las negociaciones internacionales sobre cambio

Javier Rubio de Urquía*
LAS NEGOCIACIONES
INTERNACIONALES
SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO
La lucha frente al cambio climático no es un reto coyuntural a corto o medio plazo.
Dadas las características del fenómeno, su tratamiento exige una suma continuada de
esfuerzos en el tiempo. Requiere ir articulando múltiples políticas y medidas, sobre la
base del desarrollo de una estrecha cooperación internacional que permita definir una
respuesta global a un problema de escala planetaria. La evidencia más clara de que se
trata de un reto de largo recorrido que requiere de aproximaciones en fases sucesivas,
lo constituye el propio proceso de negociaciones internacionales que ha dado lugar a la
adopción de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y a su
Protocolo de Kioto. Por lo tanto, conocer este proceso facilita una mejor comprensión
de la escala temporal del problema. Pero, además, permite entender mejor el enfoque
adoptado para su resolución, los principios que lo inspiran, los objetivos marcados, las
dificultades encontradas, así como las soluciones arbitradas para superarlas y los
trabajos pendientes.
Palabras clave: política de medio ambiente, cambio climático, acuerdos multilaterales, Protocolo de Kioto.
Clasificación JEL: F01, Q51.
1.
Introducción
Si las interacciones de la actividad del ser humano en
los mecanismos que rigen la evolución del clima y sus
efectos concatenados, pueden calificarse de sumamente complejos, también cabría utilizar este calificativo
para describir el proceso de articulación del marco de
cooperación internacional necesario para abordar el
reto del cambio climático. Siendo tantas y tan relevantes
* Coordinador de Área de la Dirección General de Calidad y
Evaluación Ambiental. Ministerio de Medio Ambiente.
las implicaciones ambientales, económicas y sociales
del fenómeno y de las respuestas posibles, y tan diversas las circunstancias de las distintas regiones y países,
no debe sorprender que las negociaciones internacionales sobre cambio climático hayan sido tan difíciles en el
pasado como prometen serlo en el futuro. Tampoco deben extrañar las oscilaciones y demoras del proceso si
se toma en consideración que las incertidumbres intrínsecas del fenómeno, reflejadas en la negociación en forma de dudas sobre los riesgos y costes en juego, también son percibidas de manera muy distinta por cada
una de las partes implicadas. Consecuentemente, el
que la comunidad internacional haya tardado más de
PROTOCOLO DE KIOTO
Mayo 2005. N.º 822
ICE
13
JAVIER RUBIO DE URQUÍA
30 años en poner en marcha medidas para iniciar la lucha frente al cambio climático y que, aún hoy en día el
consenso sobre las mismas no sea todo lo amplio que
se necesita, sólo puede poner de manifiesto la complejidad del problema y de las negociaciones tendentes a su
resolución.
Cuando la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Medio Ambiente Humano, celebrada en Estocolmo en
1972, tomó nota de las alertas procedentes del ámbito
científico sobre la incidencia de la actividad humana en
la dinámica del clima, arrancó un proceso de negociación cuya materialización más práctica no ha entrado en
vigor hasta el pasado 16 de febrero. En estos 33 años,
el debate internacional ha avanzado lenta pero inexorablemente en numerosos foros con la participación de
multitud de científicos, expertos, diplomáticos y políticos, así como de múltiples entidades públicas y privadas. Ciñéndonos exclusivamente a las reuniones oficiales de negociación que han tenido lugar desde que la
Asamblea General de Naciones Unidas inició, en 1990,
el proceso para la elaboración de una convención sobre
cambio climático, y sin contar con las reuniones de foros
científicos ni la pléyade de encuentros monográficos dedicados a esta materia, sólo en los últimos 15 años se
han celebrado 11 sesiones del Comité de Negociación
Intergubernamental; ocho sesiones del Grupo Especial
del Mandato de Berlín; diez Conferencias de las Partes
y 21 sesiones de sus Órganos Subsidiarios. Fruto de
este esfuerzo han surgido nuevas instituciones, se han
adoptado dos tratados multilaterales y un complejo entramado de decisiones y directrices. Paralelamente, a
escala regional y nacional, se ha desarrollado un notable acervo legislativo, acompañado de un número no
menor de programas, planes y medidas, que, junto a
nuevos órganos e instrumentos han ido diseñándose
para ir aplicando las más de 130 Decisiones adoptadas
hasta la fecha, por la Conferencia de las Partes de la
Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio
Climático (CMNUCC). Además, al hilo de este mismo
proceso, las iniciativas no gubernamentales también se
han multiplicado exponencialmente pues, una materia
14
ICE
PROTOCOLO DE KIOTO
Mayo 2005. N.º 822
que, en principio sólo parecía interesar a científicos y
expertos, ha ido ganando posiciones entre las demandas sociales, mayor espacio en los medios de comunicación y ocupando lugares cada vez más destacados
en las agendas de los sectores económicos y en los programas de los partidos políticos.
A tenor de lo expuesto y dada la extensión, riqueza e
intensidad de las negociaciones internacionales sobre
cambio climático, en un ejercicio de síntesis trataremos
de identificar sus principales hitos y resultados. Pero
previamente debemos hacer una referencia a las fuerzas que han posibilitado un proceso de semejante magnitud y al marco en el que se ha desarrollado.
2.
El marco de las negociaciones internacionales
sobre cambio climático
Sin duda alguna, el conocimiento científico ha operado como el gran catalizador del proceso y sigue siéndolo tal y como veremos más adelante, pero no es el único. Aunque de manera menos permanente o continuada, la voluntad política también ha jugado un papel
indispensable, particularmente cuando, por el devenir
del proceso, la lucha frente al cambio climático pasó a
convertirse primero en un referente de la política internacional y más tarde, en uno de sus objetivos estratégicos. Junto a estas dos fuerzas principales, habría que
añadir aportaciones fundamentales de las organizaciones no gubernamentales y de los medios de comunicación, sin olvidar las de aquellos sectores económicos
cuyos intereses coinciden con la mitigación del calentamiento global y cuya relevancia es cada vez mayor. Por
último, tampoco podemos dejar de mencionar que, en
todos los estamentos citados, también existen, en mayor o menor medida, posiciones renuentes, cuando no
directamente contrarias al proceso que evidentemente
han condicionado su devenir.
