1 APROXIMACIÓN A LOS CONCEPTOS DE

APROXIMACIÓN A LOS CONCEPTOS DE INTERÉS COLECTIVO Y DIFUSO EN
DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL*
Eloísa Carbonell Porras
Catedrático de Derecho Administrativo
I. Planteamiento; II. Los intereses colectivos en la legislación preconstitucional, y su
reconocimiento en la Constitución y la LOPJ; III. Una distinción no perfilada técnicamente
como punto de partida; IV. La legislación reguladora del procedimiento administrativo de 1992;
V. La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1998; VI. La Ley de
Enjuiciamiento Civil de 2000; VII. ¿Cabe diferencia el interés difuso y el colectivo en el orden
contencioso-administrativo? A propósito de la nueva letra i) del art. 19. 1 de la LJCA
I. Planteamiento
El derecho constitucional a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la
jurisdicción supuso un cambio significativo en la legitimación que reconocía la Ley reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956, que ha culminado con la vigente Ley
29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Su exposición de
motivos subraya que «nadie, persona física o jurídica, privada o pública, que tenga capacidad
jurídica suficiente y sea titular de un interés legítimo que tutelar, concepto comprensivo de los
derechos subjetivos pero más amplio, pueda verse privado del acceso a la justicia». A tal fin, el
artículo 19 contempla ampliamente la legitimación activa en el proceso contenciosoadministrativo, pues, junto a la general de las personas físicas y jurídicas «que ostenten un
derecho o interés legítimo», se reconoce también la de otros sujetos jurídicos, públicos y
privados, incluyendo la de las «corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a
que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa
de los derechos e intereses legítimos colectivos» —letra b)—. Se acoge así expresamente en el
orden contencioso-administrativo una idea de legitimación que, desde 1985, contempla la LOPJ,
*
Este trabajo, en homenaje al Profesor Juan Alfonso Santamaría Pastor, ha sido realizado en el
marco del Proyecto I+D+i del Plan Nacional titulado Los intereses colectivos: representación y
defensa ante la Administración y los tribunales. Las "otras" legitimaciones (Referencia
DER2011-26080) del que soy Investigadora Principal, así como como de los proyectos del Plan
de Acción propia de la Universidad de Jaén con referencias UJA2013/08/50 y UJA2014/05/04,
todos integrados en el en la Universidad de Jaén integrado en el Grupo de Investigación del
Plan Andaluz de Investigación, Desarrollo e Innovación (PAIDI) SEJ-317. Una versión más
amplia puede encontrarse en E. CARBONELL PORRAS, «Los intereses colectivos en la
jurisdicción contencioso-administrativa», n la obra colectiva Intereses colectivos y legitimación
activa, dirigida por E. CARBONELL PORRAS, y coordinada por R. CABRERA MERCADO,
Thomson Reuters-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2014, págs. 33-104.
1
cuyo artículo 7. 3, se refiere a la protección por los juzgados y tribunales de los derechos e
intereses legítimos «tanto individuales como colectivos».
El reconocimiento de unos intereses que, calificados como colectivos o difusos, permiten
acceder a los tribunales superando los tradicionales planteamientos personalistas no han pasado
desapercibidos para la doctrina1. Incluso se ha afirmado que la actual evolución de la
legitimación activa en el proceso contencioso-administrativo está condicionada por el progresivo
reconocimiento de los intereses colectivos y su defensa jurisdiccional por las organizaciones
creadas para ello2.En efecto, el legislador del siglo XXI ha comenzado a dedicar específica
atención a esta cuestión, reconociendo con mayor o menor claridad, la legitimación en defensa
de intereses colectivos. Con esta legitimación se contribuye, al menos en teoría, a facilitar el
control sobre la Administración, al superarse la clásica vinculación entre la legitimación y la
titularidad de situaciones jurídico-activas individualizadas, sin necesidad de consagrar la acción
pública.
Con carácter general, el reconocimiento de la legitimación activa en defensa de los
intereses colectivos presupone la intervención del legislador, que habilita expresamente a unas
determinadas organizaciones que son las que asumen la titularidad del interés colectivo, e
implica un plus sobre la legitimación que corresponde a cualquier persona, física o jurídica,
titular de derechos subjetivos e intereses legítimos3. La legitimación activa de las organizaciones
1
Diversos autores han prestado especial atención en los últimos tiempos al reconocimiento de
los intereses legítimos colectivos, vid, en particular las monografías de J. SILGUERO
ESTAGNAN, La tutela jurisdiccional a través de la legitimación de los grupos, Madrid,
Dykinson, 1995; Mª I. GONZÁLEZ CANO, La protección de los intereses legítimos en el
proceso administrativo, Valencia, Tirant lo Blanch, 1997; P. GUTIÉRREZ DE CABIEDES E
HIDALGO DE CAVIEDES, La tutela jurisdiccional de los intereses supraindividuales:
colectivos y difusos, Pamplona, Aranzadi, 1999; J. C. CABAÑAS GARCÍA, La tutela judicial
del tercero: estudio sobre la legitimación indirecta, individual y colectiva en el proceso civil,
Madrid, Dijusa, 2005; y M. JIMÉNEZ MEZA, La legitimación administrativa para la defensa
de los intereses legítimos y los derechos subjetivos (Procedimiento administrativo, tributario y
contencioso-administrativo), 2º ed. San José, Mundo gráfico, 1998.
2
Vid. F. CORDÓN MORENO, El proceso contencioso-administrativo, Pamplona, Aranzadi,
1999, pág. 104 ss, así como «De nuevo sobre la legitimación», en RDPr, núm. 1, 1997, pág. 77
ss.
3
Desde esta perspectiva, como he analizado con detalle, debe diferenciarse la legitimación en
defensa de los intereses colectivos de otros supuestos con los que presenta cierta conexión como
es la defensa colectiva de un derecho/interés legítimo individual o la representación por la
organización de uno de sus asociados. Vid. E. CARBONELL PORRAS, «Los intereses legítimos
colectivos en el proceso contencioso-administrativo», en la obra colectiva Derechos
fundamentales y otros estudios en homenaje al prof. Dr. Lorenzo Martín-Retortillo, dir. L.
Martín Rebollo, Zaragoza, Ed. Gobierno, Cortes y Justicia de Aragón, Caja Inmaculada, Ibercaja
2
representativas de intereses colectivos debe analizarse sobre la base de nuestro Derecho positivo,
pues distintas normas se han referido a este tipo de intereses en los últimos tiempos. A este
efecto, partimos ahora de una noción de interés colectivo coloquial, no perfilada técnicamente ni
dogmática, sino opuesta al interés individual de una determinada persona física que acude a la
jurisdicción como titular de un derecho subjetivo o un interés legítimo. La legitimación general
del artículo 19. 1. a) de la LJCA comprende a las personas jurídicas que, obviamente, también
son titulares de situaciones jurídico activas frente a la Administración pública. Sin embargo,
debe notarse que lo que se pretende es precisar la legitimación que corresponde a ciertas
organizaciones en defensa de unos intereses que sean susceptibles de calificarse como colectivos,
y, por tanto, diferentes de los individuales, aunque no siempre resulta sencillo precisar cuándo
están legitimadas en cuanto son titulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo como
cualquier otro sujeto de derecho y cuando están legitimadas para la defensa de los intereses
colectivos.
Sin perjuicio de estas cuestiones, lo cierto es que no resulta sencillo delimitar qué se
entiende por interés legítimo colectivo y sus posibles diferencias con la idea de interés difuso, si
es que puede sentarse tal diferencia. Se trata, sin duda, de un tema históricamente complejo. Aun
siendo plenamente consciente de las dificultades, seguidamente se intenta aportar algo de luz a
estas nociones sobre la base de nuestro Derecho positivo y las diferencias que al respecto deben
establecer en el proceso civil y en el proceso contencioso-administrativo.
III. Los intereses colectivos en la legislación preconstitucional, y su reconocimiento en la
Constitución y la LOPJ
La defensa de los derechos e intereses de los ciudadanos frente a la Administración ha
estado tradicionalmente condicionada por la perspectiva personalista e individualista que
caracteriza nuestro ordenamiento jurídico y los de los países de nuestro entorno. Por ello, las
normas relativas a la defensa de las situaciones jurídico-activas de los administrados hacían
referencia a los intereses “personales”, idea que ponía de manifiesto que afectaban a unos
concretos sujetos que eran los titulares del correspondiente interés. Esta perspectiva
individualista del interés, por asimilación también con los derechos subjetivos, estaba presente en
la Ley de Procedimiento Administrativa de 1958 y su concepto general de interesado. No
obstante, su artículo 130, en relación con la participación en el procedimiento de elaboración de
y Facultad de Derecho de la Universidad de Zaragoza, 2008, Tomo II, págs. 1395-1426. Una
actualización de este trabajo que lleva por título «La legitimación en defensa de los intereses
legítimos colectivos ante la jurisdicción contencioso-administrativa: delimitación y distinción de
supuestos afines» ha sido publicada en la obra colectiva Tutela de Derecho en sede
jurisdiccional, editada por el Fondo editorial del Poder Judicial del Perú remitida al Consejo del
Poder Judicial del Perú, Lima, 2012, págs. 293-335 y en la Revista de Derecho Administrativo
(ReDad) núm. 7, Chile-Thomson Reuter, de la Pontificia Universidad Católica de Chile, 2013.
