La resolución - La Voz del Interior

Poder Judicial de la Nación
En la ciudad de Córdoba, a
22
días del mes de
agosto
del año dos mil ocho, reunida en Acuerdo la Sala “B” de la Excma. Cámara Federal de
Apelaciones de la Cuarta Circunscripción Judicial para dictar sentenc ia en estos autos
caratulados: “Defensor del Pueblo de la Pcia. de Córdoba c/ EN – ANSeS - Amparo”,
(Expte. N° 1107-2008), venidos a conocimiento del Tribunal en virtud del recurso de
apelación interpuesto por la parte actora en contra del proveído de fecha 29 de julio de 2008
dictado por el señora Juez de Primera Instancia Titular del Juzgado Federal N° 3, obrante a
fs. 59 por el que rechazó in limine la acción entablada por considerar a la actora carente de
legitimación procesal.
Puestos los autos a resolución de la Sala, los señores Jueces emiten sus votos en el
siguiente orden: LUIS ROBERTO RUEDA. ABEL G. SANCHEZ TORRES. IGNACIO
MARÍA VELEZ FUNES.
El señor Juez, doctor Luis Roberto Rueda, dijo:
USO OFICIAL
I.- Que la señora Defensora del Pueblo de la Provincia de Córdoba, Jessica Raquel
Valentíni, invocando la representación colectiva de los habitantes de la Provincia de
Córdoba sujetos al régimen previsional provincial de la ley 8024 interpuso acción de
amparo en contra del Estado Nacional – Poder Ejecutivo Naciona l y subsidiariamente en
contra de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) a fin que se ordene a
las demandadas cumplan integralmente las obligaciones asumidas por éstas en el marco del
Convenio de Armonización y Financiamiento del Sistema Previsional de la Provincia de
Córdoba.
A tal efecto solicita que se disponga la provisión de fondos suficientes a los fines
que los habitantes de esta provincia que gozan de un haber previsional de la Caja de
Jubilaciones, Pensiones y Retiros de la Provincia (regidos por la ley 9075 en cuanto adhiere
a todas las disposiciones de la leyes nacionales 24241, 24463 y 24.018, y disposiciones
complementarias, reglamentarias y modificatorias) puedan contar con
la totalidad del
correspondiente haber previsional, atento el incumplimiento por parte del Gobierno
Nacional de la transferencia de recursos según los términos del Convenio n° 83/02
aprobado por Ley 9075. Destaca además
el carácter alimentario de las respectivas
prestaciones.
Invocó como fundamento de su legitimación procesal el art. 124 de la Constitución
de la Provincia de Córdoba en cuanto dispone que corresponde a su función “la defensa de
los derechos colectivos o difusos”, como además, lo normado por el art. 43 de la
Constitución Nacional. Como medida cautelar innovativa , solicitó se ordene que el Estado
Nacional deposite la suma de pesos ochenta y dos millones ($82.000.000), estimado en
forma provisoria a los efectos de garantizar el pago de los haberes del mes de julio en
forma íntegra.
II.- Que mediante providencia de fecha 29 de julio del corriente, la señora Juez de
Primera Instancia declaró inadmisible la acción y dispuso el archivo de las actuaciones.
Para así resolver tuvo en cuenta que el art. 11 de la Ley n° 7741 de la Provincia de Córdoba
, que fija las atribuciones del Defensor del Pueblo de la Provincia de Córdoba, establece
que éste tendrá la función de “ Defender los derechos colectivos o difusos frente a actos,
hechos u omisiones de la administración provincial”, razón por la cual entendió que no se
desprende de dicha normativa que dicho funcionario tenga legitimación procesal para
cuestionar la actuación del Poder Ejecutivo Nacional. Citó en abono de su postura
jurisprudencia de nuestro Más Alto Tribunal.
