Dictamen 48-2012. - Gobierno de Aragón

Consejo Consultivo de Aragón
DICTAMEN Nº 48 /2012
Materia sometida a dictamen: Interpretación del contrato del lote V del servicio de alquiler
de vehículos con conductor, taxis y vehículos de reparto de correo y paquetería.
ANTECEDENTES
Primero.- Previa la tramitación del correspondiente expediente de contratación
(mediante procedimiento abierto, tramitación ordinaria), por Orden de la Consejera de
Presidencia del Gobierno de Aragón de fecha 29 de octubre de 2010, se acordó adjudicar a
“X” el contrato denominado “Lote V del servicio de alquiler de vehículos con conductor, taxis
y vehículos de reparto de correo y paquetería”.
En el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares regulador del servicio
adjudicado que estamos examinando, se estipulaba, por lo que ahora hace el caso, en la
cláusula 2.1.5, bajo el título de “Precio del contrato” que: ”El precio del contrato será el que
resulte de la adjudicación del mismo y deberá indicar como partida independiente el IVA. En
el precio del contrato se considerarán incluidos los tributos, tasas y cánones de cualquier
índole que sean de aplicación, así como todos los gastos que se originen para el
adjudicatario como consecuencia del cumplimiento de las obligaciones contempladas en el
Pliego”. Así mismo, en la cláusula 2.2.4.3, al estipular la documentación que debían
presentar los licitadores, se decía, por lo que respecta a la oferta económica, que “La oferta
económica será formulada conforme al modelo que se adjunta como Anexo nº V de este
Pliego formando parte inseparable del mismo. Las ofertas de los contratantes deberán
indicar, como partida independiente, el importe del Impuesto sobre el Valor Añadido”.
También, por lo que ahora hace al caso, debemos destacar lo que se dispone en el
punto 4.5 del Pliego de Prescripciones Técnicas, párrafo sexto: “La Dirección General de
Organización, Inspección y Servicios indicará a la empresa adjudicataria el lugar, hora de
inicio y de finalización del servicio solicitado”, añadiéndose en el punto 8 de mismo PPT que
para el Lote V, entre otros, “... la facturación se realizará a la Dirección General de
Organización, Inspección y Servicios con una factura mensual por lote. Dichas facturas
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vendrán acompañadas por los albaranes debidamente conformados por el usuario del
servicio, excepto en los servicios que tengan un carácter de fijo”.
Es de hacer notar, en este punto, que en ninguna cláusula del PCAP ni en ningún
apartado del PPT se establecía la posibilidad de redondear la facturación del servicio
teniendo en cuenta una fracción de unidad, ni al alza ni a la baja.
Finalmente en el Anexo V del PCAP, al fijar el modelo de oferta económica que, por
exigencia del propio Pliego, debía presentar todo licitador, se señalaba, para el lote V, que
el precio debía ser expresado según el “servicio/hora”.
En este sentido, todas las ofertas que se presentaron, menos la del Sr. “X” a la
postre adjudicatario, se sujetaron fielmente al modelo estipulado en el PCAP; sin embargo
éste señaló como precio ofertado: “importe servicio 9,00 euros”.
En fecha 2 de noviembre de 2010, la Consejera de Presidencia del Gobierno de
Aragón, actuando en nombre de la Administración autonómica, y el Sr. “X” actuando en su
propio nombre como adjudicatario, suscribieron el correspondiente contrato en cuya
cláusula Segunda, las partes, de conformidad con el PCAP, pactaron lo siguiente:
“Los precios de los servicios que, en su caso, se realicen, no podrán superar, en
ningún caso, los precios unitarios máximos detallados a continuación, excepto el Impuesto
sobre el Valor Añadido, que será repercutido como partida independiente: Lote V Zaragoza,
Servicio/Hora 9,00”.
La interpretación del precio del servicio originó un primer procedimiento
contradictorio, en el que este Consejo emitió Dictamen, el distinguido con el número
84/2011, en el que decíamos que “de la literalidad de la cláusula (nos referíamos a la
cláusula 2 y al Anexo V del PCAP precitado) se desprende que el precio a abonar al
contratista era por el servicio prestado en una hora, con independencia del número de
viajes o desplazamientos que se hicieran en dicho período de tiempo, o lo que es lo mismo,
la interpretación literal del contrato claramente relaciona el precio con el tiempo, de tal forma
que la Administración quería retribuir, y el contratista aceptaba, el servicio prestado en
función del tiempo dedicado a tales tareas y no al número de desplazamientos efectuados.”