3
los reglamentos se hacía referencia a las «entidades que por Ley ostenten la representación o
defensa de intereses de carácter general o corporativo»4.
En la LJCA de 1956 podía encontrarse alguna aproximación a unos intereses
supraindividuales en la llamada legitimación corporativa, que permitía impugnar directamente
los reglamentos estatales a las «Entidades, Corporaciones e Instituciones de Derecho Público y
cuantas entidades ostentaren la representación o defensa de intereses de carácter general o
corporativo»5. La aprobación de la Constitución de 1978 y el expreso reconocimiento de los
intereses profesionales y económicos ha supuesto un amplio reconocimiento de la legitimación
activa de las organizaciones de trabajadores y profesionales.
Con la Ley Orgánica 6/1985 de 1 de julio, del Poder Judicial se realiza una primera
alusión a la legitimación de estas organizaciones con carácter general. En efecto, su artículo 7. 3
dispone que corresponde a los Juzgados y Tribunales proteger los derechos e intereses legítimos,
tanto individuales como colectivos, precisando que «para la defensa de estos últimos se
reconocerá la legitimación de las corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados o
que estén legalmente habilitados para su defensa y promoción»6. Esta expresa referencia a los
intereses colectivos tendrá como consecuencia fundamental que comience a cuestionarse cuál es
el sentido y alcance de este interés colectivo.
II. Una distinción no perfilada técnicamente como punto de partida
En una primera aproximación a los conceptos de interés colectivo y difuso, parece que la
doctrina, las leyes y los tribunales se refieren a unos intereses que trascienden los de carácter
personal o individual, destacando su dimensión supraindividual. Así el Tribunal Supremo —por
ejemplo, sentencia de 25 de junio de 1992 (RJ 1992, 4672)— define el interés colectivo como
«un interés indivisible correspondiente al grupo en su conjunto y, por tanto, no susceptible de
4
En relación con el procedimiento de elaboración de reglamentos en la LPA de 1958, M.
REBOLLO PUIG, («La participación de las entidades representativas de intereses en el
procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas generales», en RAP núm. 112,
1988, pág. 99 ss) destacó que no existen interesados en el sentido técnico jurídico estricto
entonces en vigor.
5
De esta cuestión se ocupó T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, «Los sindicatos y el recurso
contencioso-administrativo», en RAP núm. 55, 1968, págs. 133 ss.
6
Por otra parte, también se hace referencia a los intereses colectivos en el art. 110. 3 de la LOPJ
después de la amplia modificación de la misma operada por la Ley 19/2003, de 23 de diciembre.
Este precepto se refiere a los reglamentos del Consejo General del Poder Judicial con la finalidad
de exigir que los proyectos se sometan a informe de las asociaciones profesionales de jueces y
magistrado, de las corporaciones profesionales o «asociaciones de otra naturaleza que tengan
reconocida legalmente representación de intereses a los que puedan afectan».
4
fraccionamiento entre sus miembros y como un interés que, aunque pueda ser divisible, lo es de
manera refleja en sus consecuencias, que han de ser objeto de la oportuna individualización, pero
no en su propia configuración general. De ahí la complejidad de la distinción». Estas dificultades
se acrecientan si, además, se intenta diferencia un interés del grupo o de la colectividad de
carácter difuso, como un interés diferente del interés colectivo. Se trata de nociones sumamente
controvertidas pues, como con razón ha señalado NIETO, en la distinción entre intereses
colectivos y difusos «lo único claro es que no se trata de meros intereses individuales —y esto es
lo que tienen en común con los generales—; pero, a partir de ahí, nada nos afirma la doctrina con
seguridad»7.
MONTERO AROCA sostiene que los intereses colectivos se caracterizan por
corresponder «a una serie de personas más o menos numerosas, que están o pueden estar
determinadas o por lo menos no son absolutamente indeterminables entre las cuales existe un
vínculo jurídico (pertenecer a un colegio profesional, son todos trabajadores del metal)
existiendo una entidad que es persona jurídica a la cual se atribuye por ley la “representación
institucional” para la defensa de ese interés. Esa persona jurídica no tiene ni pretende tener, la
representación individual de cada una de las personas físicas implicadas (las cuales no han
realizado la declaración de voluntad expresa de la representación voluntaria), pero sí tiene
confianza de la “representación institucional“ del conjunto y en virtud de ella afirma, no la
titularidad de los derechos individuales, sino un interés colectivo cuya defensa jurídica justifica
la misma existencia de la persona jurídica» mientras que el interés difuso «corresponde a una
serie de personas que están absolutamente indeterminadas de modo que la afectación a todas
ellas deriva sólo de razones de hecho contingentes (como ser posibles consumidores de un
mismo producto, vivir en un mismo lugar, ser destinatarios de una determinada campaña)… el
interés difuso no es el de una categoría o profesión respecto del que existe una persona jurídica
que lo defiende, este es el interés colectivo» s que coinciden, no tratándose ya de la suma de los
intereses de los sujetos que componen el grupo, sino de un interés que pertenece a una pluralidad
determinada de individuos (es decir, una comunidad de intereses o un interés supra-individual)»
y se diferencia del interés difuso, no por el dato objetivo del interés, «del tipo de interés, sino en
el grado de subjetivización del mismo; en cualquier momento cualquier interés, identificado con
un derecho del ciudadano, puede ser colectivo o difuso, dependiendo de la concreción subjetiva
7
A. NIETO GARCÍA, «La Administración sirve con objetividad los intereses generales», en
Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría,
Madrid, Cívitas, 1991, III, pág. 2196. Siguiendo a ALMAGRO NOSETE («Tutela procesal
ordinaria y privilegiada (jurisdicción constitucional) de los intereses difusos», en Revista de
Derecho Público núm. 16, 1982-1983, págs. 93 ss), el Prof. NIETO se refiere al derecho a la
salud, al medio ambiente, a la vivienda, a la familia, y a los derechos y libertades en general
como intereses difusos constitucionales.
5
de los afectados, es decir, de la existencia o no de una comunidad unificada en cuanto a sus
componentes»8
En la doctrina administrativista, SÁNCHEZ MORÓN diferencia la acción individual
colectivamente ejercitada, la defensa individual de un interés colectivo y la defensa de colectiva
de un interés colectivo, y se refiere al interés difuso o difundido como el interés de una
pluralidad indeterminada o indeterminable de sujetos que, en potencia, pueden ser incluso todos
los que integran la comunidad general de referencia, que se reconoce implícita o explícitamente
por la norma: «Objetivamente el interés difuso se estructura como un interés perteneciente a
todos y cada uno de los componentes de la pluralidad indeterminada de que se trate. No es un
simple interés individual, reconocedor de una esfera personal y propia, exclusiva, de dominio.
Tampoco es el interés propio de una comunidad organizada, constituido por la suma de los
intereses (o de alguno de ellos) de los individuos concretos que la componen y, asimismo,
exclusivo y excluyente. El interés difuso es el de todos y el de cada uno o, mejor dicho, es el
interés que cada individuo posee por el hecho de pertenecer a la pluralidad de sujetos a que se
refiere la norma en cuestión. El contenido o la consecuencia jurídica del interés difuso es el
reconocimiento de una pluralidad de situaciones subjetivas relativas a sujetos individuales. En
eso se diferencia del interés público, más o menos general, incluso cuando la pluralidad a la que
se reconoce el interés sea tendencialmente coincidente con la totalidad de los ciudadanos. Es
decir, que el interés difuso supone un plus de protección o una protección diversificada de un
bien jurídico; pública por un lado y de los ciudadanos por otro»9. Respecto del interés colectivo,
señala este autor, constituye una especificación del difuso pues hace referencia al interés de un
grupo de ciudadanos que tiene unas características y aspiraciones comunes y, por ello, es un
colectivo más o menos determinable. Se diferencia del interés difuso genérico en que
precisamente supone una especificación o sectorialización de aquél de acuerdo a criterios
subjetivos. El interés colectivo es el interés difuso de una comunidad menor, si bien ese grupo o
comunidad de referencia se caracteriza por su permanencia o no ocasionalidad sectorialización
de aquél de acuerdo a criterios subjetivos. El interés colectivo es, por tanto, «el interés de un
grupo más o menos determinable de ciudadanos, perseguible de manera unificada, por tener
dicho grupo unas características y aspiraciones sociales comunes»10.
8
J. MONTERO AROCA, La legitimación colectiva de las entidades de gestión de la propiedad
intelectual, Granada, Comares, 1997, págs. 48-49. Del mismo autor, De la legitimación en el
proceso civil, Barcelona, Boch, 2007, págs. 403-477, especialmente.
