UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES LICENCIATURA EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES "MEDIDAS DE CARÁCTER JURÍDICO INTERNACIONAL PARA COMBATIR LOS HECHOS DE CORRUPCIÓN EN TRANSACCIONES COMERCIALES DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS EN GUATEMALA" TESIS DE GRADO ROSELYNE DESIREE ALDANA ROBLES CARNET 10237-­07 GUATEMALA DE LA ASUNCIÓN, ENERO DE 2014 CAMPUS CENTRAL UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES LICENCIATURA EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES "MEDIDAS DE CARÁCTER JURÍDICO INTERNACIONAL PARA COMBATIR LOS HECHOS DE CORRUPCIÓN EN TRANSACCIONES COMERCIALES DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS EN GUATEMALA" TESIS DE GRADO TRABAJO PRESENTADO AL CONSEJO DE LA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES POR ROSELYNE DESIREE ALDANA ROBLES PREVIO A CONFERÍRSELE LOS TÍTULOS DE ABOGADA Y NOTARIA Y EL GRADO ACADÉMICO DE LICENCIADA EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES GUATEMALA DE LA ASUNCIÓN, ENERO DE 2014 CAMPUS CENTRAL AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR RECTOR: P. ROLANDO ENRIQUE ALVARADO LÓPEZ, S. J. VICERRECTORA ACADÉMICA: DRA. MARTA LUCRECIA MÉNDEZ GONZÁLEZ DE PENEDO VICERRECTOR DE INVESTIGACIÓN Y PROYECCIÓN: DR. CARLOS RAFAEL CABARRÚS PELLECER, S. J. VICERRECTOR DE INTEGRACIÓN UNIVERSITARIA: DR. EDUARDO VALDÉS BARRÍA, S. J. VICERRECTOR ADMINISTRATIVO: LIC. ARIEL RIVERA IRÍAS SECRETARIA GENERAL: LIC. FABIOLA DE LA LUZ PADILLA BELTRANENA DE LORENZANA AUTORIDADES DE LA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES DECANO: DR. ROLANDO ESCOBAR MENALDO VICEDECANO: MGTR. PABLO GERARDO HURTADO GARCÍA SECRETARIO: MGTR. ALAN ALFREDO GONZÁLEZ DE LEÓN DIRECTOR DE CARRERA: LIC. ERICK MAURICIO MALDONADO RÍOS DIRECTOR DE CARRERA: MGTR. ENRIQUE FERNANDO SÁNCHEZ USERA DIRECTORA DE CARRERA: MGTR. HELENA CAROLINA MACHADO CARBALLO NOMBRE DEL ASESOR DE TRABAJO DE GRADUACIÓN LIC. RAUL FRANCISCO PIMENTEL MATA TERNA QUE PRACTICÓ LA EVALUACIÓN LIC. NORMA ELIZABETH GARCÍA-­BAUER MAZARIEGOS DE MENDOZA Agradecimientos A Dios: Creador del Universo y autor del orden perfecto por sus muchas bendiciones a lo largo de mi vida, en especial durante el curso de mi carrera universitaria la cual hoy culmino. A mi Ita: Por la ternura de tus cuidados, tu apoyo, por alegrarte y reír conmigo y por ayudarme a sanar heridas y amarguras, por el cobijo de tu techo, por mi lonchera, pero, ante todo, por la devoción de tus constantes plegarias por mí. A mi familia: Mis Padres Maria Teresa Robles de Aldana, quien supervisó el presente trabajo y de quien más me importaba la aprobación del mismo, por ser ella de quien he aprendido a luchar siempre por alcanzar la excelencia y a forjar conciencia y firmeza de carácter en mí; y Nelson Rodolfo Aldana, por tomar como tarea de vida con tanto amor y actitud de vencedor el sacar adelante a la familia, por enseñarme que hay que reír y enseñar a reír a otros cada vez que se pueda mientras la vida lo permita. A mis hermanos: Por su incondicional amor, apoyo y comprensión. A mis tíos, Víctor Alfredo Robles Erazo, por su gran generosidad, sabios consejos y el ejemplo de gran corazón y vida profesional exitosa, ejemplo que espero alcanzar para mi vida. Wilfredo Aldana Molina, por confiar en mí. A mis amigos: Vera María Ovalle, Juan Carlos Gonzalez, Juan Carlos Veliz, son los mejores amigos que nadie pueda tener. Gracias por quererme como soy y hacer tanto como han hecho por mí. A José Pablo Marroquín, por su trascendental ayuda en momentos cruciales de mi carrera. A los Licenciados Raúl Pimentel, Guillermo Fong, María Guadalupe Santa Cruz y Luis Augusto Zelaya por sus enseñanzas y apoyo oportuno. Dedicatoria Para mi máximo amor en la vida, por quien siempre me esforcé en salir adelante, mi inspiración, mis fuerzas, mi ánimo; mi abuelita, mi Bebé. Te amo Ita; Ángela Esther Judith de la Paz Erazo López. Responsabilidad El autor será el único responsable del contenido y conclusiones del presente trabajo de grado. INDICE Resumen ejecutivo de la tesis iii Introducción iv CAPÍTULO 1 Consideraciones generales sobre corrupción 1.1 Conceptos de “corrupción” 01 1.2 Antecedentes de la corrupción en Guatemala a partir de 1985 03 1.2.1 Causas de la corrupción 03 1.2.2 Efectos de la corrupción 03 1.2 La trascendencia del delito de corrupción y su repercusión a nivel internacional. 1.2.1 Antecedentes de la lucha contra la corrupción a nivel internacional 06 06 1.2.2 Trascendencia y repercusión del delito de corrupción en el ámbito Internacional 11 CAPÍTULO 2 Medidas para combatir la corrupción de funcionarios y empleados públicos en Guatemala 2.1 Servidor Público (funcionarios y empleados públicos en Guatemala) 19 2.1.1 Concepto 19 2.1.2 Grados de Responsabilidad 20 2.2 Marco Jurídico Nacional 22 2.2.1 Análisis de la legislación nacional vigente aplicable al delito de corrupción en Guatemala 22 2.2.2 Constitución Política de la República de Guatemala 22 2.2.3 El Código Penal 24 2.2.a Ley de Probidad y Responsabilidad de Funcionarios y Empleados Públicos 2.2.b Acuerdos de Paz 28 28 i 2.2.c Normas Éticas del Organismo Ejecutivo 34 2.3 El secreto bancario en Guatemala 37 CAPÍTULO 3 Medidas de carácter jurídico internacional que Guatemala debe implementar a fin de combatir la corrupción de funcionarios y empleados públicos 3.1 Los delitos de corrupción en las transacciones internacionales 40 3.2 Legislación internacional ratificada por Guatemala que regula el delito de corrupción. 42 3.2.1 Análisis de la Convención Interamericana contra la Corrupción (Decreto No. 15-2001 del Congreso de la República) 42 3.2.2 Análisis de la Convención Mundial de Naciones Unidas contra la Corrupción. (Decreto No. 91-2005 del Congreso de la República) 43 3.2.3 Análisis de la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales 52 3.3 Medidas a Implementar 64 3.3.1 El cumplimiento de los compromisos adquiridos mediante la ratificación de los tratados internacionales. 66 3.3.2 La necesidad de cooperación Internacional para combatir la corrupción en transacciones comerciales internacionales. 70 3.3.3 La necesidad implementación de una reforma integral para combatir el soborno transnacional en Guatemala 3.3.a Derecho Comparado 76 83 CAPÍTULO 4 Presentación, Discusión y Análisis de Resultados 89 Conclusiones 100 Recomendaciones 104 Referencias 106 Anexos 113 ii Resumen El presente trabajo de investigación analiza la problemática que presentan las relaciones comerciales internacionales cuando los Estados se ven involucrados en casos de soborno transnacional debido a actos de corrupción cometidos por funcionarios públicos por lo que ofrece un estudio de las principales consecuencias que este fenómeno ocasiona al país, y que pone en evidencia la debilidad del sistema legal vigente para combatir este tipo de corrupción en el que una compañía extranjera ofrece un soborno a un funcionario público guatemalteco que a su vez utiliza un intermediario de otra nación para cometer el hecho de corrupción para que finalmente el producto del soborno sea depositado en una institución bancaria en otro país. Ante esta realidad y debido a la globalización y las actuales tendencias liberadoras del comercio, es necesario hacer conciencia por una parte, de las consecuencias que a largo plazo la corrupción puede tener como son el retraso del desarrollo y la distribución poco equitativa de ingresos y por otra de la necesidad de modificar los métodos de incorporación y aplicación de la legislación penal vigente en Guatemala, la investigación y lucha contra este tipo de delitos que atañen a todos los Estados así como en el fortalecimiento de las relaciones de cooperación mutua internacional. iii Introducción Los delitos de corrupción de servidores públicos pueden trascender a nivel internacional especialmente cuando se trata de transacciones comerciales en que los funcionarios a cargo de velar por la legalidad de dichas transacciones comerciales son sobornados, con el fin de obtener de ellos una ventaja que favorece a quienes ofrecen el soborno. El producto del soborno obtenido puede muchas veces ser depositado en cuentas bancarias extranjeras, por lo que la cooperación del país involucrado en el delito de corrupción así como la prestación de asistencia legal pronta y efectiva, es trascendental para la adecuada investigación del delito a nivel nacional y en consecuencia para la aplicación de la justicia. El presente trabajo de tesis desarrolla los instrumentos jurídicos internacionales creados y ratificados por numerosos países que establece medidas normativas que regulan la asistencia legal mutua y la cooperación internacional pronta y efectiva para los delitos de corrupción de funcionarios públicos. Los procesos de investigación en los delitos de corrupción de funcionarios públicos que trascienden a nivel internacional, se ven entorpecidos cuando se requiere la colaboración de países que en su legislación nacional protegen cierta información importante de la persona para esclarecer el caso investigado como confidencial o personal, así es el caso de las cuentas bancarias por ejemplo, perjudicando la prosecución y esclarecimiento de los delitos investigados debido al difícil acceso a la información. Es por ello que el presente trabajo de investigación tiene como objetivo general demostrar la necesidad que el Estado de Guatemala tiene de implementar medidas de carácter jurídico internacional que fortalezcan la lucha contra la corrupción en las transacciones comerciales internacionales de los funcionarios públicos y la trascendencia de este delito a nivel global, dando respuesta a la interrogante “¿Cuáles iv son las medidas de carácter jurídico internacional que el Estado de Guatemala debe implementar a fin de combatir la corrupción de funcionarios públicos en transacciones comerciales internacionales?”. Este trabajo pretende analizar los instrumentos jurídicos internacionales que fortalecen la cooperación entre países en la investigación de los hechos de corrupción que trascienden al ámbito internacional; exponer la importancia de que Guatemala cumpla con los tratados internacionales ya ratificados a fin de incorporar en la legislación vigente las herramientas de los mismos para combatir la corrupción; demostrar la importancia de incorporar a la legislación nacional los tratados internacionales que rigiéndose bajo el principio de reciprocidad, permitirán que la investigación de tales hechos delictivos tenga celeridad, exactitud y eficacia, como la Convención para Combatir el Cohecho de Funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, así como cumplir con aquellos que ya forman parte del ordenamiento jurídico interno, como la Convención Contra la Corrupción de Naciones Unidas (Decreto No. 91-2005 del Congreso de la República de Guatemala) y la Convención Interamericana contra la Corrupción, (Decreto No. 15-2001 del Congreso de la República de Guatemala). Se pretende además establecer la necesaria implicación de otros países que conlleva la ratificación de dichos instrumentos con el fin de luchar contra la corrupción de funcionarios públicos de forma global; implementar los principios internacionalmente aceptados que son la base para prevenir la corrupción de funcionarios públicos que ya han sido adoptados por potencias mundiales con el fin de prevenir la comisión de dicho ilícito; demostrar que la implementación de dichas medidas fortalecerá la cooperación entre países en la investigación de hechos delictivos de corrupción a través de la asistencia legal mutua. Todo ello se hará a través del análisis de la legislación adoptada mundialmente por la comunidad internacional y la experiencia de la aplicación de ésta en otros países. Para la elaboración del presente se utilizan unidades de análisis como el Código Penal v vigente y sus recientes reformas contenidas en el Decreto 31-2012, Ley Contra la Corrupción, la Convención Interamericana contra la Corrupción, la Convención Mundial de Naciones Unidas Contra la Corrupción y la Convención para combatir el cohecho de Funcionarios Públicos extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales principalmente. Los límites encontrados para la elaboración del mismo son principalmente la jurisprudencia limitada, ya que es relativamente reciente la creación de los instrumentos jurídicos adoptados por Guatemala que han sido debidamente implementados o invocados en casos concretos; así como las reformas hechas al Código Penal respecto al delito de corrupción de funcionarios públicos en el ámbito internacional, por haberse publicado el decreto que regula dichos ilícitos en el Diario de Centro América el 22 de noviembre de 2012, y entrado en vigencia a los 8 días de su publicación. Existe además poca información bibliográfica respecto a los instrumentos en sí y de la forma en la cual han sido eficaces en otros países que los han implementado. Sin embargo, en el desarrollo de la investigación se pretendió superar dichos obstáculos con la experiencia adquirida por la investigadora durante la participación en la competencia internacional de simulación de casos, “Phillip C. Jessup International Moot Court Competition”. Este trabajo pretende aportar la forma eficaz de implementación de las recientes medidas legislativas que el Estado de Guatemala ha tipificado a fin de agilizar la investigación de los delitos de corrupción y lavado de dinero de funcionarios públicos a nivel internacional, especialmente en relaciones de comercio, y fortalecer la cooperación legal mutua a fin de recabar evidencias e información útiles en la investigación para la aplicación de justicia. vi “Medidas de carácter jurídico internacional para combatir los hechos de corrupción en transacciones comerciales de los funcionarios públicos en Guatemala” CAPÍTULO 1 1. Consideraciones generales sobre corrupción 1.1 Concepto de “corrupción” El Manual de Legislación contra la Corrupción 1 , explica que la palabra corrupción, proviene de la voz latina “rumpere” que deriva de “corrumpere”, que significa “descomponer”, “echar a perder” o “podrir” Según el Programa de Naciones Unidas, la corrupción se entiende como “El uso del poder público para el provecho propio”, asimismo, para el Banco Mundial, es “el abuso de un cargo público para obtener beneficios particulares”2. Internacionalmente, ha sido muy aceptado el concepto que le atribuye Joseph Nye, quien la definió como “el comportamiento que se desvía de los deberes normales de la función pública debido a consideraciones privadas”3. La corrupción por lo tanto, debe entenderse en base a las definiciones anteriores como “la articulación de condiciones y acciones que hacen posible la utilización de bienes, espacios, servicios, instancias y procedimientos (privados o públicos) para el beneficio propio y personal en desmedro de los intereses generales o bien común” 4. 1 Acción Ciudadana, “Manual de Legislación contra la Corrupción”. Guatemala, Editorial Arte Color y Texto, S.A. 2005, Págs. 9 y 10. 2 Elliott Kimberly Ann, La Corrupción en la Eonomía Global, Editorial Limusa, S.A. Mexico D.F. 2001. Pág. 47. 3 Hodgson, Geoffrey y Jiang Shuxia, “La Economía de la Corrupción y la Corrupción de la Economía: Una perspectiva institucionalista”. Reino Unido, 2008. http://www.economiainstitucional.com/pdf/No18/ghodgson18.pdf. Fecha de consulta: 11 de mayo de 2013. 4 Loc. Cit. 1 Transparency International ha definido la corrupción como “el abuso con fines de lucro personal, del poder delegado”5, explicando que el abuso de tal poder, puede ser perpetrado por la persona en quien se ha delegado la función pública, o bien, inducido a través de un tercero, pudiendo darse tanto en sector público como privado. La corrupción, (…) demuestra la debilidad institucional, los bajos estándares morales, incentivos sesgados y la falta de aplicación de la ley (…6), por tanto, debe afrontarse como un problema que puede afectar tanto en el territorio nacional, como en el extranjero, ya que puede ser cometida tanto por servidores públicos, como inducida por el sector privado, es decir, diversas empresas e industrias a nivel nacional e internacional, dependiendo tanto de la fortaleza institucional del Estado y de la facultad discrecional que éste le asigne a sus servidores públicos, como de la calidad moral que exista en el ejercicio de las funciones propias, tanto del sector público como del privado y las relaciones entre sí, todo ello, con sujeción a lo establecido en la ley. Uno de los casos de corrupción de impacto internacional es el del ex-presidente Alfonso Portillo, quien después de entregar el cargo, fue acusado de corrupción y malversación de fondos por lo que huyó del país hacia México. Sin embargo, en ese país fue acusado del delito de lavado de dinero, por lo que debido al tratado de extradición que existe del Estado de Guatemala con México, fue extraditado a Guatemala para ser juzgado y aunque fue absuelto, la Corte de Constitucionalidad se resolvió con lugar la su extradición a Estados Unidos, país en el que también se le acusa de lavado de dinero, habiendo sido extraditado el 24 de mayo de 2013 para ser juzgado en ese país. Es desconcertante que ante la comunidad internacional, la administración del ex-presidente haya sido viciada por máxima autoridad por hechos de corrupción, si desde la cabeza de la misma existió malversación en la ejecución de los fondos públicos, ¿qué puede esperarse del resto de la estructura estatal?. 5 Transparency International, “Convenciones Anticorrupción en América, lo que la sociedad civil puede hacer para que funcionen”, Editorial Alt Moabit, Berlín, Alemania, 1996, págs. 3 y 4. 6 Loc. Cit. 2 1.2 Antecedentes de la Corrupción en Guatemala a partir de 1985. 1.2.1 Causas de la corrupción El Manual de Legislación Contra la Corrupción, publicado por Acción Ciudadana, explica que la corrupción fue consolidándose paulatinamente en nuestro país, (…) en la misma medida en que la doctrina militar contrainsurgente impuso al Estado características autoritarias (…7), manifestándose a través de: a) La elevada centralización política y administrativa: que permitió abusos en concentración de poder en un reducido número de personas. b) La amplia discrecionalidad de los funcionarios: que facilitó realizar un ejercicio público sin controles ni rendición de cuentas a otras estructuras estatales. c) El debilitamiento del aparato y la función de la administración pública: que “como consecuencia de los dos anteriores supuestos, se generalizó la percepción de la poca utilidad para el ciudadano común de la institucionalidad y con ello la falta de credibilidad del sistema”8. 1.2.2 Efectos de la Corrupción Desde el preámbulo de la Convención Mundial de Naciones Unidas contra la Corrupción, se analiza que esta constituye una grave amenaza para “la estabilidad y seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia y al comprometer el desarrollo sostenible y el imperio de la ley”9, son muchas las consecuencias de los hechos de corrupción en una sociedad y afectan a todos los sectores, es debido a ello que la lucha por combatirla ha pasado a formar parte de las principales preocupaciones en la comunidad internacional. 7 Acción Ciudadana, Op. Cit. Pág. 10. Loc Cit. 9 Congreso de la República, Decreto No. 91-2005. 8 3 Transparency International enumera entre los principales efectos de la corrupción, los siguientes: “La corrupción causa pobreza y crea barreras que impiden superarla”10: Una parte significativa de los ingresos del Estado, debe ser invertida en proveer a los habitantes de la República de Guatemala los servicios públicos básicos, que son necesarios para su subsistencia; por mandato constitucional, proveer los mismos es una obligación del Estado, beneficiándose de ellos especialmente las personas de escasos recursos, que en su mayoría de casos de otra manera no podrían tener acceso a ellos. Sin embargo, al existir corrupción, el ingreso nacional que debe ser utilizado para estos fines, dejan de ser accesibles, eficientes o simplemente no se prestan, más que en pocos lugares del país. Por tanto, si no se cumple con brindar el derecho a la educación, incrementan los índices de delincuencia y existen menores oportunidades de desarrollo integral de la persona, lo cual impide el crecimiento económico y social del país. De la delincuencia se deriva el clima de inseguridad que en la actualidad se vive en Guatemala, la cual cada día atenta más contra la vida de las personas. Pero la delincuencia no es la única manera de atentar contra la vida de los seres humanos, Respecto a los servicios públicos básicos, el derecho a la salud es uno de los servicios necesarios más importantes para la vida de los habitantes de un Estado. Sin embargo, si existe corrupción, los fondos que debieron ser invertidos en hospitales y centros de asistencia, para que la cobertura de los puestos de salud y centros hospitalarios no solamente sea mayor, sino más eficiente, deja de ser utilizada para este fin primordial y cada funcionario corrupto, por tanto atenta directamente contra la vida de las personas al desviar los fondos que son públicos para fines particulares y es por ello tan importante que la responsabilidad de éstos no debe permanecer impune. El derecho a la vida, es el derecho humano fundamental más importante, ya que si no se cuenta con éste, el ejercicio de todos los demás derechos no tiene sentido alguno. 10 Loc Cit. 4 “La corrupción constituye una violación a derechos humanos”11: (…) La corrupción viola los derechos civiles y políticos, en virtud que distorsiona y debilita las instituciones y procesos políticos, así como el poder judicial (…12), la forma de librarse de la aplicación de justicia es a través del tráfico de influencias o poder ejercido dentro de la institución que el funcionario público dirige, por lo que la persecución del delito se dificulta y la credibilidad en los organismos del Estado es cada vez menor. Muchos de los delitos de corrupción quedan impunes, la investigación de éstos es insuficiente y las medidas de control interno no demuestran los resultados esperados. “La corrupción atenta contra la democracia representativa”13: Existen instituciones o sectores que influyen fuertemente en la política nacional, estatal y local por medio de la corrupción; lo cual ocasiona que la idea de la política de gobierno que inicialmente formaba parte de los ideales de un partido se distorsione al momento en que los representantes electos ejercen el poder, por lo que el voto otorgado de conformidad con dichos ideales se ve traicionado. En palabras de la autora Rose-Ackerman, (…) una de las consecuencias más graves de la corrupción para un Estado de derecho, particularmente en las democracias, es que socava la legitimidad de los gobiernos ya que la imagen que pueden llegar a transmitir a los ciudadanos es que el gobierno simplemente está en venta al mejor posto (...14). Lo que significaría que en algún momento la corrupción puede llegar a tal punto de ser el incentivo para que se den golpes de Estado. 11 Loc. Cit. Transparency International, Op. Cit. Pág. 8 13 Loc. Cit. 14 Loc. Cit. 12 5 “La corrupción constituye una barrera al desarrollo económico”15 Al existir corrupción en un país, el desarrollo económico se ve directamente afectado. La corrupción desalienta la inversión y el crecimiento, distorsiona la distribución del gasto público, (…) frustra las iniciativas del sector privado y debilita la competencia económica (… 16 ). Es decir que la corrupción generalizada retarda el desarrollo del país, toda vez que redundará en una distribución inequitativa de los beneficios del desarrollo. Como describe Kimberly Ann Elliot, en el libro ¨La Corrupción en la Economía Global”, siempre que la corrupción es generalizada, las consecuencias son devastadoras, (…) las ganancias malhabidas dan a dictadores un incentivo para aferrarse al poder hasta el último momento posible; en un Estado de derecho, la corrupción generalizada desalienta la inversión, impide el desarrollo económico y socava la legitimidad política (…17), es por ello que es necesario en el Estado contar con un control que permita prevenir y combatir hechos de corrupción en la administración pública, asimismo que permita contar con medios de investigación adecuados y sanción efectiva por la comisión de este tipo de delitos. 1.2 La trascendencia del delito de corrupción y su repercusión a nivel internacional 1.2.1 Antecedentes de la lucha contra la corrupción a nivel internacional Kimbery Ann Elliot, explica en su libro “La Corrupción en la Economía Global”, 18 que el primer antecedente de acuerdos regionales o multilaterales sobre el tema de la corrupción a nivel internacional, fue la Convención sobre la Lucha contra el Soborno de Funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, 15 Loc. Cit. Loc. Cit. 17 Loc. Cit. 18 Ibid, pags. 10, 11. 16 6 aprobado por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos en 1997, del cual el Estado de Guatemala no es parte, pero que dio origen a que durante la segunda parte de la década de los años 90, se comenzaran a aprobar acuerdos multilaterales sobre este tema, tales como la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención Mundial de Naciones Unidas Contra la Corrupción. Si bien es cierto, no existe en sí un origen especifico respecto a esta problemática mundial, la experta explica que (…) en algunas regiones el cambio del sistema político ha debilitado las instituciones sociales, políticas y legales, abriendo el camino para nuevos abusos; en otras partes, la liberalización política y económica simplemente ha sacado a luz la corrupción que antes estaba oculta (…19), pero lo que verdaderamente hoy en día es un factor común, el repudio de la sociedad civil ante las prácticas corruptas por parte de sus líderes políticos y las élites económicas y la voluntad de la comunidad internacional por combatirla. Los acuerdos multilaterales comerciales dependen de la confianza, así como del convencimiento de que los demás Estados actuarán de acuerdo con las reglas. “La tendencia a engañar y a evadir pagos es una amenaza constante para el sistema económico internacional.” 20 El agente de cambio en la situación económica global actualmente, es el surgimiento de diversos esfuerzos internacionales concretos y coordinados para lograr la reforma contra la corrupción. Según explica Patrick Glynn, (…) el esfuerzo más significativo y prometedor en la lucha contra la corrupción es el intento de atacar de manera frontal un problema central: el soborno en las transacciones de negocios internacionales (… 21 ), ya que con excepción de Estados Unidos (que lo hace desde hace más de 20 años), las empresas multilaterales de los países industrializados, acostumbran ofrecer sobornos a los funcionarios públicos de las naciones en desarrollo, como un medio para concretar tratos de negocios. 19 Loc. Cit. Loc. Cit. 21 Ibid, pag. 32. 