Documento Nro. 8 "Una Aproximación Económica a la Problemática

SERIE ESTUDIOS ESPECIALES
UNIVERSIDAD
DEL SALVADOR
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS
Una Aproximación Económica a la
Problemática Educativa Argentina
Eloy Aguirre Rébora
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS
ESTUDIO ESPECIAL Nº 8
NOVIEMBRE DE 2012
UNIVERSIDAD DEL SALVADOR
Facultad de Ciencias Económicas.
Instituto de Investigaciones Económicas
AUTORIDADES
RECTOR
Dr. Juan Alejandro Tobías
VICERRECTOR ACADÉMICO
Dr. Pablo Gabriel Varela
VICERRECTOR ECONÓMICO
Dr. Fernando Lucero Schmidt
VICERRECTOR DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
Lic. Paula Ortiz, MBA
DECANO DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
Mag. Sergio García
DIRECTOR DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS
Mag. Juan Miguel Massot
MARCELO TORCUATO DE ALVEAR 1335
C1058AAU CIUDAD DE BUENOS AIRES, ARGENTINA
TEL +5411-4816-1904
http://www.ecousal.com.ar
SERIE ESTUDIOS ESPECIALES
UNA APROXIMACIÓN ECONÓMICA A LA
PROBLEMÁTICA EDUCATIVA ARGENTINA
ELOY AGUIRRE RÉBORA*
Estudio Especial Nº 8
UNIVERSIDAD DEL SALVADOR
Facultad de Ciencias Económicas.
Instituto de Investigaciones Económicas
Marcelo Torcuato de Alvear 1335
C1058AAU Ciudad de Buenos Aires, Argentina.
Noviembre de 2012
* Instituto de Investigaciones Económicas, Universidad del Salvador.
Este trabajo expresa exclusivamente las opiniones y juicios de valor del autor, los cuales no necesariamente reflejan
los de la Universidad del Salvador, la Facultad de Ciencias Económicas, el Instituto de Investigaciones
Económicas, ni los de sus autoridades. Igualmente, el autor agradece los comentarios y sugerencias de Juan Miguel
Massot, Jorge Viñas, Héctor Rubini y Gustavo Martin. Todo error y/u omisión subyacente es de exclusiva
responsabilidad del autor.
Derechos de autor en trámite.
Todos los derechos reservados.
Pueden citarse secciones breves del texto mencionando debidamente la fuente.
Una Aproximación Económica a la Problemática Educativa Argentina
Eloy Aguirre Rébora
Universidad del Salvador.
Facultad de Ciencias Económicas. Instituto de Investigaciones Económicas
Serie Estudios Especiales Nº 8
Noviembre de 2012.
JEL: I21, I24, I25, I28
Una Aproximación Económica a la Problemática Educativa Argentina
Síntesis
Este trabajo presenta un análisis de la problemática educativa en la Argentina desde el punto
de vista económico. La investigación se concentra principalmente en la educación básica y consta
del estudio de indicadores cuantitativos y cualitativos de la educación. Los resultados indican que
la calidad educativa argentina se encuentra atrasada en relación un grupo de países de la región.
Las provincias argentinas muestran una gran disparidad en cuanto a los recursos destinados a
educación, así como también en la eficiencia y la calidad educativa. Queda como desafío para las
autoridades la mejora en la asignación de los recursos y en la gestión educativa.
An Economic Approach to the Problem of Argentine Education
Abstract
This paper provides an economic analysis of education in Argentina. This research is focused
on primary and secondary school and consists of the study of quantitative and qualitative
indicators of education. The results point out that the quality of education in Argentina is lower
than a group of countries of the same region. The Argentine provinces show great disparities with
regards to the resource allocation for education, and to efficiency and quality indicators of
education. The challenge for the authorities is the improvement in resource allocation and the
educational management.
Eloy Aguirre Rébora
Universidad del Salvador
[email protected]
Índice
Página
1. Introducción
1
2. La educación argentina aspectos normativos
1
3. El sistema educativo argentino
2
4. Comparación internacional
3
5. Análisis económico de la educación en la Argentina
8
a. Eficiencia educativa
10
b. Calidad educativa
11
6. Conclusiones
13
Referencias
14
1. Introducción1
En la Argentina se debaten distintos aspectos vinculados a la educación y a los jóvenes, como es el presupuesto
educativo, el rendimiento escolar, los planes de estudio y la actividad política en los establecimientos educativos.
Claramente son todos debates muy ricos y, dada su naturaleza, deben ser abordados desde diversas disciplinas. En este
trabajo el análisis se circunscribe a las características socio-económicas de la educación y su impacto en la economía
argentina.
Al respecto, varios estudios como el de Aghion et. al. (2009), han demostrado el impacto positivo de la
educación en el crecimiento económico de un país. Además, la educación, como parte esencial del capital humano es
entendida hoy en día como un factor determinante del progreso y el desarrollo de los países. Por consiguiente,
educación y desarrollo económico se encuentran fuertemente entrelazados y, por lo tanto, su desenvolvimiento importa
al momento, por ejemplo, de comprender por qué un país es más desarrollado que otro y si una estrategia específica de
desarrollo puede sostenerse en el tiempo.
Los objetivos de este estudio son: en primer lugar proporcionar información seleccionada que indique el estado
de la educación argentina a partir de estándares internacionales en la materia, aspecto que es esencial para la generación
de debates fructíferos sobre el futuro de la educación. Y en segundo término, utilizar las herramientas de la teoría
económica para realizar un análisis del sistema educativo argentino, estudiando los indicadores nacionales más
relevantes en lo que a educación se refieren, realizando comparaciones entre provincias y la evolución de las variables a
través del tiempo.