Otro de los factores que ha influido en las negociaciones es el marco en el que se han producido. El que este
proceso tenga lugar bajo los auspicios de Naciones Unidas y conforme el modelo ya acuñado para negociacio-
LAS NEGOCIACIONES INTERNACIONALES SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO
nes medioambientales, conlleva que las reglas de funcionamiento otorguen singular importancia al consenso
y a la participación. Sin menoscabo de las ventajas que
esta fórmula pueda tener, es obvio que alcanzar acuerdos por consenso entre tan elevado y diverso número
de países1, en los que no sólo participan los representantes gubernamentales, sino también organizaciones
no gubernamentales y otras muchas entidades públicas
y privadas, es cuando menos complejo. Además el que
la diversidad de materias objeto de negociación obligue
a debatir simultáneamente en varios foros requiriendo la
presencia de especialistas en cada uno de ellos, no sólo
tiene implicaciones organizativas y logísticas, sino que
añade un plus de dificultad, especialmente para aquellos países con menos recursos.
La conjunción de todos estos elementos ha propiciado un proceso largo y tortuoso en el que ha sido preciso
ir salvando infinidad de escollos, con buenas dosis de
tenacidad e imaginación. Conforme la influencia de
unas u otras fuerzas ha ido siendo mayor o menor, la
negociación ha ido discurriendo por numerosas fases
que, esquemáticamente, podríamos agrupar en las siguientes etapas: reconocimiento del problema; defini-
1
Si bien la representación de cada país es a título individual, a
efectos de las negociaciones de cambio climático estos se agrupan
conforme sus intereses, siendo los principales grupos representados los
siguientes:
— Grupo de los 77 más China. Comprende a los países en desarrollo
existiendo en su seno subgrupos ya sea conforme criterios geográficos
(por ejemplo, países africanos o pequeños Estados insulares) o de tipo
más bien económico (por ejemplo, países menos desarrollados o
productores de petróleo).
— Unión Europea. Comprende los Estados miembros de la UE suele
contar con la adhesión de los países candidatos. Hasta la fecha de la
ampliación, los países candidatos estaban inscritos en el denominado
Grupo Central 11.
— Grupo Paraguas. Integra a la mayor parte de los países
desarrollados no pertenecientes a la UE; EE UU, Canadá, Japón,
Australia, Nueva Zelanda, Noruega e Islandia, así como Rusia y
Ucrania. Aunque el grupo se mantiene la divergencia de las opiniones
de sus miembros puede llegar a ser importante.
— Grupo de Integridad Ambiental: Comprende a Suiza, México, Perú y
Liechtenstein.
— Grupo de Asia Central el Caucaso y Moldavia: Es el más reciente y
comprende repúblicas de la ex Unión Soviética que no se sentían
representadas en ningún otro grupo.
ción del marco para su tratamiento; revisión de los compromisos; concreción de las reglas e inicio de la acción.
3.
Primera etapa (1972-1989):
Reconocimiento del problema
Hasta que la comunidad internacional acordó la necesidad de diseñar un marco de cooperación para abordar
el reto del cambio climático, transcurrieron casi dos décadas de estudios, análisis y debates, en torno a la existencia o no, de bases científicas de las preocupaciones
relativas a este fenómeno.
El punto de partida de esta primera fase cabría situarlo en las conclusiones de la Conferencia de Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente Humano celebrada en
Estocolmo en 1972. Tomando nota de las alertas procedentes del mundo científico, la Conferencia decide recomendar a la Organización Mundial de Meteorología
(OMM) que, en cooperación con el Consejo Internacional de la Ciencia (CIC) emprendiese las actividades necesarias para mejorar la comprensión de las causas naturales y artificiales de un posible cambio climático.
También fruto de esta Conferencia será la creación, ese
mismo año, del Programa de Naciones Unidas para el
Medio Ambiente (PNUMA), que pasaría a jugar un papel
muy destacado en la lucha frente al cambio climático.
Saber hasta qué punto la interferencia de la acción
humana en la evolución natural del clima debía ser motivo de preocupación, pasó a ser objeto de un prolongado
e intenso debate esencialmente científico, pero en absoluto exento de influencias económicas y políticas.
Que el análisis afectase a materia tan estratégica como
los combustibles fósiles y que su arranque institucional
coincidiese en el tiempo con la primera crisis del petróleo, explica por sí mismo el interés y la preocupación
que este nuevo problema ambiental generó en ámbitos
ajenos a la ciencia del clima.
Durante estos años se sucedieron múltiples foros en
los que, a medida que se apuntaban pruebas que evidenciaban los efectos de los gases procedentes de la
quema de combustibles fósiles en la dinámica climática,
PROTOCOLO DE KIOTO
Mayo 2005. N.º 822
ICE
15
JAVIER RUBIO DE URQUÍA
afloraban paralelamente datos e informes que, cuando
no negaban las evidencias, subrayaban sus inconsistencias e incertidumbres. La primer Conferencia Mundial sobre el Clima, celebrada en Ginebra en 1979, de la
que nació el Programa Mundial del Clima, sirvió para impulsar y encauzar las investigaciones, pero no pudo evitar que las enormes discrepancias subsistiesen. En
1985, en otra Conferencia auspiciada por el PNUMA y la
OMM, para evaluar el papel desempeñado por el dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero en
las variaciones del clima, se concluyó que «como resultado del incremento de los gases de efecto invernadero
ahora se piensa que en la primera mitad del siglo XXI
podría darse un incremento medio de la temperatura
global mayor que cualquier otro en la historia de la humanidad». Así, lentamente fueron acumulándose indicios de los posibles efectos de las emisiones antropogénicas. Ello llevaría en 1987, a que la Comisión Mundial
de Medio Ambiente y Desarrollo subrayase, en su informe titulado «Nuestro futuro común», la necesidad de iniciar negociaciones para un tratado multilateral sobre el
clima. También recomendaba investigar los orígenes y
efectos del cambio climático, vigilar científicamente su
evolución y establecer políticas internacionales para la
reducción de las emisiones a la atmósfera de los gases
de efecto invernadero.