9
La participación del ciudadano en la Administración pública, Madrid, CEP, 1980 págs 111118. El derecho a la salud constituye, según este autor, un interés público tutelado por el Estado
que ejercer las facultades de actuación precisas, pero al mismo tiempo constituye un interés
jurídico de todo ciudadano a una protección adecuada
10
Ibidem. págs 125-126.
6
Planteamiento similar realiza GONZÁLEZ CANO, que se refiere al interés colectivo
como un interés que pertenece a una pluralidad determinada de individuos (es decir, una
comunidad de intereses o un interés supraindividual) y se diferencia del interés difuso, no por el
dato objetivo del interés, «del tipo de interés, sino en el grado de subjetivización de mismo; en
cualquier momento cualquier interés, ... puede ser colectivo o difuso, dependiendo de la
concreción subjetiva de los afectados, es decir, de la existencia o no de una comunidad unificada
en cuanto a sus componentes»11.
Por su parte, GONZÁLEZ PÉREZ ha manifestado sus dudas sobre la protección que
pretende reconocerse con el interés difuso, que sería la que corresponde «a una serie de personas
indeterminadas entre las que no existe vinculo jurídico». Para este autor, la posibilidad de acudir
al juez en defensa de los bienes que el interés difuso quiere proteger no precisa un nuevo
supuesto legitimador, pues frecuentemente existe un interés legítimo que permite acudir a los
tribunales en su defensa y, en supuestos límite en los que resulte difícil o imposible la
legitimación con las categorías tradicionales, considera más simple y sencillo admitir la acción
pública en lugar de acudir a la figura de los intereses difusos12.
Las dudas que suscita la virtualidad de una distinción entre los intereses colectivos y los
difusos respecto del proceso contencioso-administrativo han sido destacada por otros autores.
Así, por ejemplo, a propósito del artículo 19. 1. b) de la LJCA, EMBID IRUJO afirma que
«tanto desde el plano de la capacidad como del de la legitimación, se incorporan al cuerpo de la
LJCA de 1998, los intereses difusos, presentes en sectores de la colectividad no necesariamente
organizados de modo perfecto y que ya tuvieron una cierta acogida en el art 7. 3 LOPJ. Muy
probablemente el mayor efecto de esta presencia ha sido y seguirá siendo la de reforzar la
capacidad de interpretación de los tribunales para apreciar en múltiples casos la presencia de,
primero, capacidad procesal y luego y en línea directa de un interés legítimo para recurrir sin
necesidad de realizar grandes disquisiciones en tomo a la vinculación del recurrente con el objeto
del recurso»13.
La sala de lo contencioso del Tribunal Supremo ha aludido en alguna ocasión a los
intereses difusos y colectivos pero sin un claro afán dogmático, sino como una manifestación
más de la progresiva ampliación de la legitimación activa en el orden contencioso11
La protección…, cit. págs. 97-98
12
J. GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la Ley reguladora de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa (Ley 29/1998, de 13 de junio), Madrid, Cívitas, 4° ed, 2003, pág. 510 y 511 pone
de manifiesto el esfuerzo de los procesalistas, especialmente los italianos, en diferenciar los
intereses plurales, colectivos y difusos pero se cuestiona la relevancia de este último en la
actualidad al haberse suprimido la legitimación corporativa.
13
«Las partes», en la obra colectiva Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa, dirigida por J. LEGUINA VILLA y M. SÁNCHEZ MORÓN, Valladolid, Lex
nova, 2ª ed, 2001, págs. 148 y 149.
7
administrativo. Con esta intención se recuerda la expansión que se ha producido en el concepto
de legitimación activa con la idea de los intereses colectivos o de grupo que hoy acogen las leyes
procesales y, seguidamente, se señala que esta ampliación tiene sus límites, destacando que:
«en cuanto a los intereses colectivos cuya diferencia con los intereses difusos reconocidos por el art. 7 de la LOPJ , como aptos también para generar un título
legitimador- se encuentra en que se residencia en tales entes, asociaciones o
corporaciones representativas específicos y determinados intereses colectivos. A
diferencia de éstos, los intereses difusos no tienen depositarios concretos y son
intereses generales que, en principio, afectan a todos los ciudadanos y que, por su
interés prevalente, han obtenido reconocimiento público, plasmado en algún
instrumento, incluso en normas constitucionales, y que no deben confundirse con
la legitimación que nace, excepcionalmente, de la acción popular, que
corresponde a cualquier ciudadano y que debe ser reconocida expresamente por la
Ley o de una acción de alcance general como reconoce la STEDH 4/81 de 22 de
octubre (asunto Dudgeon contra Reino Unido)»14.
IV. La legislación reguladora del procedimiento administrativo de 1992
La relevancia que se reconocía a los intereses colectivos también se tuvo en cuenta en la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común. El artículo 31 está dedicado al concepto de interesado
que comprende a quienes sean titulares de intereses legítimos colectivos en las letras a) y c). En
14
Así se pronuncia la STS de 20 de mayo de 2011, acogiendo las ideas de la sentencia de 10 de
noviembre de 2006. También aluden a los intereses colectivos y difusos en estos ambiguos
términos, las SSTS de 31 mayo de 2006 (Ar. 3055) y de 20 de septiembre de 2005 (Ar. 7090).
Esta última desestima el recurso de casación en interés de ley interpuesto por el Abogado del
Estado contra la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por asociaciones
de consumidores contra la desestimación presunta de la acción de responsabilidad contra
Aeropuertos Nacionales. El TS aplica expresamente la legitimación representativa para ejercer
acciones en defensa de los consumidores y usuarios que reconoce la LEC. Por su parte, la STS
de 11 de marzo de 2000 (Ar. 2997), en relación con la legitimación de una asociación de
consumidores para impugnar el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas,
se refiere a «los intereses colectivos, si se les quiere diferenciar con nitidez de los meros
intereses difusos —reconocidos por el art. 7 de la LOPJ 6/1985, de 1 de julio, como aptos para
generar un título legitimador— es preciso reconocer en ellos los que corresponden a los entes,
asociaciones o corporaciones representativas o depositarias de los intereses de grupos
profesionales y económicos. A diferencia de los colectivos, los intereses difusos no tienen
depositarios concretos. Son intereses generales que en principio afectan a todos los ciudadanos y
que, por su interés prevalente, han obtenido reconocimiento público, plasmado en algún
instrumento jurídico, que puede ser del más variado signo, desde un acuerdo municipal hasta una
norma constitucional».
8
efecto, los titulares de intereses legítimos individuales o colectivos son interesados en los
procedimientos administrativos cuando los promueven y también si se personan en aquellos
procedimientos que puedan afectar a dichos intereses. De acuerdo con este precepto, la
titularidad de un interés legítimo colectivo conlleva la condición de interesado en los
procedimientos, pero se aclara poco sobre quiénes son los titulares de esos intereses colectivos o
cuál es su alcance y sentido. A este fin responde el artículo 31. 2 de la Ley, pues precisa que las
asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares
de «intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca».
En principio, de este precepto cabe deducir que no todas las organizaciones que
representen intereses económicos y sociales son titulares de intereses legítimos colectivos y, por
tanto, pueden ostentar la condición de interesado en los procedimientos que afecten a dichos
intereses. Por el contrario, parece exigirse una ley que reconozca la titularidad de dichos
intereses. Como ha manifestado la doctrina, esta remisión a las leyes es una buena muestra de las
cautelas y recelos del legislador en el reconocimiento de los intereses legítimos colectivos15. En
efecto, la legislación sobre procedimiento administrativo, por sí sola, no reconoce unos intereses
colectivos como de la titularidad de determinadas asociaciones u organizaciones. Tampoco lo
hace el art. 7. 3 de la LOPJ ni la actual LJCA, pues en ambos casos es precisa a habilitación legal
para defender intereses colectivos, como a continuación se analiza. Ahora interesa poner de
manifiesto otra cuestión que me parece imprescindible y que tiene como finalidad destacar la
necesidad de diferenciar la legitimación activa en los procesos contencioso- administrativos de la
condición de interesado en los procedimientos administrativo que, aunque tradicionalmente ha
estado vinculada, tienen unas perniciosas consecuencias, y dificulta un análisis sistemático de los
supuestos en los que se reconoce el acceso a la jurisdicción16.
Lo primero sería superar cualquier equiparación entre la representación y defensa de
intereses legítimos colectivos en el procedimiento administrativo y en el proceso contenciosoadministrativo. En el procedimiento administrativo, debería permitirse que cualquier
organización de ciudadanos se persone y alegue cuanto considere oportuno en defensa de
cualquier interés, sin necesidad de que una Ley haya reconocido la titularidad de unos intereses
15
Por todos pueden verse las reflexiones de 1. A. SANTAMARÍA PASTOR, «Los interesados»,
en la obra colectiva Comentario sistemático a la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Madrid, Carperi, 1993,
págs. 120-122.
