Implementación de la transparencia en México y Chile

Implementación de la transparencia en México y Chile: Comparación de una
política pública con enfoque legislativo.
Victor S. Peña
RESUMEN
Chile se basó su política pública de transparencia en la experiencia mexicana.
¿Por qué?
Durante el tiempo en que Transparencia Internacional ha publicado los
resultados del Índice de Percepción de la Corrupción, México ha mostrado una
tendencia a empeorar. Chile, por el contrario, logró revertir los resultados
negativos recientes.
El presente escrito argumenta que, bajo una óptica de Nuevo
Institucionalismo aplicado al análisis de la técnica legislativa, los “pequeños”
cambios en ambas leyes podrían explicar, al menos en parte, los diferentes
resultados obtenidos por ambos países.
Palabras clave: transparencia, corrupción, Chile, México, legislación, nuevo
institucionalismo.
ABSTRACT
Chile based its public policy of transparency on the Mexican experience. Why?
During the time in which Transparency International has published the
results of the «Corruption Perceptions Index», Mexico has shown a tendency to
get worse. Chile, on the contrary, managed to revert the recent negative results.
This paper argues that, under an New Institutionalism optics applied to
the analysis of the legislative technique, “the small” changes in both laws could
explain, at least, part of the different results obtained by both countries.
Keyword: transparency, corruption, Chile, México, new institutionalism.
1
“Fue el mejor alumno de Transparencia Internacional
y es el de peor desempeño en la práctica. México
siguió todos los consejos: sacó una ley de
transparencia, estableció un IFAI con la mejor
tecnología... pero la corrupción sigue creciendo.
Nadie encuentra la explicación.”
(Cullen) Alejandra Cullen
En editorial “Recuperar la confianza”
publicado por El Universal; Noviembre de 2010
1. A manera de introducción
En su visita a México el pasado mes de agosto, el presidente del Consejo para la
Transparencia en Chile –máxima autoridad en la materia de aquel país- Raúl
Urrutia, reconoció que la experiencia mexicana sirvió como modelo al trabajo
chileno1.
Lo dicho reitera lo que se conoce desde 2005, momento en que se
presenta el Primer Trámite Parlamentario en el Senado2, la referencia para el
trabajo legislativo se soportó en dos ejemplos: el inglés y el mexicano
(Biblioteca del Congreso Nacional de Chile). A partir de 2008, año en que se
publica la Ley No. 20.285 (relativa al acceso a la información pública), se
intensifican las visitas y trabajos binacionales como preámbulo de la instalación
del Consejo para la Transparencia en Chile (CTCh), esto en 2009.
México. En el 2000, después de más de setenta años, el cambio del
partido político del que surgiere el Presidente de la República trajo consigo un
discurso renovado siendo la transparencia uno de los elementos que se
integraron3. Para el 2002, se publica la Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Información Pública (LFTAIP) mediante la cual se crea el Instituto Federal de
Acceso a la Información Pública (IFAI), instancia administrativa y autoridad, para
1
Boletín 105/10 del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. 27 de agosto de 2010.
Con fecha 4 de marzo de 2005, promovida por los Senadores Jaime Gazmuri Mujica y Hernán Larraín
Fernández. Cuenta en Sesión 23, Legislatura 352.
3
Autores como López-Ayllón (2005) señalan a 1977 como el año en que se incorpora el tema a la vida
nacional por una adición al artículo sexto constitucional. De 1977 a 2002, año en que se publica la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, sin embargo, no avances.
Autores como Burgoa (2003), señalan que la reforma que tuvo lugar en 1977 no tiene relación con lo
que hoy se considera acceso a la información pública. Este debate, sin embargo, supera los alcances del
presente escrito.
2
2
la administración pública federal, en la materia. Sucedió lo advertido por Rein y
Rabinovitz: “cada nueva administración elige ciertas leyes para simbolizar la
filosofía central del gobierno recién electo” (2000:176).
¿Cómo se encuentran ambos países al día de hoy? Dentro del
«Corruption Perceptions Index» (CPI) que elabora anualmente Transparencia
Internacional –el organismo internacional de la sociedad civil más significativo
en el tema-, la diferencia en 2010 es de 77 lugares: México –el maestro- ocupa
la posición 98 y Chile –el alumno- la 21 en el «ranking» internacional
(Transparency International; 2010).
Disminuir la corrupción no es la única consecuencia que se espera de la
transparencia4. La información que provee el CPI, sin embargo, es un claro
referente del avance logrado en la materia por los países. Tanto para México
como para Chile, los resultados históricos obtenidos en el CPI son las siguientes:
Con información de Transparencia Internacional. Los recuadros en negro destacan el año la posición
obtenida en el momento en que se publica la Ley en la materia en cada uno de los países.