III.- En contra de la referida resolución, la actora interpone el recurso de apelación
bajo estudio (fs. 60/62) en virtud del cual pide la revocatoria de la providencia impugnada y
en consecuencia se reconozca su legitimación
procesal y se le de trámite al amparo.
Brevitatis causa, se remite al escrito respectivo.
Radicadas las actuaciones ante esta Alzada, previo dictamen del señor Fiscal
General, se dicta el llamado de autos con lo que la causa queda en condiciones de ser
resuelta.
IV.- Que según se desprende de la reseña que antecede, la cuestión a resolver se
circunscribe a determinar si el Defensor del Pueblo de la Provincia de Córdoba goza de
legitimación procesal para promover demanda impugnando actos emanados de autoridad
pública nacional. Repárese que otorgar legitimación implica asignarle a quien acciona el
carácter de titular de la relación jurídica sustancial en que sustenta la pretensión lo que
constituye un presupuesto necesario para que exista caso o controversia que deba ser
resuelto por el Poder Judicial.
A tal efecto, se impone analizar primeramente el marco normativo que
regula la actuación de dicho funcionario. En el ámbito de la Provincia de Córdoba, el
instituto del Defensor del Pueblo fue incorporado por la Constitución de 1987, en el art.
124, como “comisionado para la defensa de los derechos colectivos o difusos, la
supervisión sobre la eficacia en la prestación de los servicios públicos y la aplicación en la
administración de las leyes y demás disposiciones, de acuerdo con lo que determine la ley”
. Comentando este precepto, se ha sostenido que “…se trata de un órgano de tutela del
ciudadano, que actúa en las lagunas que inevitablemente existen en todo sistema avanzado
de estado de derecho. Puede en algunos casos, vigilar el cumplimiento de las leyes por
parte de las autoridades administrativas, pero el aspecto sustancial de su tarea consiste,
como lo ha revelado su funcionamiento en otros países, en la identificación y denuncia de
los abusos que la administración pública comete…” (Frías, Pedro J. y otros “ La Nueva
Constitución de Córdoba”, Marcos Lerner, Córdoba, 1988, pág. 141).
Con posterioridad, la ley reglamentaria n° 7741, en base a las pautas
constitucionales referidas, estableció sus funciones y atribuciones, que en lo pertinente se
refieren a “Defender los derechos colectivos o difusos frente a actos, hechos u omisiones de
la Administración Provincial” (art. 11 inc. 1); “Supervisar, en la Administración, la
aplicación de las leyes y demás disposiciones” (art. 11 inc. 2) ; “Supervisar la eficacia en la
prestación de los servicios públicos provinciales” (art. 11 inc. 3).
Poder Judicial de la Nación
Por otra parte, ni la Constitución Provincial ni la ley reglamentaria le reconocieron
legitimación procesal expresa; por el contrario, el art. 16 de la ley 7741 expresamente
establece que “En ningún caso podrá el Defensor del Pueblo modificar, sustituir o dejar sin
efecto decisiones administrativas, ni requerir decisiones de los Tribunales de Justicia”
(sin destacar en el texto). Cuadra remarcar que diversos proyectos legislativos fueron
presentados ante la Legislatura modificando esta disposición en aras a reconocerle
legitimación procesal –entre ellos el ingresado por expte. n° 06319/L/04 a iniciativa de las
legisladoras Ana Dressino y Nélida Luján- sin que hasta la fecha hayan tenido aprobación.