16
M. SÁNCHEZ MORÓN, La participación... cit. pág. 112 señala que «el problema de los
intereses jurídicos o de los intereses legítimos se ha venido estudiando desde la óptica de la
legitimación procesal fundamentalmente. Sin embargo, es un tema de relevancia práctica
esencial, en cuanto que sirve para fijar en el fondo las posibilidades de acción jurídica de un
determinado sujeto, es decir, las modalidades de consideración de dicho sujeto por el Derecho.
El problema de la legitimación ejerce una influencia esencial en todos los aspectos de
elaboración jurídica».
9
legítimos colectivos. Si, por el contrario, de lo que se trata es de reconocer la legitimación activa
de modo que quién es titular del interés legítimo colectivo interponga un recurso contenciosoadministrativo en su defensa, sí resulta razonable exigir que el legislador habilite expresamente
para ello, precisando quién es el titular del interés legítimo colectivo en cuestión17.
Sin embargo, como es sabido, la práctica jurisprudencial que rechaza que la defensa de la
Administración cuestione la legitimación procesal de quién participó en el procedimiento
administrativo dificulta esta distinción, sosteniéndose que la Administración no puede negar en
vía judicial la legitimación a los interesados en el procedimiento administrativo previo. Con
carácter general cabe afirmar que en la mayoría de las ocasiones la situación jurídico-activa que
permite que un sujeto sea considerado como interesado en el procedimiento administrativo,
estará legitimado para la interposición del recurso administrativo que proceda18. Pero cuando se
trata de los intereses colectivos, debería arbitrarse otra solución.
Se ha cuestionado que los tribunales se encuentren supeditados a la previa apreciación
administrativa. En efecto, algunos autores ponen de la manifiesto que la doctrina que niega que
los órganos jurisdiccionales puedan cuestionar la legitimación judicial de quién fue interesado en
el procedimiento administrativo «carece de fundamento técnico-jurídico y existe una corriente
opuesta que defiende la competencia del órgano judicial para decidir tales extremos, sin que al
hacerla, resulte vinculado por el criterio adoptado por la Administración»19. Así lo ha puesto de
relieve también la STS de 22 de mayo de 200837.
17
Como ha puesto de manifiesto C. CIERCO SIEIRA, La participación de los interesados en el
procedimiento administrativo, Bolonia, Real Colegio de España, 2002, pág. 186 en Italia no se
ha producido la equiparación entre la participación en el procedimiento administrativo y la
ulterior legitimación para acceder a la justicia administrativa precisamente en relación con los
intereses difusos.
18
Señala C. CIERCO SIEIRA, La participación..., cit. pág. 188- 189 que «esta regla encuentra
su fundamento en el conocido brocardo venire contra factum propium non valet —con el que se
resume la “doctrina de los actos propios”—, el cuál entronca a su vez directamente con los
principios de buena fe y confianza legítima hoy proclamados en el art. 3. 1 de la LAP».
19
Vid. F. CORDON MORENO, El proceso contencioso-administrativo, Pamplona, Aranzadi,
1999, pág. 94 y V. GIMENO SENDRA, V. MORENO CATENA, 1. GARBERl LLOBREGAT
y N. GONZÁLEZ CUELLAR, Comentarios a la nueva Ley reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa de 1998, Madrid, Centro de Estudios Ramón Areces, 1999 pág. 216.
37
La sentencia se dicta en el recurso de casación núm. 4810/2006 Ponente Excmo. Sr.
EDUARDO ESPIN TEMPLADO, interpuesto por la Asociación Nuclear Ascó-Vandellós II
contra la no admisión de su recurso contencioso administrativo por el TSJ de Madrid contra
diversas resoluciones de los órganos ministeriales se pronuncia sobre la pretensión de la parte
actora de que «una vez reconocida la legitimación activa en vía administrativa no cabe negarla
en vía jurisdiccional», tesis que es rechazada en abstracto por el Tribunal Supremo.
10
Es cierto que esta vinculación entre la condición de interesado en el procedimiento
administrativo y la legitimación activa en el proceso contencioso-administrativo ha permitido
una progresiva ampliación de la legitimación antes incluso del artículo 24 de la Constitución.
Parece claro que si la Administración considera que la relación de un determinado sujeto con el
objeto del procedimiento administrativo afecta a sus derechos o intereses legítimos no podrá
considerar que, cuando acuda a los Tribunales ha desaparecido esa relación legitimadora. Pero el
supuesto es diferente cuando se trata de una expresa habilitación legal para la defensa de unos
intereses que sólo en función de esa habilitación legal permiten acceder al proceso contenciosoadministrativo.
Por eso, a mi juicio, debería separarse la defensa de los intereses colectivos en el
procedimiento administrativo de la legitimación procesal. Sería deseable que respecto de las
asociaciones y organizaciones de ciudadanos se permitiera su participación en los
procedimientos administrativos en términos sumamente amplios y generalizados, sin necesidad
de habilitaciones legales específicas. Otra cuestión es el acceso a la jurisdicción contenciosoadministrativa que sí podría condicionarse a la existencia de la habilitación legal para la defensa
y representación ante los tribunales de los intereses colectivos. Por ello, este trabajo se centra en
la legitimación activa en la jurisdicción contencioso-administrativa de los intereses legítimos
colectivos, y no se ha prestado atención a la participación en los procedimientos administrativos,
ni al concepto de interesado de la legislación de procedimiento administrativo20.
20
En esta línea destaca la legislación sobre medio ambiente que diferencia la participación en
los procedimientos administrativos de la ulterior acción judicial. Concretamente el artículo 2 de
la Ley 27/2006, de 18 de julio, de acceso a la información, de participación pública y de acceso
a la justicia en materia de medio ambiente diferencia las personas interesadas y el público. El
“público” es cualquier persona física o jurídica, así como sus asociaciones, organizaciones y
grupos mientras que las personas interesadas son quienes lo sean según las reglas generales de
le legislación de procedimiento administrativo y las personas jurídicas sin ánimo de lucro que
cumplan los requisitos legalmente exigidos para la defensa de intereses legítimos colectivos. La
distinción entre público y persona interesada que también es consecuencia de la normativa
internacional y comunitaria ha sido analizada por J. A. RAZQUIN LIZARRAGA y A. Mª.
RUIZ DE APODACA, Información, Participación y Justicia en materia de medio ambiente
(Comentario sistemático a la ley 27/2006, de 18 de julio), Navarra, Thomson-Aranzadi, 2007,
pág. 117 que ponen de relieve que recuerda a las diferencias que, en el orden administrativo, se
aprecian entre el ciudadano y el interesado. También el Texto Refundido de la Ley de
Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado mediante el Real Decreto Legislativo 1/2008, de
11 enero, acoge la distinción entre público y personas interesadas respecto de la participación en
el procedimiento para la evaluación del impacto ambiental. Vid., también, J. López Sánchez,
“La legitimación procesal en materia de medio ambiente”, en El derecho a un medio ambiente
adecuado (Director A. Embid Irujo), Iustel, Madrid, 2008, págs. 383-422.
11
Sin perjuicio de esto, respecto de la representación y defensa de los derechos e intereses
de los ciudadanos que trascienden los de concretos individuos, debería, en mi opinión,
diferenciarse con la finalidad de facilitar una amplia participación en los procedimientos previos
a la adopción de las decisiones administrativas que no condicione el ulterior acceso a los
tribunales.
V. La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998
Naturalmente la evolución en el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativo que
se había producido con el reconocimiento constitucional del derecho a una tutela judicial efectiva
se manifiesta en la regulación de la legitimación que realiza la Ley 29/1998, de 13 de julio,
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. La exposición de motivos pone de
manifiesto que la legitimación que realizaba la Ley de 27 de diciembre de 1956 se basaba en un
criterio sustancia1mente individualista con ciertos ribetes corporativos, que la jurisprudencia ha
reinterpretado con apoyo en el artículo 24 de la Constitución.
Consecuencia de esta amplitud de la legitimación de los particulares, el artículo 19. 1 de
la LJCA la reconoce, en su letra a), a quienes ostenten un derecho o interés legítimo y, en la
letra b) a «corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el
artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos
e intereses legítimos colectivos». En realidad, el apartado contempla un supuesto que no está
estrictamente vinculado con la legitimación sino con la capacidad, lo que explica la referencia al
artículo 18, es decir, al acceso a los tribunales contencioso-administrativos de los grupos,
entidades o cualquier estructura carente de personalidad43. Por otro lado, la habilitación legal
resultaría exigible para esta legitimación, que es conceptualmente distinta de la que corresponde
a la propia organización como sujeto titular de derechos e intereses legítimos, y la que pueden
asumir en representación de uno de sus integrantes38. Al margen de estas cuestiones, interesa
43
Como es sabido, la inicial flexibilidad en la capacidad procesal que estableció el artículo 18 de
la LJCA de 1998 (vid. P. MENÉNDEZ GARCÍA, «Comentario al artículo 18», en la obra
colectiva Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1998, REDA
núm. 100, edición especial, Madrid, Cívitas, 1999, pág. 213) ha quedado superada con la
aprobación en 2000 de la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil y la nueva regulación general de la
capacidad procesal. Al respecto puede verse J. A. SANTAMARIA PASTOR, La ley
reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, Comentario, Madrid. Iustel-GómezAcebo&Pombo, 1. ª ed, 2010, pág. 215; R.O. BUSTILLO BOLADO, La aplicación de la Ley de
Enjuiciamiento Civil en el Contencioso-Administrativo, Pamplona, Thomson-Aranzadi, 2005,
pág. 86; o, E. CALVO ROJAS, «Capacidad y legitimación» en la obra colectiva Influencia de
la Ley de Enjuiciamiento civil en el orden contencioso-administrativo y en el orden social,
Madrid, CGPJ, 2000, pág. 71.