No obstante, como quiera que los informes contrapuestos se multiplicaban, en 1988 la OMM y el PNUMA
decidieron crear el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático, más conocido por sus siglas en inglés IPCC, como Agencia especializada de
Naciones Unidas. Su existencia estaba justificada por la
necesidad de disponer de una valoración científica, objetiva, equilibrada e internacionalmente coordinada,
para el mejor conocimiento de la incidencia de los gases
de efecto invernadero en el clima terrestre y los impactos de sus posibles alteraciones. Con el paso de los
años, se ha hecho patente que la creación de este Grupo fue una decisión sumamente acertada pues la labor
desarrollada por el IPCC ha sido crucial para el proceso
de lucha frente al cambio climático.
16
ICE
PROTOCOLO DE KIOTO
Mayo 2005. N.º 822
El Grupo de Expertos no realiza nuevas investigaciones, ni controla los datos relacionados con el clima. Su
función es evaluar sobre una base exhaustiva, objetiva,
abierta y transparente, la información científica, técnica
y socioeconómica sobre el cambio climático que se difunde a nivel mundial en publicaciones diversas refrendadas por otros expertos en la materia así como las
prácticas tradicionales. Los informes del IPCC tratan de
ofrecer una posición equilibrada entre los distintos puntos de vista y las políticas correspondientes, pero no recomiendan ni prescriben políticas específicas. Hasta la
fecha, el IPCC además de diversos informes especiales, documentos técnicos y guías metodológicas ha publicado tres Informes de Evaluación en los que se reflejan los conocimientos más avanzados en la materia.
Estos Informes constituyen la aportación más relevante
del Grupo de Expertos y han tenido una influencia notoria en el proceso de negociación internacional. El primero, publicado en 1990, propició la decisión de los gobiernos de elaborar un convenio internacional, el segundo,
adoptado en 1995 y publicado en 1996 facilitó la negociación del Protocolo de Kioto y el tercero, concluido en
el año 2001, supuso un importante acicate para alcanzar el Acuerdo Político de Bonn y los Acuerdos de Marrakech sobre las reglas de aplicación del Protocolo.
Con estos impulsos primordialmente científicos, el
fenómeno del cambio climático, de por sí tan intangible
y aparentemente lejano, fue ganando atención entre
los gobiernos que comenzaron a percibirlo como un
problema mucho más real y próximo. Por ello, a raíz
del Primer Informe de Evaluación del IPCC, que confirmaba la existencia de bases científicas de las preocupaciones relativas al cambio climático, La Asamblea
General de Naciones Unidas, que ya se había ocupado
de esta cuestión en varias ocasiones, adoptó, en 1990,
la resolución 45/212 en la que, tras reiterar su reconocimiento de que los cambios climáticos constituyen una
preocupación común de la humanidad, decide establecer un único proceso de negociaciones intergubernamentales bajo los auspicios de la Asamblea General. A
tal efecto decide constituir un Comité Interguberna-
LAS NEGOCIACIONES INTERNACIONALES SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO
mental de Negociación (CIG), con el mandato de que
prepare una convención general eficaz sobre los cambios climáticos.
4.
Segunda etapa (1990-1994): Definición del marco
Ciertamente, el paso dado por la Asamblea General
adoptando la citada Resolución supuso un hito de cara
a afrontar el cambio climático, ya que inclinó la balanza
a favor de la acción frente a aquéllos que aún consideraban infundadas las preocupaciones. Sin embargo, ni todas las dudas habían quedado resueltas ni todas las resistencias superadas. De hecho, se habría una nueva y
difícil etapa en la que, junto a las incertidumbres científicas persistentes, se sumarían otras no menos complejas de naturaleza jurídica, económica y política. Por ello,
resulta sorprendente que, tan sólo en un plazo de dos
años, el Comité Intergubernamental fuese capaz de
cumplir el mandato que se le había encomendado. Verdad es que algunas tareas preparatorias ya habían tenido lugar y que en la Resolución 45/212 se instaba a que
los trabajos concluyesen antes de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
(CNUMAD) prevista para 1992. Pero teniendo en cuenta la dificultad del encargo y la participación de más de
150 países en las negociaciones del Comité, no deja de
tener mérito que en cinco sesiones sus miembros fuesen capaces de redactar y acordar lo que hoy conocemos como Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC). No obstante, si tenemos en cuenta que la misma comunidad internacional
había tardado casi 20 años en reconocer la existencia
del problema, es comprensible que existan también
quienes consideren que acordar el marco jurídico para
su tratamiento, en algo menos de dos años, fuese más
que meritorio, precipitado.
En todo caso, la Convención fue adoptada en Nueva
York el 9 de mayo de 1992 y quedó abierta a la firma, tal
y como la Asamblea había solicitado en la Cumbre de
Río de 1992 donde 155 países la suscribieron. Entró en
vigor el 21 de marzo de 1994 y ha sido ratificada por 189
Estados y una Organización de Integración Económica
Regional, la Comunidad Europea. De esta forma se
configura como uno de los tratados internacionales que
ha recibido mayor apoyo.
