbanización en los supuestos de las urbanizaciones particulares
(artículo 197.3 de la LSU) ha quedado respondido en los apartados anteriores, al
no constar tal situación excepcional derivada del planeamiento de origen. Por el
contrario, el vigente artículo 197.1 de la LSU viene a coincidir con lo indicado, al
determinar que la urbanización, desde su entrega y recepción por la
administración conlleva el deber de conservación por parte del ayuntamiento. No
obstante, los propietarios de los terrenos quedarán obligados a costear la
conservación de las obras de urbanización cuando así se imponga, de forma
justificada y necesariamente con carácter temporal, por el planeamiento o por el
programa de actuación urbanizadora o resulte expresamente de disposiciones
legales.
A nuestro entender, no se discuten las obligaciones de los propietarios privados
con respecto a sus bienes privados, sino que el objeto de discusión es si los
reclamantes deben asumir todas las obligaciones que puedan derivarse por razón
de la carga impuesta “en origen” del uso público de un espacio privado o si, por
el contrario, el titular beneficiario de ese uso público, es decir el ayuntamiento,
tiene alguna obligación en función del aprovechamiento público que realiza. El
planteamiento municipal parece que quiere negar la existencia de una relación
jurídica con los correspondientes derechos y obligaciones de las partes, es decir
entre quien tiene la carga y quien la disfruta, pero lo cierto es que tal relación a
nuestro entender existe y lo que se trata de dilucidar es el contenido de esa
relación.
4. El informe jurídico señala que “… más que una detracción o gravamen impuesto
por el Ayuntamiento sobre una propiedad ajena, por razón de su diseño,
naturaleza y localización, la impropiamente denominada “plaza” Untzueta, desde
su origen, tiene la función de espacio de uso público peatonal
peatonal (además de ser
parte exterior de la cubierta de un semisótano destinado a garajes). En otras
palabras, desde su construcción por Bastola, S.A., esta cubierta privada tiene la
“carga” de soportar su uso público peatonal (carga en sentido técnico jurídico:
algo que hay que hacer o cumplir para obtener un beneficio o evitar un perjuicio)
no es un gravamen posterior o detracción a la propiedad impuesta por el
Ayuntamiento.”
Continúa señalando el informe que “… hay que destacar en este caso (como en
otros de Llodio….) el hecho de no ser un uso propiciado o potenciado por el
Ayuntamiento sino herencia de la ciudad edificada y uso urbanístico consolidado
como preexistente por el planeamiento.”
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Las cargas urbanísticas las impone el ayuntamiento en virtud de la potestad que
en materia urbanística le confieren las leyes. Ya en tiempos de la Ley del Suelo de
1956 se establecía que la competencia urbanística en orden al régimen del suelo
procurará que el suelo se utilice en congruencia con la utilidad pública y la función
social de la propiedad, debiendo el planeamiento, entre otras facultades
establecer espacios libres para parques y jardines públicos en cada polígono, en
proporción adecuada a las necesidades colectivas y no inferior al diez por ciento
de la superficie (artículo 1).
El ayuntamiento, en el ejercicio de sus competencias, dio el visto bueno a una
urbanización concreta, aplicando la legalidad urbanística en aquel momento y en
cumplimiento del Plan General entonces en vigor que, necesariamente, debía dar
cobertura al diseño proyectado, estableciendo la compatibilidad de usos privados
y públicos que estimaron oportunos para el concreto espacio ordenado. Además,
tales usos han sido consolidados en el planeamiento vigente. Toda ciudad
evoluciona y es dinámica y en tal sentido siempre hay una herencia que se recibe,
aunque en el ejercicio de las potestades urbanísticas la administración
competente siempre tiene la opción de potenciar, modificar, rectificar e incluso
eliminar los usos urbanísticos al revisar su planteamiento general.
En suma, el contenido “estatutario” de la propiedad resulta ser el previsto en su
régimen urbanístico, dado que es la ordenación urbanística la que vincula el suelo
a los destinos correspondientes y le atribuye los usos permitidos mediante la
clasificación y la calificación urbanística pertinentes y todas estas facultades
competen al ayuntamiento.