El trabajo presenta en primer término un breve resumen de las principales normas que regulan la educación
argentina. Luego una descripción del sistema educativo argentino. A continuación se expone una comparación
internacional de los principales indicadores educativos. En la siguiente sección se realiza un análisis de la educación
argentina y por último se presentan algunas conclusiones.
2. La educación Argentina aspectos normativos
A grandes rasgos, existen tres grandes reformas educativas a nivel nacional en Argentina. La primera reforma
data del año 1884 realizada a través de la célebre Ley de Educación Nacional Nº 1.420. Esta ley establecía que la
educación primaria debía ser obligatoria, gratuita y gradual2. Además, instituía la forma de matriculación escolar,
asistencia, censo, reglamentación del personal docente, inspección, y administración de escuelas.
La segunda reforma importante se realizó en la década del ’90 y estaba compuesta principalmente por tres
leyes: Ley de Transferencia de los Servicios Educativos a las Provincias Nº 24.049 del año 1992, Ley Federal de
Educación Nº 24.195 del año 1993 y Ley de Educación Superior Nº 24.521 del año 1995.
La Ley Nacional Nº 24.049 transfirió a las provincias los servicios educativos con sus respectivos recursos de
las escuelas medias y superiores que dependían del gobierno nacional.
La Ley Federal de Educación Nº 24.195 estableció tres niveles de gobierno. El primero es el nivel federal
donde se crea el Consejo Federal de Cultura y Educación que se encarga de convenir los contenidos educativos
comunes, los diseños curriculares y las formas de evaluación, además de los contenidos de la formación profesional del
docente, las equivalencias de estudios y los títulos de la educación formal.
Los antecedentes del presente Estudio son las notas “Un Análisis de la Educación Argentina. Parte I Comparación Internacional” y “Un
Análisis de la Educación Argentina. Parte II Análisis Nacional” publicadas por el autor en los Informes Económicos Mensuales (IEM)
del IIE FCE USAL de los meses de Septiembre y Octubre del corriente año. El IEM se encuentra disponible en línea en el sitio
http://eco.usal.edu.ar/eco/informe-economico-mensual
2 Dividida en grados.
1
1
El segundo nivel fue el nacional que a través del Ministerio de Educación debía dictar normas generales sobre
equivalencias de títulos y de estudios, validar los planes concertados por el Consejo Federal, evaluar el sistema educativo
en todas sus jurisdicciones, niveles y ciclos.
El tercer nivel fue el de las jurisdicciones, que tenían la responsabilidad de planificar, organizar el sistema
educativo de su jurisdicción, aprobar la currícula de los diversos ciclos y niveles, organizar los establecimientos públicos,
supervisar los privados y aplicar las decisiones tomadas por el Consejo Federal.
Por ultimo la Ley Nacional de Educación Superior Nº 24.521, establece la figura de Servicios de Enseñanza de
Gestión Privada (Universidades Privadas), las cuales deben constituirse sin fines de lucro, obteniendo la personería
jurídica como asociación civil o fundación.
La tercer reforma del sistema educativo argentino estuvo determinada por la Ley de Educación Nacional N°
26.206. La ley dicta en su articulado que el presupuesto del estado nacional destinado exclusivamente a educación no
será inferior al 6% del PIB y determina la obligatoriedad de la educación secundaria.
3. El sistema educativo argentino
El sistema educativo argentino está compuesto actualmente por cuatro niveles: educación inicial, educación
primaria, educación secundaria y educación superior universitaria. Además de ocho modalidades: educación técnica
profesional, educación artística, educación especial, educación permanente de jóvenes y adultos, educación rural,
educación intercultural bilingüe, educación en contextos de privación de la libertad, educación domiciliaria y
hospitalaria.
En el año 2010 el sistema educativo argentino contaba con 13.151.125 de alumnos, 875.493 cargos docentes y
50.164 establecimientos en todo el país. Los alumnos que corresponden solamente a educación primaria, educación
secundaria y superior no universitaria eran 9.776.407 y además, el 73% de los alumnos totales concurrían a
establecimientos estatales.
El gasto público consolidado3 destinado a educación en 20094 fue 76.491 millones de pesos, equivalente al
6,7% del PIB y a un gasto de 5.916,3 pesos por alumno. En el gráfico 1 se puede observar la evolución del gasto
público consolidado en millones de pesos constantes y como porcentaje del PIB desde 1993 hasta 2009. En la década
del ’90 el gasto en educación como porcentaje del PIB creció hasta el 2001 en el que alcanzó una participación del
5,2%. Con la crisis experimenta una caída, para luego retomar el crecimiento y alcanzar nuevamente un nivel de 5,2%
en 2006 y del 6,7% del PIB en 2009.
La cantidad de alumnos creció entre 2001 y 2010 un 9,4% mientras que los establecimientos aumentaron un
22% para el mismo período. Los alumnos de establecimientos privados aumentaron un 25,4% entre 2001 y 2010,
mientras que en los establecimientos públicos el crecimiento de alumnos pare el mismo período fue del 5%. Se exhibe
un incremento significativo de la cantidad de alumnos que asisten a establecimientos privados, en el año 2001 estos
alumnos representaban un 22,5% del total y en 2010 la proporción de estudiantes asistentes a establecimiento privados
fue 27%.
3
4
Gasto público nacional, provincial y municipal.
Fuente Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía de la Nación. Último dato disponible.