Más aún, el propio Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, tiene
dicho que “En la provincia de Córdoba, los denominados intereses difusos han sido
tutelados por el art. 53 de la Constitución, y reglamentada su operatividad mediante la Ley
7741. El art. 11 ap. 1 de la misma le acuerda al Defensor del Pueblo la defensa de tales
intereses. Empero, dicho funcionario tiene una competencia limitada a lo expresamente
facultado por la ley, careciendo de una legitimación efectiva para estar en juicio en defensa
USO OFICIAL
de los mismos” ( TSJ, “Gonzalez, Guillermo Eduardo c/ Cesar Pascual Pérez – AmparoRecurso de Apelación” Sentencia n° 50, del 21/11/1996)
De los hasta aquí expuesto se pueden extraer dos conclusiones: a) el Defensor del
Pueblo de la Provincia de Córdoba, como órgano de contralor local, tiene acotada su
competencia funcional al ámbito de los poderes públicos provinciales tanto en lo que
respecta a la materia como a los sujetos de los que provienen los actos, hechos u omisiones
que den lugar a su intervención; b) la legislación local, que se ha mantenido inalterada aún
después de la reforma de la Constitución Nacional de 1994, no le reconoce legitimación
procesal ante los tribunales de justicia.
V.- En cone xión con lo señalado en el punto “a”, la Corte Suprema de Justicia de la
Nación ha tenido oportunidad de pronunciarse en
casos análogos, donde se objetó la
legitimación de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de la Ciudad de Buenos
Aires y del Defensor del Pueblo de la Provincia de Santiago del Estero para cuestionar la
validez de actos emanados de autoridades nacionales. Así, ha expresado que, en tanto la
legislación circunscribe el ámbito de actuación de la Defensoría del Pueblo a la protección
de los derechos individuales y de la comunidad frente a hechos, actos u omisiones de la
administración pública provincial, “la promoción de acciones judiciales contra otra
provincia o el Estado Nacional, como la intentada en autos, excede su ámbito de actuación”
(Defensor del Pueblo de la Provincia de Santiago del Estero c/ Provincia de Tucumán y
otro”, Fallos: 326:663, del 11/03/2003). En igual sentido, ha entendido que un órgano de
control de la administración cuyas atribuciones derivan de la legisla tura local, que no
constituye representante de aquella ni tiene la personería legal de los particulares afectados
carece de competencia constitucional para objetar los actos de las autoridades nacionales y
eventualmente, obtener su anulación (conf. CSJN, “Defensoría del Pueblo de la Ciudad de
Buenos Aires c/ Secretaría de Comunicaciones – Resolución 2926/99”, Fallos: 329:4542,
del 31/10/2006). Lo expuesto, resulta suficiente como para confirmar el criterio sustentado
por la Juez Inferior.
VI.- No obstante lo indicado precedentemente, cuadra remarcar que del escrito de
expresión de agravios, no se advierte una crítica concreta y puntual acorde con el sentido
de la decisión de primera instancia que en este acto se ratifica. Más bien las quejas
apuntadas se centran en la operatividad del art. 43 de la Constitución Nacional como
fundamento de la legitimación invocada, más no se repara en que aún si por hipótesis se
reconociera la preeminencia de dicha norma por encima de la legislación local que
desconoce
legitimación procesal al Defensor del Pueblo de la Provincia, mal podría
extenderse aquella a un ámbito que excede su marco específico de actuación. De acuerdo a
nuestro esquema constitucional, las Provincias se dan sus propias instituciones y organizan
sus poderes sin intervención alguna del gobierno federal, pués al hacerlo, ejercen poderes
no delegados sino originarios (art. 129 de la C.N.); pero no pueden ejercer sus atribuciones
de tal manera que obste a los fines del gobierno federal, en tanto éste se mantenga en el
ámbito de sus competencias. En todo caso, si los intereses locales entrasen en pugna con los
nacionales, la representación para estar en juicio en nombre de unos y de otros compete a
las autoridades políticas respectivas, de conformidad con lo que sus leyes dispongan al
respecto, no a cualquiera de los órganos que se la atribuya (conf. CSJN, precedente citado
supra)
VII.- Por lo expuesto, corresponde confirmar la providencia apelada de fecha 29 de
julio de 2008 en todo cuanto dispone y ha sido materia de agravio. Sin costas atento no
haber mediado contradictorio en esta Alzada. ASI VOTO.