Elaboración propia.
Viendo los resultados, la primera pregunta que podría hacerse es ¿qué
podría Chile aprenderle a México cuando, al menos en la década para la que
existe información, ha quedado en una mejor posición de acuerdo con el CPI?
Sin embargo, no es esa la pregunta que detona el presente estudio.
Al año siguiente en que se publican en los Diarios Oficiales respectivos,
las leyes respectivas en la materia (destacados en recuadros negros en la tabla
anterior), ambos países recienten un retroceso en el CPI. Chile, sin embargo,
logra revertir una tendencia negativa que ha caracterizado a la experiencia
Mexicana. Recordando el reconocimiento expreso chileno de haberse basado en
4
Más adelante se presenta una propuesta de cuáles son los objetivos de la transparencia.
3
la experiencia mexicana para el diseño de su política pública en transparencia, la
pregunta que detona esta investigación es: ¿cuáles diferencias, entre ambos
casos, podrían ser significativas para que en Chile pudieran recuperarse
posiciones en el «ranking» del CPI, mientras que en México no?
El presente escrito argumenta que la respuesta podría encontrarse en las
diferencias existentes entre las leyes particulares de los países estudiados. Y, en
particular, dentro de las leyes los apartados que inciden sobre el diseño
organizacional de la instancia responsable de la implementación de la política
pública de transparencia.
Para ello, en primera instancia, se establece la posibilidad de comparar
las políticas públicas de transparencia en países con una organización diferente
(México, una República Federal5; Chile, un Estado Unitario6) siguiendo el marco
analítico del estructural-funcionalismo identificado por Ferrel Heady. Posterior a
eso, siguiendo las ideas del propio Heady, se comparan las políticas públicas de
transparencia en ambos países simplificando sus ciclos de tres etapas: la
incorporación del tema en la agenda, la decisión política de la estrategia a seguir
a través del establecimiento de organizaciones públicas y la implementación7.
Por considerar que las diferencias observadas son un problema de
implementación, se desarrolla un breve marco conceptual para la
implementación de las políticas públicas, se justifica su relación con el diseño
normativo y se explican las diferencias entre las dos leyes que, producto del
análisis que se presenta, provocarían las diferencias que se buscan a partir de la
pregunta planteada. Al cierre de la presente investigación, se presentan algunas
reflexiones finales.
2. México y Chile: Apuntes para la Política Pública Comparada
Ferrel Heady (2000), identifica al estructural-funcionalismo, desarrollado
principalmente por Talcott Parsons, Marion Levy y Robert Merton, como el
marco analítico básico que goza la aceptación más generalizada para el estudio
5
Artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Congreso de México)
Artículo 3 de la Constitución Política de la República de Chile (Congreso de Chile)
7
Estas etapas de un ciclo de política pública coincidirían con las propuestas en 1978 por Jenkings (citado
por Wayne Parsons; 2007:112) en su estudio «Policy Analysis: A political and organizational
perspective». Sin embargo, debe tenerse en cuenta que “las etapas del proceso denotan sólo los
componentes lógicamente necesarios e interdependientes de toda política, integrados a la manera de
proceso, y de ninguna manera eventos sucesivos y realmente separables. En la práctica las “etapas”
pueden sobreponerse y suponerse unas a las otras, condensarse alrededor de una de ellas, anticiparse o
atrasarse, repetirse” (Aguilar Villanueva; 2000:15).
6
4
comparado de políticas públicas. A este marco, de acuerdo con el citado autor,
se le han agregado dos corrientes: el funcionalismo y el neoinstitucionalismo.
El enfoque estructural-funcionalista para la comparación de políticas
públicas sugiere el desglose en “seis funciones para los procesos internos…
mediante los cuales los sistemas políticos transforman los insumos en
resultados… a) articulación de intereses (formulación de demandas); b)
agregación de intereses (combinación de demandas en forma de opciones para
los cursos de acción); c) elaboración de reglamentos (formulación de reglas con
autoridad); d) aplicación de las reglas (aplicación y cumplimiento de las reglas);
e) adjudicación (en casos individuales de aplicación de estas reglas), y f)
comunicación (tanto en el sistema político como entre el sistema político y su
ambiente)” (Heady; 2000:43-44).
Esas seis funciones se incluyen al momento de analizar las primeras dos
etapas de la política pública. Antes, sin embargo, se establece por qué es posible
hacer una comparación entre dos sistemas diferentes de organización estatal
2.1.
Diferencias: La organización del Estado y las percepciones históricas
de la corrupción
Dos serían las diferencias fundamentales entre ambos países en el tema que nos
ocupa: la manera en que se organizan como Estados y la percepción que, a
través de los estudios realizados, tienen sobre la corrupción.
