LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO

LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO
LATINOAMERICANO
Siele ejercicios en retrospectiva*
Albert O. Ilírschman**
INTRODUCCIóN
Al visitar de nuevo la América Latina para reunir impresiones utilizables en este ensayo pronto me convencí de que la característica más
conspicua de la experiencia reciente de la región es la diversidad, y
que las historias más interesantes que pueden contarse se refieren a
las experiencias específicas, a menudo contrastantes, de países individuales. Por lo tanto, excepto en la primera y la última secciones no
me ocuparé aquí de la América Latina en términos generales, más bien
presentaré una serie de "ejercicios" sin mayor cohesión y necesariamente breves en el campo de la economía política comparada. Como
sería de esperarse, prestaré una atención primordial a los cuatro países
que visité esta vez: el Brasil, la Argentina, Chile y México. En todo
momento trataré de presentar una perspectiva sobre problemas corrientes o recientes, relacionándolos con sucesos y discusiones de decenios
anteriores.
I.
¿LES TRENTE CLORIEUSES EN LA AMéRICA LATINA?
Como es bien sabido las economías latinoamericanas fueron duramente
afectadas durante la primera parte de los años ochenta. La marcada
recesión cíclica en 1981-1982 en los Estados Unidos y el resto de los
países industriales avanzados se combinó con el surgimiento de la crisis
de la deuda internacional en 1982 y con un descenso de los precios de
* Ensayo presentado ante el Xlil Congreso Inteniacional de la Asociación de Estudios
Ijatinoainericanos reunido en Boston, del 23 al 25 de octubre de 1986. Es publicado con la
autorización de Latín American Research Revieu: [EL TRIMESTRE ECONÓMICO, vol. LIV, núm. 216,
1987, pp. 769-80-t; traducción del inglés de Eduardo L. Suárez].
** Instituto de Estudios Avanzados de Princeton. En preparación de este ensayo visité el
Brasil, la Argentina, Chile y México en abril y mayo de 1986, con gastos pagados por la Fundación
Ford. Estoy nuiy agradecido con la Fundación por su a[x)yo, con sus representantes en Río de
Janeiro y México por su ayuda, y con mis amigos e interlocutores latinoamericanos por su disposición a compartir infonnación e ideas.
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las materias primas para forzar grandes reducciones en las importaciones, el gasto público y la inversión privada en toda la América Latina.
Los ingresos bajaron en todas partes y el desempleo subió a niveles sin
precedente en los países más industrializados tales como el Brasil, la
Argentina y México, ninguno de los cuales tenía programas de seguro
de desempleo. Tras reducciones efectivas de la producción total en
1982 y 1983 se presentaron recuperaciones desiguales en 1984 y 1985,
de modo que en términos del producto total el subcontinente se encuentra ahora al mismo nivel que en 1981. Dado el crecimiento continuo de la población los ingresos per capita se encuentran 10% por
debajo del de 1981.
Este grave retroceso en el desarrollo de la región tuvo una curiosa
contrapartida: por primera vez se percibieron los decenios precedentes
como una larga época, casi dorada, de avance ininterrumpido y sostenido. Así como, de acuerdo con Hegel, empezamos a entender una
época sólo cuando cae la cortina ("el buho de Minerva despliega sus
alas sólo al caer la tarde"), aparentemente sólo podemos reconocer los
aspectos positivos de un periodo al entraren el periodo siguiente, cuyas
dificultades queremos destacar ahora trazando un gran contraste con
lo que ocurrió antes. Es probable que este sea un rasgo humano general:
en Francia Jean Fourastié acuñó en 1979 la expresión les trente
glorieuses (el periodo glorioso de treinta años) para referirse a la
explosión sin precedente de crecimiento y modernización de la posguerra; parece probable que la fórmula deba mucho de su éxito al hecho
de que Francia, como otros países económicamente avanzados, estaba
iniciando entonces una nueva época de dificultades, de modo que ahora
estaba dispuesta a proclamar que todo había marchado muy bien...
hasta el día de ayer.' Pero este rasgo, esta renuencia a festejar o siquiera
reconocer el progreso mientras se desenvuelve ante nuestros ojos, de
modo que la celebración coincide con el lamento porque el progreso se
aleja, ha sido particularmente marcado en la América Latina. En efecto,
a la mayoría de los lectores de los informes recientes acerca de la
América Latina debe haberles parecido una gran revelación que también ese Continente pudiera haber tenido sus trente glorieuses ... y quizá
un poco más.
^ Jean Fourastié, Les trente glorieuses: ou la révolution invisible de 1946 á 1975, París, Fayard, 1979.
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¿Cómo se explica la conspiración del silencio acerca de las buenas
nuevas cuando todavía estaban ocurriendo? Con buenas razones por
supuesto. La información referente al crecimiento económico, el aumento de los ingresos per capita, los avances de la industrialización y
la elevación de las clases medias, se mezclaba indisolublemente en la
América Latina con tendencias y percepciones contrastantes: surgió
una nueva conciencia de las tensiones y la injusticia sociales, la
inveterada pobreza de las masas se urbanizó y así se hizo más visible,
se agudizaron los desequilibrios económicos entre la ciudad y el campo,
y entre las regiones avanzadas y las atrasadas, y la eficacia del Estado
para corregir estos efectos secundarios negativos del crecimiento económico distaba mucho de ser satisfactoria. Muy importante quizá, y en
marcado contraste con la firme consolidación de la democracia en la
Europa Occidental durante ese periodo, la América Latina experimentó
—casi con la sola excepción de México— graves trastornos políticos
durante el periodo de 30 a 40 años, cuyo punto medio se destacó por
un "accidente" grande e influyente: el derrocamiento de la democracia
en el Brasil por el golpe militar de 1964. Por último, existe por supuesto
la tendencia tácticamente inspirada a destacar lo negativo para presentar la región como una víctima inveterada del sistema económico y
financiero internacional. Así se explica que los trente glorieuses de la
América Latina no hayan encontrado un profeta.
No aspiro a desempeñar ese papel. Pero ahora que el progreso de
la América Latina desde 1945 hasta 1980 ya no es un secreto celosamente guardado convendrá recordar brevemente sus dimensiones económicas y sociales.
En esos treinta y cinco años la población total de la América Latina
ha aumentado rápidamente, desde 155 hasta 388 millones de habitantes.^ Esto da una tasa de crecimiento anual de 2.7%. De 1950 a 1981
se ha quintuplicado el producto interno bruto del área en términos
reales, ya que aumentó de manera sostenida durante el periodo a la
tasa media anual de 5.5% de modo que los ingresos/>er capita aumentaron aproximadamente a la misma tasa que la población (2.7%), de
^ Excluye el Caribe, excepto la República Dominicana y Haití. Todos los datos estadísticos
délas páginas que siguen han sido tomados de CEPAL, 1984Slatislical Yearbookfor Latín America,
complementados en algunos casos con cifras tomadas de su banco de datos y del World
Development Repon 1985, del Banco Mundial.
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420 a 960 dólares (a precios constantes de 1970). Mientras los ingresos
anuales aumentaban de esta manera la duración de la vida se extendió
considerablemente —la esperanza de vida aumentó desde poco más de
cincuenta años hasta cerca de sesenta y cinco—, de modo que los
ingresos de toda la vida aumentaron mucho más que lo indicado por
las estadísticas del ingreso per capita (expresadas en términos anuales).
Un cambio importante en la estructura social de la América Latina
es la relativa declinación de la población rural, de acuerdo con la
experiencia histórica de las economías más avanzadas. La transferencia
de población hacia afuera de la agricultura ha sido excepcionalmente
rápida durante los pasados treinta y cinco años. ¥M 1950 en países como
el Brasil, México y Colombia cerca de 60% de la fuerza de trabajo se
ocupaba en la agricultura. Este porcentaje ha bajado ahora a menos de
30%. En el Brasil y algunos oíros países ya no está creciendo el número
absoluto de las personas ocupadas en la agricultura. En cambio, a
resultas de una masiva migración rural-urbana las ciudades latinoamericanas, desde Lima hasta Caracas y desde Sao Paulo hasta la ciudad
de México, se han vuelto conurbaciones enormes, a menudo muy contaminadas, con una gran proporción de la población urbana que vive en
casas autoconstruidas, a menudo rudimentarias, con títulos inciertos y
acceso inadecuado, aunque en proceso de mejoramiento, a los servicios
públicos, en particular el transporte, el agua y el drenaje.
Sin embargo, es probable que la urbanización masiva haya sido el
mayor impulso de los grandes avances logrados en materia de salud y
educación desde los años cincuenta. El aumento ya señalado en la
esperanza de vida refleja en gran medida el incremento de las probabilidades de sobrevivencia de los recién nacidos durante los primeros
años de su vida. I^ mortandad infantil ha declinado de manera marcada
y sostenida; a principios de los años cincuenta se encontraba a un
alarmante nivel cercano a 130 por millar de nacidos vivos en los países
de la zona tropical; en la mayoría de éstos la cifra ha bajado a cerca de
50, aunque en el Brasil y el Perú es todavía mucho mayor (70 y 98).
También el analfabetismo ha bajado: fuera del Cono Sur, donde todos
estos indicadores sociales han mostrado desde hace largo tiempo
niveles mucho más elevados, una tasa de 50% era la regla alrededor
de 1950, ahora se encuentra a menos de la mitad de este nivel. Las
tasas de inscripción escolar han subido correspondientemente: la
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asistencia a la escuela primaria es ahora casi universal, aunque quizá
no sea particularmente significativo este estadístico. Serán más confiables las cifras que muestren un movimiento real en los niveles secundario y superior: en países como el Brasil, Colombia y México la tasa
de inscripción en las escuelas secundarias ha pasado de cerca de 10%
en 1950 a cerca de 50% ahora, mientras que en el nivel universitario
aumentó de 2 o 3% en los años cincuenta a 12-15% en la actualidad.
Aparentemente la pirámide educativa está creciendo y ensanchándose
al mismo tiempo.
Para dar una imagen más completa de los adelantos del bienestar
social y de su estado actual tendríamos que citar muchas otras cifras,
desde el consumo de calorías per capila hasta la provisión de viviendas
con servicios básicos tales como agua y drenaje; asimismo datos sobre
la difusión de bienes de consumo duraderos tales como refrigeradores,
teléfonos, automóviles, radios y televisores. Algunos de estos datos
(calorías, conexiones de agua y drenaje) son muy deficientes, otros —los
referentes a la difusión de automóviles, teléfonos y refrigeradoresrevelan el ascenso de una considerable clase media que disfruta estas
comodidades, y en otros casos aun -los radios y cada vez más los
televisores— se ha tornado casi universal la difusión, de manera que
curiosamente su posesión ya no es útil como una medida de posición y
realización económicas.
En lugar de observar las nuevas posesiones que la gente puede adquirir, quizá sea más significativa la observación de lo que cada vez en
mayor medida deciden prescindir: la tradicional familia con gran
número de hijos, l'uera de la Argentina y el Uruguay, donde las familias
pequeñas han sido comunes desde hace mucho tiempo, las tasas de
natalidad por toda la América Latina se aproximaban al muy alto nivel
de 45 por millar a principios de la década de los años cincuenta; estas
tasas declinaron rápidamente en los años sesenta y setenta, de modo
que ahora fiuctúan alrededor de 30 por millar en todos los grandes
países tropicales y continúan bajando. Encuestas por muestreo revelan
que el porcentaje de mujeres casadas que usan anticonceptivos varía
de 40 a 55% en estos países (en la Europa Occidental y en la América
del Norte esta cifra se encuentra entre 70 y 80%); esto significa que la
práctica se extiende considerablemente más allá de la clase media. No
disponemos de cifras comparables para años anteriores, pero no hay
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duda de que la difusión del control natal a un sector tan amplio de la
población es algo muy reciente.