20 7 El autor continúa explicando que muchos Estados desarrollados inclusive, han establecido este tipo de conducta como legal y han ido más allá, permitiendo que las empresas lo deduzcan como un gasto de operación legítimo en el reporte de sus impuestos. Ésta es precisamente la práctica mediante la cual las naciones industrializadas estimulan y contribuyen a la corrupción en los países en desarrollo. Según se explica en “La Globalización de la Corrupción”, Estados Unidos empezó a penalizar determinados pagos hechos a funcionarios públicos extranjeros y a exigir una contabilidad detallada de todas las transacciones, así como un sistema de control interno de auditorías periódicas, todo ello (…) a partir de que en las audiencias del congreso salieran a la luz en 1970 una serie de prácticas corruptas por parte de multinacionales estadounidenses, incluyendo pagos ilegales para la campaña del ex presidente Nixon (lavado de dinero a través de bancos extranjeros) y sobornos directos por parte de compañías estadounidenses a funcionarios públicos extranjeros (...22). Las disposiciones que desde entonces adoptó Estados Unidos contra el soborno, incluidas en la ley, son detalladas y amplias: prohíben que los ciudadanos o corporaciones estadounidenses paguen, ofrezcan pagar o prometan pagar a funcionarios gubernamentales extranjeros para influir en cualquier acción oficial, inducir a funcionarios a actuar o dejar de actuar en violación de las obligaciones que tienen por ley o inducir a funcionarios públicos a usar su influencia en el gobierno para interferir en negocios, esto a través de la llamada “Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero” (LPCE), aprobada por el Congreso de Estados Unidos en 1977. Sin embargo, desde entonces, por supuesto, el hecho de que Estados Unidos sea el único país industrializado que llevó su legislación hasta el punto de penalizar la corrupción en materia de transacciones comerciales internacionales, lo colocó entonces en una seria desventaja en comparación a los competidores extranjeros. Explica Glynn, que (…) desde que la ley en mención fue aprobada, según un informe del 22 Loc. Cit. 8 Departamento de Comercio, en 1996, las empresas estadounidenses perdieron negocios valuados en 11 mil millones de dólares en los dos años previos, pues quedaron en manos de competidores que pagaron sobornos (...23). Un estudio realizado a 250 empresas por la Oficina General de la Contaduría en 1981, reveló que (…) casi el sesenta por ciento de las empresas reportó un efecto negativo de la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero, en sus negocios internacionales ya que ésta afectó en gran manera su capacidad para competir en el extranjero (…24). Sin embargo, a pesar de las críticas a dicha ley, la mayoría de empresas estadounidenses la acataron, pero se presentó la creciente necesidad de que exista unanimidad y el fomento de un campo de juego nivelado, a fin de que se adopten las medidas necesarias para internacionalizar la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero o persuadir a otras naciones para que adopten leyes similares. Para lograr esa internacionalización, fue necesario aplicar mecanismos internacionales a través de los cuales los Estados reconocieran la trascendencia del combate contra la corrupción y la necesidad de unir esfuerzos para combatirla. El estudio hecho por Transparency International explica que las convenciones “son acuerdos vinculantes entre varios países, celebrados por escrito que recogen los reglamentos y estándares comúnmente acordados por las Partes y que dan fe del alto grado de compromiso político de las mimas”25, se adoptan a través de Asambleas de Gobiernos, como la Asamblea General de las Naciones Unidas, en las cuales, se arriba a consensos que cobran fuerza cuando un número significativo de gobiernos pertenecientes a esas asambleas firman convenciones y carácter legal cuando son ratificadas por los mismos. 23 24 25 Ibid, pág. 34. Loc. Cit. Transparency International, Op. Cit, pag. 12. 9 Las convenciones anticorrupción incluyen estándares y requisitos para prevenir, investigar y sancionar actos de corrupción, están usualmente integradas por disposiciones normativas obligatorias para los estados parte, y por disposiciones discrecionales u optativas, las cuales se son conocidas como buenas prácticas. Las convenciones anticorrupción facilitan la cooperación internacional en la aplicación de la ley, establecen la obligación de los Estados parte de penalizar la corrupción, armonizan los marcos legales e institucionales para la prevención e investigación del delito a través de mecanismos de cooperación mutua. La Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero, es el antecedente más significativo de la “Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales”, aprobado por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos en 1997, que por sus siglas será abreviado en adelante, indistintamente como OCDE. La OCDE estaba conformada por 29 economías avanzadas que como producto de las negociaciones comerciales durante el gobierno del Presidente Bill Clinton acordaron aprobar el instrumento jurídico como una especie de internacionalización de la Ley de Prácticas Corruptas en el extranjero que para entonces estaba vigente desde hacía más de veinte años en Estados Unidos. Esta Convención, como describe el libro la “Globalización de la Corrupción” posee dos virtudes importantes: “La primera se apoya en un amplio acuerdo político entre Estados para alterar sus leyes domésticas en lugar de la intimidante tarea de lograr la unanimidad en el lenguaje para un convenio o tratado internacional o de establecer una nueva agencia internacional de regulación”26 ; la segunda, es que “adopta el enfoque de atacar el problema desde el lado de la oferta, en vez de hacerlo desde el lado de la demanda.” 27 El hecho de impedir que las compañías de los países industrializados ofrezcan sobornos es una tarea más manejable que lograr las reformas legales y 26 27 Ibid, pag. 42 Loc. Cit. 10 políticas necesarias en las decenas de países en desarrollo donde se acostumbra aceptar dichos sobornos. En realidad, el daño que ocasiona la corrupción perjudica a otros, a la sociedad, al país entero, no a las partes corruptas. En Guatemala específicamente por ejemplo, el riesgo de que un funcionario público sea descubierto al realizar prácticas corruptas ha sido tradicionalmente bajo. El producto de los sobornos con frecuencia es depositado en Estados con leyes proteccionistas del secreto bancario, el cual es contemplado también en la legislación guatemalteca. Es interesante la comparación que hace Patrick Glynn respecto a la corrupción, citando a John Noonan explica: “como la esclavitud fue alguna vez una forma de vida y ahora se ha vuelto obsoleta e incomprensible, así la práctica del soborno en su forma práctica de intercambio de un pago por acciones oficiales, algún día, se volverá obsoleta”28 pese a que esta afirmación pueda sonar casi utópica es posible con estos esfuerzos de lucha en contra de la corrupción iniciados a nivel internacional en la época de los noventa, en el futuro algún historiador determine lo obsoleta que se volvió a partir de dichos esfuerzos, como la esclavitud lo fue en otros tiempos. 1.2.2 Trascendencia y repercusión del delito de corrupción en el ámbito internacional La experta en el tema, K.A. Elliott, explica que la corrupción en transacciones comerciales ocurre siempre que un servidor público (…) tiene poder discrecional para asignar un beneficio o un costo a un agente del sector privado; es allí donde se crean los incentivos para el soborno (…29). Los individuos y empresas privadas están dispuestos a pagar para obtener beneficios y evitar costos mayores; es decir, se pagan sobornos por dos razones: 28 29 Ibid, pag. 43 Loc. Cit. 11 obtener beneficios gubernamentales y para evitar costos. Por lo que “una estrategia eficaz contra la corrupción, deberá tanto reducir los beneficios y los costos bajo el control de los agentes públicos, como limitar su discrecionalidad para asignar ganancias”30. Es interesante hacer notar, que la autora en el mismo libro distingue el daño que ocasiona la corrupción bajo dos circunstancias, una es en la que el funcionario está inseguro y espera dejar el cargo pronto, por lo que (…) sus actos corruptos son cada vez mayores y más frecuentes, lo que significa que pueden salir a la luz y esto daría ocasión a su derrocamiento o destitución (…31). La otra circunstancia, consiste en que los altos funcionarios públicos con perspectivas de permanecer en el cargo a largo plazo, usualmente (…) no llevarán su codicia hasta el punto de destruir la economía (…32), como sucede en el daño causado a alto nivel. Frente a las tendencias que buscan unificar las políticas comerciales de países que son miembros de la Organización Mundial de Comercio, como Guatemala, tanto los Estados, como las empresas y otros actores del sector privado, están cada vez más interconectados mediante el comercio, la inversión, las transacciones financieras y las comunicaciones. En un estudio realizado por Transparency International se explica que la globalización ha ocasionado que (…) la corrupción de un país afecte a otros porque interfiere con las posibilidades de comercio e inversión; ocasiona el uso indebido de las ayudas internacionales para el desarrollo y se convierte en una amenaza para el Estado de Derecho en otros países cuando las redes nacionales de corrupción actúan fuera de sus fronteras (…33). Los pagos de soborno, especialmente en las transacciones comerciales internacionales, son tramitados y desembolsados usualmente en otros países. El blanqueo del producto de soborno, se lleva acabo inclusive en un tercer país, como los 30 Ibid, pag. 51. Ibid, pag. 57. 32 Loc. Cit. 33 Transparency International, Op. Cit, pág. 5. 31 12 llamados “paraísos fiscales”; todo esto puede verse manifestado mediante adquisiciones transterritoriales, transferencias de depósitos a bancos extranjeros, transferencia de capital a nombre de empresas u organizaciones ficticias, entre otras figuras. Lo anterior, evidencia que la corrupción debe abordarse a nivel internacional; tal como se determina en el estudio realizado por Transparency International, (…) la cooperación entre países es esencial para prevenir, detectar y sancionar las acciones corrupta; sin embargo las complejidades que entraña dicha cooperación a menudo obstaculizan el enjuiciamiento de los responsables del delito (…34). Debido a ello, la asistencia legal mutua juega un papel tan importante dentro de la investigación de los hechos de corrupción de carácter internacional; convenciones como la de la OCDE, establece la necesidad y utilidad de contar con un sistema de cooperación en la recaudación de pruebas pronta y eficiente entre país requirente y país requerido. La corrupción además, distorsiona los flujos internacionales comerciales y de inversión, y facilita las actividades de crimen organizado. Como expone la autora, en los últimos años, la corrupción (…) ha pasado de ser una preocupación predominantemente nacional, para convertirse en un tema global (… 35 ), ha sido un problema que ha afectado a los cinco continentes mediante el ejercicio de uno de los delitos que viene desde los tiempos muy antiguos: ofrecer y aceptar sobornos. Los beneficios de la corrupción para los participantes suelen ser enormes. Kimberly Elliott 36 explica que los funcionarios corruptos pueden hacer mucho más dinero aceptando sobornos que siendo honestos. Para las compañías, además, el soborno es una forma de vencer a los competidores que tienen mejor tecnología o costos más bajos. Los sobornos con frecuencia pueden incorporarse en los precios de venta y en algunos países inclusive puede dárseles el tratamiento de gastos de negocios, deducibles de impuestos. 34 Loc. Cit. Loc. Cit. Ibid, pag. 182. 35 36 13 Patrick Glynn expone que muchos sistemas legales en la actualidad están mal equipados para tratar con un mundo económico en el que “una compañía del país A soborna a un funcionario del país B utilizando un agente del país C y los fondos se depositan en un banco del país D”37, como lo es el caso de Guatemala y su escasa regulación respecto a la corrupción en transacciones comerciales internacionales. En la actualidad, debido a la rapidez de los avances tecnológicos en los medios de comunicación, la información está al alcance de la población de manera mas rápida y eficiente, por lo que los dirigentes, quieran o no se ven forzados a rendir cuentas de sí mismos a la población de manera más completa, tanto por mandato legal, como por la imagen que puedan proyectar a nivel internacional. La explosión global de las comunicaciones y la información no sólo hace más difícil que nunca mantener algo en secreto, sino que también obliga a los gobiernos a ser más receptivos a una audiencia global influyente, como inversionistas, periodistas, políticos, organismos multilaterales, y la opinión pública internacional en general que se suma a las restricciones bajo las cuales tienen que operar. Según la autora, (…) estas fuerzas de alguna manera limitan la libertad que alguna vez tuvieron los funcionarios públicos para perseguir sus intereses privados a costa del bienestar público (…38). Es importante enfatizar las palabras de la P. Glynn, cuando explica que “la democracia no otorga ninguna inmunización automática contra los malos manejos públicos… tanto en países industrializados, como en países en desarrollo” 39 , sin embargo, si es posible establecer que los países democráticos pueden ofrecer e implementar mayores mecanismos para combatir la corrupción que los sistemas en que las libertades políticas están reprimidas. “Un régimen que tenga elecciones periódicas, competencia política, fuerzas de oposición activas y bien organizadas, una legislatura y un poder judicial independiente, medios de comunicación libres y libertad de expresión, 37 38 39 Loc Cit. Ibid, pág. 30. Ibid, pag. 25. 14 está destinado a generar más restricciones sobre el alcance y la frecuencia de la corrupción que uno que no cuente con estos elementos” 40. En la economía mundial, actualmente con la constante búsqueda de la liberalización del comercio a través de la celebración de tratados de libre comercio regionales, se ha evidenciado la interdependencia económica de los países, lo que ha agregado una nueva urgencia al problema de la corrupción. Hoy en día, se ha tratado de romper las barreras nacionales de cada Estado al punto de que la separación entre la economía y la política domésticas e internacionales se está desvaneciendo, el propio concepto de productos nacionales, empresas nacionales e incluso mercados nacionales está perdiendo significado, por lo que tanto la corrupción como las normas de conducta para combatirla son contagiosas a nivel global. Tal y como explica Glynn 41 , la corrupción globalizada amenaza las bases mismas de una economía mundial multilateral y abierta. “La corrupción puede afectar en forma significativa la eficiencia, equidad y legitimidad de las actividades del Estado”.42 El problema de la corrupción cuando ésta aparentemente va de la mano con el desarrollo del Estado, es que puede llegar a alimentarse de sí misma para producir pagos ilegales más elevados hasta que ese crecimiento producido se vea socavado. Es decir, que el crecimiento mismo que fue producto de los hechos corruptos en el pasado, “puede producir un cambio de las actividades productivas a una lucha estéril por los despojos, en perjuicio del crecimiento y la inversión en el futuro”43. La solución para combatir la corrupción en un país, afirma la autora, es una reforma política consiente de sí misma, no puede decirse que la corrupción sea un problema que el país simplemente “superará”. 40 Ibid, pag. 26. Ibid, pag. 28. 42 Ibid, pag. 48 43 Ibid, pag. 49 41 15 Un sistema económico sano, que alienta el intercambio de bienes y la inversión repercute además en la proporcionalidad en la distribución de los ingresos; un ambiente en el que existe corrupción distorsiona la asignación de los beneficios económicos, favoreciendo a los que más tienen sobre los desposeídos. Por supuesto, el combate contra la corrupción no constituye un fin en sí mismo, lo importante de la lucha contra la corrupción es contrarrestar su efecto distorsionante sobre el desarrollo y la sociedad. Las probabilidades de que los funcionarios aduanales participen de la corrupción, son particularmente altas, ya que controlan lo que las empresas más valoran, la puerta al mercado exterior. Los pagos ilegales se utilizan para reducir aranceles y pagos de exportación, así como para obtener permisos de importación y exportación. Según Susan Rose-Ackerman 44 , los estudios indican que conforme aumentan las tarifas arancelarias, los aranceles recaudados disminuyen como una proporción de los aranceles nominales y la variabilidad de las tarifas realmente pagadas se incrementa; esto concuerda con que los incentivos para la corrupción aumentan con los gravámenes y las tarifas arancelarias. No cabe duda que el nivel de corrupción está en función de la honestidad e integridad tanto de los funcionarios públicos como de los ciudadanos particulares; sin embargo, como afirma la autora 45 , el monto y la incidencia de los sobornos se determina por el nivel general de los beneficios disponibles, por el poder discrecional de los funcionarios, por los riesgos implícitos en los tratos corruptos y por el poder de negociación, relativo del sobornador y el sobornado. La importancia de implementar medidas que luchen contra la corrupción, radican en el hecho de que entre más alta sea la posibilidad de ser detectado y castigado, tanto la oferta como la demanda de soborno podría reducirse, dependiendo de la eficiencia del control y mecanismos implementados inclusive hasta llegar a cero. Citando a S. RoseAckerman, “el costo esperado del soborno es la probabilidad de ser atrapado 44 45 Ibid, pag. 54. Loc. Cit. 16 multiplicada por la probabilidad de ser sentenciado multiplicado por la pena impuesta.”46 Un funcionario público se ve forzado a tomar en consideración todos los riesgos, por lo que debe comparar el costo que puede significarle, con el beneficio que desea obtener, y solo es corrupto si el balance es positivo. Analizándolo desde el punto de vista del sobornador, éste depende también de las alternativas disponibles; Rose-Ackerman considera que el sobornador potencial tal vez pueda estar en la posición de obtener los mismos beneficios mudándose a otra jurisdicción o país. La empresa puede también tener la opción de tener un poder monopólico en sus tratos con el Estado en el que la posicionen en una casilla preferencial o bien un individuo particular podría estar en posición de salirse con la suya utilizando amenazas o intimidación en vez de recurrir a los sobornos. En resumen, las empresas pueden resistirse a las demandas corruptas si cuentan con otras opciones. “La corrupción reduce las ganancias para el Estado mediante tratos en los que funcionarios individuales aceptan sobornos a cambio de asegurar grandes utilidades para las empresas ganadoras”47. Pero así como reduce las ganancias del Estado, la ilegalidad de los sobornos introduce el costo adicional que representa mantener la transacción ilegal en secreto. Además, el costo elevado de las transacciones significa que hay menos información disponible que en un mercado legal. Las consecuencias de la corrupción pueden llegar inclusive más allá cuando se trata de supervisar calidad en los productos. El hecho de sobornar a un funcionario público encargado de supervisar dicha tarea para que apruebe la calidad de los productos que ingresan a un Estado implica que si el mismo no cumple con los requerimientos exigidos por el país al que ingresa o por las normas sanitarias establecidas las consecuencias de los actos corruptos pueden llegar inclusive a afectar directamente al consumidor. 46 47 Ibid, pag. 58 Ibid, pag. 59. 17 Según señala la autora, (…) cuando los países corruptos crecen, esto implica que la corrupción no ha llegado tan lejos como para socavar los cimientos económicos; sin embargo el crecimiento puede ser una causa de la corrupción ya que genera ganancias para compartir (… 48 ). Aún cuando el pago de sobornos individuales facilite las transacciones de negocios, tolerar la corrupción no es una receta para el crecimiento, sino que el desarrollo económico incrementa las rentas disponibles para su distribución entre los mismos funcionarios corruptos. 48 Loc. Cit. 18 CAPÍTULO 2 2. Medidas para combatir la corrupción de funcionarios y empleados públicos en Guatemala. 2.1 Servidor Público (funcionarios y empleados públicos en Guatemala) 2.1.1 Concepto En Guatemala, el Reglamento de la Ley del Servicio Civil 49, clasifica a los servidores públicos de la siguiente manera: 2.1.a Funcionario Publico: Es la persona individual que ocupa un cargo o puesto, en virtud de elección popular o nombramiento conforme a las leyes correspondientes, por el cual ejerce mando, autoridad, competencia legal y representación de carácter oficial de la dependencia o entidad estatal correspondiente. 2.1.b Empleado Público: Es la persona individual que ocupa un puesto al servicio del Estado en las entidades o dependencias regidas por la Ley de Servicio Civil en virtud de nombramiento o contrato expedidos de conformidad con los disposiciones legales, por el cual queda obligado a prestar sus servicios o a ejecutar una obra personalmente a cambio de un salario, bajo la dirección continuada del representante de la dependencia, entidad o institución donde presta sus servicios y bajo la subordinación inmediata del funcionario o representante. En ambas formas de relación de dependencia con el Estado, se entiende que “son servidores públicos aquellos que, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a la Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el 49 Presidencia de la República, Acuerdo Gubernativo 18-98. 19 Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente”50. Según Manuel Ossorio, empleado público es el: “Agente que presta servicios con carácter permanente, mediante remuneración, en la administración nacional, provincial o municipal. Se encuentra jerárquicamente dirigido por el funcionario público, por el agente de la administración nacional, provincial o municipal que tiene la presentación del órgano administrativo, envestido de competencia, frente al cual se encuentra con facultades de voluntad y de imperium, con el ejercicio de la potestad pública”51. Hugo Haroldo Calderón Morales en el libro define al funcionario público como: “aquel que ejerce un cargo especial transmitido por la ley; creando una relación externa que le da, la titularidad de carácter representativo del Estado en el ejercicio de su cargo”52. De lo anterior, cabe deducir que funcionario público es el encargado de dirigir la función pública mediante legítimo nombramiento o elección popular ejecutando el sus funciones a través de empleados públicos a su cargo. 2.1.2 Grados de Responsabilidad Respecto a las responsabilidades que cada uno pueda tener según la ley, Hugo Haroldo Calderón Morales explica que “El empleado público puede ser perseguido penalmente por ser responsable de delitos que cometa directamente, y por tal situación el juez que controla la investigación puede ordenar su aprehensión. A diferencia el funcionario público que está protegido mediante un privilegio conocido en el medio jurídico como derecho de antejuicio antes de someterlo a un proceso penal.”53 50 Vocablo consultado: “empleado público” Ossorio, Manuel, Diccionario de ciencias jurídicas políticas y sociales, pág. 281 Buenos Aires Argentina, Editorial Heliasta, 1988. 51 Loc Cit. 52 Calderón Morales, Hugo Haroldo. “Derecho Administrativo I”, Guatemala, Editorial Llerena 1999, Pag. 63. 53 Loc. Cit. 20 La responsabilidad de los funcionarios y empleados públicos está regulada en cuerpos legales específicos; en la legislación civil, penal principalmente. El Manual de Legislación Contra la Corrupción y 54 administrativa, , clasifica las responsabilidades jurídicas de los funcionarios públicos en la legislación nacional de la siguiente manera: 2.1.c. Civiles: Se da cuando el funcionario o empleado publico causan daños a los particulares y al mismo Estado. El medio que se utiliza es el Juicio Sumario, regulado en los Artículos 229, 246 al 248, del Código Procesal Civil y Mercantil y que según la Constitución se tiene un plazo de hasta 20 años para deducir dicha responsabilidad. 2.1.d Penales: Si el funcionario encuadra su conducta en los tipos penales, misma que se deducirá en un proceso penal y que se puede extinguir si no se activa penalmente durante el transcurso del doble del tiempo señalado por la ley. Debe de tomarse en cuenta que hay varios funcionarios que gozan de antejuicio, y que el procedimiento para la instalación y funcionamiento de la para ello existe una ley especifica que regula esta institución, que es la ley en materia de antejuicio, Decreto 85-2002. Esta ley tiene el objeto de crear los procedimientos para el tramite de las diligencias de antejuicio que se promueva en contra de los dignatarios y funcionarios a quienes la Constitución Política y las leyes conceden ese derecho. 2.1.e Administrativas: Este tipo de responsabilidades pueden ir desde una amonestación verbal o escrita, una suspensión temporal del cargo sin goce de salario, o bien la destitución del cargo al sujeto infractor. Es de considerar, que debido a los impactos sociales y económicos que la corrupción ocasiona a un país, este delito no debería contemplar plazo de prescripción 54 Accion Ciudadana, Op.Cit. Pág. 17 21 alguno. Sin embargo, desde la Constitución Política de la República de Guatemala, se establece la prescripción de las responsabilidades de los servidores públicos. A continuación, se presentará un análisis mas amplio de las principales maneras de regular las responsabilidades de los funcionarios y empleados públicos en las leyes guatemaltecas. 2.2 Marco Jurídico Nacional 2.2.1 Análisis de la legislación nacional vigente aplicable al delito de corrupción en Guatemala 2.2.2 Constitución Política de la República de Guatemala Debido al principio de primacía constitucional, la Constitución Política de la República establece el marco jurídico que regula, sea expresa o tácitamente la legislación que combate la corrupción. La Carta Magna regula los principios generales, principios básicos y fines del Estado, desde su Artículo 1, establece que “el Estado de Guatemala se organiza para proteger a la persona y a la familia, teniendo como su fin supremo, la realización del bien común”55. La consecución del bien común descansa principalmente en manos de la administración pública que cuenta con funcionarios y empleados públicos con labores específicas a quienes se les ha encomendado en sus diferentes tareas la obtención de dicha meta. Respecto a ellos, la Constitución establece los principios básicos que deben observar partiendo en general de que los mismos son depositarios de la autoridad y responsables legalmente por su conducta oficial, no superiores a la ley y responsables cuando en ejercicio de su cargo infrinjan la misma en perjuicio de los 55 Ibid, Artículo 1. 