2
GRÁFICO 1: GASTO EN EDUCACIÓN CONSOLIDAD EN MILLONES DE PESOS CONSTANTES
Y COMO PORCENTAJE DEL PIB. 1993-2009
30.000
8
7
6
20.000
5
15.000
4
3
10.000
Porcentaje del PBI
Gasto en millones de pesos de 2001
25.000
2
5.000
1
0
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gasto en Educación Consolidado
% PBI
Fuente: IIE-USAL en base a Secretaría de Política Económica. MECON
Los datos anteriores exponen en términos generales información sobre el sistema educativo argentino,
indicando principalmente un incremento en la cantidad de establecimientos educativos en el período 2001 – 2010 y a su
vez una decisión del estado nacional, compartida por la mayoría de las jurisdicciones, de aumentar el presupuesto
destinado a educación.
4. Comparación Internacional
Según los datos del Censo Nacional del año 2010, la tasa de analfabetismo argentino para mayores de 10 años
fue de 1,9%, siete puntos porcentuales más baja que la del 2001 en el que alcanzó el 2,6%. En el cuadro 1 se puede
observar las tasas de analfabetismo de diferentes países para el año 20105.
CUADRO 1: TASA DE ANALFABETISMO DE MAYORES DE 15 AÑO 2010. PAÍSES SELECCIONADOS
País
Cuba
Estonia
Alemania
EEUU
Japón
Uruguay
Argentina
Costa Rica
Chile
China
Chad
Mali
Tasa %
0,2
0,2
1,0
1,0
1,0
1,9
2,2
3,8
4,0
5,7
65,5
68,9
Fuente: IIE-USAL en base a UNESCO
Para la comparación internacional se utiliza la tasa de analfabetismo para mayores de 15 años. Se define analfabetismo a las
personas mayores de 15 años que no saben leer y escribir.
5
3
Los datos de la UNESCO exponen a Cuba junto con Estonia como los países con menor tasa de analfabetismo
del mundo, Argentina se encuentra en el puesto 56º y es el segundo en Sudamérica con menor analfabetismo
después de Uruguay. Es menester mencionar que el gasto público en educación de Cuba equivale al 13% de su PIB
uno de los más altos del mundo, mientras que en Chad, uno de los países más pobres del mundo, el estado gasta en
educación el 2,8% de su PIB. En la mayoría de los países donde la educación pública es preponderante existe una
correlación positiva entre gasto público en educación y el grado de alfabetización, CEPAL - UNESCO (2005).
Otro indicador de comparación internacional es el porcentaje de repitentes por nivel de educación 6. Según
datos de la UNESCO, reflejados en un grupo de países7 en el cuadro 2: en Argentina el 4,7% de los alumnos que cursan
la escuela primaria repitieron, este dato es mucho mayor al 1% observado en Chile o al 0,6% de Cuba. En el caso de
Chad el porcentaje de alumnos repitentes en el primario es 22%, este número es muy alto comparativamente a otros
países e indica un bajo rendimiento en el alumnado de ese nivel.
En el caso de los alumnos de nivel secundario el porcentaje de repetidores es generalmente mayor que en
primaria. Se puede ver el caso de España que tiene un porcentaje de repetidores de primaria del 2,6% y el porcentaje de
repetidores en la escuela secundaria es del orden del 12%. Argentina exhibe un porcentaje de repitentes de escuela
secundaria del 10%, bastante alto si se lo compara con el 1,9% de Chile y el 2,2% de Colombia.
Existen casos donde los alumnos avanzan de grado pero los resultados de las evaluaciones internacionales son
mediocres y están por debajo del promedio mundial, en esos casos este indicador no refleja mejoras en la calidad
educativa. Esto sucede por ejemplo en Colombia que exhibe bajas tasas de repitentes pero que en los resultados de las
evaluaciones del Programa Internacional para la Evaluaciòn de Estudiantes8 (PISA, en sus siglas en inglés) que realiza la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) se encuentra en los últimos puestos. Distinto es
el caso de Estonia donde la baja tasa de repitentes se ve reflejada en los resultados de las evaluaciones mostrando altas
calificaciones en todas las disciplinas.
CUADRO 2: PORCENTAJE DE ALUMNOS REPITENTES POR NIVEL DE ESCOLARIDAD. 2009
País
Cuba
Irlanda
Alemania
Estonia
Chile
Colombia
España
Argentina
Perú
Uruguay
Mali
Chad
% de repitentes
escuela primaria
0,6
0,66
0,5
0,5
1,0
1,98
2,6
4,7
6,2
5,4
12,9
22,0
% de repitentes
escuela secundaria
1,6
1,67
2,3
2,7
1,86
2,2
12,0
10,0
5,7
14,0
20,0
19,6
Fuente: IIE-USAL en base a UNESCO
Cociente entre la cantidad de repitentes y el total de alumnos separado por educación primaria y secundaria.
Selección realizada sobre la base de países que contaran con los datos tanto para primaria como para secundaria.
8 El informe PISA se realiza en 62 países.
6
7
4
Los resultados del indicador cualitativo de comparación internacional PISA se exponen en el cuadro 3. Este
informe se basa en el rendimiento de alumnos a partir de exámenes estandarizados sobre comprensión de lectura,
matemática y ciencias. El último informe corresponde al año 20099.
En el informe PISA del año 2000, donde se evaluaban 36 países, la Argentina, a pesar de encontrarse entre los
últimos puestos, en compresión de lectura y matemática superó a Chile y Brasil, mientras que en ciencias estaba por
encima de Brasil. Los resultados exhiben que en los últimos años Argentina fue superada por estos países en varias
disciplinas.
Los resultados de las evaluaciones PISA del 2006 mostraban que Argentina obtuvo en comprensión de lectura
375 puntos quedando en el puesto 54º por debajo de Chile (41°), Uruguay (44°), Brasil (50°) y Colombia (53°). En
matemática obtuvo el puesto 53º (382 puntos) quedando después de Uruguay (42°) y Chile (48°), pero supero a Brasil
(54°) y Colombia (55°). Por ultimo en ciencia con 392 puntos quedó en el puesto (52°) por encima de Brasil (53°) y
Colombia (54°) pero debajo de Chile (41°) y Uruguay (44°). En términos relativos Argentina disminuyó el rendimiento
alcanzado en 2006, ya que en comprensión de texto y matemática fue similar pero descendió algunos escalones en
ciencia.