Aunque no nos atrevamos a hablar de les trente glorieuses en la
América Latina, las pruebas estadísticas indican que la región puede
mostrar dos grandes realizaciones en los pasados tres o cuatro decenios:
i) ha absorbido un aumento enorme del número de habitantes al mismo
tiempo que mejora su calidad de vida en promedio y aumenta sus
esperanzas de vida, y ii) refutando las numerosas profecías de desastre
demográfico basadas en proyecciones dei crecimiento de la población
a las muy elevadas tasas de los años cincuenta, la región ha alcanzado
claramente la "transición demográfica" que permitirá el logro de un
crecimiento demográfico mucho más moderado, aunque en niveles
permanentemente mayores de densidad de la población.
Un tercer logro está implícito en los datos citados: como quiera que
evolucione la distribución está mejorando la posición de los sectores
más pobres de la población, ya que éstos son obviamente los beneficiarios principales de la declinación de la mortandad infantil y el
analfabetismo. Además, hay algunas pruebas de que estas clases de
incrementos en el bienestar social ya no se atan rígidamente a los
altibajos de la economía. Así, en los últimos años de recesión y estancamiento la mortandad infantil parece haber continuado su tendencia
descendente, y es probable que ocurra lo mismo con el analfabetismo,
ya que las tasas de inscripción escolar continúan aumentando, y con
la tasa de natalidad.
Varias razones pueden alegarse para explicar estos avances afortunados. I^s declinaciones de la mortandad infantil, del analfabetismo
y de la tasa de natalidad dependen más de la difusión del conocimiento y
de las nuevas prácticas y actitudes culturales que del aumento y la disminución del ingreso. Es evidente que está operando por lo menos un
efecto de cremallera, como se observa en el caso de la decisión de
recurrir al control de la natalidad: en muchos casos tal decisión puede
haber sido inducida por el complejo interrelaeionado de la elevación
de los ingresos, la urbanización, el mayor alfabetismo y la difusión de
conocimientos específicos acerca de la anticoncepción, pero una vez
adquirido este conocimiento no desaparecerá, ni la decisión de usar
anticonceptivos se revocará por una baja temporal del ingreso, sino que
ocurrirá más bien lo contrario en este caso. De igual modo, es impro-
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bable que se descarten, una vez aprendidas y adoptadas, ciertas prácticas sanitarias y dietéticas en la crianza de hijos que son importantes
para salvar vidas infantiles. Asimismo, los nuevos conocimientos y las
mejores prácticas en materia de medicina y de salud pública, incluida
la inmunización, propician adelantos en gran medida independientes
de las condiciones económicas; un buen ejemplo reciente es la introducción y la amplia difusión (de ordinario gratuita) de paquetes de
rehidratación oral que permiten atacar en muchos países la deshidratación a menudo fatal derivada de la diarrea en los niños pequeños. Por
lo que respecta a la educación, un determinante básico de la asistencia
a la escuela, y por tanto del alfabetismo, es simplemente la determinación de los padres de enviar a los hijos a la escuela: también en este
caso, una vez tomada esta decisión por cualquier razón que sea (incluidas las económicas), no es probable que se revoque por efecto de
los recesos económicos subsecuentes, excepto en las circunstancias
más severas, y tal determinación será comunicada a otros padres de
estratos socioeconómicos similares, más por efecto de la difusión cultural que del mejoramiento económico.
La política pública desempeña un papel importante en estas cuestiones. Por supuesto, los costos de operación corrientes se reducen a
medida que un receso económico restringe los presupuestos, pero en
la medida en que la provisión de educación, salud y transporte depende
de los gastos de capital anteriores (escuelas, hospitales y otras instalaciones sanitarias, caminos, "metros", etcétera) es probable que disminuya el efecto de las declinaciones económicas en la disponibilidad de
tales servicios.
Así pues, hay varias razones por las cuales en cierto estado de desarrollo podemos esperar alguna separación entre los indicadores económicos y los sociales, donde estos últimos son más positivos que los
primeros, sobre todo durante las recesiones económicas temporales. El
sociólogo Christopher Jencks observó esta separación para los Estados
Unidos en su artículo titulado "The Ilidden Prosperity of the 1970s".*
De acuerdo con la opinión general, basada en datos económicos, las
cosas se deterioraron durante ese decenio: "la inflación se aceleró, el
desempleo aumentó, la productividad se estancó", y el ingreso familiar
real, que había aumentado más de 30% en los años cincuenta y sesenta,
3 The Public ¡rüerest, núm. 77, otoño de 1984, pp. 37-61.
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permaneció virtualmente constante (p. 37). Pero Jencks demuestra con
detalle considerable que algunas medidas más directas y desagregadas
del bienestar material referentes a la salud, la vivienda, el transporte
y el consumo de alimentos "mostraron a menudo un mejoramiento
marcado, y algunas de ellas mejoraron durante los años setenta tanto
como en los años cincuenta y sesenta, supuestamente más prósperos"(p. 38).
Tales hallazgos son inesperados. En los años sesenta se proponía
ampliamente una mayor utilización de los "indicadores sociales" referentes a la salud, la educación, etcétera, a causa de la suspicacia generalizada y la incredulidad en el mensaje entonces optimista de los
indicadores económicos. Se pensaba en particular que la serie del ingreso per capiia, con su avance incesante, ocultaba toda clase de aspectos
menos afortunados de la realidad social, desde la distribución desigual
y la depredación ecológica hiista la difusión de la delincuencia. Así, es desconcertante, aunque agradable, la noticia de que algunos de los indicadores sociales pintan ahora un cuadro un poco más rosado de los
cambios que están ocurriendo en nuestra sociedad, en relación con los indicadores económicos.
Es posible que en la América Latina se esté forjando una historia
similar. F'or lo que respecta a la mortandad infantil, dos estudios recientes sobre el Brasil y Chile, encargados por la liNlCEF, sobre el efecto de
la pasada recesión mundial en los niños, señalaron el rompimiento de un
nexo estrecho con el desempeño económico.* Nada de esto significa,
por supuesto, que la recesión, con su desempleo y su dislocación, no
ha sido una experiencia muy cruel para grandes grupos de personas.
Pero es con(;ebible que, en algún nivel del desarrollo, las considerables
incomodidades y privaciones económicas ya no traigan consigo castigos
* Roborto Macedo, "I?razil¡an Cliildren and llie Econoiiiic Crisis: Evidence froiii llie State of
Sao Paulo", y Alejandro Foxley y Dagmar Raczyiiski, "Vulnerable Groups ¡n Recessionary Situations: the Case of Children and tlie Yonng iii Chile", The Impact of World Recessian on Children,
R. Jolly y G. A. Cornia (comps.), Oxford, í'ergamoii, 1984, pp. 42-43 y 63-6'l-. En trabajos de
investigación posteriores no publicados, Macedo y Raczynski (junto con Ricardo F french-Davis)
han documentado la evidencia de mortandad infantil creciente, el deterioro de condiciones de
salud y nutrición y el descenso de la asistencia escolar durante los años de recesión. Pero esos
datos se refieren de manera es[x;cínca a los lugares más directamente afectados por el desempleo
industrial que surgió con la reeesión; es decir, Sao Paulo y Santiago. Por tanto, habrá que
comprobar que estos resultados parciales son congruentes con los promedios nacionales. Además,
como hace notar Macedo, es posible que el incremento en la mortandad infantil en Sao Paulo, que
sobrevino después de una larga mengua, se debió principalmente a una epidemia de sarampión.
ECONOMíA POLíTICA DFX DESARROLLO
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tan extremos como la mortandad infantil y el analfabetismo, mientras
que algunos grupos que no son directamente afectados por la recesión
continúan avanzando, debido a cierta difusión inercial de la educación
y del conocimiento. Una separación de los indicadores sociales y económicos no debe sorprender mucho. Después de todo, considerables
avances en materia de salud y de alfabetismo han caracterizado desde
hace largo tiempo a Cuba y otros países "socialistas", aunque su actuación económica dista mucho de ser brillante.
Así pues, si la actuación económica y social de la América Latina
durante los íiltimos decenios muestra varios puntos fuertes, ¿por qué
es tan sombrío el humor actual de muchas declaraciones acerca de las
perspectivas del área? Una razón es sin duda que, con la posible
excepción del Brasil, los países no han salido todavía claramente de la
recesión reciente, mientras que México, y probablemente también
Venezuela y Ecuador, afrontan otra declinación este año a causa del
descenso de los precios del petróleo. Otra razón para el pesimismo es
la excesiva carga de la deuda, cuyo servicio hipoteca una porción
considerable de toda expansión de las exportaciones que pudiera
lograrse a medida que se reanudan la recuperación y el crecimiento.
Pero me parece que el desencanto de muchos observadores contemporáneos está arraigado principalmente en el campo de las ideas. Se
afirma a menudo que el panorama actual carece del sentimiento, tan
intenso en los años treinta y cuarenta, de que estén por explorarse toda
clase de direcciones nuevas, audaces y excitantes, de la política
económica y social. Esta nostálgica mirada retrospectiva se complementa a menudo con otra observación triste: que los caminos seguidos
entonces, como otros que se abrieron más tarde, han terminado en un
fracaso total, desde el "desarrollismo" de los años cincuenta hasta los
experimentos monetaristas (en el Cono Sur) de los años setenta. Relacionados estos dos enunciados descorazonadores en realidad permiten
una conclusión más optimista: ¡quizá sea preferible que no se exploren
ahora tantas direcciones nuevas y audaces!
Algunos de los economistas y de los gobernantes más jóvenes de la
América Latina están actuando en efecto como si convinieran en este
punto. No están hablando tanto como sus antecesores acerca de direcciones o soluciones enteramente nuevas, mientras que en efecto están
ensayando varias ¡deas y prácticas orig¡nales que señalaremos más ade-
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
lante. Prepararé el terreno para este aspecto más alentador revisando
primero algunas de las experiencias más infortunadas de la política
económica del pasado reciente.
II.
INDUSTRIALIZACIóN Y DESINDUSTRIALIZACIóN:
LA ARGENTINA
Y CHILE
La América Latina ha sido siempre un conjunto heterogéneo de economías y organismos políticos, pero esta característica ha sido más o
menos pronunciada según el periodo específico que se estudie. También ha cambiado la naturaleza específica de la desemejanza. Hasta la
segunda Guerra Mundial la principal línea divisoria desde el punto de
vista del desarrollo económico y social se ha trazado entre los países
de clima templado, fértiles, de la región del Río de la Plata, la Argentina
y el Uruguay, a los que se sumaba a veces Chile, y los demás países
que, además de encontrarse predominantemente en el trópico, contenían (para agravar su desdicha, según se pensaba generalmente) gran
número de personas de origen africano, indio y mestizo. Uno de los
méritos enormes de Raúl Prebisch fue que, olvidando su propia posición privilegiada como ciudadano de la "avanzada" argentina, lanzó
una campaña para el progreso económico de toda la América Latina
destacando ciertas características comunes: su posición en la periferia
del sistema económico mundial y su relegación al papel de proveedores
de materias primas y alimentos. La emancipación de esta condición se
lograría en gran medida por la industrialización, una tarea que se propuso como si fuera universalmente manejable, que sólo requería capital, espíritu de empresa y promoción o protección por parte del Estado,
es decir, como si el clima, la raza y los recursos naturales específicos
no contaran mucho. Y esta posición ha resultado correcta; en efecto,
durante los últimos cuarenta años el grupo de los países tropicales ha
superado ampliamente a los países templados de la América Latina y,
dado que al principio eran mucho más pobres, ha ocurrido un movimiento hacia la mayor igualdad entre países.