38
GONZÁLEZ PÉREZ (Comentarios...., cit. págs. 523 y 524) ha puesto de relieve que las
entidades constituidas para velar por intereses determinados pueden ostentar legitimación en los
siguientes supuestos: a) para actuar en nombre de sus asociados o colegiados en defensa de los
12
ahora centrarse en el reconocimiento de la titularidad de intereses colectivos que requiere una
determinada habilitación legal según disponen expresamente la LJCA y la LOPJ.
La habilitación para defender los intereses colectivos se encuentra implícitamente
reconocida en la propia Constitución en relación con los intereses profesionales, económicos y
empresariales. Con este alcance recordemos ahora los artículos 7 («los sindicatos de trabajadores
y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses
económicos y sociales que les son propios»), 52 (relativo a la «defensa de los intereses
económicos que les sean propios» por las organizaciones profesionales); 36 (sobre los Colegios
Profesionales); o, 127 (relacionado con las asociaciones profesionales de jueces, magistrados y
fiscales). En todos estos casos el Tribunal Constitucional ha reconocido una amplia legitimación
activa en defensa de los respectivos intereses. También el legislador, con apoyo más o menos
implícito en la Constitución, habilita expresa y concretamente a determinadas organizaciones
para que asuman la defensa de intereses legítimos colectivos. Los dos ámbitos más conocidos y,
por ello, más estudiados por la doctrina, son la defensa de los consumidores 21. y la protección
del medio ambiente22.
derechos particulares de aquellos; b) para impugnar disposiciones generales de la Administración
central; y c) en defensa de los derechos cuya defensa ostenten. En términos idénticos, J. L.
NAVARRO PÉREZ, Las partes en el proceso contencioso-administrativo (estudio sistemático
de los arts. 18 a 24 de la Ley 29/1998, de 13 de julio), Córdoba, Ibarra Arce, 2000, pág. 49.
21
Con apoyo en la expresa alusión en el art. 51 de la Constitución a los «legítimos intereses
económicos» de los consumidores y usuarios, las asociaciones que los agrupan han gozado de
una especial posición para la defensa y representación de intereses colectivos ante la
Administración y los Tribunales. Así lo reconocía inicialmente el artículo 20 de la Ley 26/1984,
de 19 julio, de Defensa de los Consumidores y Usuarios y el vigente TRLGDCU. Un estudio
reciente de esta normativa lo realizan M. REBOLLO PUIG y M IZQUIERDO CARRASCO,
«Protección de los intereses legítimos económicos de los consumidores y usuarios»; M.
RODRÍGUEZ PORTUGUÉS, «Derecho de representación, consulta y participación y régimen
jurídico de las asociaciones de consumidores y usuarios», y F. GASCÓN INCHAUSTI,
«Procedimientos judiciales y extrajudiciales de protección de los consumidores y usuarios» en
la obra colectiva La defensa de los consumidores y usuarios. Comentario sistemático del Texto
Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, Madrid, Iustel, 2011. Puede verse,
también, Y. DE LUCCHI LÓPEZ-TAPIA, La tutela jurisdiccional civil de los intereses de
consumidores y usuarios, Madrid, Edisofer, 2005, y J.C. CABAÑAS GARCÍA, Los procesos
civiles sobre consumidores y usuarios y de control de las cláusulas generales de los contratos
(con jurisprudencia asociada), Madrid, Tecnos, 2005.
22
Sobre el medio ambiente como interés colectivo y su defensa puede verse J. JORDANO
FRAGA, La protección del derecho a un medio ambiente adecuado, Barcelona, Bosh, 1995;
L. PEREZ CONEJO, La defensa judicial de los intereses ambientales (estudio específico de la
legitimación «difusa» en el proceso contencioso-administrativo), Valladolid, Lex Nova, 2002;
I. SANZ RUBIALES, «La legitimación de las asociaciones ecologistas en el proceso judicial
13
Con carácter general, en todos estos supuestos la habilitación legal que permite
interponer un recurso contencioso-administrativo se vincula con la defensa de intereses legítimos
colectivos, eludiendo el empleo de la expresión “interés difuso”. Sin embargo, en 2007 se ha
modificado la LJCA en este aspecto. En efecto, la Disposición Adicional sexta uno de la Ley
Orgánica 3/2007, de 22 marzo, de igualdad efectiva de mujeres y hombres, ha añadido una nueva
letra 1) al artículo 19.1 de la LJCA que introduce la legitimación activa en el orden contenciosoadministrativo para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y hombres, en los
siguientes términos:
«Para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y hombres,
además de los afectados y siempre con su autorización, estarán también
legitimados los sindicatos y las asociaciones legalmente constituidas cuyo fin
primordial sea la defensa de la igualdad de trato entre mujeres y hombres,
respecto de sus afiliados y asociados, respectivamente.
Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada o de difícil
determinación, la legitimación para demandar en juicio la defensa de estos
intereses difusos corresponderá exclusivamente a los organismos públicos con
competencia en la materia, a los sindicatos más representativos y a las
asociaciones de ámbito estatal cuyo fin primordial sea la igualdad entre mujeres y
hombres, sin perjuicio, si los afectados estuvieran determinados, de su propia
legitimación procesal.
La persona acosada será la única legitimada en los litigios sobre acoso sexual y
acoso por razón de sexo»
De este precepto interesa ahora destacar que se refiere a los intereses difusos, lo que
añade más confusión a esta cuestión. Y, para intentar afrontarla, resulta imprescindible acudir a
la Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000, que se refiere a los intereses colectivos y difusos como
nociones diferenciadas23. Sobre su base podrá volver a analizarse el sentido y alcance de la
legitimación activa que ahora acoge el artículo 19. 1. i) de la LJCA.
(Comentario a la STC 34/1994, de 31 de enero de 1994), en RAP núm. 141, 1996, pág. 155 ss; y
J. Mª BAÑO LEÓN, «La tutela judicial del medio ambiente y la defensa de los intereses
municipales», en la obra colectiva Derecho del Medio Ambiente y Administración Local,
coordinada por J. Esteve Pardo, Barcelona, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2006,
pág. 374-375.
23
La Disposición Final cuarta de la Ley Orgánica 3/2007 para la igualdad efectiva entre hombres
y mujeres también ha modificado la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, y a la
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para la
trasposición de la Directiva 97/80/CE del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a la
14
VI. La Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000
Para intentar aclarar el significado de las nociones de interés colectivo e interés difuso en
nuestro Derecho hay que tomar en consideración las importantes novedades que acoge la Ley
1/2000, de 7 enero, de Enjuiciamiento Civil, que se refiere expresamente a ambos tipos de
intereses. Así lo reconoce expresamente su exposición de motivos que, en relación con las partes,
subraya que «aunque en verdad desborde ampliamente lo que es su reconocimiento y tratamiento
procesal, parece oportuno dar razón del modo en que la presente Ley aborda la realidad de la
tutela de intereses jurídicos colectivos, llevados al proceso, no ya por quien se haya visto
lesionado directamente y para su individual protección, o por grupos de afectados, sino por
personas jurídicas constituidas y legalmente habilitadas para la defensa de aquellos intereses».
Con este alcance, el artículo 6 de la LEC que relaciona quienes pueden ser parte en los procesos
ante los tribunales civiles presta especial atención a la defensa de los consumidores y usuarios y,
en consecuencia incluye, en su apartado 7º a los «grupos de consumidores o usuarios afectados
por un hecho dañoso cuando los individuos que lo compongan estén determinados o sean
fácilmente determinables»; y en el apartado 8º a las «entidades habilitadas conforme a la
normativa comunitaria europea para el ejercicio de la acción de cesación en defensa de los
intereses colectivos y de los intereses difusos de los consumidores y usuarios»24. La acción de
cesación tiene como finalidad obtener de los Tribunales el cese de las conductas que se
consideran ilícitas e impedir que se repitan en el futuro y ha sido recogida en diversas leyes
nacionales en consonancia con lo previsto en el Derecho comunitario, incorporándose además
carga de la prueba en los casos de discriminación por razón de sexo. Con tal finalidad la
disposición adicional sexta dos de la Ley Orgánica 3/2007 añade un nuevo apartado 7 al artículo
60 de la LJCA, con la siguiente redacción:
«7. De acuerdo con las leyes procesales, en aquellos procedimientos en los que las alegaciones
de la parte actora se fundamenten en actuaciones discriminatorias por razón del sexo,
corresponderá al demandado probar la ausencia de discriminación en las medidas adoptadas y su
proporcionalidad.