Según el informe del arquitecto municipal, la situación edificatoria que combina
usos privados (generalmente destinados al uso de guardería-aparcamiento) bajo
rasante y usos públicos a nivel de rasante o planta baja resulta habitual en las
zonas de uso residencial de alta densidad del municipio de Laudio/Llodio, tanto en
las zonas de edificación consolidada con anterioridad a la aprobación del vigente
planeamiento general como en las zonas resultantes de la ejecución del vigente
Plan General de Ordenación Urbana.
De la importancia de esta solución de ordenación urbanística da idea el hecho de
que, aproximadamente, un 20% del total de zonas del suelo urbano con uso
predominante de vivienda con edificación consolidada con anterioridad al vigente
planeamiento general y otro tanto, es decir en otro 20 % de las zonas, como
resultado del vigente planeamiento, tienen aprovechamientos privados bajo
rasante y usos públicos a nivel de rasante.
Por tanto, a la vista de estas cifras no es sólo que estemos ante una solución
urbanística que se ha heredado de los planes antiguos, sino que ha seguido
potenciándose en el vigente planeamiento general.
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Ante una situación que afecta a amplias zonas urbanas del municipio, el vigente
Plan General de Ordenación Urbana clasifica los usos según el régimen de
propiedad del suelo y/o la edificación y distingue entre usos públicos, usos de la
administración pública, uso de la administración pública sobre propiedad privada y
usos privados (1.4.15).
Así, indica que se incluirán en el apartado de uso de la Administración Pública
sobre propiedad privada, aquellos espacios que estando por el Planeamiento
destinados a estar incluidos en las áreas de propiedad privada, el propio
Planeamiento les impone de manera expresa servidumbres de paso público o de
utilización pública en su subsuelo, suelo o vuelo, según la siguiente casuística
(artículo 1.4.18):
•
•
Los espacios de propiedad privada destinados en el subsuelo a un uso
privado y en la superficie a un uso público de espacio libre, itinerario
peatonal o calzada rodada
Cualquier otra modalidad que suponga una servidumbre o restricción a la
propiedad privada del suelo, es decir a las denominadas áreas para usos
privados.
El informe del arquitecto municipal señala que para la zona ZV.31 (Latiorro
consolidado) el Plan admite las tres posibilidades reguladas en el artículo 1.4.15,
sin que la normativa establezca en esta zona (Z.V.31) diferencias de tratamiento
urbanístico para cada una de las tres modalidades y añade que en la totalidad de
las zonas en las que es habitual esta situación edificatoria el tratamiento
urbanístico normativo de los usos públicos y privados es sustancialmente
idéntico. Las normas específicas de ordenación de la esta Zona se difieren al Plan
Leteorro, que tampoco regula el régimen jurídico sobre este particular.
Así, partiendo de que existe un uso público de un espacio privado, aunque
desconozcamos el título que dio origen a ese derecho y en defecto de régimen
jurídico propio que regule las condiciones para su ejercicio, el Código Civil
determina que en defecto de leyes y reglamentos especiales, todo lo referente a
las servidumbres establecidas para la utilidad pública o comunal se regirá por las
disposiciones del presente título (artículo 550 del C.C.). Además, el vigente Plan
General se refiere a las servidumbres para estos supuestos, aunque no defina el
régimen jurídico propio.
Llegados a este punto, a nuestro entender, resulta de plena aplicación la
consideración primera de nuestra resolución, de 31 de agosto de 2010, que
señalaba:
“La proliferación de los espacios que tienen un aprovechamiento privado en el
subsuelo, habitualmente garajes, junto con un uso público en superficie
destinado a plaza o zona verde, ha sido propiciada y potenciada por las
administraciones locales en los instrumentos de planeamiento urbanístico.
Esta fórmula ha resultado idónea para compatibilizar los usos privados con los
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usos públicos, sobre un recurso como el suelo que siempre es limitado y como
solución a la demanda de aparcamientos para vehículos en los municipios.