22 particulares en donde el Estado y la institución a la que sirven son solidariamente responsables de los daños y perjuicios causados por éstos. La Constitución Política de la República de Guatemala, establece que la responsabilidad civil de los funcionarios y empleados públicos podrá deducirse mientras no se hubiere consumado la prescripción, cuyo término es de 20 años, de conformidad con el Artículo 155. Asimismo, la responsabilidad penal de los funcionarios y empleados públicos se extingue por el es el doble del tiempo señalado por la ley para la prescripción de la pena, cuando el delito cometido por este atente contra la administración pública y administración de justicia, de conformidad con el Artículo 107 del Código Penal, recientemente reformado por la Ley Contra la Corrupción56. Esta norma, no impide que se reconozca la inmunidad a ciertos funcionarios públicos, entendiéndose que existe el beneficio del derecho de inmunidad o derecho de antejuicio exclusivamente cuando se trata de responsabilidad penal, no así en materia de responsabilidad civil de los funcionarios. La Ley Electoral y de Partidos Políticos protege con el derecho de antejuicio a los magistrados titulares y suplentes, y desde el momento de su inscripción a los candidatos a presidencia y vicepresidencia, diputados y alcaldes, siendo responsabilidad de la Corte Suprema de Justicia declarar con lugar el antejuicio contra un candidato a Presidente o Vicepresidente; la Sala de la Corte de Apelaciones puede hacer esta declaración en relación a candidatos a diputados y alcaldes, salvo caso de delito flagrante. Después de electos, La Constitución Política de la República de Guatemala protege a los funcionarios a través de la inmunidad personal, por ejemplo, el Artículo 161 establece entre las prerrogativas de los diputados del Congreso de la República, la inmunidad personal, si la Corte Suprema de Justicia no declara previamente ha lugar la formación de causa. Si el antejuicio es declarado con lugar, los acusados quedan sujetos a la jurisdicción del juez, si éste decreta prisión provisional, quedan suspensos en sus funciones y al quedar firme la sentencia condenatoria, queda vacante el cargo. 56 Congreso de la República de Guatemala, Decreto No. 31-2012. 23 En cuanto a los Jueces y Magistrados, incluyendo a los del Tribunal Supremo Electoral, gozan de inmunidad conforme al Artículo 206 de la Constitución, siendo competencia del Congreso de la República declarar con o sin lugar la formación de causa de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, y a ésta última le corresponde hacer dicha declaración en relación a otros magistrados o jueces. El Artículo 190 de la Constitución establece que el Vicepresidente goza de las mismas inmunidades que el Presidente de la República. En cuanto al Superintendente de Bancos y el Intendente de Verificación Especial de la Superintendencia de Bancos, los Artículos 6 y 15 del la Ley de Supervisión Financiera57, establecen que conocer de su antejuicio corresponde al Congreso de la República. Los gobernadores tienen la misma inmunidad que los ministros de Estado; el Artículo 251 de la Constitución otorga al Fiscal General y Jefe del Ministerio Público la misma inmunidad que a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, al igual que al Procurador de los Derechos Humanos, entre otros funcionarios. 2.2.3 El Código Penal De conformidad con el Manual de los Delitos Cometidos por Funcionarios Públicos en el Código Penal Guatemalteco 58 , la legislación guatemalteca regula los actos de corrupción a través del delito de cohecho en sus dos formas principalmente: activo y pasivo, así como las circunstancias agravantes de los mismos que establecidos en los Artículos 439 y 442 del Código Penal. La legislación penal establece que en caso de que el funcionario o empleado público obligare o indujere a la dádiva, presente, ofrecimiento o promesa, la pena se aumentará la pena establecida para ese ilícito en una tercera parte; en cuanto al delito de cohecho 57 Congreso de la República de Guatemala, Decreto No. 18-2002 Ramírez Fernandez William, Vasquez Cucho Nedezhda, “Manual de Delitos Cometidos por Funcionarios Públicos en el Código Penal Guatemalteco”, Editorial Fundación Myrna Mack, año2003, Pág. 143 58 24 activo, el Código Penal establece en su Artículo 442 anteriormente regulaba que cometían este delito “Quienes, con dádivas, presentes, ofrecimientos o promesas intentaren cohechar o cohechasen a los funcionarios o empleados públicos, serán sancionados con las mismas penas que correspondieren a los sobornados.”59 En el Código Penal, se encuentran una serie de conductas tipificadas como figuras delictivas vinculadas con corrupción, que permiten sancionar los ilícitos cometidos por funcionarios y empleados públicos, entre otros: 2.2.3.a) La desobediencia, Artículo 420. 2.2.3.b) Denegación de auxilio, Artículo 421. 2.2.3.c) Revelación de secretos, Artículo 422. 2.2.3.d) Resoluciones violatorias a la Constitución, Artículo 423. 2.2.3.e) Detención irregular, Artículo 424. 2.2.3.f) Abuso contra particulares Artículo 425. 2.2.3.g) Anticipación de funciones publicas, Artículo 426. 2.2.3.h) Prolongación de funciones publicas, Artículo 427. 2.2.3.i) Restitución de emolumentos, Artículo 428. 2.2.3.j) Abandono de cargo, Artículo 429. 2.2.3.k) Abandono colectivo de funciones cargos o empleos, Artículo 430. 2.2.3.l) Infracción de privilegios Artículo 431. 2.2.3.m) Nombramiento ilegal, Artículo 432. 2.2.3.n) Usurpación de atribuciones, Artículo 433. 2.2.3.o) Violación de sellos, Artículo 432. 2.2.3.p) Falsedad de despachos telegráficos radiográficos o cablegráficos, Artículo 435. 2.2.3.q) Allanamiento ilegal, Artículo 436. 2.2.3.r) Responsabilidad del funcionario, Artículo 437. 2.2.3.s) Inobservancia de las formalidades, Artículo 437. 2.2.3.t) Cohecho pasivo, Artículo 439. 2.2.3.v) Concurrencia con otro delito, Artículo 440. 59 Congreso de la República de Guatemala, Decreto No.17-73, Artículo 439 y 442. 25 2.2.3.w) Soborno de árbitros, peritos u otra función publica, Artículo 441. 2.2.3.x) Cohecho activo, Artículo 442. 2.2.3.y) Aceptación ilícita de regalos, Artículo 443. 2.2.3.z) Abuso de autoridad, Artículo 418. En el mismo texto, los autores citando a Muñoz Conde, afirman que “la naturaleza del delito de cohecho tanto activo como pasivo es un delito bilateral el sentido que el delito surge con el perfeccionamiento de un acuerdo de voluntades entre el particular y el funcionario, sino de dos delitos distintos y autónomamente castigados”60. La tipificación penal del delito de cohecho, tanto activo como pasivo, busca proteger el buen y normal funcionamiento de los servidores públicos, el cual es puesto en peligro por la existencia de actos corruptos; pero la distinción entre uno y otro, es que el bien menoscabado por el funcionario público en la comisión del delito de cohecho pasivo, es el quebrantamiento del deber y de la confianza depositada en él; a diferencia de el bien atacado por el particular en el cohecho activo, que es el respeto debido al normal y correcto funcionamiento de los órganos estatales. El bien jurídico tutelado en estos delitos son los servicios públicos que los poderes públicos están obligados a rendir a los ciudadanos, con sujeción a los principios establecidos en la Constitución. Por lo tanto, a través de la regulación de estos delitos la legislación nacional trata de evitar que los funcionarios y empleados públicos se dejen sobornar, por dádivas o recompensas ofertadas por terceros, afectando de esta forma el correcto funcionamiento de la administración pública. Asimismo, el Manual de Delitos Cometidos por Funcionarios Públicos en el Código Penal Guatemalteco establece que (…) el cohecho pasivo, se caracteriza por la exigencia de que el sujeto activo necesariamente tiene que ser un funcionario público en pleno ejercicio de sus funciones, quien solicita o acepta una dádiva para realizar o 60 Ramírez Fernandez William, Vasquez Cucho Nedezhda, Op. Cit. Pág. 144 y 145 26 abstenerse de realizar un acto propio de su cargo (…61). Explica que en cuanto a las formas de cohecho pasivo puede ser a la vez un delito especial propio e impropio; en tanto que el cohecho activo es realizado por un particular que corrompe o intenta corromper al funcionario público con sus promesas o dádivas. En los delitos de cohecho, la conducta de los particulares se tipifica autónomamente, pues a la persona que soborna al funcionario se le aplicará el tipo penal de cohecho activo y no será castigado como partícipe del cohecho pasivo o por el delito de aceptación ilícita de regalos; es decir, que la actividad del particular constituye un delito independiente, pues él, en el preciso instante de la comisión del delito no es un funcionario público. En el caso del delito de cohecho pasivo, además de ser el propio funcionario quien incurre en el supuesto penal, este regula la posibilidad de que un tercero pueda intervenir para aceptar o recibir el soborno. En la doctrina62, a dicha persona se conoce como “extraneus.” En estos casos, la persona intermediaria, será partícipe del delito de cohecho pasivo y el funcionario mantendrá su posición como autor material del mismo. Por lo tanto, éste tercero será cómplice del funcionario corrupto y dependerá de la judicatura la imposición de una pena menor. En la actualidad, derivado de las recientes reformas hechas al Código Penal debido a la Ley Contra la Corrupción63, se reformaron los Artículos en mención, incrementando la sanción respecto al delito de cohecho activo, para el cual se estableció una pena de cinco a diez años de prisión, multa de cincuenta mil a quinientos mil quetzales, e inhabilitación especial, de igual manera que respecto al delito de cohecho pasivo. La recién aprobada Ley Contra la Corrupción, contiene reformas significativas hechas al Código Penal, Ley Contra la Delincuencia Organizada y Ley de Extinción de Dominio, a través de las cuales se tipificó delitos no regulados anteriormente en el 61 62 ibid, Pag. 146. Ramírez Fernandez William, Vasquez Cucho Nedezhda. Op. Cit. Pag. 147. 63 Congreso de la República de Guatemala, Decreto No. 31-2012. 27 Código Penal y asimismo, incrementó la sanción de diversas conductas ilícitas cuando el hecho hubiere sido cometido por funcionario público. A este respecto, es novedad que hasta finales del año 2012 se tipificó en los términos de los tratados internacionales que regulan la materia, el delito de cohecho activo transnacional, de conformidad con el Artículo 442 Bis del Código Penal, estableciendo una sanción de prisión de cinco a diez años y multa de cincuenta mil a quinientos mil quetzales; asimismo, se regula la conducta ilícita de cohecho pasivo transnacional, en el Artículo 442 Ter, al cual se le asigna la misma pena. 2.2.a Ley de Probidad y Responsabilidad de Funcionarios y Empleados Públicos La Ley de Probidad y Responsabilidad de Funcionarios y Empleados Públicos 64, y su reglamento, al tenor de lo establecido en la Constitución Política de la República de Guatemala, separa los tipos de responsabilidad de los funcionarios y empleados públicos en responsabilidad penal y responsabilidad civil, además de la responsabilidad administrativa en que pueda incurrir el servidor público. Esta norma, obliga a los empleados públicos a presentar declaraciones juradas inmediatamente después de haber asumido el cargo, en el momento en el que se amplíe su patrimonio por cincuenta mil quetzales y al dejar el cargo. Estas declaraciones deben ser presentadas ante la Contraloría General de Cuentas quien debe comprobarlas recabando informes y practicando las diligencias necesarias. En la actualidad, derivado de las recientes reformas al Código Penal, ante el incumplimiento de esta obligación administrativa, los servidores públicos pueden ser objeto inclusive, de sanciones penales. 2.2.b Acuerdos de Paz En Guatemala, la agricultura es un pilar fundamental de la economía, por lo que es necesario enfatizar y analizar lo relativo al Acuerdo Sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, el cual aborda y analiza con mayor detenimiento el problema agrario, básicamente en su tercera parte: “Situación agraria y desarrollo rural”. 64 Congreso de la República de Guatemala, Decreto No. 89-2002. 28 En éste apartado se señala que "la resolución de la problemática agraria y el desarrollo rural son fundamentales e ineludibles para dar respuesta a la situación de la mayoría de la población que vive en el medio rural, y que es la más afectada por la pobreza, la pobreza extrema, las inequidades y la debilidad de las instituciones estatales65", establece además que "La transformación de la estructura de la tenencia y el uso de la tierra debe tener como objetivo la incorporación de la población rural al desarrollo económico, social y político, a fin de que la tierra constituya para quienes la trabajan base de su estabilidad económica.” 66 El Acuerdo desarrolla la problemática agraria en varios aspectos importantes: 2.2.b.1) Participación: Que implica "movilizar las capacidades propositivas y constructivas de todos los actores involucrados en el agro.” 67 (asociaciones de productores, organizaciones de los pueblos indígenas, de mujeres, empresarios, etc.). 2.2.b.2) Acceso a tierra y recursos productivos: Resalta la importancia de promover el acceso de los campesinos a la propiedad de la tierra y uso sostenible de los recursos del territorio, para lo cual, el gobierno se comprometió a impulsar: el acceso a la propiedad de la tierra mediante la creación de un fondo de tierras y el acceso a la propiedad de la tierra por medio de mecanismos financieros. 2.2.b.3) Acceso al uso de recursos naturales: Acceso a otros proyectos productivos. Se estableció que "Además de un acceso más equitativo a los recursos productivos, una estructura agraria más eficiente y más justa supone el desarrollo de una estructura de apoyo que permita que los campesinos tengan creciente acceso a facilidades de comercialización, información, tecnología, capacitación y crédito.”68 El Gobierno en este sentido se compromete en dos cosas: Creación de infraestructura básica, y 65 Universidad Rafael Landívar, “Acuerdos de Paz”. Guatemala, 1997. http://biblio3.url.edu.gt/Publi/Libros/Rupturas/03.pdf Fecha de consulta: 24 de mayo de 2013. 66 Ibid, pág. 28 67 Ibid. pág. 29 68 Loc. Cit. 29 capacitación y asistencia técnica y a la organización productiva de la población rural. Establece que "La organización de la población rural es un factor determinante para que los habitantes del campo se conviertan en verdaderos protagonistas de su propio desarrollo. 69 " Lo cual será posible (…) reconociendo el papel fundamental de la pequeña y mediana empresa en la lucha contra la pobreza, la generación de empleo rural y la promoción de un uso más eficiente de la tierra (…70). 2.2.b.a) Marco legal y seguridad jurídica: El Acuerdo insta a la implementación de una reforma profunda del marco jurídico del agrícola y desarrollo institucional en el área rural que permita poner fin a la desprotección que afecta a los campesinos y, en particular, a los pueblos indígenas. Los compromisos del gobierno en este aspecto son: (…) Una reforma legal que establezca un marco jurídico seguro, simple y accesible a toda la población con relación a la tenencia de la tierra; y promover la creación de una jurisdicción agraria y ambiental dentro del Organismo Judicial, así como promover la revisión y adecuación de la legislación sobre tierras ociosas (…71). 2.2.b.b) La resolución expedita de los conflictos de tierra: con la finalidad de dirimir la conflictividad agraria, se recomienda (…) establecer y aplicar procedimientos judiciales o no judiciales ágiles para solucionar los litigios sobre tierra y otros recursos naturales, a través de la negociación y mediación (…72). 2.2.b.c) Registro de la Propiedad Inmueble y Catastro: En este aspecto el gobierno se compromete a promover cambios legislativos que permitan el establecimiento de un sistema de registro y catastro descentralizado, eficiente, financieramente sostenible y de actualización fácil y obligatoria. 2.2.b.d) Protección laboral: El compromiso del gobierno en este aspecto, es promover 69 Ibid, pág. 30. Loc. Cit. 71 Ibid, pág. 30 y 31. 72 Loc. Cit. 70 30 una mejor participación de los trabajadores rurales en los beneficios de la actividad agrícola, y una reorientación de las relaciones laborales en el campo. También crear una política de protección laboral enérgica, combinada con una política de capacitación laboral. 2.2.b.e) Protección ambiental: Se reconoce que la riqueza natural de Guatemala es un valioso activo del país y de la humanidad, además de un valor cultural y espiritual esencial para los pueblos indígenas. Para su preservación, el gobierno se compromete a implementar medidas que protejan esa riqueza natural y cultural. 2.2.b.f) Incrementar los recursos del Estado: Finalmente, el acuerdo establece que para poder financiar y sostener las medidas y acciones, es indispensable que el gobierno se comprometa a incrementar los recursos del Estado, estableciendo dos mecanismos: el impuesto territorial y el impuesto de tierras ociosas. Dentro del Acuerdo se contempla además la importancia de la participación de la mujer en la problemática agraria y desarrollo rural, aparecen de forma puntual con lo que respecta al tema laboral, indicando que "en el área rural, se debe reconocer a las mujeres como trabajadoras agrícolas, para efectos de valoración y remuneración de su trabajo.”73 El objetivo central de este acuerdo que busca regir la política agraria y rural es contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la población que vive en el interior, a manera de revalorizar la vida en el campo y lograr el desarrollo equilibrado de cada una de las regiones del país, siendo necesario para el efecto contar con la “certeza jurídica sobre el uso, tenencia y propiedad de la tierra: la política gubernamental en torno al tema tierra consiste en establecer una regulación clara y estable sobre el uso, tenencia y propiedad de la tierra.”74 73 74 Ibid, pág. 31. Ibid, pág. 32 31 Asimismo contempla el adecuado uso y manejo del agua, tanto la provisión del recurso en sí, como el uso eficiente del mismo. Se incluye también el ordenamiento territorial en las tierras rurales, es decir la “utilización del territorio de acuerdo con su potencialidad de uso, lo cual garantiza la permanencia y el reciclaje adecuado de los recursos naturales, menores impactos negativos al ambiente y mayor rentabilidad económica en el largo plazo;”75 y el desarrollo productivo y comercial que tiene como objetivo “incrementar la productividad y competitividad de las diferentes actividades económicas del sector agropecuario, forestal e hidrológico.”76 De conformidad con un estudio realizado por la Universidad Rafael Landívar, (…) a tantos años después de la Firma de la Paz, los Acuerdos de Paz relativos a la problemática agraria, continúan representado las necesidades de la población rural guatemalteca, pero sin resoluciones integrales por parte del Estado (…77). El estudio citado, explica que en base al Informe final de Gobierno de la administración de Arzú, es posible establecer que (…) el cumplimiento de los Acuerdos de paz referentes a la problemática agraria, fueron basados en las obligaciones de inversión que el gobierno adquirió, más que en los cambios estructurales establecidos en los Acuerdos (…78), sin embargo, es importante hacer énfasis que fue durante ese gobierno que se asentaron las bases que marcaron las directrices de acción para las siguientes administraciones gubernamentales. Se explica además que durante la gestión de Portillo se realizaron cambios sustantivos, debido a que los Acuerdos de Paz (…) pasaron a ser política de Estado; tanto en la legislación agraria, como en el establecimiento de instituciones gubernamentales enfocadas a la resolución de la problemática agraria y rural del país, como la Secretaria de Asuntos Agrarios (… 79 ), pero muchos procesos de consenso para lograr la resolución de la problemática agraria y acceso a la tierra que los 75 Loc. Cit. Loc. Cit. 77 Ibid, pág. 40. 78 Loc. Cit. 79 Loc. Cit. 76 32 Acuerdos de paz establecen, no lograron concluirse durante su mandato, como la Ley de Catastro. En el gobierno del presidente Oscar Berger, la resolución de la problemática agraria (…) logró concretizar cambios legislativos importantes como la Ley de Catastro y la Política de Desarrollo Rural; no obstante, la resolución de conflictos sobre tierra continúan siendo problemáticas sin un tratamiento integral (…80). (…) El cumplimiento de los Acuerdos de Paz relativos a la situación agraria, a pesar de representar compromisos concretos y sustanciales a la realidad rural guatemalteca, continúan siendo un proceso interrumpido por los gobiernos que han sucedido a la firma de la Paz, donde los avances y retrocesos principalmente en materia legislativa, impiden que los cambios estructurales requeridos logren los resultados integrales esperados (…81). Como se expuso en principio, la agricultura en Guatemala, constituye una de las principales actividades económicas y ya que el país es exportador de materia prima principalmente; por lo que el subdesarrollo rural trae consigo subdesarrollo para todo el país. Después de la implementación en Guatemala del Tratado de Libre Comercio de Estados Unidos con Centro América y República Dominicana, el cumplimiento del Acuerdo Sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, adquiere especial relevancia para lograr ser un país competitivo a comparación de otros que forman parte de dicho tratado. Los recursos que deben ser asignados al desarrollo rural y el apoyo que debe recibir la pequeña y mediana empresa, la capacitación de los campesinos y la participación del sector rural como verdadero protagonista en el desarrollo de la economía, debe ser prioridad, para poder responder al nivel de competitividad que implica ser miembro de un tratado de libre comercio. 80 81 Loc. Cit. Ibid, pág. 41. 33 Los mecanismos regulados en un tratado multilateral de esa naturaleza, como los períodos de desgravación, salvaguardias o contingentes, que son considerados como barreras al libre comercio, no constituyen una verdadera protección para los productos nacionales, ni suelen ser suficientes si no se efectúa el desarrollo integral de la política agraria del país. Es decir, que si no se aprovecha por ejemplo, un periodo de desgravación establecido en el tratado sobre determinado producto para ayudar al sector agrícola del país, sino que los fondos que deben ser destinados al desarrollo de ese proyecto de capacitación y desarrollo rural no se utilizan tal fin, debido a actos de corrupción de los servidores públicos encargados de velar por su ejecución y cumplimiento, automáticamente significa subdesarrollo para todo el país, atraso en la modernización de acuerdo a los estándares internacionales, lo cual implica que el país será menos competitivo. Debido a que el Estado de Guatemala forma parte de la Organización Mundial del Comercio, y como miembro de la comunidad internacional, debe enfatizar sus esfuerzos en combatir la corrupción a fin de lograr que los fondos destinados para alcanzar el desarrollo del país sean utilizados para estos fines, con la fiscalización constante y directa de los servidores públicos encargados de la planificación y ejecución de los proyectos de desarrollo social. Si la corrupción afecta la base, no puede existir un desarrollo integral. 2.2.c Normas de Ética del Organismo Ejecutivo Existen además las Normas de Ética del Organismo Ejecutivo, las cuales establecen la obligación de los funcionarios y empleados públicos de desempeñar el cargo atendiendo al fin supremo del Estado, que es la realización del bien común y con arreglo a los principios de solidaridad, subsidiariedad, transparencia, probidad, ética, eficacia, eficiencia, descentralización y participación ciudadana. Establece la obligación de los servidores públicos de actuar con absoluto apego a la 34 ley, “respetando y haciendo que se respeten los derechos humanos, tales como la dignidad, la libertad, la igualdad y la seguridad de las personas, sin incurrir en discriminación de ningún tipo, sea por razón de género, cultura, ideología, raza, religión, idioma, nacionalidad, condición económica social o personal y fortaleciendo el Estado de derecho, el pluralismo y la participación ciudadana.”82 El Artículo 5 de esta ley, establece la obligación de los funcionarios públicos de mayor jerarquía de velar porque (…) todas sus actuaciones y las de sus subalternos respondan a los principios y valores que establecidos en la misma, además de la obligación de documentar todos los actos de su gestión, para que los mismos puedan ser públicos, salvo excepciones establecidas en la Constitución Política de la República de Guatemala, en aras de honrar el cargo que ocupan y de fortalecer el respeto y la credibilidad en el Organismo Ejecutivo (…83). Esta ley obliga a todos los funcionarios y empleados públicos, e inclusive a los asesores del Organismo Ejecutivo que en virtud de contrato (…) presten determinados servicios; les atribuye entre otras las siguientes obligaciones específicas (…84): 2.2.c.a Cumplir con la mayor diligencia el ejercicio de sus cargos, así como la puntualidad y oportunidad debidas, y abstenerse de actos u omisiones que causen mal funcionamiento o retardo en el servicio que prestan. 2.2.c.b Custodiar la documentación e información que tengan a su cargo, evitando el mal uso, sustracción, destrucción ocultamiento o inutilización de las mismas. 2.2.c.c Observar buena conducta en el ejercicio de sus cargos, tratando con rectitud, imparcialidad y respeto a las personas con las que tengan relación, se trate del público en general o de otros servidores públicos. 82 83 84 Presidencia de la República de Guatemala, Acuerdo Gubernativo No. 197-2004. Loc. Cit. Ibid, Artículo 9º. 35 2.2.c.d No incurrir en agravio, desviación o prepotencia en el ejercicio de sus cargos. 2.2.c.e Abstenerse de solicitar, aceptar o recibir, por sí o por persona intermedia, dádiva, favor, presente, ventaja o cualquier recompensa, compensación o retribución en dinero o en especie, o aceptar ofrecimiento o promesa para realizar u omitir un acto relativo al ejercicio de su cargo o empleo. 2.2.c.f No deberán aceptar, en el ejercicio de su cargo, donación, empleo, cargo o comisión para sí, su cónyuge, conviviente o parientes dentro de los grados de ley, que procedan de cualquier persona individual o jurídica cuyas actividades, de cualesquiera índole que sea, se encuentren debidamente vinculadas, reguladas o supervisadas por el funcionario o empleado público de que se trate. 2.2.c.g Abstenerse de intervenir, directa o indirectamente, en la selección, nombramiento, designación, contratación, promoción, suspensión, remoción, traslado, ascenso, cese o sanción de cualquier funcionario o empleado público, cuando tengan algún interés personal, familiar o de negocios con ellos, o cuando dichas acciones puedan traer en algún tipo de ventaja o beneficio para ellos, su cónyuge, conviviente o parientes dentro de los grados de ley. 2.2.c.h Velar porque los nombramientos, designaciones y contrataciones referidas recaigan en personas competentes y honorables. 2.2.c.i Desempeñar su puesto sin pretender beneficios adicionales a la remuneración salarial y demás prestaciones, reconocimientos u honores que, según sea el cargo, el Organismo Ejecutivo les otorgue por el desempeño de sus funciones. 