De acuerdo con este Dictamen, y siguiendo por tanto su conclusión, se dictó la
Orden de 1 de agosto de 2011 del Departamento de Hacienda y Administración Pública, por
la que se interpreta el contrato del Lote 5 del servicio de alquiler de vehículos de conductor,
taxis y vehículos de reparto de correo y paquetería.
Segundo.- El 16 de septiembre de 2011 tiene entrada en el Registro General del
Gobierno de Aragón escrito presentado por el Sr. “X” al que adjunta dos facturas
correspondientes al servicio de vehículos de reparto de correo y paquetería para servicios
en ciudad; dichas facturas lo son por servicios que dice el presentante fueron prestados
durante el mes de agosto y a importes dejados de percibir y en las mismas, si bien el
contratista admite el criterio de la Administración de que el servicio se ha de facturar por
hora y no por servicios prestados a la hora, sin embargo incluye el importe de servicios no
prestados dentro de la unidad de hora, pues entiende que el precio de nueve euros a la
hora no puede ser abonado por fracciones de hora; de esta forma, y a modo de ejemplo, el
contratista entiende que si ha prestado un servicio de cinco horas y quince minutos debe
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facturar seis horas. Además aplica esta interpretación de forma retroactiva desde el mes de
noviembre de 2010.
Consta a continuación en el expediente un informe, de fecha 7 de octubre de 2011,
del Jefe de Servicio de Régimen Interior del Departamento de Hacienda y Administración
Pública, señalando la incorrección de las facturas presentadas por el contratista, por no
ajustarse a lo dispuesto en el PCAP (se cita la cláusula 8) ni a lo dispuesto en el art 197 del
Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en la medida
en que este precepto establece que la valoración total del precio se efectuará aplicando los
precios de las unidades al número de las ejecutadas, por lo que, según el informante, no
cabe facturar las unidades no ejecutadas como ha hecho el contratista.
Como consecuencia de tal informe, la Jefe de Servicio de Contratación Centralizada,
en fecha 9 de diciembre de 2011, acordó devolver las facturas nº 1136, 1133, 1127 y 1132
giradas por el contratista.
Tercero.- Mediante orden del Consejero de Hacienda y Administración Pública de
fecha 24 de octubre de 2011, se acordó la apertura de procedimiento de interpretación del
contrato del lote V ahora examinado, al amparo de los artículo 194 y 195 de la Ley de
Contratos del Sector Público, dando trámite de audiencia al adjudicatario para que, en el
plazo de cinco días hábiles, alegara lo que a su derecho conviniera.
En virtud de ello, en fecha 28 de diciembre de 2011, tuvo entrada en el Registro
General del Gobierno de Aragón escrito del Sr. “X” que, en esencia, venía a indicar que el
precio unitario del servicio contratado, según la interpretación efectuada por la
Administración, es de nueve euros por hora de servicio en ciudad, por lo que el precio
unitario se refiere al valor pecuniario del contrato que se estima tomando por base una
unidad que es la hora sin que pueda dividirse sin que su esencia se destruya o altere (sic)
pues eso es lo que terminológicamente significa una unidad; añade que en los contratos
administrativos cuando el precio se fija tomando como referencia un precio unitario no se
puede fraccionar la unidad, y dado que en el PCAP no se establece el fraccionamiento de la
hora de trabajo concluye el contratista que ese debe ser el criterio para abonar los servicios
prestados, pues si la Administración entiende que el precio debe abonarse por unidad
horaria sin tener en cuenta los servicios prestados, entonces deberá abonar las horas por
entero, pues no es posible, a juicio del mismo, que la interpretación del contrato beneficie
siempre a una parte y no a la otra.
Trasladado el expediente al Servicio Jurídico del Gobierno de Aragón, por una
letrada de dichos servicios se emitió informe, en fecha 25 de noviembre de 2011, que
sucintamente viene a compartir el criterio expresado por el Jefe de Servicio de Régimen
Interior del Departamento de Hacienda y Administración Pública, esto es, ratifica la
incorrección de la interpretación que del contrato administrativo, y del PCAP, efectúa el
contratista, pues no se ajusta a lo dispuesto en el PPT (se cita el punto 8) ni a lo dispuesto
en el art 197 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas, en la medida en que este precepto establece que la valoración total del precio se
efectuará aplicando los precios de las unidades al número de las ejecutadas.
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Obra en el expediente, a continuación, informe de la Interventora General del
Gobierno de Aragón, cuyas conclusiones son coincidentes con las de los Servicios
Jurídicos.