Como ya se advirtió, México es una República Federal mientras que Chile
se organiza bajo el esquema de un Estado Unitario. Esta diferencia repercutiría
en, al menos, dos aspectos: primero, en el caso de que, en México, la Ley en la
materia tuviese el carácter de Ley General y, segundo, si se pretendiese hacer
una comparación de experiencias a nivel subnacional. Toda vez que la Ley
mexicana no es una Ley General sino una observable sólo en el orden federal y
que el presente estudio no integra niveles subnacionales, estas diferencias
carecen de importancia.
Las diferencias, además, fueron zanjadas desde el momento en que, por
voluntad, Chile empleó como referencia a la experiencia mexicana.
Otra interesante diferencia es la manera en que se han percibido, a
través del tiempo, los problemas sobre los que la transparencia debiera incidir.
Presentamos, a continuación, una representación diferente de los datos
contenidos en la tabla ya presentada:
5
Con información de Transparencia Internacional. Los recuadros en negro destacan el año la posición
obtenida en el momento en que se publica la Ley en la materia en cada uno de los países.
Elaboración propia.
Chile ha sido, dentro de la breve historia de monitoreo sobre la
corrupción, uno de los pocos países Latinoamericanos que han destacado por su
baja incidencia: Al estudiar los factores característicos de los países
Latinoamericanos, Munck identifica a la corrupción como “común… hecho que
es confirmado por el índice de percepciones de corrupción elaborado por
Transparencia Internacional… con la clara excepción de Chile” (2003:570).
2.2. Similitudes: El tema, el sistema político y la Ley
Tres son los ámbitos que permiten una comparación de la experiencia de ambos
países: el tema, el sistema político y la existencia de una Ley particular.
En ambos países, el tema de la transparencia ha tenido un desarrollo
similar sin que puedan encontrarse diferencias significativas. En ese sentido, la
transparencia puede ser considerada (Peña Mancillas; 2009:29-32) un medio
para:
1. Combatir la corrupción;
2. En el ámbito político-participativo, para controlar el poder (Aguilar
Rivera, Cossío Díaz), fortalecerlo a través de la legitimidad (Aguilar
Rivera) y/o propiciar el involucramiento proactivo de la comunidad
(Ackerman y Sandoval, Aguilar Rivera, Fox y Haight, Gómez López);
3. En el ámbito económico, para promover la inversión (Ackerman y
Sandoval);
6
4.
5.
Dentro de la administración pública, para propiciar un mejor servicio
público (Cossío y Fox-Haight, Gómez), promover su evolución hacia
formas y mecanismos cada vez más eficientes (Aguilar y Fox-Haight) y/o
constituir un paso previo a la rendición de cuentas;
En el ámbito meramente individual, para satisfacer el interés personal,
como cualidad para el acceso de información personal en poder de los
órganos del estado (Fox-Haight, Gómez).
En cuanto al sistema político, segundo de los ámbitos que permiten la
comparación, es pertinente recordar la advertencia de Garretón en el sentido
de que “un esfuerzo comparativo de descripción de las formas de la política en
estas sociedades conlleva el riesgo de la excesiva simplificación” (1986:661). Se
delinean, sin embargo, algunas carácterísticas compartidas en cuando al sistema
político de ambos países.
En toda Latinoamérica, en términos de Munck, la realidad política “está
configurada, fundamentalmente, por la coexistencia de regímenes democráticos
al lado de una gama de factores políticos y socioeconómicos profundamente
preocupantes: corrupción desenfrenada, violencia generalizada y niveles de
pobreza y desigualdad desgarradores” (2003:565-566). Esta apreciación, como
ya ha quedado señalada, habría de ser matizada con los datos que proveen los
estudios de Transparencia Internacional.
Tanto en México como en Chile, la tradición partidista ha sido dominante
como manera de organización política. En México, el Partido Revolucionario
Institucional dominó la arena político electoral durante casi todo el siglo XX;
para Chile, si bien no existió un partido con dominación hegemónica, puede
señalarse que “la historia política chilena, como ninguna otra en las sociedades
del cono sur, transcurrió con y a través de los partidos: el sistema partidario fue
la "columna vertebral" de la sociedad chilena” (Riz; 1986:670).
La Ley en la materia, tercero de los ámbitos que permiten la comparación
de la política pública, se desarrolla en apartados posteriores.
Siguiendo el método descrito por Ferrel Heady, en las siguientes dos
secciones se encuentran implícitas las seis funciones identificadas en el marco
analítico propuesto por este autor agrupándolas de la siguiente manera:
En el sub-apartado relativo a la incorporación de la transparencia en la
agenda, pueden ubicarse las funciones: 1) articulación de intereses (formulación
de demandas); 2) agregación de intereses (combinación de demandas en forma
de opciones para los cursos de acción) y 3) comunicación (tanto en el sistema
político como entre el sistema político y su ambiente).