El señor Juez, doctor Abel G. Sanchez Torres, dijo:
Que por análogas razones a las invocadas por el señor Juez preopinante, doctor Luis
Roberto Rueda, vo taba en idéntico sentido;
El señor Juez, doctor don Ignacio María Vélez Funes, dijo:
I.- Comparto lo decidido en el voto precedente, en el sentido que corresponde
confirmar el proveído recurrido de fecha 29 de julio de 2008 dictado por la señora Juez
Federal N° 3 de Córdoba, en cuanto rechaza liminarmente el trámite de la acción de amparo
deducida por la actora por carecer de legitimación procesal activa para estar en juicio la
institución que ella representa en la Provincia de Córdoba.Asimismo, estimo pertinente agregar que dilucidar la cuestión relativa a la
legitimación procesal de la parte accionante, constituye un presupuesto necesario para que
exista un caso o controversia que deba ser resuelto por los Tribunales, en tanto y en cuanto
la justicia nacional no puede proceder de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos
contenciosos en que es requerida a instancia de parte (art. 2° de la Ley 27) (ver en este
sentido Fallos: 323:4098).Precisamente en el caso concreto de autos, resulta palpable que la señora Defensora
del Pueblo de la Provincia de Córdoba, señora Jessica R. Valentín, carece absolutamente de
legitimación procesal para promover esta demanda en representación de los habitantes
Poder Judicial de la Nación
sujetos al régimen previsional provincial Ley N° 8024, en los términos del artículo 124 de
la Constitución de la Provincia de Córdoba y en contra del Estado Nacional y/o Poder
Ejecutivo Nacional y subsidiariamente en contra de la Administración Nacional de la
Seguridad Social (ANSES).Digo ello, por cuanto la parte actora se ha arrogado la representación de un universo
de personas físicas indeterminadas cuya enumeración no ha sido enunciada particular e
individualmente, sino en forma general y sin alegarse en modo alguno derechos concretos
de cada uno de los supuestos involucrados en este juicio. Por el contrario, las hipotéticas
pretensiones de la totalidad de los habitantes de la Provincia de Córdoba sujetos al régimen
previsional antes mencionado, son absolutamente diferentes y con derechos concretos e
individuales que podrían ser disímiles entre ellos mismos (en similar sentido, ver mi voto
en autos “Colegio de Farmacéuticos de la Pcia. de Cba. – Secc. Bell Ville y otros c/ Estado
de la Provincia de Cba. (D.G.R.) y otros – Acción Declarativa de Certeza” (P° 145 “A” F°
89/97).USO OFICIAL
Para el correcto ejercicio de la tutela judicial efectiva, no basta la invocación
genérica de derechos individuales que supuestamente habrían sido vulnerados, sino que el
sujeto o sujetos hipotéticamente afectados y en calidad de titular de los mismos, es o son
quienes deben provocar la actuación jurisdiccional para evitar así que el Poder Judicial de
la Nación invada esferas propias de los otros poderes del Estado, alterando principios
constitucionales que hacen a la estructura de nuestra organización política como lo es la
separación de poderes. Sólo los legitimados están autorizados a promover una causa
judicial.En el caso específico de autos, es claro entonces que no se trata de la defensa de
intereses difusos o colectivos so pretexto del peligro en que se encontrarían los jubilados
“...de sufrir importantes reducciones, supresión o descuentos de sus haberes-, sino que por
el contrario la señora Defensora del Pueblo de la Provincia de Córdoba pretende la
protección y el amparo de intereses concretos, individuales y perfectamente identificables
en cada uno de los supuestamente perjudicados, arrogándose un mandato tácito en forma
genérica e indeterminada sin el consentimiento individual de todos ellos.En relación a ello, ha dicho nuestro más Alto Tribunal en la causa “Defensor del
Pueblo de la Nación – inc. dto. 1316/02 c/ E.N. – P.E.N. – dtos. 1570/01 y 1606/01 s/
amparo Ley 16.986” (D. 2080 – XXXVIII, de fecha 26 de junio de 2007), que “...Estos
derechos supraindividuales o colectivos pueden caracterizarse como aquellos que, teniendo
por titulares a una pluralidad indeterminada de persona, presentan como objeto de tutela
una pretensión general de uso o goce de un bien jurídico insusceptible de fragmentación en
cabeza de cada reclamante, desde que tienen ante todo un carácter impersonal...” (Consid.