Sin embargo la propia industrialización ha generado nuevas desigualdades y disparidades. Una nueva división, que se ha hecho más
marcada con los años, es la que se establece entre los países más grandes y los más pequeños, midiendo el tamaño de la población. Dada la
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importancia del mercado interno en el curso de la industrialización,
sobre todo en el caso de la sustitución de importaciones, la industria
estaba destinada a desarrollarse con mayor vigor en los países más
grandes que en los menos populosos. Esta es la razón primordial de
que el peso económico de los dos países más grandes, México y el
Brasil, haya aumentado considerablemente: su participación en el ingreso nacional total de la región ha aumentado de menos de dos quintos
del total (38.7% en 1950) a más de tres quintos (61.3%) en 1981,
mientras que su participación en el total de la población permaneció
constante en cerca de la mitad.
El apremio de la industrialización, arraigado en las experiencias de la
depresión y de la guerra de los años treinta y cuarenta, se apoderó de todos los países latinoamericanos, a excepción de los más pequeños y
pobres, durante los años cincuenta y sesenta. Pero en el decenio siguiente lo que había sido una característica unificadora se convirtió
extrañamente en lo contrario y pasó a ser ahora un factor impulsor de
la diversidad.
No ocurrió como en los primeros años, cuando el ritmo de la
industrialización difería considerablemente entre los diversos países;
había ahora una separación real de los caminos: algunos países experimentaron unaáeiindustrialización mientras que el Brasil, que era ya
el país industrial más avanzado del grupo, entró en una etapa por
completo nueva del desarrollo industrial. El contraste es suficientemente marcado para ameritar un examen más detenido.
Kn otra parte he escrito acerca del doble ataque contra el impulso
de la industrialización a partir de los años sesenta." La izquierda latinoamericana criticó la industrialización por ser "desintegrada" o "truncada", por acentuar la "dependencia" o por atender (con sus productos)
primordialmente a las clases altas y medias. Ein el otro extremo del
abanico el establecimiento internacional neoclásico atacó el desarrollo
industrial "orientado hacia adentro" por causar una mala asignación
de los recursos, problemas de balanza de pagos y "búsqueda de rentas".
Ninguna de las críticas carecía del todo de fundamento, pero en los debates ideológicamente cargados de la época no se preguntaba si los
5 "Orto y ocaso de la econoniía del desarrollo", De ¡a economía a ¡a política y más allá,
México, Fondo de Cultura Ecouóinica, 1984; "Linkages in Ecoiiouiic Developuieiil", Rival \'iews
ofMarkel Sociely.
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
variados problemas de la industrialización con sustitución de importaciones no serían concebiblemente dolores del crecimiento que podrían
superarse a su tiempo mediante una política económica hábil, gradual,
más bien que el resultado áepecados que debían expiarse y eliminarse de raíz mediante un cambio de curso total. La hipótesis de los dolores
del crecimiento no carece de mérito, como lo demostraron efectivamente algunas experiencias de países que lograron una transición gradual
de la dependencia exclusiva del mercado interno a las grandes exportaciones de manufacturas mediante diversos instrumentos, tales como
las minidevaluaciones de la moneda, la reducción progresiva de la protección y las políticas de promoción de las exportaciones.* Pero la
escuela del cambio radical ganó decisivamente en los países —la Argentina y Chile- donde en los años setenta los regímenes militares de
la derecha radical llegaron al poder con la determinación de extirpar
una gran diversidad de conductas incorrectas, desde la subversión
hasta la mala asignación: considerando que estos regímenes resolvieron exiliar, encarcelar o "desaparecer" a miles de ciudadanos en nombre de la seguridad nacional, se entiende fácilmente que no tenían
escrúpulos intelectuales o sentimentales respecto a la eliminación de
centenares de empresas industriales en pro de la ley de la ventaja comparativa, aunque en el proceso perdieran sus medios de vida decenas
y aun centenares de miles de trabajadores.
De esta manera la industrialización retrocedió en Chile después de
1973: el empleo industrial bajó de 555 mil personas en 1973 a un
mínimo de 378 mil durante el año deprimido de 1983; una modesta
recuperación ha incrementado esta cifra a 449 mil en 1985. Kn este
punto, por tanto, una de cada cinco personas empleadas en la industria
hace trece años ha perdido su empleo.
En la Argentina el crecimiento industrial ha sido sustituido también
por una marcada declinación durante el régimen militar iniciado en 1976
y terminado en 1983. En pocos años la fuerza de trabajo industrial ha
disminuido más de 10%, de 1 525 000 trabajadores en 1974 a 1 360 000
en 1985.
* Simón Teitel y Eraiicisco E. Tlioiimi, "Froin Import Suhslilulion lo Exports: Tlie Maniifacturing Exports Experieiice of Argentina and Brazil", Economic Developnienl and Cultural Change,
34, abril de 1986, pp. 455-490. Por lo que res[>eola a Colombia véase mi ensayo tiliihtdo "El paso
al autoritarismo en América latina y la búsqueda de sus detenninanles económicos". De la
economía a la política y más allá, op. cit.
ECONOMíA POLíTICA DEL DESARROLLO
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Tales cifras globales no narran loda la historia, ya que algunas
industrias fueron mucho más afectadas que otras. Entre las liquidadas
a resultas de las reducciones arancelarias y medidas similares se encontraban por supuesto algunas operaciones altamente protegidas, obviamente ineficientes (por ejemplo ciertos ensamblados de automóviles
en Chile). Pero el efecto adverso más nocivo y totalmente inmerecido en
la industria nacional no provino de la reducción de la protección
arancelaria sino de dos aspectos relacionados de las políticas monetaristas aplicadas en la Argentina y Chile, sobre todo después de 1978:
el más importante fue la sobrevaluación de la moneda nacional considerada como un instrumento antinflacionario. La medida no resultó
muy eficaz para tal propósito, pero otorgó una ventaja de costo artificial
a un gran conjunto de importaciones. Entre las industrias fuertemente
afectadas no sólo estaban las manufactureras de bienes de consumo tradicionales, tales como las de textiles y calzado, sino ciertos bienes de
consumo duraderos de tecnología avanzada —como los televisores de color
en la Argentina— que se habían iniciado promeledoramente y habían
desarrollado su propio diseño, sus características y sus redes de proveedores y reparadores locales.'
Además, el experimento monetario elevó las tasas de interés internas, lo que afectó a las empresas nacionales más pcquefias al mismo
tiempo que hacía muy atractivo el endeudamiento externo a tasas
considerablemente menores para las empresas más grandes. En estas
condiciones las industrias más grandes, bien conectadas, a menudo
basadas en los recursos naturales (química, petroquímica, pulpa y
papel, etcétera), prosperaron durante algún tiempo mucho más que las
empresas industriales más pequeñas, puramente nacionales. F*or último, a medida que el tipo de cambio tuvo que devaluarse drásticamente
a principios de los años ochenta y que las lasas de interés internacionales se elevaban, por supuesto el costo de los préstamos externos se
hizo intolerable para quienes los habían contralado, l'ero al igual que
ocurrió con los bancos privados y las compañías fmaneieras que con
frecuencia habían actuado como intermediarios, no se permitió que las
grandes empresas quebraran, sino que los gobiernos intervinieron con
~ Véase un irileresaiilc estudio del caso en Hugo No<liteff, DesindiLsIrialización y retroceso
tecnológico en Argentina, 1976-1982: La industria electrónica de consunto, Buenos Aires, CEL
FL\CSO, 1984.
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EL TRIMESTRE ECOíNOMICO
garantías y diversas operaciones de salvamento. El resultado fue irónico: los gobiernos cuya misión económica se había anunciado profusamente como la privatización de la economía y la restauración de los
mercados libres, acabaron apropiándose o controlando el sistema bancario del país y muchas de sus empresas más grandes. Esto ocurrió en
Chile cuando muchos industriales y banqueros se desilusionaron con
el régimen de Pinochet, pero en este punto descubrieron que el costo de
toda oposición o todo disentimiento había aumentado drásticamente a
resultas del aplastante poder económico recién adquirido por el Estado.
Pocos negarán que la experiencia de desindustrialización de Chile
y la Argentina fue un capítulo muy desdichado de la historia económica
latinoamericana. Como ocurre a menudo con tales aberraciones, su
perversidad resulta casi incomprensible en una visión retrospectiva.
No basta, para entenderlas, que se destaquen el fracaso de la ortodoxia
monetarista o los peligros de otorgar un poder dictatorial a los ideólogos,
así sean partidarios del mercado libre. Para fines de comparación
convendrá observar las circunstancias especiales prevalecientes en el
finaneiamiento internacional durante mediados y fines de los años
setenta. Este fue por supuesto el periodo en que se estaban reciclando
"expertamente" sumas enormes de "petrodólares" por los bancos
comerciales de los Estados Unidos, la Europa Occidental y el Japón.
De pronto parecía haber una oferta virtualmente ilimitada de divisas
no sólo para los exportadores de petróleo sino también para los importadores, de hecho para todos los países que pudieran convencer a los
banqueros de su solvencia. Y los bancos, con sus depósitos hinchados,
estaban muy dispuestos a dejarse convencer; en efecto, se pusieron a
"comercializar" sus petrodólares con toda la energía y la determinación
de que eran capaces.**
Sólo en estas circunstancias fue posible que Chile y la Argentina
sostuvieran la sobrevaluación de sus monedas y los grandes déficit
resultantes en sus balanzas de pagos, en cuenta corriente y en cuenta
de capital, durante un periodo prolongado. En este sentido por lo tanto
los gobernantes chilenos y argentinos eran menos autónomos de lo que
ellos mismos y sus críticos pensaban. Ein lugar de ser forjadores
soberanos de su propia desdicha, es probable que se les deba conside" Véase más adelante.
ECONOMíA POLíTICA DEL DESARROLLO
895
rar tristemente caídos en una trampa que les tendiera el sistema financiero internacional.
III. DESUSTITUCIóN DE IMPORTACIONES Y
UNA CONVERGENCIA CURIOSA: MÉXICO
Ver las cosas en esta forma contribuye a entender otra experiencia
calamitosa del pasado reciente cuyas consecuencias están todavía
presentes en gran medida: el auge petrolero mexicano y su secuela.
Como es bien sabido el desarrollo económico de México continuó a un
ritmo notablemente sostenido durante la posguerra más o menos hasta
mediados de los años setenta. La estabilidad política, asegurada por
un régimen donde predominaba un partido único aunque no totalmente
exento de críticas, también era impresionante, ya que la regular
sucesión sexenal del Presidente generaba cierto pluralismo y flexibilidad, mientras que cada nuevo Presidente parecía considerar como su
tarea el corregir las inclinaciones derechistas o izquierdistas que
hubiera mostrado su antecesor. Luego llegó el petróleo, y con él poco
después el final del crecimiento prolongado así como una gran preocupación acerca de la viabilidad del sistema político.
Tras un largo periodo de estancamiento y escasez de la producción
de los pozos viejos se hicieron grandes descubrimientos petroleros en
México a fines de los años sesenta y principios de los setenta. En 1975
se inició la venta al exterior en grandes cantidades. La producción
aumentó rápidamente, hasta llegar a un producto diario de 2.3 millones
de barriles en 1981, lo que convertía a México en un gran productor y
exportador. Para 1980 (;1 petróleo se había convertido en el principal
renglón de la exportación del país, de la que representaba dos tercios,
y en uno de los renglones fundamentales del presupuesto (los impuestos
pagados por Pemex, el monopolio estatal, eran la cuarta parte de la
recaudación total).