7
Las funciones de 1) elaboración de reglamentos (formulación de reglas
con autoridad); 2) aplicación de las reglas (aplicación y cumplimiento de las
reglas) y 3) adjudicación (en casos individuales de aplicación de estas reglas), se
encuentra en el sub-apartado que trata los modelos organizacionales de ambos
países.
3. La política pública: De la idea a la decisión
Previo al estudio de las diferencias en las normas, se incorporan dos hitos
dentro de las experiencias de cada país.
3.1. La Transparencia en la Agenda
En ambos países, la Ley en la materia es consecuencia de demandas ciudadana y
sectores no gubernamentales.
De acuerdo con la Historia de la Ley en Chile que sistematizó la Biblioteca
del Congreso Nacional, se identificaron “numerosas actividades de entidades
periodísticas, de derechos humanos y sociales que impulsan la promulgación o
mejoramiento de leyes de acceso a la información pública en la región. Hay una
demanda ciudadana por conocer, fiscalizar e involucrarse en la marcha de los
asuntos públicos, en la administración de lo común, de lo que, de alguna
manera, pertenece a todos” (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile;
2008:23). En México, por su parte, la LAIP “no fue un hecho aislado ni el
esfuerzo de un grupo de iluminados… se incribe dentro… de la voluntad de
fortalecer la jóven democracia mexicana mediante un instrumento que
transfieriera poder a los ciudadanos y sus organizaciones” (López-Ayllón;
2005:7).
En ambos casos, pueden rastrearse las demandas y la participación
ciudada dentro del proceso que generó las Leyes, la manera en la que se
agregan y articulan. Hay, sin embargo, en el proceso una diferencia por
destacarse:
Para el caso chileno, la Ley particular en la materia es parte de un
proceso que se venía viviendo: “En 2004 entra en vigencia la Ley Nº 19.884
“Sobre Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral”, que establece
secreto sobre ciertas donaciones y no establece multas significativas para los
casos de infracción a los límites al gasto electoral” (Garretón; 2010:130). No sólo
la existencia de una Ley cuya preocupación se encuentra en el tema, sino la
manera en la que se desarrollan las tareas resulta significativo: “en general, los
procesos legislativos son transparentes”, ha dicho Garretón (2010:121).
8
En México, por el contrario, la Ley particular sobre la materia vendría a
ser el detonante de otras leyes que giran en torno de la transparencia: La Ley
para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, de 2007, y la
Ley de Transparencia y Fomento a la Competencia en el Crédito del año 2010.
La comunicación en ambos casos ha sido positiva a favor de la institución
que garantiza el derecho a la información. En Chile, por ejemplo, Garretón
identifica que “la Ley de Transparencia de la Función Pública y Acceso a la
Información de los Órganos de Administración del Estado entró en vigencia en
abril de 2009 con la creación de un Consejo para la Transparencia y ya ha
provocado un gran impacto en la medida que permite la participación y control
de cualquier ciudadano sobre actos del Estado, en especial sus aspectos
económicos” (2010:122).
3.2. Modelos organizacionales
Dice Heady que “una comparación con base estructural es posible si la
institución o las instituciones que se estudian existen realmente y mantienen
una correspondencia con los sistemas políticos en consideración, y si se
observan las variaciones en el papel funcional que dichas instituciones
desempeñan en los diversos sistemas” (2000:105). En ambos casos existe una
organización: el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) en
México y el Consejo para la Transparencia en Chile (CTCh).
Se destacan cuatro notas características que comparten ambos modelos:
la «ciudadanización», la autonomía, la facultad reglamentaria y la complejidad
de las redes que deben mantenerse.
En ambos casos (y, quizás aquí el aspecto más tangible de lo que Chile
aprovechó de la experiencia mexicana) se concibe al órgano garante como una
instancia «ciudadanizada», es decir, con ciertas características de sus titulares
que evitan un lazo directo entre la organización y el gobierno: al IFAI se le
reconoce autonomía operativa, presupuestaria y de decisión8 mientras que al
CTCh se le define como una corporación autónoma de derecho público, con
personalidad jurídica y patrimonio propio9. A la cabeza de ambos organismos,
existe un Consejo General, integrado en número impar, responsable de dirimir
las controversias que suscite el ejercicio del derecho y como responsable de la
articulación de la implementación de la política pública en materia de
transparencia.
8
9
Artículo 33, LAIP
Artículo 31, Ley particular de Chile.
