Volumen 8. Número 2. Septiembre 2009

REVISTA Economía y Desarrollo Revista indexada en el Índice Bibliográfico Nacional Publindex de Colciencias en Categoría C Indexada en ECONLIT y LATINDEX Universidad Autónoma de Colombia Facultad de Ciencias Económicas, Administrativas y Contables www.fuac.edu.co Cra. 6A No 10- 72 Sede D Tels.: 341 3077 Correo: [email protected] Volumen 8, Número 2, Septiembre de 2009 ISNN 1692-3901 UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE COLOMBIA Facultad de Ciencias Económicas, Administrativas y Contables Presidente Gelasio Cardona Serna Vicepresidente Gabriel de Jesús Acevedo Rector Juan Carlos Vergara Silva Vicerrector Académico Carlos Arturo Ramírez Escobar Vicerrectora Administrativa Sara Isabel Ríos Gast Decano Facultad de Ciencias Económicas, Administrativas y Contables Felipe Tascón Recio Director Programa de Administración de Empresas Bernardo Parra Restrepo Directora Programa de Contaduría Pública Aura López Salazar Director Programa de Economía Edison Ospina Norato Director Programa de Relaciones Económicas Internacionales Santiago Posada Toro Director de Postgrados (E): Juan Carlos Rodríguez Comité Editorial Mg. Álvaro Sanabria, Universidad Distrital de Bogotá Mg. Andebeng Alingué, Universidad Autónoma de Colombia C. Dr. Carlos Angarita, Universidad Autónoma de Colombia Mg. Carlos Zambrano, Universidad Autónoma de Colombia Mg. Danilo Ariza, Universidad Nacional de Colombia Es. Felipe Tascón, Universidad Autónoma de Colombia Comité Científico Mg. Alberto Mayor, Universidad Nacional de Colombia C. Dr. Bernardo Parra, Universidad Autónoma de Colombia Dr. Claudio Lara, Universidad ARCIS de Chile Dr. Julio Gambina, Universidad de Rosario Argentina C. Dr. Rosa Duro, Universidad Externado de Colombia Dra. Sarah Rodríguez, Universidad de La Habana Cuba Editora Presente Número Marcela Aguilar Pardo Diseño y diagramación Luis Fernando Jaramillo Ángel Impresión GRAFICAS DE LA SABANA LTDA. Editorial 5 De la Competencia la Integración Marcela Aguilar Pardo Artículos 9 El Nobel de Economía del 2009 y las concesiones viales. Higinio Pérez Negrete 27 Comercio de combustibles en Colombia. Prácticas ilícitas. Carlos Arturo Piedrahíta Pazmiño 73 La integración, Venezuela y una mirada al MERCOSUR. Franklin González 97 Fusiones y escisiones. Un instrumento de planeación fiscal internacional. Blanca Lyda Bogotá Galarza 127 Revisión teórica, relevancia y aplicabilidad del B.S.C. (Factores claves del éxito o fracaso en la implementación de dicha herramienta en entidades del sector salud colombiano). Carolina Malagón Robayo 163 Impacto de la crisis mundial en las remesas familiares de la emigración colombiana. Blanca Elizabeth Bolaños Forero 173 Anotaciones sobre el mercado cambiario. 191 Del modelo de sustitución de importaciones al modelo de apertura 217 Rincón Histórico Carlos Hugo Angarita Calle Bernabé Andrade Rodríguez / Fernán Fortich Pacheco La carta de Mészáros Felipe Tascón Recio 223 Instrucciones para autores/as Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Editorial “De la Competencia a la Integración” Marcela Aguilar Pardo** Después de un largo periodo en la historia humana, marcado por el triunfo de la individualidad y de la idea de progreso homogéneo y lineal, basado principalmente en el desarrollo tecnológico; nos encontramos como especie ante la evidencia que proporciona dada por el hecho que, si bien los países que han sido poderosos económicamente durante el último siglo, y que habían sostenido una economía capitalista (basada en el mantenimiento de relaciones de colonialismo con otros territorios) han logrado garantizar a sus habitantes unos mínimos estándares de calidad de vida, no han logrado garantizar la sostenibilidad de los mismos. De esa manera, son realidades mundiales aspectos como: el incremento en el número de personas pobres, la disminución de fuentes de empleo y de retribución salarial, la ampliación de las jornadas laborales, el deterioro a la biodiversidad, la escases de comida y el consecuente incremento de los precios de los alimentos, y el mantenimiento de relaciones económicas inequitativas entre naciones y al interior de las mismas. También vale la pena mencionar, que en los países más ricos, los ciudadanos han tenido que optar por el endeudamiento a largo plazo como una forma de garantizar necesidades básicas como la vivienda. Por otra parte, no se han logrado erradicar del planeta (y los países donde se habían conseguido los mayores logros, se encuentran ahora en retroceso) fenómenos a los cuales se les atribuye en ocasiones el carácter de naturales, como, las violencias de género e intrafamiliar, la discriminación por raza y otros motivos socio-culturales, los radicalismos religiosos y políticos, y finalmente, la **Antropóloga. Aspirante a Maestría en Investigación Social Interdisciplinaria. Consultora de proyectos sociales. Investigadora de la Gerencia de Evaluación e Investigación de Profamilia. Docente y actual Coordinadora de Investigaciones de la Facultad de Ciencias Económicas, Administrativas y Contables de la Universidad Autónoma de Colombia. guerra. A pesar de que sí podemos demostrar como un logro histórico de toda la especie, la capacidad de transformación de realidades a corto, mediano y largo plazo; todo parece indicar que a la solidaridad volveremos por necesidad, por instinto, y no por un ejercicio de raciocinio. Ante este escenario, comienzan a surgir interrogantes como: ¿es posible construir sociedad (local o global) en el paradigma de la diferencia, y no en de la homogeneidad como ideal?, ¿Es posible frenar el saqueo y las consecuencias negativas que nuestro sistema de vida le ha generado al planeta y a la biodiversidad?, ¿Es necesario, y cómo, cambiar los sistemas de vida y los patrones de comportamiento para lograrlo?. Ante estos cuestionamientos originados en el nuevo orden histórico, América Latina, y otras regiones que han estado al margen de las decisiones de la economía capitalista, se han venido consolidando como lugares privilegiado para la obtención de respuestas, pues en ellas se han conservado en mayor medida la diversidad étnica y cultural; la biodiversidad, que aunque afectada, se encuentra en mejores condiciones y mayor extensión que en otras regiones con mayor PIB; y algunas prácticas económicas y culturales más responsables con el uso de los recursos; todas estas, relacionadas con la preservación de comunidades no occidentalizadas (o no del todo) que (todavía) habitan los territorios. En este sentido, se puede afirmar que en otra escala de valores, distinta a la del sistema económico actual, América Latina es considerara Primer Mundo; y son esas otras posibilidades de escalas las que tenemos el reto de explorar como sociedad, aquellas donde nuestros territorios no sean únicamente fuente de extracción de recursos para que otros países (que han demostrado no tener un uso adecuado de ellos) los transformen, patenten, usen y vendan al resto, sino que podamos reconocer, en esa diversidad de posibilidades, aquellas que sean convenientes de replicar, fomentar, explorar y defender, para la proposición de relaciones económicas más justas y sostenibles. Esta editorial, pretende contextualizar el cambio de escenario que podría resumirse como De la Competencia la Integración1, pues un primer paso para el logro de los retos actuales de los que se ha venido hablando, es el reconocimiento del el otro/a (a través de la comprensión de esas diferencias que ahora son tan atractivas, pero que por ello no han dejado de ser conflictivas) con el fin de profundizar en esa identificación de alternativas de análisis de las relaciones sociales y económicas. 1 Extractado como idea de la charla de la diputada venezolana Jhannett Madriz Sotillo, organizada por la Decanatura de la Facultad de Ciencias Económicas, Administrativas y Contables de la FUAC, durante el presente semestre. Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 De esta forma, empezando desde casa, la presente edición de la Revista Economía y Desarrollo, parte de la tolerancia e incluye una variedad de artículos que desde diferentes perspectivas, reflejan esa diversidad de voces (esos otros) que en la actualidad se preocupan por los problemas sociales y económicos; en esta, se ha hecho un ejercicio de valorar y divulgar escritos de los y las investigadoras que desde la Facultad de Ciencias Económicas, Administrativas y Contables de la Universidad Autónoma de Colombia, principalmente, han tenido una producción en distintas áreas relacionadas con las ciencias económicas. Vale la pena que el lector/a se haga una idea de la diversidad de temas y posiciones académicas que encontrará en este ejemplar. Por último, se debe resaltar aquí, que este número inicia un cambio en la imagen de la publicación, acompañado además, de tres novedades: el paso a la impresión en un papel más ecológico; un esfuerzo por contribuir a la equidad de género (desde la selección del contenido, como desde la conformación de los Comités Editorial y Científico); y el lanzamiento de la sección “Rincón Histórico”, que pretende rescatar documentos antiguos de importancia para el análisis y la interpretación de las realidades económicas actuales. Luego de cumplido el ejercicio hacia adentro, los próximos retos editoriales irán encaminados a fortalecer el pensum académico y las líneas de investigación de la Facultad (los cuales fueron objeto de ajustes durante el presente semestre, con el fin de hacerlos más amplios, incluyentes y acordes con las nuevas preocupaciones en las distintas áreas del conocimiento) así como las relaciones con otras instituciones de la región, con las cuales sea conveniente intercambiar experiencias en los temas de interés para la Universidad y para la Facultad, tanto en el ámbito docente, como en los de investigación y extensión. Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 El Nobel de Economía del 2009 y las concesiones viales Higinio Pérez Negrete** Resumen: Este artículo analiza los aportes teóricos del premio Nobel de economía del 2009, Oliver Williamson, los cuales constituyen una herramienta fundamental para estudiar el tema de las concesiones viales. La más grande preocupación de los investigadores en el mundo sobre este tema es la renegociación de los contratos, la cual tiene altos costos económicos. Para evitar este problema los investigadores piensan que es indispensable un excelente diseño de los proyectos y una buena regulación de los contratos de concesión vial. Por el contrario, con la ayuda de Williamson, pretende demostrar que el problema tiene su causa en las características del sector de la infraestructura vial y, por tanto, dicha receta no funciona. Palabras claves: Monopolio natural, concesión, activo específico, información incompleta, información asimétrica, comportamiento oportunista. Abstract: This article discusses the theoretical contributions of the Nobel Prize for Economics in 2009, Oliver Williamson, which are a key tool to study the issue of road concessions. The greatest preoccupation of the researchers in the world on this subject t is the renegotiation of the contracts which has high economic costs. In order to avoid this problem the researchers think that is indispensable an excellent design of the projects and a good regulation of contracts of road concession. On the contrary, with the help of Williamson, I try to demonstrate that this problem has its cause in the characteristics of the sector of the road infrastructure and therefore this recipe doesn’t work. Key words: Natural Monopoly, concession, specific asset, incomplete information, asymmetric information, opportunist behavior. Clasificación JEL: D8, D86 **Economista. Universidad de Antioquia. Magíster en Ciencias Económicas. Universidad Nacional de Colombia. Profesor de cátedra de la Carrera de Economía de la Universidad Autónoma de Colombia. Profesor del Departamento de Economía de la Universidad Central. 10 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 A diferencia del 2008, cuando el Nobel de Economía fue entregado a un macroeconomista, Paul Krugman, estudioso del ciclo y las crisis, del comercio internacional, del crecimiento y el desarrollo, en 2009 dicho premio se le otorgó a dos microeconomistas, Elinor Ostrom y Oliver Williamson, investigadores del comportamiento de grupos, organizaciones empresariales, regulación económica y contratos. Este artículo tiene por objeto, en la primera parte, analizar el trabajo de investigación de Williamson y la importancia de su aporte a la comprensión del complejo mundo de la empresa y de los contratos en obras de infraestructura. En la segunda parte, se hará uso de su teoría de la especificidad de activos, para enriquecer el concepto de monopolio natural y evaluar los problemas que presentan los contratos de concesión vial en Colombia y otros países de América Latina. La influencia de Ronald Coase El trabajo investigativo de Williamson comienza con el estudio de Ronald Coase, Premio Nobel de Economía de 1991, el gran teórico de “La Naturaleza de la Empresa”, artículo en el que se apartó completamente de la definición de empresa como una función de producción, de la ortodoxia neoclásica. Coase no se dejó convencer de la función de maximización del beneficio del productor que, a partir de supuestos irreales pero manejables en términos matemáticos, “garantiza” la óptima (más eficiente) asignación de factores, a través del mecanismo de los precios; por el contrario, demostró que tales supuestos1, precisamente por ser irreales, no podían reflejar el mundo complejo de las empresas, sino el reducido mundo de la producción mercantil simple. Esto lo llevó a buscar directamente en las fábricas, la respuesta a preguntas que no podía responder, y ni siquiera plantear, la ortodoxia neoclásica: ¿Cómo explicar la formación y el tamaño de las empresas?, ¿cómo explicar su integración horizontal y vertical?. Coase afirma que “una empresa se vuelve más grande a medida que el empresario organiza transacciones adicionales (que podrían ser transacciones de intercambio coordinadas a través del mecanismo de los precios), y se vuelve más pequeña a medida que el empresario abandona la organización de tales transacciones”. También definió la integración horizontal y vertical: “Hay una combinación (integración horizontal) cuando las transac1 Racionalidad ilimitada (información completa sobre los mercados), información simétrica (igual información para todos los agentes que participan en el intercambio), perfecta movilidad de los factores de la producción, divisibilidad del capital (perfecta sustitución de los factores). Pérez Negrete / El Nobel de Economía del 2009 y las concesiones viales 11 ciones que antes organizaban dos o más empresarios se organizan ahora por un solo empresario. Esto se convierte en una integración vertical cuando involucra la organización de transacciones que antes se realizaban entre los empresarios en un mercado”. Queda claro que, para Coase, fenómenos como la fusión e integración de empresas, no son una expresión del poder de mercado, ni constituyen un mecanismo a través del cual lo único que se busca es alcanzar dicho poder, sino una organización de transacciones alternativas al mercado. Es decir, no es el poder de mercado, ni la búsqueda de dicho poder, lo que explica la formación de las grandes organizaciones empresariales, sino el ahorro de los costos de transacción del mercado2, a través de la realización de transacciones, mucho más económicas, al interior de la firma. Esta teoría se enfrentó al mundo imaginario de la ortodoxia neoclásica y a todas las teorías que centran su atención en el mercado para explicar la formación de monopolios y oligopolios. El aporte de Coase, consistió en demostrar que la fusión y la integración, podían dar como resultado la toma de dominio del mercado, pero no era ese el motivo central de la formación de grandes empresas, sino el ahorrar costos de transacción del mercado. Por tanto, la solución no era frenar el aumento de tamaño y la integración horizontal y vertical, sino adelantar políticas regulatorias para impedir el abuso de poder de mercado o, como alternativa, que el Estado asumiera el control directo de la empresa. Resaltó que, además de las economías de escala (provenientes de la naturaleza de ciertas inversiones) y las economías de alcance (diversificación) que podían derivarse del avance tecnológico, las empresas también ganaban eficiencia economizando costos de transacción del mercado. Sin embargo, Coase no avanzó en la explicación de por qué las transacciones del mercado eran más costosas que las realizadas al interior de las empresas. Precisamente, es en este terreno en el que apareció el gran aporte de Williamson. El aporte de Williamson Oliver Williamson demostró que los costos de transacción del mercado serán mayores en la medida en que sea mayor el nivel de especificidad de los activos3. 2 Dichos costos son menores cuando las transacciones se realizan en armonía, y son mayores cuando generan conflicto, lo que se convierte en procesos judiciales, sanciones, renegociaciones. 3 Un activo físico es específico cuando no se le puede cambiar de lugar (de ciudad, por ejemplo) sin pérdida de valor, o no puede transferirse a otros usos a bajo costo, y en el caso del “capital humano”, el activo es específico, cuando su actividad implica entrenamiento o formación especializada. Es posible que un activo físico comporte más de una de estas características 12 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Descubrió, además, que en los casos de sectores con niveles altos de especificidad de activos, no tiene eficacia alguna la regulación por parte del gobierno a empresas privadas, ya que la especificidad de activos significa que quien regula no tiene la información sobre los costos en que incurre el regulado, y éste puede, además, ejercer presión para elevar los precios de sus productos, aprovechando las ventajas que dan la característica de inversión no recuperable de dichos activos4, y el no sentir la amenaza de entrada de otros inversionistas. Esto es lo que ocurre, por ejemplo, en los servicios públicos domiciliarios, sobre todo en el caso de acueducto y alcantarillado, energía eléctrica y gas natural, cuando son privatizados. Williamson también descubrió la ineficacia de los contratos de concesión en obras de infraestructura de transporte: carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, etc. En este tipo de contratos dividió los costos de transacción, así: los costos en que se incurre en la negociación y redacción de los contratos, y los costos de renegociación de los mismos. En cuanto a los primeros, es posible que los costos sean relativamente bajos, y la escogencia del concesionario se haga a partir de la participación de muchos concursantes, lo que aparentemente estaría garantizando la eficacia del contrato. Sin embargo, la característica de especificidad de activos del sector, además de la información incompleta y asimétrica, determinan la necesidad de renegociar los contratos a unos costos muy altos para el gobierno, dado el comportamiento oportunista que puede ejercer el concesionario. Williamson y las concesiones viales En América Latina, las concesiones viales se iniciaron entre 1990 y 1995, cuando el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) prácticamente renunciaron a su compromiso de financiar a los gobiernos de la región en el desarrollo de obras de infraestructura vial y decidieron respaldar con recursos a inversionistas privados que quisieran incursionar en este negocio, lo cual se ha visto reflejado en un notable descenso de sus préstamos. Desde entonces, creció rápidamente el número de concesiones viales en casi todos los países y, con ellas, el número de conflictos y renegociaciones de contratos, lo que ha representado un elevado costo fiscal y excesivas tarifas de peajes5. 4 Lo que significa que si el negocio fracasa los activos no pueden ser trasladados a prestar el mismo servicio en otros lugares y no son transferibles a otros usos, y por consiguiente el capital invertido no puede ser recuperado. Esta condición hace que quienes quisieran amenazar, no se decidan a realizar dicha inversión. 5 Engel, Eduardo, Ronald Fischer and Alexander Galetovic. «Privatizing highways in Pérez Negrete / El Nobel de Economía del 2009 y las concesiones viales 13 Reconocidos investigadores del tema, entre quienes se destacan varios de los acá citados (Engel, Fischer, Galetovic y Sarmiento) consideran que los conflictos y las renegociaciones de contratos pueden evitarse mejorando los estudios y diseños de proyectos de construcción de vías y creando un marco regulatorio que garantice verdadera competencia en los procesos de licitación, así como mayor confianza, para concesionarios y gobierno, en la ejecución de los contratos. Según ellos, si bien no es posible hablar de competencia en el mercado en este sector, se podrían crear condiciones para que haya competencia por el mercado, en beneficio de toda la sociedad6. Contrario al optimismo de estos investigadores, se trata de demostrar que los mencionados problemas tienen raíces muy profundas y que su origen no se encuentra en la deficiencia de los proyectos, ni en las fallas de la regulación de contratos de concesión, sino en las complejas características del sector de la infraestructura vial. Esta demostración se fundamenta en el concepto de mono polio natural, el cual no parece haber sido comprendido en forma completa y rigurosa por quienes creen que tienen la fórmula para garantizar armonía en las concesiones viales. Una comprensión completa y rigurosa del monopolio natural es posible si tenemos en cuenta el aporte de Williamson sobre la especificidad de activos. A continuación, seguiremos con una breve reseña de la historia de las inversiones en obras viales en Estados Unidos, Europa y América Latina7; y luego, un análisis de las propuestas para «evitar» las renegociaciones de contratos y de las características del sector de la infraestructura vial. La experiencia de Estados Unidos Latin America: is it possible to fix what went wrong?». University of Chile. July 21, 2003; Engel, Fischer and Galetovic. «Soft budgets and highways franchising». Fourth Annual Latin America Conference on Infrastructure and Resources. Chile. December, 2003; Guasch, Luis, Jean-Jacques Laffont and Stephane Straub. «Concessions of Infrastructure in Latin America: Government led renegotiation». April, 2005. Internet; Sarmiento Palacio, Eduardo. «Los contratos de concesión». El Espectador. Mayo 16 al 22 de 2004. 6 Engel, Fischer and Galetovic. «Competition in or for the field: which is better?». Cowles Foundation for Research in Economics. Yale University. April 2002. 7 La experiencia de Asia será tema de otro artículo. Por ahora puede afirmarse que es poco lo que ha habido en cuanto a concesiones viales, como se deduce de las siguientes afirma ciones del Banco Mundial: «En telecomunicaciones, electricidad, gas y la mayoría del sector de transportes. la competencia en el suministro del servicio es técnicamente más factible que en el suministro de agua. Las dos últimas décadas han visto un enorme incremento de la competencia en estos sectores a lo ancho del mundo. Sin embargo, el este asiático no ha most rado notable interés en introducir competencia en estos serv icios. Aún en telecomunicaciones, donde el avance tecnológico es muy rápido, la competencia en el este asiático no es apreciable aún». Connecting East Asia: A New Framework for Infrastructure. World Bank. 2005. 14 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 “Entre 1792 y 1794 fue construida la primera carretera con cobro de peaje y responsabilidad total de una compañía privada en Estados Unidos. Unió a Filadelfia y Lancaster en el estado de Pensilvania. Para 1800, ya habían entrado a participar en este negocio 69 compañías en 11 estados, y en 1845 el número subió a 1.562”8. Aunque la participación privada había sido justificada por las dificultades en las finanzas públicas, a partir de 1806 los gobiernos federales decidieron realizar importantes aportes presupuestales a dichas compañías con el fin de mantener bajo control el aumento de las tarifas de peajes y evitar así las protestas de los usuarios de las carreteras. De todas maneras, las críticas a este sistema de concesiones aparecían de vez en cuando en publicaciones de la época, ya que las compañías estaban recibiendo un subsidio de los gobiernos federales con la única condición de que no abusaran de las tarifas de los peajes, lo que constituía un chantaje. En 1872 les llegó el final de estas compañías “debido al altamente publicitado escándalo alrededor de la Compañía de Puentes de Nueva York, que había cometido fraude durante la construcción del puente de Brooklyn”9. Ese mismo año el gobierno de Estados Unidos creó un fondo de carreteras, el cual recibiría recursos provenientes del impuesto a la gasolina de los estados federales para utilizarlos en la construcción de vías. Con el paso de las carreteras a manos del gobierno, los peajes fueron eliminados. Cincuenta años después dicho fondo fue reforzado: “La Ley Federal de Carreteras de 1921 suministró asistencia financiera adicional a los estados para construir vías y puentes. Para el final de los años 20, más de la mitad de las familias americanas eran propietarias de automóviles. Los ingenieros encontraron cada vez más ocupación en la construcción de carreteras, puentes y túneles, especialmente en las más grandes ciudades como Nueva York, Boston, Los Ángeles y San Francisco. Los peajes fueron reestablecidos, pero con tarifas muy bajas, para ayudar a pagar este auge de la construcción”10. Una nueva ley de ayuda para la construcción de carreteras aprobada en 1956 eliminó los peajes, y esta disposición estuvo vigente hasta 1987, cuando otra ley los volvió a reestablecer. Precisamente, a partir de 1988-1989, la políti ca de carreteras dio un giro completo a favor de los inversionistas privados: 8 Klein, Daniel and Goldon Fielding. «Private toll roads: learning from the 19th century». Institute of Transportation Studies. New York. 1994. 9 Poole, Robert and Peter Samuel. «The return of private toll roads». Transportation Quarterly, July 1992, vol. 46, No. 3. 321-341. 10 Ibid. Pérez Negrete / El Nobel de Economía del 2009 y las concesiones viales 15 “Es claro que el incremento de la congestión, combinado con la tendencia a bajar impuestos y a empequeñecer al Estado, han hecho de las carreteras privadas con peaje una opción atractiva para las autoridades gubernamentales, que necesitan incrementar sus inversiones en vías, ya que las nuevas autopistas pueden ser construidas en esta forma sin recurrir a los reducidos presupuestos públicos”11. Estos autores destacan importantes autopistas construidas y puestas en operación desde esa fecha por inversionistas privados: Dulles Greenway, Virginia; 91 Express Lanes, Orange Country, California; Chicago Skyway. Sin embargo, “las dos más importantes (Dulles Greenway y 91Express Lanes) han tenido serios problemas debido a fallas en el diseño de los contratos”12. En el caso de la Dulles Greenway fue firmado un contrato de concesión por 42 años y medio, al final del cual la compañía debía transferir la autopista al gobierno, e inicialmente se fijó un peaje de US$1.75. Pero una vez terminada la obra y puesta en operación la autopista, comenzaron las protestas, y de un total de 35.000 vehículos diarios que se esperaba transitarían por ahí, solamente lo hicieron 8.000, lo cual obligó al concesionario a bajar el peaje a US$1, aumentando así el tránsito a 23.000 vehículos. Los usuarios del servicio preferían viajar por una antigua vía estatal sin peajes, aunque el viaje era mucho más demorado. El resultado fue una renegociación del contrato, aumentando el plazo a 60 años. Con la 91 Express Lanes, el conflicto y la renegociación del contrato, se produjo debido a que después de haber sido puesta en operación la autopista, la congestión del tránsito fue tal que se necesitó de inmediato una ampliación de la vía, lo que significaba una modificación del contrato. Esta renegociación puso en desventaja al gobierno, ya que la compañía logró imponer condiciones aduciendo que en el contrato inicial se había estipulado que no habría expansión de la vía hasta el año 2035. La experiencia de Europa A diferencia de Estados Unidos, Europa no tiene antecedentes en los siglos XVIII y XIX en lo que respecta a las concesiones viales, y su historia comienza en los años 60 del siglo XX cuando Francia, España e Italia decidieron abrirle campo a los inversionistas privados en este negocio. En los años 70 se sumaron los demás países europeos con excepción de Alemania, país que a pesar de tener 11 12 Engel, Fischer and Galetovic. «Privatizing highways in the United States». Op. Cit. Ibid. 16 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 la mayor extensión de carreteras (12.000 Km.13, frente a España que ocupa el segundo lugar con 10.500 y Francia con 10.383), ha preferido mantener en un 100 por ciento el compromiso estatal en este servicio, para evitar los conflictos y renegociaciones de contratos que han sido tan frecuentes en el resto de Europa. Precisamente Francia y España, países que junto con Italia tienen los más altos porcentajes de sus carreteras en concesión, han debido enfrentar serios problemas de contratación con particulares: “A comienzos de los años 70, Francia adjudicó cuatro grandes concesiones viales, tres de las cuales entraron posteriormente en conflictos con el gobierno aduciendo dificultades, y por tal razón el gobierno debió renegociar asumiendo un sobrecosto importante. Para la misma época, tres concesiones viales en España presentaban costos mucho más altos que los anticipados, mientras que el tráfico era más bajo que lo esperado. Esas concesiones fueron renegociadas con sobrecostos para el gobierno”14. Como consecuencia de estos problemas, los gobiernos europeos decidieron contratar con empresas públicas: “De un total de 57.542 Km. de carreteras en Europa, 21.998 Km. están en contratos de concesión, de los cuales 11.730 Km. están en concesiones públicas (53 por ciento) y 10.267 Km. en concesiones privadas (47 por ciento)”15. El caso de Francia es el más sobresaliente en este sentido, ya que pasó de tener el 100 por ciento de sus concesiones viales con el sector privado en los años 70, a sólo el 12 por ciento en la actualidad, y el resto, 88 por ciento, son contrataciones con empresas públicas. Le siguen Austria, Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia y Suiza, países relativamente pequeños (con poca superficie territorial) con una extensión de carreteras que en ninguno de ellos supera los 2.000 Km., y con bajo sporcentajes en concesión (con excepción de Austria), pero que hoy registran 100 por ciento de concesiones con empresas públicas. España, Italia, Portugal e Inglaterra son los únicos países europeos que aún mantienen más de la mitad de sus concesiones con el sector privado. Sin embargo, en estos países los problemas continúan y existe una clara tendencia a contratar con empresas públicas. La experiencia de América Latina Las concesiones viales en América Latina comenzaron en 1990 y desde entonces su crecimiento ha sido notable en casi todos los países. Los casos que más 13 En todos los casos las cifras hacen referencia a carreteras de altas especificaciones, no al total de vías del país. 14 Engel, Fischer and Galetovic. «A new approach to private roads». Regulation. Magazine. Vol. 25. 2002. 15 Fayard, Alain. Op. Cit. Pérez Negrete / El Nobel de Economía del 2009 y las concesiones viales 17 han merecido la atención de los analistas del sector son los de Argentina, México, Chile y Colombia. Cabe destacar que en cuanto al total de kilómetros de carreteras en concesión sobresalen Argentina y México, países de gran tamaño en la región. Sin embargo, si relacionamos dicho kilometraje con la extensión total de las carreteras nacionales, es Chile el que ocupa el primer lugar: “Excepto en los casos de Argentina y Chile, los países más activos en las concesiones de carreteras han transferido al sector privado menos de una décima parte de su red de carreteras. En el caso de Chile, sin embargo, aproximadamente el 40 por ciento de su red principal de carreteras cuenta con participación privada; en el caso de Argentina la proporción es cercana al 30 por ciento”16. En Colombia esta relación es del 14 por ciento (2.389 Km. en concesión frente a una red vial nacional de 16.525 Km.) porcentaje que es muy inferior al correspondiente al número de peajes en manos de los concesionarios respecto al total de peajes (46.4 por ciento). Esto indica que en el caso colombiano el Estado construye carreteras para que los concesionarios cobren peajes17. Las renegociaciones de contratos son el aspecto más reseñado por los analistas del tema en la región: “El programa de concesiones en Argentina ha sido exitoso en proveer una importante red de carreteras. Pero su costo ha sido excesivo para la sociedad, debido a las continuas renegociaciones que han beneficiado a los concesionarios a expensas de los usuarios del servicio (altos peajes) y los contribuyentes (mayores impuestos). Esto condujo a la administración Kirchner a moverse hacia un enfoque híbrido, en el cual los nuevos proyectos son financiados directamente por el gobierno. Falta ver si este objetivo se logrará dados los problemas de presupuesto que presenta el gobierno argentino”18. Estos mismos autores se refieren al caso chileno: “Las renegociaciones de contratos en Chile han sido frecuentes y en promedio estas han incrementado el presupuesto de los proyectos en un 15 por ciento de su valor original. La regulación de los contratos de concesión es laxa y hay signos de futuras renegociaciones, en detrimento de los usuarios de las carreteras y de los contribuyentes”. Otros analistas también han destacado el problema de las renegociaciones en las concesiones viales. Como lo señalan Luis Guasch, Jean Jacques Laffont y Stephane Straub, “en un trabajo que realizamos para el Banco Mundial, estudiando 307 concesiones en los sectores de transporte y agua en 5 países (Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México), mostramos que más de la mitad 16 Carpintero López, Samuel. «Las concesiones de carreteras en los países en desarrollo: el caso de Argentina y México». Revista de Obras Públicas. México. 