Con todo, esta compatibilidad de usos también ha traído consigo problemas
en las relaciones recíprocas que, en su momento, no se tuvieron en cuenta y
que ahora, caso por caso, hay que solventar.
La legislación urbanística2, tradicionalmente, ha previsto que cuando, para
garantizar el uso público de un espacio, sea suficiente la constitución de una
servidumbre, se establezca esta alternativa frente a la expropiación, según la
regulación prevista en el derecho privado o administrativo.
Una vez que el planeamiento urbanístico legitima el establecimiento de la
servidumbre de uso público sobre un espacio privado como la mejor opción
para el interés público, debieran ser las normas urbanísticas del propio Plan o
los correspondientes documentos de desarrollo los que regularan, de manera
pormenorizada, los derechos y obligaciones tanto del propietario como de la
administración beneficiaria.
Sin embargo, en muchas ocasiones y sobre todo en actuaciones más o menos
antiguas, no están plasmados los derechos y obligaciones recíprocas que las
partes asumen, por lo que en defecto de pactos, acuerdos o lo que el
planeamiento determine, resulta necesario acudir a la regulación que el Código
Civil realiza sobre la servidumbre voluntaria, para solventar los conflictos que
se generan entre los afectados y el ayuntamiento.
El artículo 531 del Código Civil determina que pueden establecerse
servidumbres en provecho de una comunidad a quien no pertenezca la finca
gravada. Por su parte, el artículo 543 del Código Civil regula los derechos y
obligaciones entre las partes (el propietario del predio sirviente y el
ayuntamiento), correspondiendo al titular de la servidumbre el mantenimiento
y reparación de la cosa para permitir la continuación del uso público previsto.”
En parecidos términos se pronuncia también la sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Castilla y León, de 30 de abril de 2008, para un supuesto en el que
había un uso público en superficie y un aprovechamiento de garajes bajo rasante.
Así el fundamento de derecho cuarto, con referencia a la STS de 1 de febrero de
1999, a la que antes nos hemos referido, señala que:
Del contenido de dicha sentencia resulta que desde el momento en que ese
espacio de uso público es cedido al Ayuntamiento para que pueda usarse
conforme a su destino, no ofrece ninguna duda que los gastos de
conservación que conlleve ese uso deberá correr a cargo del Ayuntamiento, y
no solo por corresponder esta competencia al Ayuntamiento en términos
generales y como premisa, sino porque además en el presente caso no se ha
2
Artículo 181.1 de la vigente Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo o artículo 68 de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, T. R. de 9 de abril de 1976.
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contemplado en su momento ni aprobado al respecto que tal obligación sea
asumida por los propietarios del polígono o unidad urbanizada por imponerlo el
Plan de Ordenación o por resultar de las bases de un programa de actuación
urbanística o por resultar expresamente de las disposiciones legales, en cuyo
caso los propietarios de dicho ámbito habrían de haberse integrado en una
Entidad de conservación, obligatoriamente, lo que tampoco ha ocurrido.”
…
“Por tanto, la normativa administrativa trascrita es clara al respecto al prever a
cargo del Ayuntamiento la obligación de llevar a efecto las obras de
conservación y mantenimiento de tales zonas de uso público; pero es que
también si se acudiera a la normativa del Código Civil, como lo hace la parte
apelada, y considerásemos que estamos ante una servidumbre de uso público,
según el art. 543 del C.Civ., corresponde según la aplicación analógica de
este precepto al titular del predio dominante, en este caso al titular de la
servidumbre realizar "las obras necesarias para el uso y conservación de la
servidumbre"; y si considerásemos que estamos ante un derecho real de uso,
ya lo sea por aplicación analógica del art. 528 como por aplicación analógica
del art. 500, ambos del Código Civil, no ofrece ninguna duda que corresponde
al Ayuntamiento como titular del uso público la obligación de llevar a cabo las
reparaciones ordinarias que necesiten las cosas dadas en uso.”