9
En México, la implementación de la Ley define la existencia de «unidades
de enlace», especie de ventanillas únicas al interior de todas las oficinas que
sirven como puente de comunicación entre el IFAI y la oficina particular. Esta
característica, es replicada en Chile. Para la implementación de toda política
pública, “el aprovechamiento eficiente de las organizaciones como
instrumentos de una política dada requiere que tanto los analistas como los
responsable de la elaboración de las políticas comprendan en qué punto de la
compleja red de relaciones organizativas deben realizarse determinadas tareas,
qué recursos se requieren para su desempeño, y si la realización de esas tareas
produce o no un efecto tangible en el problema que la política pretende
solucionar” (Elmore; 2000:261). ¿A qué se enfrentan ambas instancias?: a que
son agentes externos, en tanto vigilan la transparencia en la gestión de las
oficinas gubernamentales, y dependientes, en tanto requieren de la voluntad de
esas oficinas (red de relaciones, en los términos de Elmore) a las que vigilan
para implantar la política pública.
En ambos casos, dada la autonomía reconocida, tanto el IFAI como al
CTCh tienen facultades para la elaboración de reglamentos, esto es, la
formulación como autoridad de reglas que deben observar las entidades
públicas; la aplicación de esas reglas y, en casos particulares, la adjudicación de
las consecuencias que deriven de su incumplimiento. La complejidad de la red
de relaciones que deben construir se refleja en la normativa que debe
generarse. Entre mayor sea la complejidad de las relaciones por observarse,
más complejas se vuelven las tareas de supervisión y vigilancia. Por esto,
basándose en el trabajo de Chang, Marilee S. Grindle (2004) advertía que aún
cuando pudiésemos estar de acuerdo con el carácter necesario de ciertas
organizaciones e instituciones deberá ponerse mucho cuidado en sus formas
exactas.
4. La implementación de las Políticas Públicas
4.1. Las cifras: ¿superó el alumno al maestro?
Los datos de CPI 2010 son muy claros en cuanto al comportamiento observable
tanto en México como en Chile: mientras que en este se recuperan algunas
posiciones dentro del ranking, en aquél hay una tendencia negativa.
La observación del histórico con que se cuenta identifica las diferencias
ya aludidas entre ambos países las cuáles no deben pasarse por alto pues,
después de todo, “el problema de la implementación de una política no deriva
10
únicamente de su diseño, sino que también es producto de la relación que
tenga esa política con su entorno institucional” (Berman; 2000:283). Habría,
pues, que reconocerse que aún cuando Chile (el alumno) vio en México un
modelo (el maestro) a seguir, aquél país tenía ya toda una cultura y tradición
que se significaban una menor percepción de la corrupción.
Sin duda debe mantenerse la observación sobre el comportamiento del
país sudamericano para verificar si la recuperación que presentó en este año se
convierte en una tendencia. La consideración de la recuperación chilena, a la luz
de la información con que se cuenta, podría parecer prematuro. No lo creo así.
Dado que, como se describe en el siguiente apartado, pueden identificarse
dentro de la Ley particular rasgos específicos que, de acuerdo con lo que se
argumenta, podría estar generando una recomposición de las instituciones
sobre las que se desarrollan la comunicación y la confianza entre el gobierno y
la ciudadanía siendo el organismo garante, un puente de comunicación.
4.2.
La implementación a través de organizaciones públicas: Marcos
conceptuales
Dentro de las leyes particulares en la materia que nos ocupa, se crean los
organismos encargados de la implementación de la transparencia. Y toda vez
que “virtualmente todas las políticas públicas son implementadas por grandes
organizaciones públicas, el conocimiento de las organizaciones ha llegado a ser
un componente crítico del análisis de las políticas” (Elmore; 2000:186). En lo
dicho coincide Heady al señalar que “la burocracia, como estructura política
especializada, ofrece una mejor base para el análisis” (Heady; 2000;104).
Sin embargo, “habiendo reconocido que el análisis del problema de la
implementación implica conocimiento preciso de las organizaciones, nos
encontramos, sin embargo con que no existe un único cuerpo coherente de
teoría organizacional que pueda servir como base para el análisis” (Elmore;
2000:187-188). Por eso, este autor en su estudio elaborado en 1978 y cuya
traducción del 2000 es la que empleamos en el presente trabajo, desarrolló una
sistematización que sostiene con base en cuatro modelos de organización cuyo
estudio permitiría hacer importantes contribuciones al análisis de la
implementación, a saber: el modelo de «la administración de sistemas», el del
«proceso burocrático», el del «desarrollo organizacional» y el del «conflicto
negociación». De cada uno de ellos, en su estudio Modelos organizacionales
para el análisis de la implementación de programas sociales publicado en el
Journal Public Policy, presenta el principio central del modelo, la manera en la
11
que se distribuye el poder, cómo se toman las decisiones y un “bosquejo
condensado” de cuál es el proceso de implementación.