2.2.c.j Deberán rechazar cualquier tipo de presión, indicación o solicitud dirigida a influir indebidamente en el tiempo y forma del desempeño de sus funciones, siempre con apego a la ley. En tal virtud, en sus actuaciones deberán abstenerse de incurrir en actos o actitudes que den la impresión de que sus relaciones sociales de negocios o 36 familiares incluyen en sus decisiones; 2.2.c.k Presentar la declaración jurada patrimonial ante la autoridad respectiva, si por razón de su cargo, estuvieren obligados legalmente a ello, como lo establece la ley del Servicio Civil. Aunque las obligaciones de los funcionarios y empleados públicos están establecidas en leyes y reglamentos, es necesario nombrar a personal que actúe en observancia de lo establecido las mismas; pero sobre todo, ejercer control directo sobre ellos para que los mismos sean investigados y en su caso sancionados civil, penal y administrativamente conforme a la ley a fin de que la tipificación de estas conductas o la observancia de estas leyes sea efectiva. 2.3 El secreto bancario en Guatemala Actualmente, la confidencialidad de las operaciones bancarias se encuentra regulada en el Artículo 63 de la Ley de Bancos y Grupos Financieros, la cual establece que “salvo las obligaciones y deberes establecidos por la normativa sobre lavado de dinero u otros activos, los directores, gerentes, representantes legales, funcionarios y empleados de los bancos, no podrán proporcionar información, bajo cualquier modalidad, a ninguna persona, individual o jurídica, pública o privada, que tienda a revelar el carácter confidencial de la identidad de los depositantes de los bancos, instituciones financieras y empresas de un grupo financiero, así como las informaciones proporcionadas por los particulares a estas entidades.”85 En su segundo párrafo, la norma exceptúa, la información que los bancos deban proporcionar a la Junta Monetaria, al Banco de Guatemala y a la Superintendencia de Bancos, así como la información que se intercambie entre bancos e instituciones financieras, debiendo respetar éstas entidades referidas la prohibición establecida respecto a revelar la información que se les proporcione; de lo contrario, la 85 Congreso de la República, Decreto No. 19-2002. 37 consecuencia jurídica consiste en la inmediata remoción de los que incurran en este supuesto, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que de tal hecho se deriven. Integrantes del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, solicitaron a los diputados de diferentes bancadas, aprobar las medidas que garanticen tener acceso de forma confidencial a movimientos bancarios de personas que están bajo investigación, a fin de cotejar información y evitar la defraudación tributaria. A este respecto existe en el Congreso de la República actualmente las iniciativas popularmente conocida como “Ley contra el Secreto Bancario y por la Transparencia de las Sociedades 86 ” relacionadas con la eliminación del secreto bancario, el mejoramiento de la transparencia tributaria Esta iniciativa de ley, explica que (…) el país necesita cumplir con tratados sobre intercambio de información con otras naciones, para lo cual surge la necesidad de tener acceso a documentación protegida por el secreto bancario (…87); en varias ocasiones, la República de Guatemala ha sido considerado como paraíso fiscal, recientemente Francia considera al país como dentro del listado de los 17 países considerados como paraísos fiscales. Actualmente la Ley de Bancos y Grupos Financieros y el Código Tributario no facultan a la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) para acceder a la información bancaria de los contribuyentes. Si las reformas a la Ley de Bancos y Grupos Financieros respecto a la confidencialidad de las operaciones bancarias son aprobadas, la ley permitirá que la SAT pueda presentar una solicitud a través de un juez a las entidades bancarias para que proporcionen la información en un periodo de tres días, y con el fin de que el fisco pueda aclarar cuentas respecto al pago de impuestos. 86 “Ley Contra el Secreto Bancario y por la Transparencia de las Sociedades”, http://www.scm.com.gt/local_module.php?lmID=Archivos&File=themes/scm/lm_ftpscm/files/legal/Ley%20 sobre%20prohibici%F3n%20de%20Acciones%20al%20Portador%20y%20Secreto%20Bancario.pdf&File Name=Ley%20sobre%20prohibici%F3n%20de%20Acciones%20al%20Portador%20y%20Secreto%20Ba ncario.pdf. Guatemala, 2012. Fecha de consulta:24 de mayo de 2013. 87 Loc. Cit. 38 Las iniciativa de ley que se han presentado en este sentido, definen las condiciones de la asistencia administrativa en materia de fraude y evasión fiscal de acuerdo a las convenciones de doble imposición que se revisaron con varios países para adaptarlas de conformidad con los estándares de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Es por ello que es tan importante la aprobación de la misma, ya que el acceso a la información bancaria protegida, traerá como consecuencia mayor índice de prevención del delito, ya que este podría ser detectado con anterioridad a que los fondos sean trasladados de jurisdicción, sin necesidad de autorización judicial previa, sino procediendo en los casos que determine la ley, frente a la amenaza de atentar contra el erario público en beneficio personal del funcionario. 39 CAPÍTULO 3 3. Medidas de carácter jurídico internacional que Guatemala debe implementar a fin de combatir la corrupción de funcionarios y empleados públicos 3.1 Los delitos de corrupción en las transacciones internacionales De conformidad con el Manual de Legislación contra la Corrupción 88 , en materia internacional se busca la tipificación de figuras antijurídicas que trascienden fronteras, tales como el soborno a funcionarios públicos nacionales, el soborno transnacional, la malversación o peculado, el tráfico de influencias, el abuso de funciones, el enriquecimiento ilícito y el blanqueo del producto del delito; algunas de ellas, no se encontraban tipificadas en el código penal guatemalteco, sino hasta la emisión del Decreto No. 31-2012, Ley Contra la Corrupción: El soborno transnacional: que opera al igual que el cohecho, con la diferencia que matiza como sujeto activo a un extranjero, residente habitual, o empresa domiciliada que ofrece u otorga a un funcionario público local, que escasamente se encontraba establecido en el CAFTA-DR, pero éste no era el instrumento legal idóneo para tipificarlo, ya que su naturaleza es ser un tratado comercial, no establecer conductas penales. El aprovechamiento indebido de la información reservada o privilegiada: por parte del funcionario público para su beneficio particular. La acción u omisión por cualquier persona que por tercero o en forma directa procure la adopción de una decisión por autoridad pública, donde obtenga ilícitamente para sí o tercero beneficio o provecho. 88 Acción Ciudadana, Op. Cit, Pág. 12. 40 La desviación de bienes muebles o inmuebles, dinero o valores que realicen los funcionarios públicos para beneficio propio o de terceros en ejercicio de su cargo o administración. De conformidad con el Manual de Legislación contra la Corrupción89, para el año 2005 se habían presentado ya alrededor de cuatro iniciativas de ley para incorporar al Código Penal algunas de las figuras enumeradas en la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción, y fue hasta finales del año 2012 que a través de la Ley Contra la Corrupción, que se tipificaron algunas de ellas. Sin embargo, desde que entró en vigencia la Convención Interamericana contra la Corrupción, Decreto No. 15-2001 del Congreso de la República, y posteriormente con la ratificación de la Convención Mundial de Naciones Unidas contra la Corrupción, Decreto No. 91-2005 del Congreso de la República, Guatemala adquirió la obligación de tipificar las siguientes conductas delictivas: 3.1.a El soborno a funcionarios públicos extranjeros y de funcionarios de organizaciones internacionales públicas, (Art. 16). 3.1.b El tráfico de influencias (Art. 18). 3.1.c Soborno en el sector privado (Art. 21) 3.1.d Malversación o peculado de bienes en el sector privado (Art.22) 3.1.f Blanqueo del producto del delito (Art. 23) 3.1.g Encubrimiento (Art. 24) 3.1.h Aprovechamiento de Información reservada o confidencial (Art. 26) 3.1.i Desviación de bienes (Art. 27) 3.1.j Beneficios Indebidos (Art. 28) 3.1.k La omisión de la declaración (Art. 29) 3.1.l La omisión de traspaso de derechos (Art. 29) 3.1.m La penalización de los actos de corrupción cometidos en el sector privado y los de contabilidad. 89 Ibid, Pág. 13 41 3.2 Legislación internacional ratificada por Guatemala que regula el delito de corrupción. 3.2.1 Análisis de la Convención Interamericana contra la Corrupción (Decreto No. 15-2001 del Congreso de la República) La Convención Interamericana contra la Corrupción fue suscrita el 29 de marzo de 1996, en Caracas, Venezuela, y aprobada por el Congreso de la República mediante el Decreto 15-2001, incorporando las disposiciones contenidas en ese instrumento en nuestra legislación interna. La Organización de Estados Americanos, promovió ésta Convención debido a la necesidad latente de enfrentar de manera efectiva por parte de los Estados miembros situaciones alarmantes de corrupción en América Latina, particularmente las que ocurrían en estructuras estatales. La Convención 90 está integrada por 38 Artículos, siendo sus fines principales la promoción y fortalecimiento de los mecanismos para la detección, prevención, sanción y erradicación de la corrupción por parte de los estados signatarios; así como la promoción, regulación y desarrollo de cooperación entre los Estados parte de tal manera que pueda garantizarse la eficacia de las medidas y acciones preventivas, de control y sancionadoras de los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas. Como lo contempla su considerando cuarto, los Estados partes suscribieron dicha Convención, “convencidos de que la corrupción ha dejado de ser un problema local para convertirse en un fenómeno transnacional que afecta a todas las sociedades y economías, lo que hace esencial la cooperación internacional para prevenirla y luchar contra ella.”91 La Convención, desde sus considerandos reconoce que la cooperación entre los Estados para la prevención y erradicación de la corrupción es responsabilidad 90 Organización de Estados Americanos, “Convención Interamericana Contra la Corrupción”, Congreso de la República de Guatemala, Decreto No. 15-2001. 91 “Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción”, Congreso de la República, Decreto No. 912005. 42 de todos ellos, haciéndose necesario para lograr dicho fin, también la participación de personas y grupos que no pertenecen al sector público como la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales, organizaciones comunitarias, etc. a fin de que los esfuerzos para alcanzar esta meta sean eficaces. Edmundo Vargas explica, que la “Convención Interamericana tiene dos propósitos fundamentales: El primero de ellos se refiere a las acciones internas que cada Estado puede adoptar para promover y fortalecer el desarrollo de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción. Se trata de mecanismos eminentemente facultativos y que no están sujetos, en consecuencia, a un control o vigilancia internacional. El segundo objetivo es de naturaleza internacional y se refiere a las acciones tendientes a promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados partes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio.”92 En comparación a ello, la Convención de la OCDE que regula el delito de cohecho de funcionarios públicos en transacciones comerciales internacionales, ofrece un control directo internacional sobre el Estado en sí, que debe ser implementado por fases o etapas ordenadas que permitan elaborar recomendaciones para garantizar la transparencia en la gestión pública, de ello se hará un análisis específico posteriormente. 3.2.2 Análisis de la Convención Mundial de Naciones Unidas contra la Corrupción (Decreto No. 91-2005 del Congreso de la República) Esta Convención ha contemplado situaciones de contexto relevantes a nivel internacional, siendo principalmente (…) la profunda preocupación de los efectos nocivos en los ámbitos político, social y jurídico de la corrupción que amenaza con la Vargas, Edmundo. “La Lucha contra la Corrupción en la agenda Regional e Internaciona”. Revista Nueva Sociedad. Número 194, Caracas, Venezuela. Diciembre, 2004. 92 43 consolidación de la frágil institucionalidad democrática y el hecho de que la ampliación de los mercados y la eliminación de fronteras requiere para los países desarrollados que exista certeza jurídica con miras a la realización de las transacciones comerciales (…93), razón por la cual la existencia de altos índices de corrupción constituyen una amenaza para la ampliación de las relaciones de comercio internacional. Además la permisibilidad de la población a tolerar prácticas de corrupción cada vez disminuye, exigiendo mayor transparencia en los actos de la administración pública y que se reduzca con ello la falta de credibilidad al sistema vigente. La Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción 94 fue aprobada en diciembre de 2003, en la Ciudad de Mérida, México, aprobada mediante el Decreto No. 91-2005 del Congreso de la República de Guatemala. Está conformada por 79 Artículos, en los cuales se regulan aspectos que deberán adoptar los Estados parte como medidas preventivas para evitar la comisión de los actos de corrupción en la administración pública, la creación de órganos específicos para la promoción de políticas anticorrupción, principios básicos para la participación de la sociedad civil, medidas en el sector privado que combatan la corrupción; las conductas que deben tipificarse como prácticas de corrupción; las medidas a adoptar para el combate al blanqueo de los productos derivados del delito, incluyendo el blanqueo de dinero, entre otras. Es interesante, que dicha Convención exhorta a la (…) creación de normas y procedimientos para el honorable y debido ejercicio de las actividades comerciales; la prevención de la utilización indebida de procedimientos entre ellos al concesión de subsidios o el otorgamiento de licencias, la prevención del conflicto de intereses y la necesidad de establecer medidas para el mantenimiento de libros de contaduría y divulgación de los estados financieros (…95). 93 94 Acción Ciudadana, Op. Cit. Pág. 15 Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción, Artículo 10. 95 Acción Ciudadana, Op. Cit. Pág. 15 44 Al igual que la Convención Interamericana Contra la Corrupción, ésta convención enumera una serie de conductas que exhortan a los Estados Parte a que tipifiquen e incorporen en su legislación ordinaria conductas ilícitas, algunas de las cuales se encuentran ya contempladas en nuestro ordenamiento jurídico: soborno de funcionarios públicos nacionales, (Artículo 15), malversación o peculado, apropiación indebida u otras formas de desviación de bienes por un funcionario público (Artículo 17), abuso de funciones, (Artículo 19), y el delito de obstrucción de la justicia, (Artículo 30). Es interesante, que la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción 96 obliga a los Estados Parte a colaborar entre sí, y con las organizaciones internacionales y regionales, participando en programas y proyectos internacionales destinados a prevenir la corrupción, pero todo ello, respetando los principios de igualdad soberana e integridad territorial de los Estados y que incluye el principio de no intervención en asuntos los asuntos internos de Estado. Asimismo, además de establecer la obligación de crear órganos encargados de la creación de medidas preventivas en contra de la corrupción y encargadas de la coordinación con otras oficinas internacionales similares, atiende al lado subjetivo de dicha labor estableciendo la necesidad de capacitar al personal encargado de laborar en tales órganos. Los funcionarios públicos que laboren en estos organismos, deberán ser orientados respecto al desempeño de sus cargos con transparencia y honorabilidad, siendo necesario que éstos estén conscientes de los riesgos de corrupción inherentes al desempeño de sus funciones. Respecto a la creación de estos órganos especializados la misma Convención97 establece la obligación de comunicar al Secretario General de Naciones Unidas el nombre y dirección de la autoridad o autoridades que puedan ayudar a otros estados parte a formular y aplicar medidas concretas de prevención de la corrupción. 96 97 Ibid, Artículo 5. Ibid. Artículo 6. 45 La Guía Legislativa para la aplicación de la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción 98 , está enfocada especialmente en las disposiciones acatadas por los Estados parte en virtud de la Convención y establece la forma de aplicación de medidas obligatorias en ella establecidas, así como la forma de aplicación de medidas facultativas que cada Estado puede implementar a fin de fortalecer la lucha contra la corrupción en su territorio. La Convención “exige que los Estados Parte tipifiquen como delitos penales y de otra índole una amplia serie de actos de corrupción. La penalización de determinados actos es obligatoria con arreglo a la Convención, que requiere asimismo que los Estados Parte consideren la posibilidad de tipificar delitos adicionales. Una de las innovaciones de la Convención contra la Corrupción es que abarca no sólo formas básicas de corrupción como el soborno y la malversación de fondos públicos o peculado, sino también actos llevados a cabo para apoyar la corrupción, la obstrucción de la justicia, el tráfico de influencias y la ocultación o el blanqueo del producto de la corrupción.”99 Respecto a la cooperación internacional, La Convención 100 requiere formas específicas de brindar dicha cooperación, como la asistencia judicial recíproca para la reunión y transferencia de pruebas, la extradición, y la localización, el embargo preventivo, la incautación y el decomiso del producto de la corrupción. A diferencia de lo que se establecía en tratados anteriores, la Convención también prevé la prestación de asistencia judicial recíproca en ausencia de doble incriminación, siempre que esa asistencia no implique la adopción de medidas coercitivas. Además, la Convención hace hincapié en la exploración de todas las formas posibles de promover la cooperación: “En cuestiones de cooperación internacional, cuando la 98 GuíaLegislativa para la Aplicación de la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción. Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, División para Asuntos de Tratados. Nueva York, 2006. http://www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/cosp/Ebook/V0653443s.pdf. Fecha de consulta: Guatemala 30 de agosto de 2012. 99 Ibid, pág. 2 100 Ibid, pág. 3 46 doble incriminación sea un requisito, éste se considerará cumplido si la conducta constitutiva del delito respecto del cual se solicita asistencia es delito con arreglo a la legislación de ambos Estados Parte, independientemente de si las leyes del Estado Parte requerido incluyen el delito en la misma categoría o lo denominan con la misma terminología que el Estado Parte requirente.”101 Según la Guía Legislativa para la Aplicación de la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción 102 , en resumen, la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción: 3.2.2.n Define y normaliza determinados términos que se utilizan con diferentes significados en diversos Estados o círculos; 3.2.2.ñ Exige que los Estados elaboren medidas de prevención de la corrupción que abarquen tanto al sector público como al sector privado; 3.2.2.o Pide que los Estados tipifiquen determinados delitos, y que consideren la posibilidad de tipificar otros; 3.2.2.p Promueve la cooperación internacional mediante, por ejemplo, la extradición, la asistencia judicial recíproca y las investigaciones conjuntas; 3.2.2.q Prevé la recuperación de activos; 3.2.2.v Estipula la adopción de medidas respecto de la capacitación, la investigación y el intercambio de información; 3.2.2.w Contiene disposiciones de carácter técnico, como las relativas a la firma y a la ratificación. Las disposiciones de la Convención, pueden por lo tanto agruparse en tres categorías: 3.2.2.x Medidas obligatorias, que consisten en obligaciones de legislar (ya sea absolutamente o cuando se hayan cumplido determinadas condiciones); 3.2.2.y Medidas que los Estados Parte deben considerar o procurar aplicar; 101 Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción, Op. Cit. Artículo 43. Guía Legislativa para la Aplicación de la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción. Op. Cit., pag. 3. 102 47 3.2.2.z Medidas que son facultativas. El documento citado establece que “siempre que se emplee la expresión “cada Estado Parte adoptará” se hace referencia a una disposición obligatoria. De lo contrario, las expresiones que se utilicen en la Convención como “considerarán la posibilidad de adoptar” o “procurarán”, significa que se insta a los Estados a que estudien con detenimiento la posibilidad de adoptar una medida específica” 103 y a que hagan un esfuerzo real para determinar si tal medida sería compatible con su propio ordenamiento jurídico. Para las disposiciones que son totalmente facultativas se emplea la expresión “podrán adoptar.” Respecto al compromiso adquirido por los Estados miembros, es importante mencionar que la misma en el primer párrafo del Artículo 62, enfatiza la obligación que los Estados tienen de adoptar las disposiciones conducentes para la aplicación optima de la Convención en la medida de lo posible, mediante la cooperación internacional, “teniendo en cuenta los efectos adversos de la corrupción en la sociedad en general y en el desarrollo sostenible en particular.”104 Para lograr que los países en desarrollo, como es el caso de Guatemala, puedan cumplir con lo establecido en dicha Convención, establece en el mismo Artículo en el párrafo segundo, la importancia de al cooperación internacional, comprometiendo a los Estados Parte a hacer esfuerzos concretos para coordinar entre sí y con organizaciones internacionales o regionales, el aumento de la capacidad de los países en desarrollo para prevenir y combatir la corrupción y el suministro de asistencia técnica y financiera a éstos países que procuren aplicar la Convención. Según la Guía, (…) la idea no es que el legislador incorpore literalmente el texto de la Convención a su ordenamiento jurídico nacional, sino que capte el espíritu de ésta en la lucha contra la corrupción, verificando la coherencia de ésta con otros delitos, 103 104 Loc Cit. Guía Legislativa para la Aplicación de la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción. Op. Cit. Pag. 21 48 definiciones y usos legislativos (… 105 ), además teniendo en cuenta el respeto de la soberanía de cada Estado parte, las disposiciones legislativas y administrativas adoptadas deben hacerse con arreglo de los principios constitucionales y en concordancia con sus leyes nacionales. Tal y como explica la Guía Legislativa para la Aplicación de la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción 106 en el párrafo 9 del Artículo 30 de la Convención se reitera el principio de que la descripción de los delitos queda reservada al derecho interno de los Estados Parte. Por lo que es posible que los Estados tipifiquen delitos que tengan un alcance diferente (por ejemplo, dos o más delitos de la legislación interna que correspondan a uno contemplado en la Convención), especialmente cuando ello refleja una legislación o jurisprudencia ya existentes en la legislación interna. Esta Convención por lo tanto contiene disposiciones obligatorias que establecen sólo un criterio mínimo que los Estados deben cumplir a efectos de conformidad. Siempre que se cumplan las normas mínimas, los Estados Parte son libres de excederse de esas normas, así como la forma de tipificación de delitos de conformidad con su ordenamiento jurídico interno y el marco constitucional regulatorio en su territorio. 105 Guía Legislativa para la Aplicación de la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción. Op. Cit. Pág. 18 106 Guía Legislativa para la Aplicación de la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción. Op. Cit. Pág.21. 49 Haciendo una comparación de las dos Convenciones analizadas con anterioridad, Edmundo Vargas107, explica las similitudes y diferencias entre ambas: Cuadro comparativo de la Convención Interamericana y la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción. Diferencias Convención Similitudes Admite como partes a los La Convención Interamericana contra la Estados americanos y a Interamericana de 1996 y la Corrupción (Decreto No. cualquier otro Estado que de 15-2001) quiera adherirse a ella. la ONU representan Estados No incluye al sector los privado. de 2003 para los latinoamericanos, dos instrumentos internacionales más importantes para prevenir y No tipifica responsabilidad la combatir la corrupción. de las personas jurídicas que se Ambas convenciones ven involucradas en actos persiguen los de corrupción. objetivos, que Convención de Naciones Además de incluir a los resumidamente Unidas Contra la Estados mismos pueden Americanos, decirse son: Corrupción (Decreto No. incluye y los países que Promover en los Estados 91-2005) quieran adherirse a ella; partes la prevé la posibilidad de ser medidas adopción de programáticas firmada también por las para prevenir y combatir la organizaciones regionales corrupción; de integración económica, siempre que al menos uno Alentar a los Estados a que de sus Estados miembros adopten medidas la haya suscrito, siempre legislativas que permitan la 107 Vargas, Edmundo. Op. Cit. Página 138 y139. 50 que al menos uno de sus tipificación como delitos de Estados miembros la haya ciertas suscrito. conductas constitutivas de corrupción; La de la ONU es más Propiciar amplia ya que incluye al cooperación una mayor internacional sector privado como sujeto para combatir la corrupción, de la adopción de medidas especialmente para facilitar preventivas y la extradición de los eventualmente de delitos responsables de actos de de corrupción. corrupción y para recuperar los bienes y activos objeto Asimismo, contempla responsabilidad de la de la misma las personas jurídicas por su participación en los delitos tipificados en ella como actos de corrupción. Sin embargo, Edmundo Vargas explica que (…) en general la Convención de la ONU se encuentra más desarrollada en algunos contenido, y entre estas, no existen contradicciones fundamentales que pudieran llevar a soluciones incompatibles si se intentara aplicar simultáneamente ambos instrumentos, y en caso de existir esa incompatibilidad, primaría la Convención de la ONU, por ser ésta posterior, para el Estado que sea parte de ambas (…108) como es el caso de Guatemala. 