Un auge repentino de la exportación de esta clase conduciría normalmente a la acumulación de considerables divisas por parte del país
nuevo rico, incapaz de desarrollar en el corto plazo una demanda de
importaciones equiparable al aumento de las exportaciones. Esta fue
la experiencia de muchos países del Medio Oriente ricos en petróleo
tras la elevación de los precios del petróleo en 1973, que generó la
896
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
necesidad de "reciclar" sus petrodólares en primer lugar. Lo sorprendente desde el principio de la historia mexicana es que las importaciones del país nunca se quedaron atrás de las exportaciones petroleras
en rápido crecimiento. Inicialmente esto parecía demostrar la capacidad de los gobernantes mexicanos para acelerar el ritmo del desarrollo
económico del país a fm de aprovechar al máximo sus nuevas oportunidades. Pero pronto el crecimiento de las importaciones superó al de
las exportaciones por márgenes cada vez mayores y preocupantes.
También se puso en claro que el proceso no tenía nada de planeado.
Aunque México no experimentó desindustrialización, por lo menos
durante los íiltimos años setenta, sufrió un proceso semejante "desustitución de importaciones".' Contrastando con la experiencia del desarrollo anterior las importaciones empezaron a constituir una porción
cada vez más importante de la oferta nacional total de bienes de consumo, de capital e intermedios.
Todo se debió a una secuencia común: las importaciones aumentaron rápidamente a medida que se elevaban los precios internos y el
gobierno se negaba a devaluar o a restringir las importaciones mediante controles administrativos. Finalmente, cuando el público empezó a
percibir que la sobrevaluación de la moneda no podría durar hubo
también una masiva fuga de capitales, como en la Argentina. Otra vez
el exceso de importaciones y la fuga de capitales se hicieron posibles
gracias a las políticas de préstamos del sistema bancario internacional
que eran particularmente generosas en el caso de México, cuya riqueza
petrolera se consideraba una garantía sólida de pago. No hay necesidad
de recordar en detalle el resultado: la crisis de la deuda y la moratoria
temporal de 1982, las grandes devaluaciones, las difíciles negociaciones con los acreedores extranjeros y el Fondo Monetario Internacional,
las reducciones del gasto público, y la recesión de la economía que no
pudo recuperar su auge y fue golpeada otra vez, tres años más tarde,
primero por el terremoto de 1985 y luego por el descenso tremendo de
los precios del petróleo a principios de 1986.
La comparación de la historia mexicana con la de la Argentina y
Chile plantea algunas cuestiones inquietantes. En los tres casos la
disposición de los bancos internacionales a financiar déficit de balanza
de pagos desempeñó un importante papel promotor de las políticas
' Rene Villarreal, La contrarrevolución monelarista, México, Océano, 1984, pp. 429-434.
ECONOMíA POLíTICA DEL DESARROLLO
897
sorprendentemente similares que se aplicaron. Estas políticas consistían en el mantenimiento de tipos de cambio sobrevaluados que impulsaron las importaciones, castigaron las exportaciones y produjeron
salidas especulativas de capital. Pero las ideologías que se encontraban
detrás de estas políticas no podrían haber sido más diferentes. En
México durante los últimos años del régimen de López Portillo (19761982) obtuvo una influencia considerable un grupo de economistas y
funcionarios que, con la ayuda de asesores "neokeynesianos" de
Cambridge (Inglaterra), elaboró un plan ambicioso para impulsar la
industrialización del país.'" Esperando poder aprovechar la bonanza
petrolera de México para acelerar el desarrollo del país este grupo
aconsejó la implantación de fuertes controles cuantitativos de las
importaciones, las divisas y la inversión, de modo que se asegurara la
preferencia de sus proyectos. No lograron la adopción de estas políticas
pero unidos a otros actores, de motivaciones muy diferentes, pudieron
evitar la devaluación durante largo tiempo, quizá porque pensaban que
las presiones derivadas de la sobrevaluación forzarían una decisión
favorable para la política económica que propugnaban.
Las doctrinas y las preferencias de los gobernantes de Chile y la
Argentina, cuyos maestros y asesores provenían de Chicago, se oponían
por supuesto a los controles administrativos selectivos y favorecían los
instrumentos generales de la política monetaria, de modo que eran el
otro extremo de los mexicanos con sus confederados de Cambridge.
Pero también apoyaron la sobrevaluación de los tipos de cambio y lo
hicieron durante demasiado tiempo. Esta convergencia en la praxis
(errada) de las dos irreconciliables doctrinas en las que gustan de
parapetarse los economistas es seguramente notable. No se puede dejar
de pensar que los responsables de las políticas económicas de México
y del Cono Sur eran fundamentalmente inducidos por el anhelo de
aprovechar las oportunidades sin precedentes de endeudamiento que
estaban surgiendo en los años setenta y aprovechaban cualquier ideología que tuvieran a la mano para satisfacer ese apetito. Según esta
interpretación la contribución principal de la ideología no fue la elección de una política económica sino la terquedad con la que persistieron en sus errores gobernantes de muy distintas convicciones.
^'^Plan Pi'acional de Desarrollo Industrial, 1979-1982, Secretaría de Patrimonio y Fomento
Industrial, México, marzo de 1979.
898
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
IV. LA "INDUSTRIALIZACIÓN A MARCHAS FORZADAS": EL BRASIL
Por fortuna, el panorama latinoamericano es suficientemente variado
para proporcionar algún alivio de las historias desalentadoras reseñadas hasta ahora. Mientras que la Argentina y Chile se desindustrializaban y México reducía su sustitución de importaciones, el Brasil, que
ya era la mayor potencia industrial del subcontinente, consolidó y
extendió vigorosamente su liderazgo. La paradoja del desarrollo económico latinoamericano en el periodo de altos precios del petróleo
(1973-1985) es en efecto el notable contraste entre los graves retrocesos económicos experimentados por México, el nuevo rico petrolero, y
los notables avances logrados por el Brasil, pobre en petróleo y hambriento de este combustible. Están aquí todos los elementos de un
cuento moral excelente, aunque desconcertante: parecería que la carencia de petróleo fuera una bendición disfrazada, mientras que su
dotación abundante fuera una maldición disfrazada con mayor habilidad aún. Pero esto no basta para el científico social que siente legítima
curiosidad acerca de los componentes básicos de la historia del éxito
brasileño.
En primer lugar se necesita quizá una breve explicación de que el
Brasil haya tenido éxito. La aseveración puede ser una sorpresa para
quienes sólo conocen una estadística repetida con frecuencia: el Brasil,
con una deuda por arriba de los 100 mil millones de dólares, es el mayor
deudor de la América Latina (seguido de cerca por México). Es cierto
también que los pagos de intereses de esta deuda constituyen una
pesada carga, ya que se llevan cerca de uno de cada tres dólares de las
exportaciones corrientes. Pero el monto de la deuda en dólares debe
verse en relación con el tamaño de la economía del país y los pagos de
intereses en relación con el notable cambio ocurrido en sus cuentas
externas durante los recientes años. Desde 1983 se ha logrado un
superávit muy grande en la exportación, debido por igual a una vigorosa
expansión de las exportaciones, sobre todo de manufacturas, y a una
drástica reducción de las importaciones que no ha impedido en 1984
y 1985 un fuerte resurgimiento de la actividad económica interna. En
contraste con lo ocurrido en la Argentina y México, sólo una pequeña
parte de la deuda del Brasil es la contrapartida de la fuga de capital
interno; los préstamos se utilizaron principalmente en la construcción
ECONOMíA POLíTICA DEL Dí:SARROLLO
899
de grandes proyectos industriales y de otra índole en los años setenta.
El Brasil experimentó una gran recesión en 1981-1983, pero el crecimiento se reanudó en 1984 como consecuencia de un auge de las
exportaciones; en 1985 la tasa de crecimiento llegó a 8% y el empleo
aumentó de nuevo. En marzo de 1986 se utilizó un método novedoso
—cjue se examinará en seguida— para controlar la inflación mientras que
el crecimiento continuaba a alto nivel. Por último, en medio de estos
desarrollos económicos el país realizó la difícil transición del gobierno
militar de veinte años a una "Nueva República" civil.
En un libro reciente titulado A economía brasileira en marcha forgada^^ Antonio Barros de Castro propone una explicación, que a mí me
parece convincente, de los recientes éxitos de la economía brasileña.
Su argumento principal es que el mejoramiento de la balanza de pagos del
Brasil y su rápida recuperación simultánea de la recesión no pueden explicarse adecuadamente por una reacción rutinaria del mercado a la
"maxidevaluación" de 1983. Deberán acreditarse tales fenómenos más
bien a una conjunción peculiarmente afortunada (y fortuita) del mercado y el plan: la devaluación llegó en el momento de la maduración,
a fines de los años setenta y principios de los ochenta, de un gran número de proyectos industriales emprendidos como parte del llamado
"Segundo Plan Nacional de Desarrollo" elaborado por la administración de Geisel (1973-1979) al inicio de su mandato. Este nuevo cambio
de la política industrial se decidió en 1974, en el marco del primer
choque petrolero (1973) que asestó un duro golpe al Brasil, dada su
dependencia del petróleo importado y del automóvil como medio de
transporte. Quizá hubiera sido recomendable entonces la aplicación
de políticas económicas restrictivas para frenar las importaciones. Por
lo contrario, Geisel y sus asesores económicos decidieron desviar las
inversiones industriales de las industrias de automóviles y de bienes
de consumo duraderos de los años del "milagro" (1968-1973), para
canalizarlos hacia los sectores representativos de la última etapa de
la industrialización con sustitución de importaciones que hasta entonces se había resistido a los esfuerzos de los industrializadores latinoamericanos: los insumos intermedios, sobre todo de las industrias
química y metalúrgica, y los bienes de capital. Dado el incremento de
" Río de Janeiro, Paz e Terra, 1985. Ese libro se escribió en colaboración con Francisco
Eduardo Pires de Souza, pero aquí me refiero al capítulo uno, escrito por Castro.
900
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
los precios del petróleo sólo podría tomarse este camino incurriendo en
grandes déficit de la balanza de pagos, es decir, mediante préstamos.
Pero esta era una opción viable en vista de que los petrodólares estaban
disponibles en grandes cantidades. Las cuantiosas inversiones eran a
menudo empresas conjuntas de capital público y privado, nacional y
extranjero, y el estímulo y las facilidades de crédito del Banco Nacional de Desarrollo (BNDE) con sus tasas de interés subsidiadas, desempeñaron un paf>el esencial. Durante la siguiente administración de
Figueiredo (1979-1985) la política económica se tornó mucho más
vacilante e incluso errática y sujeta a las presiones del Fondo Monetario
Internacional, pero en vista de que ya se encontraban en marcha, los
grandes proyectos industriales del Segundo Plan se continuaron a regañadientes.
Sería instructivo comparar los esfuerzos brasileños y mexicanos en
los años setenta, para llegar a la "última" etapa de la industrialización
con sustitución de importaciones. Voy a sugerir la tesis siguiente,
obviamente estilizada: los brasileños lograron, sin asesoría extranjera,
lo que buscaron los planeadores económicos mexicanos con sus asesores de Cambridge pero que no pudieron lograr, en parte porque
empezaron muy tarde en el decenio y en parte porque sus inversiones
planeadas fueron realizadas por la gran explosión de importaciones de
bienes de consumo provocada por la sobrevaluación del peso.