Según los últimos resultados correspondientes al 2009 de 62 países evaluados, Argentina quedó en el puesto 55
en compresión de lectura, 52 en matemática y 54 en ciencias. Si se compara con los países de la región, Argentina quedó
por debajo de Chile (41°), Uruguay (44°), Colombia (49°) y Brasil (50°) en comprensión de texto. En cuanto a
matemática Argentina superó a Brasil (54°) y a Colombia (55°), pero siguió por debajo de Uruguay (44°) y Chile (46°).
Por último, en ciencias el resultado fue similar al de compresión de texto quedando anteúltimo en la región superando
solamente a Perú (61°).
Los mejores resultados los muestran Shangai (China), Finlandia, Singapur y Corea del Sur que aparecen en los
primeros puestos en todas las disciplinas. Estos resultados indican que el rendimiento de la educación argentina se
encuentra muy lejos de estos países e incluso por debajo de los países de la región.
Asimismo, según un estudio de la fundación Cimientos10, los resultados de las evaluaciones PISA indican que
Argentina es uno de los países con mayor dispersión de resultados entre escuelas. Es el país con mayor varianza en sus
resultados de la región, por encima de Chile, Brasil y Uruguay. El trabajo explica que los datos mostraron a la
Argentina como el país con mayor inequidad en sus resultados educativos entre los evaluados. El informe
también remarca que la Argentina fue el país de la región en el que más impactó el nivel socieconómico de los alumnos
en el resultado de los exámenes.
Según el estudio confeccionado por OCDE, Pisa 2009 “Result: Learning and Trends”, los países que
mostraron las mayores mejoras de sus resultados en términos relativos entre 2000 y 2009 fueron Chile, Perú, Albania e
Indonesia, aumentando sus puntajes entre 34 y 43 puntos en promedio. Esto se logró al reducir la proporción de
alumnos de bajo rendimiento y no tanto por el incremento en la proporción de alumnos en los niveles más altos.
Se exponen los primeros 10 puestos y los últimos 20 .
Fundación para la Igualdad de Oportunidades Educativas. Finalista del prermio internacional World Innovations Summit for
Educations 2012.
9
10
5
CUADRO 3: RESULTADOS PISA 2009
PISA 2009
Rank Country
1
2
3
4
5
6
7
8
9
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
Shanghai-China
Korea
Finland
Singapore
Canada
New Zealand
Japan
Australia
Netherlands
Chile
Serbia
Bulgaria
Uruguay
Mexico
Romania
Thailand
Trinidad and Tobago
Colombia
Brazil
Montenegro
Jordan
Tunisia
Indonesia
On the
Overall
reading
scale
556
539
536
526
524
521
520
515
508
449
442
429
426
425
424
421
416
413
412
408
405
404
402
55 Argentina
398
56
57
58
59
60
61
62
390
385
372
371
370
362
314
Kazakhstan
Albania
Qatar
Panama
Peru
Azerbaijan
Kyrgyzstan
Rank
Country
1
2
3
4
5
6
7
8
9
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
Shanghai-China
Singapore
Korea
Finland
Liechtenstein
Switzerland
Japan
Canada
Netherlands
Serbia
Azerbaijan
Bulgaria
Uruguay
Romania
Chile
Mexico
Thailand
Trinidad and Tobago
Kazakhstan
Montenegro
On the
mathematic
scale
600
562
546
541
536
534
529
527
526
442
431
428
427
427
421
419
419
414
405
403
52 Argentina
388
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
387
386
381
377
371
371
368
365
360
331
Jordan
Brazil
Colombia
Albania
Tunisia
Indonesia
Qatar
Peru
Panama
Kyrgyzstan
Rank Country
1
2
3
4
5
6
7
8
9
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
Shanghai-China
Finland
Singapore
Japan
Korea
New Zealand
Canada
Estonia
Australia
Chile
Serbia
Bulgaria
Romania
Uruguay
Thailand
Mexico
Jordan
Trinidad and Tobago
Brazil
Colombia
Montenegro
Tunisia
On the
Science
scale
575
554
542
539
538
532
529
528
527
447
443
439
428
427
425
416
415
410
405
402
401
401
54 Argentina
401
55
56
57
58
59
60
61
62
400
391
383
379
376
373
369
330
Kazakhstan
Albania
Indonesia
Qatar
Panama
Azerbaijan
Peru
Kyrgyzstan
Fuente: IIE-USAL en base a PISA (OCDE).
El citado informe señala que la mejora en Brasil de 14 puntos en compresión de lectura, 54 puntos en
matemática y 29 puntos en ciencia, se debe principalmente al aumento del puntaje de los alumnos de niveles más altos,
algo similar a lo ocurrido con los indicadores de Corea del Sur. Por el contrario, si se compraran los resultados del año
2009 con los obtenidos en el año 2000, la Argentina redujo su puntaje 21 puntos en compresión de lectura, en
matemática obtuvo el mismo puntaje y en ciencias aumento 3 puntos. Estos datos reflejan el ya citado progresivo
retraso argentino en calidad educativa respecto de este conjunto de países.
Otro indicador educativo es la tasa bruta de graduación definida como el cociente entre alumnos que egresan
dividido la cantidad de alumnos matriculados en edad de graduarse11. En el cuadro 4 se observa la comparación entre
algunos países de esta tasa para nivel secundario. En Argentina egresan 74 alumnos del secundario por cada 100 en
edad de egreso, es una tasa baja si se compara con países de la región como Cuba (93), Perú (86) o Colombia (83).