108 Loc. Cit. 51 3.2.3 Análisis de la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales Como lo desarrolla Johann Graf Lambsdorff, en su libro “The Institutional Economics of Corruption and Reform”, los países en desarrollo, (…) generalmente son los principalmente afectados de altos niveles de corrupción, y generalmente ésta puede salirse de control ya que no tienen usualmente la capacidad de luchar contra los actos de corrupción por ellos mismos (…109). En relación a ello, a continuación se presentará un análisis en el que se expone La Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales110, en adelante llamada Convención Contra la Corrupción de la OCDE o Convenio de la OCDE sobre la lucha contra el soborno, indistintamente, y el método que ésta sugiere para combatir eficazmente la corrupción a nivel mundial. Esta Convención fue firmada por los Estados miembros en 1997, prohíbe el pago de sobornos a servidores públicos extranjeros y previene el hecho de que dichos pagos sean deducibles del pago de impuestos. Una de las principales metas de la Convención es reducir el nivel de corrupción en las transacciones comerciales internacionales y crear así un campo de juego con condiciones equitativas para todos los exportadores. Según Lambsdorff estas iniciativas internacionales (…) han marcado un cambio importante para el reconocimiento de la corrupción global, sin embargo, es de reconocer que las leyes y convenciones pueden ser hábilmente eludidas. Los hechos de corrupción emanan generalmente de consideraciones puramente económicas, las transacciones corruptas se practican para satisfacer beneficios particulares, pero pueden resultar no rentables económicamente a largo plazo (…111). Dado la opacidad Lambsdorff, Johann Graf, “The institutional Economics Corruption and Reform: Theory, evidence and policy”. Cambridge, University press, 2007. Pág. 286. 110 Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, Opc. Cit. Pág. 4. 111 Lambsdorff, Johann Graf , Opc. Cit, Pág. 286. 109 52 de los tratos corruptos, los servidores públicos pueden fácilmente desviar parte de soborno percibido a sus cuentas bancarias personales. De conformidad con los Comentarios sobre la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, la Convención aborda un tema que nuestra legislación denomina, “cohecho activo”; eso significa que (…) el delito es cometido por la persona que promete o da el soborno pero lleva el tipo penal a otro nivel, ya que la Convención lo tipifica respecto a un servidor público extranjero, lo cual se traduciría en nuestra legislación nacional de conformidad con las recientes reformas hechas al Código Penal en virtud de la Ley Contra la Corrupción, como delito de “cohecho activo transnacional” (…112). Lo que busca la Convención, es garantizar una equivalencia funcional entre las medidas tomadas por las Partes para sancionar el cohecho de servidores públicos extranjeros, sin exigir uniformidad ni cambios en los principios fundamentales del régimen jurídico ninguna de las ellas. Es decir que igual que la Convención de Naciones Unidas Contra la corrupción, establece criterios mínimos de tipificación con el cometido de que cada Estado parte regule en su ordenamiento jurídico el tipo penal en concordancia de sus leyes internas, su marco constitucional y atendiendo a su jurisprudencia. La Convención de la OCDE sobre la lucha contra el soborno, complementa a la Convención de Naciones Unidas contra la corrupción, ya que ésta exige que cada Estado parte incluya en su legislación una definición autónoma de “funcionario público extranjero”, lo que significa que “la definición debe estar integrada en la legislación nacional y no remitirse a la definición del Estado al que pertenece el funcionario público 112 Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales y Documentos Relacionados, Comentarios sobre la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, Organizción para la Cooperación y Desarrollo Económicos. Estados Unidos, 1997. http://www.oecd.org/dataoecd/19/3/47079135.pdf. Fecha de consulta: Guatemala 02 de julio de 2012. 112 Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales. Op. Cit, párrafos del 4 al 6. 53 extranjero.”113 Aunque Guatemala no es parte de esta Convención, con la reciente Ley Contra la Corrupción, se ha implementado la definición de “funcionario público extranjero” en virtud del Artículo 1. reformado por dicha ley, del Código Penal, así como la definición de lo que (…) se entiende por “funcionario público de una organización internacional pública” (…114). En comparación con la Convención de Naciones Unidas,115 el tipo penal establecido en la Convención de la OCDE requiere que se penalice el soborno de funcionarios públicos extranjeros, específicamente cuando éste sea cometido en una relación de comercio internacional. El Artículo 15 de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, requiere que se tipifique el delito de soborno de funcionarios públicos de manera general, por lo que en caso de que el supuesto ocurriera en una relación de comercio internacional, el tipo penal no se encontraría taxativamente el regulado o sería insuficiente, por lo que se hace necesario que para poder aplicar justicia a aquella persona que soborne a un funcionario público extranjero exista un tipo penal adecuado que taxativamente establezca la sanción en contra de aquel que sobornase a un funcionario público aún sin ser éste de su misma nacionalidad y sin encontrarse dentro de las fronteras del su país. En consecuencia, y derivado del principio de reciprocidad, cualquier sujeto que por si mismo, o con intervención de un tercero sobornase a un funcionario público guatemalteco en una transacción comercial internacional, de igual manera sería sancionado por el país miembro de la Convención sobre la lucha contra la corrupción de la OCDE ya que también el Estado parte involucrado debió cumplir con la obligación de tipificar esta conducta por el hecho de ser parte de tal Convención. 113 Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales. Op. Cit, párrafos del 4 al 114 Congreso de la República de Guatemala, Decreto No. 31-2012. 115 Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción, Op. Cit. Artículo 15. 54 En concordancia con la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, la Convención sobre la lucha contra la corrupción de la OCDE 116 , establece medidas encaminadas a evitar hechos de corrupción, tales como: 3.2.3.a) El establecimiento de cuentas no registradas en libros; 3.2.3.b) La realización de operaciones no registradas o mal consignadas en libros; 3.2.3.c) El registro de gastos inexistentes; 3.2.3.d) El asiento de gastos en los libros de contabilidad con indicación incorrecta de su objeto; 3.2.3.e) La utilización de documentos falsos; Por lo que tal como lo establece la Guía para la aplicación de la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción, “cada Estado Parte deberá adoptar las medidas que sean necesarias, de conformidad con sus leyes y reglamentos internos relativos al mantenimiento de libros y registros, la divulgación de estados financieros y las normas de contabilidad y auditoría, para prohibir los siguientes actos realizados con el fin de cometer cualesquiera de los delitos tipificados con arreglo a la Convención contra la Corrupción”. 117 Sin embargo, en el caso de la Convención sobre la lucha contra la corrupción de la OCDE, dichos incisos comunes son aplicables cuando tienen como fin prevenir el soborno de un funcionario público extranjero o evitar que se disimule ese acto de soborno en transacciones comerciales internacionales. La Convención sobre la lucha contra el soborno de la OCDE ofrece tres conceptos básicos que cada país deberá reconocer y adaptar a su legislación interna para poder aplicar la misma: 3.2.3 .f) “Servidor público extranjero” significa cualquier persona que ocupe un cargo legislativo, administrativo o judicial de un país extranjero, ya sea nombrado o 116 Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales. Op. Cit, Art. 8 117 Guía Legislativa para la Aplicación de la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción. Op. Cit. Pág. 48. 55 elegido; cualquier persona que ejerza una función pública para un país extranjero, por ejemplo en una dependencia pública o en una empresa pública; y cualquier funcionario o representante de un organismo público internacional; que son los términos casi exactos que el Estado de Guatemala utilizó en la definición recientemente incorporada al Código Penal en virtud de la Ley Contra la Corrupción. 3.2.3.g) "País extranjero” incluye todos los niveles y subdivisiones de gobierno, desde el nacional al local. 3.2.3.h) Actuar o abstenerse de actuar en relación con el cumplimiento de deberes oficiales que incluye cualquier uso del puesto del servidor público, sea o no de la competencia autorizada del servidor. Bajo estos conceptos exige que se tipifique el delito de tal manera que se considere culpable del delito de soborno de funcionarios públicos extranjeros a “cualquier persona deliberadamente ofrezca, prometa o conceda cualquier ventaja indebida pecuniaria o de otra índole a un servidor público extranjero, ya sea que lo haga en forma directa o mediante intermediarios, para beneficio de éste o para un tercero; para que ese servidor actúe o se abstenga de hacerlo en relación con el cumplimiento de deberes oficiales, con el propósito de obtener o de quedarse con un negocio o de cualquier otra ventaja indebida en el manejo de negocios internacionales.”118 Este instrumento jurídico internacional agrega además la necesidad de tipificar la complicidad, incitación, ayuda la instigación o la autorización de un acto de cohecho de un servidor público extranjero. Establece la necesidad de penalizar además la tentativa y la confabulación para sobornar a un servidor público extranjero de tal manera que constituyan delitos en el mismo grado. 118 Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales y Documentos Relacionados, Comentarios sobre la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos. Estados Unidos, 1997.Op. Cit. Pag. 6 56 Los Comentarios hechos a la Convención de la OCDE, aprobados por la Asamblea Ministerial de Estados Miembros en 1997, explican que (…) el comportamiento descrito en el primer párrafo del Artículo 1 de la Convención es un delito, ya sea que la oferta o promesa se haga o que la ventaja pecuniaria o de otra índole se conceda para beneficio propio de esa persona o para beneficio de cualquier otra persona (…119). Es importante hacer la anotación de que esta Convención considera además como (…) delito independientemente de, inter alia, el valor de la ventaja, sus resultados, las ideas de la costumbre local, la tolerancia de esos pagos por parte de las autoridades locales, o la supuesta necesidad del pago para obtener o quedarse con negocios o con otra ventaja indebida (…120). Solamente considera la ventaja otorgada al funcionario público como legítima, si esta fuera permitida o requerida por un reglamento o ley escrita del país en el cual el servidor público extranjero en el país en el que desempeña sus funciones. Asimismo, la Guía de Buenas Prácticas para Aplicar Artículos Específicos de la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales121, aborda el punto de sancionar al servidor público que exigiere cualquier tipo de soborno, de tal manera que el Artículo en mención contiene el delito que debe ser aplicado tanto para la persona individual o jurídica que ofrezca el soborno, como al funcionario público del país miembro que lo exigiere, esta Guía explica que el Artículo 1 de la Convención sobre la lucha contra el soborno de la OCDE (…) debe aplicarse de tal manera que no ofrezca defensa ni excepción cuando el servidor público extranjero solicite un soborno (…122). La Guía de Buenas Prácticas, exige además a los países miembros a (…) emprender campañas públicas para crear conciencia al respecto y proporcionar 119 Ibid, pag. 14. Loc. Cit. Ibid, pag. 30. 122 Loc Cit. 120 121 57 orientación escrita específica al público sobre sus leyes (… 123 ) para aplicar la Convención sobre la lucha contra el soborno de la OCDE y los Comentarios aprobados por la Directiva de Estados Miembros respecto a la Convención. Los países miembros de la OCDE deben proporcionar además información y capacitación, según proceda, a sus servidores públicos comisionados en el exterior sobre sus leyes para aplicar la Convención sobre la lucha contra el soborno de la OCDE por mandato de este instrumento, de manera que ese personal pueda proporcionar información fundamental a sus empresas en países extranjeros y ayuda adecuada cuando esas empresas enfrenten instigaciones de cohecho. La Convención sugiere además (…) las sanciones no penales que pueden ser impuestas a personas individuales o jurídicas por la comisión del delito de soborno un funcionario público extranjero, tales como: la exclusión del derecho a recibir ayuda o beneficios públicos; la descalificación temporal o permanente para participar en adquisiciones públicas o para ejercer otras actividades comerciales; la colocación bajo supervisión judicial; y una orden judicial de liquidación (…124). El Artículo 4 que se refiere a la jurisdicción explica que no debe requerirse una conexión física territorial con el delito de cohecho cometido, es decir que con ello pretende facilitar la investigación del delito cometido a través de la asistencia legal mutua que puedan prestarse los países involucrados de tal manera que los gobiernos nacionales deban proporcionar los recursos adecuados para permitir el proceso judicial eficaz del delito de cohecho cometido. Respecto a la jurisdicción, el Artículo 9 de la Convención establece además la obligación de los Estados parte a prestarse entre sí asistencia legal mutua, en el grado máximo posible que permitan sus leyes, tratados y acuerdos pertinentes, de tal forma que se brinden entre si ayuda jurídica eficaz e inmediata a otra Parte para efectos de 123 124 Loc Cit. Ibid, pag. 15 58 investigaciones y procedimientos penales iniciados por una Parte con respecto a delitos dentro del ámbito de la Convención; y para actos no penales dentro del ámbito de la misma iniciados por una Parte contra una persona jurídica. La Parte requerida deberá informar sin demora a la Parte requirente sobre cualquier información o documentos adicionales necesarios para respaldar la petición de ayuda y, cuando así lo solicite, sobre la situación y resultado de la petición de ayuda. Es importante mencionar además que el último párrafo de dicho Artículo también establece que la parte requerida no de debe declinar el prestar ayuda jurídica recíproca para asuntos penales dentro del ámbito de la Convención aduciendo el secreto bancario en su legislación nacional vigente. Con implementación de la Convención para combatir el Cohecho de Funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, el Estado sancionaría bajo el principio de reciprocidad a la persona individual o jurídica guatemalteca a que ofreciere, prometiere o concediera una ventaja indebida sea pecuniaria o de cualquier otra índole a un funcionario público extranjero ya sea que lo haga en forma directa o mediante intermediarios, para beneficio de éste o para un tercero; para que ese servidor actúe o se abstenga de hacerlo en relación con el cumplimiento de deberes oficiales, con el propósito de obtener o de quedarse con un negocio o de cualquier otra ventaja indebida en el manejo de negocios internacionales. Lo anterior, significaría que cuando cualquier persona individual o jurídica del extranjero pretenda sobornar a un funcionario publico en Guatemala, éste será sancionado conforme a las leyes de su país, de la misma manera que el Estado de Guatemala deberá sancionar penalmente a cualquier persona individual o jurídica que pretendiere sobornar a un servidor público extranjero, estableciendo la Convención mecanismos de asistencia legal mutua que permitan proveer de manera pronta, eficaz, sin importar la barrera del secreto bancario, cualquier evidencia que coadyuve a la investigación del delito que el Estado involucrado tenga en su poder. 59 Por lo que es necesario no solamente cumplir en su integridad con las convenciones internacionales contra la corrupción ya ratificadas, así como implementar el mecanismo efectivo de asistencia legal mutua que ofrece la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales para que la tipificación del delito de soborno transnacional sea realmente eficaz para combatir la conducta ilícita. En 1997, fue aprobada por el Concejo Ministerial la “Recomendación revisada sobre la lucha contra el soborno en las transacciones comerciales internacionales” dentro de la cual se establece que los Estados miembros de dicha Convención deberían examinar si “las normas que prevén la obligación de someterse a una auditoría externa son adecuadas; deberían exigir al auditor que descubra indicios de un posible acto ilícito de soborno que informe a los directivos y, cuando proceda, a los órganos de control de sociedades; y deberían examinar la posibilidad de exigir al auditor externo que denuncie ante las autoridades competentes todo indicio de posibles actos ilícitos de soborno”125. Este mecanismo de fiscalización, va más allá de involucrar solamente al sector público como propio fiscalizador, ya que involucra además a la sociedad civil al establecer que los órganos de control de las sociedades deban examinar la posibilidad en dado caso de exigir al auditor externo que denuncie el hecho ilícito si existiere. En el ámbito internacional es fundamental generar un ambiente confiable en transacciones comerciales internacionales que garanticen a los países el respeto al principio de trato nacional que inspira a la Organización Mundial de Comercio, por lo que la baja penalización del delito de soborno transnacional o su escasa y poco funcional manera de investigación o persecución del mismo, debilita la credibilidad en el Estado de Guatemala en el mercado mundial respecto a sus funcionarios públicos y la vulnerabilidad que existe respecto a ellos de ser sobornados por ser un país en vías de desarrollo. 125 Ibid, Pág.49. 60 En cumplimiento de los compromisos adquiridos en la Convención Interamericana para Combatir la Corrupción y la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción es necesario implementar medidas que hagan eficaz la investigación y persecución de los delitos recientemente tipificados, anteriormente individualizados, con el fin de garantizar en el mercado internacional la penalización de los funcionarios que sean sobornados, así como la penalización de las personas individuales o jurídicas que pretendan sobornar a un funcionario publico extranjero. Tanto la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción como la Convención sobre la Lucha Contra el Soborno de la OCDE enfatizan la necesidad de establecer oficinas físicas que se dediquen a concretizar las medidas preventivas y fiscalizadoras contenidas tanto en la legislación nacional vigente de cada Estado como en la legislación internacional adoptada por cada Estado parte de las Convenciones sobre la lucha contra el soborno, esto, en virtud de que estos instrumentos jurídicos coinciden en el hecho de que la corrupción trasciende fronteras y es un delito que afecta la gobernabilidad de todos los Estados, por lo que es necesario luchar contra tal ilícito de forma conjunta y coordinada, de tal manera que exista cooperación internacional efectiva tanto para la prevención como para la prosecución en investigación de este tipo de delitos. Con los mecanismos que ofrecen los instrumentos jurídicos sobre la lucha contra la corrupción se busca principalmente evitar que el acto ilícito se cometa desde el principio. La Guía Legislativa para la Aplicación de la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción, explica la relevancia de la aplicación tales medidas preventivas como mecanismos eficaces para evitar la comisión del delito de la siguiente manera: “Para poder gozar del fruto de sus actividades ilícitas, los funcionarios corruptos deben esconder la procedencia de sus fondos. Además de la comisión de un delito distinto, el encubrimiento, ese acto entraña la operación de blanqueo de dinero, que consiste en 61 disimular el origen ilegal del producto del delito. La operación consta esencialmente de tres etapas: el ingreso del producto en el sistema financiero, la realización de diversas transacciones con el propósito de ocultar el origen y la trayectoria del dinero (“dispersión”), y su integración por esa vía en la economía legal mediante lo que en apariencia son transacciones legítimas (“integración”). Una parte decisiva del blanqueo de dinero consiste en colocar los fondos ilícitos en el sistema financiero. Una vez hecho esto, localizar los fondos se vuelve mucho más difícil, o incluso imposible. Por lo tanto, es fundamental impedir que los autores de delitos den ese primer paso y desarrollar la capacidad de seguir de cerca el movimiento de los fondos. También aquí, la cooperación y la armonización internacionales son indispensables.”126 Como ya fue señalado, actualmente el Código Penal de Guatemala, regula lo relativo a los delitos de cohecho activo y pasivo transnacional, sin embargo, esta reciente regulación es escasa porque la legislación no cuenta con los medios efectivos para la prevención del delito, además la investigación se ve obstaculizada para la aplicación de justicia en virtud de la carencia de asistencia legal mutua eficaz ya que la legislación guatemalteca, entre otras cosas aún es proteccionista del secreto bancario, lo que en consecuencia aumenta la posibilidad de que el acto ilícito permanezca impune, especialmente cuando es cometido en uno de los contextos más vulnerables del ámbito internacional: las transacciones comerciales. Como lo establece el primer considerando de la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, “El cohecho es un fenómeno generalizado en las transacciones comerciales internacionales, incluidos el comercio y la inversión, que suscita graves preocupaciones morales y políticas, socava el buen gobierno y el desarrollo económico, y distorsiona las condiciones competitivas internacionales”127 por lo que tal fenómeno 126 Ibid, Pág. 52. Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos. “Convención Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales y Documentos Relacionados”. Estados Unidos, 1997. http://www.oecd.org/dataoecd/19/3/47079135.pdf. Fecha de consulta: 28 de junio de 2012. 127 62 debe ser combatido por los Estados a través de la asistencia y cooperación mutua necesaria para lograr una efectiva investigación del delito y aplicación de la justicia. Haciendo un análisis de la tipicidad del delito de soborno transnacional a la luz de la Convención Internacional creada por la OCDE, el delito de corrupción de funcionarios públicos como problema internacional, implica a todos los Estados que celebran transacciones comerciales entre sí, y que por lo tanto el combate contra tal fenómeno debe comprometer a cada Estado parte a tipificar como delito este tipo de soborno tanto como la tentativa del mismo; pero además no solo obliga a los Estados a regular lo relativo al combate de la corrupción, sino también ofrece mecanismos para la investigación de este tipo de hechos delictivos, fortaleciendo la cooperación internacional para la aplicación de justicia. En resumen, la Convención tiene como objetivo (…) asegurar una libre competencia, no viciada por prácticas corruptas (…128). Este objetivo ha sido común para los países firmantes mediante el compromiso de introducir las modificaciones legales necesarias para poder castigar los actos de soborno a funcionarios públicos extranjeros realizados por sus nacionales, con el fin de conseguir o conservar un contrato u otro beneficio irregular en la realización de actividades económicas internacionales. Esta Convención, ha sido suscrita a la fecha por 39 países: los 34 miembros de la OCDE (Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, Corea, Dinamarca, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Israel Islandia, Italia, Japón, Luxemburgo, México, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, República Eslovaca, Suecia, Suiza y Turquía), más Argentina, Brasil, Bulgaria, Rusia y Sudáfrica. La Convención estipula obligaciones para los países básicamente en cuatro aspectos: Gobierno de España. Ministerio de Economía y Competitividad. “Convenio OCDE de la Lucha Contra la Corrupción”. http://www.comercio.mityc.es/es-es/inversiones-exteriores/acuerdos internacionales/convenio-ocde-lucha-contra-conrrupcion/paginas/convenio-ocde-lucha-contracorrupcion.aspx. Fecha de consulta: 20 de Octubre de 2012. 128 63 3.2.3.i) Penal: La Convención establece la obligación de definir como delito y castigar el cohecho realizado para la obtención de algún contrato internacional. Este instrumento también sanciona la complicidad. 3.2.3.j) Contable: Establece recomendaciones a las empresas para prevenir el encubrimiento de algunos gastos en los registros contables. Se sancionan las omisiones alteraciones, fraude y falsificaciones de registros, cuentas, estados financieros y libros con el propósito de ocultar el cohecho. 3.2.3.k) Blanqueo de dinero: El detectar un pago de soborno ilegal relacionado con transacciones internacionales es suficiente para provocar la aplicación de la legislación contra el blanqueo de capitales para que esos pagos puedan ser confiscados. 3.2.3.l) Asistencia legal mutua: Si se utilizan canales financieros internacionales para ocultar o realizar el cohecho internacional, la Convención obliga a los países signatarios a proveer apoyo legal oportuno, además de establecer provisiones relativas a la extradición. Es por ello que como se ha desarrollado durante el presente trabajo de investigación, se considera necesario ratificar la Convención para Combatir el Cohecho de funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, con el fin de complementar y fortalecer la legislación penal vigente que en la actualidad no se adapta a la realidad de los hechos delictivos que inciden en el ámbito internacional. 3.3 Medidas a Implementar Pese a que al principio se consideró a Estados Unidos como el propio autor de haber formulado su propia desventaja competitiva al haber promulgado la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero, fue a partir de 1994 que los países miembros de la OCDE 64 reconocieron y aceptaron que “una política contra la corrupción a nivel mundial es por beneficio general y necesaria para establecer un campo de juego parejo para el comercio”.129 Es necesario por lo tanto que el Estado de Guatemala reconozca los problemas y el retraso al desarrollo que han traído consigo las prácticas corruptas: la mala distribución de los ingresos económicos, la pérdida de credibilidad en el gobierno que puede tener consecuencias sociales aún peores ante la tardanza en implementar medidas efectivas para contrarrestar estas conductas. En concordancia con las buenas prácticas de la comunidad internacional y los compromisos adquiridos mediante la ratificación de tratados internacionales que combaten la corrupción, es necesario que se implementen y pongan en práctica mecanismos internacionalmente aceptados y reconocidos que contribuyan a devolver la confianza en la inversión de capital extranjero y que permitan generar un clima de reciprocidad entre países que transmita a la población la confianza que se debe tener en un gobierno que lucha por la igualdad en la distribución de ingresos generando un auténtico desarrollo y verdaderamente luche contra las prácticas de funcionarios corruptos que atentan en contra de estos ideales. El primer paso es realizar una reforma política integral del sistema iniciando por cumplir los compromisos ya adquiridos en los tratados internacionales para combatir la corrupción ratificados e implementar además instrumentos como la Convención para Combatir el Cohecho de Funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales para combatir el problema de corrupción específicamente en materia de transacciones comerciales internacionales, que ahuyenta la inversión de capital extranjero y produce retraso en el desarrollo del país, así como participar en la lucha contra la corrupción apoyándose en la comunidad internacional mediante la cooperación internacional recíproca. 