Cuarto.- El Consejero de Hacienda y Administración Pública solicitó el dictamen de
este Consejo Consultivo mediante escrito de 1 de febrero de 2012, registrado de entrada en
el Consejo el siguiente 8 del mismo mes.
CONSIDERACIONES JURIDICAS
-IEl artículo 15.8 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón,
exige la intervención de este Órgano Consultivo en los supuestos de “interpretación, nulidad
y resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del
contratista y en las modificaciones de los contratos, cuando su cuantía conjunta o
aisladamente sea superior a un 20% del precio primitivo del contrato y éste sea igual o
superior a 6.000.000 euros.”.
La citada normativa ha de ponerse en correlación con el contenido del artículo 195.3a) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector, en cuanto atribuye carácter
preceptivo al dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
respectiva Comunidad Autónoma en los supuestos de interpretación, nulidad y resolución de
los contratos administrativos, cuando se formule oposición por parte del contratista.
En el supuesto que estamos examinando no hay duda de que haya existido
oposición del contratista, por lo que es competente este Consejo, y dentro del mismo su
Comisión, para dictaminar, con carácter preceptivo, el caso sometido a consulta.
-IIEl Consejo Consultivo ha de pronunciarse acerca de la interpretación que cabe
efectuar de cláusula Segunda del contrato de 2 de noviembre de 2010 denominado “Lote V
del servicio de alquiler de vehículos con conductor, taxis y vehículos de reparto de correo y
paquetería”, en el que las partes pactaron lo siguiente:
“Los precios de los servicios que, en su caso, se realicen, no podrán superar, en
ningún caso, los precios unitarios máximos detallados a continuación, excepto el Impuesto
sobre el Valor Añadido, que será repercutido como partida independiente: Lote V Zaragoza,
Servicio/Hora 9,00”.
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El órgano peticionario de informe considera que hay una discrepancia entre las
partes en cuanto a la interpretación de este apartado, pues el contratista considera que el
precio debe venir determinado con relación a cada hora completa, con independencia de si
ha prestado servicios en todo ese período de tiempo o no, o dicho de otro modo, aunque así
no se ha manifestado expresamente pero claramente se deduce de sus escritos, el
contratista entiende que es posible “redondear” el precio unitario de tal forma que iniciado
un servicio dentro de una determinada hora, para determinar el importe total, y aunque la
efectiva materialización de este no haya consumido la totalidad del período que sirve como
cómputo del precio, deberá redondearse por exceso y hasta el fin del citado período
temporal sin que quepa aplicar fraccionamientos horarios para determinar el importe
devengado, mientras que el órgano de contratación entiende que el precio es por hora de
servicio efectivamente prestado en ciudad, facturándose mensualmente y sin aplicar
redondeo alguno, o dicho de otra forma, que la facturación mensual lo será por hora o
fracción de la misma en la que efectivamente se hayan prestado servicios.
- III Dicho lo anterior, la facultad de interpretación de los contratos corresponde realizarla
al órgano competente para su formalización, en la medida en que como ha declarado
reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sentencias de 28 de
septiembre de 1954, 16 de marzo de 1964, 16 de enero de 1974, 10 de abril y 9 de junio de
1978 y 17 de marzo de 1979, entre otras), la facultad interpretativa de la Administración no
tiene otro alcance que el encontrar el verdadero sentido y contenido a las cláusulas a que
se someten las partes, sin perjuicio de la aplicación supletoria de las reglas que con
carácter general establecen los artículos 1281 y siguientes del Código Civil, criterio que
además ha sido tenido en cuenta, igualmente, por el Consejo de Estado (así en dictámenes
de 23 de noviembre de 1961, 3 de mayo de 1962 y 24 de abril de 1969, entre otros).
También debe ahora recordarse la relevancia del Pliego de Condiciones o Cláusulas
en la Contratación Administrativa para resolver las cuestiones relativas al cumplimiento,
inteligencia y efectos de los contratos administrativos, pues ya sean jurídicos, técnicos o
económico-administrativos, constituyen la "Ley del contrato", configurando un auténtico
bloque normativo al que quedan sujetos tanto la Administración como los particulares que
no puede ni debe ser interpretado extrayendo de su contexto la diferentes cláusulas, sino
apoyándose las unas en las otras, como en materia de contratación civil establece el
artículo 1285 del Código Civil. (En este sentido Sentencias del Tribunal Supremo, Sala 3ª,
de 13 de abril de 1981 [ RJ 1981, 1841] , 10 de marzo de 1982 [ RJ 1982, 1692] , 20 de
enero de 1985, 17 de febrero de 1987 [ RJ 1987, 3201] , 18 de noviembre de 1987 [ RJ
1987, 9287] , 6 de febrero de 1988 [ RJ 1988, 699] , 20 de abril de 1992 [ RJ 1992, 3927]
, 31 de diciembre de 1994 [ RJ 1994, 10273] y 15 de febrero de 1999 [ RJ 1999, 1522] ).