11
Este cociente puede dar mayor al 100%.
6
CUADRO 4: TASA DE GRADUACIÓN BRUTA DE LA SECUNDARIA. 2011
País
Ucrania
Cuba
China
Malasia
Perú
Colombia
Argentina
Paraguay
Mali
Mozambique
Tasa de graduación
bruta de secundaria
104
93
93
89
86
83
74
74
26
15
Fuente: IIE-USAL en base a UNESCO
Además, según datos de los Indicadores Mundiales de Educación (WEI, en sus siglas en inglés), en promedio en
2008 en la Argentina se dictaban 774 horas anuales a los alumnos de escuelas primarias, este promedio fue menor a las
1.257 horas que se dictaron en Chile, las 907 horas dictadas en Perú, las 869 horas en Brasil y las 813 horas en Uruguay.
Utilizando los datos del párrafo anterior, si se toman para el año 2008 alrededor de 17712 días escolares resulta
un promedio de 4,4 horas por día de escolaridad primaria en la Argentina, en el caso de las escuelas privadas el
promedio asciende a 4,6 horas por día y para escuela pública 4,25 horas por día. Más allá de la calidad educativa, que es
de crucial importancia, el hecho de tener pocas horas relativas de clase tiende a generar un descenso en el rendimiento
escolar.
Según datos del Compendio Mundial de la Educación 2011 del Instituto de Estadísticas de la UNESCO, existe
una alta correlación entre las tasas de participación secundaria y los ingresos de los países: países con bajos ingresos
muestran las menores tasas de participación en el nivel secundario.
CUADRO 5: PARTICIPACIÓN EN LA ESCUELA SECUNDARA Y NIVEL DE INGRESOS 2009
Ingresos
Altos
Medio
Bajo
Participación en
escuela secundaria
90%
64%
39%
Fuente: IIE-USAL en base a Compendio Mundial de la Educación 2011.Instituto de Estadísticas de la UNESCO
Entre los países con ingresos bajos se encuentran Somalía (8%13) y Níger (13%) con tasa muy bajas de
participación secundaria. Argentina país de ingreso medio-alto presenta una tasa de participación secundaria del 80%,
menor a la de Brasil (82%) y Chile (85%) y superior a la de Paraguay (60%) y Colombia (74%). Y aquellos países con
ingresos altos como España (96%), EEUU (88%), Noruega (95%) o Japón (98%) presentan las tasas con mayor
participación en el nivel secundario.
Una medición de la dimensión cualitativa y cuantitativa del capital humano de un país es el indicador de logro
educativo que mide el porcentaje de adultos mayores a 25 años por mayor nivel educativo alcanzado.
12
13
Días hábiles menos vacaciones y feriados.
Porcentaje de participación en escuela secundaria
7
Si se compara Argentina con países de la región, sobre la base de datos del Compendio Mundial de la
Educación 2011 elaborado por el Instituto de Estadísticas de la UNESCO, se puede observar en el cuadro 5 que el 90%
de los adultos mayores a 25 años finalizaron la escuela primaria y el 46% la secundaria. Argentina posee el mejor
indicador de primaria y el segundo mejor en secundaria después de Chile.
CUADRO 6: PORCENTAJE DE MAYORES DE 25 AÑOS QUE FINALIZARON LA ESCUELA
PRIMARIA Y SECUNDARIA. PAÍSES SUDAMERICANOS AÑO2009
País
Argentina
Uruguay
Chile
Venezuela
Brasil
Perú
Colombia
Ecuador
Paraguay
Bolivia
Escuela primaria
90,0
86,0
85,1
82,0
74,3
72,2
71,8
70,0
66,5
50,0
Escuela secundaria
45,0
28,0
51,6
41,3
35,5
47,0
38,0
31,0
26,4
36,0
Fuente: IIE-USAL en base a Compendio Mundial de la Educación 2011. Instituto de Estadísticas de la UNESCO
Los resultados de logro educativo argentino son los mejores de la región pero están lejos de los países
desarrollados o del promedio europeo, en la mayoría de estos países más del 93% de los mayores de 25 años terminaron
la primaria y más del 60% la secundaria. Esto refleja, según el Instituto de Estadísticas de la UNESCO, que Argentina
junto con Chile son los países que presentan potencialmente las mayores posibilidades de crecimiento de la región vía
capital humano, mientras que comparado con los países más desarrollados o de mayores ingresos el crecimiento
potencial es menor.
En cuanto a las perspectivas futuras es necesario seguir el camino del crecimiento del gasto en educación pero
es indispensable mejorar su eficiencia. Un estudio de la CEPAL-UNESCO del año 2005, donde se comparan resultados
de las evaluaciones PISA con gasto en educación para países de Latinoamérica, muestra que existe una correlación
positiva y alta entre inversión en educación y aprendizaje. Pero esta correlación no es absoluta, debido a que existen
países con inversión por alumno similar a la de los países de América Latina y obtienen mejores resultados. Por lo
tanto, el informe señala la importancia de mejorar la gestión del sistema educativo y que no es suficiente el
solo hecho de inyectar recursos adicionales al sistema educativo.
La comparación internacional refleja que los indicadores de educación en Argentina se encuentran retrasados al
compararlos con países desarrollados y con varios países de la región. Asimismo, los resultados de las evaluaciones
PISA empeoraron en Argentina en los últimos diez años.
5. Análisis económico de la educación en la Argentina
En el apartado anterior se abordó el análisis de la educación argentina realizando una comparación
internacional de la calidad educativa y de los principales indicadores. En esta sección se realizará el estudio a partir de
las comparaciones entre provincias y los indicadores nacionales más relevantes en lo que a educación se refieren.