129 Elliott, Kimberly Ann. Op. Cit. Pág. 150. 65 3.3.1 El cumplimiento de los compromisos adquiridos mediante la ratificación de los tratados internacionales. La Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), en su informe con ocasión de su quinto año de labores, reconoció que (…) la legislación penal existente es insuficiente para atender el fenómeno de la corrupción, estableciendo que el Estado tiene el compromiso internacional de adecuar su legislación interna para tipificar ilícitos relacionados con este fenómeno (…130), como se deriva de la ratificación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. El informe en mención, recomendó la aprobación de la Ley Penal de Enriquecimiento Ilícito, habiéndose aprobado la Ley Contra la Corrupción a finales del año 2012, con el objetivo de que esta ley estableciera la responsabilidad penal de las personas jurídicas, y la inhabilitación especial como consecuencia de los delitos cometidos contra la administración pública y administración de la justicia; habiendo modificado ésta en la actualidad, diversos Artículos del Código Penal, la Ley de Extinción de Dominio y la Ley contra la Delincuencia Organizada. Pero además de la tipificación de este delito y otros más establecidos en los tratados internacionales de lucha contra la corrupción, es necesario implementar medidas integrales con mecanismos que permitan lograr un el control y seguimiento de los fines se que persiguen. Es necesario desarrollar prácticas de control de tal manera que el funcionario público considere antes de exigir o aceptar un soborno, que existen medidas penales que, de cometer un acto corrupto, lo arriesgan al punto de exponerse a ser descubierto y procesado. Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala, “Informe de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala” Guatemala, 2012. http://cicig.org/uploads/documents/2012/COM-06720120911-DOC02-ES.pdf Fecha de consulta: 12 de octubre de 2012. 130 66 La Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción, requiere el cumplimiento de requisitos que son (…) medidas a implementar y que en la presente investigación se consideran indispensables para la lucha contra la corrupción (…131): 3.3.1.a) Adoptar sistemas de convocatoria, contratación, retención, promoción y jubilación de empleados públicos y de otros funcionarios públicos no elegidos, o mantener y fortalecer dichos sistemas (Art. 7, párrafo 1). Según explica S. RoseAckerman132, (…) el hecho de ofrecer a los funcionarios públicos mejores condiciones de trabajo, pagarles por encima del sueldo promedio vigente para personas con habilidades similares, ofrecerles beneficios generosos, como pensiones que recibirán sólo si se retiran con una hoja de servicios limpia, podría fortalecer su disposición a resistir el soborno por considerable que sea la suma ofrecida (…). Sin embargo, es necesario para la aplicación correcta de esta medida lo establecido en el párrafo siguiente. 3.3.1.b) Adoptar medidas encaminadas a establecer criterios para la candidatura y elección a cargos públicos ( Art. 7, párrafo 2); es necesario que exista un sistema de elección de funcionarios públicos transparente, sin tráfico de influencias en el cual el cargo a desempeñar sea otorgado siguiendo las reglas de selección de personal establecidas. La reciente Ley Contra la Corrupción, sanciona el tráfico de influencias en el Artículo 449 Bis con prisión de dos a seis años e inhabilitación especial. 3.3.1.c) Adoptar medidas para aumentar la transparencia respecto de la financiación de candidaturas a cargos públicos electivos y respecto de la financiación de los partidos políticos (Art. 7 párrafo 3); 131 GuíaLegislativa para la Aplicación de la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción. Op. Cit. Pág. 38. 132 Elliott, Kimberly Ann, Op. Cit. Pág. 66. 67 Con arreglo a lo establecido en el Artículo 8, según esta Convención, además es necesario: 3.3.1.d) Promover la integridad, la honestidad y la responsabilidad entre sus funcionarios públicos; 3.3.1.e) Tomar nota de las iniciativas pertinentes de las organizaciones regionales, interregionales y multilaterales; con el fin de que la sociedad civil participe y se involucre en la fiscalización de los cargos públicos. 3.3.1.f) Aplicar códigos o normas de conducta para el correcto, honorable y debido cumplimiento de las funciones públicas; lo cual exige por ende, según se explica en “La Corrupción en la Economía Global”, (…) una judicatura independiente y honesta, incluyendo a los actuarios de bajo nivel como condición necesaria para el uso eficaz de las sanciones legales (…133). 3.3.1.g) Establecer medidas y sistemas para facilitar que los funcionarios públicos denuncien todo acto de corrupción a las autoridades competentes cuando tengan conocimiento de ellos en el ejercicio de sus funciones (párrafo 4); respecto a esta medida, la autora sugiere (…) considerar la promulgación de estatutos por parte del gobierno que protejan y recompensen a los integrantes de los sectores público y privado que denuncien malos manejos (…134). 3.3.1.h) Establecer medidas y sistemas para exigir a los funcionarios públicos que denuncien ante las autoridades competentes todo posible conflicto de intereses; 3.3.1.i) Adoptar medidas disciplinarias o de otra índole contra todo funcionario público que transgreda los códigos o normas establecidos de conformidad con lo dispuesto en el Artículo en mención. A este respecto, la experta S. Rose-Ackerman sugiere además, 133 134 Ibid, pág. 68. Loc. Cit. 68 que (…) los políticos electos no deben tener inmunidad frente a los cargos de corrupción (…135). La Guía de la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción, enfatiza el párrafo 1 del Artículo 9 de ésta, el cual exige que (…) cada Estado Parte deberá, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, establecer sistemas apropiados de contratación pública, basados en la transparencia, la competencia y criterios objetivos de adopción de decisiones, que también sean eficaces para prevenir la corrupción, de tal manera que también deben existir sanciones penales severas contra todo funcionario que atente contra la alteración de dicho sistema de selección (… 136 ). La actual Ley Contra la Corrupción, sanciona los nombramientos ilegales hechos por funcionarios públicos que nombraren a persona que aún reuniendo todos los requisitos legales para el cargo intencionalmente (…) omitan o alteren los procedimientos legales o reglamentariamente establecidos con pena de prisión de seis meses a dos años y multa de diez mil a veinticinco mil quetzales (…137), de conformidad con el Artículo 432 recientemente reformado del Código Penal. Asimismo, establece la obligación de cada Estado Parte, de adoptar medidas para promover la transparencia y la obligación de rendir cuentas en la gestión de la hacienda pública, considerando que la obligación de rendir cuentas pueda hacerse periódicamente fiscalizándola tanto durante como después del ejercicio del cargo, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico. Éstos son algunos de los compromisos adquiridos por el Estado de Guatemala regulados por la Convención Mundial de Naciones Unidas Contra la Corrupción que buscan establecer un sistema integral que disminuya los niveles de corrupción de funcionarios públicos en general, y que la presente tesis considera como medidas indispensables a implementar en la lucha contra la corrupción. 135 Ibid, pág. 69. GuíaLegislativa para la Aplicación de la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción. Op. Cit. Pág. 38. 137 Congreso de la República de Guatemala, Decreto 31-2012. 136 69 Los delitos como el soborno transnacional, a pesar de tener actualmente un supuesto de hecho taxativamente establecido en la legislación penal vigente que lo penalice, necesita ser complementado por una reforma integral derivada de la aplicación de las directrices establecidas en las convenciones internacionales, siendo el primer mecanismo para luchar contra la corrupción la regla fundamental que consiste en contar con un sistema de selección de personal que ocupe cargos públicos transparente y sin tráfico de influencias, que permita a personas capacitadas optar a los cargos públicos. 3.3.2 La necesidad de cooperación Internacional para combatir la corrupción en transacciones comerciales internacionales. Respecto a la necesidad fortalecer la cooperación internacional mutua para combatir la corrupción en transacciones comerciales internacionales, debe iniciarse estableciendo que la corrupción es evidentemente un problema a nivel mundial, en palabras de Fritz F. Heimann, la corrupción “castiga a las economías industrializadas avanzadas así como a las economías en desarrollo, a las economías de mercado así como a las economías de bajo control gubernamental, a Estados con largas tradiciones democráticas, a Estados con regímenes autoritarios y a Estados en transición hacia la democracia”138. En las relaciones comerciales internacionales especialmente en la época de los setenta, era común que los actos corruptos se justificaran en los círculos de negocios diciendo que “las tensiones de la globalización y la creciente competencia internacional son de tal magnitud que las personas que se dedican a los negocios, sencillamente no pueden prescindir del soborno como último recurso para mantener sus productos en algunos mercados” 139 , sin embargo, según se explica en “La Corrupción en la Economía Global”, lo que puede significar a través de la corrupción un (…) beneficio 138 139 Elliott, Kimberly Ann, Op. Cit. Pág. 181. Ibid. Pág. 151. 70 individual a corto plazo, puede además significar grandes perjuicios sociales en una escala más amplia y a largo plazo (…140). La aceptación generalizada de la comunidad internacional en el comercio es que las prácticas corruptas distorsionan las condiciones del mercado. Sin embargo, pese a las consecuencias que la corrupción puede generar, que ya han sido analizadas con anterioridad, los individuos dedicados a los negocios podrían excusar la comisión de dichos actos ilícitos aduciendo que las prácticas actuales o las tradiciones locales dificultan las negociaciones si tienen que abstenerse de la corrupción de manera unilateral. Elliott explica que (…) tampoco puede hacerse responsables a estos individuos del colapso de todo un sistema político; ya que existe un problema de pagos en las transacciones comerciales internacionales, lo cual hace necesaria una respuesta internacional coordinada a este respecto (…141). Es por ello, que la forma de iniciar con la resolución del problema es despertar la conciencia colectiva que es lo que el presente trabajo de investigación pretende evidenciar; y superado esto, establecer reglas claras. Un informe realizado en 1996 por la Cámara Internacional de Comercio, confirma la perspectiva internacionalista respecto a la cooperación internacional para el combate de la corrupción en transacciones comerciales internacionales. Este informe estableció la necesidad de (…) una acción integral por parte de cuerpos internacionales, por gobiernos nacionales y por corporaciones (…142). Este foco de acción internacional se trasladó a la Organización de Naciones Unidas (ONU) y a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en mayo de 1994 a fin de tomar medidas para combatir la corrupción internacional. 140 Loc. Cit. Loc. Cit. 142 Ibid, Pág. 186. 141 71 El informe en mención recomienda que es necesario establecer además una estrecha cooperación con la Organización Mundial de Comercio, (OMC) e inclusive hace un llamado al Banco Mundial y a otras instituciones financieras internacionales para que desempeñen un papel activo en la reducción de la extorsión y el soborno transnacional. La comunidad internacional, en respuesta a la necesidad que existe de nivelar un campo de competencia equitativo, así como establecer un sistema de pagos transparente respecto a las transacciones comerciales internacionales ha creado una declaración sin ambigüedades estipulando que está prohibido sobornar a un funcionario público extranjero, que contiene además las posibles sanciones aplicables ante la comisión de éste delito y los mecanismos para hacer cumplir dichas reglas, se trata de la Convención para combatir el Cohecho de Funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). En vista de que ya se ha dedicado un apartado específico para el breve análisis de ésa Convención, a continuación se explican las medidas a implementar según la misma para el combate de la corrupción en transacciones comerciales internacionales. Desde la primera recomendación de la OCDE en 1994143, el primer paso a seguir para los países miembros es revisar su legislación interna con respecto al tratamiento fiscal de los sobornos y sobre la penalización del soborno de funcionarios extranjeros. Según el experto Mark Pieth, muchos países han señalado que (…) si del análisis de la legislación penal vigente se obtiene un resultado negativo respecto a estos dos aspectos en particular, es posible promulgar disposiciones legales complementarias a su ordenamiento jurídico en la lucha contra el soborno de funcionarios públicos extranjeros; el autor además ofrece el ejemplo de Gran Bretaña que su legislación desde 1906 cubre con toda claridad el soborno de funcionarios extranjeros, pero hasta 143 Ibid, pag. 154. 72 que empezó el tema a ser objeto de discusión en la OCDE recordó algunas leyes que regulan el mismo que estaban aparentemente olvidadas (…144). Otros ejemplos de países que ya han empezado a implementar las políticas contra la corrupción acordadas por la comunidad internacional son Los Países Bajos y la mayoría de países Nórdicos que presentaron proyectos de ley para la penalización del soborno de funcionarios públicos extranjeros. Japón está considerando ampliar su legislación sobre competencia desleal para cubrir el soborno de funcionarios públicos extranjeros por parte de japoneses tanto en el extranjero como en Japón. En la mayoría de países se han formado grupos de trabajo para discutir el tema. Asimismo, la OCDE tiene el mandato de realizar estudios detallados sobre temas específicos, de los cuales ha elaborado recomendaciones, como la de 1995 y 1996. Entre los temas de estudio de la OCDE145 se incluyen: La deducibilidad fiscal de los sobornos, la penalización del soborno de funcionarios públicos extranjeros y del lavado de las ganancias ilícitas de la corrupción, la modificación de las normas contables y de auditorías para prevenir la corrupción y el establecimiento de normas mínimas sobre las adquisiciones gubernamentales, así como la utilización del acceso a contratos públicos como incentivo o sanción. M. Pieth explica que respecto a la forma en la que opera la OCDE, (…) existe un grupo de trabajo el cual se encarga de realizar una reunión evaluativa de expertos que en seguida rinden un informe en el cual se detallan los problemas encontrados con la legislación existente en varios países para discutir posteriormente las opciones de cambio y finalmente el procedimiento termina con una recomendación preliminar (…146). A pesar de que la OCDE es un club de países que concentra las economías más avanzadas a nivel mundial, según señala el experto, la recomendación de 1994 sobre la corrupción permite al organismo ampliar el alcance de la cooperación internacional 144 145 Loc. Cit. Ibid, Pag. 155. 146 Loc. Cit. 73 sobre temas relativos a la corrupción; invita al secretario de la OCDE a consultar a organismos e instituciones financieras internacionales sobre un enfoque conjunto. En el caso de Guatemala, ésta recomendación es importante ya que por medio de la cooperación internacional mutua en la lucha contra la corrupción en transacciones comerciales internacionales, esta recomendación invita al secretariado a incluir a Estados no miembros en el proceso. Continúa explicando la autora citada que esta cláusula es de especial importancia para quienes hacen negocios con economías en transición o compiten con ellas, ya que pueden aplicar para formar parte de la Convención a manera de implementar en su legislación los mecanismos de lucha contra el soborno de funcionarios públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales al tenor de los esfuerzos de la comunidad internacional que realiza estudios detallados sobre el tema. Heimann cita el caso de México, Hungría y República Checa que se han incorporado a la OCDE, señala que (…) la entrada de Corea se aprobó a fines de 1996, asimismo, indica que Argentina también está interesada en acudir al grupo (…147). El hecho de incluir a países en vías de desarrollo radica en la importancia de hacer esfuerzos simultáneos para combatir este tipo de corrupción, tanto en el lado del donador como del receptor de las transacciones realizadas mediante sobornos. Lograr una avance en el combate contra la corrupción requiere que el problema sea atacado tanto desde el lado de la oferta, como del lado de la demanda; involucra tanto al iniciativa sector privado, que por su parte puede formular sus propias directrices de conducta corporativa, como las reformas que deben efectuarse en el sector público mediante una mejor aplicación de las leyes existentes y la implementación de nuevas leyes que prohíban el soborno de funcionarios públicos extranjeros, normas que incluyan controles más estrictos de auditoría, contabilidad, declaración patrimonial corporativa con modificación a las leyes que protegen el secreto bancario de tal manera 147 Loc. Cit. 74 que brinden la mayor información del gobierno y faciliten la investigación de delitos de corrupción de funcionarios públicos. Para lograr la implementación de las medidas establecidas a lo largo de este capítulo, es interesante la observación que Heimann148 hace en cuanto a lo que debe evitarse en principio para dar inicio a una reforma integral. Señala que (…) las discusiones entre sector público y privado respecto al origen de la corrupción o quién dio primero lugar ésta práctica, debe evitarse, ya que el análisis de esto, no llevará a ningún lado en el avance de la lucha contra la misma (…). La corrupción, como otras prácticas ilícitas, requiere dos partes dispuestas, es decir que a menos que ambas consientan el acto ilícito, éste no se consumará. El segundo error para iniciar la implementación de las medidas expuestas constituye en tratar de justificar la existencia de la corrupción. El hecho de tratar de justificar la corrupción basándose en la diversidad cultural de cada país y que por lo tanto prohibir el soborno transnacional depende de la cultura de cada uno es inaceptable. Como señala la autora, “no hay país en el mundo en donde el soborno sea legal o moralmente aceptable.”149 Los sobornos son pagados en secreto en todas partes, los funcionarios renuncian desacreditados cuando se descubre que han aceptado sobornos. Respecto a los criterios que puedan sostener los países en cuanto a que es difícil distinguir los sobornos de los obsequios, el experto citado señala que de hecho “los funcionarios públicos del Pentágono ya no pueden aceptar ni siquiera calendarios de bolsillo baratos de contratistas” 150 sin embargo, ante esta dificultad ejemplifica la distinción acertadamente citando las palabras del ex-presidente de Nigeria, Olusegun Obasanjo quien afirmó que un obsequio puede aceptarse abiertamente; el soborno en cambio, debe mantenerse en secreto. 148 Ibid, Pág. 183 Ibid, Pág. 184. 150 Loc. Cit. 149 75 3.3.3 La necesidad implementación de una reforma integral para combatir el soborno transnacional en Guatemala. Después de haber analizado medidas de carácter internacional para combatir el soborno de funcionarios públicos extranjeros que aun no se han implementado en Guatemala, y otras que pese a haber ratificado instrumentos internacionales en esta materia, aún no se han cumplido de manera eficiente, es importante mencionar además la necesidad y los efectos a nivel nacional de la modificación de las normas penales respecto al soborno. “La Corrupción en la Economía Global” ofrece el ejemplo de Estados Unidos, pionero en modificar su legislación penal implementando la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero (LPCE). Según explica la autora, (…) el efecto que tuvo la regulación penal de prácticas corruptas en el extranjero fue la adopción generalizada de códigos de conducta dentro de las compañías de Estados Unidos, por lo que la ley tuvo un efecto multiplicador sobre la aplicación del derecho penal (…151). Por cada empleado del Departamento de Justicia que participaba en la aplicación de esta ley, habían centenares de abogados corporativos y personal financiero que tomaban la iniciativa de trabajar en programas corporativos de resultado, sobre ese tema. Explica Elliott, que (…) cualquier alto directivo de las compañías o corporaciones sabe que la amenaza de sanciones penales tiene una gran influencia. Incluso los mismos gerentes que pudieran no creer en la efectividad se preocupan por su exposición personal a multas millonarias y condenas de prisión (…152). La severidad en las medidas aplicadas y la regulación taxativa en la legislación penal vigente respecto a estos actos ilícitos regulados recientemente en la ley penal de Guatemala, obligarán a las compañías a generar la tensión interna entre aquellos empleados cuyo trabajo es conseguir el beneficio mayor de la empresa a cualquier 151 152 Ibid, Pág. 192. Loc. Cit. 76 costo y aquellos cuyo trabajo es proteger a la compañía de riesgos irrazonables, en la medida en que las penas impuestas por los tipos penales sean aplicadas a los infractores como lo establece la ley. La posición de éste segundo grupo se verá fortalecida entonces claramente ante la existencia de severas sanciones penales. Es precisamente por los efectos sociales que pueden derivarse de la aplicación de las medidas mencionadas así como de la penalización de actos ilícitos regulados en nuestra legislación nacional vigente, que es necesario poner en práctica las medidas contra la corrupción analizadas. Como en el caso de Estados Unidos, una legislación penal completa que sancione este tipo de conductas ocasionará un cambio de actitud frente a las consecuencias que pueden sufrir tanto los funcionarios públicos que extorsionen a empresas extranjeras como compañías nacionales o personas individuales que intenten sobornar a funcionarios públicos extranjeros. Se sugiere además el auxilio de medios de comunicación independientes que difundan el mensaje de las consecuencias de las nuevas regulaciones penales que trabajen con organizaciones no gubernamentales o sectores de la sociedad civil para que el conocimiento, los alcances y los efectos de los nuevos mecanismos de control sean conocidos y estudiados por los diferentes sectores de la sociedad; así también campañas informativas de gobierno y capacitación a los funcionarios públicos actuales y a personas de la sociedad civil que opten a cargos públicos. En la actualidad, Guatemala no es Estado Miembro de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos y por ende tampoco ha ratificado la Convención para Combatir el Cohecho de servidores públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, asimismo, tampoco ha implementado en su legislación penal vigente íntegramente las medidas de combate contra los delitos establecidos en los instrumentos internacionales ratificados en virtud de la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención Mundial de Naciones Unidas contra la Corrupción, a pesar de haber adquirido esta obligación internacional. 77 Los esfuerzos que se han hecho hoy en día respecto a la problemática de la corrupción, incluyen propuestas para reformar la Constitución Política de la República de Guatemala, que buscan fortalecer la transparencia en la administración de los fondos públicos luchando así contra la corrupción. La Reforma Presidencial, por ejemplo, incluye entres sus principales propuestas implementar medidas de fiscalización eficiente de los Organismos del Estado y los funcionaros de cada uno de ellos, son: reformar el Artículo 155, respecto a la responsabilidad por infracción a la ley de los dignatarios y funcionarios públicos, agregando al mismo en su último párrafo, que cuando se declare ha lugar a formación de causa penal contra funcionarios o empleados públicos que gocen de derecho de antejuicio, o inmunidad y fueren ligados a proceso penal, estos quedarán inmediatamente suspensos en el ejercicio de sus funciones. Asimismo, se propone agregar al Artículo 235 de la Constitución respecto a la Contraloría General de Cuentas reformas respecto a la integración del Consejo de la Contraloría General de Cuentas, conformado por un representante de la Universidad de San Carlos de Guatemala, dos representantes de los rectores de las universidades del país, un representante de las asociaciones empresariales agrícolas, comerciales e industriales y un representante de las federaciones y confederaciones de cooperativas para un periodo de cuatro años. Respecto la rendición de cuentas en el Artículo 241, se pretende reformar la Carta Magna en cuanto a que ésta debe de conllevar la obligación de los responsables incluyendo a todos los que reciben fondos estatales, de informar, explicar, justificar y publicar las actuaciones, así como el irrestricto acceso a la información pública a fin de que los interesados puedan averiguar, corroborar o confirmar los datos o informes relativos a la actuación pública, entre otros. Pese a que los principios de lucha contra la corrupción que inspiran las reformas constitucionales constituyen ley marco aplicable en materia penal, es preciso realizar reformas integrales que den cumplimiento a las medidas según los estándares 78 internacionales, previamente establecidos en la lucha contra la corrupción y cooperación para la investigación de este tipo de hechos delictivos de funcionarios públicos, a fin de que derivado de la eficiencia de la aplicación de la norma penal, exista jurisprudencia que demuestre que la penalización establecida en la actualidad ha producido las medidas preventivas perseguidas por la comunidad internacional respecto a éste tipo de delitos. En Guatemala existen altos índices de corrupción, por lo que se confirma el hecho de que las sanciones vigentes con anterioridad no fueron suficientes para producir en el funcionario público el balance negativo que debería significarle arriesgarse a ser penalizado en proporción a los beneficios que espera percibir del soborno que se le ha ofrecido. Como se analizó durante el presente trabajo de investigación, una de las formas de penalización que la comunidad internacional y los expertos en el tema han contemplado, son las sanciones proporcionales al monto o al beneficio adquirido por la aceptación del soborno ofrecido, lo cual la legislación guatemalteca no contempló ni implementó al realizar las reformas al Código Penal. Respecto a las empresas o compañías privadas que ofrecieren sobornos, el Código Penal establece las mismas sanciones mencionadas que son aplicables a los sobornados. Esta medida, ha resultado de igual manera ineficaz, ya que no ha causado los efectos disuasivos esperados para este tipo de conducta. Las iniciativas internacionales han establecido la necesidad de fomentar en las empresas la implementación de códigos internos de conducta que prevengan la comisión del delito; pero también sugiere además de la implementación de normas de auditoría estrictas que sometan a la empresa a una supervisión constante, aplicar de igual manera medidas proporcionales al beneficio obtenido por el hecho de haber ofrecido un soborno. Al tenor de las convenciones en materia de lucha contra el soborno, es necesario penalizar de la misma manera la tentativa de soborno a un funcionario público o bien la complicidad o encubrimiento del mismo en la comisión del acto ilícito. 