2002. 17 Pérez Negrete, Higinio. «Privatización de las carreteras en Colombia». Revista Nueva Gaceta. No 10. Abril-julio de 2005. 18 Engel, Fischer and Galetovic. «Soft budgets and híghways franchising». Op. Cit. 18 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 de estas concesiones fueron renegociadas (162 de 307) en promedio 3.5 años después de haber sido firmados los contratos”19. Sobre el caso colombiano, un destacado investigador agrega: “En la euforia neoliberal se abrió camino a la Ley 80 (de 1993) que establecía el sistema de concesión como la forma de contratación de las obras públicas (...) Se considera que el proyecto se adjudica a la firma que está en condiciones de realizarlo al menor costo y que la competencia lleva a convertir el valor de la obra en realizaciones efectivas. La realidad es totalmente distinta. La suma que sirve para adjudicar el proyecto, se modifica mediante variaciones en los diseños y especificaciones en la construcción”20. ¿Dónde está el origen de los problemas? Existe un consenso entre los investigadores del tema en el sentido de que las renegociaciones de contratos constituyen el mayor problema de las concesiones viales. Pero las renegociaciones son el producto de unas relaciones desequilibradas en este tipo de contratos, las cuales conducen a nuevos con flictos. Por esta razón puede afirmarse que los conflictos y renegociaciones son los grandes problemas de las concesiones viales. En lo que no existe acuerdo entre los investigadores es en la respuesta a la pregunta: ¿dónde está el origen de los problemas? Para Engel, de la Universidad de Yale, y Fischer y Galetovic, de la Universidad de Chile, el origen se encuentra en las fallas regulatorias de los contratos de concesión vial, mientras que, Sarmiento Palacio, considera que además de las fallas en la regulación, otra causa importante de las renegociaciones de contratos es la baja calidad de los estudios y diseños de los proyectos de construcción vial. Engel, Fischer y Galetovic señalan que la principal falla regulatoria está en que las concesiones son contratos a término fijo de 20 o más años. Como quiera que en períodos tan largos el tráfico promedio es incierto (lo que pone en duda la recuperación del capital, sobre todo si existe un estricto control al aumento de peajes), el gobierno se ve obligado a renegociar garantizando un ingreso mínimo diario por peajes al concesionario, el cual es cubierto con recursos del presupuesto. Como solución a esta falla han propuesto que los contratos sean a término variable y que el gobierno, en lugar de garantizar un ingreso mínimo por peajes, garantice al concesionario el ingreso esperado por él y convenido en la negociación: “En la modalidad de licitación que proponemos, el regulador 19 20 Guasch, Luis, Jean-Jacques Laffont and Stephane Straub. Op. Cit. Sarmiento. Op. Cit. El subrayado es nuestro. Pérez Negrete / El Nobel de Economía del 2009 y las concesiones viales 19 (el gobierno) fija al concesionario el peaje máximo por cobrar y se adjudicará la concesión a aquella empresa que solicita el menor valor presente de ingresos por peajes. El mecanismo propuesto reduce el impacto negativo de una mala estimación del tránsito, pues la concesión se acorta o alarga si la demanda por la ruta es mayor o menor que la pronosticada”21. Sostienen que una segunda ventaja del mecanismo propuesto es que si hay discrepancias entre las partes en el desarrollo del contrato, puede evitarse la renegociación del mismo y, por consiguiente, los costos que representa para el Estado, ya que “en el evento de una renegociación, el Estado puede ofrecer pagarle al concesionario el remanente del valor presente del ingreso solicitado al principio”, esto es, puede comprar la concesión por la diferencia entre el valor presente del ingreso esperado y el valor presente del ingreso ya recibido mediante peajes. Este tipo de contratos a término variable se viene realizando en Chile desde 1998. Sin embargo, las renegociaciones continúan, y su costo social aumenta, como lo reconoce Engel en un artículo de 2006: “Es importante introducir medidas que dificulten las renegociaciones (...). Evitar las renegociaciones y fiscalizar debidamente los contratos son medidas que contribuirán a que las concesiones de infraestructura beneficien a todos”22. Precisamente, en ese mismo artículo se considera que la Ley Chilena de Concesiones de 1991, que había sido presentada como ley modelo para América Latina, debe ser sometida a serias modificaciones, y se propone “la creación de una unidad que vele por el cumplimiento de los contratos de concesiones y que sea lo más independiente posible del Ministerio de Obras Públicas”. Según este investigador, si el modelo de contratación de concesiones que han propuesto no ha evitado las renego ciaciones, es porque aún faltan otros cambios regulatorios. También en Colombia este modelo de contratación a término variable fracasó. Las llamadas concesiones de tercera generación (que comenzaron en 2004) han sido contratadas en esos términos. Igual que en Chile, las renegociaciones han abundado a pesar del corto tiempo que llevan: “En las más importantes licitaciones del país hechas por el Ministerio del Transporte y las entidades que dependen del mismo, se ha vuelto costumbre modificar las condiciones de las licitaciones y contrataciones adjudicadas, variando significativamente el alcance de los proyectos oficiales. Este nocivo fenómeno 21 Engel, Fischer y Galetovic. «Licitación de carreteras en Chile». Revista Estudios Políticos. Santiago de Chile. 1996. 22 «Mejorando las concesiones». La Tercera. Santiago de Chile. Domingo 30 de julio de 2006. 20 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 ha sucedido en el desarrollo de varias de las concesiones más importantes adelantadas durante los últimos cuatro años, como por ejemplo las de BriceñoTunja-Sogamoso, Bogotá-Girardot, y recientemente, el Aeropuerto El Dorado, tres de las más importantes obras de infraestructura del país”23. Dado que en este modelo de contratación el plazo es variable, las renegociaciones pueden determinar que prácticamente nunca se sepa cuándo finaliza la concesión: “Las condiciones de extensión de plazos son tan aberrantes que en casos como el de la concesión Bogotá-Girardot el contrato que comenzó en 17 años podría llegar hasta los 50 años”. Como si fueran pocas las ventajas de los concesionarios en las renegociaciones de los contratos a término variable, la directora del Departamento Nacional de Planeación, Carolina Rentería, decidió volver al modelo de contrato a término fijo con garantía de ingreso mínimo por peaje: “Las nuevas concesiones garantizan un ingreso mínimo (...) Como aquí hay un ingreso mínimo garantizado, la plata se devolverá con buena rentabilidad”24. Gracias a la poca diligencia del gobierno en materia de infraestructura vial, no se ha vuelto a implementar tan nefasto sistema de contratación. Las mayores ventajas a los concesionarios significan un elevado costo fiscal, esto es, sobrecarga a los contribuyentes. Como muestra un botón: “El pago de garantías (de ingreso mínimo por peaje) en el período 1996 y 2003 sumó 1.03 billones de pesos”25. La preocupación de Eduardo Sarmiento respecto a la calidad de los estudios y diseños de los proyectos de construcción vial, y a sus consecuencias en términos de conflictos y renegociaciones de contratos, fue manifestada inicialmente en una publicación de la Escuela Colombiana de Ingeniería, donde él analizó los contratos del gobierno con particulares en el anterior sistema de contratación, en el que las empresas privadas sólo tenían el compromiso de construir y rehabilitar carreteras y recibían por esta tarea un pago, mientras el gobierno asumía el total de costos de las obras, pero igualmente recaudaba los peajes: “Los sistemas de licitación seguirán siendo la mejor forma de asignar los proyectos al sector privado, pero la base de su transparencia y eficacia es la disponibilidad de diseños y estudios previos idóneos. La adjudicación de la obra al mejor postor sólo tiene sentido cuando las especificaciones técnicas del proyecto se cumplen y su programación coincide con la realidad. Si los diseños 23 «Lupa a los grandes contratos públicos». Portafolio. Editorial. 21 de febrero de 2007. 24 «La mujer del plan de los $222 billones cuenta los detalles». El Tiempo. Domingo 19 de noviembre de 2006. 25 «La participación privada en la construcción de infraestructura pública». Intervención del contralor general de la República, Julio César Turbay Quintero, en el III Congreso Nacional de la Infraestructura. Cartagena, 24 de noviembre de 2006. Pérez Negrete / El Nobel de Economía del 2009 y las concesiones viales 21 y presupuestos han de ser modificados, no hay ninguna garantía de que la alternativa escogida sea la mejor”26. En un artículo de 2004 retomó el tema y volvió a resaltar la crítica planteada en su anterior trabajo, y la solución al problema: “Frente a este diagnóstico se planteaba (en el libro de 1996) elevar el monto y la calidad de los estudios, y crear mecanismos institucionales transparentes y poderosos para garantizar el cumplimiento de los compromisos contraídos en los estudios y las licitaciones”27. A renglón seguido agregó: “Advertimos que el país no estaba preparado para entrar en las concesiones”. Según él, los resultados de las concesiones habían sido previstos: “Si dentro de la modalidad tradicional en que el sector público asignaba el proyecto y lo sometía a una vigilancia directa se daban semejantes incumplimientos, el sistema de concesiones, en el cual la responsabilidad se le transfiere en su totalidad al consorcio, sólo podía conducir a la anarquía (...) Los incumplimientos están expuestos a presiones y desautorizaciones al más alto nivel, y muchas veces terminan en conciliaciones y demandas en que el Estado lleva la peor parte”. Frente a los nefastos resultados de las concesiones viales, Sarmiento propone una fórmula para mejorarlas: “Es indispensable construir un marco institucional que propicie la calidad de los estudios técnicos y financieros, permita seleccionar las firmas más adecuadas para realizar las tareas y garantice el cumplimiento de los compromisos de los contratistas e interventores”28. De acuerdo con la experiencia mundial, los cambios institucionales propuestos por Sarmiento serán insuficientes para evitar los problemas. Seguiremos pidiendo más y más cambios, tal como está ocurriendo en Chile bajo la orientación de Engel, Fischer y Galetovic, y siempre habrá una explicación, en las fallas institucionales y de proyectos, a los conflictos y renegociaciones de contratos. Poca duda puede quedar de que en Estados Unidos, Europa, y aún en Chile, la calidad de los estudios y diseños, así como de las instituciones, es muy superior a la de Colombia; sin embargo, en esos países, los problemas persisten. Monopolio natural Para entender cuál es el origen de los conflictos y las renegociaciones de los contratos de concesión vial, es indispensable tener claridad sobre el concepto de 26 Eduardo Sarmiento Palacio (Director del Estudio) y otros. La crisis de la infraestructura vial. Centro de Estudios Económicos. Escuela Colombiana de Ingeniería. 1996. Pag. 53. 27 Sarmiento. Op. Cit. 28 Sarmiento. Op. Cit. 22 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 monopolio natural. Aunque la presencia de economías de escala es una característica importante del monopolio natural, y precisamente es la que destacan los analistas, no es una condición suficiente. Se requiere además, y sobre esto no sobra repetir y enfatizar en lo que ha sido el gran aporte del Nobel de economía de 2009, Oliver Williamson, que la inversión realizada tenga un alto componente de activos específicos, esto es, de activos que no pueden ser trasladados de lugar sin pérdida de valor o que no pueden transferirse a otros usos a bajo costo29. Una inversión con alto componente de activos específicos es una inversión irrecuperable, lo que significa que si el negocio fracasa los activos no pueden ser trasladados a prestar el mismo servicio en otros lugares y no son transferibles a otros usos, por consiguiente, el capital invertido no puede ser recuperado. Sectores con altas economías de escala y cero o bajo componente de activos específicos no presentan las características de monopolio natural, de manera que si un inversionista tiene que retirarse del negocio, recupera su capital. Es el caso de las aerolíneas, ya que los aviones, aunque no son transferibles a otro uso, pueden ser trasladados a prestar el mismo servicio en otros lugares. Esto significa que la inversión realizada en aviones puede recuperarse en el momento de vencimiento de un contrato o si el negocio fracasa, ya sea vendiéndolos o poniéndolos a funcionar en otras rutas. En estas condiciones, aunque existen altas economías de escala, puede presentarse el fenómeno de la disputabilidad o contestabilidad del mercado (si las empresas no se colusionan), generándose una competencia entre pocas empresas, esto es, una competencia duopólica u oligopólica. En el caso contrario, sectores con bajas economías de escala y alto componente de activos específicos, se caracterizan porque la inversión es irrecuperable, aunque desde una perspectiva tecnológica admiten la presencia de muchas empresas con baja capacidad productiva en un ambiente competitivo. La alta especificidad de activos ejerce un papel tan determinante que, si bien en este caso no define un monopolio natural perfecto, puede afirmarse que es un monopolio natural imperfecto, lo cual significa que muy pocas empresas se arriesgan a invertir en estas condiciones. Es el caso de la generación de energía eléctrica, donde el avance tecnológico permite la participación de empresas de pequeño y mediano tamaño, pero la alta especificidad de activos constituye una seria restricción, ya que impide la recuperación del capital, es decir, que aunque existe libre entrada al mercado, no existe libre salida. 29 Un serio análisis sobre los activos específicos puede encont rarse en: Williamson, Oliver. Las instituciones económicas del capitalismo. Editorial Fondo de Cultura Económica. 1989. Pérez Negrete / El Nobel de Economía del 2009 y las concesiones viales 23 Precisamente, esta característica permite entender la presión que ejercieron los inversionistas privados sobre el gobierno colombiano en los años 90, cuando, para suplir deficiencias de oferta, construyeron pequeñas y medianas termoeléctricas, pero exigieron que se les garantizara compras mínimas de energía durante varios años, aún en las épocas en que las hidroeléctricas pudieran abastecer toda la demanda. Estos contratos fueron los ampliamente cuestionados (PPA: Power Purchase Agreements o acuerdos de compra de energía). En la transmisión y distribución de energía, que se caracterizan por altas economías de escala y alto componente de activos específicos, existe monopolio natural perfecto. En las carreteras existen altas economías de escala, y la inversión, además de tener un muy alto componente de activos específicos, depende de fenómenos naturales (condiciones climáticas, geológicas, topográficas, etc.); lo cual significa que es un sector que presenta las características del monopolio natural en mayor grado de perfección. En otras palabras, en este sector la información es más incompleta (mayor incertidumbre) y más asimétrica (el Estado no tiene la información sobre las inversiones realizadas por el concesionario) que en cualquier otro. Por tal razón, más que en cualquier otro sector, en éste es válido preguntarse si las transacciones deben ser realizadas a través del mercado (contratos de concesión) o si la construcción, operación y mantenimiento de vías debe hacerlas el Estado. Siguiendo a Oliver Williamson, puede afirmarse que la decisión eficiente es esta última: “Los atributos del bien o servicio que se otorgarán en concesión son decisivos para la evaluación. Específicamente, si el bien o servicio ha de proveerse en condiciones de incertidumbre y además están involucradas algunas inversiones importantes en activos específicos, la eficacia de la licitación de concesiones resultará muy problemática”30. Lo que plantea Williamson es que en estas condiciones no sólo no puede hablarse de competencia en el mercado, sino que tampoco es posible garantizar competencia por el mercado (competencia en las licitaciones) y, por consiguien te, no pueden evitarse los conflictos y renegociaciones de contratos, así como los sobrecostos fiscales y las excesivas tarifas del servicio. Conclusión Cuanto mayor es la especificidad de activos y más incompleta y asimétrica es la información, mayores son los comportamientos oportunistas de los conce30 Ibid. Pag. 50. 24 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 sionarios y, en consecuencia, los conflictos y renegociaciones de contratos. Esto es lo que ocurre en las obras de infraestructura vial. Por tal razón, los «mejoramientos» en las concesiones viales que proponen Engel, Fischer, Galetovic y Sarmiento, no se traducen en beneficios para la sociedad, sino en mayores ventajas para los inversionistas privados. Independientemente de la calidad de los proyectos, de la capacidad regulatoria del Estado y de los niveles de corrupción de la sociedad, la experiencia de Estados Unidos, Europa y América Latina, en concesiones viales, indica que los conflictos y renegociaciones de contratos continúan. Sobre el complejo tema de las concesiones viales, los aportes del Nobel de economía, Oliver Williamson, constituyen una herramienta fundamental para comprender el origen del problema de la renegociación de los contratos y las posibles soluciones a dicho problema. La renegociación de contratos es mucho más que la expresión de un sistema de contratación que relaciona a funcionarios públicos corruptos con agentes privados igualmente beneficiarios de la corrupción. Bibliografía carpintero lópez, samuel. (2002). Las concesiones de carreteras en los países en desarrollo: el caso de Argentina y México. Revista de Obras Públicas. México. coase, ronald. (1996). “La Naturaleza de la Empresa”. Publicado en: la Naturaleza de la Empresa: Orígenes, evolución y desarrollo. Fondo de Cultura Económica. Compiladores: Oliver Williamson y Sidney Winter. engel, eduardo; fischer, ronald and galetovic, alexander. (2005). Privatizing highways in the United States. Yale University. Engel, eduardo; fischer, ronald and galetovic, alexander. (2003). Privatizing highways in Latin America: is it possible to fix what went wrong? University of Chile. engel, eduardo; fischer, ronald and galetovic, alexander. (2003). Soft budgets and highways franchising. Fourth Annual Latin America Conference on Infrastructure and Resources. Chile. engel, eduardo; fischer, ronald and galetovic, alexander. (2002). Competition in or for the field: which is better? Cowles Foundation for Research in Economics. Yale University. engel, eduardo; fischer, ronald and galetovic, alexander. (1996). Licitación de carreteras en Chile». Revista Estudios Políticos. Santiago de Chile. Pérez Negrete / El Nobel de Economía del 2009 y las concesiones viales 25 fayard, alain. (20005). Analysis of highways concession in Europe. University of Bergamo. Italy. guasch, luis, laffont, jean-jacques and straub, stephane. (2005). Concessions of Infrastructure in Latin America: Government led renegotiation. klein, daniel and fielding, goldon. (1994). Private toll roads: learning from the 19th century. Institute of Transportation Studies. New York. pérez negrete, higinio. (2005). Privatización de las carreteras en Colombia. Revista Nueva Gaceta. No 10. poole, robert and samuel, peter. (1992). The return of private toll roads. Transportation Quarterly. Vol. 46, No. 3. 321-341. sarmiento palacio, eduardo (Director del Estudio) y otros. (1996). La crisis de la infraestructura vial. Centro de Estudios Económicos. Escuela Colombiana de Ingeniería. world bank. (2005). Connecting East Asia: A New Framework for Infrastructure. World Bank. williamson, oliver. (1996). “La lógica de la organización económica”. Publicado en: LA NATURALEZA DE LA EMPRESA: Orígenes, evolución y desarrollo. Fondo de Cultura Económica. Compiladores: Oliver Williamson y Sidney Winter. williamson, oliver. (1991). Mercados y jerarquías: Su análisis y sus implicaciones antitrust. Fondo de Cultura Económica. williamson, oliver. (1989). Las instituciones económicas del capitalismo. Fondo de Cultura Económica. Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Comercio de combustibles en Colombia. Prácticas ilícitas. CARLOS ARTURO PIEDRAHÍTA PAZMIÑO** Resumen: Las marcadas diferencias de precios entre los combustibles colombianos y venezolanos, la debilidad y vacíos del entorno judicial y normativo y la corrupción administrativa y el narcotráfico, han propiciado el florecimiento de dos prácticas ilícitas relacionadas con el comercio de combustibles en Colombia: el desvío y el contrabando. A partir de la información recabada en las instituciones encargadas de proveer el suministro de estos combustibles, este ejercicio busca, utilizando una técnica econométrica sencilla, estimar la magnitud estos dos fenómenos, y de otras variables asociadas, su valor monetario y su costo fiscal (evasión de recursos tributarios), entre los años 2003 y 2008. Palabras Claves: Gasolina, ACPM, desvío, contrabando, costo fiscal. Abstract: The strong differences between Colombia and Venezuela fuel prices, the weakness, the emptiness in the legal environment, the administrative corruption, the narco-trafficking, has making grow up, two illicit practices related with the fuel trade in Colombia; to alter the course and the smuggling. With the information obtained trough the institutions in charge to provide the supply of this fuels, this exercise is looking for and using a simple econometric technique, to estimate the scale of those two phenomenon and other associates variables, their monetary value and its fiscal cost (tributary resources evasion), between years 2003 and 2008. Key words: Fuel, Deviation, smuggling, fiscal cost. Clasificación JEL: H29 **MSC Ciencias Económicas. Profesor de cátedra Universidad Autónoma de Colombia. [email protected], [email protected] 28 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Introducción El tráfico ilegal de combustibles es uno de los mayores problemas actuales país. Fenómenos como el contrabando, el desvío y, en menor grado, el hurto de combustibles son frecuentes, particularmente, en las zonas de frontera y en especial en las poblaciones limítrofes con Venezuela y Ecuador. Precisamente, la vecindad con estas naciones, junto a los apreciables diferenciales de precios, las significativas cargas tributarias y la legislación particular que se ha desarrollado para dichas zonas, son los factores que explican, en buena parte, la recurrente presencia de los fenómenos de desvío y contrabando. El contrabando no es nuevo y ha sido persistente en la medida en que los precios de los combustibles en los países vecinos se han mantenido por debajo de los de Colombia y han empujado un permanente flujo de combustibles desde sus estados fronterizos hacia los nuestros. El fenómeno del desvío, por su parte, apareció desde el momento mismo en que se estableció un régimen especial para las Zonas de Frontera, con el fin de promover y facilitar su desarrollo. Dicho régimen contemplaba, específicamente, para los combustibles líquidos derivados del petróleo, la exención de los impuestos de arancel, IVA e impuesto global. Tal exención se mantiene inalterable hasta el día de hoy. Algunas estimaciones se han hecho en relación con el tamaño de estos fenómenos. Fuentes diversas, algunas sin mayor sustento, presentan cálculos del mercado ilícito de combustibles que van desde 9.700 barriles por día (exposición de motivos del Proyecto de Ley de Evasión y Contrabando, 1997) hasta 24.700 barriles diarios (estimación de la Asociación Colombiana de Petróleos, ACP, 1993). También, la ACP, en términos relativos presentó cifras porcentuales sobre el tamaño del fenómeno. Estimaba que la participación del comportamiento ilegal llegaba al 12% del mercado total de combustibles; en tanto que la participación individual de las diferentes prácticas ilegales podía cuantificarse en: hurto, 15%, desvío 26% y contrabando 59%. Sin embargo, el hecho que la mayor parte de las estimaciones adolece de falta de claridad sobre el método o técnicas utilizados y que, además de esto, algunas cifras se han venido repitiendo en el tiempo, sin mayor confrontación o asidero, la realidad es que no se cuenta actualmente con una cifra confiable que muestre el tamaño del problema. Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 29 En vista de esto, a través del presente trabajo, y a partir de la información de ventas de combustibles suministrada por la DAF, que a su vez la recibe de ECOPETROL, hemos asumido la tarea de ensayar un método suficientemente confiable que permita obtener una estimación racional, clara y confiable de la magnitud de los fenómenos, particularmente, del contrabando y desvío de combustibles, amén de sus implicaciones económicas y, aún, fiscales, hechos que, a continuación, pasamos a desarrollar. Generalidades Concepción y conceptos El hurto, el desvío y el contrabando de combustibles en Colombia han venido golpeando a la industria de hidrocarburos y a las actividades relacionadas desde hace ya algún tiempo. Desde hace por lo menos 25 años, por ejemplo, existe el contrabando de gasolina. Estas actividades irregulares similarmente, por un lado, alimentan el enriquecimiento ilícito de múltiples agentes de la vida económica y social del país y, por otro, constituyen el sustento y el diario vivir de miles de familias pobres de las zonas limítrofes de Colombia, particularmente, con Venezuela y, finalmente, hacen parte de actividades que sustentan acciones armadas, de guerra y de narcotráfico de otros tantos agentes del acontecer socioeconómico nacional. Las fronteras del país con Venezuela y Ecuador son sus principales escenarios geográficos. Sin embargo, es particularmente en la frontera colombo-venezolana donde estos ilícitos han ganado protagonismo y prosperidad. Los departamentos colombianos de La Guajira, Cesar, Norte de Santander, Arauca, Boyacá, Vichada y Guainía tienen frontera con el vecino país, a lo largo de 2.219 kilómetros y su dependencia del combustible proveniente del mismo país es primordial, pues, con la gasolina y el ACPM impulsan no solamente su parque automotor y fluvial sino también sus plantas y equipos que generan la energía eléctrica. Más aún, los departamentos de Magdalena, Santander, Casanare y Atlántico, entre otros, sin ser colindantes, reciben fuertemente su flujo e influjo. Para su introducción al territorio nacional se utilizan variedad de medios y sistemas: Transporte terrestre, por medio de carrotanques, camiones, camionetas, automóviles públicos y privados (incluso equipados con tanques de 30 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 doble fondo); vía fluvial, desde remolcadores (con capacidad para transportar más de 150 tambores), medianas y pequeñas embarcaciones, hasta primitivos oleoductos, que han sido extendidos en algunos tramos del río Arauca; tampoco pueden faltar las bicicletas e, incluso, el tradicional burro, son utilizados para transportar las comúnmente denominadas pimpinas. Modalidades de comercialización ilícita de combustibles A pesar de que el presente ejercicio se circunscribe a los fenómenos de contrabando y desvío de combustibles, por ser los de mayor importancia y envergadura, a continuación, se hará una descripción breve de las diferentes conductas irregulares involucradas en el transporte, distribución, venta o comercialización de los mismos. Hurto Apropiación ilícita de combustibles, particularmente, a través de su extracción de la red nacional de poliductos. Desvío Los combustibles líquidos derivados del petróleo distribuidos en las zonas de frontera están exentos de los impuestos de arancel, IVA e impuesto global. Por consiguiente, el desvío de combustibles (impropiamente llamado, en algunos documentos, contrabando técnico) es también una conducta irregular que consiste en el traslado, distribución, venta o comercialización de estos combustibles hacia destinos del país diferentes a dichas zonas de frontera. Contrabando Introducción irregular al territorio nacional de hidrocarburos y sus derivados eludiendo su presentación ante las autoridades aduaneras, violando las normas o reglamentación existentes, con el fin último de evitar el pago de los tributos aduaneros o rebasar prohibiciones sobre su importación. Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 31 Subfacturación ilícita de combustibles Registro en la declaración importación de combustibles de un precio inferior al valor realmente pagado por ellos en el exterior con el objeto de evadir el pago de una parte de los tributos aduaneros. Mezcla ilegal Combinación de dos o más clases de combustibles con el fin de venderlos engañosamente como un producto de mejor calidad o de mayor precio. Marco legal Hurto de combustibles El objetivo del presente ejercicio es, como se manifestó en los propósitos iniciales, el de hacer ensayar la medición del tamaño del contrabando y del desvío de combustibles antes que el de dimensionar otras modalidades de ilegalidad, como el hurto o subfacturación de importaciones. Sin embargo, y debido a que existen algunas medidas más o menos precisas sobre el fenómeno del hurto de hidrocarburos, particularmente de gasolina, y porque este fenómeno no hace mucho tiempo era tan significativo como los otros dos, se presentan a continuación algunos detalles descriptivos, lo mismo que cifras provistas por algunas fuentes, de las cuales la más autorizada es la de ECOPETROL, por ser las más precisas y las mayormente revestidas de confiabilidad. Según la descripción hecha en el Informe Nacional de Desarrollo Humano del PNUD (2003, 293 y sgs.) para la Colombia del año 2003, la cronología histórica del desenvolvimiento del hurto y tráfico de combustibles en el país presenta dos fases importantes en su evolución: en la primera, que va desde los años setentas hasta los noventas, predominaron en un principio, los atracos a los vehículos y, después, las sustracciones de gasolina a través de las frecuentes perforaciones al poliducto. El tamaño de los perjuicios económicos no fue muy significativo o al menos no alcanzó las dimensiones que tendría en la fase siguiente. La segunda fase se da a partir de mediados de los años noventas y va hasta el presente: está caracterizada por la sustracción de combustible directamente del sistema de poliductos a través de “válvulas clandestinas y mangueras que van a dar a tanques ubicados en zonas selváticas”. 32 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 De esta manera, el tamaño del ilícito llegó a alcanzar proporciones de envergadura, como se evidencia en el Gráfico 1. A partir del año 2000, el hurto de combustibles se dispara hacia el nivel de los 1.700.000 barriles y crece sostenidamente hasta el año 2002, cuando rebasa los 2.500.000 barriles. Los grupos implicados, particularmente, paramilitares, derivaron de tales operaciones ingresos por más de 200 mil millones de pesos entre los años 2001 y 2002 (Revista Semana, 2002); el Estado sufrió perjuicios por cerca de US$172 millones y aproximadamente 200.000 familias engancharon su sustento o supervivencia a esta actividad, principalmente en el sur de Bolívar y la zona entre Barrancabermeja y Puerto Salgar (Cárdenas, 2006). Gráfico 1 Hurto de combustibles 1996-2000 Sin embargo, gracias a algunas medidas adoptadas por las autoridades para hacerle frente al delito - entre otras, su clara tipificación, el aumento de penas y multas y la no excarcelación de los responsables-, permitió perseguir, aprehender y judicializar a los delincuentes y conseguir, como consecuencia, una drástica reducción del tamaño del delito. Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 33 El siguiente gráfico muestra la evolución inversa que tuvo el hurto de combustibles a partir del año 2002: Gráfico 2 Evolución hurto de combustibles Fuente: ECOPETROL. Informe de Responsabilidad social. 2005-2006. Abastecimiento Energético 34 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Desvío de combustibles Zonas de frontera Las Zonas de Frontera han sufrido secularmente la triste condición de tener grados de desarrollo inferiores a los del resto del territorio nacional. Desde el punto de vista económico, han sido zonas pobres y, desde la óptica del desarrollo social, son zonas atrasadas. Desde la perspectiva geográfica, son regiones apartadas del centro, que históricamente han sostenido un nivel económico, social y político relativamente privilegiado. El afán por desarrollar estas regiones ha tenido, dentro de la preocupación de los gobernantes del país, un nivel de interés prioritario y sostenido en el tiempo toda vez que, antes que cualquier otra inquietud, la seguridad y la soberanía colombianas, como las de todos los países, están expuestas de manera altamente sensible en dichas regiones. Entonces, al menos como elemento retórico, el impaciente propósito de convertirlas en polos de desarrollo económico, político y social, tiene en esta referencia su primera justificación. Ahora bien, con este fin, desde hace algunas décadas, se viene intentando adaptar una legislación que les permita apuntalar su desarrollo y crecimiento en el disfrute de algunos beneficios, privilegios y preferencias, entre los cuales los de carácter fiscal han estado siempre a la orden del día. No obstante, por ser el propósito de este ejercicio muy diverso al de hacer una revisión detallada de las normas y leyes que ratifican estas preocupaciones, solamente se harán algunas precisiones alrededor de las normas más importantes que se han ocupado de este último propósito: Ley 191 de 1995 (Ley de Fronteras): En su artículo segundo, esta Ley textualmente se refiere a los fines anteriormente descritos en los siguientes términos: Artículo 2º. La acción del Estado deberá orientarse prioritariamente a la “Creación de las condiciones necesarias para el desarrollo económico de las zonas de frontera, especialmente mediante la adopción de regímenes especiales en materia de transporte, legislación tributaria, inversión extranjera, laboral y de seguridad social, comercial y aduanera”. Artículo 4º. Precisiones: a) Zonas de Frontera. Aquellos municipios, corregimientos especiales de los Departamentos Fronterizos, colindantes con los límites de la República de Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 35 Colombia, y aquellos en cuyas actividades económicas y sociales se advierte la influencia directa del fenómeno fronterizo. b) Unidades especiales de desarrollo fronterizo. Aquellos municipios, corregimientos especiales y áreas metropolitanas pertenecientes a las Zonas de Frontera, en los que se hace indispensable crear condiciones especiales para el desarrollo económico y social mediante la facilitación de la integración con las comunidades fronterizas de los países vecinos, el establecimiento de las actividades productivas, el intercambio de bienes y servicios, y la libre circulación de personas y vehículos. Artículo 5º. Hace referencia a la atribución del Gobierno Nacional para definir tanto las Zonas de frontera como las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo, hecho que se empezó a concretarse con el Decreto 1814 de 1995 a través del cual se determinaron 56 municipios y 10 corregimientos, como las primeras Zonas de Frontera. Este número fue creciendo en el tiempo. En el Decreto 2195 del año 2001, por ejemplo, había aumentado hasta 130, según la siguiente lista: “Zonas de frontera. Para efectos de las exenciones de los impuestos de arancel, IVA e Impuesto Global de que trata el párrafo cuarto del artículo primero de la Ley 681 de 2001, se entenderán por Zonas de Frontera los siguientes municipios y corregimientos: • • • • • • • • Departamento de Amazonas: El Encanto, La Pedrera, Leticia, Puerto Alegría, Puerto Arica, Puerto Nariño y Tarapacá. Departamento de Arauca: Arauca, Arauquita, Cravo Norte, Fortul y Saravena. Departamento de Boyacá: Cubará. En el departamento de Cesar: Aguachica, Agustín Codazzi, Becerril, César, Chiriguaná, Curumaní, Gamarra, La Gloria, La Jagua de Ibirico, La Paz, Manaure, Pelaya, Pailitas, Río de Oro, San Diego y Valledupar. Departamento de Chocó: Acandí, Juradó, Riosucio y Unguía. En el departamento de Guajira: Albania, Barrancas, Distracción, El Molino, Fonseca, Hato Nuevo, La Jagua del Pilar, Maicao, Manaure, Riohacha, San Juan del Cesar, Uribia, Urumita y Villanueva. Departamento de Guainía: Cacahual, La Guadalupe, Pana Pana, Puerto Colombia, Puerto Inírida y San Felipe. Departamento de Nariño: Aldana, Aponte, Barbacoas, Belén, Buesaco, Carlosama, Cartago, Chachagüí, Cumbal, El Tablón, El 36 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Tambo, Guachucal, Guaitarilla, Gualmatán, Iles, Imués, Ipiales, La Cruz, La Unión, Leiva, Linares, Mallama, Pasto, Policarpa, Puerres, Pupiales, Ricaurte, Rosario, Samaniego, San Bernardo, San José de Albán, San Pablo, Sandoná, Sotomayor, Taminango, Tangua, Tumaco, Túquerres y Yacuanquer. • Departamento de Norte de Santander: Abrego, Bochalema, Bucarasica, Chinácota, Convención, Cúcuta, Durania, El Carmen, El Tarra, El Zulia, Hacarí, Herrán, La Playa, Los Patios, Ocaña, Pamplona, Pamplonita, Puerto Santander, Ragonvalia, San Calixto, San Cayetano, Sardinata, Teorama, Tibú, Toledo, y Villa del Rosario. • Departamento de Putumayo: La Dorada - San Miguel, La Hormiga o Valle del Guamuez, Puerto Asís y Puerto Leguízamo. • En el departamento Vaupés: Mitú, Pacoa, Taraira y Yavarate. • Departamento de Vichada: Cumaribo, La Primavera y Puerto Carreño.” Finalmente, en relación con los beneficios fiscales, la Ley 191, precisa: Artículo 19. Los Gobernadores de los Departamentos en donde se encuentran ubicadas las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo, previo visto bueno del Ministerio de Minas y Energía podrán autorizar por concesión y solamente en beneficio de las finanzas departamentales, la distribución de combustibles dentro del territorio de la respectiva Unidad Especial de Desarrollo Fronterizo, por parte de empresas nacionales o del país vecino que tengan como objeto principal dicha actividad, los combustibles de que trata el presente artículo … estarán exonerados del pago de aranceles. Ley 681 de 2001 Modificó el régimen de concesiones de combustibles en las zonas de frontera y estableció otras disposiciones en materia tributaria, particularmente en relación con las exenciones para los combustibles: Artículo 1º. Modifícase el artículo 19 de la Ley 191 de 1995 de la siguiente manera: "Artículo 19. En los departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera, previo visto bueno del Ministerio de Minas y Energía, Ecopetrol tendrá la función de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo. Los combustibles líquidos derivados del petróleo distribuidos por Ecopetrol en las zonas de frontera,…, estarán exentos de los impuestos de arancel, IVA e impuesto Ley global”. Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 37 “En desarrollo de esta función, Ecopetrol se encargará de la distribución de combustibles en los territorios determinados, bien sea importando combustibles del país vecino o atendiendo el suministro con combustibles producidos en Colombia. El volumen máximo a distribuir por parte de Ecopetrol en cada municipio, será el establecido por la Unidad de Planeación Minero Energética, UPME”. El número de municipios incluidos en las zonas de frontera después de la Ley 191 de 1995 se ha venido ampliando paulatinamente. Actualmente, la lista, que incluye cerca de 160, se sigue ampliando, pues la norma ha dejado abierta esta posibilidad. Para efectos de la Ley 681 de 2001, los Municipios considerados Zona de Frontera son los definidos en los decretos 2875 de 2001, 1730 de 2002, 2970 de 2003, 1037 de 2004 y 3459 de 2004. Contrabando de combustibles El contrabando, como se dijo previamente, es la introducción irregular de combustibles al territorio nacional, lo que implica que la intención primaria del contrabandista es la de evadir, por una parte, el pago de los impuestos correspondientes a la importación de estos productos y, en muchos otros casos, la de eludir normas o prohibiciones en la introducción de dichos productos. En este caso, la evasión no solamente involucra los impuestos de IVA y global sino que, además, arrastra con los impuestos de importación, particularmente el de arancel, y el impuesto local de la sobretasa, pues, en el caso del desvío, ésta termina finalmente siendo reconocida por los distribuidores mayoristas, los productores o los importadores que por Ley son sus responsables. La sobretasa a los combustibles automotores es una contribución generada por su consumo en la jurisdicción de cada municipio. Fue establecida como un impuesto territorial al consumo a través de la Ley 488 de 1998, autorizando a los municipios, distritos y departamentos a adoptarla. La prioridad de su uso está orientada a financiar las inversiones en infraestructura vial. Mediante la Ley 788 de 2002 se estableció que a partir del 1º de enero de 2003 las tarifas de la sobretasa a la gasolina serían: • Tarifa Municipal y Distrital: 18.5%. • Tarifa Departamental: 6.5%. • Tarifa Distrito Capital: 25% 38 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 En el mismo año de 1998, se liberaron los precios de estos combustibles atándolos a los precios internacionales del petróleo. Así, entonces, si bien es cierto que la marcada diferencia entre los precios de los combustibles en las fronteras era evidente, particularmente en la de Venezuela, y que tal hecho propiciaba un abundante flujo de combustible extranjero hacia el interior del país, tanto legal como ilegal, hay nuevos elementos que llegaron a reforzar el diferencial de precios y un desbordamiento sin parangones en la historia comercial de combustibles entre los dos países: la nueva estructura de precios (con nueva fórmula incluida), sustentada sobre la base de los hechos nuevos propiciados por la sobretasa al consumo de combustibles, el incremento de precio resultante de atarlo a los precios internacionales del petróleo y la rauda devaluación de la moneda venezolana, empujada por una simultánea crisis de endeudamiento externo que soportó el vecino país (Cárdenas, 2004). Penalización del contrabando de combustibles Si bien es cierto que existe normatividad para combatir las prácticas ilegales de desvío y contrabando de combustibles, dadas las dimensiones que han adquiridos los dos fenómenos, existe consenso entre los estudiosos del fenómeno y, aún, entre autoridades civiles y de policía en que las que existen para combatir el primero no son específicas y las que enfrentan el segundo, si bien aparentan ser drásticas, finalmente, son laxas y, con frecuencia, de difícil e intrincada aplicación. Las medidas más recientes fueron asumidas a través de la Ley 788 de 2002: Artículo 70. “Contrabando de hidrocarburos y sus derivados. El que en cantidad superior a veinte (20) galones, importe hidrocarburos o sus derivados al territorio colombiano, o los exporte desde él, por lugares no habilitados, o los oculte, disimule o sustraiga de la intervención y control aduanero, incurrirá en prisión de tres (3) a cinco (5) años y multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al 200% del valor aduanero de los bienes importados o de los bienes exportados. Si la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre hidrocarburos o sus derivados cuya cantidad supere los ochenta (80) galones, se impondrá una pena de cinco (5) a ocho (8) años de prisión y multa de mil quinientos (1.500) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 39 ningún caso sea inferior al doscientos (200%) del valor aduanero de los bienes importados o de los bienes exportados. El monto de la multa no podrá superar el máximo de la pena de multa establecido en este Código". Parágrafo. La legalización de las mercancías no extingue la acción penal.” La Ley 890 de 2004, en su artículo 14, modificó las penas de carácter penal: “las penas previstas en los tipos penales,…, se aumentarán en la tercera parte en el mínimo y en la mitad en el máximo”. También la Ley 788 consagró penas para el delito de favorecimiento del contrabando: Art. 72. “El que posea, tenga, transporte, almacene, distribuya o enajene hidrocarburos o sus derivados introducidos al territorio colombiano por lugares no habilitados, u ocultados, disimulados o sustraídos de la intervención y control aduanero, en cuantía superior a veinte (20) galones, incurrirá en pena de prisión de tres (3) a seis (6) años y multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al 200% del valor aduanero de los bienes importados o de los bienes exportados. El Juez al imponer la pena, privará al responsable del derecho de ejercer el comercio, por el término de la pena y un (1) año más”. Y también castiga la Ley al servidor público incurso en delitos de favorecimiento del contrabando de hidrocarburos: Art. 74. “El servidor público que colabore, participe, transporte, distribuya, enajene o de cualquier forma facilite la sustracción, ocultamiento o disimulo de hidrocarburos o sus derivados del control de las autoridades aduaneras, o la introducción de las mismas por lugares no habilitados, u omita los controles legales o reglamentarios propios de su cargo para lograr los mismos fines, cuando la cantidad de los hidrocarburos o sus derivados sea inferior a los veinte (20) galones, incurrirá en multa de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al 200% del valor aduanero de los bienes involucrados, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de tres (3) a cinco (5) años. Si la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre mercancías cuyo valor supere los veinte (20) galones de hidrocarburos o sus derivados, se impondrá una pena de prisión de cinco (5) a ocho (8) años, multa de cincuenta (50) a ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero de los bienes involucrados, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco (5) a ocho (8) años”. 40 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Estimacion del comercio ilicito de combustibles El uso de la regresión como técnica de estimación Como en muchas otras situaciones, en el caso de abordar la medición de los citados fenómenos, se precisa disponer de una técnica que además de ser confiable sea lo suficientemente sencilla para que los resultados puedan no solamente ser verificados, sino que además estén lejos de cualquier suspicacia o duda. Se ha optado por utilizar, como técnica de estimación, el análisis de regresión que es una herramienta estadística que permite hacer mediciones lineales de fenómenos como los enfrentados utilizando dos o más variables relacionadas entre sí. Por lo tanto se puede emplear para construir un modelo matemático que permita predecir el comportamiento, digamos, del consumo de combustibles, a partir de variables que lo expliquen suficientemente o estén estrechamente relacionadas con dicho consumo, tales como el tamaño de la población y el nivel del ingreso per cápita. De esta forma, no solamente es posible obtener estimaciones del consumo real de gasolina o ACPM, sino que además se pueden hacer con suficiente aproximación pronósticos o predicciones de este mismo consumo. El modelo matemático utilizado, en estas circunstancias, fue: Consumo = Co + BoPoblación+ B1PIB (1) Donde, el Consumo, que es la variable a predecir o estimar, se refiere al consumo potencial de determinada región o municipio y depende del número de habitantes de tal región o municipio (Población) y de su capacidad económica, medida en términos del ingreso per cápita (PIB)1. Dependiendo del mayor o menor ajuste lineal existente entre el conjunto de datos (si éstos se distribuyen alrededor de una línea recta), o del grado de dispersión de los mismos, dependerá la mayor o menor confiabilidad o precisión de los resultados obtenidos. Establecer los parámetros del modelo no es suficiente para hacer las estimaciones propuestas. El modelo será mayormente satisfactorio en la medida en que su grado de adecuación sea igualmente satisfactorio. Para tal efecto, el análisis de regresión, además, provee controles sobre la adecuación del ajuste 1 Por no estar disponible esta información a nivel municipal, fue reemplazada por la aproximación departamental. Afortunadamente, esta sustitución no significó mayor sacrificio ni en la precisión ni en la formalidad de las estimaciones. Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 41 lineal y sobre la relación existente entre las variables utilizadas por el modelo. Los coeficientes más frecuentemente utilizados son: Coeficiente de Determinación: Mide la proporción de variabilidad total de una variable que es explicada por el modelo de regresión. Se expresa esta medida en una proporción o fracción, entre cero y uno, siendo tanto más ajustada cuanto más se acerque a uno. Así mismo es una medida de la bondad del ajuste de la recta de regresión, esto, da idea de la exactitud del ajuste de las observaciones alrededor de la línea recta expresada por el modelo matemático. Coeficiente de Correlación: Mide el grado de relación existente entre las variables, esto es la medida de qué tanto los cambios en una o más variables influyen sobre otra variable. El valor de este coeficiente varia entre -1 y 1, pero en la práctica se trabaja con su valor absoluto, entonces, a medida que se aproxime a 1, más grande es el grado de correlación entre los datos. De esta manera, entonces, la información mencionada anteriormente (consumo observado de combustibles e ingreso per cápita) se utilizó para correr las regresiones que midieron el consumo estimado de combustibles, tal como se presentan en las tablas respectivas. Determinantes del desvío de combustibles Es evidente que la principal razón que mueve a los agentes a quebrantar la ley a través de esta práctica es el diferencial de precios existente entre los combustibles distribuidos en estas zonas y las demás zonas. Este diferencial no es otra cosa que el monto de los impuestos de que han sido exonerados los combustibles a través de la Ley: arancel, IVA e impuesto global. Para octubre de 2009, los impuestos de IVA y Global, tanto para la gasolina motor corriente como para el ACPM fueron: Tabla 1 CARGA TRIBUTARIA $/gal. A precios de octubre de 2009 Gasolina ACPM - IVA 482.9 494.3 - Impuesto Global 666.4 466.2 1.149.3 960.5 Impuesto Total Fuente: UPME. Resoluciones Nos. 181459 y 18146 de octubre de 2009 42 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Así, pues, el valor de estos impuestos equivale al subsidio que el Estado está otorgando al combustible consumido en estas regiones. Ahora bien, como lo estipula el Artículo 1º de la Ley 681 del 2001, cada uno de los municipios de frontera tiene un cupo de combustibles, asignado como volumen máximo a distribuir. Estos volúmenes, merced a la exención de impuestos con que son beneficiados, son los que dan lugar al llamado “desvío”, esto es, a su traslado ilegal hacia otras zonas del país, en donde no gozan de dichas exenciones tributarias, motivando la escasez de combustibles que, como se verá posteriormente, son inmediatamente reemplazados por el combustible de contrabando procedente de los países vecinos, en donde los precios son sustancialmente inferiores a los colombianos. Así, pues, los principales determinantes del fenómeno de desvío de gasolina y ACPM son las exenciones tributarias ($1.149.3 por galón de gasolina corriente y $960.5 por galón de ACPM) y los precios de los combustibles extranjeros, que, en virtud de los sustanciales subsidios estatales, se introducen al país a precios significativamente inferiores a los de los nacionales, incluso, a pesar de dichas exenciones. El presente trabajo, entonces, se propuso a fin de cuantificar el tamaño del tráfico ilegal, tanto del combustible colombiano, en la forma de desvío, como del extranjero, en la modalidad de contrabando. La información básica utilizada es la correspondiente a las ventas de gasolina y ACPM, reportadas por ECOPETROL y suministradas por la DAF, y los datos de población municipal y PIB per cápita departamental, disponibles para cada año. Inmediatamente, se procede a presentar estas cuantificaciones, empezando por el desvío: Cuantificación de la exención tributaria en zonas de frontera Antes de proceder a esta estimación, se presenta en seguida la determinación del tamaño de la exención tributaria correspondiente a la venta reportada de combustibles en las zonas de frontera con el objeto de mostrar el valor del sacrificio que, por concepto de las ventas de combustibles, el Estado hace en dichas zonas, concepto que se conoce más específicamente con el nombre de Costo Fiscal. Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 43 Exención tributaria gasolina corriente Su determinación se hace multiplicando el reporte de las ventas de gasolina en dichas zonas por el valor de los impuestos respectivos (IVA e impuesto global), señalados anteriormente. El cuadro siguiente muestra esta cuantificación: Cuadro 1 Exención tributaria gasolina corriente. Millones de $ AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 Reporte Ventas Z.F. (Mill.gal/año) 129,4 134,6 111,8 121,9 121,7 110,4 -IVA ($484,9 (gal) 62.480 64.994 53.966 58.868 58.878 53.291 - Impuesto global (666,4/gal) 86.223 89.692 74.473 81.283 81.114 73.541 Total 148.703 154.686 128.440 140.106 139.892 126.832 Fuente: Cálculos del autor a partir de la carga tributaria mostrada en la Tabla 1 Las cifras del primer renglón corresponden al volumen de ventas reportado en los municipios Zonas de Frontera. Estos montos no se corresponden con los volúmenes de combustibles asignados por la UPME como cupo máximo exento de impuestos que pueden ser utilizados en cada municipio, pues, como se verá en su momento, no todos los municipios utilizan completamente el cupo asignado. Los dos renglones siguientes se corresponden con los montos de los impuestos que deberían pagar las ventas de dichos combustibles en estas regiones (IVA e impuesto global). La suma de los dos renglones, por consiguiente, totaliza los derechos tributarios de que fueron exentas tales ventas en estas regiones. Exención tributaria ACPM Procediendo similarmente con las ventas reportadas para el ACPM, a continuación, se muestra el cálculo de la exención tributaria respectiva: 44 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Cuadro 2 Exención tributaria ACPM. Millones de $ Reporte Ventas Z.F. (Mill.gal/año) -IVA ($484,9 (gal) AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 211.4 236.0 200.9 218.9 234.7 300.1 104,495,0 116.654,8 99.304,9 108.202,3 116.012,2 148.339,4 - Impuesto global (666,4/gal) 86.223 89.692 74.473 81.283 81.114 73.541 Total 148.703 154.686 128.440 140.106 139.892 126.832 Cálculos del autor a partir de la carga tributaria mostrada previamente. Exención tributaria total De los dos cuadros anteriores se desprende, entonces, el sacrificio total que el Estado Colombiano ha hecho en los últimos seis años merced a las exenciones establecidas para los municipios que conforman las Zonas de Frontera. Se resume dicho sacrificio así: Cuadro 3 Exención tributaria total Millones de $ AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 Gasolina Corriente 148.703 154.686 128.440 140.106 139.892 126.832 ACPM 203.050 226.678 192.964 210.263 225.429 288.246 Total 351.753 381.364 321.404 350.360 365.321 415.078 FUENTE: Cuadros 1 y 2 Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 45 Estimación del desvío de combustibles Desvío de gasolina corriente Las regresiones (para los seis años referenciados) se corrieron con base a 1098 observaciones (municipios), en promedio, y los coeficientes obtenidos se aplicaron luego a toda la lista de municipios de frontera vigente en el correspondiente año (160, aproximadamente, que fueron listados anteriormente). Por ejemplo, al correr la regresión del año 2008, correspondiente a la estimación del desvío de gasolina corriente, se obtuvieron los siguientes estimadores y coeficientes: Estimadores y Coeficientes de la Regresión 1 Desvio gasolina corriente. Resultados 2008 Coeficientes Intercepto -128.148 Población 35,29 PIB per cápita 0,07355 Estadísticas de la regresión Coeficiente de correlación múltiple 0,985134 Coeficiente de determinación R^2 0,970150 Observaciones 1098 ECUACION Consumo = -128.148 + 35,39 Población + 0.07355PIB Los coeficientes de correlación múltiple, por un lado, y de determinación, por otro, para este caso dan suficiente seguridad a las mediciones que se realizaron utilizando los estimadores del consumo total, presentados como consumo independiente, población y PIB per cápita. La lectura que se hace de los mismos, por ejemplo, explica que las variaciones del consumo total están precisa y suficientemente explicadas (98.5%) por el tamaño de la población de cada uno de los municipios y por su capacidad económica (ingreso o PIB per cápita) y que, además, la confianza en el modelo está también suficientemente garantizada por la bondad del ajuste lineal dada por el mismo (97%). 46 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Así, pues, los parámetros de población y PIB per cápita fueron utilizados en la determinación del consumo estimado en los municipios zonas de frontera y, posteriormente, confrontados con las ventas reportadas para cada municipio y totalizados, para los seis años que conforman la base de nuestro ejercicio, como se muestra en el cuadro siguiente. Cuadro 4 Estimación del desvío de gasolima corriente 2003- 2008 Unidad AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 CONSUMO OBSERVADO Mill. Gal/año 1.267,4 1.232,2 1.138,2 1.189,2 1.156,1 1.124,2 CONSUMO ESTIMADO Mill. Gal/año 1.438,6 1.396,4 1.309,1 1.325,0 1.293,7 1.244,9 CONSUMO ZONAS FRONTERA Mill. Gal/año 129,4 134,6 111,8 122,2 121,7 110,4 DESVÍO Mill. Gal/año 62,5 70,5 62,9 68,6 74,2 59,8 -Mill. Gal/día 171 193 172 183 203,3 163,8 4.596 4.104 4.351 4.840,2 3.900,8 - Barriles/ día 4.080 DESVÍO/C. TOTAL Z.F. % 48,3 52,3 56,3 56,1 61,0 54,2 DESVÍO/CONSUMO TOTAL % 4,3 5,0 4,8 5,2 5,7 4,8 Fuente: Cálculos del autor a partir de los estimadores de las regresiones corridas La diferencia que resulta de confrontar dichos consumos (el estimado y el observado) para tales municipios es el “desvío”, que se muestra precisamente como tal en el cuadro, y que corresponde a la porción de combustible que fue desviado, antes de llegar a su destino, hacia otras regiones, que no gozan del beneficio de las exenciones, otorgando a los traficantes de este combustible pingües ganancias. En el cuadro además se ofrecen estas cifras en indicadores de galones/ día, barriles/día y como porcentajes tanto del total desviado de los volúmenes asignados a las zonas de frontera (desvío/consumo total zonas de frontera) así como de la fracción que representan dentro del consumo total nacional observado (desvío/consumo total). Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 47 Así resulta que, por ejemplo, durante el año 2007 (año en el que se presentó el mayor monto de desvío) fueron desviados 74.2 millones de galones gasolina, equivalentes a 203.3 mil galones o 4.840.2 barriles diarios. En cifras relativas, las estimaciones muestran que de los 121.7 millones de galones de gasolina vendidos para su consumo en las zonas de frontera, el 61.0% fue desviado hacia otras regiones. En relación con el consumo total nacional, que fue de 1.156.1 millones de galones, un 5.7% fue afectado por el desvío. También el Cuadro 4 deja ver la forma cómo este desvío ha evolucionado en el curso de los seis últimos años. Si se toma como indicador de este incremento el consumo en zonas de frontera, se encuentra que la cantidad de gasolina desviada se incrementó desde el 48.3%, en el año 2003, hasta el 54.2%, en el año 2008. También, si se usa como referencia el consumo observado nacional, el peso relativo de la gasolina desviada resulta incrementado a lo largo de los cuatro años. Mientras que en el año 2003 el porcentaje desviado fue del 4.3%, durante el año 2008 este porcentaje subió al 4.8%, pasando por el techo de 5.7 del año 2007. Desvío de ACPM Cálculos y estimaciones similares se hicieron para el desvío de ACPM, durante los 6 años considerados. Los resultados del año 2008 se presentan a continuación, empezando por los coeficientes y estimadores obtenidos de las regresiones respectivas: Estimadores y coeficientes de la regresión 2 DESVIO ACPM RESULTADOS AÑO 2008 Coeficientes Intercepto -79.986 Variable Población 26.05 Variable PIB per capita 0,23997 Estadísticas de la regresión Coeficiente de correlación múltiple 0,965964 Coeficiente de determinación R^2 0,934293 Observaciones 1095 ECUACION Consumo = -79.986 + 26.05 Población+0,23997 PIB 48 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 La aplicación de estos coeficientes a la información reportada como ventas de ACPM, tamaño de población y PIB per cápita permitió construir el siguiente cuadro, que tiene una lectura similar al anterior. Cuadro 5 Estimación del desvío de gasolima corriente 2003- 2008 Unidad AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 CONSUMO OBSERVADO Mill. Gal/año 1.075,9 1.172,1 1.207,0 1.411,5 1.512,4 1.573,9 CONSUMO ESTIMADO Mill. Gal/año 1.117,6 1.218,7 1.255,9 1.447,8 1565,3 1.618,2 CONSUMO ZONAS FRONTERA Mill. Gal/año 211,4 236,0 200,9 218,9 234,7 300,1 DESVÍO Mill. Gal/año 48,6 53,6 53,7 61,9 67,3 88,8 -Mill. Gal/día 133 147 147 170 184 243 3.494 3.500 3.959 4.390 5.793 - Barriles/ día 3.172 DESVÍO/C. TOTAL Z.F. % 23,0 22,7 26,7 28,3 28,7 29,6 DESVÍO/CONSUMO TOTAL % 4,4 4,4 4,3 4,3 4,3 5,5 Fuente: Cálculos del autor a partir de los estimadores obtenidos en la regresión 2 El Cuadro 5 reporta entonces que, durante el año 2008, el 29.6% del ACPM vendido para ser consumido en zonas de frontera (300.1 millones de galones) fue desviado hacia otros destinos. El equivalente nacional de este desvío es del 5.5% (sobre los 1.573.9 millones de galones, que representó el total del consumo nacional). Estos cambios, observados, a lo largo de los seis años, contrastan un tanto con relación a la afectación que sufrió la gasolina: • Referido a las ventas reportadas en las Zonas de Frontera, el incremento fue de 6.6 puntos porcentuales, en los seis años. En el año 2003 los desvíos pesaron el 23% de las ventas totales registradas en estos municipios mientras que para el año 2008, como se vio, este porcentaje subió hasta el 29.6%. Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass • • 49 En relación con el consumo total nacional, el cambio porcentual en el desvío de ACPM fue apenas perceptible. A lo largo de los seis años, la evolución de este indicador fue de 4.4%, 4.4%, 4,3%, 4.3%, 4.3% y 4.5%. Sin embargo, este contraste es fácilmente explicado por los cambios absolutos de consumo. Mientras que las ventas en estos municipios subieron de 211.4 millones de galones a 300.1 millones de galones, a lo largo de los seis años, el consumo nacional aumentó de 1.075.9 millones a 1.573.9 millones. La variación del desvío, durante este mismo lapso fue de 40.2 millones de galones, pues pasó de 48.6 millones a 60.7 millones. Desvío Total (Gasolina Corriente + ACPM) La suma de los guarismos reportados por los dos cuadros anteriores da lugar a los volúmenes totales estimados, tanto de consumo observado, como de consumo estimado, consumo en zonas de frontera, y desvío totales, que se presentan en el cuadro 6: Cuadro 6 Estimación del desvío total (gasolina corriente+ ACPM 2003-2003) Unidad AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 CONSUMO OBSERVADO Mill. Gal/año 2.343,3 1.172,1 2.345,3 2.600,7 2.668,5 2.698,1 CONSUMO ESTIMADO Mill. Gal/año 2.556,2 2.615,1 2.565,0 2.772,8 2.859,0 2.863,1 CONSUMO ZONAS FRONTERA Mill. Gal/año 340,88 370,6 312,7 341,1 356,4 410,5 DESVÍO Mill. Gal/año 111,2 124,0 116,6 130,5 141,5 148,6 -Mill. Gal/día - Barriles/ día 304,6 3.172 339,8 319,3 357,6 387,7 407,1 3.494 5.500 3.959 9.230 9.693 DESVÍO/C. TOTAL Z.F. % 32,6 33,5 37,3 38,3 39,7 36,2 DESVÍO/CONSUMO TOTAL % 4,3 4,7 4,5 4,7 4,9 5,2 Fuente: Cuadros 4 y 5 50 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 La estimación total del desvío de combustibles, influido sobre todo por el fuerte incremento de ACPM, muestra similares cambios a los sufridos por el desvío de este último: • Aumentó 3.6 puntos porcentuales en relación con el registro de ventas en Zonas de Frontera, al pasar de 32.6% en el año 2003 a 36.2% en 2008, aunque en los años 2006 y 2007 este porcentaje fue significativamente mayor. • En relación con el consumo total, la variación solamente fue significativa en el último año, cuando saltó del estacionario 4.3% al 5.5% del último año. • 37.4 millones de galones nuevos de combustible total fueron desviados durante los seis años. Además, en tanto que, las ventas en Zonas de Frontera aumentaron en 88.7 millones de galones, las ventas totales observadas aumentaron en 498.6 millones, en dicho período. Costo Fiscal del desvío de combustibles Costo Fiscal del Desvío de Gasolina Corriente Igual que se hizo con la exención tributaria, se utilizarán los valores establecidos en la estructura de precios fijada, por concepto de IVA e impuesto Global, para determinar el valor de la Evasión Tributaria atribuida al volumen estimado del desvío de gasolina motor corriente. Cuadro 7 Costo fiscal desvío de gasolina corriente AÑO 2003 Desvio Mill.Gal/año AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 62,5 70,5 62,9 68,6 74,2 59,8 -IVA 30.202 34.023 30.378 33.129 35.831 28.877 -Impuesto Global 41.678 46.951 41.922 45.718 49.447 39.851 COSTO FISCAL GASOLINA 71.880 80.974 72.300 78.847 85.278 68.728 Fuente: Cálculos del autor a partir del Cuadro 4 y la Tabla 1 Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 51 Esta evasión, como se ve, para el año 2008, ascendió a 68.728 millones de pesos, de los cuales 28.877 millones corresponden a IVA y 39.851 millones a impuesto global. Costo Fiscal del Desvío de ACPM Otro tanto se hizo para determinar el monto de los impuestos evadidos por concepto de los desvíos estimados para el ACPM. Los resultados se muestran en el cuadro siguiente: Cuadro 8 Costo fiscal desvío ACPM, Millones de $ AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 48,6 53,6 53,7 61,9 67,3 88,8 -IVA 24.037 26.480 26.520 30.607 33.266 43.894 -Impuesto Global 22.691 24.974 25.013 28.867 31.375 41.399 COSTO FISCAL ACPM 46.708 51.454 51.533 59.474 62.642 85.292 Desvio Mill.Gal/año Fuente: Cálculos del autor a partir del Cuadro 5 y de la Tabla 1 La evasión atribuida al ACPM fue durante el último año de $85.292 millones, representada por $43.894 millones de IVA y $41.399 millones de impuesto global. Costo fiscal desvío total de combustibles Finalmente, en el Cuadro 10, mostrado a continuación, se dan los valores totales de la evasión atribuida al desvío total de combustibles: 52 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Cuadro 9 Costo fiscal desvío total de combustibles AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 111,2 124,0 116,6 130,5 141,5 148,6 -IVA 54.238,8 60.502,5 56.898,5 63.736,0 69.097,6 72.771,3 -Impuesto Global 64.348,9 71.925,7 66.934,5 74.584,9 80.822,1 81.249,3 COSTO FISCAL TOTAL 118.588 132.428 123.833 138.321 149.920 154.021 Desvio Mill.Gal/año FUENTE: Cuadros 7 y 8 Algo más de $154 mil millones le cuesta al Estado Colombiano el desvío de combustibles, de los cuales el 47% corresponden a IVA y el resto a Impuesto global. Tan sólo en seis años el valor total del saqueo al presupuesto nacional por concepto de este desvío alcanzó la cifra de 817 mil millones de pesos. Asignación y utilización de cupos Los volúmenes máximos a asignar en los municipios de frontera fueron establecidos “teniendo en cuenta los indicadores nacionales per cápita de consumo de combustibles, aplicados a cada municipio, así como al tamaño de su parque industrial, automotor, fluvial o marítimo que consuma combustibles líquidos derivados del petróleo y del flujo vehicular interurbano asociado al municipio o corregimiento fronterizo” (Art.1º, Decreto 2014 de 2003). Ahora bien, este volumen es establecido por la Unidad de Planeación Energética, UPME, aplicando una fórmula que tiene en cuenta las variables antes mencionadas. Como resultado se obtienen, para algunos municipios, asignaciones como las que se muestran, en el Cuadro 7, en la columna rotulada “cupo vigente”. Las estimaciones hechas para el consumo de combustibles fueron usadas, por un lado, para determinar el tamaño del desvío, presentado anteriormente y, por otra parte, dieron lugar a su confrontación con los cupos vigentes. Como resultado, fue posible determinar la proporción en que dichos cupos fueron utilizados o, mejor, subutilizados por los usuarios de cada municipio. Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 53 Como se ve, en la muestra presentada, no son pocos los municipios que, finalmente, no hicieron uso de su cupo máximo, dando a entender que sus asignaciones están siendo sobredimensionadas, convirtiéndose en tentación o puntos de referencia para aquellos que aspiran a incrementar el volumen de combustibles susceptible de ser transferido irregularmente hacia otras zonas del interior del país. El cuadro muestra además los totales, tanto de cupos asignados vigentes durante el año 2005 (los más recientes que pudieron ser obtenidos a partir de la información suministrada por la UPME) y el consumo total de los municipios Zonas de Frontera. La relación entre los dos es el porcentaje de utilización que se hizo durante el mencionado año. Como se ve esta utilización fue del 74.6%. Lo que significa que del total asignado solamente las tres cuartas partes estaban siendo utilizadas, en aquel entonces. Sin embargo, indagaciones preliminares muestran que la situación no ha variado mayormente. Para el año mencionado, el volumen asignado a través de los cupos alcanzaba los 25.4 millones de galones al mes. Esto implica que aproximadamente 6.5 millones de galones no están siendo utilizados, pero existen como derechos de los municipios a aprovechar ulteriormente. Cuadro 10 Zonas de frontera, porcentaje de utilizacion de cupos asignados vigentes Departamento Municipio Consumo Cupo % Total Vigente Utilización Cesar Becerril 98.030 98.102 99,9 Norte de Santander Abrego 153.092 155.204 98,6 Nariño Taminango 157.511 164.967 95,5 Arauca Tame 123.379 131.101 94,1 Cesar San diego 132.938 142.901 93,0 Choco Unguia 54.332 58.973 92,1 Choco Riosucio 128.876 140.770 91,6 Nariño Barbacoas 198.360 216.753 91,5 Nariño Olaya hra. 82.658 91.770 90,1 Nariño Chachagui 114.091 127.379 89,6 Norte de Santander Convencion 62.317 69.596 89,5 Nariño El tambo 59.598 67.943 87,7 54 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Departamento Municipio Consumo Cupo % Total Vigente Utilización Putumayo Sibundoy 35.479 40.462 87,7 Nariño Buesaco 50.778 57.958 87,6 Nariño Iles 74.264 85.272 87,1 Norte de Santander Sardinata 69.005 79.331 87,0 Nariño Tumaco 860.397 994.240 86,5 Nariño San pablo 67.538 78.808 85,7 Nariño Tuquerres 241.375 284.923 84,7 Amazonas Leticia 187.136 221.792 84,4 Norte de Santander El carmen 92.118 109.449 84,2 Nariño Samaniego 162.493 195.868 83,0 Putumayo Puerto asis Nariño Pasto Nariño Yacuanquer 271.459 333.093 81,5 2.161.944 2.656.942 81,4 106.927 132.144 80,9 Norte de stder Toledo 58.740 73.109 80,3 Nariño Tangua 131.551 164.394 80,0 Norte de Santander Ocaña 468.797 586.767 79,9 Nariño Ricaurte 66.699 83.858 79,5 Nariño Guachucal 92.901 128.507 72,3 Norte de Santander El zulia 105.814 149.911 70,6 Nariño Sandona 58.159 84.426 68,9 Norte de Santander Tibu 63.297 92.917 68,1 Nariño Pupiales 58.946 95.809 61,5 Norte de Santander Los patios 335.124 557.799 60,1 Norte de Santander Pamplona 172.229 301.127 57,2 Nariño Ipiales 364.980 701.402 52,0 Arauca Arauquita 113.063 222.244 50,9 Arauca Saravena 105.774 257.592 41,1 Norte de Santander Villa rosario 144.984 365.903 39,6 Arauca Arauca 183.583 488.537 37,6 738.694 1.984.000 37,2 17.699.192 23.713.796 74,6 Norte de Santander Cucuta TOTAL UPME. Resolución 0030 de 2005 Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 55 Determinantes del contrabando de combustibles Como en el caso del desvío, el contrabando, ya sea de gasolina corriente como de ACPM, está auspiciado tanto por el significativo diferencial de precios como por la cuantiosa carga tributaria involucrada en su comercialización y consumo. El diferencia de precios Si bien es cierto que desde la década de los ochentas hay un importante flujo de gasolina de contrabando desde Venezuela, la parte más significativa de su demanda tuvo lugar a partir de la década siguiente, cuando la concomitancia de hechos (devaluación del bolívar, creación de impuestos al consumo, nueva estructura de precios e incremento notable de las actividades ilícitas, particularmente, alrededor del tráfico de drogas) empuja la gradual y creciente brecha entre el precio de los combustibles en Colombia y Venezuela. El siguiente gráfico, tomado de Cárdenas (2004: 4) ilustra de forma bastante clara el vertiginoso crecimiento de los precios en Colombia en comparación con la relativa estabilidad de los mismos en Venezuela (hecho explicado suficientemente por los cuantiosos subsidios de que gozan los precios de los combustibles en el vecino país). Gráfico 3 Precios de la gasolina corriente en Colombia y Venezuela FUENTE: Cárdenas, op.cit. p.2 56 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Como resultado de esta creciente brecha, el diferencial de precios alcanzó a configurar una proporción entre los precios de los combustibles en los dos países equivalente a 4.8 veces en el período 1992-1998 (Cárdenas, Op.cit). Desde entonces, con algunas leves oscilaciones, esta relación se ha mantenido. Para tener una mejor idea de este abultado diferencial de precios tómese nota de la siguiente formación del precio de un galón de gasolina introducido al país en forma irregular hacia finales del 2005: en una estación de servicio (EDS) del vecino país de Venezuela, el galón de gasolina corriente se expendía a $265 a los consumidores venezolanos (por supuesto, subvencionado por el gobierno), los “pimpineros” (personas que transportan el combustible en pimpinas o garrafas plásticas de 5 galones) podían obtener esta gasolina, comprándolas a los vehículos venezolanos a $2.200/gal. Y en su subsiguiente itinerario, el precio del combustible se iba convirtiendo en $2.600 en cualquiera de los puentes internacionales que unen a Cúcuta con Venezuela, en $2.800 en las calles de Cúcuta y, finalmente, en $3.400 en las EDS colombianas2. En comparación, el mismo galón de gasolina en las EDS colombianas, según los precios de referencia reportados por la UPME, era de: $5.641, en Bogotá; $5.484 en Barranquilla o Bucaramanga; $4.605, en Pasto o de $4.490, en Valledupar3. La estructura de precios para aquel entonces establecía $2.083.2 pesos de carga tributaria a un galón de gasolina corriente (IVA, $421.7; impuesto global, $623.9 y sobretasa, $1.083.7)4. La carga tributaria Ahora bien, con la adición de la sobretasa a la carga tributaria, el precio de la gasolina colombiana se distanció aún más del de la venezolana, haciendo mayormente atractivo el tráfico ilegal del combustible. La estructura tributaria, descontando el arancel, e incluyendo la sobretasa, es la siguiente: 2 3 4 “Mercado Real de Combustibles 2005”. INMARKJET. Mayo de 2006 UPME. Informe de Precios en EDS. Diciembre de 2005 UPME. Resolución de diciembre de 2005 Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 57 Tabla 2 Impuesto a los combustibles, $/Gal. Octubre IVA Gasolina motor corriente 1/$ 482,9 ACPM2/ 494,3 Total 977,2 IMP. GLOBAL SOBRETASA 666,4 TOTAL 1.168,10 2.317,4 466,2 301,5 1.262,0 1.132,6 1.469,6 3.579,4 Fuente: UPME. Resoluciones 181459 y 181460 de Octubre de 2009 Estimación del Contrabando de Combustibles Como se advirtió al introducir este trabajo, algunas estimaciones se han hecho en relación con el tamaño de los fenómenos de tráfico ilegal de combustibles, particularmente sobre el contrabando. Fuentes diversas, algunas sin mayor sustento, presentan cálculos del mercado ilícito de combustibles que van desde 9.700 barriles por día (exposición de motivos del Proyecto de Ley de Evasión y Contrabando, 1997) hasta 24.700 barriles diarios (estimación de la Asociación Colombiana de Petróleos, 1993). Por otro lado, la ACP, en términos relativos presentó cifras porcentuales sobre el tamaño del fenómeno. Estimaba que la participación del comportamiento ilegal llegaba al 12% del mercado total de combustibles; en tanto que la participación individual de las diferentes prácticas ilegales podía cuantificarse en: hurto, 15%, desvío 26% y contrabando 59%. En otro estudio, con el fin de estudiar el impacto socio-económico del contrabando de combustibles en Colombia, se hizo una estimación del contrabando de gasolina para 1999: La cuantificación correspondiente estimó en 10.251 barriles/día dicho contrabando (Albarracín, 2004). Sin embargo, dado que la virtud de la mayor parte de las estimaciones no es propiamente la de la claridad sobre el método o técnicas utilizados y que algunas cifras se han venido repitiendo en el tiempo, sin mayor confrontación o asidero, la realidad es que no se cuenta actualmente con una cifra confiable que muestre el tamaño del problema. La estimación de los fenómenos de desvío y contrabando aquí presentada, sin pretender erigirse en la mejor medición de dichos fenómenos, tiene la virtud de mostrarse con suficiente claridad, tanto por la técnica utilizada (previamente explicada e ilustrada), por la base informativa manipulada y, por las mismas razones, por su accesible capacidad para ser replicada. 58 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 A continuación se presentan los resultados del ejercicio de estimación del volumen de contrabando de gasolina y ACPM. Contrabando de gasolina corriente Para efectos de determinar los coeficientes y estimadores de la regresión, la información de consumo de combustibles, tanto de gasolina corriente como de ACPM, se separaron de la base inicial aquellos municipios o regiones influenciadas ya sea por el contrabando o por el desvío, esto es, algunos departamentos de la Costa Atlántica (la Guajira, Atlántico, Magdalena, Bolívar), los de la frontera con Venezuela (Cesar, Norte de Santander, Santander, Arauca, Guainía), los limítrofes con Ecuador (Nariño y Putumayo), Amazonas y algunos otros, a los que se sabe fácilmente pueden acceder volúmenes importantes de contrabando o desvío; tales como Cauca, Valle del Cauca y los municipios de frontera de Chocó y Boyacá. En total fueron 452 municipios, aproximadamente.(ver mapa página 71). Con los restantes 651 municipios se procedió a correr las correspondientes regresiones. Una muestra de los resultados son los siguientes estimadores e indicadores obtenidos para el año 2008, para la gasolina corriente: Estimadores y coeficientes de la regresión 3 CONTRABANDO GASOLINA RESULTADOS AÑO 2008 Coeficientes Intercepto -100.687,54 Variable Población 36,96 Variable PIB per capita 0,10771 Estadísticas de la regresión Coeficiente de correlación múltiple 0,99609047 Coeficiente de determinación R^2 0,99219734 Observaciones 651 ECUACION Consumo = -100.687,54+36,96Población + 0,10771PIB Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 59 Aplicados estos coeficientes a la información de consumo, población y PIB per cápita de los demás municipios, o regiones afectadas por el comercio irregular de gasolina, darían como resultado el consumo estimado para los mismos y de su confrontación con el registro de las ventas, el tamaño del contrabando. Estos resultados se presentan en el cuadro siguiente, para los seis años considerados: Mapa de Colombia Zonas Influenciadas por el Contrabando o el Desvío de Combustibles Nariño, Cauca, Valle del Cauca, Atlántico, Magdalena, Bolívar, La Guajira, Cesar, Norte de Santander, Santander, Arauca. 60 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Cuadro 11 Estimación del contrabando de gasolina corriente 2003- 2006 Unidad AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 CONSUMO OBSERVADO Mill. Gal/año 1.267,4 1.232,2 1.138,2 1.189,2 1.156,1 1.124,2 CONSUMO ESTIMADO Mill. Gal/año 1.438,6 1.396,4 1.309,1 1.325,0 1.293,7 1.244,9 CONTRABANDO Mill. Gal/año 171,2 164,2 170,9 135,7 137,6 120,7 -Mill. Gal/día 469,0 449,9 468,1 371,9 377,0 330,7 - Barriles/ día 11.167 10.711 11.145 8.854 8.976 7.873 11,9 11,8 13,1 10,2 10,6 9,7 Contrabando/ Consumo Total (%) FUENTE: Cálculos del autor a partir de los estimadores obtenidos en las correspondientes regresiones Como se observa, durante los tres primeros años, el tamaño del contrabando de gasolina se mantuvo prácticamente estable, alrededor de 11 mil barriles diarios; sin embargo, durante los últimos años esta cifra resultó disminuida a menos de 8 mil barriles diarios. La medición porcentual muestra que para los años 2002 y 2003, el contrabando de gasolina representó cerca del 12% del consumo estimado de gasolina. Este porcentaje subió hasta el 13.1% durante el año 2005 (sin que la cifra absoluta haya sido modificada significativamente); durante los últimos tres años, estos porcentajes disminuyeron ostensiblemente. Posiblemente, el bajo consumo de l os últimos dos años, bajó la presión sobre el tráfico ilegal. Sin embargo, según se ve en el gráfico siguiente, como sucede también en el caso del ACPM, los fenómenos de contrabando y desvío de combustibles se muestran como fenómenos inversamente dependientes. Las disminuciones de contrabando parecen ser compensadas con aumentos en el tamaño del desvío y viceversa. También ésto puede dar lugar a que las disminuciones o incrementos de alguno de los dos fenómenos (desvío o contrabando), aunque también sus incrementos, puedan ser interpretados equivocadamente o, por lo menos, inadecuadamente. Su variación no está obedeciendo a un incremento o disminución efectiva sino a un fenómeno de traslación: los volúmenes de contrabando, o desvío, que disminuyen o aumentan son compensados inversamente por el fe- Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 61 nómeno complementario. En otras palabras, las dos modalidades son caras de la misma moneda, ambas irregulares, por supuesto. Obsérvese, para soportar esta afirmación, el gráfico siguiente: Gráfico 1 Contrabando y desvío de gasolina FUENTE: Elaborado a partir de los Cuadros 4 y 11 Estimación del contrabando de ACPM La réplica de los procedimientos descritos anteriormente con la información relativa al ACPM produjo los siguientes estimadores: Estimadores y coeficientes de la regresión 4 Contrabando ACPM resultados año 2008 Coeficientes Intercepto -178.881,54 Variable Población 27,34 Variable PIB per cápita 0,30505 62 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Estadísticas de la regresión Coeficiente de correlación múltiple 0,982793 Coeficiente de determinación R^2 0,965957 Observaciones 650 ECUACION Consumo = -178.881,54+27,34Población+ 0,30505PIB Las cifras presentadas en el Cuadro 12 son el resultado de aplicar estos estimadores a la información de las regiones de frontera o zonas influidas: Cuadro 12 Estimación del contrabando de ACPM 2003- 2008 Unidad AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 CONSUMO OBSERVADO Mill. Gal/año 1.075,9 1.172,1 1.207,0 1.411,5 1.512,4 1.573,9 CONSUMO ESTIMADO Mill. Gal/año 1.117,6 1.218,7 1.255,9 1.447,8 1.565,3 1.618,2 CONTRABANDO Mill. Gal/año 41,7 46,6 48,9 36,3 52,9 44,3 -Mill. Gal/día 114,4 127,6 133,9 99,5 144,9 121,4 - Barriles/ día Contrabando/ Consumo Total (%) 2.723 3.037 3.188 2.369 3.451 2.890 3,7 3,8 3,9 2,5 3,4 2,7 Cálculos del autor a partir de los estimadores correspondientes En este cuadro, entonces, aparecen los volúmenes de contrabando de ACPM estimados para los cuatro años considerados en el ejercicio. El fenómeno creció durante los tres primeros años, y su tendencia se repitió en el año 2007. En los otros dos años, mostró una caída apreciable. El tamaño relativo del contrabando de ACPM (relación contrabando/ ventas) repite este comportamiento. En los cuatro años observados, el porcentaje se mantuvo cercano o superior al 3.5%, en tanto que en los dos años restantes estuvo por debajo del 3%. El siguiente gráfico muestra una parecida compensación a la que se observaba en el caso de la gasolina corriente. El contrabando disminuido, al Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 63 menos el que se dio en el último año, fue recogido con un crecimiento parecido por parte del desvío. Gráfico 2 Contrabando y desvío de ACPM FUENTE. Elaborado a partir de los Cuadros 5 y 12 3.7.3.3. Contrabando total (Gasolina corriente + ACPM) Las sumas, renglón a renglón, de los dos cuadros anteriores, cuantificó el tamaño del contrabando total que afecta el mercado colombiano de combustibles y que se muestra en el cuadro siguiente. Cuadro 13 Estimación del contrabando total (gasolina+ ACPM) Unidad AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 CONSUMO OBSERVADO Mill. Gal/año 2.343,3 2.404,3 2.345,3 2.600,7 2.668,5 2.698,1 CONSUMO ESTIMADO Mill. Gal/año 2.556,2 2.615,1 2.565,0 2.772,8 2.859,0 2.863,1 CONTRABANDO Mill. Gal/año 212,9 210,8 219,7 172,1 190,5 165,0 -Mill. Gal/día 583,4 577,4 602,0 471,4 521,9 452,1 - Barriles/ día 13.890 13.748 14.333 11.223 12.427 10.763 8,1 8,6 6,2 6,7 5,8 Contrabando/ Consumo Total (%) Fuente: Cuadros 11 y 12 8,3 64 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 El Gráfico 3, obtenido a partir del cuadro anterior, muestra una relación inversa más estrecha entre el contrabando y el desvío de combustibles totales, confirmando las apreciaciones de compensación, que en tal sentido se habían hecho anterior e individualmente para cada combustible, separadamente. Gráfico 3 Contrabando y desvíos totales FUENTE: Elaborado a partir de los Cuadros 6 y 13 3.8. Valor del Contrabando de Combustibles La Tabla 3, que presenta nuevamente los componentes tributarios de la estructura de precios, muestra el ingreso al productor: Tabla 3 Componentes de la estructura de precios $/gal. A precios de octubre de 2009 Gasolina -Ingreso al productor ACPM 3.725,0 3.564,4 482,9 494,3 -Impuesto global 666,4 466,2 -Sobretasa 1168,1 301,5 -IVA Fuente: UPME. Resoluciones 181459 y 181460 de Octubre de 2009 Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 65 Este componente es la base para determinar el valor del contrabando, tanto de la gasolina corriente como del ACPM, que se muestra en el siguiente cuadro. Los valores se dan tanto en millones de pesos como de dólares: Cuadro 14 Valor del contrabando de combustibles AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 Gasolina Corriente -Contrabando, mills. gal./año 171,2 164,2 170,9 135,7 137,6 120,7 -A precios de octubre de 2009 (millones de $) 637.663 611.662 636.434 505.628 512.560 449.608 Valor del contrabando. Millones de US$ 325,3 312,1 324,7 258,0 261,5 229,4 ACPM -Contrabando, mills. 41,7 gal./año 46,6 48,9 36,3 52,9 44,3 -A precios de octubre de 2009 (millo- 148.800 165.944 nes de $) 174.211 129.442 188.557 157.903 Valor del contrabando. 75,9 Millones de US$ 88,9 66,0 96,2 80,6 84,7 Contrabando Total -Contrabando, mills. 212,9 gal./año 210,8 219,7 172,1 190,5 165,0 -A precios de octubre de 2009 (millo- 786.462 777.605 nes de $) 810.645 635.069 701.117 607.510 Valor del contrabando. 401,3 Millones de US$ 413,6 324,0 357,7 310,0 396,7 Fuente: Cálculos del autor con base en el ingreso al productor, tomado de la Estructura de Precios. UPME. Resoluciones antes citadas. 66 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Costo fiscal del contrabando de combustibles El siguiente costo fiscal incluye la carga tributaria total, que afecta tanto a la gasolina motor corriente como al ACPM y termina dando idea del tamaño de la evasión fiscal involucrada en el contrabando de estos combustibles. Costo Fiscal del Contrabando de Gasolina Corriente El cuadro 15 se encarga de presentar el tamaño de la evasión fiscal derivada del contrabando de gasolina corriente: Cuadro 15 Costo fiscal del contrabando de gasolina corriente Millones de $ 2003 2004 2005 2006 2007 2008 171,2 164,2 170,9 135,7 137,6 120,7 Valor contrabando mills. $ 637.663 611.662 636.434 505.628 512.560 449.608 -Arancel (15%) mills. $ 95.649,4 91.749,3 95.465,1 75.844,1 76.844,0 67.441,1 82.665 79.294 82.506 65.548 66.447 58.286 Contrabando Gal./año - IVA -Impuesto Global 114.077 109.426 113.858 90.456 91.697 80.434 - Sobretasa 199.961 191.807 199.576 158.557 160.731 140.990 C.F. Contrabando Gasolina 492.353 472.277 491.404 390.406 395.758 347.151 FUENTE: Cálculos del autor a partir de Cuadro 11 y Estructura de Precios UPME Si bien es cierto que en el año 2006 hay una significativa reducción del costo fiscal por cuenta del contrabando de gasolina, las cifras que muestra este cuadro son de dimensiones realmente significativas. En tan sólo cuatro años, y por cuenta únicamente de la gasolina, la evasión tributaria cuantifica cerca de un billón de pesos (equivalentes a US$796 millones). Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 67 Costo fiscal del contrabando de ACPM El cuadro 16, a su vez, presenta el valor del costo fiscal involucrado en las cifras de contrabando de ACPM estimadas anteriormente. Cuadro 16 Costo fiscal del contrabando de ACPM 2003 2004 2005 2006 2007 2008 41,7 46,6 48,9 36,3 52,9 44,3 Valor contrabando mills. $ 148.800 165.944 174.211 129.442 188.557 157.903 -Arancel (10%) mills. $ 14.880 16.594 174.211 129.442 188.557 157.903 - IVA 20.635 23.013 24.159 17.951 26.148 21.897 Contrabando Gal./año -Impuesto Global 19.462 21.704 22.786 16.930 24.662 20.653 - Sobretasa 12.586 14.037 14.736 10.949 15.949 13.356 C.F. Contrabando ACPM 67.563 75.348 79.102 58.774 85.615 71.697 FUENTE: Cálculos del autor a partir del Cuadro 12 y la Estructura de precios UPME En los cuatro años evaluados, y por cuenta del contrabando de ACPM, los recursos evadidos al fisco reportan un valor acumulado de 198 mil millones de pesos. Costo fiscal total del contrabando combustibles Los siguientes cuadros totalizan el valor de la evasión tributaria que se soporta en las cifras de contrabando, tanto de gasolina corriente como de ACPM. En el Cuadro 17 este valor se totaliza en millones de $ y en el siguiente, en millones de US$. 68 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Cuadro 17 Costo fiscal total del contrabando combustibles Millones de $ AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 492.352,7 472,276,8 491.404,1 390.405,6 395.708,2 347.151,3 ACPM 67.563 75.348 79.102 58.774 85.615 71.697 COSTO FISCAL TOTAL 559.916 547.625 570.506 449.179 481.374 418.848 Gasolina corriente FUENTE: Cuadros 16 y 17 El ejercicio de totalizar la evasión tributaria acumulada en los cuatro años desborda fácilmente cualquier previsión que se haya adelantado al respecto. El monto es no solamente abrumador sino igualmente desolador: más de tres billones de pesos han sido sustraídos al fisco a través de este ilícito en forma sistemática a lo largo de los seis años en estudio. Cuadro 18 Costo fiscal total del contrabando combustibles Millones de US $ AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 Gasolina corriente 251,2 241,0 250,7 199,2 201,9 177,1 ACPM 34,5 38,4 40,4 30,0 43,7 36,6 COSTO FISCAL TOTAL 285,7 279,4 291,2 229,2 245,6 213,7 FUENTE: Cuadro 17. Tasa de conversión $1.960/dólar Costo Fiscal Total del Comercio Ilícito de Combustibles En el Cuadro 19, se suman los costos fiscales atribuidos tanto al desvío como al contrabando de combustibles (gasolina y ACPM). Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 69 Cuadro 19 Costo fiscal total (desvío+ contrabando) Millones de $ AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 - Desvío 251,2 241,0 250,7 199,2 201,9 177,1 - Contrabando 34,5 38,4 40,4 30,0 43,7 36,6 COSTO FISCAL TOTAL 285,7 279,4 291,2 229,2 245,6 213,7 El valor de la evasión fiscal acumulada por los dos fenómenos, desvío y contrabando, integrada anualmente, revela particularmente para cada año enormes cifras, una sola de las cuales, la menor, correspondiente al año 2006, representa voluminosos recursos sustraídos al presupuesto nacional (563 mil millones de pesos), equiparable, para dar una gruesa idea de su tamaño y de su impacto, a los recursos adicionales que buscaría agregar cada nueva reforma tributaria a los ingresos nacionales. El valor de esta evasión, en el siguiente cuadro, es medido en millones de US$: Cuadro 20 Costo fiscal total (desvío+ contrabando) Millones de US $ AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 - Desvío 60,5 67,6 63,2 70,6 76,5 78,6 - Contrabando 285,7 279,4 291,1 229,2 245,6 213,7 COSTO FISCAL TOTAL 346,2 347,0 354,3 299,7 322,1 292,3 FUENTE: Cuadros 10 y 17 Conclusiones Con el anterior ejercicio, se han puesto de relieve los cuantiosos volúmenes de combustibles traficados ilícitamente en el país, a través de las modalidades ilícitas de desvío y contrabando de combustibles. El siguiente cuadro es un resumen de los resultados obtenidos en esta estimación: 70 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Desvío + contrabando total Millones de Galones/ año AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 - Desvío 60,5 67,6 63,2 70,6 76,5 78,6 - Contrabando 285,7 279,4 291,1 229,2 245,6 213,7 COSTO FISCAL TOTAL 346,2 347,0 354,3 299,7 322,1 292,3 Por este concepto, los recursos tributarios evadidos a los fiscos nacionales y regionales cuantificarían las siguientes magnitudes: Costo fiscal total (Desvío+ contrabando) Millones de $ AÑO 2003 AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006 AÑO 2007 AÑO 2008 - Desvío 118.588 132.428 123.833 138.321 149.920 154.021 - Contrabando 559.916 547.625 570.506 449.179 481.374 418.848 COSTO FISCAL TOTAL 678.504 680.053 694.339 587.500 631.293 572.869 Cada uno de estos montos anuales alcanzaría a cubrir los recursos adicionales que periódicamente buscan las reformas tributarias Estos fenómenos han sido propiciados, entre otros factores, por las marcadas diferencias de precios entre el combustible colombiano y el venezolano. También han ayudado, la debilidad, las dificultades y los vacíos que subyacen en el entorno judicial y normativo que buscar punir a los responsables de estas actividades. Y, por supuesto, junto a ellos, la corrupción y el narcotráfico, hacen de las actividades de desvío y contrabando de combustibles uno de los negocios más lucrativos del entorno delincuencial colombiano. Los altos márgenes de rentabilidad del negocio hacen bastante difícil impedir su voluminoso flujo desde las fronteras hacia el interior del país y vuelven inocuas las medidas de punición diseñadas para combatirlos. Siguen siendo pues necesario avanzar tareas urgentes para, si no eliminar, al menos, menguar las dimensiones de estos fenómenos: entre éstas se requiere seguir trabajando coordinadamente entre las diferentes instituciones Piedrahita pazmiño / comercio de combustibles en colombia. prácticas ilícitass 71 estatales, comprometidas e involucradas en su control. Es importante, además, rediseñar las herramientas jurídicas y policivas que refuercen la lucha para su control e interdicción, castigando ejemplarmente el delito, atemperando o, de ser posible, eliminado los exigentes requisitos que hoy en día entraban seriamente su aplicación. Por el lado del desvío, por ejemplo, hace falta propiciar normas que lo persigan y castiguen drásticamente ya que, actualmente, no hay legislación que lo persiga específicamente. Es fundamental, además, realizar acciones que enfrenten simultáneamente la persecución de todas las actividades ilícitas, pues, como se ha demostrado, el trabajo de reducir el contrabando o el desvío, independientemente, puede conducir a que los traficantes (sean narcotraficantes, guerrilleros o paramilitares) se refugien en la otra actividad, desbordándola. No resulta excesiva la recomendación de eliminar las exenciones tributarias al consumo de combustibles en las fronteras y, en su lugar, generar condiciones e incentivos diferentes que busquen más apropiadamente el desarrollo de estas atrasadas regiones del país. Por supuesto, que se requiere además implementar medidas de orden económico-social que ofrezcan alternativas de supervivencia para los gruesos núcleos poblacionales que hoy en día viven de estos negocios. Y, primordialmente, es necesario insistir en la recomendación de sostener y buscar nuevos convenios entre las autoridades de los países implicados para contener estas actividades que resultan inconvenientes no solamente para las economías de los mismos sino también para evitar que se desborden los actos criminales derivados. Bibliografía Albarracín, I. (2004). “Impacto económico del Contrabando de Combustibles en Colombia para el período 1985-2002”, en Boletín del Observatorio Colombiano de Energía. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá, No.13. Enero-Marzo. Cárdenas, D. (2006). “Cierran válvulas al hurto de combustibles”, en Carta Petrolera, Bogotá, No.102, julio-agosto. ECOPETROL. Cárdenas, J. (2004). “Contrabando y diferencial de precios de la gasolina en la frontera colombo-venezolana”. Grupo GESE, Universidad Nacional de Colombia. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. (2003). Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia. p. 293 y sgs. Revista Semana. (2002). Bogotá, No.1064, septiembre 23-30. Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 La Integracion, Venezuela y una mirada al mercosur Franklin González** Resumen: Este ensayo presenta al inicio una aproximación al proceso de integración de Suramérica y el Caribe, aludiendo al papel desarrollado por Venezuela en la promoción de éste, para luego concentrarse en el análisis del MERCOSUR. Expone un breve repaso histórico del bloque, para llegar a su situación actual, identificando logros y deudas en los campos de su actuación: económico-comercial, social y político. Finalmente, ante la situación de crisis de la economía capitalista, plantea el estado actual de discusión del MERCOSUR, las propuestas que se encuentran en la agenda y cuáles son, desde una interpretación del enfoque de la política exterior de Venezuela, las alternativas viables, sobre todo en materia cambiaria. Palabras claves: Integración, Venezuela, América Latina, El Caribe, MERCOSUR, Alternativas. Abstract: This essay presents an approach to the integration process of South America and the Caribbean, studies the role placed by Venezuela en promoting it and focuses the analysis on MERCOSUR. It presents a brief history of the institution until its actual situation, identifying achievements and failures. Finally, in view of the capitalism crisis the paper accounts abuts the different points of view to overcome the crisis emphasizing in the Venezuelan approach of the foreing policy, specially in foreing currency. Key words: Integration, Venezuela, Latin America, The Caribbean, MERCOSUR, Option. Clasificación JEL: O19, F15 **Sociólogo, 1981/UCV; Profesor Titular, Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad Centralde Venezuela/UCV, 2004; Doctor en Ciencias Sociales, 2003. Correo electrónico: [email protected] 74 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 ¿Qué ha pasado en América? Un breviario histórico Se habla de varias etapas y tendencias en la formación de la conciencia y estrategia integracionista. La primera, correspondería a la época de los movimientos de independencia de los países latinoamericanos, en la cual la generación de los libertadores desarrolló una conciencia unificadora. Nuestros libertadores desde principios del siglo XIX, reflexionan en torno a la necesidad de unir lo más estrechamente posible a las antiguas “colonias españolas”. “Ya en su Carta de Jamaica, redactada en Kingston en septiembre de 1815, Simón Bolívar razona en torno a la conformación de unos Estados Unidos de América del Sur como la única respuesta viable en que debía culminar la lucha por la independencia frente a la corona española”(Maira 2007, 47). El argentino José de San Martín acompañó el principal corolario de esta intuición e insistió en que la lucha no debía restringirse a liberar por separado las comarcas sudamericanas sino que había que ir sumando los procesos de emancipación desde el sur y el norte hasta llegar al corazón del dominio español en el poderoso Virreinato de Lima. Así se hizo y después de numerosas batallas ganadas, se llegó al hito definitivo de la expulsión de los ejércitos realistas, luego de la batalla de Ayacucho, el 9 de diciembre de 1824. Bolívar pondrá sus esfuerzos principales en constituir la Confederación de los Estados de la América Española, para lo cual convoca el Congreso de Panamá de 1826; sin embargo, este esfuerzo no coronó con éxito, y el ideal bolivariano ha seguido formando parte de las utopías históricas de muchos latinoamericanos desde ese entonces. Luego de la gran crisis económica de 1929, cuyas secuelas se sintieron trágicamente en la parte sur del continente, el sueño de la unidad política cedió lugar a un proyecto económico: el del Mercado Común Latinoamericano. Ya no se trataba tanto de la expectativa de la patria grande sino de coordinar capacidades económicas y productivas, sustituir importaciones de los países avanzados, afianzar mediante el proteccionismo las industrias nacionales, especializando rubros productivos entre los distintos países, hasta ser capaces de negociar en los escenarios internacionales y competir con las potencias industriales sobre la base de un gran mercado, ampliado a todos los países de la región. Flanklyn González / La Integración, Venezuela y una mirada a MERCOSUR 75 Esta propuesta también se quedó en el camino, al no desarrollarse un funcionamiento complementario de los sectores productivos de las economías latinoamericanas. La amplitud del impulso político en el siglo XIX y la primera mitad del XX, así como la fallida perspectiva de un espacio económico común en la segunda parte del siglo pasado, tuvieron múltiples adherentes y dieron lugar a varias iniciativas parciales, pero no lograron materializar los objetivos planteados. En cambio, el impulso integrador de comienzos del siglo XXI resulta algo muy distinto. Lo que está ocurriendo en el Continente Americano en estos nueve años del siglo XXI es algo realmente inédito. Ahora, en vez del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), tenemos como realidades el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), la Unión de las Naciones Sudamericanas (UNASUR) y otros mecanismos de integración. Lo que se concretó En el contexto de los procesos de industrialización por sustitución de importaciones, inspirados por las propuestas fundamentalmente de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), se funda, en el año de 1960, la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), con la participación de Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay; posteriormente se incorporaron Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela, creándose en el año de 1980, en Montevideo, Uruguay, la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), con el propósito de establecer, en forma gradual y progresiva, un mercado común latinoamericano. En las décadas del 80 y del 90, el proceso de integración avanzó como un elemento más del proceso de apertura de las economías, inspirado en el modelo neoliberal, entendiéndose que los países tenían ventajas comparativas y competitivas que debían ajustarse a las normas del mercado, lo cual llevó al derrumbe de los aranceles promedios en la región. Estas políticas, impuestas en el marco del proceso de renegociación de la deuda externa que azotó a la mayoría de las economías de América Latina, pretendía estimular el intercambio de bienes y servicios, para de esta forma y como consecuencia, disminuir de manera automática la desigualdad y la pobreza. 76 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 En el caso de Centroamérica, los países andinos y caribeños, donde ya existían para la década del 60 uniones comerciales con objetivos de largo plazo, como la Comunidad del Caribe (creada en 1958), el Tratado General de Integración Económica Centroamericana (vigente desde 4 de junio de 1961) y el Pacto Andino (firmado el 26 de mayo de 1969), se tendrán, ya para la década de los 90, resultados desafortunados en materia de integración, por cuanto los gobiernos de turno transformaron estos esfuerzos en actividades meramente comerciales desviándolos de sus conceptos iniciales. Recordemos que en contrapartida de esto, para 1961, Estados Unidos había lanzado la iniciativa de la Alianza para el Progreso, mediante la cual concebía a este territorio como un gran mercado y a su vez como una especie de muro de contención a la influencia de la Unión Soviética y de los movimientos armados revolucionarios de ideología marxista, que existían en varios países de Centro y Sur América. En la década de los noventa, —la de predominio de las políticas neoliberales— los procesos de integración pasaron a tener casi exclusivamente objetivos comerciales y de intercambio de bienes y servicios. En ese contexto, se funda el MERCOSUR, con el objetivo de profundizar el comercio intra regional a través de la “libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países”, establecer “un arancel externo común” y coordinar las “políticas macroeconómicas y sectoriales entre los estados partes”, en todos los sectores económicos. En esa misma década, el Pacto Andino se transforma en Comunidad Andina de Naciones (CAN), con el Protocolo de Trujillo de 1996, y se definen sus objetivos políticos con el Protocolo de Sucre de 1997; sin embargo y paradójicamente, con esta evolución en el proceso de integración se perdió el rumbo inicial y se convirtió en lo que actualmente es la CAN, cuya permanencia en el tiempo es cada vez más imprecisa. Mientras esto ocurría en América Latina, Estados Unidos, con objetivos claros, socio histórico de Canadá, aceleró sus procesos de integración con fines exclusivos en materia de bienes y servicios como consecuencia de la profundización y consolidación del Mercado Común Europeo (MCE), hoy Unión Europea (UE), para lo cual afianzó su estrategia con los gobiernos de turno en México y consolidó el Tratado de Libre Comercio (TLC), junto con Canadá. Con esa misma estrategia comercial negoció con los países de Centroamérica, República Dominicana y Perú un TLC, ratificado por el Congreso Norteamericano, en el cual se privilegia la liberación del comercio de bienes y servicios. Flanklyn González / La Integración, Venezuela y una mirada a MERCOSUR 77 En síntesis Según Raúl Bernal-Meza, los modelos de integración ensayados en América Latina y el Caribe han respondido a la confluencia de dos factores: 1) las condiciones sistémicas de orden político, por ejemplo, las asociadas a hegemonía, multilateralismo, guerra fría, post-guerra fría y las de orden económico, asociadas al sistema económico mundial o a los “ordenes económicos mundiales”; y 2) las concepciones económicas, los paradigmas e ideologías dominantes en el período que se trate, sea el keynesianismo, neo-keynesianismo o neoliberalismo, que han dado origen a distintos tipos de integración económica asociados a las características de la estrategia nacional de desarrollo e inserción internacional, como los del modelo primario-exportador, sustitución de importaciones o de apertura neoliberal (2005, 49). En los actuales momentos, se está hablando del paradigma del “regionalismo abierto”, de “geometría variable” o de integración diferenciada, con el cual se reforzaría “una complementariedad entre los procesos de integración a la economía mundial, y los esquemas de integración regional y subregional” (Rojas 2007, 45). La integración, sus luces y nubarrones. En suma, tenemos en curso un tremendo proceso que acerca a unos países con otros, que experimenta avances y retrocesos, pero donde prevalece la edificación de un nuevo sentido común, que hace que la mayoría de los gobiernos del área, comprendan que nuestros países se necesitan mutuamente para funcionar mejor en la compleja economía mundial actual. En algunos casos, se trata de países que cuentan con un considerable mercado interno, como Brasil o Argentina, lo que les permite mirar con mayor reserva muchos entendimientos comerciales que junto a la ampliación de sus espacios externos podrían disminuir el ejercicio de su soberanía. En otros casos, se encuentran países con mercados domésticos limitados, como Chile, que ven en la regla del regionalismo abierto y la negociación de tratados de libre comercio, un mecanismo clave para impulsar una creciente colocación de sus productos en mercados distantes, que les pueden permitir mayor dinamismo 78 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 interno y mejores condiciones de vida para su gente. Ahora, dentro de los países que conforman la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), se habla más bien de la complementación y la solidaridad1. En los primeros años del tercer milenio, estas opciones están en desarrollo en el marco de un proceso de integración, en el cual parecería no llegar a imponerse un modelo único que excluya al otro, sobre todo en las actuales circunstancias, donde la política prevalece sobre lo comercial. Venezuela en la integración A partir del año 1999, se inició un proceso de cambio en Venezuela, la cual se orienta en la esfera internacional a la idea de la construcción de un mundo multipolar que implicaría la creación de nuevos polos de poder que representen el quiebre de la hegemonía unipolar, en la búsqueda de la justicia social, la solidaridad y las garantías de paz, bajo la profundización del diálogo fraterno entre los pueblos, su autodeterminación y el respeto de las libertades de pensamiento. En esta dimensión internacional, se le otorga prioridad a la consolidación y diversificación de las relaciones internacionales, al proceso de integración latinoamericana y caribeña, a la búsqueda de una multipolaridad de la sociedad internacional y a la promoción de los Derechos Humanos. Para ello, es de vital importancia, la identificación y definición de una política de construcción y articulación de los nuevos polos de poder geopolíticos en el mundo; el afianzamiento de los intereses políticos comunes entre los países usando como herramienta los instrumentos de integración; la profundización de la amistad, confianza y solidaridad, para la cooperación y coexistencia pacífica entre los pueblos; la solidaridad que se expresa en las complementariedades que puedan desarrollarse para alcanzar la paz, la justicia y el bienestar de los pueblos; establecer el desarrollo energético como componente fundamental de la integración profundizando la alianza estratégica con los pueblos del mundo; por ello, Venezuela asume la energía como un factor dinamizador de transformación del modelo de desarrollo para la superación de 1 Los días 16 y 17 de abril de 2009, los Jefes de Estado y de Gobierno de Bolivia, Cuba, Dominica, Honduras, Nicaragua y Venezuela, miembros del ALBA, en ocasión de su V Cumbre Extraordinaria, reunidos en la ciudad de Cumaná, estado Sucre, República Bolivariana de Venezuela, dieron la bienvenida al ingreso como miembro pleno de este mecanismo de integración a San Vicente y Las Granadinas y saludaron la presencia en esta Cumbre, en calidad de invitado, al presidente de la República del Paraguay, Fernando Lugo y emitieron sendas declaraciones; una referida a los acuerdos alcanzados en materia energética, cultural y alimentaria y la otra, muy crítica, respecto al documento que se debatiría en la Cumbre de Las Américas, que se realizó dos días después en Trinidad-Tobago. Flanklyn González / La Integración, Venezuela y una mirada a MERCOSUR 79 la vieja economía rentista dando paso a una economía diversificada productiva con equidad y justicia social. Asimismo, se lucha por la construcción de nuevos esquemas de cooperación económica y financiera para el apalancamiento del desarrollo integral y el establecimiento del comercio justo mundial. Esta nueva concepción de las relaciones económicas internacionales se guía por los principios de complementariedad, cooperación y solidaridad para propiciar la igualdad de beneficio en el intercambio comercial, con el apoyo de nuevos instrumentos financieros para el impulso del desarrollo endógeno que permita el aprovechamiento de las potencialidades existentes en los territorios nacionales. Ejemplo de ello, sería la creación del Banco del Sur y el Banco del ALBA; adicionalmente, hay un convencimiento de la necesidad de avanzar en la profundización del intercambio cultural, educativo, científico y comunicacional; el desarrollo de una plataforma de investigación, desarrollo de conocimiento y estrategias formativas para el soporte teórico y el seguimiento de las iniciativas en el marco del impulso de la nueva geopolítica mundial. Se hace necesaria la producción de conocimiento, la recopilación de información y la reflexión académica sobre los procesos y problemáticas internacionales, para dar respuesta de forma eficiente a las innumerables tareas que demanda el creciente intercambio económico, político y social de este momento regional. Promoción de la integración latinoamericana y caribeña Con una política exterior basada en los principios fundamentales de la complementariedad, la cooperación, la solidaridad y el respeto a la soberanía, Venezuela desarrolla un intenso esfuerzo por acelerar el proceso de integración latinoamericano, lo que ha generado un avance significativo en los últimos años en el proceso de integración energética de América Latina y el Caribe, así como en la búsqueda y consolidación de nuevos mercados petroleros. Venezuela ha dejado de ser un ente meramente periférico al servicio de los intereses de EEUU, para entablar relaciones con otros Estados alrededor del globo, defendiendo la conformación de un sistema internacional multipolar. Ahora se tiene una clara vocación integracionista en lo que respecta a Latinoamérica, teniendo no sólo como objetivo, sino como mandato constitucional, la concreción de una Comunidad de Naciones Latinoamericana y Caribeña. Esta integración regional conformaría un bloque homogéneo que ayude a que nuestra región se inserte con fuerza dentro del proceso globalizador, obteniendo de él las mayores ventajas y neutralizando sus efectos asimétricos. 80 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Con este comportamiento, se busca desarrollar una dinámica exterior propia, dejando atrás las imposiciones y el pensamiento único. América Latina ha dado un vuelco de 90 grados en los últimos años, pues lejos de aprobarse, como estaba prevista para enero de 2005, el Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA), cada día son más las acciones de integración que se realizan en la región. La propuesta inicial de “Libre Comercio”, lanzada en diciembre de 1994 por la administración del presidente William Clinton, pretendía liberalizar el intercambio de mercancías, eliminar barreras en la propiedad intelectual y el flujo de capitales y los servicios, obteniendo Washington de esa forma un mayor control sobre las economías del hemisferio sur, además de la influencia política. Por el contrario, desde Venezuela se impulsa la adopción de posiciones más justas en el intercambio comercial, en beneficio del desarrollo social de los más pobres, lo cual, afortunadamente, cada día suma más adeptos y ha contado desde su inicio con posiciones receptivas por parte de varios presidentes de nuestra región. Los principios que rigen la propuesta de integración de la República Bolivariana de Venezuela son: a) La complementación económica: se define como el compromiso de identificar y desarrollar proyectos comunes que permitan la conjunción de capacidades, de acuerdo con las potencialidades mutuas. b) La Cooperación: surge por disposición de las partes de adelantar sus relaciones humanas, políticas y comerciales, orientadas al desarrollo de alianzas estratégicas de mutuo acuerdo. c) La Solidaridad: entendida como el compromiso de apoyarse mutuamente, y realizar esfuerzos comunes en el logro del desarrollo humano integral; principio éste que además forma parte de la idiosincrasia del venezolano y que viene desde nuestros ancestros. d) Reciprocidad, como obligación de establecer una relación basada en el mutuo reconocimiento de los principios de equidad y buena fe. Todos ellos, están presentes en los acuerdos que se celebran, observando rigurosamente el respeto a la Soberanía de los países. Una mirada del mercosur Nacimiento y breve desarrollo del MERCOSUR El MERCOSUR llegó el 26 de marzo de este año a sus 18 años de existencia, o Flanklyn González / La Integración, Venezuela y una mirada a MERCOSUR 81 como diría el historiador uruguayo Gerardo Caetano, este bloque regional ya alcanzó la “mayoría de edad” (2009, 164); por tanto, antes de llegar al presente haremos brevemente un recuento de su pasado. El proyecto de integrar un Mercado Común del Sur tiene varios antecedentes, en los cuales actúan como principales promotores Argentina y Brasil, incluso desde las primeras décadas del siglo XX. En 1985, en el marco de la democratización de la región, los presidentes Raúl Alfonsín (argentino) y José Sarney (brasileño) se reúnen en Foz do Iguazú y se comprometen a promover la cooperación entre sus países a través de “un esquema de integración bilateral que puede ser considerado como un hito en la reactivación de la integración latinoamericana, languidecida después de la crisis de la deuda” (Briceño 2007, 148). El año inmediato se firma el Acta para la Integración entre ambos países y se decide la creación del Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), que en sus inicios comprendieron 12 protocolos, posteriormente ampliados a 24. En 1988 ambos Estados suscriben en Buenos Aires un Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo en el cual se comprometen a promover y fomentar, mediante la liberalización comercial, un espacio económico común en dos fases: el establecimiento de una zona de libre comercio en el plazo de una década, y luego un mercado común. El 1990 los gobiernos de Carlos Saúl Menen y Fernando Collor de Mello, suscribieron el Acta de Buenos Aires, cuyo objetivo fue el establecimiento de un mercado común, previo al perfeccionamiento de una zona de libre comercio, a través de una reducción general, lineal y automática de los aranceles y la creación de una unión aduanera. En 1990 Brasil y Argentina conciertan la reducción de sus aranceles mutuos y la coordinación de políticas macroeconómicas y fijan como fecha de entrada en vigor del mercado común el primer día de 1995, mientras Paraguay y Uruguay concretan iniciativas diplomáticas para unirse al proyecto. El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) se constituye jurídicamente el 26 de marzo de 1991 con el acuerdo integracionista del Tratado de Asunción, que suscriben en ese momento Carlos Saúl Menem por Argentina, Collor de Melo por Brasil, Andrés Rodríguez por Paraguay y Luis Alberto Lacalle por Uruguay. Su objetivo originario era la progresiva eliminación de barreras arancelarias para integrar a los países miembros en un mercado común para el 31 de diciembre de 1994. Y en efecto, el inmediato día de Año Nuevo entra en vigor la unión aduanera y la circulación libre de bienes entre los cuatros países signatarios. 82 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 El Tratado se refiere esencialmente a la exención mutua de tarifas arancelarias y su coordinación con respecto al exterior, pero extiende sus alcances hasta la elaboración de políticas macroeconómicas comunes, e incluso hasta la política monetaria y prevé la futura armonización de legislaciones nacionales sobre las materias de que trata. Durante el período 1991-94, se lleva a cabo un proceso de liberación del comercio intra-bloque, mediante un acelerado programa de desgravación arancelaria. En la Cumbre de Presidentes de Ouro Preto, de diciembre de 1994, se aprobó un Protocolo Adicional al Tratado de Asunción - el Protocolo de Ouro Preto - por el que se establece la estructura institucional del MERCOSUR y se lo dota de personalidad jurídica internacional. A principios de 1995, el MERCOSUR era prácticamente un área de libre comercio del comercio intrarregional, y una unión aduanera con un Arancel Externo Común (AEC) para las mercancías negociadas por el bloque con terceros países. En la Reunión del Consejo del Mercado Común de julio de 1998, los presidentes de los Estados Parte del MERCOSUR y de las Repúblicas de Bolivia y Chile suscribieron el "Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático", por medio del cual los seis países reconocen que la vigencia de las instituciones democráticas es condición indispensable para la existencia y el desarrollo de los procesos de integración y que toda alteración del orden democrático constituye un obstáculo inaceptable para la continuidad del proceso de integración regional. Para principios de 1999, la devaluación de la moneda brasileña de manera unilateral, llevó al MERCOSUR a un prolongado callejón sin salida. Los flujos comerciales intra-bloque, se redujeron debido a la práctica de medidas unilaterales entre sus miembros. Desde entonces, el MERCOSUR atraviesa por problemas internos que no han logrado superarse, aunque en junio de 2000 se habló del “relanzamiento” de este bloque regional, mediante una política de vincular sus agendas domésticas y externas; pero todavía se sigue hablando de que la agenda interna no permite el avance en el frente externo, y particularmente se hace referencia a la falta de compromiso con el arancel externo común y las divergencias en temas como las compras gubernamentales y el comercio de servicios, que dificultan adoptar una posición común en sus negociaciones externas y debilitan su capacidad de negociación con otros bloques regionales. Flanklyn González / La Integración, Venezuela y una mirada a MERCOSUR 83 Los grandes retos del MERCOSUR de hoy son varios. Destaquemos. Primero, la ampliación que comenzó con Venezuela pero que tiene en lista a Bolivia y Ecuador, que significaría no sólo una mayor diversificación de las potencialidades productivas, un incremento del comercio y un mayor peso desde el punto de vista de su importancia, sino también las posibilidades de desarrollar un equilibrio entre todos sus socios, independientemente de su tamaño e importancia. Segundo, la profundización de este bloque regional, que significaría ampliar la agenda de trabajo y de acuerdos, sobre todo con otros bloques o países del mundo. Tercero, la flexibilización, que es entendida como la permisología para que pueda desarrollarse un “regionalismo abierto” o “nuevo regionalismo”. Cuarto, pero quizás el más importante, es la necesidad de abordar una discusión abierta, sincera, con las cartas sobre la mesa, de lo que ha significado, pero sobre todo lo que significará, este bloque regional en términos de modelo de integración, que pasa incluso por revisar el Tratado de Montevideo y hasta cambiarle el nombre, tal como lo sugirió el presidente paraguayo Fernando Lugo, en ocasión de la celebración de los 18 años de constitución del MERCOSUR 2. El MERCOSUR por dentro Logros Aquí tocaremos los aspectos o temas sobre los cuales se han realizado avances significativos y que constituyen fortalezas del MERCOSUR. Proceso de adhesión de Venezuela Uno de los principales logros del MERCOSUR ha sido su apertura hacia otros socios, en particular hacia Venezuela. El 23 de mayo de 2006, los poderes ejecutivos de los países del MERCOSUR adoptaron el Protocolo de Adhesión de Venezuela. Hoy en día falta la ratificación parlamentaria de Brasil y de Paraguay. 2 En Montevideo el presidente Lugo dijo “Importante es comenzar por la propia denominación que nuestra integración tomó, como Mercado Común, y no con algún sinónimo de Comunidad regional. No se trata apenas de cambiar de nombre, sino de proyectar correctamente lo que queremos desde el elemento fundacional de la denominación. Por eso, está colocado el desafío de encontrar un nombre que exprese la aspiración integracionista plena de nuestros pueblos”, (2009a, 2). 84 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Venezuela ha avanzado en los programas de liberación comercial, que exige el Protocolo de Adhesión, negociando satisfactoriamente con Paraguay y con Uruguay. Faltan algunas decisiones que tomar en materia agro-alimentaria, petroquímica y metalmecánica para concluir el mismo. Fondo MERCOSUR de garantías para micro, pequeñas y medianas empresas. El MERCOSUR ha planteado la integración productiva desde la integración de la cadena automotriz, turismo y el sector de petróleo y gas, para lo cual se concluyó el estatuto del fondo de garantías para la pequeña y la mediana empresa Es imperativo que se evalúen las potencialidades del aparato productivo de los países miembros del MERCOSUR, en el marco de un intercambio comercial que viabilice una estructura de complementariedad y resalte la integración del bloque, por sobre la visión tradicional de competitividad. El desarrollo del esquema de complementariedad entre las pequeñas y medianas industrias, debe contar con una transferencia tecnológica que promueva el fortalecimiento del aparato productivo, que genere niveles de bienes suficientes, a fin de evitar la cartelización o fijación de precios, por parte de grupos oligopólicos o monopólicos, quienes terminan por incidir en los niveles cada vez más crecientes de inflación en la región. Los efectos reales de una integración productiva, sobre la población, harán que el MERCOSUR, ponga a la luz lo que tiene de humanista y comprometido con el mejoramiento de los niveles de su calidad de vida, sobreponiéndose una visión humana por encima de una visión mercantilista. Asimetrías A lo largo de los últimos años el desarrollo del proceso de integración iniciado por el MERCOSUR, se encontró con dificultades que van mucho más allá de las previsiones señaladas en los tratados fundacionales. En ese inicio, en la Región imperaba una teoría que postulaba que los problemas de desarrollo y crecimiento de los países se resolvían con sólo el intercambio del comercio y la liberación de las restricciones arancelarias. El proceso de la unión aduanera partía de la premisa según la cual al aumentar el comercio existiría a lo interno de los países, de manera casi automática, un incremento sostenido de la demanda de los factores productivos. Esto necesariamente haría crecer las economías internas y, por consiguiente, Flanklyn González / La Integración, Venezuela y una mirada a MERCOSUR 85 reducir las precariedades económicas y sociales, en razón del mayor intercambio comercial con los socios del MERCOSUR y con terceros países. Sin embargo, la realidad fue superada por las expectativas y 18 años después, el mismo proceso de integración se encuentra con trabas internas de diversa índole, siendo de las más importantes, las propias resistencias de los habitantes de éstos países, a seguir profundizando un proyecto que no logró reducir el desempleo, la pobreza, la carencia de infraestructura y la cohesión social. Es a partir del año 2004, que empieza a lo interno de las instituciones decisorias del MERCOSUR, un profundo debate sobre el tema de las Asimetrías. Este tema empieza a transformarse en sí mismo, en el concepto que empuja a la toma de decisiones políticas de mayor relevancia. La superación de las “desigualdades” o llamadas “asimetrías”, debe ser la tarea más importante a resolver, ya que en principio la legitimidad y el mantenimiento de éstos mecanismos políticos de integración, dependerán de cómo contribuyen a la resolución de los problemas internos de los países miembros. Las asimetrías no se superan ni se igualan. El desarrollo productivo y económico de los países más grandes (Brasil y Argentina), será siempre una barrera no alcanzable para Uruguay y Paraguay; las políticas que en esta materia inicie el MERCOSUR sólo contribuirán a que esta brecha no se agrande mucho más, pero en ningún caso igualarían a los países de menor desarrollo económico con Brasil y Argentina. Ahora bien, más allá de esta realidad, lo más importante es atacar las desigualdades que esta situación genera al interior de cada uno de los países, que se expresa no sólo en hechos económicos y comerciales sino también en precariedad social y cultural. Estas son también desigualdades que las pequeñas economías deben asumir como problemas a resolver. Dentro de los órganos de decisión del MERCOSUR, se deben asumir políticas que no sólo favorezcan al comercio y al intercambio económico, sino también a estimular la dirección de fondos financieros a la resolución de las desigualdades sociales, lo que permitiría robustecer las bases de la integración regional. El FOCEM El 19 de Julio de 2005, el Consejo de Mercado Común, aprueba la Decisión 18/05 que dispone la integración y funcionamiento del Fondo Para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM), con la finalidad de disminuir 86 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 las condiciones de asimetrías existentes entre las regiones del bloque y así garantizar que los beneficios resultantes de la ampliación de los mercados sean plenamente aprovechados. Este fondo tendrá una vigencia de 10 años. Durante el primer año, los Estados Parte aportaron la suma de 50 millones de dólares, durante el segundo 75 millones y a partir del tercer año la suma de 100 millones de dólares. Los aportes serán realizados de acuerdo a los siguientes porcentajes: 27% Argentina, 70% Brasil, 1% Paraguay y 2% Uruguay. Estos recursos son aplicados, con carácter de no reembolsables, a proyectos presentados por cada uno de los Estados Partes, de acuerdo con los siguientes porcentajes: 48% Paraguay, 32% Uruguay, 10% Argentina y 10% Brasil. Mediante este fondo se financian proyectos referidos a programas de convergencia estructural, desarrollo de la competitividad, de cohesión social y de fortalecimiento de la Estructura Institucional y del Proceso de Integración. En los actuales momentos el Reglamento del FOCEM, está siendo sometido a revisión para proponer la modificación de los procedimientos indicados. MERCOSUR Social En la XIX Reunión del Consejo del Mercado del MERCOSUR (CMC), mediante la Decisión No. 61/2000, se crea una instancia encargada de promover el desarrollo social a través de la Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR y Estados Asociados (RMADS). Esta instancia se reúne semestralmente con el fin de estimular el intercambio de experiencias, que ayuden a solucionar los problemas sociales de la región. Estas reuniones se coordinan en la órbita del Foro de Consulta y Concertación Política del MERCOSUR (FCCP). Ya para el año 2005, se crea la Secretaría Permanente del MERCOSUR Social, para la elaboración de una Agenda Social y la ejecución de un Plan Bienal de acción de la RMADS. Educacional Las actividades en torno a la materia educacional se dan básicamente en el marco de la Reunión de Ministros de Educación. El proyecto que se podría considerar más significativo por su alcance social es el de Escuelas Bilingües Flanklyn González / La Integración, Venezuela y una mirada a MERCOSUR 87 de Frontera, que se inició con escuelas pilotos en las zonas fronterizas de Argentina—Brasil y se extiende a todo el MERCOSUR, incluyendo a Venezuela, a partir de la XXXI Reunión de Ministros de Educación, celebrada en Belo Horizonte, Brasil, el 24 de noviembre de 2006. Entre el 16 y el 23 de marzo de este mismo año, Caracas fue sede de la 2da. Jornada Científica y Tecnológica del MERCOSUR, las cuales se llevan a cabo a efectos de estimular la