En la Argentina el gasto total provincial en educación para el año 2009 fue de 57.657 millones de pesos y el
total de alumnos del nivel inicial, primario, secundario y terciario en 2009 fue 10.472.62914.
14
No incluye universitarios debido a que el 99% de las universidades públicas dependen del estado nacional.
8
GRÁFICO 2: GASTO EN EDUCACIÓN PROVINCIAL POR ALUMNO ESTATAL EN PESOS 2009
SANTA CRUZ
TIERRA DEL FUEGO
G.C.B.A.
NEUQUEN
LA PAMPA
CHUBUT
SANTA FE
RIO NEGRO
CATAMARCA
BUENOS AIRES
ENTRE RIOS
LA RIOJA
CORDOBA
FORMOSA
SAN JUAN
JUJUY
MENDOZA
SAN LUIS
CHACO
TUCUMAN
MISIONES
STGO. DEL ESTERO
CORRIENTES
SALTA
Promedio $ 8.406
-
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000 12.000 14.000 16.000 18.000 20.000
Fuente: IIE-USAL en base a Secretaría de Política Económica. MECON y
Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa
En el gráfico 2 se puede observar el gasto en educación por jurisdicción dividido la cantidad de alumnos que
asisten a establecimientos públicos por provincia, esto indica que en promedio en el 2009 los gobiernos provinciales
gastaban por alumno 8.406 pesos.
Al igual que en el año 2003, de las 24 jurisdicciones en el año 2009, solamente siete superan el gasto promedio
nacional por alumno, lo cual indica que la disparidad entre provincias en cuanto a gasto por alumno no se redujo entre
ambas observaciones. El gasto anual por alumno en Santa Cruz, por ejemplo, fue cinco veces el de Salta; en el NEA se
gastaba en promedio por alumno que asiste a escuela pública 5.508 pesos y en el NOA el promedio es de 6.035 pesos
mientras que en la región patagónica este promedio ascendió a los 13.338 pesos, más del doble que las regiones del
norte. Estas diferencias son similares a las del año 2003.
Para comparar estas cifras, se puede analizar la distribución del ingreso individual15 por aglomerados y por
regiones. Según datos de la EPH - INDEC, para el cuarto trimestre de 2009 el promedio del ingreso individual de la
región patagónica fue más del doble que en el NOA y que en el NEA. En el caso específico del quinto decíl la
diferencia de ingresos fue 2,25 respecto del NEA y 2,1 comparando con el NOA. Como puede apreciarse, la disparidad
en el gasto educativo provincial por alumno tiene su correlato en el ingreso individual.
Si se analiza el gasto en educación como porcentaje del gasto total provincial, se obtiene que la provincia de
Buenos Aires exhibió el mayor porcentaje, ya que 36,3%, del gasto total se destinó a educación. Le siguió Jujuy con
33,6% y Santa Fe con 33,4%. Por el contrario, las provincias que dedicaron menor porcentaje del presupuesto a
educación fueron San Luis 20% y Santa Cruz 20,4%. En el caso de San Luis la mayor parte del gasto se destinó a
Servicios Económicos16 26% y en Santa Cruz el 24,2% del gasto provincial se destinó a Funcionamiento del Estado17
Las jurisdicciones donde menos creció el gasto en educación en el período 2003 – 2009 fue en San Luis y
Neuquén, que registraron aumentos nominales del 272% y 300% respectivamente, mientras que en Formosa y Santa
Cruz muestran los mayores aumentos para ese período 537% y 519% respectivamente. Las únicas jurisdicciones donde
el crecimiento del gasto total fue mayor al del gasto en educación para el período 2003 – 2009 fueron: San Luis,
Se tomó en ingreso individual promedio del 10º y 5º decíl para la comparación.
Servicios Económicos se compone por: Producción Primaria, Energía, Industria y Servicios.
17 Funcionamiento del Estado se compone por: Administración General, Justicia, Defensa y Seguridad
15
16
9
Córdoba, Ciudad de Buenos Aires, San Juan y Santiago del Estero. Lo anterior indica que en la mayoría de las
provincias destinaron mayores recursos hacia el sector educación.
Las razones de este comportamiento pueden deberse a necesidades de gasto, como a la política nacional
educativa plasmada en la Ley de Educación Nacional N° 26.206 que dictamina que el presupuesto consolidado
destinado a educación no debe ser inferior al 6% del PIB.
La alta disparidad del gasto provincial por alumno entre jurisdicciones también tiene un correlato con el salario
de bolsillo docente, toda vez que un alto porcentaje del gasto en educación tiene ese destino. El gráfico 3 muestra el
salario de bolsillo de docentes de primaria para marzo de 2011. Los salarios más altos se encuentran en la provincia de
Santa Cruz y Tierra del Fuego, mientras que los más bajos son los de Misiones y Formosa. El salario de bolsillo de un
docente de escuela primaria en Santa Cruz es casi el doble que el que cobra el mismo docente en Misiones.
GRÁFICO 3: SALARIO DE BOLSILLO DOCENTE DE EDUCACIÓN PRIMARIA POR PROVINCIA. MARZO 2011
SANTA CRUZ
T. DEL FUEGO
LA PAMPA
SANTA FE
CORDOBA
SAN LUIS
TUCUMÁN
CHACO
SALTA
SGO. DEL ESTERO
NEUQUEN
LA RIOJA
CHUBUT
SAN JUAN
JUJUY
BUENOS AIRES
ENTRE RIOS
CIUDAD DE BS. AS.