79 Sin embargo, pese a la necesidad de reformar las sanciones vigentes, es notorio que aún habiendo reformado la legislación penal, el Estado en sí, el personal a cargo de la investigación del Ministerio Público y el Organismo Judicial, no está preparado para afrontar hechos delictivos que trascienden fronteras; como se mencionó al principio del presente trabajo de investigación nuestra legislación no regula el supuesto en el que una compañía del país “A” soborne a un funcionario público de Guatemala, que a su vez utilice un agente de otro país para realizar el hecho y los fondos se depositan en un banco de otro país más. O bien, que una compañía guatemalteca ofrezca soborno a un funcionario público extranjero y se cometa el mismo supuesto desde el punto de vista de que una persona individual o jurídica nacional sea quien ofrezca el soborno. Pero el hecho de que nuestra legislación penal no esté equipada para lograr la investigación de este tipo de delitos a través de la cooperación internacional no significa que con la tendencia actual de globalización y con la búsqueda de liberalización del comercio esto no sea una realidad. Es por ello que de estas conductas deriva la necesidad de implementar las herramientas mencionadas y aplicar de manera integral la reciente tipificación del soborno transnacional, especialmente cuando es cometido en negocios internacionales por ser éste último uno de los campos más vulnerables para la comisión del delito. Respecto a la persecución e investigación de este tipo de actos corruptos cometidos por funcionarios públicos, se creó la Fiscalía de Sección Contra la Corrupción, la cual fue creada mediante Acuerdo Número tres del Consejo del Ministerio Público 153, de fecha veintiocho de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, la cual empezó a funcionar el veintiocho de abril del año dos mil. El Artículo 1 del Acuerdo, establece que la fiscalía tiene la facultad para investigar y perseguir penalmente los delitos que constituyan hechos de corrupción en los que se 153 Quim Meza, Erick Milton Rodolfo. “Análisis Jurídico de la Convención Interamericana contra la Corrupción”. Guatemala mayo 2006. Tesis de Licenciatura en Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Rafael Landívar. Pág. 56 y 57. 80 encuentren implicados funcionarios y empleados públicos. A este respecto es necesario poner en práctica el sistema transparente de selección de personal que respete las reglas sin tráfico de influencias de tal manera que las personas encargadas de la investigación de este tipo de delitos estén suficientemente capacitadas y tengan las habilidades necesarias para el desempeño del cargo. Es labor del Estado proveer a sus empleados capacitación constante sobre el tema de corrupción y enfatizar en ellos las virtudes éticas y el probo ejercicio en funciones en virtud del cargo que desempeñan. Pero lo que se considera trascendental en virtud del presente trabajo de investigación es establecer en esta fiscalía mecanismos de cooperación internacional que les permitan cooperar con otros países involucrados en delitos de corrupción, especialmente el delito de cohecho en transacciones comerciales internacionales, de tal manera que le permita a la fiscalía investigar de forma eficiente al funcionario público sobornado al tener acceso a cualquier información útil con que cuente el país requerido. También es necesario que el Ministerio Público actúe en coordinación con otras instituciones nacionales, como la Contraloría General de Cuentas, que según su Ley Orgánica (…) tiene la función de fiscalizar los ingresos y egresos del Estado y en general de todo interés hacendario de los organismos del Estado, los municipios, entidades descentralizadas y autónomas, así como de cualquier persona que reciba fondos del Estado o que haga colectas públicas (…154). Por su mandato, también están sujetos a esta fiscalización los contratistas de obras públicas y cualquier otra persona que, por delegación del Estado, invierta o administre fondos públicos. En el Foro Guatemala por la Transparencia en la Administración Pública y el Combate a la Corrupción, se explica que “muchas dificultades pertinentes a la labor de los órganos de control del Estado están relacionadas con la deficiencia en los marcos jurídicos correspondientes”155 , principalmente refiriéndose al Ministerio Público y a la 154 155 La Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas, Decreto No. 31-2002. IDIES, “Foro Guatemala por la Transparencia en la Administración Pública y el Combate a la Corrupción”. Op. Cit. Pág. 15. 81 Contraloría General de cuentas; ya que el primero es el encargado de la acción penal pública y tiene competencia en la acusación e investigación penal de los hechos de corrupción de los servidores públicos, y porque la Contraloría General de Cuentas que por disposición constitucional “es una institución descentralizada con funciones fiscalizadoras de los ingresos, egresos y en general de todo interés hacendario de los organismos del Estado”156 por lo que la coordinación de funciones entre sí es de suma importancia en la acusación e investigación de hechos de corrupción. En cuanto a la Fiscalía de Sección Contra la Corrupción, en este Foro concluyó que aunque (…) es un avance significativo en la investigación y combate de la corrupción, carece de recurso humano y de capacitación suficiente para tener una definición clara de lo que dentro de la misma se va a entender por corrupción (…157). Esta situación que ha llevado a que sean asignados a esta fiscalía todos los casos que involucren a funcionarios públicos, aún cuando los mismos deberían ser investigados por otros de los órganos con que cuenta el Ministerio Público. Pese a que es necesario que respecto a hechos de corrupción estas instituciones colaboren entre sí, es necesario modificar el marco jurídico que regula el funcionamiento de cada una, así como capacitar al personal correspondiente con la finalidad de que cada institución pueda cumplir con los fines para los que fueron creadas. Teniendo en consideración que los hechos de corrupción son generalizados, ya que afectan a la población civil del país en general; son sistemáticos, ya que se realizan a través de un plan elaborado con anterioridad, es decir con una política preconcebida que permite la realización repetida o continuada de los mismos y tiene como resultado actos inhumanos, en virtud que se violan los derechos fundamentales de la población entera, como el derecho a la vida, al vedar el acceso a la salud en todo el país; a la dignidad de la persona, ya que los fondos no son invertidos en los fines para los cuales 156 Constitución Política de la República de Guatemala, Art. 232. IDIES, “Foro Guatemala por la Transparencia en la Administración Pública y el Combate a la Corrupción”, Op. Cit. Pág. 16. 157 82 los servidores públicos fueron electos, sino para su beneficio personal en detrimento de las necesidades humanas básicas que son responsabilidad del Estado y el fin de la constitución del mismo; la corrupción trae aparejada la muerte de miles de personas, la pobreza del país, y constituye la principal barrera que impide el desarrollo económico. Además, considerando que los actos de corrupción de servidores públicos son perpetrados por las autoridades de un Estado o por particulares que actúan por instigación de dichas autoridades en complicidad. Están dirigidos contra la población civil, y los motivos que alientan son económicos, es necesario que este tipo de delitos sean considerados de Lesa Humanidad, que por lo tanto sean imprescriptibles. 3.3.a Derecho comparado La fórmula aplicada por Guatemala respecto a modificar las leyes penales vigentes o crear nuevos cuerpos legales complementarios no ha tenido los efectos de prevención del delito esperados. Respecto a la implementación de normas que combatan la corrupción de funcionarios públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales, es necesario estudiar la forma actual de implementación de medidas que combaten estos actos ilícitos, a través de la experiencia de otros países, de manera que pueda implementarse un modelo eficaz para Guatemala que produzca un verdadero cambio y progreso. Chile, por ejemplo, ratificó la Convención para Combatir el Cohecho de Funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) el 18 de abril de 2001, la que comenzó a tener vigencia internacional para Chile desde el 18 de junio del mismo año. La ratificación de ese instrumento impuso el país el compromiso de someterse a evaluaciones relativas a su implementación. Como producto de esas evaluaciones constantes, Chile recibió diversas recomendaciones, en materias concernientes a tipo penal, sanciones, jurisdicción, responsabilidad de las personas jurídicas, asistencia legal mutua, no deducibilidad de dádivas, entre otros temas; lo que ha significado para 83 Chile un avance en los procesos de perfeccionamiento de la legislación nacional relativa a las materias abordadas por la Convención, así como de difusión de su contenido y de las normas locales de implementación, según la publicación oficial hecha por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. Después de estas evaluaciones, el Estado de Chile de implementó nuevas leyes que modificaron su Código Penal en materias concernientes a la tipificación del delito de cohecho de funcionarios públicos nacionales y extranjeros, y a las sanciones aplicables a dicho delito; y otras relativas al tema entre las que se incluyen normas que modificaron el Código Orgánico de Tribunales a fin de que los tribunales nacionales pudieran pronunciarse sobre cohecho de funcionarios públicos extranjeros, cuando el se cometiera fuera de su país por chilenos o por extranjeros con residencia habitual en Chile, leyes que establecen la responsabilidad penal de las personas jurídicas en los delitos de lavado de activos, financiamiento del terrorismo y cohecho de un funcionario público nacional o extranjero y otras que modifican el Código Tributario, a través de las que se establecieron excepciones al secreto bancario en materias señaladas por la Convención. Es precisamente el modelo a seguir que por este estudio se considera necesario implementar en Guatemala. No se trata solamente de crear tipos penales o incrementar las penas a las ya establecidas, sino de seguir un modelo integral de cambio basado en la experiencia internacional, que se vuelve aún más importante cuando un tipo penal involucra a otros países, como en el caso del soborno transnacional. Como parte del proceso para implementar una reforma integral contra la corrupción, se instaló en Chile un Mecanismo de Seguimiento de la Convención, el cual requirió la constitución en el año 2003 del Grupo Nacional de Expertos contra la Corrupción GNECC/OCDE, coordinado por la Dirección de Seguridad Internacional y Humana del Ministerio de Relaciones Exteriores, integrado por representantes del Ministerio Público, del Ministerio de Relaciones Exteriores, del Ministerio de Hacienda, del Ministerio de Justicia y de la Unidad de Análisis Financiero y un representante del sector académico 84 de amplia trayectoria en materias de anticorrupción, el cual está encargado de acatar y hacer efectivas las recomendaciones hechas a ese Estado en materia de corrupción. El trabajo del mencionado grupo, incluye elaborar las respuestas a los Cuestionarios de Evaluación, y consultas posteriores; participar en las evaluaciones que a Chile le ha correspondido efectuar respecto a otros países, como España y Brasil; desarrollar talleres de capacitación; elaborar una cartilla explicativa sobre la Convención, elaborar un anteproyecto de ley y otras acciones, tendientes a difundir la Convención y los compromisos emanados de los procesos de evaluación, dirigidos a sectores del ámbito público y privado. Según el Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, (…) como resultado de los procesos de evaluación, Chile ha recibido recomendaciones del Grupo de Trabajo constituido, sobre las cuales debe seguir desarrollando acciones tendientes a la plena implementación de la Convención (… 158 ). Entre las recomendaciones destacan las relacionadas con: 3.3.a.a) Adoptar medidas adicionales, como proveer una mayor capacitación, para aumentar el conocimiento del delito de cohecho internacional en la administración pública y entre los organismos que interactúan con las empresas privadas chilenas en los mercados extranjeros, incluida la promoción comercial, créditos a las exportaciones y agencias de ayuda para el desarrollo, que sin duda es una recomendación aplicable y necesaria para el Estado de Guatemala, más aún después de haber sido aprobada la Ley Contra la Corrupción que contempla entre otros, el delito de cohecho transnacional. 3.3.a.b) Apoyar las iniciativas del sector privado, tales como seminarios, conferencias y asistencia técnica orientados al sector empresarial en materia de cohecho internacional y, en cooperación con organizaciones empresariales y otras entidades competentes, asistir a las empresas en su labor preventiva. 158 Loc. Cit. 85 3.3.a.c) Adoptar medidas para facilitar la denuncia de sospechas de cohecho internacional a los fiscales, incluso mejorando el cumplimiento de la obligación general de los funcionarios públicos de denunciar sospechas de acciones criminales directamente a las autoridades policiales y judiciales. y promover la protección de los empleados del sector público y privado que, denuncien sospechas de cohecho internacional, de modo de alentarlos a denunciar a represalias. 3.3.a.d) Respecto de la responsabilidad legal de las personas jurídicas en caso de cohecho internacional, el grupo de expertos recomendó que es necesario que Chile modifique la ley para garantizar que todas las personas jurídicas puedan responder legalmente por el cohecho de funcionarios públicos extranjeros. 3.3.a.f) Respecto de los delitos y obligaciones conexas en materia de contabilidad y auditoría, se instó a las autoridades chilenas a hacer extensivas las normas de información financiera internacional a todas las sociedades registradas, a considerar la adopción de normas contables internacionales simplificadas para las pequeñas y medianas empresas; perseguir con más eficiencia los delitos contables y de auditoría en casos de cohecho; y perseverar en sus esfuerzos por mejorar las normas de calidad de auditoría. De haberse constituido un grupo de trabajo de similar apoyo en Guatemala, además de contar con mayor asistencia internacional necesaria para perseguir estos tipos penales regulados ahora en al Ley Contra la Corrupción, se habría emprendido un método no utilizado con anterioridad que seguramente hubiera conducido a resultados positivos. Las recomendaciones con certeza hubieran sido más amplias y estrictas, sin embargo, a través de la incorporación de estas modificaciones legales al ordenamiento jurídico Chileno se dio cumplimiento, a algunos de los requisitos necesarios para que ese país fuera invitado a formar parte de la OCDE, proceso que culminó el 7 de mayo de 2010 y con esta oportunidad, Chile pasó a ser el primer país de América del Sur en convertirse en miembro pleno de esa Organización. 86 A través del presente trabajo de investigación, se concluye por lo tanto que los mecanismos de lucha contra la corrupción existen y han sido comprobados con la experiencia internacional. Hace falta la iniciativa que como Estado, Guatemala debe tener para implementar una política de reforma integral que combata la corrupción a profundidad y cuente con la cooperación internacional necesaria para lograr alcanzar esa meta. Según el informe del año 2012 de Transparencia Internacional, la OCDE, ha medido (…) los grados de implementación de la Convención contra el soborno, en niveles, en función de la cantidad y relevancia de causas e investigaciones, tomando en cuenta la magnitud de las exportaciones de un país (…159): Implementación Activa: Los países que representen una proporción del 2 por ciento o más de las exportaciones mundiales deben contar con al menos 10 causas importantes consideradas en orden acumulativo, de las cuales al menos tres deberán haberse iniciado en los últimos tres años, y tres haber sido resueltas con sanciones significativas. Los países que supongan una proporción inferior al 2 por ciento de las exportaciones mundiales deben haber iniciado al menos tres causas importantes, incluida al menos una que haya sido resuelta con sanciones sustanciales y al menos un caso pendiente que se haya iniciado en los últimos tres años. Implementación Moderada: Se trata de países que no reúnen las condiciones para ser incluidos en la categoría Implementación Activa pero donde existe al menos una causa importante, y una investigación activa. Implementación Limitada: Países que no se encuadran en las dos categorías superiores. Esto incluye países que solamente han iniciado algunas causas de poca relevancia, y otros que solamente tienen investigaciones en curso. Transparencia Internacional. “Informe sobre avances en el cumplimiento de la Convención de la OCDE contra el Soborno por los países signatarios”. México, 2012. ttp://www.transparencia.org.es/INFORMES_INTERNACIONALES/CONVENIO_OCDE_2012/RESUMEN_ EJECUTIVO_DEL_INFORME.pdf. Fecha de consulta: 30 de mayo de 2013. Hora: 1:15. 159 87 Implementación Nula: Países sin causas ni investigaciones. De igual manera, existen otros países que ya han superado la fase primaria de la implementación de las medidas establecidas en la Convención de la OCDE; un informe de Transparencia Internacional, indica que Australia, Austria y Canadá, ha logrado la aplicación de esta Convención (…) a niveles que han permitido alcanzar la categoría implementación moderada (…160), Explicando, que a comparación del informe de los avances en el año 2011, constituyen un cambio significativo, ya que durante éste, no se registraron ascensos de categoría de implementación. Continúa explicando el informe, que el hecho de que (…) tres países de distintas regiones hayan ascendido de categoría sugiere que se reanudó la tendencia hacia un mayor cumplimiento de la convención y que asimismo, otro cambio positivo es un incremento significativo en la cantidad de causas iniciadas en los países que se encuadran en la llamada categoría de implementación activa (…161). En la actualidad, Rusia se ha adherido a la Convención y Colombia es ahora miembro del Grupo de Trabajo sobre Soborno, dentro del proceso de adhesión del país a esa Convención. 160 161 Loc. Cit. Loc. Cit. 88 CAPÍTULO 4 Presentación, Discusión y Análisis de Resultados Después de haber hecho un estudio acerca de la afectación a nivel global que la corrupción puede crear en el clima de las relaciones internacionales de comercio, ha sido posible llegar a la conclusión que éste es un problema que afecta a todos los Estados que tienen relaciones de comercio entre sí. Sin embargo, las consecuencias de la corrupción aun son peores ya que implican la violación directa de los derechos humanos fundamentales, como el derecho a la vida. He allí la importancia de la recomendación de Cámara Internacional de Comercio respecto a que debe existir coordinación en la comunidad internacional para formular políticas que los países puedan adoptar a fin de combatir este tipo de actos ilícitos no sólo para poder nivelar el campo de juego en las relaciones comerciales internacionales, sino con ello disminuir la violación directa que representa a los derechos humanos de los habitantes de una nación. La Organización Mundial de Comercio, tanto como a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, el Banco Mundial, Naciones Unidas, deben coordinar entre sí políticas conjuntas que tengan como finalidad es establecer reglas claras aceptadas a nivel global que permitan que el combate contra la corrupción sea efectivo. Sin embargo, si bien es cierto que debe también existir coordinación entre organismos internacionales, el campo de aplicación donde estas normas pasarán de ser otro texto legal para convertirse prácticas beneficiosas para el desarrollo y la competencia justa en transacciones comerciales internacionales, es en los países miembros de cada una de estas organizaciones. En el presente trabajo de investigación, se dirigieron entrevistas a personas que participaron en la negociación del Tratado de Libre Comercio, asimismo, a un fiscal, auxiliares fiscales y oficiales de sección contra la corrupción del Ministerio Público, a un 89 experto representante de Acción Ciudadana y a un Juez de Primera Instancia Penal, con experiencia en casos de corrupción. A continuación se presenta la tabulación de los resultados de las entrevistas: 1. Tiene conocimiento acerca los instrumentos internacionales ratificados por el Estado de Guatemala en materia de lucha contra la corrupción? Si, no ¿Cuáles conoce? Código de Patrón de Respuesta respuesta 1. Frecuencia de Respuesta Convención de Viena y Convención de 1 la ONU 2. Convención de la ONU, Convención 8 de la OEA 3. Convención de la OCDE, Convención 3 de la ONU, Convención de la OEA y parte del Tratado de Libre Comercio La mayoría de los entrevistados, conoce al menos uno de los principales instrumentos internacionales implementados por Guatemala, en la lucha contra la corrupción; sin embargo, algunos de ellos tienden a confundir otro tipo de tratados que no regulan ese de ilícito, por lo que es necesario enriquecer el conocimiento, principalmente en fiscales y auxiliares fiscales con el fin utilizar los instrumentos internacionales que rigen el delito, como verdaderas herramientas en el proceso de investigación. 90 2. ¿Considera que en la práctica tales convenciones han servido para investigar de manera más eficiente el delito de soborno de funcionarios públicos? Si, no ¿Porqué? Código de Patrón de Respuesta Frecuencia respuesta 1. de Respuesta Solamente han servido como guía, pero 8 no se aplican en su totalidad 2. Las convenciones han fortalecido la 4 legislación nacional La mayoría coincide en que pese a que las Convenciones contienen ordenanzas imperativas y prácticas a las cuales se comprometen los Estados parte, son utilizadas solamente como una guía sin ser realmente aplicadas como parte del ordenamiento jurídico interno. Es debido a ello, que para que realmente una convención sea aplicada, la fiscalización y control internacional es necesaria; principalmente para instruir a los entes encargados de aplicar lo establecido en los instrumentos internacionales que rigen el delito, de tal manera que se convierta en una herramienta práctica; asimismo, el Estado parte debe someterse a un proceso progresivo de implementación del instrumento ratificado, que debe ser llevado a cabo a través del organismo internacional especializado para que este realice el seguimiento respectivo en cada país respecto a la aplicación del convenio y las debilidades del mismo y que genere las recomendaciones necesarias para el aprovechamiento adecuado de las herramientas que éste ofrece. 3. ¿Considera suficiente la legislación penal vigente respecto a la tipificación del delito de cohecho de funcionarios públicos? Si, no ¿Porqué? Código de Patrón de Respuesta respuesta 1. Frecuencia de Respuesta Si, con la Ley Contra la Corrupción, 4 91 Decreto No. 31-2012 se tipifica de mejor manera 2. Deben existir penas más severas para 8 ese tipo de delito Como se consideró en el presente trabajo, la mayoría considera que las penas deberian ser más severas; se propone que el delito de corrupción debido al impacto social y la continuada violación a los derechos humanos fundamentales, sea considerado como un delito imprescriptible y de lesa humanidad. Ante la comunidad internacional, Guatemala, al igual que en otros países en donde existen altos índices de corrupción, ha llegado a ocupar un espacio en la lista de países considerados como paraíso fiscal. 4. ¿Considera que nuestro sistema legal está suficientemente equipado para tratar con un mundo económico en que “una compañía del país A soborna a un funcionario de Guatemala utilizando un agente del país C y los fondos que el funcionario público obtiene del soborno, los deposita en una institución bancaria de un tercer país? Si, no ¿Porqué? Código de Patrón de Respuesta Frecuencia de respuesta 1. Respuesta No se tipifica suficientemente una 3 Si, a través de las Convenciones contra 9 triangulación como esa 2. la corrupción ratificadas, pero no hay recursos para aplicarlas en su totalidad En concordancia con el presente trabajo de investigación, es posible concluir que aunque las convenciones internacionales que luchan contra la corrupción ofrecen mecanismos para combatirla y prevenirla, no se invierte lo suficiente para aplicarlas de 92 manera integral, según apuntan los expertos, esto puede deberse a la falta de recursos para capacitar al personal y reformar el sistema de investigación y aplicación de justicia en este tipo de delitos. 5. ¿Considera usted que es necesaria la cooperación internacional para investigar hechos de corrupción que trascienden fronteras? Si, No ¿Porqué? Código Patrón de Respuesta Frecuencia de de Respuesta respuesta 1. Si, es absolutamente cooperación necesaria internacional para la 12 la investigación eficiente y aplicación de justicia. Los expertos coinciden en que para lograr que los esfuerzos en la lucha contra la corrupción sean exitosos, es necesario que los países cooperen en la investigación de los mismos, principalmente proveyendo la información necesaria que constituya prueba en el proceso, sin interponer barreras legales proteccionistas o beneficios de inmunidades a favor de sus funcionarios. 6. ¿Cree necesario que las empresas multinacionales implementen su propia normativa interna que influya en sus empleados para que estos se abstengan de realizar prácticas corruptas? Si, no ¿porqué? Código de Patrón de Respuesta respuesta 1. Frecuencia de Respuesta Si, ello contribuye en la lucha contra la 9 corrupción 2. Si, debe ser parte de las buenas 3 prácticas empresariales 93 A este respecto, en el trabajo de investigación se pudo establecer que parte de las medidas de lucha contra la corrupción, tal como opinan los expertos, es implementar normativa interna dentro de las empresas de norms éticas que los empleados deban aplica a fin de abstenerse de ofrecer sobornos. 