A los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, el órgano judicial, a instancia de parte, podrá
recabar, si lo estimase útil y pertinente, informe o dictamen de los organismos públicos
competentes».
24
Este apartado octava se introduce por la Ley 39/2002, de 28 octubre, de trasposición del
Derecho comunitario en este punto, que introduce otros cambios en relación con el ejercicio de la
acción de cesación. En efecto, esta acción trae causa de la Directiva 98/27/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 1998, relativa a las acciones de cesación en materia de
protección de los intereses de los consumidores que se refiere a los intereses colectivos como
aquellos «intereses que no son una acumulación de intereses individuales de particulares que se
hayan visto perjudicados por una infracción»
15
reglas específicas de legitimación que comprenden a sujetos diversos, incluidos organismos
públicos25.
Esta legitimación procesal para la defensa de los derechos e intereses de consumidores y
usuarios se contempla con más detalle en el artículo 11 de la LEC, que es del siguiente tenor:
25
Para la protección de los consumidores y usuarios, están legitimados, además de las
asociaciones, el Instituto Nacional del Consumo y similares de las Comunidades Autónomas, y
el Ministerio Fiscal. Así lo establecieron las leyes 39/2002, de 28 octubre y por la Ley 44/2006,
de 29 diciembre y ahora el artículo 54 del TRLGDCU. La legitimación activa en el ejercicio de
la acción de cesación se ha regulado en términos similares en diversas leyes sectoriales como la
Ley 26/1991, de 21 de noviembre, sobre contratos celebrados fuera de los establecimientos
mercantiles; la Ley 21/1995, de 6 de julio, de los Viajes Combinados; la Ley 42/1998, de 15 de
diciembre, sobre derechos de aprovechamiento por turno de bienes inmuebles de uso turístico; la
Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento; la Ley 25/1994, de 12 de julio, relativa al
ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva; la Ley 7/1995, de 23 de marzo, de crédito al
consumo, la Ley 7/1998, de 13 de abril, de condiciones generales de la contratación, o la Ley
34/1988, de 11 de noviembre, general de publicidad para incluir la publicidad comparativa de la
acción de cesación que había quedado inicialmente excluida. Después de la Ley 39/2002, se ha
reconocido la acción de cesación y la legitimación activa para ejercerla en defensa de intereses
colectivos y difusos por las asociaciones habilitadas para ello en numerosas leyes sectoriales
como Ley 23/2003, de 10 julio, de garantías en la venta de bienes de consumo; la Ley 28/2005,
de 26 diciembre, de medidas frente al tabaquismo; la Ley 29/2006, de 26 julio, de garantías y uso
racional de los medicamentos y productos sanitarios; la Ley 22/2007, de 11 de julio, de
comercialización a distancia de servicios financieros. En relación con los entes públicos
legitimados, además del Instituto Nacional de Consumo y los órganos o entidades similares de
las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales, debe tenerse presente que la
Disposición final octava de la Ley 44/2006, de 29 de diciembre, de mejora de la protección de
los consumidores y usuarios, ha modificado la Ley 11/2001, de 5 de julio, por la que se crea la
Agencia Española de Seguridad Alimentaria con la finalidad, entre otras cosas, de reconocer a la
referida agencia la legitimación activa en el ejercicio de la acción de cesación frente a conductas
que lesionen los intereses colectivos o difusos de los consumidores y usuarios tanto en el ámbito
de la seguridad de los alimentos dirigidos al consumo humano como en lo referido a las
alegaciones nutricionales. Sobre esta acción puede verse P. GONZÁLEZ GRANDA, «De la
legitimación y otras cuestiones procedimentales para la tutela de la acción de cesación en materia
de consumo», en RDPr núm. 1-3, 2003, págs. 211 ss, así como G. GARCIA-ROSTÁN
CALVIN, «Juicio para la defensa de los consumidores y usuarios», en la obra colectiva Derecho
Procesal Civil, Madrid, Iustel.com, 1ª ed, 2007. Del ejercicio de la acción de cesación por las
Administraciones Públicas en materia de publicidad se ha ocupado M. REBOLLO PUIG,
«Autotutela administrativa y cesación de la publicidad ilícita», en Estudios sobre consumo, núm.
33, 1995, pags. 11 y ss; y «Legitimación de las Administraciones Públicas para instar la cesación
de la publicidad ilícita», en Estudios sobre consumo, núm. 37, 1996, pags. 11 y ss.
16
«1. Sin perjuicio de la legitimación individual de los perjudicados, las asociaciones
de consumidores y usuarios legalmente constituidas estarán legitimadas para
defender en juicio los derechos e intereses de sus asociados y los de la asociación,
así como los intereses generales de los consumidores y usuarios.
2. Cuando los perjudicados por un hecho dañoso sean un grupo de consumidores o
usuarios cuyos componentes estén perfectamente determinados o sean fácilmente
determinables, la legitimación para pretender la tutela de esos intereses colectivos
corresponde a las asociaciones de consumidores y usuarios, a las entidades
legalmente constituidas que tengan por objeto la defensa o protección de éstos, así
como a los propios grupos de afectados.
3. Cuando los perjudicados por un hecho dañoso sean una pluralidad de
consumidores o usuarios indeterminada o de difícil determinación, la legitimación
para demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos corresponderá
exclusivamente a las asociaciones de consumidores y usuarios que, conforme a la
Ley, sean representativas
4. Asimismo, el Ministerio Fiscal y las entidades habilitadas a las que se refiere el
artículo 6.1.8º estarán legitimadas para el ejercicio de la acción de cesación para la
defensa de los intereses colectivos y de los intereses difusos de los consumidores y
usuarios».
Además de la legitimación de los perjudicados, interesa destacar que, respecto de
asociaciones de consumidores y usuarios, el precepto incorpora la triple vía por la que
asociaciones de consumidores y usuarios pueden acudir a los tribunales: en defensa de
derechos e intereses de la asociación, en representación de los asociados y en defensa de
intereses generales de los consumidores y usuarios.
las
las
los
los
En relación con los afectados por los hechos dañosos, hay que subrayar que podrán
reclamar a título individual pero también constituirse en grupo de afectados en los términos del
art. 6. 7º de la LEC del que cabe deducir que cuando los afectados estén determinados o sean
fácilmente determinables podrán demandar en juicio constituyéndose en grupo la mayoría de los
afectados. Esta nueva regulación de la legitimación activa en el proceso de los grupos y
asociaciones de consumidores y usuarios ha sido objeto de análisis por la doctrina que ha
señalado que «por primera vez conceden a una asociación o grupo, actuando en defensa de
intereses ajenos o plurales, ejercitar acciones de condena pecuniaria por daños individuales
sufridos por los miembros de dicho colectivo»26.
26
Vid. Á. CARRASCO PERERA y Mª C. GONZÁLEZ CARRASCO, «¿Acciones de clase en el
proceso civil?», en Aranzadi Civil núm.3/2001 ponen de relieve que hasta la LEC las asociaciones
de consumidores estaban legitimadas para la defensa de los intereses de la propia asociación, para
la defensa de los intereses de sus asociados y para la defensa de los intereses generales de los
consumidores, si bien la operatividad real de la legitimación para la defensa de los intereses
generales de los consumidores se limitaba a las acciones dirigidas a la cesación de conductas
potencialmente dañosas, sin incluir, por tanto, las acciones de reclamación —salvo en defensa del
asociado. Después de la LEC, J. SILGUERO ESTAGNAN, «Las acciones colectivas de grupo»,
17
Si nos centramos en las nociones de intereses colectivos y difusos, parece claro que no son
equiparables. Los intereses colectivos se vinculan con la existencia de unos perjudicados por un
hecho dañoso que son un grupo cuyos componentes están perfectamente determinados o son
fácilmente determinables, mientras que los intereses difusos implica una pluralidad de afectados
«indeterminada o de difícil determinación». En el primer supuesto, la legitimación activa
corresponde a las asociaciones de consumidores y usuarios, a las entidades legalmente
constituidas que tengan por objeto la defensa o protección de éstos así como a los propios grupos
de afectados, pero en el segundo «exclusivamente a las asociaciones de consumidores y usuarios
que, conforme a la Ley, sean representativas». Que se trate de un proceso de tutela de intereses
colectivos o de intereses difusos resulta relevante respecto del sujeto legitimado activamente,
pero también en el régimen de publicidad e intervención en el proceso de los perjudicados para
que hagan valer su derecho o interés individual, sin perjuicio de lo previsto para acción de
cesación27.
en Aranzadi Civil núm. 22/2003 se refiere, además de la legitimación de las asociaciones de
consumidores y usuarios y de sus asociados, a la legitimación relativa a la defensa de los intereses
generales de los consumidores y usuarios, lo que debe permitir la tutela de situaciones antes de
que se produzca la lesión o daño a los afectados, los intereses colectivos, que la LEC hace
corresponder con los de aquellos grupos cuyos miembros estén determinados o sean fácilmente
determinables y los intereses difusos, que correlativamente se hacen corresponder a los grupos
cuyos miembros sean indeterminados o de difícil determinación. Sobre este tema también pueden
verse, entre otros, J. SILGUERO ESTAGNAN, «La protección procesal del interés colectivo de
los consumidores», en Estudios sobre Consumo, núm. 49 , 1999, pág. 97; T. GONZÁLEZ
CUETO, «La acción de cesación en la legislación española. Disposiciones nacionales y, en
particular, la Ley 39/2002, de 28 de octubre», en Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional
num. 15/2003 (BIB 2003\1313)»; P. GUTIÉRREZ CABIEDES HIDALGO DE CABIEDES,
«Artículo 11. Legitimación para la defensa de derechos e intereses de consumidores y usuarios»,
en la obra colectiva Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Civil, Cívitas, Madrid, 2001, págs.