RIO NEGRO
CATAMARCA
CORRIENTES
MENDOZA
FORMOSA
MISIONES
Promedio $ 2.984
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
Fuente: IIE-USAL en base a Coordinación General de Costos del Sistema Educativo
En definitiva el gasto en educación por alumno aumentó en todas las jurisdicciones pero la disparidad entre las
provincias no se redujo en el período 2003 – 2009. Esto indica que existen diferencias estructurales que van más allá del
esfuerzo presupuestario.
a. Eficiencia educativa
Luego de analizar las diferencias en cuanto a gasto en educación por jurisdicción, es menester estudiar
indicadores en cuanto a rendimiento y calidad educativa, de esta forma se puede constatar la existencia o no de
correlación positiva entre calidad educativa y gasto.
Uno de estos indicadores es el índice de abandono que indica los alumnos que no se matriculan el año lectivo
siguiente en el mismo establecimiento escolar. El gráfico 9 exhibe el porcentaje de alumnos que abandonan en el nivel
secundario por provincia.
Se puede ver en el caso de la provincia de Corrientes que el 18% de los alumnos que cursaban el secundario en
2009 abandonaron en 2010. Esta es la tasa más alta, seguida por el 17% en la provincia de Santiago del Estero. Para el
mismo período en la Capital Federal el porcentaje de abandono de la escuela secundaria es del 4,4% y en La Rioja del
10
5,9%. Al comparar los datos del 2009-2010 con los de 2003-2004 se obtiene que el índice de abandono en el nivel
secundario se incrementó en 14 provincias.
En principio este resultado muestra que el aumento considerable del gasto en educación provincial, en un
período de crecimiento económico, no logró en ciertas jurisdicciones impedir el abandono escolar.
GRÁFICO 4: TASA DE ABANDONO INTERANUAL DE LA ESCUELA SECUNDARIA CICLO BÁSICO POR PROVINCIA.
2009-2010
CORRIENTES
STGO. DEL ESTERO
SALTA
FORMOSA
CHUBUT
SAN JUAN
MISIONES
JUJUY
NEUQUEN
TUCUMAN
RIO NEGRO
LA PAMPA
SANTA CRUZ
CHACO
MENDOZA
SAN LUIS
SANTA FE
BUENOS AIRES
TIERRA DEL FUEGO
CORDOBA
ENTRE RIOS
CATAMARCA
LA RIOJA
G.C.B.A.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
Fuente: IIE-USAL en base a Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa
Otro indicador es la tasa de repitentes definida como el porcentaje de los alumnos que se inscriben como
alumnos repitentes en el año siguiente. En 2009 la provincia con menor índice de repitentes en la escuela primaria es la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires con 1,9% de alumnos repitentes, le sigue Jujuy con 3,13% y Río Negro con 3,2%.
Las provincias con mayor índice de alumnos repitentes en primaria son Corrientes con 13,3% y Formosa con el 9%.
El caso de la escuela secundaria es totalmente distinto a pesar que las diferencias entre provincias siguen siendo
enormes. La provincia que exhibe menor tasa de repitentes en el ciclo básico fue Catamarca con el 7%, le sigue
Misiones con el 8,1%, la provincia con el índice más alto es Santa Cruz con el 18% de alumnos repitentes en el Ciclo
Básico y le sigue Tierra del Fuego con 17,3%. Además, 19 provincias aumentaron el porcentaje de alumnos repitentes
del secundario entre 2003 y 2010.
Se debe aclarar que en varias instituciones el cierre de cursos depende del número de alumnos y la cantidad de
repitentes puede perjudicar este guarismo. Por ende, en algunos casos, se genera un incentivo a reducir los requisitos
mínimos para pasar de grado. Entonces, se puede inferir que las tasas de repitentes están subestimadas en algunas
jurisdicciones. Igualmente los resultados dan un indicio de las diferencias existentes entre jurisdicciones y que no
mejoraron sustancialmente los indicadores entre 2003 y 2010.
b. Calidad educativa
Existen indicadores cualitativos nacionales acerca del rendimiento de los alumnos, estos datos surgen del Censo
de Finalización de la Educación Secundaria y de los Operativos Nacionales de Evaluación (ONE 2010) que realiza el
Ministerio de Educación de la Nación. Se realizan evaluaciones en las 24 jurisdicciones a alumnos de nivel primario y
secundario, acerca de ciencias naturales, ciencias sociales, matemática y lengua.
11
Los resultados de las evaluaciones, para el total del país, de alumnos que finalizaron la escuela secundaria en el
2010 se exponen en el cuadro 7. Estos resultados se utilizan como indicadores de calidad educativa
En el año 2010 más del 50% de los alumnos que finalizaron la escuela secundaria obtuvieron un desempeño
medio en Ciencias Naturales, Sociales, Matemática y Lengua. En todas las disciplinas el porcentaje de alumnos que
obtuvo un desempeño bajo supera al porcentaje de alumnos con desempeño alto y en el caso de Matemática y Ciencias
Naturales los alumnos de rendimiento bajo son más del doble que los de rendimiento alto.
Al comparar los resultados con el año 2007 se observa una mejora significativa, a pesar que el resultado del
2010 sigue siendo poco satisfactorio. El único caso en que el porcentaje de alumnos de desempeño bajo
aumentó fue en Lengua (21,2% a 26,3%) y el porcentaje de alumnos de desempeño alto en Matemática
disminuyó entre 2007 y 2010.
CUADRO 7: PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPEÑO DE LAS EVALUACIONES NACIONALES
DE FINALIZACIÓN SECUNDARIA. 2007 Y 2010
Materia
Ciencias Naturales
Ciencias Sociales
Matemática
Lengua
Bajo
55,7
42,2
44,7
21,2
Desempeño 2007
Medio
34,2
47
36,8
58,7
Alto
10,1
10,8
18,5
20,2
Bajo
34,4
30,1
30
26,3
Desempeño 2010
Medio
52,2
52,8
55,4
53,3
Alto
13,4
17,2
14,7
20,4
Fuente: IIE-USAL en base a Ministerio de Educación Nacional.