7. ¿Considera que era necesario penalizar la aceptación de los sobornos por parte de funcionarios públicos que personas individuales o jurídicas extranjeras les hubieren ofrecido, como lo hace la Ley Contra la Corrupción? Si, no ¿porqué? Código de Patrón de Respuesta respuesta 1. Frecuencia de Respuesta Si, porque es parte de los compromisos adquiridos por las 7 convenciones internacionales. 2. Si, porque usualmente ese tipo de 5 conductas permanece impune En el presente análisis también se ha considerado que es necesario que se tipifique este tipo de delito, en virtud que los hechos de corrupción no se limitan a afectar el territorio nacional, sino que hoy en día, trascienden fronteras, siendo aun más difícil su investigación y prevención, por lo que es indispensable que el ilícito se encuentre tipificado, aunque fue hasta el año 2012 en que finalmente la conducta se convirtió en un tipo penal inclusive cuando tenga efectos en otro país. 8. ¿Está de acuerdo con el hecho de que las transacciones comerciales internacionales constituyen un escenario que propicia el soborno a funcionarios públicos nacionales? Si, no ¿Porqué? 94 Código de Patrón de Respuesta respuesta 1. Frecuencia de Respuesta Si, constituye un escenario que propicia 10 los hechos de corrupción 2. Tal vez no es el principal, pero si puede 2 ser un escenario propicio para tales ilícitos En el presente trabajo, uno de los principales escenarios en que se dan los hechos de corrupción, lo constituyen las transacciones comerciales internacionales, ya que es allí en donde los negocios millonarios entre Estados se pueden ver distorsionados por la aceptación o exigencia de sobornos. No es posible que el Estado pueda mantener una economía estable y aceptar formar parte de tratados comerciales multilaterales si no se cuenta con un sistema garantizado que permita la mayor transparencia posible en transacciones comerciales, ya que los fondos provenientes de dichas transacciones deben ser asignados para el desarrollo del país, tanto para fortalecer la producción nacional e incrementar la competitividad del país frente a países desarrollados, como para garantizar el acceso a sus habitantes a los servicios públicos que esta obligado a prestar. Los tratados comerciales internacionales son acuerdos recíprocos entre países que permiten la liberalización del comercio pero respetando las diferencias que existan entre un Estado y otro según sea el nivel de desarrollo de los países que participan en los mismos. Ofrecen por lo tanto, herramientas reguladas, como períodos de desgravación, salvaguardias, entre otras, para ciertas condiciones en que una Nación podría ser menos competitiva que otra, según su situación económica, atendiendo a su nivel de desarrollo. Pero no es posible alcanzar a través de esas herramientas el nivel de competitividad deseado si no se logra ser lo suficientemente competitivo dentro del periodo en que las herramientas que el tratado ofrece estén vigentes. Por lo tanto, es indispensable que dichos fondos constituyan en su totalidad un ingreso económico para el Estado, y no al servicio de persona particular alguna; ya que ese dinero está destinado a un factor fundamental específico: el desarrollo del país, el fomento a la 95 competitividad del mismo y la inversión que debe hacerse para garantizar a todos sus habitantes el acceso a servicios públicos dignos. 9. ¿Considera que una de las consecuencias de la corrupción es el retraso en el desarrollo del país y la distribución desproporcionada de ingresos? Si, no, ¿Porqué? Código de Patrón de Respuesta Frecuencia de respuesta 1. Respuesta Si, principalmente el retraso en el 7 desarrollo del país 2. Afecta a todo el país y priva a los 6 sectores más necesitados del acceso a los servicios públicos básicos Como fue analizado, una las principales consecuencias de la corrupción, es el subdesarrollo del país y la violación directa a los derechos humanos, en especial de los sectores que pueden satisfacer sus necesidades básicas solo a través de los servicios públicos que el Estado está obligado a prestar, pero la inversión que debe ser destinada para garantizar el derecho a esos servicios, se ve menoscabada cuando queda en manos de funcionarios públicos corruptos. 10. ¿Qué opina acerca de la reciente tipificación del delito de soborno de funcionarios públicos extranjeros? Código de Patrón de Respuesta Frecuencia de respuesta 1. Respuesta Desde hace mucho tiempo era 3 debe 4 necesario tipificar la conducta 2. La ley contra la corrupción 96 establecer penas mas severas 3. Lo importante no es que esté tipificado, 5 sino que se le de cumplimiento Al igual que las consideraciones de los entrevistados, de conformidad con el análisis que se realizó de las convenciones internacionales en materia de corrupción, la obligación de tipificar ciertas conductas como delito existió desde el momento en que las mismas pasaron a formar parte del ordenamiento jurídico guatemalteco; debiendo además implementarse medidas para hacer efectiva la aplicación de las mismas. Colusión, soborno, fraude, tráfico de influencias, peculado o cualquiera de las formas en que pueda presentarse, la corrupción erosiona la credibilidad y legitimidad de los gobiernos, favorece el fortalecimiento de élites y burocracias políticas y económicas, reduce los ingresos fiscales impidiendo que los escasos recursos públicos sirvan al desarrollo y bienestar social, y, en sí misma, da vida a una permanente y prolífera cultura de corrupción. La inoperancia práctica de las instituciones públicas hacer persistir sistemas de organización de normativas tradicionales que enfrentados a un nuevo orden estatal moderno, suelen provocar contradicciones que encuentran salida a través de la corrupción por medio de las múltiples brechas existentes entre el orden jurídico y la realidad social. Dentro de un sistema mundial globalizado y en materia de relaciones comerciales internacionales, las transacciones comerciales realizadas por funcionarios públicos en Guatemala no han sido inmunes a esta infección. Esta situación anómala será persistente mientras la legislación guatemalteca no adopte las medidas de carácter jurídico internacional eficiente, basada en modelos adoptados por otros Estados y que han sido de gran eficacia en la lucha y combate de la corrupción en transacciones 97 comerciales realizadas por funcionarios públicos y en las que se ha definido como delito el soborno transnacional, el cohecho y la complicidad. Asimismo se han establecido normas y recomendaciones a las empresas para prevenir el encubrimiento de algunos gastos en los registros bancarios sancionando situaciones que den lugar al encubrimiento del cohecho, desarrollando estrategias para detectar el pago de sobornos relacionados con transacciones internacionales aplicando la legislación contra el blanqueo de capitales y la confiscación de los mismos y la mutua asistencia que provea un apoyo legal oportuno y que propicie además condiciones relativas a la extradición. A través del análisis realizado a lo largo del desarrollo del presente trabajo, fue posible alcanzar el objetivo general propuesto por el mismo, ya que se determinaron las medidas de carácter jurídico internacional que el Estado de Guatemala debe implementar a fin de combatir la corrupción de funcionarios públicos en transacciones comerciales internacionales a través de la experiencia de otros países, la mayoría de ellos miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, que han implementado gradualmente las disposiciones de la Convención para Combatir el Cohecho de Funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, sometiéndose a la supervisión internacional exigida por dicho órgano y acatando las recomendaciones señaladas para poder formar parte de esa Organización que está compuesta, en su mayoría, países considerados potencias mundiales. Asimismo, fueron analizados los instrumentos jurídicos internacionales que fortalecen la cooperación entre países en la investigación de los hechos de corrupción que trascienden al ámbito internacional; y la importancia que tiene enriquecer el conocimiento de los trabajadores de los entes encargados de la aplicación de tales instrumentos, a fin de que constituyan verdaderas herramientas para combatir la corrupción, rigiéndose bajo el principio de reciprocidad y permitan que la investigación de tales hechos delictivos tenga celeridad, exactitud y eficacia. 98 Se explicó además que los hechos de corrupción hoy en día deben ser combatidos de manera integral, en cooperación con otros países, a través de normas y principios internacionalmente aceptados, tanto para la prevención de este hecho delictivo, como para su investigación, lo cual fortalecerá las relaciones internacionales entre Guatemala y otros Estados para lograr resultados eficaces en el combate contra ese tipo de delitos. 99 CONCLUSIONES 1. Uno de los campos que se prestan para la comisión del delito de cohecho de servidores públicos por parte de compañías extranjeras, es el comercio internacional, por lo que así como las relaciones comerciales han tenido grandes cambios, la legislación penal debe evolucionar con la sociedad y adaptar la aplicación de la justicia ante los nuevos tipos de comisión de hechos delictivos que estos cambios conllevan. 2. La credibilidad y legitimidad de los gobiernos se ha visto erosionada por la inoperancia practica de las instituciones públicas en cuanto a el letargo, pasividad o ausencia de sanciones a los corruptos y corruptores, la imposición de barreras institucionales y abuso de autoridad que dan confianza al infractor de no ser descubierto y seguir incurriendo en el ilícito. 3. La tolerancia a éste tipo de actos delictivos ha debilitado la credibilidad en el gobierno generando la confianza tanto en los funcionarios públicos como a las empresas que ofrecen sobornos de que no van a ser descubiertos o bien no se les aplicarán penas severas, fomentando aun más el hecho de que sigan cometiéndose este tipo de actos ilícitos. 4. Al no existir medios ni recursos específicos asignados que hagan efectiva la reciente regulación específica que tipifica como delito el soborno transnacional, el mismo podrá ser moralmente reprensible y jurídicamente punible, pero la entidad encargada de ejercer la acción penal pública, es decir, el Ministerio Público no puede investigar eficazmente la conducta perseguida en la norma penal, lo que dificulta la aplicación de la justicia. 5. La falta de mecanismos concretos de coordinación con otros países para la cooperación en la investigación del delito de soborno transnacional ocasiona que muchos de los casos queden impunes o bien que se les aplique una sanción 100 menor a la merecida por falta de evidencias que pudieron haber sido proveídas por el otro Estado involucrado de haber existido asistencia legal mutua en la investigación. 6. El hecho de que no se respete el proceso de selección de personal establecido en la ley para personas que opten a ocupar cargos públicos sino que cualquiera mediante tráfico de influencias o pago de sobornos pueda ocuparlo, aumenta las posibilidades de que la persona que desempeñe la función pública sea corrupta además de que no tenga las habilidades necesarias que el desempeño del cargo requiere. 7. La tipificación de los delitos contenidos tanto en la Convención Interamericana contra la Corrupción como en la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción es necesaria como medida disuasiva de la reiterada práctica del ilícito de corrupción. 8. Es necesario que en la comunidad internacional además de la coordinación que ya existe entre organismos internacionales en la lucha contra la corrupción, se logre la cooperación de la Organización Mundial de Comercio a fin de hacer la lucha contra la corrupción más eficiente, especialmente en las relaciones comerciales internacionales. 9. El establecimiento de penas más severas para quienes cometen el delito de cohecho o aceptación del mismo es importante para evitar la comisión del acto ilícito tanto por parte de las personas individuales o jurídicas que ofrecen sobornos, como por parte de los funcionarios públicos que los acepten. 10. En aras de disuadir la actitud penal de quienes traten de colaborar en un acto ilícito de soborno como intermediarios o quienes ofrezcan sobornos a nivel de tentativa, debe también penalizarse severamente la complicidad 101 11. Para lograr una efectiva transmisión del mensaje disuasivo de las leyes penales y las prácticas internacionalmente aceptadas que luchan contra la corrupción, es importante contar con sistemas de comunicación independiente e imparcial como prensa y televisión objetivas que difundan las medidas tomadas amplia y eficazmente. 12. Desarrollar políticas de difusión y promoción de los convenios entre funcionarios empresas e instituciones que se involucran en relaciones comerciales internacionales, de lo contrario, su aplicación será prácticamente nula. 13. La colaboración del sector privado respecto a la emisión de sus propios códigos de conducta empresarial en el combate contra la corrupción también constituyen una parte importante de las medidas preventivas que complementan las acciones coercitivas que pueda tomar el Estado. 14. Para que tanto las personas individuales como jurídicas y funcionarios públicos tomen en cuenta el riesgo que corren al cometer este tipo de delitos, es necesario contar con un sistema judicial independiente e imparcial que aplique las penas establecidas en caso de comisión de estos actos ilícitos. 15. Para que puedan implementarse las medidas discutidas a través del presente trabajo de investigación se debe de evitar justificar la corrupción así como abandonar la idea de que la misma produce desarrollo en alguna escala, ya que se ha llegado a la conclusión aceptada por la comunidad internacional que ésta solamente produce un desequilibrado campo de juego en las relaciones comerciales internacionales y que a largo plazo atenta contra la economía del país, entre otras consecuencias. 16. Es necesario crear conciencia en la población respecto a las consecuencias graves a largo plazo que traen consigo la corrupción a fin de que se generalice la idea social de repudio respecto a este tipo de prácticas. 102 17. Los funcionarios públicos deben recibir capacitación constante respecto a las consecuencias o sanciones penales que se establezcan ante la comisión de un acto de corrupción, la aceptación de sobornos o la exigencia de los mismos respecto a personas individuales o jurídicas nacionales como extranjeras para el probo desempeño de sus funciones. 103 RECOMENDACIONES 1. Designar una comisión que investigue la forma concreta de regulación de la forma proporcional en la que deben ser penalizado el soborno transnacional de conformidad con las prácticas de la comunidad internacional para penalizar el mismo dentro de la legislación nacional y no como actualmente se encuentra regulada su penalización. 2. Implementar las medidas necesarias establecidas por la comunidad internacional que permitan que la reciente tipificación de los delitos contenidos en las convenciones ratificadas por Guatemala en contra de la corrupción o bien de ser necesario, sean eficaces en el combate contra la corrupción transnacional. 3. Regular la obligación de las empresas o compañías privadas de elaborar códigos de conducta que contengan políticas contra la corrupción, y que las mismas sean transmitidas como obligatorias para todos los empleados. 4. Hacer campañas informativas respecto a las nuevas medidas que serán tomadas en contra de las personas individuales o jurídicas que sobornen o traten de sobornar a un funcionario público, así como las que serán adoptadas en el caso de que el funcionario público acepte o exija algún tipo de soborno. 5. Eliminar de la legislación vigente todo tipo de inmunidad que pueda tener un funcionario público que sea acusado de participar en hechos corruptos, considerar la declaración del delito de corrupción como delito de lesa humanidad y en consecuencia decretar la imprescriptibilidad del mismo. 6. Establecer tiempos periódicos específicos de fiscalización de la labor de los funcionarios públicos así como supervisión de registros contables que permitan descubrir actos corruptos si los hubiere por parte de las oficinas encargadas de dicha función. 104 7. Crear una oficina de protección efectiva para los denunciantes de los hechos de corrupción de funcionarios públicos con el fin de que estos sean llevados ante la justicia, dentro de la fiscalía de sección contra la corrupción del Ministerio Público 8. Capacitar al personal encargado del desempeño de las funciones públicas sobre políticas contra la corrupción y fomentar el ejercicio limpio de sus cargos mediante la concesión de incentivos, como bonos o pensiones por jubilación. 9. Supervisar los entes de contratación de selección de personal y recursos humanos para que en éstos se vele por el respeto a las leyes que rigen la selección de personal para cargos públicos, de tal manera que esta se haga según la ley sin que pueda ser afectado por el tráfico de influencias. 10. Fortalecer los lazos de cooperación internacional para la aplicación de los instrumentos jurídicos ratificados por Guatemala después de haber tipificado los delitos analizados a fin de lograr la asistencia legal mutua efectiva que permita la persecución adecuada de los actos ilícitos investigados. 105 REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 1. Acción Ciudadana, “Manual de Legislación contra la Corrupción”. Guatemala, Editorial Arte Color y Texto, S.A. 2005. 2. 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Ley de Probidad y Responsabilidad de Funcionarios Públicos y Empleados. 11. Congreso de la República Guatemala, Decreto No. 119-96, Ley de lo Contencioso Administrativo. 12. Presidencia de la República de Guatemala, Acuerdo Gubernativo No. 197-2004, Ley de Normas de Ética del Organismo Ejecutivo. Internacionales 1. Organización de las Naciones Unidas. “Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción”. 2. Organización de las Naciones Unidas. “Convencion de Viena sobre el Derecho de los Tratados”. 3. Organización de las Naciones Unidas. “Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos”. 4. Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos. Convención para Combatir el Cohecho de Funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales. 109 5. Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos. Normativa de la OECD para Empresas Multinacionales. REFERENCIAS ELECTRONICAS 1. Agencia Guatemalteca de Noticias “Sugieren aprobar eliminación de secreto bancario antes de presupuesto”. Guatemala, 2012. http://168.234.200.194/agenciagt6/agn/index.php?option=com_content&view=arti cle&id=21513:sugieren-aprobar-eliminacion-de-secreto-bancario-antes-depresupuesto&catid=53:economia&Itemid=149. 2. Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala, “Informe de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala” Guatemala, 2012. http://cicig.org/uploads/documents/2012/COM-067-20120911-DOC02-ES.pdf 3. Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala, “Informe de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala” Guatemala, 2012. http://cicig.org/uploads/documents/2012/COM-067-20120911-DOC02-ES.pdf 4. Gobierno de España. Ministerio de Economía y Competitividad. “Convenio OCDE de la Lucha Contra la Corrupción”. España, 2012. http://www.comercio.mityc.es/es-es/inversiones-exteriores/acuerdosinternacionales/convenio-ocde-lucha-contra-conrrupcion/paginas/convenio-ocdelucha-contra-corrupcion.aspx. 5. Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, “Convención para Combatir el Cohecho-OCDE” Chile, 2012. http://www.minrel.gob.cl/prontus_minrel/site/artic/20091230/pags/2009123007580 0.php Fecha de consulta: 31 de marzo de 2013. 110 6. Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, División para Asuntos de Tratados. “Guía Legislativa para la Aplicación de la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción”. Estados Unidos, Nueva York, 2006. http://www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/cosp/Ebook/V0653443s.pd f. 7. Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos. “Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales y Documentos Relacionados, Comentarios sobre la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales", Estados Unidos, 1997. http://www.oecd.org/dataoecd/19/3/47079135.pdf. 8. Recomendación de Reformas Legales de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala. “Recomendación de Reformas Legales de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala”. Guatemala, 2009. http://cicig.org/uploads/documents/reforma_institucional/REFORINST_DOC17_20111125_ES.pdf. 9. “Ley Contra el Secreto Bancario y por la Transparencia de las Sociedades”, http://www.scm.com.gt/local_module.php?lmID=Archivos&File=themes/scm/lm_ft pscm/files/legal/Ley%20sobre%20prohibici%F3n%20de%20Acciones%20al%20P ortador%20y%20Secreto%20Bancario.pdf&FileName=Ley%20sobre%20prohibici %F3n%20de%20Acciones%20al%20Portador%20y%20Secreto%20Bancario.pdf . Guatemala, 2012. Fecha de consulta:24 de mayo de 2013. 10. Universidad Rafael Landívar, “Acuerdos de Paz”. Guatemala, 1997. http://biblio3.url.edu.gt/Publi/Libros/Rupturas/03.pdf 111 11. Transparencia Internacional. “Informe sobre avances en el cumplimiento de la Convención de la OCDE contra el Soborno por los países signatarios”. México, 2012. ttp://www.transparencia.org.es/INFORMES_INTERNACIONALES/CONVENIO_O CDE_2012/RESUMEN_EJECUTIVO_DEL_INFORME.pdf. OTRAS REFERENCIAS 1. Contreras Corzantes, Geovanni. Reforma Constitucional. Prensa Libre, Guatemala, 26 de junio de 2012. No. de periódico: 20.284. 2. Quim Meza, Erick Milton Rodolfo. “Análisis Jurídico de la Convención Interamericana contra la Corrupción”. Guatemala mayo 2006. Tesis de Licenciatura en Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Rafael Landívar. 112 ANEXOS Se presentan a continuación las gráficas que representan los resultados de las entrevistas realizadas: 1. ¿Tiene conocimiento acerca los instrumentos internacionales ratificados por el Estado de Guatemala en materia de lucha contra la corrupción? Si, no ¿Cuáles conoce? Si, Convención de Viena y Convención de la ONU 8.33% 25% Si, Convención de la ONU, Convención de la OEA 66.66% Sí, Convención de la OCDE, Convención de la ONU, Convención de la OEA y parte del Tratado de Libre Comercio 2. ¿Considera que en la práctica tales convenciones han servido para investigar de manera más eficiente el delito de soborno de funcionarios públicos? Si, no ¿Porqué? 33.33% Si, como una guía 66.66% Si, para fortalecer la legislación nacional 113 3. ¿Considera suficiente la legislación penal vigente respecto a l a tipificación del delito de cohecho de funcionarios públicos? Si, no ¿Porqué? 33.32% Si 66.64% No 4. ¿Considera que nuestro sistema legal está suficientemente equipado para tratar con un mundo económico en que “una compañía del país A soborna a un funcionario de Guatemala utilizando un agente del país C y los fondos que el funcionario público obtiene del soborno, los deposita en una institución bancaria de un tercer país? Si, no ¿Porqué? 24.99% Si 74.97% No 114 5. ¿Considera usted que es necesaria la cooperación internacional para investigar hechos de corrupción que trascienden fronteras? Si, No ¿Porqué? Si, es absolutamente necesario para la investigación eficiente y aplicación de la justicia 1 100% 6. ¿Cree necesario que las empresas multinacionales implementen su propia normativa interna que influya en sus empleados para que estos se abstengan de realizar prácticas corruptas? Si, no ¿porqué? Si, ya que ello contribuye a la lucha contra la corrupcón 40% 60% Si, debe ser parte fundamental de las buanas prácticas empresariales 115 7. ¿Considera que era necesario penalizar la aceptación de los sobornos por parte de funcionarios públicos que personas individuales o jurídicas extranjeras les hubieren ofrecido, como lo hace la Ley Contra la Corrupción? Si, no ¿porqué? Si, era necesario en virtud de las Convenciones internacionales ratificadas por Guatemala 30% 70% Si porque usualmente ese tipo de conductas permanece impune. 8. ¿Está de acuerdo con el hecho de que las transacciones comerciales internacionales constituyen un escenario que propicia el soborno a funcionarios públicos nacionales? Si, no ¿Porqué? 16.66% SI 83.30% No 116 9. ¿Considera que una de las consecuencias de la corrupción es el retraso en el desarrollo del país y la distribución desproporcionada de ingresos? Si, no, ¿Porqué? Si, principalmete el retraso en el desarrollo del país 15% 85% Si, principalmente el desbalance en la competitividad comercial y distribucion desproporcionada de ingresos 10. ¿Qué opina acerca de la reciente tipificación del delito de soborno de funcionarios públicos extranjeros? 43% 27% 30% Desde hace mucho tiempo era necesario tipificar la conducta Que la Ley Contra la Corrupción debe establecer penas mas severas Que lo importante no es que esté tipificado, sino que se le de cumplimiento 117 Modelo de las entrevistas: Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Licenciatura en Ciencias Jurídicas y Sociales “Medidas de Carácter Jurídico Internacional para Combatir los Hechos De Corrupción en Transacciones Comerciales de los Funcionarios Públicos en Guatemala” Nombre:____________________________________________________________ Puesto: ____________________________________________________________ Institución:__________________________________________________________ 1. ¿Tiene conocimiento acerca los instrumentos internacionales ratificados por el Estado de Guatemala en materia de lucha contra la corrupción? Si, No ¿Cuáles conoce? 2. ¿Considera que en la práctica tales convenciones han servido para investigar de manera más eficiente el delito de soborno de funcionarios públicos? Si, No ¿Porqué? 3. ¿Considera suficiente la legislación penal vigente respecto a la tipificación del delito de cohecho de funcionarios públicos? Si, no ¿Porqué? 4. ¿Considera que nuestro sistema legal está suficientemente equipado para tratar con un mundo económico en que “una compañía del país A soborna a un funcionario de Guatemala utilizando un agente del país C y los fondos que el funcionario público obtiene del soborno, los deposita en una institución bancaria de un tercer país? Si, no ¿Porqué? 118 5. ¿Considera usted que es necesaria la cooperación internacional para investigar hechos de corrupción que trascienden fronteras? Si, No ¿Porqué? 6. ¿Cree necesario que las empresas multinacionales implementen su propia normativa interna que influya en sus empleados para que estos se abstengan de realizar prácticas corruptas? Si, no ¿porqué? 7. ¿Considera que era necesario penalizar la aceptación de los sobornos por parte de funcionarios públicos que personas individuales o jurídicas extranjeras les hubieren ofrecido, como lo hace la Ley Contra la Corrupción? Si, no ¿porqué? 8. ¿Está de acuerdo con el hecho de que las transacciones comerciales internacionales constituyen un escenario que propicia el soborno a funcionarios públicos nacionales? Si, no ¿Porqué? 9. ¿Considera que una de las consecuencias de la corrupción es el retraso en el desarrollo del país y la distribución desproporcionada de ingresos? Si, no, ¿Porqué? 10. ¿Qué opina acerca de la reciente tipificación del delito de soborno de funcionarios públicos extranjeros? 119