132 ss, así como la obra colectiva Tutela de los consumidores y usuarios en la nueva Ley de
Enjuiciamiento Civil, coordinada por S. BARONA VILAR, Valencia, Tirant lo Blanch, 2ª
edición, 2003; A. DE LA OLIVA SANTOS, Curso de Derecho procesal civil, I (con I. DíezPicazo y J. Vegas), Madrid, Edit. Ramón Areces, 2012, págs. 399-432, especialmente.
27
Según dispone el art. 15 de la LEC cuando estén determinados o sean fácilmente determinables
los perjudicados por el hecho dañoso, «el demandante o demandantes deberán haber comunicado
previamente la presentación de la demanda a todos los interesados. En este caso, tras el
llamamiento, el consumidor o usuario podrá intervenir en el proceso en cualquier momento, pero
sólo podrá realizar los actos procesales que no hubieran precluído». Si el hecho dañoso perjudicó
a una pluralidad de personas indeterminadas o de difícil determinación, «el llamamiento
suspenderá el curso del proceso por un plazo que no excederá de dos meses y que se determinará
en cada caso atendiendo a las circunstancias o complejidad del hecho y a las dificultades de
determinación y localización de los perjudicados. El proceso se reanudará con la intervención de
todos aquellos consumidores que hayan acudido al llamamiento, no admitiéndose la personación
individual de consumidores o usuarios en un momento posterior, sin perjuicio de que éstos
18
La legitimación activa para defender intereses difusos que reconoce la LEC debe
integrarse con la Ley que determine que asociaciones de consumidores y usuarios tienen el
carácter de representativas. El Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y
otras leyes complementarias regula, en su artículo 24, la legitimación de las asociaciones de
consumidores y usuarios. Su apartado 3 establece que «tendrán la consideración legal de
asociaciones de consumidores y usuarios representativas las que formen parte del Consejo de
Consumidores y Usuarios, salvo que el ámbito territorial del conflicto afecte fundamentalmente a
una comunidad autónoma, en cuyo caso se estará a su legislación específica». Por lo tanto la
defensa de los intereses difusos corresponde únicamente a estas asociaciones representativas y las
demás podrán asumir la representación de los intereses colectivos o generales de los
consumidores siempre que se hayan constituido conforme a lo previsto en el propio TRLGDCU o
a la normativa autonómica que les resulte de aplicación. Las demás asociaciones, es decir, las
asociaciones o cooperativas que no reúnen los requisitos exigidos en la legislación estatal o
autonómica «sólo podrán representar los intereses de sus asociados o de la asociación, pero no los
intereses generales, colectivos o difusos, de los consumidores» (art. 24. 2 del TRLGDCU).
También el artículo 11 bis de la LEC, añadido por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 marzo,
de igualdad efectiva de mujeres y hombres, que introduce en la legislación procesal general una
legitimación para la defensa del derecho a la igualdad de trato entre mujeres y hombres idéntica a
la que se ha añadido para el proceso contencioso-administrativo. En efecto, el nuevo precepto
establece que para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y hombres, además
de los afectados y siempre con su autorización, también estarán legitimados los sindicatos y las
asociaciones legalmente constituidas cuyo fin primordial sea la defensa de la igualdad de trato
puedan hacer valer sus derechos o intereses conforme a lo dispuesto en los artículos 221 y 519 de
esta Ley. Estos preceptos no resultan de aplicación en el ejercicio de la acción de cesación que es
aquella que «se dirige a obtener una sentencia que condene al demandado a cesar en la conducta y
a prohibir su reiteración futura. Asimismo, la acción podrá ejercerse para prohibir la realización
de una conducta cuando ésta haya finalizado al tiempo de ejercitar la acción, si existen indicios
suficientes que hagan temer su reiteración de modo inmediato». Por otra parte, el art. 78 de la
LEC, relativo a la improcedencia de la acumulación de acciones y sus excepciones, establece una
regla específica para los procesos incoados para la protección de los derechos e intereses
colectivos o difusos de los consumidores y usuarios promovidos por las asociaciones, entidades o
grupos legitimados así como por los consumidores y usuarios afectados, permitiéndose la
acumulación de procesos incluso de oficio. Y, en relación con las clases de diligencias
preliminares así como quién debe solicitarlas, el art. 256 de la LEC dispone que «todo juicio
podrá prepararse: ……6º Por petición de quien pretenda iniciar un proceso para la defensa de los
intereses colectivos de consumidores y usuarios al objeto de concretar a los integrantes del grupo
de afectados cuando, no estando determinados, sean fácilmente determinables. A tal efecto el
tribunal adoptará las medidas oportunas para la averiguación de los integrantes del grupo, de
acuerdo a las circunstancias del caso y conforme a los datos suministrados por el solicitante,
incluyendo el requerimiento al demandado para que colabore en dicha determinación”.
19
entre mujeres y hombres, respecto de sus afiliados y asociados, respectivamente. Si los afectados
son una pluralidad de personas indeterminada o de difícil determinación, «la legitimación para
demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos corresponderá exclusivamente a los
organismos públicos con competencia en la materia, a los sindicatos más representativos y a las
asociaciones de ámbito estatal cuyo fin primordial sea la igualdad entre mujeres y hombres, sin
perjuicio, si los afectados estuvieran determinados, de su propia legitimación procesa» . Estas
reglas de legitimación no rigen en los litigios sobre acoso sexual y acoso por razón de sexto en los
que sólo goza de legitimación activa la persona acosada.
Sin perjuicio de lo que seguidamente se indica sobre este precepto en el ámbito de la
jurisdicción contencioso-administrativa, cabe deducir que, el punto de partida de la LEC es
diferencia entre el interés colectivo y el interés difuso teniendo en cuenta que los perjudicados por
el hecho dañoso estén o no determinados, lo que condiciona la legitimación y el desarrollo del
proceso en orden a identificar a los concretos perjudicados. Pero tal criterio no parece aplicable en
el orden contencioso-administrativo. Los perjudicados, los afectados por la actividad
administrativa están siempre y sin ninguna duda legitimados y, por ello, pueden ejercer individual
o colectivamente las acciones que consideren oportunas, y no es precisa ninguna regla específica
de legitimación, ni tampoco que exista una concreta organización. Todos los afectados estarían,
sin duda, legitimados para interponer el recurso contencioso-administrativo por la regla general
del art. 19. 1. a) de la LJCA, aunque si deciden organizarse en un grupo de afectados e incluso
constituir una asociación de tal forma que defienda conjuntamente sus situaciones jurídicas
otorgando la representación oportuna puede facilitar el desarrollo del proceso.
VII. ¿Cabe diferencia el interés difuso y el colectivo en el orden contencioso-administrativo? A
propósito de la nueva letra i) del art. 19. 1 de la LJCA
En efecto, la idea de interés difuso se ha recogido en el art. 19. 1. i) de la LJCA con
ocasión de la aprobación de la indicada Ley Orgánica 3/2007 que también ha introducido, con la
misma redacción, el nuevo art. 11 bis de la LEC. En consecuencia, la legitimación en el proceso
civil y en el proceso contencioso-administrativo se ha regulado en términos idénticos. En primer
lugar se establece que «para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y hombres,
además de los afectados y siempre con su autorización, estarán también legitimados los sindicatos
y las asociaciones legalmente constituidas cuyo fin primordial sea la defensa de la igualdad de
trato entre mujeres y hombres, respecto de sus afiliados y asociados, respectivamente». Este
párrafo supone un supuesto de legitimación representativa que, como se indicó, permite que la
organización acuda a la jurisdicción contencioso-administrativa en defensa y representación del
concreto sujeto afectado por la actividad y la inactividad de la Administración sin perjuicio, como
es obvio, que dicho sujeto comparezca por sí mismo. Desde este punto de vista, como se ha
indicado no se trata de la defensa de intereses legítimos colectivos, sino de situaciones jurídico
individualizadas que, además, ya se habían reconocido expresamente respecto de los sindicatos y
los afiliados y que ahora se extendería a las asociaciones legalmente constituidas para la defensa
de la igualdad de trato entre hombres y mujeres . La novedad, por tanto, radicaría en que las
asociaciones también gozarían de la legitimación representativa. No obstante, esta legitimación
representativa queda excluida en los litigios sobre acoso sexual y acoso por razón del sexo y
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tampoco comprendería a las personas afectadas que no sean asociadas o afiliadas al sindicato o a
la asociación que requerían otorgar los poderes oportunos para la representación.