La historia brasileña, tal como la narra Antonio Castro, parece muy
clara. Pero pienso que sólo podría formularse ahora porque en una etapa
anterior, o sea antes de que los militares renunciaran efectivamente al
poder político, ningún científico social progresista habría hablado tan
positivamente de ellos y de sus políticas. De nuevo pudieron reconocerse los logros de un periodo sólo después de que había transcurrido
a salvo.'^ Por supuesto debe acreditarse a la administración de Geisel
'■^ Ni siquiera eso debe haber sido fácil ya que equivalía en efecto a la violación de una especie de código. Convendrá recordar que, a pesar del carácter autoritario del régimen militar brasileño, muchos comentarios publicados sobre sus políticas económicas provinieron de oponentes
del régimen, eran decisivamente críticos y fueron aplaudidos por esa razón. El propio Castro se
refiere extensamente a ciertas críticas casi rituales de la industrialización con sustitución de importaciones, o sea que conduce al "estrangulamiento" al incrementar las necesidades de importaciones o que sólo satisface las necesidades de una reducida clase media; explica de manera
paciente e incisiva que estas críticas no se aplican a la clase de industrias que tuvieron prioridad
en los años setenta. También examina los anteriores comentarios polémicos de otros economistas
brasileños tales como Carlos Lessa, Maria Concei^áo Tavares y Edmar Bacha, tratando de afirmar
ECONOMíA POLíTICA DEL DESARROLLO
901
también una gran realización en el terreno político: haber cesado la
tortura institucionalizada y haber implantado la apertura política o
"distensión" que finalmente permitió el retorno de las elecciones y el
gobierno civil.
En este punto resulta casi imposible no volver a un debate muy
enconado hace unos diez años acerca de la relación entre los regímenes
autoritarios y las etapas del desarrollo industrial en la América Latina.
Lo inició la imaginativa propuesta de Guillermo O'Donnell en el sentido
de que la "difícil" etapa avanzada de la industrialización con sustitución de importaciones, que consiste en la manufactura de materiales
industriales intermedios y de bienes de capital, trae consigo varios
problemas políticos que minan a los gobiernos populistas o democráticos de la América Latina. De aquí la sugerencia de que existe cierta
correspondencia entre esta etapa y el establecimiento de formas políticas autoritarias. El Brasil, con su estructura industrial avanzada, es
obviamente un campo de prueba decisivo para esta hipótesis que no es
irrelevantc a priori. Como había indicado ya José Serra en 1977, sin
embargo, los datos brasileños refutaban la hipótesis en varios aspectos.'^ Con el análisis de Castro nos vemos tentados a ir más allá y
explorar .la hipótesis contraria: ¿existe razón para pensar que había
alguna conexión orgánica entre la política de desarrollo industrial del
gobierno de Geisel y el desmantelamiento gradual del autoritarismo
represivo que se puso en marcha? ¿O fue totalmente fortuita la simultaneidad de las dos políticas? Dudo mucho de la existencia de alguna
conexión causal directa en una dirección o la otra. Pero hay una
característica compartida por las dos tareas iniciadas por esa emprendedora administración: ambas requerían en alto grado un delicado
manejo (de la economía y la política, respectivamente), así como gran
confianza en que, con la cantidad y la calidad apropiadas de tal
operación desde arriba, el país tendría asegurado un destino brillante
y verdaderamente moderno: la antigua fe positivista. En este sentido
según lo leí— que ahora se requiere una concepción más diferenciada de las anteriores políticas
económicas de los diversos regímenes militares. Creo que Albert Fishlow no captó esta intención del
arg)uneiito de Castro en sus comentarios críticos que fx>r lo demás son valiosos. Véase su trabajo titulado "A Tale ofTwo Presideiits: The Political Economyof Brazilian Adjusiment tothe Oil Shocks",
Ensayos de Tralojo en Economía, Universidad de California, Berkeley, febrero de 1986, pp. 49-51.
'^ "Three Mistaken Theses Rcgarding the Connection Belween Industrialization and Auihorilarian Regimes", David Collier (comp.), The Aeif AuíhoritarianLsm in Latin America,
Princeton, Princeton University Press, 1979 (traducción al español del FCE).
902
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
puede afirmarse que las dos tareas emprendidas por la administración
de Geisel tuvieron un origen común.
V.
DE LA SUSTITUCIóN DE IMPORTACIONES A LA PREVENCIóN DE
IMPORTACIONES: LA INDUSTRIA DE LA COMPUTACIÓN
BRASILEñA
(O EL ROMPIMIENTO DE LOS GRILLETES
DEL CICLO DE PRODUCTOS)
La industrialización latinoamericana ha seguido desde hace largo
tiempo la vía de la sustitución progresiva de las importaciones. Impulsada por la dinámica de la conexión hacia atrás la última etapa del
proceso habría de ser, como se acaba de ver, la sustitución de las
importaciones por la producción nacional en el campo de los insumos
intermedios y los bienes de capital. Muchos autores (a menudo intentando criticar los logros obtenidos) han presentado los avances en este
campo como esenciales para el establecimiento de una estructura
industrial "integrada", como la Meca que aliviaría toda clase de males
que afectan el esfuerzo de industrialización, de la fragmentación a la
"dependencia". Es posible que la fascinación de esta última etapa
redentora haya impedido observar que no es realmente el non plus ultra
de la industrialización. Aparte de completar la secuencia de la sustitución de importaciones es posible que un país de industrialización
reciente rompa en algún momento con todo el proceso, y prescinda del
servicio brindado por las importaciones para proyectar y desarrollar su
propio mercado. Esto ha ocurrido rutinariamente en la competencia
entre las naciones industriales avanzadas. En efecto, la marca distintiva
de un país que alcanza la madurez industrial es el hecho de que cortará
la secuencia de la sustitución de importaciones con mayor frecuencia
cada vez. Esto puede ocurrir espontáneamente, como sucede cuando
un país alcanza una posición de liderazgo empresarial y tecnológico, o
a resultas de una política pública deliberada: un gobierno decide que
la manufactura nacional de algún producto nuevo que se produce ahora
en el exterior pero que no se ha importado todavía en gran volumen
debería ser estimulada, y reserva temporalmente de una u otra manera
el mercado interno para la industria nacional que habrá de surgir. Tal
política se asemeja al conocido proteccionismo destinado a alentar la
sustitución de las importaciones por la producción nacional, pero va
ECONOMíA POLíTICA DEL DESARROLLO
903
un paso más adelante: podríamos llamarla la industrialización con
prevención de las importaciones.
Sin molestarse en crear este concepto, los brasileños se toparon con
la política correspondiente en relación con la industria de las computadoras en el curso de los pasados diez años. Tras una preparación
considerable de los expertos técnicos y los elaboradores de la política,
el primer paso abierto se dio en junio de 1977, cuando el gobierno negó
a la IBM y a otras corporaciones transnacionales el permiso para fabricar
minicomputadoras en el Brasil, y esta política se reafirmó solemnemente en 1984 cuando una ley que definía una "política nacional para la
informática" se aprobó por una gran mayoría en el Congreso del Brasil.
La política básica incorporada en la ley se conoce como "Reserva de
Mercado": durante un periodo de ocho años se reservará el mercado
interno para las empresas nacionales en ciertos productos de la industria de las computadoras, principalmente las minicomputadoras y las
microcomputadoras. Tras una iniciación lenta y difícil la industria brasileña parece haberse desempeñado bien, sobre todo en el campo de
las microcomputadoras. Al igual que en los países prgductores líderes
esta industria ha experimentado un crecimiento rápido y costos decrecientes, ha desarrollado una capacidad de innovación nacional y se ha
convertido en una fuente importante de empleo.
Ya se cuenta con varios excelentes estudios sobre este capítulo, el
más nuevo de la industrialización en los países de industrialización
tardía, escritos sobre todo por politólogos y sociólogos políticos atraídos
por su promesa de iluminación del proceso de elaboración de las
políticas y del carácter del Estado.'* Por lo tanto sólo haré algunas
observaciones generales sobre la economía política del fenómeno, o sea
lo que ya he empezado a hacer al insertar el abanico de las políticas
de industrialización como una "industrialización con prevención de las
importaciones".
'^ Eniaiiiiel AtUer, "Ideolc^c^ 'Guemll<is' ¡UKI ÜR- Qiiest forTechiiologiciil AiitorKMiiy: Brazils Domestic Cotnpuler Iiiduslry", International Organization, 40, verano de 1986, pp. 673-705; EabioStefano Erljer, "Tlie Developrnciit of the 'Eleclroiiics Complcx' and Govonimeiil Policios iti Brazil",
World Deiflopiiwnt, 13, niarzo de 1985, pp. 293-310; Peter B. Evans, "State, Capital, and llie Transfomiation of De|)endence; Tlie Brazilian Computer Case", Ensayo de Tralwjo lu'ini. 6, <li< ieinhne de
1985, Centro para el Estudio Com|wrado del Desarrollo, Universidiíd Brown, y Sinion S<liwartznian,
"High Technology i' Self-Reliance: Brazil Enters tlie Computer Age", Centro de Esludios Internacionales, MIT, 1985.
904
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
El caso brasileño sugiere las condiciones en las cuales es probable
que esta variedad de la política industrial parezca atractiva para los
gobernantes de un país que se industrializa: i) el país debe tener un
fuerte mercado interno potencial para los productos de la nueva industria; del lado de la oferta el país debe estar bastante avanzado en el
campo de la ingeniería industrial y en la capacidad para "reproducir"
los prototipos importados; ü) ayudará considerablemente que el establecimiento de la defensa nacional manifieste un interés especial en
la industria y en su desarrollo interno, como ocurrió en el Brasil; üi)
considerando que la política tenderá a utilizarse sólo en pocos casos
excepcionales, es probable que se restrinja a las industrias "de época"
que tienen una aureola especial de anunciadoras de una nueva era
industrial, y iv) la política de reservación del mercado o de prevención
de importaciones parecerá particularmente atractiva cuando, en su
ausencia, sea probable que las corporaciones transnacionales dotadas
de la capacidad para crear una "adicción al consumo" se apoderen del
mercado, porque en este caso es probable que una vez establecidas
estas corporaciones no sean desplazadas jamás por los productores
nacionales. La prevención de las importaciones puede verse como una
respuesta del país que se industrializa a ciertas prácticas y ciertos
productos de los líderes industriales que tienden a impedir la posterior
sustitución de las importaciones.
Esta observación ofrece una justificación económica para la nueva
política. Por supuesto su defensa más básica (contra la acusación de
uso anlieconómico de los recursos) descansa en el argumento clásico
de la industria incipiente o "infantil". El argumento tradicional en
contra -que la protección suele persistir mucho tiempo después del
crecimiento del infante- no se aplica en este caso: la forma extrema de
la protección —la exclusión del producto extranjero— otorgada a la
industria brasileña tiene como contrapartida el periodo finito de ocho
años que habrá de durar la exclusión; los productores nacionales saben
que tendrán que haber "crecido" para 1992.
Un argumento que suele formularse contra la política brasileña es
que resulta dispendioso y estúpido el deseo de "reinventar la rueda".
Pero este argumento se desvanece tras un poco de reflexión. De nuevo
es útil la analogía de los infantes. Los humanos deben reinventar
muchas cosas —desde aprender a caminar hasta el uso correcto del
ECONOMíA POLíTICA DEL DESARROLLO
905
lenguaje-, y esta práctica intensiva de reinvención y recreación es
seguramente una condición necesaria, pero no suficiente, para la subsecuente generación de genuina creatividad. El problema de la investigación y el desarrollo experimental en el campo industrial no es
minimizar la reinvención sino lograr el mejor equilibrio posible, a fin
de maximizar la creatividad, entre la reinvención y el aprovechamiento
del acervo de conocimientos existente.'"'
Convendrá hacer una observación final acerca de la significación
más amplia de la decisión del Brasil de construir su propia industria
de computación. Por supuesto los latinoamericanos habían justificado
desde largo tiempo atrás sus políticas de industrialización alegando
que si se adhirieran estrechamente a la ley de la ventaja comparativa
con su marco estático permanecerían subdesarrollados para siempre.