Lo dicho por Elmore es aplicable en cuanto a «la administración de
sistemas» –cuyo “atributo esencial de la racionalidad es el comportamiento
orientado a fines… [por lo que] … las organizaciones son eficaces en la medida
en la que maximizan el cumplimiento de sus fines y objetivos prioritarios
(2000:192)-, y «el del proceso burocrático» – en el que los atributos centrales de
las organizaciones son la autonomía (que es irreductible y se encuentra en el
ejercicio de los trabajadores en lo individual, particularmente en su toma de
decisiones) y la rutina (que son de operación y se desarrolla para mantener y
mejorar posiciones en la organización) (2000:205). Esta identificación, en la
experiencia, de dos modelos es consistente con lo expuesto por Elmore pues,
concluye: “son [los modelos] construcciones abstractas o tipos ideales. No hay
nada inmutable en las precisiones que he expuesto” (2000:247).
Para ambos casos, Elmore señala en qué consiste, en lo particular, la
implementación: “en el modelo de «la administración de sistemas», la
implementación consiste en el uso hábil de los controles administrativa para
lograr que las unidades subordinadas se responsabilicen de niveles de
desempeño bien definidos. En el modelo del «proceso burocrático», la
implementación consiste en modificar las rutinas formales e informales de
trabajo de una organización con el fin de que se adecuen a la declaración del
propósito fundamental de la política” (1978:224).
De acuerdo con Elmore, desde la perspectiva del modelo organizacional
de «la administración de sistemas» “una explicación que suele dársele a los
fracasos en la implementación se centra en la «mala administración».
Habitualmente, esto quiere decir que las políticas no han sido bien definidas,
que las responsabilidades no han sido asignadas con precisión suficiente, que no
se han especificado los resultados deseados y que no se considera que las
personas involucradas sean responsables de su desempeño” (Elmore;
2000:193). Aquí uno de los muchos señalamientos que, desde la perspectiva del
estudio de la implementación, unifica política pública y gestión pública a través
de una organización pública.
Dentro del modelo del «desarrollo organizacional», identificado por
Elmore, durante la implementación, “las organizaciones deberían funcionar para
satisfacer las necesidades psicológicas y sociales fundamentales de los
individuos” (2000: 219). En este modelo “los fracasos en la implementación, es
que quienes implementan los programas rara vez son incluidos en las decisiones
que determinan el contenido de esos programas… [además]… resulta difícil para
12
las personas que se consideran a sí mismas como adultos competentes y
autosuficientes, comprometerse profundamente con políticas que las colocan
en el papel de ejecutantes pasivos de la voluntad de un extraño” (2000:220221). En este sentido, consideramos, la integración de personal conforme a
perfiles que determine la ley es un mecanismo que disminuye esta divergencia.
Habría que, sin embargo, tratar de explorar qué tan efectivo es el perfil
delineado por la ley a la luz de este razonamiento.
Cómo trabaja el organismo, producto del diseño al que es sujeto desde la
Ley que lo crea, es un estudio que se inscribe en el análisis de la
implementación de la política pública. Dicho en otros términos “el análisis de la
implementación es el estudio de por qué las decisiones provenientes de las
autoridad (sean éstas políticas, planes, leyes u otras) no conducen
necesariamente al logro de los resultados previstos. Para plantearlo en términos
positivos… es el estudio de las condiciones bajo las cuales las decisiones de la
autoridad conducen efectivamente a los resultados deseados” (Berman;
2000:286).
4.3. El diseño normativo como condicionante de la implementación
El «estado del arte» en cuanto a transparencia es producto de la
implementación de la política pública en el entorno. Dicha implementación está
a cargo de un organismo público cuya actuación está condicionada por su
diseño, que se encuentra en la Ley que lo crea.
La práctica legislativa en cuanto a la generación de organizaciones
públicas, por tradición, se reduce a la definición de un listado de funciones y a la
denominación básica de algunas de las instancias u oficinas que lo integran.
Analizar cómo interactúan los diferentes elementos organizacionales definidos
en la Ley, cómo éstos interactuarán con su medio y, como consecuencia,
generarán o no valor público escapa del legislador pues, desde la visión
tradicional ya referida, “la técnica legislativa consiste en el arte de redactar los
preceptos jurídicos de forma bien estructurada, lógica, concisa, sin
contradicciones internas o con el sistema jurídico, que cumpla con el principio
de seguridad jurídica y los principios generales del derecho” (González Ibarra y
Sierra Becerra; 2006:145).
La visión tradicional, sin embargo, cede cada vez más terreno a una visión
renovada que pretende incorporar a la técnica legislativa herramientas y
conocimientos provenientes de otros campos de estudios, en particular el
Nuevo Institucionalismo Económico (NIE).