Pues bien, como acabamos de señalar, en el contrato suscrito entre las partes se
pactaba, cláusula segunda, que “los precios de los servicios que, en su caso, se realicen,
no podrán superar, en ningún caso, los precios unitarios máximos detallados a
continuación, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, que será repercutido como
partida independiente: Lote V Zaragoza, Servicio/Hora 9,00”.
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Así mismo, en la cláusula 2.2.4.3, al estipular la documentación que debían
presentar los licitadores, se decía, por lo que respecta a la oferta económica, que “La oferta
económica será formulada conforme al modelo que se adjunta como Anexo nº V de este
Pliego formando parte inseparable del mismo. Las ofertas de los contratantes deberán
indicar, como partida independiente, el importe del Impuesto sobre el Valor Añadido”.
También, por lo que ahora hace al caso, debemos destacar lo que se dispone en el
punto 4.5 del Pliego de Prescripciones Técnicas, párrafo sexto: “La Dirección General de
Organización, Inspección y Servicios indicará a la empresa adjudicataria el lugar, hora de
inicio y de finalización del servicio solicitado”, añadiéndose en el punto 8 de mismo PPT que
para el Lote V, entre otros, “... la facturación se realizará a la Dirección General de
Organización, Inspección y Servicios con una factura mensual por lote. Dichas facturas
vendrán acompañadas por los albaranes debidamente conformados por el usuario del
servicio, excepto en los servicios que tengan un carácter de fijo”.
Y finalmente hemos de hacer notar, como hemos señalado ya en los antecedentes
de hecho, que en ninguna cláusula del PCAP ni en ningún apartado del PPT se establecía
la posibilidad de redondear la facturación del servicio teniendo en cuenta una fracción de
unidad, ni al alza ni a la baja.
Pues bien, tal y como dice la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la interpretación
contractual debe hacerse para encontrar el verdadero sentido y contenido de la cláusula a
la que se sometieron las partes, y para ello puede acudirse, aunque sea con carácter
supletorio, a las reglas que con carácter general establecen los artículos 1281 y siguientes
del Código Civil.
En este sentido, de la literalidad de las cláusulas tanto del Pliego de Cláusulas
Administrativas Particulares como del Pliego de Prescripciones Técnicas se desprende que
el precio a abonar al contratista era por el servicio efectivamente prestado en cada fracción
horaria, sin que en ningún momento se indicara que, a pesar de no efectuarse servicios, se
cobraría la unidad entera por redondeo, o lo que es lo mismo, la interpretación literal del
contrato claramente relaciona el precio con el tiempo y el servicio efectivamente prestado,
de tal forma que la Administración quería retribuir, y el contratista aceptaba, el servicio
prestado en función del tiempo dedicado a tales tareas y no ni al número de
desplazamientos efectuados, sin tener en cuenta el tiempo como en un primer momento
planteó el ahora reclamante, ni a la unidad de tiempo iniciada por un servicio prestado, con
independencia del servicio efectivamente prestado en la misma como ahora solicita el Sr.
“X”. Es tiempo más servicio efectivamente prestado lo que se remunera, sin que se pueda
disociar un aspecto del otro, como alternativamente ha planteado éste.
Ese es el significado literal de las expresiones que antes hemos dejado transcritas y
este también es el espíritu, y la letra, de lo que señala la normativa que es de aplicación, ya
que, como señalan los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, el art 197 del
Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas establece que
la valoración total del precio se efectuará aplicando los precios de las unidades al número
de las ejecutadas, sin que se admita, ni en ese precepto ni en ninguno de los apartados de
los PCAP o PPT excepción aplicable al caso, a modo de aplicación de alguna fórmula de
redondeo al alza como pretende el reclamante.
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En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente
DICTAMEN
Que este órgano consultivo considera que el precio pactado en el contrato suscrito
entre la Consejera de Presidencia del Gobierno de Aragón y el Sr. “X”, según lo dispuesto
en la cláusula segunda del mismo, es de nueve (9) euros, IVA excluido, por hora de servicio
efectivamente prestado en la ciudad, sin que quepa aplicar redondeo alguno y, por tanto,
sin que quepa facturar las fracciones de hora en las que no se hayan prestado servicios.
En Zaragoza, a diecisiete de abril de dos mil doce.
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