Respondiendo en parte a esta afirmación, y a las realidades de la industrialización mundial, algunos de los economistas más ilustrados de
Occidente (o del Norte) vislumbraron una nueva división internacional
del trabajo en las manufacturas que tomara en cuenta la ventaja comparativa dinámica. Esta tesis se materializó en lo que Raymond Vernon
llamara el "ciclo de los productos" en un artículo famoso."' En el curso
del ciclo de los productos se inventarían, fabricarían y perfeccionarían
nuevos productos, primero en los países industriales más avanzados,
desde donde se exportarían al resto del mundo. Progresivamente, sin
embargo, la tecnología de cualquier línea de productos dada se estabiliza y los productos nuevos se estandarizan, en cuyo punto la industria
se torna móvil y a menudo puede ser iniciada con provecho, y quizá incluso capturada en gran medida, por los países de nueva industrialización con su mano de obra más barata. De acuerdo con esta construcción
los países menos desarrollados ya no quedarán permanentemente
relegados a la tarea de producir productos primarios para los mercados
mundiales; ahora tienen derecho a industrializarse, pero de nuevo se
les asigna un papel algo humilde, ya que se supone que deben
permanecer a respetuosa distancia de los países avanzados, los únicos
que podrán explorar nuevos caminos industriales. Ahora se está acla15 Véase Richard Nelson, "Uncerlaiiily, I>eaniing, aiul tlie Economics of Parallel Research
and Developmenl Efforts ", Reiiew of Economics and Slatislics, 43, 1961, pp. 351-3M.
'* "Inleniatioiial Iiiveslnieiit and Inlenialioiial Trade in the F'rixiuc I Cycle", Qiiarterly
Journal of Economics, 80, niayo de 1966, pp. 190-207; véase la reseña de R. D. Norton, "Industrial
I'ohcy and American Renewal', Journal of Economic Literature, 24, niarzo de 1986, pp. 1-40.
906
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
rando la significación de la política brasileña de las computadoras:
apareciendo cerca de treinta años después de la proclama de Prebisch
contra los "esquemas obsoletos de la división internacional del trabajo", puede considerarse como una rebelión de segunda generación
contra un nuevo esquema que otra vez pretendería confinar al país más
industrializado de la América Latina, ahora de acuerdo con las supuestas reglas de la ventaja comparativa dinámica, ya no de la estática."
Dejaremos pendiente la cuestión del posible éxito de la audaz
búsqueda brasileña de una participación en el liderazgo industrial. Son
sin duda formidables las dificultades de la competencia en el mundo
de la alta tecnología. Pero aparte de beneficios obvios tales como el
adiestramiento en la innovación, también pueden obtenerse ventajas
inesperadas de la entrada a una industria que se encuentra en su etapa
inicial y no en su etapa "asentada". Según Peter Evans la acumulación
brasileña de capacidad nacional en la industria de las minicomputadoras aprovechó la concentración de las empresas estadunidenses en
el desarrollo del producto y de su propio mercado interno. A mediados
y fines de los años setenta ellas no estaban listas para la expansión en
el extranjero, también porque el desarrollo de los productos más
avanzados ocurrió en varias empresas estadunidenses pequeñas que no
tenían subsidiarias internacionales ni ambiciones de exportación. En
consecuencia, la formación de la industria computadora brasileña y la
política de "reservación del mercado" no provocaron gran preocupación ni oposición durante la básica etapa formativa.'" Todo esto cambió
considerablemente en los recientes años, de modo que la política brasileña ha pasado a ser un motivo de disputa comercial entre los dos
países. Le sería útil a los Estados Unidos estar conscientes de la gran
importancia simbólica que probablemente asignarán los brasileños a
sus logros, como he intentado demostrar aquí.
VI. LA TERAPIA DEL "CHOQUE HETERODOXO" PARA COMBATIR
LA INFLACIÓN: LA ARGENTINA Y EL BRASIL
Los observadores de la política latinoamericana han popularizado recientemente un término muy útil: hablan mucho de los espacios nuevos
í^ L.as palabras que aparecen entre comillas han sido lomadas de El desarrollo económico de
América Latina y sus principales problemas. Comisión Económica para América Latina, 1950.
18 Evans, op. cit., pp. 18-21.
ECONOMíA POLíTICA DEL DESARROLLO
907
que están abriendo, construyendo u ocupando los actores del panorama político, incluso ocasionalmente en regímenes autoritarios, mediante toda clase de nuevos movimientos e iniciativas sociales. El término
sugiere una ampliación del alcance y del repertorio de la política y la
posibilidad de dejar atrás las actuales relaciones de poder, ideologías
e instituciones.
Esto es exactamente lo que ocurrió con las extraordinarias medidas
tomadas recientemente para controlar la inflación en la Argentina con
el Plan Austral de junio de 1985 y en el Brasil con el Plan Cruzado de
marzo de 1986. Al examinar estos experimentos nuevos en la política
monetaria, subrayaré primordialmente los aspectos políticos y sociológicos. Pero también se deben señalar brevemente algunos de los hechos
económicos básicos.
En la Argentina y en el Brasil la inflación había alcanzado el nivel
de tres dígitos, o se había aproximado a tal nivel, durante algunos años,
desde 1975 en la Argentina y desde 1980 en el Brasil, aunque la tasa
inflacionaria argentina era en general dos o tres veces mayor que la
brasileña. Es desusado que la inflación continúe a tales niveles durante
tanto tiempo sin acelerarse para llegar a la hiperinflación. Ello significa
que ambos países estaban equipados con mecanismos refinados para
la indización de los sueldos, los salarios, los tipos de cambio, las tasas
de interés, etcétera, lo que contribuyó en gran medida a hacer la inflación a la vez tolerable y autoperpetuada. En ambos países los déficit
fiscales desempeñaron inicialmente un papel importante en la inflación, pero a medida que las alzas de precios continuaban a altos niveles
durante varios años podía afirmarse que el déficit, o una gran parle de
él, era tanto un efecto como una causa de la inflación. En 1981 la economía de los Estados Unidos entró en recesión, las tasas de interés
internacionales se elevaron grandemente y los préstamos internacionales netos cesaron de fluir por completo en 1982 a partir d(; la moratoria
mexicana.
Como resultado las economías brasileña y argentina sufrieron fuertes presiones para contraerse a fin de ajustar sus balanzas de pagos.
En el curso de la recesión siguiente se redujeron grandemente las importaciones, ayudadas por agudas devaluaciones. En todo momento, sin
embargo, la inflación continuó en toda su fuerza, e incluso se aceleró.
En estas condiciones se entiende sin dificultad la enorme resistencia
908
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
con la que se recibió el consejo habitual del Fondo Monetario Internacional de luchar contra la inflación contrayendo aún más la economía.
En los años cincuenta y sesenta un grupo de economistas latinoamericanos había propuesto una opción "estructuralista" al análisis "monetarista" y a las prescripciones del Fondo Monetario Internacional.
Los estructuralistas establecían una distinción entre las presiones
inflacionarias "fundamentales" derivadas de las estructuras sociales
internas (tales como los anticuados sistemas de tenencia de la tierra)
o de ciertos rasgos de la división internacional del trabajo, por una parte, y los fenómenos más superficiales de la "propagación", tales como
la espiral de sueldos y precios, por la otra parte. Independientemente
de sus méritos, cuando la inflación se encontraba en la parte baja del
intervalo de dos dígitos, como ocurría en los años cincuenta en los
países latinoamericanos más propensos a la inflación, esta distinción
perdió verosimilitud y utilidad en cuanto la inflación llegó al nivel de
los tres dígitos. Se hizo entonces obvio que los "mecanismos de propagación" se habían afianzado y convertido en los factores "fundamentales" que estaban empujando la inflación. Ahora se hablaba de la
"inflación incrcial" que reclamaba con urgencia una solución.
Amenazados cada vez más por la hiperinflación los gobernantes
argentinos y brasileños se encontraban desconcertados. En virtud de
que no les agradaba el paradigma del FMi, ni tenían su propio paradigma
utilizable, buscaban un nuevo espacio para las políticas. Tuvieron la
buena fortuna de ser auxiliados por un grupo de economistas que
utilizando una gran diversidad de enfoques (desde la teoría sociológica
de la inflación hasta las expectativas racionales) y dotados de considerables conocimientos teóricos y de imaginación práctica propia,
habían concebido una fórmula novedosa para controlar la inflación: el
tratamiento de "choque heterodoxo" de la inflación que se usó primero
en la Argentina en 1985 y luego en el Brasil a principios de 1986.^''
Este es un breve bosquejo de los elementos principales de los dos
planes de reforma:^ í) se sustituye la moneda antigua por una nueva
'^Es probable que este término sea de Francisco Lo[>es, cuyo libro con este titulóse publicó
poco después de la reforma brasileña. Véase O Choque heterodoxo: combale á inflagáo e reforma
monetaria, Río de Janeiro, Campus, 1986. Otros contribuyentes importantes a la discusión son:
Persio Árida, Edmar Bacila, Luiz Carlos Bresser Pereira y André Lara Resende en el Brasil, y
Adolfo Canitrot, Roberto Frenkel y Daniel Heymann en la Argentina.
■^ Un plan similar se aplicó en Israel en julio de 1985. Véase el artículo de Mictiael Bru-
ECONOMíA POLíTICA DEL DESARROLLO
909
(una unidad de esta última = 1 000 unidades de la primera); ii) se congelan temporalmente los precios y los salarios; ¿it) queda abolida la
indización de salarios, sueldos, instrumentos monetarios, etcétera; iv)
en virtud de que el retorno a la estabilidad de precios mejora la posición
fiscal por varios conceptos, y con la ayuda de medidas de austeridad adicionales, los gobiernos reducirán los préstamos que les hace el banco
central; en la Argentina el gobierno prometió renunciar enteramente a
tales préstamos, y v) se supone que los contratos celebrados antes de
la reforma que implican pagos en fechas futuras hicieron provisiones
por la inflación esperada, de modo que se cambian sus términos aplicando a los pagos futuros en la nueva moneda una tabla de conversión
[tabela) que establece una serie de equivalencias entre la moneda nueva y la antigua según el vencimiento, de acuerdo con una estimación
oficial de la inflación esperada en el régimen antiguo y el nuevo.
El objetivo principal de estas medidas era el rompimiento de las
expectativas inflacionarias y la contención de los efectos recesivos, al
no depender exclusivamente de los cambios en los agregados monetarios. Un papel muy importante habrían de desempeñar los controles de
precios y salarios y este era el principal aspecto "heterodoxo", mientras
que la tabela era su básica innovación técnica. En medida considerable se pensaba que el éxito de la reforma dependía de la sustitución
de los tirones por la distribución del ingreso que la inflación había
atizado entre los diversos grupos sociales, por un nuevo "contrato
social" o por la "concertación social". Se pensaba que estos tirones,
institucionalizados mediante la indización generalizada, eran responsables del componente inercial siempre mayor de la inflación durante
su fase de aceleración.
Las reformas tuvieron éxito al detener la inflación en ambos países... durante algún tiempo. En la Argentina los precios volvieron a
subir al ritmo de 5% mensual a mediados de 1986 y en el Brasil el Plan
Cruzado sufrió una herida grave en noviembre del mismo año. Pero aun
los éxitos limitados que se lograron y los paralelos entre las experiencias de los dos países ofrecen enseñanzas. En primer lugar, ambos
países experimentaron aproximadamente al mismo tiempo una inflación de tres dígitos que amenazaba con salirse por completo de control.
no (titular) en Persio Árida, Inflando Zero, Río de Janeiro, Paz e Terra, 1986. Este artículo se
publicó originalmente en hebreo en Riva'on Lekaltala, octubre de 1985.
910
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
Más significativamente, ciertas ideas acerca del "choque heterodoxo"
se habían elaborado en discusiones intensas, a menudo conjuntas, entre
un grupo de prominentes economistas argentinos y brasileños que,
teniendo fuertes convicciones democráticas y nuevas propuestas técnicas, recibieron influyentes posiciones en la política económica o la
asesoría de ambos países cuando la inflación se agravó en 1985-1986.