5. Señalado lo anterior, interesa valorar el alcance de la responsabilidad tanto de la
administración municipal como de las comunidades propietarias de los garajes,
una vez considerado que el ayuntamiento tiene que asumir las obligaciones que
deriven por el uso público sobre rasante de una propiedad privada.
La resolución de alcaldía que rechaza la solicitud de abono que se reclama,
determina en segundo lugar que:
“Rechazar asimismo que el deterioro y humedades de los garajes existentes
bajo la denominada Plaza Untzueta tenga su causa y suponga responsabilidad
de este Ayuntamiento por el uso público superficial de una propiedad privada,
así como que su naturaleza y regulación se deba corresponder con una
servidumbre de uso público, puesto que es más bien una carga original
relacionada con el diseño, construcción y aprovechamiento de la planta
semisótano destinada a garajes particulares. “
El informe emitido por el arquitecto técnico municipal, Jefe del Área de Obras,
Servicios y Mantenimiento, el 4 de abril de 2011, menciona que la cuestión ha
sido tratada en numerosas ocasiones, sin que en nada hayan cambiado los
criterios de aplicación para la asunción por parte del Ayuntamiento de los costes
derivados de la reparación solicitada.
Sobre este particular, señala como antecedente, el informe de 25 de mayo de
1990, que indicaba que:
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“Habiéndose realizado una inspección de las humedades y su transmisión al
garaje inferior, se han observado tanto sus consecuencias en el interior, como
su procedencia de la plaza superior, resultando todo ello consecuencia, o bien
de la inexistencia de impermeabilización de los elementos de cubierta y
contorno ó bien por deterioro de la misma(……).En opinión del técnico
informante, parece que los propietarios de los garajes deben de protegerse de
la incidencia de agentes externos, sin perjuicio del criterio jurídico que pueda
evacuarse al efecto.”
El arquitecto técnico señala que el contenido del citado informe sigue vigente y
amplia sus reflexiones indicando que el término plaza y la realidad constructiva es
que la denominada plaza no es tal, sino la cubierta de los garajes privados, a la
que se atribuye un uso público
público.
úblico Desde un principio, las humedades se han
producido por fisuras producidas en los encuentros con fachadas, antepechos
perimetrales o encuentros con los sumideros, todos ellos elementos constructivos
del volumen edificado para los garajes.
Además, indica que: “El estado de conservación del pavimento del espacio de uso
público llamado Plaza Untzueta, no es diferente al de la mayoría del resto del
municipio, pudiendo ser mantenido o mejorado a criterio municipal, ya que no es
el estado del pavimento, la causa de las humedades que se producen. Este
comentario, se expone ya que aunque no se indique nada al respecto, también
existen criterios de colaboración de las administraciones en situaciones que
puedan considerarse análogas, siempre que la colaboración se pudiera producir en
elementos constructivos situados por encima de la impermeabilización.”
A nuestro entender, tal como ya hemos tenido ocasión de indicar en otras
ocasiones, las obligaciones de la Administración municipal por los derechos de
uso que dispone sobre una propiedad ajena, deben referirse a aquellos elementos
constructivos y de mobiliario urbano necesarios para atender la finalidad pública a
la que se destina la cubierta y, en tal sentido, la impermeabilización y demás
elementos constructivos por debajo de aquella deben ser a cargo,
exclusivamente, del que obtiene el aprovechamiento lucrativo privado, es decir las
comunidades de propietarios afectadas.
El único matiz o precisión sobre este particular, que ya apuntábamos en nuestra
recomendación de 31 de agosto de 20103, es que por el efecto de las
características constructivas de este tipo de edificaciones de los años 70, con
sistemas de impermeabilización que exigen su renovación cada diez o quince
años, resultaría que los propietarios del garaje se harían cargo indefinidamente de
la reposición del pavimento cuando la renovación no venga dada por el estado de
conservación propiamente, sino por mor de la necesidad de levantar el pavimento
para actuar sobre la impermeabilización.