cooperación entre los investigadores y el desarrollo científico de la región. El Foro Consultivo Económico y Social Órgano representativo de los sectores económicos y sociales. Se incorpora como tal en el año 1994, con la suscripción del Protocolo de Ouro Preto. El FCES, es el espacio institucional que permite expresar las inquietudes e iniciativas de diferentes sectores de la sociedad (trabajadores, empresarios y diferentes actores económicos de la sociedad civil). Por tal razón hasta ahora, ha sido el espacio más fértil para que las cooperativas de la región participen activamente en la construcción de una normativa que las contemple en los estados del MERCOSUR. Inicia sus funciones efectivas a partir de 1995, con el establecimiento de un cronograma de reuniones semestrales conjuntas. Se ha estructurado en secciones nacionales de funcionamiento regular, con la presencia de los sectores de la sociedad diferenciados por niveles: empresarial, sindical y el denominado "sector diversos". Es requisito para que las organizaciones integren las secciones, que tengan carácter nacional y representatividad. La coordinación de la actividad es rotativa y acompaña los cambios de país, en la Presidencia Pro Témpore del MERCOSUR. Instituto Social del MERCOSUR (ISM) En el marco de la RMADS se crea el Instituto Social del MERCOSUR (Decisión 03/07 XXXII CMC). Su primera sede se estableció en la ciudad de Asunción, en el año 2007. Se realizó allí, la primera reunión del Grupo de Instalación del ISM, se cerró el Plan Bienal 2005 – 2007 de la RMADS; luego se trasladó la presidencia a Uruguay y se encomendó elaborar el Plan Bienal 2007 – 2009. A finales del año 2007, se aprobó la Declaración de Principios del MERCOSUR Social, iniciándose para ese entonces 5 proyectos (dos de Paraguay y 88 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 tres de Uruguay), pertenecientes al Programa de Cohesión Social de los Fondos de Convergencia Estructural del MERCOSUR- FOCEM-. Es indudable que este nuevo órgano constituye una instancia que posibilitará el fortalecimiento de la dimensión social del proceso integracionista. El MERCOSUR Político El presidente Fernando Lugo Méndez, en su discurso como Presidente Pro Tempore del MERCOSUR, afirmó: “El logro de la integración regional, de un Sur mucho más que Mercantil, de un Sur mucho más rostro, más manos, más construcción colectiva que documental; mucho más carne y hueso que papel; mucho más corazón – en fin – que cifras” (2009b, 1). Bajo esta orientación hay que decir, que como todo proceso de integración, que hoy debe ir mucho más allá de la dimensión comercial, el MERCOSUR debe ser sobre todo un proyecto político, y así lo han entendido los presidentes de los países que conforman este bloque regional, incluso de los miembros asociados. En las últimas cumbres presidenciales, en particular las realizadas en diciembre de 2007 en Montevideo, Uruguay, la de Tucumán, Argentina, en julio del 2008 y la de diciembre de ese mismo año en Bahía de Sauípe, estado brasileño de Bahía, la agenda debatida y acordada estuvo referida a temas prioritariamente políticos, como el apoyo al gobierno boliviano de Evo Morales y el rechazo a las acciones que pretendan desestabilizarlo, la satisfacción por las elecciones realizadas en la región, el apoyo al proceso de consolidación del diálogo político entre el bloque y Rusia, la necesidad de emprender un diálogo con los suramericanos y los países de Asia y Oceanía, consideraciones sobre la crisis de la economía mundial y la necesidad de discutir mecanismos alternativos entre los cuales se encuentran los monetarios, la “Directiva de Retorno”, y otros de importancia en el campo social, de la salud, la educación y la cultura. La Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) Creada en diciembre de 2003 por medio de la Decisión CMC N° 11/03, como órgano del Consejo Mercado Común, en el marco del proceso de fortalecimiento de las instituciones del MERCOSUR. Acreditados por sus respectivos gobiernos, los Representantes Permanentes de cada Estado Parte del MERCOSUR, son quienes integran la CRPM. Flanklyn González / La Integración, Venezuela y una mirada a MERCOSUR 89 A su vez, la Presidencia es ejercida por una personalidad política destacada, de nacionalidad de uno de los Estados miembros del bloque, designada por el Consejo del Mercado Común, a propuesta de los Presidentes de los Estados Partes. El Presidente de la CRPM ejerce sus funciones por un período de 2 (dos) años pudiendo el Consejo del Mercado Común extenderlo por un año adicional, antes de la finalización del mandato. La CRPM funciona de modo permanente en la ciudad de Montevideo y asiste, en todas las actividades que le sean requeridas, al Consejo del Mercado Común y a la Presidencia Pro Témpore del MERCOSUR, también presenta iniciativas al Consejo del Mercado Común sobre materias relativas al proceso de integración del MERCOSUR, las negociaciones externas y la conformación del Mercado Común. Asimismo, es de su competencia afianzar las relaciones económicas, sociales y parlamentarias de la región, estableciendo vínculos con la Comisión Parlamentaria Conjunta, con el Foro Consultivo Económico y Social, y con las Reuniones Especializadas del MERCOSUR. El Presidente de la CRPM, además de presidir los trabajos de la Comisión, podrá representar al MERCOSUR en las relaciones con terceros países, grupos de países y organismos internacionales por mandato del Consejo del Mercado Común. En la actualidad, la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR es presidida por el señor Carlos Álvarez quien fue reelecto en su cargo, primero en diciembre del 2007 y, luego, en diciembre del 2008. Parlamento MERCOSUR El MERCOSUR debe llegar a la gente. Hay que agregarle valor al proceso de integración, democratizarlo, recuperar sus orientaciones políticas, trascender sus fronteras nacionales, trabajar para construir una ciudadanía mercosuriana, que además sienta que la integración más que un deseo de minorías, constituye parte fundamental de su existencia, lo cual garantizaría sustentabilidad en el futuro de este bloque regional. En ese sentido, la instalación del Parlamento del MERCOSUR, hoy en pleno funcionamiento, constituye no sólo una buena noticia, sino una extraordinaria herramienta como órgano representativo de los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes. Es asimismo, un espacio de pluralidad y diversidad que contribuye al equilibrio institucional del MERCOSUR, a través de la representatividad y transparencia legitimadas por el voto ciudadano, a las que alude por su conformación participativa. 90 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Actúa a través de comisiones creadas con base en las materias de las que se ocupan. Entre los logros más importantes hasta ahora está la creación, en la XII Sesión Plenaria – Disposición 26/2008, del Observatorio de la Democracia del MERCOSUR (ODM), con el propósito de contribuir al fortalecimiento de los objetivos del Protocolo de Ushuaia sobre el Compromiso Democrático en el MERCOSUR, en el Estado Plurinacional de Bolivia y en la República de Chile. Las Deudas Sobre este mecanismo de integración existen muchas críticas y dudas. Por ejemplo, se sostiene que el proyecto de unión aduanera no funciona, no hay circulación de mercaderías y todo se rige con sistemas que están más cerca de una zona de libre comercio con trabas burocráticas de todo tipo. Tampoco hay una discriminación positiva del socio, salvo en el tema de no pagar arancel. El tema de la superación de las asimetrías, sobre todo las estructurales que no es posible superar como son los territorios, la población y el espacio físico que ocupa cada país, está siempre en el orden de la discusión, aunque, como ya dijimos se ha avanzado en esta materia. Las asimetrías políticas acentúan esas dificultades naturales. Los países grandes tienen mayor facilidad para atraer inversores y por tanto insisten en lograr la libre circulación de bienes, mientras que los países chicos consideran que es importante que al inversor le resulte relativamente neutro instalarse en cualquier lugar y para eso debe haber acceso libre a los demás mercados. La ausencia de un proyecto común en el MERCOSUR, según el Ministro-Jefe de la Secretaría de Asuntos Estratégicos de Brasil, Roberto Mangabeira Unger “hace que las disputas comerciales que ocurrirían en cualquier lugar y en cualquier época, tiendan a asumir una importancia que no merecen” (Diario El Observador, 2009, 8). Aquí tocaremos los aspectos o temas sobre los cuales el MERCOSUR tiene una deuda. Código Aduanero del MERCOSUR En el 2004, el MERCOSUR se trazó el objetivo de avanzar en normas y procedimientos, que faciliten tanto la circulación como el control aduanero, de los bienes importados al territorio aduanero del MERCOSUR, así como la eliminación del doble cobro del Arancel Externo Común (AEC)3, para ello acordó 3 La definición más aceptada es que es un mecanismo dentro de un acuerdo de Integra- Flanklyn González / La Integración, Venezuela y una mirada a MERCOSUR 91 encomendar la redacción, aprobar y poner en vigencia, no más allá del año 2008, el Código Aduanero del MERCOSUR. Ese Código, necesariamente deberá armonizar un régimen especial para el ingreso, la permanencia y el egreso de las mercaderías al territorio aduanero y contener normas especiales de control aduanero, todo ello teniendo en cuenta la legislación vigente en cada país y la del MERCOSUR. Sin embargo, todavía faltan detalles que han imposibilitado arribar a un acuerdo en esta materia. Eliminación del doble cobro del AEC y la distribución de la renta aduanera. En la LXXIV Reunión Ordinaria del GMC celebrada entre el 26 al 28 de noviembre de 2008, en Brasilia, se recibieron las propuestas de Brasil, Argentina y Paraguay. Brasil propone cuatro etapas para la distribución, en las cuales, aportará 30, 60, 90 y 120 millones de dólares americanos, respectivamente, y su distribución sería: 75% para un fondo común que podría ser el FOCEM y otro 25% en forma directa, vía fórmula a discutir y aprobar. Argentina indicó que no es conveniente comenzar la negociación de este tema colocando cifras; considera que hay dos elementos en discusión, uno real -posibilidad cierta de ayuda- y otro que tiene que ver con el apoyo, la solidaridad y colaboración por la mediterraneidad, etc. Paraguay presentó un proyecto de decisión para este tema, donde propone: plazo inmediato para aplicar el AEC a todos los bienes que vaya desde 0 a 2% importados desde terceros países; un órgano de control de la distribución de la renta y transferencia directa de fondos al tesoro paraguayo. Es imperativo para el MERCOSUR construir un mecanismo para corregir las fallas que se presentan con el doble cobro del arancel externo común y de esa manera, transitar un intercambio comercial justo y equilibrado en este esquema de integración. Es necesario también, que los fondos obtenidos por la distribución de esta renta se dirijan hacia emprendimientos de infraestructuras, necesarias para mejorar la integración, y de proyectos tendientes al desarrollo social. ción Regional o Sub-regional mediante el cual los países miembros de esa comunidad, fijan los gravámenes aplicables en sus aranceles nacionales, a las importaciones de terceros países, en forma anual, lineal y automática. Para facilitar y complementar este mecanismo se contempla una armonización de las políticas macroeconómicas y sectoriales. 92 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Política Exterior del MERCOSUR Esta política alude al relacionamiento externo del MERCOSUR, como bloque regional. En este campo también se expresan tensiones internas y una de las últimas y más fuertes expresiones se manifestó en la Ronda de Doha de la Organización Mundial del Comercio entre Brasil y Argentina4. Se sostiene que los problemas propios y normales de este bloque regional, no han permitido alcanzar estrategias comunes de política exterior y, por tanto, el MERCOSUR “debería retomar con vigor la búsqueda de acuerdos con otros países y bloques fuera de la región”. (Caetano 2007,169). Desde el Ministerio de Hacienda de Paraguay, se piensa que hacer negociaciones externas separados de la agenda MERCOSUR, no es una estrategia correcta, entre otras razones porque sirve de “acción evasiva a sus miembros para no enfrentar los problemas internos del bloque de manera profunda y conjunta” (Paraguay y el MERCOSUR, 2009, 116-117). Ahora bien, desde el año 2005 se han firmado Acuerdos de Complementación Económica con varios países, entre los cuales destacan Perú y Cuba. Se profundizó la integración con países asociados como Chile, Bolivia, Ecuador, México y Colombia. Hecho significativo fue la incorporación de Venezuela como miembro pleno del bloque en julio de 2006. Fuera de la región, los avances más importantes en este terreno fueron la firma del Acuerdo de Libre Comercio con Israel, en diciembre de 2007, el Acuerdo de Preferencias Fijas con la India, en marzo de 2005 y los importantes avances realizados en el Acuerdo de Preferencias Fijas con la Unión Aduanera Sudafricana. Se han abierto frentes de negociación entre los cuales destacan, el Acuerdo de Complementación Económica (ACE Nro. 36) con Bolivia, que le diera preferencias comerciales (flexibilización del régimen de origen) para subsanar la situación en que se encuentra a partir de la ruptura de relaciones con EEUU. 4 La Ronda de Doha se encuentra estancada desde 2001, fundamentalmente por la negativa de los países en desarrollo, a disminuir los aranceles a las importaciones industriales provenientes de Europa, tras la negativa de ésta a la baja de sus subsidios agrícolas. En este escenario, la posición de Brasil, favorable a una rebaja de las alícuotas a los productos europeos, generó asperezas con la delegación argentina, que percibe en esta posición una amenaza hacia su propia industria. Esta situación puso en cuestión no sólo el papel de liderazgo de Brasil sino que también arriesgaba instrumentos básicos del entramado del MERCOSUR tales como el arancel externo común, generando una potencial crisis de confianza entre ambos países en un momento en el cual existen cuestionamientos de los miembros más pequeños, Uruguay y Paraguay, en torno a las asimetrías existentes con respecto a los socios más grandes. Flanklyn González / La Integración, Venezuela y una mirada a MERCOSUR 93 En el MERCOSUR se discute actualmente la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC), con el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA); la firma de un Comunicado Conjunto entre MERCOSUR y CARICOM, en el cual se establezca el alcance del tratamiento especial y diferenciado, la definición del cronograma de negociación, información sobre el proceso de internalización de los acuerdos internacionales y el análisis de un proyecto de acuerdo comercial y definición de un cronograma de seguimiento con vistas a establecer un acuerdo comercial entre ambos bloques para junio de 2009. Con la Unión Europea las negociaciones se concentran en el capítulo comercial del Acuerdo de Asociación Biregional. También existen negociaciones con el Consejo de Cooperación del Golfo (CCG) en los temas referidos a las Reglas de Origen, la adopción de un Mecanismo de Salvaguardias y Acceso a Mercados e igualmente con la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), con la cual se discute el establecimiento de un Grupo de Trabajo sobre temas comerciales. ¿Qué hacer ante la crisis del capitalismo? En la reunión LXXV del Grupo Mercado Común (GMC), realizada entre el 26 y 27 de marzo de este mismo año en Asunción, Paraguay, se discutió sobre la crisis del sistema capitalista y su impacto sobre el comercio regional y como siempre, se expresaron posiciones convergentes y complementarias. Se mencionó que los efectos de la crisis se evidenciarán en tres aspectos y son consecuencia de ellos: la caída de la demanda mundial; la variación de los precios internacionales de los principales productos de exportación y las restricciones al financiamiento, aunque se resaltó que países de la región están mejor preparados que nunca para enfrentar ésta situación. Las medidas de restricción a las importaciones generaron posiciones diversas e incluso encontradas, en particular entre Uruguay y Argentina, por cuanto para los representantes uruguayos lo importante es facilitar el comercio intrazona para el mejor posicionamiento en los mercados internacionales, aunque es comprensible la motivación que lleva a la aplicación de medidas restrictivas de las importaciones. No obstante, sostienen que la aplicación unilateral de dichas medidas va en sentido contrario al fortalecimiento del MERCOSUR, dado que produce en los socios los mismos efectos que se busca prevenir en el país en que se adoptan, generando perjuicios económicos, sociales y políticos adversos. Por ello reclamó la urgente solución satisfactoria a 94 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 esta situación. Por su parte, la delegación argentina destacó la importancia de responder con la agilidad necesaria a las amenazas que podrían provocar las importaciones desde extrazona y que el principal valor a defender en la región es el de la estabilidad macroeconómica, para sostener los niveles de empleo y producción y la paz social. En lo que sí coincidieron todos los países del MERCOSUR, fue “en la necesidad de contar con instrumentos y respuestas concretas, inmediatas y adecuadas para enfrentarla y proteger el proceso de integración”. Desde nuestra óptica cabe hacer las siguientes interrogantes. La crisis actual ¿es económica, financiera o bancaria?, ¿es una crisis sistémica del capitalismo?, ¿es una crisis terminal del sistema capitalista? Los absolutismos son tan negativos como los relativismos. Ciertamente, no se está en presencia de una crisis terminal del sistema capitalista pero tampoco se está en presencia sólo de una crisis financiera, hipotecaria o bancaria. Es una crisis más profunda, que está atacando la economía real, que se está reflejando entre otras cosas, en la recesión que se vislumbra en algunas economías desarrolladas y en el crecimiento del desempleo. Nosotros pensamos que ante la crisis actual se debe apostar a una mayor integración; a relanzar el Convenio de Pagos y Créditos Reciproco (CPCR) de la Asociación Latinoamericana de Desarrollo (ALADI); utilizar monedas locales en el intercambio comercial de nuestras economías. También es bueno insistir en que la respuesta a esta crisis, desde cualquier espacio de América Latina y el Caribe, pasa por la creación de Fondos Bilaterales, que puedan desarrollarse entre nuestros países para garantizar los proyectos de inversión, sobre todo los que sean productivos y garanticen empleo y el desarrollo de los bancos de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), Banco del Sur y otros de igual naturaleza y cometido, además de convenios económicos. Bibliografía Consultada Bernal-Meza, R. (2005). América Latina en el mundo. El pensamiento latinoamericano y la teoría de relaciones internacionales. Buenos Aires, Argentina, Grupo Editor Latinoamericano. Briceño Ruiz, J. y otros (2007). Los nuevos escenarios en la dinámica de la integración sudamericana. Maracaibo, Venezuela, Centro Experimental de Estudios Latinoamericanos (CEELA) de la Universidad del Zulia y otras instituciones. 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Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Fusiones y escisiones. Un instrumento de planeacion fiscal internacional. Blanca Lyda Bogotá Galarza** Resumen: Frente al entorno internacional, el sistema tributario nacional requiere una visión, que se adecue a la necesidad por parte de los agentes económicos, a las tendencias internacionales de integrar mercados y competir, buscando la inserción en el comercio mundial, generando mejores expectativas en el nivel de vida de la población colombiana. El análisis comparado del ordenamiento tributario colombiano frente a la legislación fiscal mexicana, americana y las directrices comunitarias permite llegar a la conclusión de que nuestro ordenamiento carece de una regulación integral que promueva las reorganizaciones de la empresa, dado que limita el régimen preferencial exclusivamente a las fusiones y escisiones, sujetando la totalidad de las transferencias corporativas de activos y otras modalidades de reorganización a la causación inmediata del impuesto sobre la renta. Palabras claves: Impuestos, Fusiones, Escisiones, Reorganizaciones empresariales, Planeación fiscal. Abstract: Faced with the international environment, the national taxation system requires a vision that suits the need for operators to international integrate markets and compete, looking for insertion in world trade, generating best expectations in the standard of living of the Colombian population trends. The comparative analysis of the Colombian tributary system versus fiscal legislation Mexican, americana and community guidelines allows reaching the conclusion that our system lacks a comprehensive regulation that promotes the reorganization of the company, limited preferential treatment solely to mergers and divisions, holding all corporate transfers of assets and other forms of reorganization to the immediate causación of income tax. Key words: Taxes, Mergers, divisions, business reorganizations, fiscal planning. Clasificación JEL: Y80 * *El presente documento es un abstrac de los resultados obtenidos del proyecto de investigación “Fusiones y Escisiones. Herramienta de planeación fiscal internacional”, financiado por la Fundación Universidad Autónoma de Colombia a través del Sistema Universitario de Investigaciones SUI, a quien agradecemos el apoyo incondicional. **Blanca Lyda Bogotá Galarza, aspirante a magister en Derecho con énfasis en tributación de la Universidad Externado de Colombia. Docente universitaria. [email protected] 98 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Frente al entorno internacional, el sistema tributario nacional requiere una visión, que se adecue a la necesidad por parte de los agentes económicos, a las tendencias internacionales de integrar mercados y competir, buscando la inserción en el comercio mundial, generando mejores expectativas en el nivel de vida de la población colombiana. El análisis comparado del ordenamiento tributario colombiano frente a la legislación fiscal mexicana, americana y las directrices comunitarias permite llegar a la conclusión de que nuestro ordenamiento carece de una regulación integral que promueva las reorganizaciones de la empresa, dado que limita el régimen preferencial exclusivamente a las fusiones y escisiones, sujetando la totalidad de las transferencias corporativas de activos y otras modalidades de reorganización a la causación inmediata del impuesto sobre la renta. Para éstos efectos, es necesario esbozar las principales características de las fusiones y escisiones de los sistemas tributarios antes mencionados: Colombia Fusión Concepto La fusión como institución legal en Colombia está regulada en el Código de Comercio en los artículos 172 y siguientes. Según el artículo 172, ibídem, “Habrá fusión cuando una o más sociedades se disuelvan, sin liquidarse, para ser absorbidas por otra o para crear una nueva.”. Debe destacarse que el traspaso patrimonial en bloque a que se ha aludido no implica la transferencia de ciertos derechos que le corresponden a la sociedad o sociedades absorbidas, cuya concesión les ha sido reconocida en atención a cualidades determinadas. Como resultado de la unión de los patrimonios y de la disolución, sin liquidarse, de las sociedades absorbidas, la absorbente o la nueva entidad, estará en la obligación de entregar a los accionistas de la sociedad absorbida, las acciones o los derechos sociales que representen su participación dentro del nuevo patrimonio. Clases de Fusión Fusión por creación En este hecho las empresas fusionadas se extinguen sin liquidarse con el fin de crear una nueva compañía que recibe el patrimonio de los demás entes económicos, constituyéndose como el aporte de capital de los socios en la nueva sociedad. Bogotá Galarza /Fusiones y escisiones. un instrumento de planeación fiscal internacional 99 Fusión por absorción En este tipo de fusión una o varias sociedades se extinguen con el fin de transferir sus patrimonios a un ente económico ya existente. Fusión Impropia y reconstitución Esta fusión sucede cuando una compañía se encuentra en proceso de liquidación y determina continuar su actividad mediante la constitución de una nueva sociedad, quien asumirá todos los derechos y obligaciones de la empresa disuelta. Fusión entre sociedades nacionales y extranjeras Es muy factible considerar la fusión entre una sociedad extranjera y una colombiana, en virtud de la cual la primera absorba a la segunda , estableciéndose la ultima como sucursal de la primera en nuestro país , que no solo continúe con el desarrollo del objeto social de la nacional sino que de igual manera asuma sus obligaciones. Fusión de empresas unipersonales Esta fusión esta expresa en el artículo 80 de la ley 222 de 1995, en la cual se expresa que se aplicaran la misma regulación que las previstas en las sociedades mercantiles. La diferencia es que al fusionarse una compañía Unipersonal con otra empresa se convierte en una sociedad, de acuerdo con el artículo 77 del código de comercio. Fusión de sociedades en concordato Este hecho se encuentra contemplado en la ley 222 de 1995, la cual expresa que las sociedades en concordato pueden participar como fusionadas o absorbentes en cualquier proceso de esa naturaleza, pero dicha reforma se podrá efectuar siempre y cuando cuente con la autorización expresa de la superintendencia de sociedades, de acuerdo con el articulo 98, numeral 3 de la misma ley. Escisión Concepto Entiéndese por escisión el proceso mediante el cual una sociedad vigente divide parcial o totalmente su patrimonio asignándolo a otra u otras que también pueden existir o que bien pueden crearse para el efecto. Mediante la escisión las sociedades receptoras reciben como universalidades jurídicas parte del patrimonio constituido por activos y pasivos de la sociedad que se divide. 100 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 2.2. Clases Escisión parcial La escisión parcial se produce cuando una o varias partes del patrimonio de una sociedad (sociedad escindida) se segregan de la misma, traspasando en bloque la parte segregada a otras sociedades de nueva creación o siendo absorbidas por otras sociedades existentes. Escisión total Se entiende por escisión total la extinción de la sociedad, con división de todo su patrimonio en dos o más partes, cada una de las cuales se traspasa en bloque a sociedades de nueva creación o son absorbidas por sociedades ya existentes. Tratamiento tributario de las fusiones y escisiones en Colombia Impuesto sobre la renta Para el caso específico de la fusión, el artículo 14-1 del Estatuto Tributario señala que: “Para efectos tributarios, en el caso de la fusión de sociedades, no se considerará que existe enajenación, entre las sociedades fusionadas”. Obsérvese como el efecto jurídico buscado con la expedición de esta norma fue el de precisar que en las fusiones de sociedades no se generan los impuestos de renta, por el supuesto ingreso que pudiera generarse con la transferencia del dominio dada en la transmisión de una universalidad jurídica, al perfeccionarse el proceso de fusión. En materia de la escisión de sociedades el artículo 14-2 del Estatuto Tributario señala que: “Para efectos tributarios, en el caso de la escisión de una sociedad, no se considerará que exista enajenación entre la sociedad escindida y las sociedades en que se subdivide.” Esta disposición, al igual que fue comentado en el caso de la fusión de sociedades, no generan impuestos de renta. Responsabilidad en materia tributaria En lo que respecta al tema de la responsabilidad, el segundo inciso del artículo 14-1 del Estatuto Tributario, establece lo siguiente: Bogotá Galarza /Fusiones y escisiones. un instrumento de planeación fiscal internacional 101 “La sociedad absorbente o la nueva que surge de la fusión, responde por los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses y demás obligaciones tributarias de las sociedades fusionadas o absorbidas”. Esta norma asigna la responsabilidad tributaria exclusivamente en cabeza de la sociedad absorbente o de la nueva que se crea. Esto significa que las obligaciones fiscales de las sociedades absorbidas pasan a ser obligaciones de la sociedad absorbente o de la que se cree, operando con ello una sustitución del responsable del pago de los impuestos que se adeuden o se llegaren a adeudar, lo cual conduce a que en el evento de la determinación oficial del impuesto o acción de cobro correspondiente, la Administración Tributaria deba efectuar su determinación y ejecución en cabeza de la sociedad absorbente o de la que se hubiese creado. Con esta limitación, los socios de las sociedades absorbidas no serán responsables solidarios por las obligaciones generadas antes del momento de la fusión, porque al ser ésta una norma especial que regula el tema de la fusión íntegramente, y al señalarse en la misma que quien responde por las diferentes obligaciones fiscales es solamente la absorbente, se impide que los socios puedan ser perseguidos con tal fin. En materia de la escisión de sociedades el artículo 14-2 inciso segundo del Estatuto Tributario señala que: “Las nuevas sociedades producto de la escisión serán responsables solidarios con la sociedad escindida, tanto por los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses y demás obligaciones tributarias, de ésta última, exigibles al momento de la escisión, como los que se originen a su cargo con posterioridad, como consecuencia de los procesos de cobro, discusión, determinación oficial del tributo o aplicación de sanciones, correspondientes a períodos anteriores a la escisión. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad solidaria de los socios de la antigua sociedad, en los términos del artículo 794.” Esta disposición, al igual que fue comentado en el caso de la fusión de sociedades, limita la responsabilidad de los socios de las sociedades escindidas hasta el momento en que ocurre el proceso de escisión. Compensación de pérdidas Con respecto a la compensación de pèrdidas fiscales, la Ley 1111 de 2006 en su artículo 5 señala: 102 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 “La sociedad absorbente o resultante de un proceso de fusión, puede compensar con las rentas líquidas ordinarias que obtuviere, las pèrdidas fiscales sufridas por las sociedades fusionadas, hasta el límite equivalente al porcentaje de participación de los patrimonios de las sociedades fusionadas dentro del patrimonio de la sociedad absorvente o resultante. La compensación de las pèrdidas sufridas por las sociedades fusionadas, referidas en èste artículo, deberá realizarse teniendo en cuenta los períodos gravables para compensar ya transcurridos y los límites anuales, previstos en la ley vigente en el período en que se generó y declaró pèrdida fiscal. Las sociedades resultantes de un proceso de escisión, pueden compensar con las rentas lìquidas ordinarias, las pèrdidas fiscales sufridas por la sociedad escindida, hasta un límite equivalente al porcentaje de participación del patrimonio de las sociedades resultantes en el patrimonio de la sociedad que se escindió. La compensación de las pérdidas sufridas por la sociedad que se escindió, deberá realizarse teniendo en cuenta los períodos gravables para compensar ya transcurridos y los límites anuales, previstos en la ley vigente en el período en que se generó y declaró la pérdida fiscal. En caso en que la sociedad que se escindió no se disuelva, ésta podrá compensar sus pérdidas fiscales sufridas antes del proceso de escisión, con las rentas líquidas ordinarias, hasta un límite equivalente al porcentaje del patrimonio que conserve después del proceso de escisión. La compensación de las pérdidas sufridas por la sociedad escindida, deberá realizarse teniendo en cuenta los períodos gravables para compensar ya transcurridos y los límites anuales, previstos en la ley vigente en el período en que se generó y declaró la pérdida fiscal. En todos los casos, la compensación de las pérdidas en los procesos de fusión y escisión con las rentas líquidas ordinarias obtenidas por las sociedades absorbentes o resultantes según el caso, sólo serán procedentes si la actividad económica de las sociedades intervinientes en dichos procesos era la misma antes de la respectiva fusión o escisión”. Se puede concluir que, las pérdidas fiscales en los procesos de fusión y escisión solo pueden ser compensadas cuando la actividad económica de las sociedades intervinientes es la misma y ésta limitación no es favorable para permitir formas de reorganización empresarial. Relación con el impuesto sobre las ventas De otra parte la previsión legal contenida en el artículo 428-2 del Estatuto Tributario, que regula los efectos generados en materia de fusiones y escisiones Bogotá Galarza /Fusiones y escisiones. un instrumento de planeación fiscal internacional 103 respecto del impuesto a las ventas, precisa que tiene el mismo tratamiento que para el impuesto sobre la renta, esto es que para efectos fiscales no se considera que exista enajenación. Según el régimen del impuesto a las ventas, el impuesto se causa, entre otros, por la venta de bienes corporales muebles, entendiendo esta operación como el acto que implica la transferencia del dominio ya sea a título gratuito u oneroso, el cual para el tema que nos ocupa sería equivalente a la fusión y a la escisión. De acuerdo con éste precepto podríamos inferir que si puede generarse IVA por la trasmisión del bloque patrimonial. Fusiones y escisiones transnacionales En relación con los procesos de fusión o escisión de los cuales hagan parte tanto sociedades colombianas como entidades extranjeras es preciso anotar que nuestra legislación no contiene ninguna referencia específica o tratamiento particular para esta clase de reorganizaciones, aunque las mismas se vienen adelantando al amparo de nuestro derecho comercial. En consecuencia, las normas generales sobre fusiones y escisiones contenidas en el ordenamiento tributario colombiano, resultan enteramente aplicables en el caso de una operación que trascienda las fronteras nacionales al incorporar una entidad extranjera dentro de nuestro ámbito corporativo o al permitir la absorción de una sociedad colombiana por parte de una compañía constituida en el exterior. Determinación de la renta presuntiva Los artículos 188 y siguientes del Estatuto Tributario contemplan las reglas que regulan la determinación de la renta liquida especial denominada Presuntiva. Con este sistema aplicable para la determinación del impuesto de renta se presume que el contribuyente no ha obtenido una renta líquida cuyo resultado pueda ser inferior al valor que se obtenga de multiplicar el patrimonio fiscal declarado por el contribuyente en el año anterior por el tres por ciento (3%). Para el caso de las fusiones y escisiones no hay una norma expresa que señale la forma de calcular la renta presuntiva y por ello se han generado dos posiciones. La primera tesis, se inclina por considerar que para la liquidación de la renta presuntiva es necesario adicionar al patrimonio líquido de la sociedad absorbente o escindente, el patrimonio que tenían las absorbidas o escindidas al 31 de diciembre del año anterior; la segunda por su parte, considera que para 104 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 la liquidación de la renta presuntiva basta con tomar el patrimonio líquido del año anterior de la absorbente o escindente. La argumentación para sostener que los patrimonios deben sumarse para estos efectos se fundamenta en los principios de justicia y equidad y, principalmente, en considerar la primacía del fondo sobre la forma. Tratadistas como el profesor Ignacio Sanín Bernal han expresado que los procesos de reestructuración empresarial no pueden servir de instrumentos de evasión o elusión tributaria, es por ello que la sociedad absorbente tiene la obligación de determinar su renta líquida especial teniendo en cuenta la sumatoria de los patrimonios líquidos del año inmediatamente anterior de las sociedades que fueron absorbidas. Esta es la posición oficial de la DIAN recogida en el concepto 0135516 de marzo 14 de 1995, en cuyo texto se expresa que “para los efectos de calcular la renta presunta de una sociedad absorbente, correspondiente al año gravable en el que absorbe a otras sociedades, si se debe tener en cuenta los patrimonios liquidados poseídos por las sociedades absorbidas en el último día del año gravable inmediatamente anterior. Estados Unidos Fusión Concepto Es la reunión de dos o más compañías independientes en una sola, es decir, es la reunión de dos o más sociedades preexistentes, bien sea que una u otra sea absorbida por otra o que sean confundidas para constituir una nueva sociedad subsistente y esta última hereda a título universal los derechos y obligaciones de las sociedades intervinientes. Clases de fusión Fusión Pura Dos o más compañías se unen para constituir una nueva. Estas se disuelven pero no se liquidan. Fusión por absorción Una sociedad absorbe a otra u otras sociedades que también se disuelven pero no se liquidan. Bogotá Galarza /Fusiones y escisiones. un instrumento de planeación fiscal internacional 105 Escisión Concepto Se da la escisión cuando una sociedad denominada escindente decide extinguirse y divide la totalidad o parte de su patrimonio o de su activo, pasivo y capital en dos o mas partes, que son aportadas en bloque a otras sociedades de nueva creación denominadas escindidas; o cuando la escindente, sin extinguirse aporta en bloque parte de su activo, pasivo y capital social a otra u otras sociedades de nueva creación. Clases Escisión propia Esta clase de escisión se caracteriza, porque la sociedad originalmente existente se extingue. Escisión impropia Esta clase de escisión se caracteriza porque la sociedad originalmente existente continua existiendo. Otras Modalidades de Escisión • •Spin-off: En esta modalidad de escisión una sociedad Z transfiere algunos de sus activos a la sociedad X a cambio de la totalidad de las acciones de esta última. Posteriormente la sociedad Z efectúa una distribución de dividendos la cual se encontrará representada por las acciones que había recibido de la sociedad X. Consecuentemente, los accionistas de Z ahora poseen acciones tanto de Z como de X. A través de estos dos pasos, (i) venta de activos y (ii) distribución de un dividendo en acciones, se logra recoger el concepto y los efectos de la figura que conocemos en el Código de Comercio de Colombia como escisión. La doctrina americana señala igualmente que en algunos casos esta modalidad de escisión involucra una distribución a pro rata de una antigua subsidiaria, una no formada o de una cuyas acciones no fueron adquiridas como parte de un plan que incluía la distribución de las acciones. 106 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 • Split-off: Esta modalidad de escisión es muy similar a la anterior, solo que en este caso la sociedad Z distribuye a sus accionistas las acciones de X a cambio de una proporción de sus acciones en Z. Tal como ocurre en el spin-off, los accionistas de Z ahora son propietarios de acciones tanto en Z como en X, pero en el acumulado ahora poseen menos acciones (no un porcentaje menor) de las acciones de Z. • Split-up: Bajo esta noción una sociedad Z transfiere parte de sus activos a la compañía X, recibiendo como contraprestación la totalidad de las acciones de X, y transfiere los activos restantes en favor de otra sociedad W. Luego de realizar las dos transferencias de activos la sociedad Z entra en proceso de liquidación y pasa a distribuir las acciones que poseía en las compañías X y W. Las acciones de Z que se encontraban en circulación se cancelan y sus accionistas originales ahora poseen una participación accionaria en las sociedades X y W. • Spin-away: En esta modalidad de escisión encontramos una sociedad Z que se encarga de desarrollar dos actividades mercantiles claramente diferenciadas. Z tiene la intención de incorporar o fusionar una de las líneas de su negocio con otra sociedad X con la cual no tiene vinculación alguna X. Antes de realizar la fusión, la sociedad Z transfiere una de las líneas de su negocio a una entidad independiente, mediante una escisión que adoptará la modalidad de un spin-off o un split-off. Posteriormente fusionará la sociedad que desarrolle la actividad mercantil que pretendía explotar conjuntamente con X, lo cual arroja como resultado que una de sus líneas de negocio sea poseída exclusivamente por los accionistas de Z, mientras que la otra actividad mercantil que venía explotando ahora estará ubicada en la sociedad resultante de la fusión. Monopolios Concepto Consolidaciones y monopolios son concentraciones de riqueza en las manos de unos cuantos. En Estados Unidos los gobiernos federales tienen leyes antimonopolios. Las tres leyes federales antimonopolios mas importantes son: la Ley Antimonopolios Sherman, la Ley Clayton y la Ley Federal de la Comisión de Bogotá Galarza /Fusiones y escisiones. un instrumento de planeación fiscal internacional 107 Comercio. Principales leyes antimonopolio Ley Antimonopolios Sherman Fué aprobada en 1890 como la ley más importante que expresa el principal compromiso nacional de garantizar un mercado de economía libre en el cual la competencia libre de restricciones gubernamentales y privadas conduzca a los mejores resultados para los consumidores. La Ley considera ilegales todos los contratos, combinaciones y conspiraciones que irrazonablemente restringen el comercio interestatal y exterior. Esto incluye acuerdos entre competidores para fijar precios, amañar ofertas y dividir a los consumidores. También califica como delito monopolizar cualquier parte del comercio interestatal. Existe un monopolio ilegal cuando una sola firma controla el mercado de un producto ó servicio, suprimiendo a la competencia en vez de adueñarse de las ventas de competidores menos eficientes, mediante una competencia legítima y precios más bajos. Solo el Departamento de Justicia tiene poder para perseguir delitos graves y puede imponer multas y penalizar con prisión hasta por tres años. La Ley Clayton Fue la primera ley que se refirió específicamente al control de fusiones empresarias desde el punto de vista de la defensa de la competencia y data del año 1914. Esta Ley prohíbe las fusiones ó adquisiciones que disminuyan la competencia. De acuerdo con la Ley, el gobierno puede retar cualquier fusión que un cuidadoso análisis económico indique que pueda elevar los precios a los consumidores. La Ley también prohíbe otras prácticas de negocios, las cuales bajo ciertas circunstancias pueden dañar a la competencia. Todas las personas que consideren una fusión ó adquisición por arriba de cierta magnitud, deben notificarlo a la División Antimonopolios y a la Comisión Federal de Comercio. La Ley de la Comisión Federal de Comercio Prohíbe métodos injustos en la competencia comercial interestatal, pero no implica sanciones penales. La Ley de la Comisión Federal de Comercio es la responsable de la vigilancia de las violaciones a la Ley. El Departamento de Justicia también utiliza con frecuencia otras leyes para combatir las actividades ilegales, incluyendo las leyes que prohíben falsas declaraciones a las dependencias federales, perjurio, obstrucción de la justicia, conspiraciones para defraudar a 108 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 los Estados Unidos así como fraude por correo y telégrafo. Cada uno de estos delitos tiene fijados sus propios términos de prisión y el monto de las multas por violación a la ley antimonopolios. Si su negocio es una víctima de violaciones a la ley antimonopolios, usted puede asegurar sus derechos legales demandando a quien resulte culpable por daños. Las leyes estatales y federales antimonopolios se aplican virtualmente a todas las industrias y a todos los niveles de negocios, incluyendo la fabricación, transportación, distribución y comercialización. Ellas prohíben una variedad de practicas que restringen el comercio, tales como las conspiraciones para fijar los precios, fusiones corporativas que reducen la competencia de mercados particulares, y actos predatorios diseñados para ganar ó mantener un monopolio sobre un lugar de mercadeo particular. Tratamiento tributario de las fusiones, escisiones y demás reorganizaciones en los Estados Unidos de América Impuesto sobre la renta El tratamiento tributario de las reorganizaciones no otorga una exención plena del impuesto sobre la renta sino apenas un diferimiento de los posibles efectos impositivos que se generarían si el contribuyente dispusiera finalmente de sus activos o acciones. La obligación de determinar una utilidad o pérdida en la operación se diferirá hasta el momento en que el contribuyente refleje un efecto económico definitivo dentro de su patrimonio. Por consiguiente, se observa que la permuta o el simple intercambio de un bien por otro puede llegar a reflejar una apreciación en el valor de los activos objeto de la transacción, pero esa posible utilidad sólo formará parte de la realidad económica del contribuyente cuando se disponga en forma definitiva del bien y se concrete la ganancia o pérdida derivada de esta transacción. Así las cosas, dentro del patrimonio de la enajenante o de los accionistas de la sociedad absorbida se producirá una sustitución de activos, pero los valores fiscales se mantendrán intactos. Con esta mecánica se persigue que la causación del impuesto solo ocurra cuando se disponga efectivamente de las nuevas acciones recibidas dentro de la reorganización, en las mismas condiciones en que hubiesen resultado gravados los accionistas al vender las acciones que originalmente poseían en la sociedad que fue absorbida. En el caso de las sociedades adquirentes o absorbentes, el diferimiento del impuesto se concreta a través de una mecánica que por lo general sustituye Bogotá Galarza /Fusiones y escisiones. un instrumento de planeación fiscal internacional 109 el valor de los bienes que el adquirente entregó por el mismo costo fiscal que tenían los activos recibidos en cabeza de la sociedad enajenante. Pérdidas fiscales La regla general sobre aprovechamiento de pérdidas fiscales (perdidas netas operacionales), prevista en la sección 172 del Código de Recaudación Interna, señala que las pérdidas pueden ser utilizadas por el contribuyente dentro de los dos (2) ejercicios anteriores al año en el cual se produjo la pérdida (carryback), mediante devolución de los mayores valores pagados, o dentro de los veinte (20) años siguientes a la ocurrencia de la pérdida fiscal (carryforward). Aunque dependiendo de la clase de reorganización de que se trate encontraremos algunas diferencias puntuales respecto a la transmisión de pérdidas fiscales, en términos generales la conclusión para todos los casos es que las pérdidas, tanto operacionales como de capital, podrán ser trasladables a la sociedad adquirente siempre que el objetivo fundamental de la transacción no haya sido la evasión del impuesto sobre la renta ni se produzcan cambios significativos en la participación accionaria ni en el objeto social desarrollado con posterioridad a la fusión o transferencia de bienes. Union europea Fusión Concepto La fusión de empresas puede definirse como un procedimiento de concentración según el cual, bien dos o más sociedades se disuelven para pasar a integrarse con sus patrimonios y socios en una nueva sociedad que se constituye al efecto, bien sólo se disuelve una de las empresas que pasa a integrarse en otra preexistente. Clases de fusión Desde el punto de vista jurídico: Fusiones propiamente dichas o fusiones por consolidación Caracterizadas por la creación de una nueva empresa, resultado de la inte- 110 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 gración de dos empresas que existían previamente, y que dejan de existir para transferir sus activos y sus deudas a la nueva sociedad legal. Fusiones por absorción Consiste en la adquisición de una empresa por otra, y en la absorción de la empresa adquirida por la empresa compradora. En general, la empresa compradora mantiene su razón social y adquiere los activos y deudas de la empresa comprada, que deja de existir en el momento en el que la integración se completa. Fusiones impropias Son aquellas operaciones en las que todas o algunas de las empresas que participan en el proceso forman una unidad económica, o dicho de otro modo, cuando participen sociedades vinculadas. Desde el punto de vista geográfico: Fusiones de ámbito nacional Aquellas que se produce entre empresas de un mismo Estado. Cabe señalar que este tipo de fusión, a pesar de la creciente internacionalización de las operaciones de fusión, sigue siendo la predominante en la mayoría de los países. Fusiones transnacionales o transfronterizas Son aquellas que se producen entre empresas localizadas en Estados diferentes. En este sentido, en el contexto europeo suelen distinguirse dos modalidades en esta categoría: en primer lugar, aquellas fusiones que se producen entre sociedades cuyo origen se sitúa en el espacio europeo, y que parece apropiado denominar como fusiones intracomunitarias, a pesar de que quede algún país con reservas a la libre circulación y formen parte del mercado interior limitadamente, al no haberse incorporado a la Unión Monetaria (Candelas, 2001). Y, por otro lado, estaría la Fusión internacional, cuando alguna de las sociedades que interviene en la operación fuera de un país no comunitario. Este último tipo de operaciones experimentó un notable auge en la cuarta “oleada” de fusiones, en los años 80, en un contexto de creciente internacionalización y competencia global de los mercados. Desde el punto de vista de la forma de la empresa: Bogotá Galarza /Fusiones y escisiones. un instrumento de planeación fiscal internacional 111 Fusión horizontal Consiste en la concentración de empresas del mismo sector y con una línea de productos relativamente similar. Fusión vertical Se produce cuando se integran empresas especializadas en diferentes fases de un proceso productivo. Fusión por conglomerados Consiste en la integración de empresas que operan en sectores de actividad claramente diferentes. Se pueden distinguir tres clases de conglomerados a saber: los conglomerados “concéntricos”, que son el producto de aquellas fusiones tendentes a aumentar las líneas de producto de las empresas participantes en el conglomerado, las cuales tienen actividades relacionadas entre sí ; en segundo lugar, se encuentran las fusiones cuyo objetivo es ampliar el ámbito geográfico del mercado, y que implican a dos empresas cuyas operaciones han sido dirigidas a áreas geográficas distintas y no solapadas; y, finalmente, los conglomerados “puros”, que se producen cuando se fusionan empresas cuyas actividades son completamente distintas. Escisión Concepto Se define como la operación por la cual una sociedad transfiere a dos o más sociedades ya existentes o nuevas, como consecuencia y en el momento de su disolución sin liquidación, la totalidad de su patrimonio, activo y pasivo, mediante la atribución a sus socios, con arreglo a una norma proporcional, de títulos representativos del capital social de las sociedades beneficiarias de la aportación y, en su caso, de una compensación en dinero que no exceda del 10 % del valor nominal o, a falta de valor nominal, de un valor equivalente al nominal de dichos títulos deducido de su contabilidad Clases Total Esta clase de escisión se caracteriza, porque la sociedad originalmente existente se extingue. 112 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Parcial Esta clase de escisión se caracteriza porque la sociedad originalmente existente continua existiendo. Régimen fiscal aplicable a las fusiones, escisiones, aportaciones de activos y canjes de acciones realizados entre sociedades de diferentes estados de la unión europea Impuesto sobre la renta La Directiva contempla un tratamiento fiscal uniforme tanto para fusiones como escisiones, el cual exime a la sociedad escindida, a la nueva sociedad o las que resulten de la escisión y a los accionistas de una y otra de la obligación de reconocer un efecto impositivo con ocasión de la transferencia de activos o de la entrega de los títulos de participación de las sociedades resultantes de la escisión. Transmisión de la pérdidas fiscales En términos generales la Directiva contempla la posibilidad de que haya una transmisión de las pérdidas fiscales y de otros beneficios acumulados en las sociedades enajenantes o absorbidas, pero deja entrever que esta posibilidad dependerá en gran parte del desarrollo que estas disposiciones tengan en la legislación interna de cada uno de los Estados miembros. La posibilidad de transmitir las pérdidas y otros beneficios fiscales de las sociedades absorbidas resulta de gran trascendencia, como quiera que tales beneficios suelen cuantificarse dentro de la valoración de la sociedad y constituyen en ocasiones uno de los principales motivos económicos para realizar la fusión. México Fusión Concepto Para el caso mexicano se diferencian las fusiones de las adquisiciones siendo las fusiones, la unión de dos o más empresas para formar una empresa nueva que algunas veces va precedida de una adquisición. Y precisamente una adquisición para México significa que una empresa se convierte por medio de una compra Bogotá Galarza /Fusiones y escisiones. un instrumento de planeación fiscal internacional 113 en subsidiaria de la otra, pero sin que aquella pierda sus características fundamentales Clases de concentraciones Joint venture o negocios conjuntos Son una operación en la que participan dos o más empresas independientemente activas en el mercado, que se agrupan con los recursos necesarios para el desarrollo de una actividad económica común en el seno eventualmente, pero no obligatoriamente, de una entidad separada; en el que las empresas participantes ejercen un control conjunto sobre dicha actividad económica común. Estos requisitos aseguran que ningún participante aisladamente, está en posición de controlar de modo unilateral la actividad desarrollada. (Ley 12/1991; IMCP, 2004; Pauleau, 2000). Dual Listed Company o DLC Conocidas como Fusiones Virtuales y, las asociaciones en participación. Todos estos casos de influencia anglosajona. Estas empresas DLC intentan alcanzar los mismos resultados económicos derivados de una F&A (fusiones y adquisiciones), mientras se mantienen como empresas separadas legalmente, gobernadas por reglamentos distintos en cuanto a derechos y obligaciones (Krupsky 2004). Las asociaciones en participación En México son una fórmula de no muy nueva creación pero con beneficios importantes para los accionistas y que son parecidas a las fusiones virtuales y a las Cuentas en Participación antes mencionadas. F&A (Fusiones y Adquisiciones) Tienen como objetivo el crecimiento externo de las empresas para reforzar su presencia en los mercados nacionales, aprovechar las sinergias que se derivan de toda operación de este tipo, aumentar su potencial competitividad para llevar a cabo estrategias de internacionalización e incrementar su valor bursátil superando así la medida de sus principales competidores tratando de conseguir mejoras en la clasificación que efectúan las agencias internacionales de riesgo. 114 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Clases de fusiones Desde el punto de vista jurídico: Fusión por absorción o incorporación Donde una o más unidades económicas son disueltas sin liquidación siendo sus patrimonios absorbidos o integrados en una sociedad ya existente. Los socios de las entidades disueltas pasan a incorporarse a la sociedad absorbente. Esta operación es frecuente cuando la absorbente tiene mayor dimensión económica que la absorbida. Fusión por creación de una nueva sociedad Exige la disolución sin liquidación de las empresas fusionadas y su integración en una única entidad, pasando los socios de las empresas disueltas a integrarse en la nueva compañía. Suele producirse entre empresas de la misma dimensión (Rivero, 1995; Álvarez, 1991; Apellaniz et., al. 2000b). Desde el punto de vista económico: Horizontales Son las agrupaciones de empresas que obtienen productos iguales o similares, y operan en los mismos mercados. Con esta operación, se elimina competencia, se aumenta la cuota de ventas y se podrían obtener efectos sinérgicos positivos. Verticales Son las llevadas a cabo entre empresas que operan en distintos procesos de la misma actividad productiva. También en este caso la unión puede producir sinergia positiva. Diversificadas o conglomeradas Se constituye un conglomerado de empresas, es decir, se adquieren empresas que fabrican productos diferentes y actúan en mercados distintos. Concéntricas Se producen entre firmas que de alguna manera están relacionadas entre sí (Rivero, 1995; Lorig, 1991, Morales, 1999). Bogotá Galarza /Fusiones y escisiones. un instrumento de planeación fiscal internacional 115 Escisión 2.1. Concepto y generalidades Se da la escisión cuando una sociedad denominada escindente decide extinguirse y divide la totalidad y parte de su activo, pasivo y capital social en dos o más partes, que son aportadas en bloque a otras sociedades de nueva creación denominadas escindidas; o cuando la escindente, sin extinguirse, aporta en bloque parte de su activo, pasivo y capital social a otro u otras sociedades de nueva creación. Clases Total Esta clase de escisión se caracteriza, porque la sociedad originalmente existente se extingue. Parcial Esta clase de escisión se caracteriza porque la sociedad originalmente existente continua existiendo. Tratamiento tributario Impuesto sobre la renta Al igual que Colombia, las fusiones y escisiones no se consideran venta y no generan impuesto sobre la renta. Pérdida fiscal La sociedad Fusionante o Escindida sólo podrá disminuir su pérdida fiscal pendiente al momento de la fusión, con cargo a la utilidad fiscal correspondiente a la explotación de los mismos giros en los que se produjo la pérdida. La sociedad que se encuentre en este caso deberá llevar sus registros contables en tal forma que el control de sus pérdidas fiscales en cada giro se pueda ejercer individualmente respecto de cada ejercicio, así como de cada nuevo giro que se incorpore al negocio. Por lo que se refiere a los gastos no identificables, éstos deberán aplicarse en la parte proporcional que representen en función de los ingresos obtenidos propios de la actividad. Esta aplicación deberá hacerse con los mismos criterios para cada ejercicio. 116 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Estadisticas de fusiones y escisiones en Colombia periodos 2005 a 2008 Los continuos cambios en las estructuras organizacionales de las empresas, así como las permanentes modificaciones en el mercado tanto a nivel interno como externo, han hecho que las compañías se ajusten a esas necesidades, a la vez que los países han tenido que ajustar también su legislación mercantil acorde con las exigencias de una economía globalizada. Tanto las fusiones, como las escisiones y las reducciones de capital son formas de reorganización empresarial. En el caso de las dos primeras, buscan ganar espacio en el mercado, consolidarse en los negocios que son rentables y dejar a un lado aquellas actividades que no generan utilidades. Las fusiones y escisiones son más comunes en los grupos económicos que tienen compañías produciendo bienes y servicios en distintas actividades, situación que les permite, dada la pluralidad, reenfocarse bien sea con una fusión o con una escisión, mientras que la reducción de capital puede presentarse en cualquier empresa, que vea que sus recursos no están siendo bien explotados. La reducción de capital es un mecanismo importante de reorganización Empresarial porque le permite a la sociedad, ajustar su estructura financiera Pasivo – patrimonio, de tal forma que los recursos de los accionistas sean rentables, no generen excesos de liquidez y altos costos del capital. Una estructura de capital adecuada es necesaria para lograr una óptima utilización de los recursos tanto de acreedores como de accionistas y poder agregar valor a la Sociedad y dividendos para los socios. Para comprender este proceso, se presenta un análisis estadístico de las Fusiones y Escisiones que se realizaron en el periodo de 2005 a 2008, de acuerdo a estadísticas suministradas por la Cámara de Comercio de Bogotá la cual representa un 75% del total del país: Fusiones totales FUSIONES Y ESCICIONES TOTALES (NUMERO DE EMPRESAS) 2005 2006 2007 2008 FUSIONES 68 90 124 79 ESCICIONES 9 30 6 6 Fuente: Cámara de Comercio de Bogotá, 2009. Bogotá Galarza /Fusiones y escisiones. un instrumento de planeación fiscal internacional 117 Fusiones y esciciones totales Número de empresas En la gráfica podemos observar que en Colombia las Fusiones han aumentado en el periodo de 2005 a 2008, siendo el año 2007 el más significativo debido a que se incrementaron en un 38% con respecto al año anterior, y en año 2008 disminuyen en un 64%, lo que indica que las compañías no se interesaron por crear nuevas estrategias económicas en el mercado. Con respecto a las Escisiones el año mas representativo es el 2006, teniendo un descenso en los dos años siguientes, mostrando una estabilidad en cuanto a dicha transacciones. Fusiones y Escisiones de acuerdo a los activos (MILLONES DE PESOS) 118 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 2005 FUSIONES 2006 2007 2008 2.003.346.441.699 4.699.963.014.730 20.032.212.814.554 3.742.979.511.265 ESCICIONES 1.094.405.405.240 8.396.408.807.662 387.568.897.415 31.108.699.471 Fuente: Cámara de comercio de Bogotá, 2009. Teniendo en cuenta que el año 2007 fue el más representativo en cuanto a Fusiones a su vez los activos de las compañías que deciden transformarse en busca de nuevas alianzas estratégicas frente al entorno de la transnacionalización es directamente proporcional, observándose que dicho año fue el mejor en cuanto a crecimiento económico en Colombia. A su vez frente a la estrategia de las Escisiones se observa que el mejor año para este fenómeno fue en el 2006, pero que el crecimiento de activos no es el mismo que el de las sociedades fusionadas. Fusiones de acuerdo al sector económico Fuente: Cámara de Comercio de Bogotá, 2009. La gráfica nos muestra que el sector Servicios es el que más intervenido en el proceso de Fusión, con un nivel de participación del 60 % seguido del Bogotá Galarza /Fusiones y escisiones. un instrumento de planeación fiscal internacional 119 Sector Comercial con un 20 %, en tercer lugar se encuentra el Sector Industrial con un 13% y por último está el sector Financiero con un 7%. Además se observa que la tendencia de las empresas en Colombia es más administrativa que comercial o industrial, lo que significa que los inversionistas no están apoyando la creación de nuevas empresas que busquen innovar con productos diferentes que satisfagan las necesidades del consumidor final. Por su parte el sector financiero es el más decaído a nivel económico debido a las altas tasas de interés de los productos de consumo y de ahorro que ofrecen a sus tarjetahabientes. Escisiones de acuerdo al sector económico En la gráfica observamos que el sector Servicios continua siendo el mas fuerte en cuanto a los procesos de alianzas estratégicas, en este caso participa con el 70 % del total de escisiones en el periodo de 2005 a 2008, seguido del Sector Comercial con el 18%, luego el Sector Industrial con el 11% y en ultima instancia el Sector Financiero con la participación del 1% Fuente: Cámara de comercio de Bogotá, 2009. 120 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Armonización sugerida De acuerdo con lo expuesto anteriormente, Colombia debe adecuar su sistema tributario con miras a promover las reorganizaciones empresariales y ejercer el debido control para alcanzar los objetivos propuestos. Así las cosas, se requiere tener en cuenta los siguientes aspectos: Valoracion de los estados financieros Teniendo en cuenta que uno de los documentos necesarios para que se apruebe la Fusión y/o Escisión son los Estados Financieros que sirven de base para que el máximo órgano social apruebe la fusión y/o Escisión los cuales se se deberán elaborar en los términos del artículo 29 del Decreto 2649 de 1993, esto es, que la fecha de corte no puede ser superior a un mes respecto de aquella en la cual se apruebe el proyecto de fusión y/o por el órgano competente, es necesario precisar los siguientes aspectos: a. Deben establecerse los métodos de valoración aplicables a cada sector económico o actividad económica en particular, de las compañías y de las porciones patrimoniales transferidas en el caso en que el capital y el patrimonio no correspondan a los mismos socios o accionistas que participaron inicialmente en el proceso de fusión o escisión. Es de anotar, que si las sociedades fusionadas o escindidas tienen los mismos asociados en los mismos porcentajes de participación en el capital, así continuarán y tanto las cifras de los Estados Financieros, como la valoración de los entes económicos, son irrelevantes porque sean cuales fueren la situación y la información de las absorbidas o escindidas; la situación se mantendrá en las mismas condiciones. (Según circular externa No. 03 de 1998 expedida por la Superintendencia de Sociedades, los métodos de valoración confiables son: flujo de caja descontado, ganancia económica, amortización del godd will y capitalización del superbeneficio, entre otros). b. La aprobación del proyecto de fusión o escisión se realizará con base en Estados Financieros que no pueden tener fecha de corte anterior a dos (2) meses. Para ello se debe armonizar la normativa contable (Art. 29 y 56 del D 2649 de 1993) con la expedida en el Código de Comercio y las diferentes superintendencias. Bogotá Galarza /Fusiones y escisiones. un instrumento de planeación fiscal internacional 121 c. Una vez perfecionada y contabilizada la fusión o escisión, deberá informarse ante el órgano que aprobó el proyecto las sumas finales que se van a trasladar y será ésta la oportunidad para quienes no estén de acuerdo se retiren del proceso y se realice los ajustes finales pertinentes. En aras de cumplir con el principio de transparencia e igualdad, éste sería un paso adicional al proceso de fusión o escisión el cual modificaría lo contemplado en el código de comercio. Reorganizacion empresarial El análisis en el Derecho comparado del ordenamiento tributario colombiano frente a la legislación fiscal americana y las directrices comunitarias permite concluir que nuestro ordenamiento carece de una regulación integral que promueva las reorganizaciones de la empresa, dado que limita el régimen preferencial exclusivamente a las fusiones y escisiones, sujetando la totalidad de las transferencias corporativas de activos y otras modalidades de reorganización a la causación inmediata del impuesto sobre la renta. Nuestro país, debe permitir otras formas de reorganización empresarial con el ánimo de fortalecer la economía, reglamentando dentro de la legislación comercial, contable y tributaria entre otras las siguientes: Contratos de colaboración empresarial; Join Venture. Fusiones y escisiones transnacionales Nuestro país carece de regulación y normas expresas que legislen positivamente sobre las operaciones de fusión y escisión con sociedades transnacionales, situación que ha permitido en algunos casos ocultar la operación con otro tipo de figuras contables convirtiéndose en beneficio para los participantes de la operación, pero en perjuicio de los beneficiarios de sus declaraciones patrimoniales. La normativa colombiana debe tener en cuenta los siguientes aspectos: • • Transmisión de las pérdidas fiscales y otras ventajas tributarias acumuladas en las sociedades absorbidas o escindidas. Legislar teniendo en cuenta la protección del principio tributario de la soberanía. 