Como su nombre indica, la Convención pretende ser
un marco de actuación y, a tal efecto, sus 26 artículos y
dos anexos persiguen fijar el enfoque que ha de guiar
las acciones. Enfoque que, conforme ya se aprecia en
los considerándos, tiene un carácter global en cuanto a
escala y ámbito de cooperación, y es omnímodo respecto de las facetas o vertientes del problema que aspira a
cubrir. Esquemáticamente cabría resumir que para
orientar conceptualmente este enfoque la Convención
fija un objetivo, determina unos principios y establece
compromisos, y para prever su desarrollo, contempla
fórmulas de revisión de las obligaciones e instrumentos
financieros e institucionales, entre los que destaca la
Conferencia de las Partes (COP) como máximo órgano
de gobierno.
De todos estos elementos y haciendo un ejercicio
de síntesis, los que mayor relevancia han tenido y tienen en la negociación internacional son, enfoque
aparte, el objetivo, los principios y los compromisos
de reducción de emisiones. El llamado objetivo último
de la Convención, extensible a todo instrumento jurídico conexo que adopte la COP, es «lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema
climático. Este nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten
naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir
que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible». Como se puede observar, por tratarse de un
objetivo expresado en términos cualitativos, la ausencia de metas cuantitativas ha sido la causa de muchas
de las divergencias y el fundamento de gran parte de
los debates. Por otro lado, la requerida conciliación de
intereses entre los objetivos estrictamente ambientales y los socioeconómicos, también constituye otra
PROTOCOLO DE KIOTO
Mayo 2005. N.º 822
ICE
17
JAVIER RUBIO DE URQUÍA
fuente de conflicto a la hora de determinar plazos, políticas y medidas.
En cuanto a los principios, los que mayor peso tienen
en la negociación internacional son el de la equidad y
el de responsabilidades comunes pero diferenciadas,
ambos estrechamente ligados. El reconocimiento de
que si bien todos los países son responsables del problema, unos, los más desarrollados, lo son más que
otros, unido a la necesaria equidad en el reparto de esfuerzos, no sólo ha inspirado y orientado el enfoque
global de la acción, sino que se ha visto materializado
en la Convención en la definición de compromisos distintos para unos y otros grupos de países. Lógicamente, delimitar hasta donde llegan las responsabilidades
y cuando se quiebra la equidad, también da lugar a posicionamientos tan dispares como percepciones y circunstancias diferentes caben en el mundo. Consecuentemente, la negociación en torno al tercero de los
elementos señalados, los compromisos de reducción
de emisiones, hubo de ser necesariamente compleja
ya que en ella convergen todos los demás factores.
Tanto es así, que si bien en la Convención, en su artículo 4.2 (a) y (b) se fija un compromiso de reducción
para los países desarrollados, consistente en que las
emisiones de los mismos se redujesen en el año 2000
a niveles de 1990, también, en su artículo 4.2 (d) se establecía un procedimiento y un mandato para que la
COP en su primera sesión examinase si dicho compromiso era adecuado. Precisamente, como veremos a
continuación, este examen daría lugar no sólo a unos
nuevos compromisos sino a un nuevo tratado.
Así pues, ya sea por no disponer de tiempo suficiente
para elaborar un instrumento más preciso, o debido a
que dadas las circunstancias, las posibilidades de consenso, el enfoque multifacético escogido y el grado de
conocimiento existente no permitieron avanzar más, lo
cierto es que la negociación en el Comité Intergubernamental produjo como resultado un marco para la acción,
lo cual no es poco, pero esencialmente para una acción
futura que previamente requería ser concretada con
más detalle.
18
ICE
PROTOCOLO DE KIOTO
Mayo 2005. N.º 822
5.
Tercera etapa (1995-1997):
Revisión de los compromisos
Tras la adopción de la Convención en 1992, el Comité
Intergubernamental volvió a reunirse en otras seis ocasiones, hasta febrero de 1995, para adelantar los trabajos previos a la celebración de la primera Conferencia
de las Partes. En este período, las negociaciones cubrieron un amplio abanico de asuntos entre los que cabría mencionar los instrumentos financieros, tanto para
asegurar la operatividad de los órganos de la Convención, especialmente de su Secretaría, como para ayudar a los países en desarrollo a cumplir sus obligaciones, aspecto este que también ha ocupado siempre un
lugar destacado en las negociaciones. Otras cuestiones
abordadas por el Comité, no por más técnicas menos
relevantes, se referían a las metodologías para medir
las emisiones de las distintas fuentes y las captaciones
por los sumideros, materias éstas que suscitarían importantes debates a lo largo del proceso. Alguno de estos temas fue objeto de mayor concreción en las seis
sesiones celebradas, pero, en términos generales, sobre la mayoría de ellos no se habían registrado grandes
avances cuando el Comité concluyó sus trabajos para
dar paso a la primera Conferencia de las Partes de la
Convención Marco (COP1).
Cuando la COP, tras la entrada en vigor de la Convención, se reunió por vez primera en Berlín el 28 de marzo
de 1995, entre los puntos de su agenda, además de las
cuestiones institucionales y organizativas, el más importante era el relativo al cumplimiento de lo previsto en la
Convención en su art. 4.2 (d) sobre la revisión de los
compromisos de reducción de emisiones para determinar si eran o no adecuados. El resultado de la intensa
negociación que tuvo lugar se vio plasmado en la primera Decisión adoptada por la COP (Decisión 1/CP.1), en
la que, tras concluir que los compromisos recogidos en
el artículo 4.2 (a) y (b) de la Convención no eran adecuados, las Partes acordaban iniciar un proceso que
permitiese emprender la acción oportuna para el período posterior al año 2000, que incluyese el reforzamiento
LAS NEGOCIACIONES INTERNACIONALES SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO
de los compromisos contemplados en el mencionado
artículo 4, mediante la adopción de un Protocolo u otro
instrumento jurídico. En la Decisión también se especificaban los criterios que deberían guiar el proceso, sus
objetivos prioritarios, sus limitaciones, las fuentes y consideraciones que deberían tenerse en cuenta, el órgano
que debería llevarlo a cabo y la fecha para la conclusión
de sus trabajos que se decidió fuese el año 1997, a fin
de que los resultados pudiesen ser adoptados en la tercera Conferencia de las Partes.