En segundo lugar, se establece que «cuando los afectados sean una pluralidad de personas
indeterminada o de difícil determinación, la legitimación para demandar en juicio la defensa de
estos intereses difusos corresponderá exclusivamente a los organismos públicos con competencia
en la materia, a los sindicatos más representativos y a las asociaciones de ámbito estatal cuyo fin
primordial sea la igualdad entre mujeres y hombres, sin perjuicio, si los afectados estuvieran
determinados, de su propia legitimación procesal». En el proceso contencioso-administrativo se
alude por ello a un termino tan confuso como el de interés difuso cuya defensa corresponde,
además de a los afectados, a determinadas organizaciones. A mi juicio, lo que el legislador ha
pretendido es reconocer que dichas organizaciones están legalmente habilitadas para defender los
intereses legítimos colectivos, aunque no ha acertado al regularlo probablemente por incorporar a
la LJCA una distinción propia del proceso civil28
En efecto, la Ley Orgánica 3/2007 parece inspirarse en la distinción el interés colectivo y
el interés difuso que realiza el artículo 11 de la LEC respecto de las asociaciones de consumidores
y usuarios para aplicarlo a la defensa de la igualdad de trato entre hombres y mujeres, pero sin
adaptarlo a las peculiaridades del proceso contencioso-administrativo. En dicho precepto la LEC
ha incorporado la distinción entre el interés colectivo y el interés difuso que, como se ha indicado
tiene en cuenta que los perjudicados por el hecho dañoso estén o no determinados, lo que
condiciona la legitimación y el desarrollo del proceso. Lo que no parece sencillo es extrapolar
este criterio en el orden contencioso-administrativo pues si hay perjudicado por la actividad o
inactividad de la Administración hay sin duda sujetos legitimados para acudir a la jurisdicción
conforme a las reglas generales, es decir, hay un derecho o interés legitimo personal o individual
de cada uno de los perjudicados29. Otra cuestión es qué concreto sujeto ejerza la correspondiente
28
El análisis de la tramitación parlamentaria no resulta ilustrativo al respecto pues el Proyecto de
Ley Orgánica para la igualdad efectiva de hombres y mujeres (BOCG. Congreso de los
Diputados, VIII Legislatura, Serie A, num. 92-1, de 8 de septiembre de 2006) no fue en este
aspecto objeto de especiales controversias. De hecho el único cambio que se introduce se produce
en el Senado al aceptarse la enmienda del grupo socialista relativa a la sustitución de la alusión a
las asociaciones «con implantación en todo el territorio del Estado» por las asociaciones de
ámbito estatal (vid. BOCG. Senado. VIII Legislatura, Serie II, de 21 de febrero de 2007). Otras
enmiendas que se presentaron a la nueva letra i) del art. 19. 1 de la LJCA se refería al último
inciso, relativo a la legitimación única del afectado en los supuestos de acoso sexual y por razón
de sexto (Vid. las enmiendas núm. 478, del grupo socialista y la núm. 39, del Sr. Labordeta
Subías, del grupo mixto en BOCG. Congreso de los Diputados, VIII Legislatura, Serie A, num.
92-10, de 22 de noviembre).
29
Afirma J. A. SANTAMARIA PASTOR, La ley reguladora de la jurisdicción contenciosoadministrativa, Comentario, Madrid. Iustel-Gómez-Acebo&Pombo, 1, ª ed, 2010, pág. 238 que el
artículo 19. 1. i) legitima a los “afectados”, y «está mención sería, en puridad innecesaria, porque
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acción o en condición de quién lo haga como tendremos ocasión de referir, pues cabe que los
perjudicados-legitimados deciden organizarse en un grupo de afectados e incluso constituir una
asociación de tal forma que defienda conjuntamente sus situaciones jurídicas otorgando la
representación oportuna puede facilitar el desarrollo del proceso.
Otra cosa diferente es la legitimación en el proceso contencioso-administrativo para la
defensa de intereses legítimos colectivos que, como se ha indicado, son intereses supraindividuales que pertenecen a todos o a colectivos más o menos amplios y por ello, no se trata de
identificar a los “afectados”, ni que estos estén más o menos determinados o, si se prefiere, los
“afectados” somos tantos que individualmente no podríamos acudir individualmente a los
tribunales pues nuestra relación con el objeto del proceso sería la propia de los intereses simples.
Desde este planteamiento general, resulta criticable que el legislador no haya tenido en
cuenta las diferencias sustanciales entre el proceso civil y el contencioso-administrativo y no se
haya tomado la molestia de modificar la redacción a tales fines. Recordemos que la nueva letra i)
del art. 19. 1 legitima, en primer lugar, a los sindicatos y asociaciones que se hayan constituido
con tales fines para la defensa del derecho a la igualdad de trato de sus afiliados y asociados con
su autorización lo que, como ya se ha indicado, constituye un ejemplo de legitimación
representativa. En segundo lugar, y cuando los afectados sean una pluralidad de personas
indeterminada o de difícil determinación, se legitima para demandar en juicio estos intereses
considerados “difusos” exclusivamente «a los organismos públicos con competencia en la
materia, a los sindicatos más representativos y a las asociaciones de ámbito estatal cuyo fin
primordial sea la igualdad entre mujeres y hombres» sin perjuicio de la legitimación procesal de
los afectados.
El legislador incorpora aquí una regla que puede estar justificada en las relaciones entre
particulares en las que las entidades y organizaciones indicadas puedan actuar procesalmente, por
ejemplo, ejerciendo la acción de cesación en materia de publicidad, cuando no estén determinados
quienes resultan afectados. Sin embargo, en el proceso contencioso-administrativo, como
sabemos, cualquier “afectado” puede acudir a los tribunales impugnando las actuaciones de las
Administraciones públicas contrarias al derecho de igualdad. La intención del legislador no es
otra que habilitar a los organismos públicos con competencia en la materia, a los sindicatos más
representativos, y a las asociaciones de ámbito estatal cuyo fin primordial sea la igualdad entre
hombres y mujeres para acudir a los tribunales en defensa de ese derecho a la igualdad; es decir
habilitar a estas organizaciones para la defensa de un interés legítimo colectivo que prescinde de
que existan o no “afectados”. Sin embargo, la opción seguida por la Ley Orgánica 3/2007 de no
tener en cuenta las diferencias entre el proceso civil y el proceso contencioso-administrativo
pueden dificultar la efectividad de la tutela judicial de ese interés colectivo. Así, por ejemplo,
cabe cuestionarse si la alusión a los sindicatos más representativos no supone una restricción
respecto de la defensa de los intereses sociales y económicos de los trabajadores —y/o
funcionarios— que asumen en general los sindicatos o las asociaciones profesionales y que,
la legitimación de las personas afectadas (esto es “interesadas”) por la actuación administrativa
ilegal vendría determinada por la letra a) de ese mismo artículo y apartado».
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obviamente también incluye el principio de igualdad por razón de sexo30; o la posible
contradicción entre la legitimación de los organismos públicos y la prohibición general de que los
órganos administrativos y los entes instrumentales recurran contra la Administración en la que se
integran31.
De lo anterior, puede concluirse que en el proceso contencioso-administrativo no parece
coherente diferenciar los intereses legítimos colectivos y los difusos en atención a la
determinación o indeterminación de los afectados. La idea de interés legítimo colectivo hace
referencia a la defensa de unos intereses que son comunes a todos o a amplios colectivos de
ciudadanos que no podrían recurrir a título individual pues su relación con el objeto del proceso
carecería de una vinculación peculiar de ese ciudadano, y que el legislador reconoce
expresamente para posibilitar la efectiva realización de bienes jurídicos dignos de la máxima
protección como sería los de los consumidores y usuarios, los medioambientales y el principio de
igualdad en sus diversas manifestaciones.
30
Por ejemplo, en la STC 24/2001, de 29 de enero, se reconoce la legitimación de la
Confederación Sindical de Comisiones Obreras para impugnar un Acuerdo de la Diputación Foral
de Guipúzcoa por el que se aprobaron las bases de la convocatoria del concurso-oposición para la
provisión de doce plazas de bomberos, en el particular relativo a las pruebas físicas únicas para
todos los aspirantes, por considerar que ello suponía una infracción del principio de igualdad por
razón del sexto en relación con el artículo 23 de la Constitución.
31
El art. 20 de la LJCA prohíbe que los órganos administrativos y los entes de derecho público
interpongan recurso contencioso-administrativo respecto de la Administración a la que pertenecen
los primeros y dependen los segundos. Este precepto impide, a mi juicio, que un órgano u entidad
con competencia en materia de igualdad de trato entre hombres y mujeres pueda recurrir la
actividad de la Administración a la que pertenece luego la legitimación del art. 19. 1. I) sólo
permitiría recurrir si la autora del acto o del reglamento es otra administración diferenciada.
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