Pero una tercera condición común de los dos países es la más interesante: ambos países habían reinstalado recientemente gobiernos civiles
tras un largo periodo de régimen militar. En el momento de las reformas
los nuevos gobiernos habían tenido el poder durante cerca de dieciocho
meses en la Argentina y nueve en el Brasil, en ambos países la inflación
se había agravado en esos periodos, haciendo que los nuevos gobiernos
perdieran prestigio y atracción.
En realidad ambas fases -el empeoramiento de la inflación y la
subsecuente reforma— de las nacientes democracias de la Argentina y
el Brasil están condicionadas por la política de la situación posterior
al autoritarismo. Cuando un gobierno civil, democrático, llega al poder
tras un largo periodo de represivo régimen militar es normal que varios
grupos de la resucitada sociedad civil de reciente activación -en particular los sindicatos, largamente reprimidos— formulen fuertes reclamaciones de mayores ingresos. El impulso inicial de aquellos a quienes
se dirigen las demandas es conceder algunas de ellas por lo menos, ya
sea en pro de la paz social o por un sentimiento de obligación de resarcir
la opresión y la injusticia del pasado. Por supuesto, la satisfacción de tales
demandas tiende a generar nuevas presiones inflacionarias y de balanza de pagos. Como he señalado en otra parle, la inflación puede ser a
pesar de todo un mecanismo útil en esta situación: permite que los
grupos sociales que surgen o resurgen flexionen sus músculos, con la
inflación actuando como una providencial válvula de seguridad para
las presiones sociales acumuladas.^' Pero esto sólo funciona hasta
cierto punto, y la tolerancia de inflación adicional varía de un caso a
otro. Por ejemplo, en la España posterior a Franco es probable que la
tolerancia de una aceleración de la inflación haya sido mucho mayor
que en la Argentina o el Brasil posteriores a los regímenes autoritarios:
en estos países la inflación estaba ya delicadamente colgada en un nivel
■^1 Véase mi ensayo titulado "La matriz social y política de la inflación: elalx)ración sobre la
experiencia lalinoamericana". De la economía a la ¡¡olitica y más allá, op. cit.
ECONOMíA POLíTICA DEL DESARROLLO
911
elevado, de tres dígitos, cuando los gobiernos civiles tomaron el poder,
de modo que la aceleración de la inflación podía conducir a la hiperinflación con obvios peligros para el prestigio y la supervivencia de los
nuevos regímenes democráticos.
No se requiere gran imaginación para vislumbrar una secuencia cíclica simple y funesta: sustitución de un régimen militar por otro democrático civil-renovada combatividad de los grupos soeiales-concesión
de nuevas demandas-empeoramiento de la inflación-descrédito y crisis
del régimen civil-retomo de los militares. Pero por fortuna las relaciones entre el retomo del gobierno democrático y la inflación son más complejas, como lo han demostrado precisamente las nuevas reformas
monetarias de la Argentina y el Brasil. En realidad los nuevos gobiernos
democráticos, sobre todo cuando sustituyen a regímenes autoritarios detestados o despreciados, tendrán que afrontar una nueva oleada de
combatividad de los grupos sociales. Pero al mismo tiempo pueden
recurrir a una reserva especial de buena voluntad y confianza que tienen a resullas de las libertades políticas y los derechos humanos que
han restablecido o creado. Es este activo considerable de los nuevos
gobiernos de la Argentina y el Brasil lo que constituyó un factor básico
en el éxito de las reformas monetarias, porque si la guerra inflacionaria
—que han librado los diversos gmpos sociales con tanta intensidad
durante tanto tiempo—es remplazada repentinamente por la cooperación y la voluntad de creer en el éxito de la nueva política, deberá haber
cierta confianza básica en el Estado que enuncia el nuevo programa.
Esta confianza está menos condicionada por el programa mismo, por
excelente que éste sea desde el punto de vista técnico, que por la
promesa representada por un gobierno y por la misión que se le ha
encomendado.^^
Este activo especial de confianza y esperanza puede servir por lo
tanto como un contrapeso a la tendencia hacia presiones infiacionarias
más fuertes que también aparece a raíz del cambio político hacia una
sociedad más humanitaria y más abierta, como también más abiertamente contenciosa. Por supuesto no se trata de ningún equilibrio me•^■^ L.as ¡deas del párrafo anterior loinaroii foniia diiraiile una conferencia sobre la inflación
latinoamericana sostenida en Caracas en marzo de 1986, sobre totio en una discusión del ensayo
de Rene Cortázar sobre los problemas de la inflación que tendría que encarar un nuevo Chile
democrático. Los ensayos y las discusiones se publicaron en PensamieiUo Iberoamericano (número 9), la revista que patrocinó la conferencia.
912
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
cánico, sólo de dos fuerzas que tiran en direcciones contrarias, en
épocas diferentes, con vigor variable. De igual manera, aunque las presiones hacia la inflación son muy obvias, no puede darse por sentada
la capacidad para conjurar "desde lo más profundo" los espíritus de
confianza y solidaridad. En efecto, tanto en el caso de la Argentina como
en el del Brasil las reformas se promulgaron con gran alboroto, como último recurso de gobiernos que perdían con rapidez su vigor y que fueron
los primeros sorprendidos por la respuesta y la cooperación entusiastas
del público.
Así ocurrió particularmente en el Brasil donde el presidente Sarney,
al anunciar la reforma, tomó la medida audaz, pero al final muy efectiva, de pedir a cada ciudadano que fuera un "fiscal del Presidente"
verificando los precios publicados en tiendas y supermercados y exigiendo el cumplimiento de la congelación de precios. Este fue tal vez
el componente más heterodoxo de la reforma, algo que ni siquiera se
les había ocurrido a los economistas responsables del pacote (paquete
de medidas),^^ ya que, de acuerdo con uno de mis informantes, esta
invitación a una participación directa de los ciudadanos individuales
en la "guerra contra la inflación" la añadió el propio Presidente al discurso que le habían preparado sus asesores técnicos. La respuesta a la
invitación fue categórica en las grandes ciudades durante los primeros
días de la reforma: muchos ciudadanos inspeccionaban los supermercados con sus listas de precios y habiendo descubierto algunas infracciones llamaban a la policía para que les ayudara a cerrar las tiendas
infractoras, y todo esto se televisaba a la hora de mayor teleauditorio.
De esta manera la guerra a la inflación se convirtió en un ejercicio de
política populista: una maravillosa metamorfosis de las prescripciones
antinflacionarias del FMI que se habían denunciado desde largo tiempo
atrás como "conjuras imperialistas contra el pueblo".
VII.
OBSERVACIONES FINALES ACERCA DE IDEOLOGíA Y DEUDA
Hace más de veinte años publiqué un breve artículo respecto a las
relaciones interamericanas con el título de "Out of Phase".^* Allí
intentaba demostrar que las modas intelectuales en el pensamiento
^ Este es el término más comúnmente usado en el Brasil para designar la reforma monetaria.
2* En EncounJer, número especial sobre la América Latina, septiembre de 1965, pp. 21-23.
ECONOMíA POLíTICA DEL DESARROLLO
913
sobre el desarrollo económico tendían a experimentar cambios en los
Estados Unidos que correspondían, sólo que en dirección contraria, a
los cambios que ocurrían aproximadamente al mismo tiempo en el
humor de la América Latina, lo que se traducía en una "orgía de malas
interpretaciones y malentendidos". Me refería entonces a la experiencia concreta del quinquenio que acababa de transcurrir, sin afirmar
que esta falta de correspondencia tuviera un carácter inevitable o
permanente. Pero observando el panorama actual y advirtiendo que mi
título se aplica más que nunca, casi me pregunto si habré descubierto
alguna clase de "ley".
En un ensayo anterior señalé los cambios contrastantes de un
conjunto de creencias a otro, ahora me interesa un cambio más fundamental, aunque no se defina fácilmente: el cambio de una confianza
total en la existencia de una solución fundamental a los problemas
sociales y económicos a una actitud más crítica, pragmática, de la
certeza ideológica a una búsqueda más abierta, ecléctica, escéptica.
Por supuesto los latinoamericanos han sido criticados desde hace largo
tiempo en el Norte por la rigidez ideológica con la que se supone que
enfocan muchos problemas. Y en el campo de la política económica,
donde la discusión sigue a menudo líneas ideológicas en todo caso a
resultas de una larga historia de debate antagónico en el Norte mismo,
quizá sea cierto que muchos latinoamericanos han tendido a adoptar
posturas "ideológicas" (de izquierda y de derecha) en cuestiones tales
como la planeación, el mecanismo del mercado, la inversión extranjera
directa, la inflación, el papel del gobierno desempeñado en el desarrollo económico, etcétera.
Pero recientemente ha habido indicios de un cambio considerable
en esta situación, en gran medida a resultas de amarga experiencia.
Como secuela de los represivos regímenes autoritarios que llegaron al
poder en los años sesenta y setenta, muchos latinoamericanos hicieron
algo más que adherirse a una política que se adecúa a un conjunto de
opiniones (cada una de ellas firmemente sostenida), su certeza había
sido suficientemente sacudida como para que desearan un diálogo
abierto y una deliberación, listos para descubrir algo nuevo acerca de
sus propias opiniones y valores.^^
■^5 Véase mi ensayo titulado "Notes on the Consolidation of Democracy in L.atin America",
Rival Views of Market Society, op. cit.
914
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
En la Argentina, probablemente la sociedad latinoamericana más
conflictiva de los pasados cincuenta años, ha alcanzado un prestigio considerable la idea de la llamada "concertación" social, un proceso que
implica muchas concesiones de diversos grupos sociales, y escuché
que nadie daría ahora orgullosamente el nombre de intransigente a un
partido político, aunque un pequeño partido sigue funcionando con ese
nombre (fundado en los años sesenta, como era de esperarse). Al mismo
tiempo, el espectacular fracaso de las políticas económicas impulsadas
por la ideología (de izquierda y de derecha) ha creado un nuevo talento
experimental entre los economistas, los intelectuales y los gobernantes
latinoamericanos. Este talento, con su conocida disposición para utilizar una gran diversidad de ideas, fue evidente en las reformas monetarias promulgadas en la Argentina y el Brasil.
Ahora ya se está aclarando lo que quería decir yo al hablar de un
"desfase". Así como muchos latinoamericanos influyentes tienen un humor que ha dejado atrás la ideología, con una desconfianza considerable hacia todo sistema de pensamiento que pretenda tener todas las
respuestas a los complejos problemas que afrontan sus sociedades, se
enfrentan, sobre todo en el ámbito de la política económica, a posiciones ideológicas intransigentes adoptadas por el gobierno actual de su
principal socio comercial, inversionista extranjero y acreedor. Por
supuesto, no es esta la primera vez que los Estados Unidos, o las
instituciones multinacionales fuertemente influidas por los Estados
Unidos, se han convencido de que poseen la clave para el progreso y
el desarrollo de todos esos países extranjeros remotos y atrasados. En
los años cincuenta el Banco Mundial intentó condicionar sus préstamos
al establecimiento de alguna forma de planeación económica por parte
de los países solicitantes.^* En los años sesenta con la Alianza para el
Progreso se aconsejó firmemente a los países latinoamericanos que
implantaran reformas agrarias y fiscales, entendiendo por reforma
fiscal el uso de impuestos más elevados para los ricos. Pero nunca han
sido tan insistentemente adoctrinados y sermoneados los latinoamericanos como en los años recientes, ahora con lincamientos muy diferen26 Casi perdí mi trabajo de asesor en Colombia porque me negué a presionar fuertemente en
esta dirección. Véase mi ensayo titulado "A Dissenter's Confession: Revisiling The Strategy of
Ecorwmic Development", G. Meier y D. Seers (comps.), Pioneers in Development, Nueva York,
Oxford University Press, 1984.