Como objetivos prioritarios del proceso para reforzar
los compromisos concernientes a países desarrollados,
la Decisión fija los siguientes: elaborar políticas y medidas y establecer objetivos cuantificados de limitación y
reducción de gases de efecto invernadero para períodos concretos tales como 2005, 2010 y 2020 tomando
en consideración una serie de requisitos. Además prohíbe expresamente introducir nuevos compromisos para
los países en vías de desarrollo, respecto de los ya contemplados en la Convención, aunque si permite que se
reafirmen estos últimos.
Conforme lo dispuesto en esta Decisión, que pasaría a
ser conocida como el Mandato de Berlín, cuatro meses
después de concluir la COP1, el 21 de agosto de 1995 se
reunió en sesión constitutiva el denominado Grupo Especial del Mandato de Berlín (GEMB), de composición
abierta a todas las Partes de la Convención. Sus trabajos
se desarrollarían durante dos años y darían como resultado el Protocolo de Kioto adoptado en la COP3 en 1997.
Como señaló el Presidente del Grupo en la primera sesión, el inicio de las actividades del grupo abría una nueva etapa en la vida de la Convención que debía consolidar todo el trabajo realizado en el pasado. Casualmente,
el inicio de esta nueva etapa coincidió con la Presidencia
española de la UE, hecho que volvería a repetirse años
más tarde, en otra fase crucial del proceso, cuando la Comunidad Europea y sus Estados miembros adoptaron la
decisión de ratificar el Protocolo de Kioto.
A lo largo de las ocho reuniones que celebró el
GEMB, en las que se debatieron un vasto elenco de temas, la negociación sufrió una importante reorientación
que marcaría el carácter del Protocolo de Kioto. Partiendo de la idea inicial plasmada en la Decisión, de que el
fortalecimiento de los compromisos debía efectuarse
mediante el establecimiento de políticas y medidas y la
cuantificación temporal de obligaciones de reducción de
emisiones, se llegó a un esquema en el que, si bien si se
fijaron compromisos cuantificados vinculantes, las políticas y medidas quedaron, en gran medida, sustituidas
por instrumentos de mercado tendentes a flexibilizar y
hacer más viables el cumplimiento de los objetivos de
reducción acordados.
Tomando, como posiciones de partida, las defendidas
inicialmente por la Unión Europea y el Grupo liderado por
EE UU, lo cual supone un ejercicio de simplificación,
mientras los primeros eran partidarios de una doble aproximación; políticas y medidas comunes y obligatorias y
reducciones cuantificadas ambiciosas, los segundos defendían objetivos no vinculantes referidos a promedios,
medidas de carácter sólo indicativo y elementos de flexibilidad que, posteriormente, se verían traducidos a los
mecanismos flexibles que contempla el Protocolo. Por lo
tanto, sintéticamente cabría afirmar que la vía de solución alcanzada recogía parte de las aspiraciones de cada
grupo. Por una parte, los objetivos de reducción serían
vinculantes y relativamente ambiciosos dadas las circunstancias y, por otra, las políticas y medidas consensuadas sólo tendrían un carácter indicativo y se incorporarían una serie de mecanismos flexibles que facilitarían
los esfuerzos de reducción. Como cabe desprenderse,
llegar a este punto de equilibrio consumió un notable esfuerzo, requirió el análisis de múltiples propuestas alternativas y buenas dosis de creatividad fruto de las cuales
nacerían, o se trasladarían a este ámbito, ideas tales
como el comercio de derechos de emisión, el ahorro o
banking de los mismos o la generación de derechos a
través de proyectos de inversión. Ideas todas ellas que
hoy en día están siendo aplicadas y que, en aquél entonces, para aquellos no directamente involucrados en el
proceso, sólo formaban parte de un debate más bien teórico en torno a un fenómeno extraño y lejano como el
cambio climático.
PROTOCOLO DE KIOTO
Mayo 2005. N.º 822
ICE
19
JAVIER RUBIO DE URQUÍA
Como hemos mencionado, el trabajo del GEMB fructificó en lo que hoy conocemos como el Protocolo de Kioto cuya adopción tuvo lugar en la COP3, celebrada del 1
al 11 de diciembre de 1997 en la ciudad japonesa que le
dio nombre, tras un último y maratoniano tramo de negociación.
Concluida esta etapa y dotada ya la Convención de
un Protocolo para afrontar un primer período de compromiso de reducción de emisiones, fijado en el quinquenio 2008-2012, cabría pensar que al igual que sucediera con la Convención, este nuevo tratado entraría en
vigor al poco tiempo, pero la naturaleza del Protocolo,
las exigencias fijadas en el mismo para su entrada en vigor y el devenir de los acontecimientos políticos motivarían que ello no tuviese lugar hasta ocho años después.
6.
Cuarta etapa (1998-2001):
Concreción de las reglas
Si bien el Protocolo era ciertamente un tratado bastante más concreto que la Convención, no obstante importantes elementos del mismo carecían del detalle suficiente como para poder evaluar en toda su extensión
sus consecuencias. Por ello y dada las implicaciones
ambientales, económicas y sociales en juego, los países desarrollados, es decir, los que tenían asignados
compromisos cuantificados de reducción de emisiones,
consideraban que el Protocolo sólo podría ser sometido
a ratificación por sus respectivos parlamentos cuando
se hubiesen acordado las correspondientes reglas de
aplicación de algunas disposiciones esenciales. Éste
era el caso por ejemplo del régimen de cumplimiento, la
contabilización de sumideros, las condiciones para el
funcionamiento de los mecanismos de flexibilidad o las
fuentes de financiación y las entidades financieras, entre otros.