13
Desde esta renovada visión, la estructuración lógica, concisa, sin
contradicciones internas o con el sistema jurídico, no es suficiente. “La solución
anticipada de conflictos sociales por medio de normas generales ha surgido en
una etapa relativamente tardía de la evolución social y ha desempeñado
durante mucho tiempo un papel bastante modesto”, dice Bulygin (2004:85).
Así, en este carácter renovado para la técnica legislativa, “el enfoque del Nuevo
Institucionalismo es una aproximación que nos puede resultar útil para captar
las complejas y múltiples relaciones de los espacios públicos y privados de la
creación de instituciones formales o reglas jurídicas que restringen y definen en
cierta medida el modelo del desarrollo social, económico y político” (Rodríguez
Mondragón; 2004:144).
¿Cómo se relaciona esto con la comparación que se realiza en el presente
trabajo? Si partimos de las consideraciones de Goodin en el sentido de que “el
Nuevo Institucionalismo puede considerarse como nada más (y nada menos)
que el reconocimiento de combinar la agencia y la estructura dentro de una
explicación de los resultados” (2003:33), arriesgo la siguiente aseveración: en
las diferencias legislativas de los dos países estudiados, se encuentra parte de la
explicación de los resultados diferenciados.
Comprender esta idea demanda recordar que “la técnica legislativa no es
sólo un instrumento del Poder Legislativo, también puede ser útil para que el
Poder Ejecutivo y el propio Poder Judicial creen adecuadamente las normas”
(Pedroza de la Llave y Cruz Velázquez; 2004:105). Es decir, que el origen del
diseño a través de la Ley no es tarea exclusiva del Legislativo y que debiera
interesarle a los otros poderes en la medida en que las organizaciones que de
ahí se generen podrían impactar su dinámica organizacional.
Desde la óptica del NIE “ las normas jurídicas no sobreviven únicamente
por sus objetivos y la aceptación de los mismos por las personas a quienes están
dirigidas, sino también por su capacidad para estimular un comportamiento
cooperativo de los individuos en el intercambio. En la medida en que generen
condiciones estables para cooperar y propicien la coordinación de decisiones, se
podrá decir que es una norma efectiva” (Rodríguez Mondragón; 2004:145). Aquí
encontramos en nexo necesario con las descripciones que se han venido
desarrollando.
4.4. Las diferencias en las leyes (y probables incidencias)
Para el análisis de las diferencias entre leyes, téngase en cuenta lo ya dicho: que
dentro de las leyes particulares pueden ubicarse rasgos específicos que podrían
14
estar generando una recomposición de las instituciones sobre las que se
desarrollan la comunicación y la confianza entre el gobierno y la ciudadanía
siendo el organismo garante, un puente de comunicación.
Por «instituciones» entiendo las “normas que abarcan cuestiones tales
como los procedimientos de toma de decisiones, la transmisión de bienes, los
procesos de negociación o los sistemas electorales” (Talbot; 2003:119).
Constituyen “acuerdos sociales diseñados para resolver conflictos potenciales”
(Offe; 2003:257). “Para Kiser y Ostrom las instituciones son en esencia
«reglamentaciones por las que los individuos determinan qué y a quién se
incluye en la toma de decisiones», mientras que para Young son «prácticas
reconocidas que consisten en funciones fácilmente identificables, junto con una
serie de reglas o convencionalismos que dirigen las relaciones entre los
poseedores de esas funciones»” (Torres Espinosa; 2006:191).
Veamos las adaptaciones que, desde la perspectiva propuesta, tendrían
mayor significancia:
En México, el modelo sirve para acceder a los documentos que obren en
poder de las oficinas de gobierno; en Chile sirve para acceder a la información.
Este es un “pequeño” detalle, imperceptible para el ojo no entrenado, que
provoca una gran diferencia.
En Chile, los Consejeros pueden ser reelectos; en México, no. Aquél país
le apuesta a la estabilidad en el trabajo, el nuestro “obliga” a que se busque una
nueva chamba usando al IFAI como plataforma. El modelo chileno, sin embargo,
no permite “dormir en laureles”: las causales de remoción en Chile son
“incapacidad, mal comportamiento o negligencia manifiesta en el ejercicio de
sus funciones”; en México, una probable remoción tendría que apelar a ataques
directos a la Constitución. Chile, pues, le apuesta al trabajo; el modelo
mexicano, al patrimonialismo del puesto. Estas situaciones sobre el órgano de
autoridad de la instancia son importante en términos del diseño pues “el
diseñador institucional cuenta [para modificar oportunidades e incentivos] con
un segundo tipo de control que no está tan ampliamente reconocido. Éste es el
filtro o selección… Un filtro concebido por un diseñador opera sobre el conjunto
de agentes u opciones. Su propósito es asegurar que determinados agentes
puedan realizar determinadas elecciones, y no otras, o que en una determinada
elección estén disponibles algunas opciones y no otras” (Pettit; 2003:80).