También se pueden comparar los resultados entre provincias, en el 2010 la jurisdicción con el porcentaje mayor
de alumnos con desempeño alto en Ciencias Naturales, Ciencias Sociales, Matemática y Lengua fue la Ciudad de
Buenos Aires con 23,5%, 31%, 31% y 39,5% respectivamente. Es la jurisdicción con mayor desempeño, le sigue en
Ciencias Naturales, Sociales y Lengua La Pampa con 23%, 28% y 28% respectivamente de alumnos con alto
rendimiento, en Matemática Río Negro con 21,4%.
En el extremo opuesto, están las provincias con el mayor porcentaje de alumnos con rendimiento bajo, en
Ciencias Naturales la provincia de Formosa expone un 53,4%, en Matemática la provincia de Catamarca 54%, en
Ciencias Sociales y Lengua la provincia del Chaco 47% y 44,4% respectivamente.
Estos resultados muestran la disparidad cualitativa entre provincias y el retraso en el nivel de calidad educativa
de algunas regiones. Se debe aclarar que desde el 2007 el desempeño ha mejorado en estas provincias pero sigue siendo
muy bajo. En el caso de Formosa en 2007 el porcentaje de alumnos con bajo desempeño en Ciencias Naturales era el
82%, Catamarca un 77% en Matemática y Chaco un 68% en Ciencias Sociales.
Al comparar los resultados de las evaluaciones con el dato de repitentes de escuelas secundarias por provincia
se observa que en general no se condicen; ejemplo de esto son casos como el de Catamarca y Formosa donde la tasa de
repitentes es baja en términos relativos 7% y 11,5%, pero exhiben los peores resultados de las evaluaciones. Esto indica
que el avance en años escolares no garantiza un buen desempeño.
Por último, un dato central en el análisis educativo y de progreso a largo plazo es la cantidad de adolescentes
entre 12 y 20 años que no trabajan ni estudian. Según una estimación propia18 basada en datos de EPH para el cuarto
trimestre de 2011 la cantidad de jóvenes entre 12 y 20 años que no estudian ni trabajan es de 425.325, que
representa el 8,6% del total de la población de ese grupo etario.
La EPH se realiza sobre aglomerados urbanos que representan alrededor del 60% de la población total. El dato se calcula
utilizando los ponderadores correspondientes por población de los aglomerados.
18
12
En el cuarto trimestre de 2003 la cantidad de jóvenes entre 12 y 20 años que no estudiaban ni trabajaban era de
529.014 representando el 11,7% de la población entre 12 y 20 años. Lo favorable es que este número se redujo en un
20% para el 2011.
Otro dato interesante es que entre 2003 y 2010 se registró un aumento del 2,4% en la cantidad de alumnos de
educación común en establecimientos estatales, mientras que en establecimientos privados el total de alumnos aumentó
un 20,1% en todo el país. En algunas provincias como Neuquén, Santa Fe y Jujuy la cantidad absoluta de alumnos de
establecimiento estatales disminuyó en el período.
En provincias como Catamarca, Chaco y Tierra del Fuego el incrementó de estudiantes en establecimientos
privados entre 2003 y 2010 fue del 50%, 40% y 39% respectivamente. En la Ciudad de Buenos Aires en el 2010 el
51,3% de los alumnos estudiaban en establecimiento privados, mientras que en 2003 ese porcentaje era el 46%.
Por consiguiente, existe una gran diferencia entre las jurisdicciones argentinas en cuanto a indicadores de
educación cualitativos y cuantitativos, esto muestra que el incremento presupuestario, en el período 2003 – 2009,
destinado a educación en las jurisdicciones del país no se vio reflejado en la reducción de las disparidades
interprovinciales.
6. Conclusiones
La Argentina presenta indicadores de calidad educativa retrasados si se comparan con el resto del mundo y con
un grupo de países de la región. Además, es uno de los países latinoamericanos en los que se realizan las evaluaciones
PISA con mayor inequidad educativa y donde los resultados de estas evaluaciones empeoraron en los últimos diez años.
Un aspecto que se destaca del análisis es la gran disparidad entre las provincias en cuanto a gasto en educación
por alumno, indicadores de eficiencia educativa y los resultados de las evaluaciones. Varios indicadores mejoraron en el
período 2003 – 2009, pero esta mejora no fue acompañada por una reducción de la brecha entre jurisdicciones.
Existe un problema profundo de deserción escolar que no esta relacionada con el empleo (adolescentes que no
estudian ni trabajan) y que va tener un impacto negativo en el mediano y largo plazo en términos de crecimiento
económico, debido a que la educación es parte esencial del capital humano. Por otro lado, existe además una tendencia
hacia la elección de la educación privada en todos los niveles.
El crecimiento del gasto educativo en todas las provincias contribuyó mejorando algunos indicadores del sector
pero no fue suficiente para reducir las inequidad entre jurisdicciones ni para avanzar en la calidad educativa. Para que
esto ocurra parece necesaria una mejora en la asignación de los recursos y en la gestión educativa.
La universalidad y la calidad de la educación es la base para generar las mismas oportunidades para todos los
individuos y es condición esencial de una sociedad más justa. En este sentido los indicadores expuestos, especialmente
los correspondientes a la calidad, y el dato de jóvenes que no estudian ni trabajan o la migración del sistema estatal al
privado, indican que falta mucho camino por recorrer y reclama un debate impostergable.
13
Referencias
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Growth: Evidence from the United States”. Conference Draft. Brooking Papers on Economic Activity. Estados Unidos.
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14