Consecuentemente, tan pronto concluyó la COP3, las
Partes iniciaron una nueva ronda de negociaciones, si
cabe aún más compleja que las anteriores, pues en la
medida que había que afinar la interpretación práctica
de las disposiciones del Protocolo, el margen de manio-
20
ICE
PROTOCOLO DE KIOTO
Mayo 2005. N.º 822
bra se estrechaba y las divergencias se veían agudizadas. A la par, dificultades cuya solución había sido
aplazada para no impedir la adopción de la Convención
o del Protocolo, aflorarían de nuevo y cuestiones que se
creían superadas se verían reabiertas.
Para afrontar lo que se conoce como la negociación
de las reglas de aplicación del Protocolo, las Partes
adoptaron en su cuarta Conferencia, celebrada en 1998
el denominado Plan de Acción de Buenos Aires, por ser
esa la ciudad donde tuvo lugar. El Plan consistía básicamente en una relación de los asuntos que requerían ser
acordados. Para cumplirlo, las Partes se dieron de plazo
dos años, al objeto de que las reglas pudiesen ser adoptadas en la sexta Conferencia. Lo que no estaba previsto en el Plan era que determinados acontecimientos políticos no sólo retrasasen el proceso sino que casi lo hiciesen descarrilar.
Las profundas diferencias de criterio entre los diversos grupos de negociación sobre el nivel de flexibilidad
de que deberían disponer los países para el cumplimiento de sus compromisos, la forma de contabilizar los
sumideros, o el grado de rigor del régimen sancionador
y el que tuviese o no carácter vinculante, junto a las exigencias de los países en desarrollo en materia financiera, impidieron llegar a un acuerdo en la fecha prevista.
Simultáneamente, el que los plazos del Protocolo fuesen aproximándose sin que hubiese un horizonte claro
de su fecha de entrada en vigor, unido a las nuevas alertas procedentes de la comunidad científica que reiteraban la gravedad del fenómeno y que serían refrendadas
por el tercer Informe de Evaluación del IPCC publicado
en el 2001, elevó el nivel del debate en las agendas políticas y acrecentó la sensibilización en la sociedad civil.
En este estado de cosas se llegó a la COP6 celebrada
en La Haya, en noviembre del 2000, y como cabía predecir, tuvo que ser interrumpida tras agotar hasta la última hora de sus sesiones, en medio de una profunda
sensación colectiva de fracaso acompañada de un no
menor grado de crispación política. De hecho lo único
que se pudo acordar fue el aplazamiento de la reanudación de las sesiones hasta julio de 2001 a fin de que los
LAS NEGOCIACIONES INTERNACIONALES SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO
países tuviesen más tiempo para reflexionar y aproximar posiciones.
Pero a los pocos meses, con la llegada de la Administración Bush a la Casa Blanca, la decisión de la nueva
Presidencia de rechazar el Protocolo de Kioto vendría a
dar un nuevo giro a todo el proceso. La decisión no suponía únicamente el anuncio de que EE UU no ratificaría el
Protocolo por considerarlo incompatible con sus intereses, lo cual por otra parte sólo hubiese confirmado lo que
el Senado ya había avanzado tiempo atrás por inmensa
mayoría, sino que tenía un alcance mucho mayor. Lo que
se planteaba explícita e implícitamente era la inutilidad
del Protocolo como instrumento para abordar el problema, pues se estimaba que la relación coste beneficio de
su aplicación no estaba justificada, la falta de equidad de
algunos principios de la Convención, en tanto que permitían que algunos países en desarrollo con emisiones globales importantes no tuviesen la obligación de asumir reducciones cuantificadas y, aún más, la dudosa base científica sobre la existencia del problema. En suma, la
decisión adoptada por la nueva Administración estadounidense suponía un replanteamiento de todo el proceso.
Pero un replanteamiento efectuado además por un país
cuya capacidad de influencia es evidente y que, por ser el
principal emisor de gases de efecto invernadero, no sólo
podía comprometer el logro del objetivo último de la Convención, sino también la propia entrada en vigor del Protocolo dadas las previsiones contenidas en el mismo al
respecto. Efectivamente, conforme lo dispuesto en su artículo 25, la entrada en vigor del Protocolo está sujeta al
cumplimiento de una doble condición; lo han de ratificar
no menos de 55 Partes en la Convención entre las que
se cuenten Partes con compromisos cuantificados de reducción, cuyas emisiones totales representen por lo menos el 55 por 100 del total de las emisiones de dióxido de
carbono de dichas Partes. Por lo tanto, considerando que
a estos efectos las emisiones de EE UU suman un 36
por 100 del total y las de la Federación Rusa un 17,4
por 100, resulta que, para que el Protocolo pudiese entrar
en vigor, era imprescindible que, al menos, uno de estos
dos países lo ratificase.
Lógicamente, la decisión de EE UU produjo una amplia reacción a escala internacional mezcla de rechazo y
temor, pero también tuvo un efecto positivo en tanto que
elevó el problema del cambio climático al máximo nivel
en las agendas políticas y le otorgó una notoriedad pública que no había tenido hasta la fecha. A los pocos
días, este caudal de reacciones encontró en la Unión
Europea su principal valedor y generó una contraofensiva diplomática de una consistencia poco frecuente en la
política exterior de la Unión. De hecho, el Protocolo de
Kioto pasaría a tener una nueva dimensión, configurándose como un icono de la acción multilateral frente a enfoques unilaterales de la política internacional. Este valor añadido del Protocolo y la capacidad de este Tratado
para convocar la acción común en la UE, resultaría ser
más adelante un factor clave en el impulso de las iniciativas intracomunitarias en materia de cambio climático.