En Chile opera el “traslado por incompetencia”, es decir, cuando la
solicitud se presenta en una oficina que por no ser de su materia no puede dar
respuesta, es la propia oficina la que envía la solicitud a quien si podría dar
respuesta. En México, el trabajo de la oficina no competente es la de orientar al
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solicitante para que este, si puede, quiere y le sigue interesando, re-direccione
su solicitud. El modelo chileno, facilita; el mexicano, disuade.
La reserva, es decir, el tiempo que la información pública puede no darse
a conocer en México es de doce años; en Chile es de cinco. Habiendo prórrogas
posibles, en Chile se le apuesta a la información, en México al olvido. En la ley
Chilena hay un tope expreso del pago a Consejeros. En México, no.
Estos, como he dicho, son algunos ejemplos de las adaptaciones hechas
al modelo original. Todas ellas, como puede suponerse, inciden en el ánimo del
ejercicio de este derecho y en la confianza que se tiene en las propias
instituciones.
Estas variaciones parecen pequeñas, pero “si los cambios menores
tuvieran siempre consecuencias menores, esto significaría que no existiría
peligro en adoptar soluciones institucionales “prefabricadas” tomadas de otros
ámbitos… por otra parte, si los cambios menores no siempre produjesen
consecuencias menores, podría ser arriesgado copiar instituciones sin tener
debidamente en cuenta esta posibilidad” (Talbot; 2003:120). Esta idea lleva a la
denominada, dentro del Nuevo Institucionalismo, «Teoría de la Segunda Mejor
Alternativa» estudiada por Talbot y simplificada en los siguientes términos: hay
“dos clases de errores posibles con respecto a las consecuencias que tiene el
cambio sobre las normas o las condiciones iniciales. Estos son: i. La falacia de la
continuidad. Se trata de la idea de que unas condiciones iniciales similares
arrojarán resultados similares… [y] ii. La falacia de la extensibilidad. Se trata de
la idea de que las normas pueden ser extendidas y que los cambios menores de
las normas conducen a cambios menores en los resultados” (Talbot; 2003:124).
5. Reflexiones finales
Siendo que Chile se basó en la experiencia mexicana para el desarrollo de su
normatividad aprticular, pueden encontrarse en ese nivel diferencias que
inciden en la organización responsable de la implementación y, por lo mismo,
que imprimirían una dinámica diferenciada.
La apreciación hecha en el anterior párrafo tiene, al momento, limitantes:
las mediciones con que se cuentan se ubican en un periodo de tiempo
relativamente corto y los nexos causales entre la legislación (los cambios) y las
consecuencias requieren más elaboración. Sin embargo, el presente escrito
serviría como una primera aproximación de un fenómeno que comienza a
observarse.
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¿Qué hacer? La mera adecuación de la legislación mexicana de acuerdo
con lo que ahora prescribe la chilena puede parecer una opción tentadora pero
no debe considerarse como “la” solución. Las políticas públicas, su generación
desde la ley que le da soporte y que, como es el caso, crea el organismo público
encargado de la implementación debe estar “bien diseñada”: “En el caso de las
políticas, consideramos bien diseñadas a aquella que se corresponde
adecuadamente con las demás y con el sistema político, económico y social en
el cual está inserta. En la medida en la que el mecanismo funciona a través de la
manipulación de los incentivos de los individuos, un mecanismo bien diseñado
será aquél cuyos requisitos internos sean “compatibles” con otros incentivos
con los que cuentan los individuos, en lugar de ofrecerles incentivos para
socavar los objetivos que nos proponíamos lograr originalmente al utilizar el
mecanismo. En el caso de un sistema integral, estar bien diseñado significa que
todas las piezas se ajustan correctamente en un todo armónico: están bien
integradas, están en equilibrio” (Goodin; 2003:52).
El trabajo en un rediseño no sería sencillo. En el caso mexicano, no existe
una «tabula rasa» y “las instituciones generan intereses creados sobre su propia
preservación, en ocasiones hasta el punto de que la aparición endógena de
preferencias eficaces por acuerdos alternativos se vuelve virtualmente
inconcebible” (Offe; 2003:262).
Además, concediendo que en las diferencias particulares de las leyes
pueda encontrarse al menos parte de las razón que se ha visto reflejada en un
comportamiento diferenciado entre los países con respecto al CPI de
Transparencia Internacional y que, por lo tanto, cabría la posibilidad de adoptar
esos cambios chilenos al caso mexicano, “no hay razón para suponer que,
dentro de un mundo real, los agentes busquen intencionalmente diseños
óptimos, o incluso que sean capases de reconocerlos cuando los vean” (Goodin;
2003:54).
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