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Ver nota 1
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Así, sólo bastaría alegar esta circunstancia, para que el espacio de uso público
fuera renovado a costa exclusivamente de los propietarios de los garajes cada vez
que fuera necesaria la intervención sobre la impermeabilización, además de tener
que hacerse cargo de otras actuaciones relativas a la necesidad de adecuar el
diseño de los espacios públicos a la normativa en cada caso en vigor (p.e.:
accesibilidad). Ahora bien, tampoco ello puede representar que cada vez y en el
momento en que los propietarios requieran levantar el pavimento, el ayuntamiento
deba hacerse cargo de su reposición.
De ahí que planteemos que debería regularse esta cuestión determinando, entre
otros, aspectos tales como:
•
•
•
•
Los criterios generales de actuación ante estas situaciones. Por ejemplo:
vida útil media del pavimento.
El procedimiento para su tramitación: documentación a presentar,
presupuestos, plazos, informes técnicos.
Aprobación de la colaboración, programación según disponibilidad
presupuestaria, pautas sobre este particular (p.e. compromisos
económicos anuales, prioridades por circunstancias y antigüedad de los
espacios, etc.)
Alcance de la colaboración municipal: además del pavimento y sus
características, los elementos de mobiliario urbano a valorar, costos de las
mejoras que resulten como consecuencia de la adecuación a las nuevas
normativas tales como la accesibilidad a considerar, etc.
De hecho, el informe jurídico señala que “No obstante, el Ayuntamiento
pacíficamente colabora en estas situaciones en el mantenimiento ordinario
(limpieza, alumbrado, mobiliario, etc.) de este tipo de espacios de uso
comunitario, donde los primeros y más frecuentes usuarios son los vecinos
residentes y propietarios de locales.”
Por lo tanto, el ayuntamiento ya se hace cargo de una parte de las obligaciones
derivadas por el uso público del espacio, aunque quedaría pendiente de
determinar y asumir aquellos aspectos derivados del mantenimiento que no tiene
carácter ordinario.
En conclusión, esta regulación municipal representaría un marco jurídico claro de
los derechos y deberes tanto para las comunidades de propietarios afectadas
como para la administración. Esta situación edificatoria singular que combina
usos privados bajo rasante con usos públicos a nivel de rasante o planta baja
requiere, a nuestro entender, de una solución global y definida con vocación de
medida duradera a futuro y máxime cuando en aproximadamente en un 40% de
las zonas del suelo urbano residencial existen espacios de este tipo.
Según las consideraciones expuestas, sobre la concreta reclamación formulada
por las comunidades de propietarios que se dirigieron a esta institución,
estimamos que el Ayuntamiento de Llodio debiera revisar la resolución
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denegatoria de abono de los gastos generados por las obras de conservación del
espacio de uso público, previos los trámites que resulten pertinentes. Esta
resolución, debiera tener en cuenta, entre otros, la antigüedad de la urbanización
a la hora de valorar el grado de participación del ayuntamiento en los gastos
generados en la renovación del espacio en cuestión, en la parte derivada por el
uso público del espacio privado.
Por todo ello, en conformidad con lo preceptuado en el artículo 11 b) de la Ley
3/1985, de 27 de febrero, por la que se crea y regula esta institución, se eleva la
siguiente:
RECOMENDACIÓN
1. Que el Ayuntamiento de Llodio reconozca a las comunidades de propietarios
reclamantes, previa presentación del desglose y la documentación que se
estime pertinente, el derecho a recibir la compensación por los gastos
generados en el espacio de uso público sobre propiedad privada
denominado “plaza” Untzueta.
2. Que los elementos constructivos y de mobiliario urbano a considerar en los
gastos a compensar por el ayuntamiento deben corresponder a los derivados
del uso público de la cubierta, mientras que la impermeabilización y demás
elementos constructivos por debajo de aquella deben ser a cargo,
exclusivamente, del que obtiene el aprovechamiento lucrativo privado, es
decir las comunidades de propietarios.
3. Que el Ayuntamiento de Llodio regule, en ejercicio de su potestad
reglamentaria y urbanística los derechos y obligaciones por el uso público de
los espacios sobre propiedad privada de los que es titular.
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