Aunque otras muchas Partes en la Convención también reaccionaron en contra de la decisión de la Administración Bush, la que asumió el liderazgo y la responsabilidad de superar la crisis fue la UE. A tal efecto, sus
primeras iniciativas tuvieron como finalidad intentar que
EE UU se replantease su decisión, pero a la vista de
que ello era imposible, la UE optó por una estrategia
tendente a evitar que el ejemplo cundiese y que el Protocolo descarriase definitivamente. Amén de la difusión
de informes para rebatir los argumentos esgrimidos por
EE UU, a lo largo del primer semestre del 2001 la UE,
bajo presidencia sueca, desarrolló una intensa acción
política y diplomática para asegurar que el resto de los
principales países desarrollados se mantuviesen fieles
al Protocolo. Uno de los principales hitos de este esfuerzo lo constituyó la Cumbre Trasatlántica, celebrada en
Gotemburgo en junio, en la que además de constatar la
brecha existente entre la UE y EE UU, en esta materia,
se alcanzaron dos acuerdos importantes; en primer lugar que EE UU no dificultaría las negociaciones para
concluir los trabajos del Plan de Acción de Buenos Aires
y en segundo lugar, que se constituiría un Grupo Bilateral de Alto Nivel para explorar formulas de colaboración
a fin de avanzar en el proceso de lucha frente al cambio
PROTOCOLO DE KIOTO
Mayo 2005. N.º 822
ICE
21
JAVIER RUBIO DE URQUÍA
climático. Ambos acuerdos fueron cumplidos si bien en
lo concerniente al Grupo Bilateral, que como tal se reunió por primera vez en abril de 2002 bajo Presidencia
española de la UE, sus actividades se fueron difuminando en foros fundamentalmente técnicos e informales.
A la luz de estos acuerdos y con la vista puesta en
la reanudación de la COP6, el Consejo Europeo de
Gotemburgo, aparte de reafirmar su compromiso con
el Protocolo de Kioto y de recabar el apoyo del resto
de las Partes en la Convención, se fijó un objetivo político para que la Comunidad y sus Estados miembros
ratificasen el Protocolo. Concretamente se estipuló
que la ratificación debería efectuarse en tiempo suficiente para que el Protocolo pudiese entrar en vigor
antes de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible
de Johannesburgo, prevista para septiembre de 2002,
lo que implicaba que debería efectuarse a más tardar
el 1 de junio de dicho año.
En este contexto y con esta firme convicción, la UE
afrontó la reanudación de las sesiones de la COP6
que se iniciaron el 16 de julio en Bonn. Evidentemente
al haber asumido el liderazgo en la defensa del Protocolo, a la UE también le correspondió jugar el difícil
papel de garante de la conclusión de los trabajos del
Plan de Acción de Buenos Aires. Este hecho explica
la flexibilidad, no siempre bien comprendida, de la que
tuvo que hacer gala en aquellas negociaciones. Pues
si bien es cierto que el resto de las Partes pro Kioto
también asumieron su cuota parte de responsabilidad,
no lo es menos que el fuerte compromiso asumido por
la UE y el plazo que se había otorgado para ratificar el
Protocolo, también fue aprovechado por estas Partes
para obtener concesiones que, en La Haya, se les habían negado.
Así pues, justo es reconocerlo, la labor de los negociadores de la UE, de su Presidencia belga, de la Comisión y de los otros dos Estados miembros de la troika, España y Dinamarca, no resultó particularmente
sencilla. En este sentido, al igual que sucediera en
etapas anteriores del proceso, en las que la actuación
de la Presidencia del CIG o del GEMB, entre las que
22
ICE
PROTOCOLO DE KIOTO
Mayo 2005. N.º 822
destaca la desempeñada por el Embajador Estrada,
fue crucial, también en esta ocasión, el trabajo desempeñado por el Presidente de la COP6, el Ministro
de Medio Ambiente de Países Bajos, Jan Pronk, resultaría esencial.
Precisamente el enfoque escogido por la Presidencia para resolver las cuestiones pendientes resultaría
fundamental para lograr el acuerdo. Así, en vez de intentar resolver al unísono las divergencias políticas y
jurídicas, se centró en las primeras y concretamente en
un reducido paquete que constituía el núcleo de las
mismas. Con este planteamiento, y no poca tenacidad,
se consiguió que todas las Partes, salvo EE UU y Australia, alcanzasen en la última noche, un consenso político sobre los aspectos esenciales del Plan de Acción
de Buenos Aires que sería conocido como el Acuerdo
Político de Bonn. Como cabía esperar, este acuerdo
fue recibido con notable entusiasmo; se había salvado
el Protocolo, había triunfado la acción multilateral y los
signatarios del acuerdo reconocían que, los elementos
contenidos en el mismo, abrían la vía para que el Protocolo pudiese ser ratificado. Ciertamente, dado el panorama del proceso en los meses previos, no se podía
pedir más.
Cerrada pues la negociación política, el 29 de octubre de 2001 volvió a reunirse la Conferencia de las Partes en su 7.ª sesión en Marrakech a fin de trasladar a
textos jurídicos el Acuerdo de Bonn. Aunque algo más
sosegada que la COP6, esta Conferencia también demandó un importante esfuerzo de negociación de sus
participantes y no poco empuje de la UE. Hasta lograr
el consenso necesario para aprobar las 23 Decisiones
que conforman lo que se conoce como Reglas de Marrakech, también fue preciso salvar algunos escollos,
evitar reinterpretaciones del Acuerdo de Bonn y como
no, efectuar alguna nueva concesión. El resultado son
más de 200 páginas de reglas técnico jurídicas que
permiten una interpretación común del Protocolo y que
una vez entrado en vigor éste, habrán de ser formalmente aprobadas en la primera Conferencia de las
Partes del Protocolo.
LAS NEGOCIACIONES INTERNACIONALES SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO
7.
Quinta etapa (2002-2005): Inicio de la acción
Habiéndose cumplido todos los requisitos para que
el Protocolo pudiese ser ratificado, la tarea que restaba era que entrase en vigor y por lo tanto, que lo ratificase un número suficiente de países como para poder
cumplir con los requisitos del mencionado artículo 25.