10); “...Que, en consecuencia, queda exceptuada de la legitimación del Defensor del Pueblo
contemplada en el art. 43, segundo párrafo, de la Carta Magna la protección de los derechos
que son de carácter patrimonial, puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela
corresponde exclusivamente a cada uno de los potenciales afectados... En estos casos será
cada individuo, titular del derecho lesionado quien podrá demandar su reparación....”
(Consid. 11).Además y aún cuando pudiera entenderse que la parte actora se arrogó la
representación del Gobierno de la Provincia de Córdoba, la competencia federal originaria
habría correspondido a la Corte Suprema de Justicia de la Nación al encontrarse accionado
el Estado Nacional y/o el Poder Ejecutivo Nacional, todo ello en los términos de los
artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional, pero jamás a estos Tribunales Federales de
la ciudad de Córdoba, porque la representación legal de la Provincia de Córdoba la tiene
por imperio de la Constitución de Córdoba el Gobernador de la Provincia o la persona que
en forma especial y expresa tenga mandato otorgado para estar en juicio determinado.No se analiza en este asunto la justicia o injusticia del reclamo que pretende por la
situación de los hechos descriptos en la demanda por la pretensa accionante, pero el hecho
político que intenta la Defensora del Pueblo de la Provincia de Córdoba a favor de los
habitantes cordobeses sujetos al régimen previsional de la Ley Provincial N° 8024, no
puede producir el hecho jurídico o procesal que invoca la accionante ante estos Tribunales
Federales porque no puede ser actora en juicio por carecer de legitimación procesal. Véase
que la opinión pública cordobesa y su medio de difusión, claramente así lo han entendido,
tal como lo revela la nota “Prohibido por ley” aparecida en “La Voz del Interior” del 21 de
agosto del corriente año (página 2A).En definitiva, propugno que se confirme el decreto de fecha 29 de julio de 2008
dictado por la señora Juez Federal N° 3 de Córdoba, en cuanto entiende que no resulta de
las normas a que alude la señora Defensora del Pueblo de la Provincia de Córdoba la
legitimación procesal para cuestionar la actuación del Poder Ejecutivo Nacional, por cuanto
excede su ámbito de actuación, resultando inadmisble de tal modo el amparo articulado.II.- Por último, entiendo que las costas de esta Alzada se deben imponer en su
totalidad a la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Córdoba en virtud del principio
objetivo de la derrota y por no existir causas que aconsejen su eximición (art. 68 1ra. parte
del C.P.C.N.), toda vez que la Defensora del Pueblo y su asistencia técnica letrada a cargo
del doctor Ramón Alberto Molina (H) sabe de la falta de legitimación procesal desde el
dictado de la Ley 7741 (art. 16) y del fallo del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia
de Córdoba “González, Guillermo Eduardo c/ César Pascual Pérez – Amparo – Recurso de
Apelación” del día 21 de noviembre de 1996, por lo que incorrectamente puede pretender
insistir en esa postura equivocada. ASI VOTO.Por el resultado del Acuerdo que antecede;
SE RESUELVE:
Por Unanimidad:
I. Confirmar la providencia apelada de fecha 29 de julio de 2008 dictada por la
señora Juez titular del Juzgado Federal n° 3 en todo cuanto dispone y ha sido materia de
agravio.
Por Mayoría :
Poder Judicial de la Nación
II. Sin costas atento no haber mediado contradictorio en esta Alzada
USO OFICIAL
III. Protocolícese, hágase saber y bajen.