ECONOMíA POLíTICA DEL DESARROLLO
915
tes, sobre las virtudes de los mercados libres, la privatización y la inversión extranjera privada, así como acerca de los peligros de la
dirección y la intervención estatales, y la tributación excesiva, para no
señalar la planeación. Además, tales lecciones tienen ahora un auditorio cautivo en los altos funcionarios de la política económica latinoamericana que deben hacer frecuentes viajes a Washington para renegociar y restructurar las pesadas cargas de las deudas que la mayoría
de sus países han acumulado durante los años setenta.
Las prédicas ideológicas de esta clase son muy contraproducentes.
Además de suscitar preocupación entre los latinoamericanos por la
soberanía y la dignidad de sus países, ahora provocan protestas en el
sentido de que el mundo es un lugar demasiado complejo para corregirlo mediante la aplicación mecánica, por todas partes, de alguna
fórmula idéntica y simplista. Irónicamente, los latinoamericanos están
esgrimiendo ahora, contra sus preceptores de los Estados Unidos, la
crítica conservadora de Edmund Burke, con su hincapié en las "circunstancias" y su negativa a "alabar o censurar todo lo que se relacione
con las acciones humanas, y las preocupaciones humanas, con una
visión simple del objetivo, tal como aparece desligado de toda relación,
en toda la desnudez y la soledad de la abstracción metafísica".^' Pretendiendo exportar su credo de libre mercado como un remedio universal, la administración Reagan está destruyendo sin saberlo toda clase
de comunicación con los nuevos líderes de las emergentes democracias
latinoamericanas.
El fracaso del diálogo o la comunicación eficaces entre los Estados
Unidos y la América Latina es en particular evidente -y peligroso— en
relación con el tema antes mencionado de la deuda. Este es un tema
muy amplio del que se ha dicho ya casi todo. Sin embargo, creo que
debo hacer una breve observación al respecto para terminar. Haré
hincapié precisamente en la manera en que las percepciones y las
ideologías contrastantes contribuyen a complicar el problema.
Como ha señalado recientemente el senador Bradley en un discurso
vigoroso y constructivo, la acumulación de la deuda de los años setenta,
que cesó abruptamente en 1982 y se conoce ahora como el problema
2" Refleclions on ihe Revolulion in France (1790), Chicago, Regnery, 1955, p. 18. Véase
algunas obsenaciones críticas r'e la pwlítica estadunidense actual según tales lineaniientos
burkianos en Alejandro Foxley, "El problema de la deuda externa visto desde América Latina",
Colección Esludios CIEPL.VN 18, diciembre 1985, pp. 59-61.
916
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
de la deuda, se ha convertido en un desastre.^ Pero es un desastre
creado por el hombre, de modo que es de presumir que el hombre podrá
resolverlo. La pregunta es entonces: ¿qué impide a deudores y acreedores ocuparse decisivamente de este problema que se ha enconado
durante más de cuatro años?^ Una razón es que los acreedores y los
deudores, o los estadunidenses y los latinoamericanos, tienen ideas
muy diferentes sobre quiénes son los principales responsables de la
acumulación de la deuda. Los estadunidenses se han comportado en
general como si la responsabilidad fuera exclusivamente de los prestatarios. Parecen sostener lo que se ha llamado la "teoría del financiamiento de esperanza frustrada" (Walljlower theory ofjinance), según la
cual los bancos nunca toman la iniciativa de un préstamo y esperan a
que lo solicite el candidato a prestatario, quien debe asumir por lo tanto
la responsabilidad principal de la transacción y de todas sus fallas.*'
Esta concepción es por supuesto contraria a la noción más elemental
de la economía, la que enseña que toda transacción que implique dos
o más partes se hace de ordinario sobre la base de un beneficio mutuo
esperado, de modo que no hay razón para esperar que una de las partes
sea totalmente pasiva. Además, es bien sabido (y ha sido excelentemente documentado en un artículo confesional ahora famoso, de un
antiguo funcionario bancario estadunidense)^' que los bancos comerciales realizaron durante los años setenta —como lo habían hecho en los
años veinte, y los bancos británicos en varias épocas durante el siglo
pasado— vigorosas "campañas de préstamos", llegando a veces a usar
todas las palancas diplomáticas que pudieran esgrimir contra los países
"recalcitrantes", como Colombia.
28 "\ Proposal for Third World Debí Management", 29 de junio de 1986, Senado de los
Estados Unidos, oficina del senador Bill Bradley.
■^ Guillermo O'Donnell plantea una cuestión similar, restringida a los deudores latinoamericanos, en su artículo "Deuda extema: ¿Por qué nuestros gobiernos no hacen lo obvio?", Miguel
S. Wionczek, La crisis de la deuda extema en la América Latina, Serie de Lecturas de EL TRIMESTRE
ECONóMICO, núm. 59, vol. I, México, FCE, 1987.
** William Darity Jr., "Loan Pushing: Doctrine and Tlieory", Ensayo para Discusión de las Finanzas Internacionales, Junta de la Reserva Federal, Washington, D.C., 1985; Robert Devlin,
"The Structure and Performance of International Banking during the 1970s and Crisis in Latin
America", Ensayo de Trabajo, Helen Kellogg Institute for International Studies, Universidad de Notre
Dame [traducción al español en Miguel S. Wionczek, La crisis de la deuda extema en la América
Latina, Serie de Lecturas de ELTRIMESTRE ECONÓMICO, núm. 59, volumen I, México, FCE, 1987],
y Lance Taylor, "The Theory and Practice of Developing Country Debt: An Informal Cuide for
the Perplexed", Journalo/Developmera Planning, Naciones Unidas, núm. 16, 1985, pp. 204-205.
31 S. C. Gwynne, "Adventures in the Loan Trade", Harper's, núm. 267, 1983, pp. 22-26.
ECONOMíA POLíTICA DEL DESARROLLO
917
Así que la teoría del "financiamiento de esperanza frustrada" no es
sostenible. Podríamos oponerle otra metáfora según la cual los prestatarios latinoamericanos fueron cortejados por los prestamistas y fueron
empujados por la vía del jardín, al final de la cual se les administró el
"choque Volcker" de las tasas de interés rápidamente crecientes.'^ Algunos latinoamericanos tienden a considerar la historia más o menos bajo
esta luz, pero es probable que la mayoría crea que la responsabilidad
fue de ambas partes. Una de las dificultades para la formación de un
cártel de deudores ha sido precisamente que algunos países latinoamericanos cayeron en la trampa de la deuda con mucha mayor facilidad
que otros.
Como vimos en las secciones anteriores los gobiernos de Chile, la
Argentina y México permitieron o provocaron la sobrevaluación de sus
monedas durante periodos prolongados a fines de los años setenta y
principios de los ochenta, proporcionando así fuertes incentivos para
la importación en exceso y la llamada fuga de capitales, actividades
ambas que condujeron a préstamos cuantiosos y que fueron facilitadas
por ellos.
Por otra parte, hay por lo menos un país latinoamericano grande,
Colombia, que pudo sostener su endeudamiento externo en un nivel
moderado simplemente porque mantuvo un control centralizado y algo
restrictivo sobre la deuda externa, tanto pública como privada.
Un caso instructivo del desempeño conjunto particularmente deficiente de un prestatario y del sistema bancario internacional, principalmente el estadunidense, es el de México. Tenemos aquí un país que
había descubierto y desarrollado grandes fuentes de petróleo en un
momento de precios muy favorables de este producto. Los economistas
del desarrollo habían aconsejado durante largo tiempo a los países que
experimentaban una repentina "bonanza" de exportación de esta clase,
que gravaran las nuevas corrientes de ingresos para impedir que las
ganancias de divisas resultantes se gastaran totalmente en importaciones de bienes de consumo.^'Tales impuestos habrían de financiar la
inversión, o sencillamente asegurar la acumulación de divisas que
sirvieran como un amortiguador contra una reversión de la fortuna. Lx)
^^ Lance Taylor, op. cit., p. 212.
^ Véase por ejemplo Ragnar Niirkse, Problems of Capital Formalion in ünderdeveloped
Coururies, Oxford, Blackwell, 1953, pp, pp, 98-103 [traducción al español en edición del FCE].
918
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
que ocurrió en México fue todo lo contrario de esta política. El país no
sólo no acumuló una parte de las divisas de nueva adquisición, sino
que tomó prestadas grandes cantidades de fondos además de las recaudaciones de la "bonanza" de las exportaciones, y una gran parte de
estos fondos se "disipó" —según la frase que se usaba no hace mucho
tiempo, cuando la planeación de la inversión tenía una alta reputación—
en gran medida en importaciones de bienes de consumo y en fuga de
capitales.
Pero la responsabilidad de estos acontecimientos corresponde tanto
a la comunidad bancaria internacional como a los tomadores de decisiones de los sectores privado y público de México. Hace pocos años, antes
de que estallara la crisis de la deuda, se felicitaba a menudo a los
bancos por la agilidad y la suavidad con la que, en los años setenta,
canalizaban los fondos de los exportadores de petróleo del Medio
Oriente hacia los importadores de petróleo cuyas balanzas de pagos
eran gravemente afectadas por los repentinos incrementos de los precios. Pero los casos de México, Nigeria y otros países demuestran que
los bancos prestaron con un abandono mayor aún a los exportadores de
petróleo que desarrollaban con rapidez, contra todas las reglas de la
prudencia, una capacidad para absorber fondos externos por encima
de los abultados ingresos de sus exportaciones. El hecho es que los
bancos internacionales se prendaron al instante de los países pobres
que, al contrario de muchas otras áreas subdesarroUadas, podían ostentar un activo tan sólido, proveedor de una seguridad indudable,
como el petróleo en el subsuelo: su deseo de convertir a tales países en
sus clientes era simplemente irresistible. De esta manera contribuyeron
tanto como los gobernantes de los países prestatarios a convertir la bonanza en un desastre.
Así pues, los latinoamericanos creen que no hay ninguna razón
valedera para que se les den lecciones tan unilateralmente. Y tampoco
se muestran receptivos al mensaje de las lecciones, con su alabanza
irrestricta del libre comercio y su condenación del Estado. Por una
parte los gobernantes autoritarios de los países del Cono Sur experimentaron de manera intensa e infortunada, durante los años setenta,
con políticas inspiradas en las doctrinas del libre mercado, de modo
que estos experimentos se asocian ahora, en la mente de los latinoamericanos demócratas, con los regímenes militares despiadados y con
ECONOMíA POLíTICA DEL DESARROLLO
919
sus fracasos.** Además, si todos los grandes deudores latinoamericanos
han debido experimentar la dolorosa contracción del periodo reciente,
esto se debió precisamente a la operación irrestricta del libre mercado
internacional de fondos prestables en los at'ios anteriores a la crisis de
la deuda de 1982. Resulta en verdad notable cómo, tras de casi treinta
años de transferencias de capital ordenadas y productivas, organizadas
con los auspicios de los gobiernos y las instituciones multinacionales,
tales como el Banco Mundial y el Banco Inleramericano de Desarrollo,
las energías repentinamente liberadas de la libre empresa en el financiamiento internacional han podido generar el caos económico internacional en menos de un decenio.
Estas son algunas de las razones específicas del "dcsencuenlro"
actual entre estadunidenses y latinoamericanos. Pero el obstáculo más
básico para un diálogo útil entre las dos partes es esa transformación
extraña: quienes no hace mucho tiempo se enorgullecían de su pragmatismo de pronto han practicado un viraje ideológico mientras que los
ideólogos de antaño, cansados de su anterior conjunto de certezas y
"soluciones", se exasperan ante los neófitos que pretenden enseñarles
un nuevo conjunto.
^' Ak-janilro Foxley, op. ril.