Para ello, dado que EE UU mantenía su rechazo, resultaba esencial el concurso de todos los demás países desarrollados y evidentemente el de la Federación Rusa. Con este objetivo y con el ánimo de convencer a algunos de los países esenciales que
todavía mostraban ciertas dudas, la UE decidió avanzar por tres vías. En primer lugar, preparando las ratificaciones de la Comunidad Europea y de sus Estados
miembros, en segundo lugar impulsando medidas internas, tanto para cumplir sus compromisos como
para que tuviesen un carácter demostrativo frente a
terceros y, en tercer lugar, ejerciendo la oportuna acción diplomática persuasiva.
Bajo Presidencia española de la UE, en el primer semestre de 2002, la Comunidad primero y seguidamente
cada uno de sus Estados miembros, en una carrera
contra el reloj, aprobaron sus respectivos instrumentos
de ratificación en tiempo para poder cumplir el plazo que
se habían fijado los Jefes de Estado y de Gobierno en el
Consejo Europeo de Gotemburgo. Instrumentos que
fueron depositados en la sede de Naciones Unidas en
Nueva York justo el día antes del vencimiento del plazo.
Paralelamente, en este mismo período, la UE dio un
fuerte impulso a dos actuaciones básicas para iniciar el
cumplimiento de los compromisos de mitigación de emisiones. De una parte, se puso en marcha un primer paquete de medidas del Programa Europeo de Cambio
Climático que había sido aprobado en otoño de 2001
sobre un diseño iniciado años atrás. Por otro lado, se
comenzó la negociación de la Directiva por la que se establecía un régimen de comercio de derechos de emisión, que, inspirada en uno de los mecanismos de flexibilidad del Protocolo, constituía de facto el inicio de la
aplicación del mismo.
A partir de estas acciones, con la fuerza moral que le
otorgaban, la UE también se involucró decididamente,
durante dos años, en una amplia iniciativa para convencer a los países más renuentes a ratificar el Protocolo.
Para ello fueron aprovechados los más diversos foros políticos, diplomáticos y técnicos, incluidas la 8.ª y 9.ª Conferencias de las Partes, celebradas en Nueva Delhi en
octubre de 2002 y en Milán, en diciembre de 2003, así
como la Conferencia Mundial de Cambio Climático que
tuvo lugar en Moscú a finales de septiembre de 2003.
De esta manera, poco a poco fueron ratificando todos
los países que habían suscrito el Acuerdo de Bonn, pero
tampoco esta etapa estuvo exenta de inquietud. El que la
Federación Rusa no terminase de decidirse, por divergencias internas y por vincular su decisión a negociaciones en otros foros, alimentó las esperanzas de muchos
de los detractores del Protocolo. Unido a ello, la constatación de que las medidas en curso para cumplir Kioto conllevaban importantes esfuerzos, contribuyó, asimismo,
fuera y dentro de la UE, a que se suscitasen dudas sobre
su viabilidad práctica y a generar cierto clima de desconfianza incluso sobre la posible entrada en vigor del Protocolo. Esta última duda no se despejaría hasta el 18 de
noviembre de 2004, fecha en la que la Federación Rusa
depósito su instrumento de ratificación unos días antes
de la celebración de la COP10 en Buenos Aires.
Cumplido así el último requisito y transcurridos los
90 días preceptivos, el Protocolo entró en vigor el 16
de febrero de 2005. Con ello se cerraba un proceso de
negociación internacional iniciado diez años antes,
con la revisión de los compromisos de la Convención,
y se dotaba a la comunidad internacional de un instrumento de cooperación para iniciar la acción. Pero
también se abría una nueva fase conocida como la de
la acción futura o del segundo período de compromiso. De hecho, este nuevo ciclo de negociaciones para
concretar los compromisos a partir del 2012 que, conforme el Protocolo debe comenzar en el 2005, ya se
ha iniciado informalmente, estando previsto que
arranque de manera institucional en la COP11 que
tendrá lugar en Montreal al final del presente año y
PROTOCOLO DE KIOTO
Mayo 2005. N.º 822
ICE
23
JAVIER RUBIO DE URQUÍA
que servirá asimismo como primera Conferencia de
las Partes en el Protocolo. Lo que por ahora nadie se
atreve a pronosticar es la duración ni el resultado de
esta nueva etapa del recorrido hasta lograr el objetivo
último de la Convención.
Referencias bibliográficas
[1] ASHTON, J. y BURKE, T. (2004): «The Geopolitics of
Climate Change», SWP Comments, número 5, German Institute for International and Security Affairs, Berlin.
[2] EARTH NEGOTIATIONS BULLETIN (1995-2004): Coverage of UNFCC negotiations, International Institute for Sustainable Development. www.iisd.org/
[3] GRUBB, M.; VROLIJK, C. y BRACK, D. (1999): The Kyoto
Protocol. A Guide and Assessment, Earthscan, Londres.
24
ICE
PROTOCOLO DE KIOTO
Mayo 2005. N.º 822
[4] IPCC (1990-2001) Assessments and special reports.
www.ipcc.ch/
[5] MÜLLER B.; MICHAELOWA A. y VOLJIK, C. (2001):
«Rejecting Kyoto. A Study of Proposed Alternatives to the Kyoto Protocol», Climate Strategies, Londres.
[6] OBERTHÜR, S. y OTT, H. (1999) The Kyoto Protocol,
Springer, Berlin.
[7] PEW CENTER ON GLOBAL CLIMATE CHANGE
(1998): «Market Mechanisms & Global Climate Change», Pew
Center Policy Report, Arlington, VA.
[8] PEW CENTER ON GLOBAL CLIMATE CHANGE
(1998): «Early Action and Global Climate Change: An Analysis
of Early Action Crediting Proposals», Pew Center Policy Report, Arlington, VA.
[9] SECRETARÍA DE LA CONVENCIÓN MARCO DE NACIONES UNIDAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO (1995-2005):
Textos de la Convención Marco y del Protocolo de Kioto y Decisiones de la Conferencia de las Partes, www.unfccc.int/