122 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 • Tener en cuenta las fusiones y/o escisiones que se efectúan con países con los cuales Colombia tiene suscritos convenios los cuales tendrán otra clase de incentivos y no se regirían por la normativa general. Renta presuntiva Colombia debe legislar de manera expresa la determinación y cálculo de la renta presuntiva para las sociedades que hayan participado en un proceso de fusión, escisión o, en general, dentro de una reorganización empresarial. De acuerdo con lo planteado en el acápite de renta presuntiva en el caso colombiano, se debe sumar los patrimonios tanto de la empresa fusionada o escindida como de la empresa absorbente o escindente para efectuar el cáculo de la renta presuntiva. Pérdidas fiscales Colombia restringe la transmisión de las pérdidas para las sociedades absorbentes o resultantes cuya actividad mercantil difiera de la que venía desarrollando la absorbida o escindida, normativa que afecta negativamente la generalidad de los procesos de fusión y escisión, teniendo en cuenta que nuestro país requiere de estímulos a la actividad empresarial que le permitan reactivar la economía. En virtud del principio general que dispone la transmisión de los derechos y obligaciones de la entidad absorbida en favor de la sociedad absorbente, las pérdidas fiscales acumuladas constituyen un derecho susceptible de transmitirse sin limitación alguna. Este principio general es respetado por el régimen fiscal americano y las directrices comunitarias de Europa, salvo cuando se demuestre que la reorganización carece de fundamento económico y haya sido motivada exclusivamente por el ánimo de evadir el impuesto federal sobre la renta. Así mismo, la deducibilidad del exceso de la renta presuntiva sobre la renta líquida, gozaría de la misma naturaleza jurídica de la deducción por pérdidas. En conclusión, se requiere promulgar una norma que permita la deducibilidad de las pérdidas fiscales y los excesos de renta presuntiva sobre la renta líquida, limitando éste beneficio para todo tipo de reorganización empresarial que carezca de sustancia económica y cuya principal y única motivación haya sido la disminución de las cargas impositivas. Bogotá Galarza /Fusiones y escisiones. un instrumento de planeación fiscal internacional 123 Fiscalización La planeación fiscal y la búsqueda de la eficiencia en el pago de los impuestos son actividades plenamente válidas y legítimas dentro del ámbito empresarial, este efecto puede estar presente durante todas las actividades y transacciones corporativas, sin llegar a convertirse en el principal ni en el único motivo para la realización de una reorganización empresarial. Los ordenamientos jurídicos de los Estados Unidos y la Unión Europea han consagrado expresamente disposiciones que previenen el abuso de las reorganizaciones y su régimen preferencial, desconociendo los beneficios fiscales en aquellos casos en los cuales la transacción carezca de sustancia y sentido económico, cuando su único propósito sea el de evadir el pago del impuesto. En Colombia se debe fiscalizar el abuso del derecho dentro de un marco ético y con la observancia de los principios de justicia, equidad y la buena fe. Descalificación de las reorganizaciones empresariales Debe regularse expresamente los supuestos de hecho para que se descalifique a una reorganización como tal y se le apliquen las normas generales en la que se determina la liquidación del impuesto. Adecuación de forma del Estatuto Tributario Incluir un capítulo en el Estatuto Tributario que recopile toda la normativa vigente que regula las reorganizaciones empresariales. Ley Antimonopolio No existe restricciones ni normas que rigen los monopolios en Colombia, y por ello es necesario adecuar la normativa vigente sin descuidar los objetivos esenciales de toda actividad económica, que deben ser la dignificación del ser humano, la creación y consolidación de mejores condiciones de interacción colectiva y la satisfacción de las necesidades individuales y colectivas bajo los principios consagrados en nuestra constitución y las leyes anti monopolísticas. Para ello es necesario la modificación de la norma estipulada para la competencia desleal en Colombia (ley 155 de 1959 en su artículo 4, modificada por la ley 124 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 1340 del 24 de julio de 2009), la cual deberá incorporar clara y adecuadamente el papel que los organismos de defensa deben tener con respecto a las reorganizaciones empresariales, toda vez que en Colombia no existe una normatividad que prohíba la creación de monopolios dando origen a una competencia con desigualdad de condiciones. Por lo anteriormente expuesto y teniendo en cuenta el derecho comparado, caso concreto Estafos Unidos, es importante tener en cuenta normas como: LEY SHERMAN ACT, DE 1890 la cual impone sanciones y penaliza en diversas circunstancias el monopolio. Por otra parte, Es indispensable tener en cuenta los siguientes aspectos: 1. Los agentes económicos deberán conocer sus derechos y deberes para ejercerlos responsablemente, y asumir el enfoque penalista del Estado. 2. El gobierno debe diseñar los instrumentos necesarios con el fin de realizar el seguimiento a las funciones realizadas por los órganos fiscalizadores. 3. Debe establecerse los mecanismos de defensa adecuados para que el presunto agente económico responsable de vulnerar la integridad del mercado, pueda defenderse. Implementación de una norma antiabuso del derecho en las reorganizaciones empresariales En Colombia el principio general del abuso del derecho constituye un instrumento fundamental para limitar el uso de transacciones que no revelen una realidad económica, para asegurar que toda transacción corporativa se mantendrá dentro de las finalidades de la ley y dentro de un marco ético, pero así mismo es prioritario que la determinación de las cargas impositivas se oriente principalmente a través de los principios de justicia, equidad y la buena fe. Por otra parte, el levantamiento al velo corporativo, es una medida indispensable para evitar, que tras la figura de la persona jurídica societaria, se realicen conductas contrarias al derecho, y a los intereses de terceras personas. Pero esto no es razón, para que esta medida no sea limitada, de tal forma que para acudir a ella se debe hacer referencia a los argumentos que llevaron a tal determinación. Bogotá Galarza /Fusiones y escisiones. un instrumento de planeación fiscal internacional 125 Bibliografía Libros especializados Sanín, B. (2001) Nuevo Derecho Societario: El Propuesto desde el Estatuto Tributari nacional.Bogotá Colombia. Editoria Temis. Sanín. B. (2007) Injerencia Recíproca Societaria y Tributaria. Bogotá Colombia. CETA. Valencia. M. (2002) Escisiones y Fusiones. Efecto Tributario en el Derecho Comparado. Bogotá Colombia. ICDT Instituto Colombiano de Derecho tributario.XXVI Jornada Tributaria. Reyes. F. (2000) Transformación, Fusión y Escisión de Sociedades. Bogotá Colombia. Editorial TEMIS S.A. Editorial oficial. (2008) Código de Comercio.México. Buqlla O. (2006) XXlll Jornadas Latinoamericanas Del Derecho Tributario, Argentina. Librería Editorial. Legis Editores. (2008) Estatuto Tributario. Bogotá Colombia. Legis Editores, (2008). Constitución Política de Colombia.Bogotá Colombia. Solari O. (1996) Fusión y Escisión Nacional y Transnacional de Sociedades. 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Paginas web www.cato.org.com – pagina de información economica y juridica a nivel latino americano www.ciat.org.com – Portal virtual del Centro Interamericano de Administraciones tributarias. www.bogota.usmbassy.gov - Portal virtual de la Embajada de Estados Unidos en Colombia www.usaenred.com Portal virtual de información tributaria de Estados Unidos www.europa.eu Portal virtual de información política y económica de Integración de la Unión Europea. www.elinversionista.tv -Pagina de Estados Unidos de Regimen Fiscal e inversion Extranjera. www.supersociedades.gov.co – Página WEB de la Superintendencia de Sociedades. Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Revisión teórica, relevancia y aplicabilidad del B.S.C. (Factores claves de éxito o fracaso en la implementación de dicha herramienta en entidades del sector salud colombiano).* CAROLINA MALAGÓN ROBAYO** Resumen: Este artículo comprende una revisión teórica del concepto del Balanced Scorecard, desde los conceptos primarios de Estrategia recopilados en Chandler y Mintzberg, hasta la aplicación del sistema B.S.C. propuesto por Kaplan y Norton. Además hace un estudio a nivel nacional, del alcance y aplicación de la herramienta, enfatizando en el sector salud, identificando las experiencias, la relevancia y la evolución. Palabras claves: Planeación Estratégica, Balanced Scorecard (B.S.C.), Indicadores, Factores de éxito, Sector Salud. Abstract: this article includes a theorical revision of balanced Scorecard concept, from the primary strategy concepts found in Chandler and Mintzberg, up to the application of the B.S.C. system, proposed by Kaplan and Norton. Besides, it makes a study at a national level, of the reach and application of the tool emphasizing in the health sector, identifying the experiences, the relevance and the evolution. Key words: Strategy Planning, - Balanced Scorecard (B.S.C.), Indicators, - Key Success Factors, - Health Sector. CLASIFICACIÓN JEL: M49 * Este artículo es producto de una revisión teórica y estudio de la aplicación de la herramienta gerencial Balanced Scorecard a nivel Colombia con énfasis en el sector salud. Fue desarrollado como trabajo de grado para optar por el título de Magister en Administración de Empresas. Participó en la recolección de artículos para el VII Simposio Nacional de Investigación Contable y Docencia. **Contadora Pública, Magister en Administración de Negocios, Universidad de los Andes. Profesora Asistente, Universidad Autónoma de Colombia, e-mail: [email protected] 128 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Introducción1 El presente artículo pretende identificar las raíces teóricas que le dieron vida al concepto del Balanced Scorecard, partiendo de la base de los conceptos de estrategia e indicadores de gestión, hasta llegar al tema central de B.S.C. A continuación se presentan los resultados de un estudio de la herramienta en cuatro entidades del sector salud, identificando los diferentes factores claves de éxito en la aplicación de la misma, como elemento que direcciona la gestión y como herramienta desde varios aspectos tales como: la justificación de la implementación, la capacitación de la herramienta a sus usuarios, la adopción de las perspectivas, la implementación, la utilización de los indicadores de acuerdo con su clasificación, las tecnologías de información utilizadas, el liderazgo y dependencia y la relación costo-beneficio. Se debe enfatizar, que siendo un tema relacionado con las estrategias que adoptan las organizaciones (las cuales consideran cierta información como “privilegiada” y por ende que no debe ser divulgada ante la competencia) hubo celo en el suministro de la información, factor que condicionó el trabajo limitando el acceso a los datos y por lo tanto limitando también la realización de un análisis más amplio. Por ésta razón, no se identifica el nombre de las cuatro entidades prestadoras de servicios E.P.S., no obstante, la recolección de los datos, tanto las entrevistas como las encuestas, están perfectamente soportadas y fundamentadas en caso de requerirse la veracidad de la información aquí depositada. Con base en la metodología, que a continuación se describe, se debe enunciar que este trabajo contiene información subjetiva de acuerdo con las respuestas y el estado del Balanced Scorecard en las organizaciones en donde se llevó a cabo la investigación. Por lo tanto, las conclusiones y los análisis de resultados se reducen al estado de información de la población estudiada. Metodología El método utilizado para la elaboración de ésta investigación se basa en los lineamientos de la investigación cualitativa, por ser la contabilidad gerencial un área perteneciente a las ciencias sociales; se pretendió explicar las causas de un 1 El documento que a continuación se presenta, fue producto del desarrollo del trabajo de grado para optar por el título de MAGISTER EN ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS. La asesoría académica fue llevada a cabo por el profesor Humberto Serna Gómez, docente experto en el tema de gerencia estratégica, balanced scorecard e indicadores de gestión. Malagón Robayo /Revisión teórica y aplicabilidad del B.S.C. 129 fenómeno por medio de muestras simplificadas y estudios focalizados basados en un contexto específico (Flick, 2007) llevados a cabo mediante entrevistas y encuestas, los cuales permitieron acceder a la verificación del alcance de la teoría en la implementación de una herramienta de apoyo a la gestión. Desde el concepto de la hermenéutica analógica se deduce que el método aquí empleado pretende también descifrar las interpretaciones de la teoría motivo de estudio (Beuchot, 2000) en términos de la usabilidad y adaptabilidad de la herramienta analizada en un contexto nacional focalizado en un sector de alto impacto social, como es el de la salud. La recolección de la información es de tipo primario, lo que implica tomar los datos directamente de las entidades que se analizaron, mediante la determinación de una muestra de cuatro entidades del sector salud, en donde se realizaron entrevistas a profundidad y encuestas a sesenta organizaciones a nivel nacional de varios sectores de la economía, incluyendo diez entidades del sector salud, con el fin de analizar la información suministrada relacionada con la implantación del balanced scorecard. En general, se realizó un estudio de campo hasta donde la organización suministró la información. Es importante aquí destacar que los muestreos no son estadísticamente válidos, se seleccionaron aquellas entidades que nos permitieron hacer el estudio. Para el desarrollo de la investigación en cuanto al análisis de la herramienta, identificando los factores claves de éxito, se focaliza el estudio en cuatro empresas promotoras de salud (E.P.S.), determinando para ello dos aspectos a tratar: los factores claves de éxito del B.S.C. en la gestión estratégica y los factores claves de éxito o fracaso en la implementación de la herramienta B.S.C. en cada entidad, esto con el fin de analizar la teoría llevada a la práctica y el desarrollo del B.S.C. en las entidades estudiadas. Acrónimos B.S.C. = Balanced Scorecard E.P.S.= Empresa Promotora de Salud SOGCS = Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud 130 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Visión retrospectiva de la herramienta B.S.C. Estrategia La estructura del balanced scorecard se fundamenta en la estrategia y su planeación, es la plataforma sobre la cual se basa el BSC, para proyectarla como una organización de aprendizaje continuo. Para el análisis y comprensión del concepto de estrategia, se retoman algunos autores que han estudiado el sentido y la definición de estrategia en las organizaciones. Alfred Chandler, con la teoría que concluye que la mano invisible de los negocios es reemplazada por algunos indicadores que surgen en la administración moderna de las organizaciones, analizando todos los factores que afectan las organizaciones y tratando de prevenirlos mediante la planeación y un nuevo estilo de gerencia. Chandler (1977) concluye la importancia de la inversión en innovación como herramienta esencial para convertir esa mano invisible (Adam Smith) de la gerencia en la mano visible de las fuerzas del mercado, en coordinación y monitoreo de actividades económicas. Se define la estrategia como “la determinación de las metas y de los objetivos de largo plazo de una empresa, la adopción de cursos de acción y la consecución de los recursos necesarios para lograr dichas metas” (Sanabria, 2005,17). Según Mintzberg, los gerentes hacen más que planear, organizar, coordinar y controlar, procesos que introdujo Fayol en 1916. Así mismo, define la estrategia como la manera en que los líderes tratan de establecer directrices para las organizaciones con el propósito de predeterminar los cursos de acción. En su libro “The Strategy Process”, la estrategia esta definida de cinco formas, conformando el concepto de las cinco Ps de la estrategia, en la cual la quinta es la combinación de las cuatro siguientes: • • • • • plan patrón posición perspectiva. La estrategia como plan: En este sentido, la estrategia tiene dos características esenciales, y son la elaboración previa de acciones y la elaboración de acciones con un propósito determinado. Múl- Malagón Robayo /Revisión teórica y aplicabilidad del B.S.C. 131 tiples han sido las definiciones, por ejemplo se puede observar en Von Newman and Morgenstern (2003,79) al identificar la estrategia en teoría de juegos “como un plan completo el cual especifica las alternativas del jugador y lo que hará en cada posible situación”. Otro ejemplo, es el que da Glueck sobre la estrategia en gerencia, que define como “una estrategia unificada, comprensiva y un plan integrado, diseñado para asegurar que los objetivos básicos de una empresa sean alcanzados” (Mintzberg,1992,12). Y un último ejemplo, que identifica Mintzberg, es la definición de estrategia en la milicia retomando a Von Vlausewitz, la cual implica trazar el plan de guerra, decidiendo acerca de campañas y compromisos individuales. • La estrategia como modelo: La definición de estrategia como plan no es suficiente, es necesario además, contemplar los resultados del comportamiento. “La estrategia es consistente con el comportamiento, siendo o no intencional”. Aquí Mintzberg pone de ejemplo la estrategia del modelo T, de los vehículos de Motor Company de Henry Ford, cuando decidió que fueran únicamente negros. También se puede poner el caso de la época en que Picasso pintó en azul, que fue parte de su estrategia, motivada por un comportamiento del pintor. De acuerdo con el autor, los planes pueden ser irrealizables, mientras que los modelos pueden aparecer sin preconcepción. Una frase que concluye esta afirmación es la que retoma Hume al decir que “las estrategias pueden ser el resultado de acciones humanas “pero no de diseños humanos”. • La estrategia como posición: En esta definición se trata de contemplar además del comportamiento, el contexto, tanto interno como externo. En términos ecológicos, la estrategia se convierte en un “nicho”, o un lugar en el que se generan “rentas” un lugar en donde se concentran los recursos (Thomson, 1967). Un concepto que se trabajará luego con Michael Porter, se refiere a la noción de lo “colectivo” en la estrategia, vista como aquellas actividades que persiguen promover la cooperación entre las organizaciones donde la competencia se convierte en oportunidad para el desarrollo y el logro de la estrategia (Antley y Fomburn 1983). Aquí se visualiza la analogía equivalente a la biología y a los animales, los cuales se asocian con otros para protegerse. 132 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 • La estrategia como perspectiva: Consiste en destacar la forma de percibir el mundo a través de la organización. Esto es, la personalidad o la impronta que deja una organización tanto en el entorno, como el modelo y el posicionamiento dentro del mercado. Es la cultura para los antropólogos, o la ideología para los sociólogos, o la “teoría de los negocios” o “las fuerzas conductoras” de (Druker, 1998) para los administradores. Significa que la estrategia es abstracta, en la medida en que exista únicamente en la mente de los interesados (stakeholders); la estrategia es una perspectiva compartida por los miembros de una organización, a través de sus intenciones o de sus acciones. Aquí se trasladaría el pensamiento individual a un pensamiento colectivo, en donde los individuos se unen a un pensamiento y un comportamiento común, haciéndose importante el hecho de convertir ese pensamiento colectivo en acciones. Al revisar las múltiples definiciones de estrategia que le han dado los autores, se podría compilar en una definición que incluya conceptos básicos como: la asignación de metas y políticas de una organización (Quinn James Brian, 1992), el conjunto de decisiones y acciones (Pearce John, 2000), la determinación de metas y objetivos (Chandler, 1962), el patrón o modelo de decisiones objetivos, propósitos y metas (Andrews, 1980), que generen “ventajas competitivas” (Ohmae Kenichi, 1983), mediante un plan de acción (Thomson and Strickland 1992); también así, el conjunto de acciones a futuro, el patrón de comportamiento (Mintzberg 1993), y la creación de bases para el futuro mientras se compite en el mercado (Leslie Livingstone y Theodore Grossmann (2001), (Sanabria, 2005,19). Cuadro No.1. Revisión Cronológica del concepto Estrategia. AUTOR CONCEPTOS APORTES Alfred Chandler (1962) Determinación de las metas y ob- Adopción de cursos de acción y jetivos de largo plazo. consecución de recursos para lograr las metas. Ansoff (1965) Transformación a la posición Operador para transformar la firdescrita por los objetivos. ma de posición actual a los objetivos; sujeto a restricciones de capacidad y potencia. Malagón Robayo /Revisión teórica y aplicabilidad del B.S.C. 133 Kenneth Andrews (1980) Modelo de decisión en una com- Patrón que define las políticas y pañía que determina y revela sus planes para el logro de las metas; objetivos o metas. establece la esfera de negocio, el tipo de organización y las contribuciones económicas. Kenichi Ohmae (1983) Define como estrategia de nego- La planeación estratégica se funcio la "ventaja competitiva". damenta en procurar obtener ventaja sostenible sobre sus competidores. Thomson Desarrollo de la ventaja competi- La estrategia es un modelo; espeand tiva del negocio. cíficamente un plan de acción o Strickland (1992) un flujo de acciones. Henry Mintzberg Construcción de una posición Guía, dirección o curso de acción (1993) competitiva a largo plazo. futuro diseñado por los gerentes para producir éxito en resultados a largo plazo. James Brian Quinn (1993) Establece una secuencia coherente de acciones para realizar acorde a las metas y políticas de la organización. Una estrategia adecuadamente formulada para la asignación de recursos con el fin de lograr una situación viable, y que permita anticiparse a los cambios del entorno y a las acciones imprevistas. Porter Michael (1998) La estrategia es la creación de una posición única y valorada. Fred David (1998) Búsqueda de los objetivos a tra- La estrategia es el arte y la ciencia vés de decisiones funcionales. de formular, implementar, evaluar e interrelacionar decisiones funcionales. Mary K. Coulter Búsqueda de las metas a través de Las decisiones se ajustan a los co(1998) decisiones . nocimientos, recursos, oportunidades y amenazas del entorno. Johnson and Scholes (1999) La estrategia se considera el medio de adecuación de las actividades de una organización. Hitt M.A., Duane Acción encaminada a obtener La estrategia es la acción obteniI.R., Hoskisson una ventaja competitiva. da mediante la selección y el maR.E. (1999) nejo de una combinación de empresas. 134 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Livingstone and Creación de bases para el éxito La estrategia se basa en crear baGrossman (2001) futuro . ses para el éxito futuro mientas se compite hoy en el mercado. Robert M Grand Búsqueda de una posición favo- La estrategia es todo el plan para (2002) rable. desarrollar recursos que permita posicionarse. Fuente: Carolina Malagón Robayo 2006, extraído del texto de Raúl Sanabria, 2005. Planeación Estratégica Se define como un proceso en el que los encargados de tomar las decisiones en una organización, adquieren, procesan y analizan la información necesaria (tanto interna como externa), para examinar la situación de la empresa y así anticiparse a los hechos y decidir sobre los posibles factores que van a direccionar el horizonte de la organización en un futuro (Serna, 2006,19). La esencia de la planeación estratégica es el direccionamiento estratégico. • • Diagnóstico Estratégico: Para lograr definir el direccionamiento estratégico, es necesario llevar a cabo un diagnóstico con las mismas características, el cual se basa en la elaboración de la matriz DOFA (Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y Amenazas). Las fortalezas y debilidades son condiciones internas, relacionadas con las competencias, habilidades y destrezas que le despiertan ventajas competitivas a la organización, tales como el talento humano, la tecnología y la capacidad competitiva del mercado, entre otros recursos. Más adelante se analizará el término “ventaja competitiva”, al igual que las debilidades, que son factores que hacen vulnerable la organización desde su condición interna. Por su parte, las oportunidades y amenazas, son factores externos, ocasionados por el entorno que afecta a la organización. Ante dichos factores, la organización deberá propiciar estrategias que la hagan fuerte. Malagón Robayo /Revisión teórica y aplicabilidad del B.S.C. • • • • • 135 Direccionamiento Estratégico: Consiste en la identificación de los principios corporativos, la misión y la visión de la organización, en síntesis, del horizonte organizacional. Principios corporativos: Es el conjunto de valores, creencias, normas y costumbres que caracterizan a una sociedad. Los principios corporativos deben ser de conocimiento de todos los individuos de la organización, de ahí la importancia de darlos a conocer mediante canales adecuados de comunicación. Misión: Es el conjunto de valores y características que la diferencian de las otras. Comprende factores relacionados con el objetivo de la existencia de la organización, a qué mercado o clientes se dirige, comprende también la identificación de los objetivos y las prioridades. Visión: Es el conjunto de ideas que se quieren llegar a realizar o planear a futuro. Son objetivos o metas propuestas para hacerlas realidad en un tiempo determinado. Es la parte más importante ya que es el soporte y la parte fundamental del plan estratégico, es la carta de navegación por la que transita la estrategia corporativa. Formulación Estratégica: En este proceso se destacan varios modelos que permiten desarrollar en forma sistemática el proceso de formulación. Dentro de los múltiples modelos se pueden destacar cuatro: • • • • • El modelo de Andrews. El modelo de la Escuela de Diseño. El modelo CEICO (condiciones, estrategias, implementación, competencias, objetivos). El modelo del diamante competitivo de Porter. El modelo de Andrews: Se concentró en la determinación de combinaciones entre oportunidades y riesgos del entorno, con los recursos internos de las organizaciones (Sanabria, 2005,39). Adicionalmente, analiza las restricciones, asumiendo que la capacidad de las organizaciones radica en la demostración de las habilidades para 136 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 realizar las metas propuestas superando las restricciones del entorno, mediante la evaluación de competencias distintivas y recursos corporativos. • El modelo de la escuela de diseño: Recopila varios pensamientos de autores de la Escuela de Harvard, se fija en el análisis de oportunidades y amenazas (factores externos) y en las fortalezas y debilidades (factores internos) de la organización. El modelo de la escuela de diseño analiza los factores claves de éxito (dentro de las oportunidades y amenazas), así como las competencias distintivas mediante las fortalezas y debilidades (factores internos), creando posteriormente estrategias que serán evaluadas y seleccionadas para ser implementadas. • Esta escuela ha sido muy criticada ya que en el modelo implementado no ha generado los resultados esperados. Una de las razones que se argumentan obedece a que las estrategias fallan debido al amplio porcentaje de incertidumbre que se maneja en los cambios del entorno, los cuales no son humanamente predecibles mediante este modelo. Otro aspecto argumentado, como razón del fracaso de éste modelo, radica en que se formula la estrategia con grandes expectativas y ambiciones, sin embargo, en el momento de la implementación, falla debido a que no se tienen en cuenta los recursos reales, las habilidades, destrezas y competencia con que cuenta la organización, conllevando en muchas ocasiones a la frustración, y por último al descarte del modelo, sin entender que el fracaso no es generado por el modelo sino por la mala articulación entre la formulación y la implementación. • El modelo CEICO: Complementa los anteriores modelos y plantea una secuencia de acciones enfocadas hacia la formulación e implementación de la estrategia. Implica conceptos relacionados con las condiciones de la organización, las estrategias, la implementación, las competencias y los respectivos objetivos. Estas acciones se encaminan a responder los siguientes interrogantes: • Cuáles son los objetivos de la empresa? • Cómo se relaciona la empresa con el entorno? • Cuáles son los recursos y capacidades de la empresa? • Qué competencias la hacen distinta de las otras para que se mantengan en el mercado? Malagón Robayo /Revisión teórica y aplicabilidad del B.S.C. • • 137 Qué acciones hay que realizar para mantenerse en el mercado? Cómo lograr mantener esas ventajas competitivas en el largo plazo? • A dónde se pretende llegar con la formulación estratégica? La solución a estos interrogantes es parte del modelo CEICO planteado por la escuela Harvard. • El modelo del diamante competitivo de Porter: Considerado por muchos el padre de la estrategia, propuso un modelo que incluye recursos tanto tangibles como intangibles que el entorno o el país pueden facilitar a las actividades de la organización. Entre los factores o recursos se encuentran: estructura y estrategias, los factores básicos que soportan las actividades de las empresas, las industrias de soporte y relacionados, la demanda correspondiente a las condiciones y características. • Estructura y estrategias: Comprende aquellos factores externos que afectan la competitividad relacionados con el número de empresas que conforman los sectores, esto es que a mayor número de empresas mayor la rivalidad en el mercado. Las estrategias difieren de acuerdo con las industrias. Hay algunas que definitivamente compiten con precio por la economía de escala, pero existen otras industrias como es el caso de los relojes suizos, cuyo factor de competitividad y de diferenciación es la calidad en la manufactura. • Factores básicos que soportan las actividades de las empresas: Comprende los factores del negocio relacionados con las condiciones generales de producción, y los requisitos básicos para llevar a cabo la actividad. Es el caso de los costos y las condiciones de la mano de obra, las ventajas competitivas relacionadas con los factores que facilitan o condicionan la producción, etc. • Industrias de soporte y relacionadas: Comprende todas aquellas organizaciones que conforman la cadena de suministros y/o valor para la empresa. Esto determina la calidad, precio, oportunidad, tecnología y otros factores que los proveedores de las materias primas y demás productos y servicios aportan a la empresa desde su condición de ser parte de la cadena de suministros. • Condiciones y características de la demanda: En este aspecto los consumidores son determinantes en los niveles de competitividad de las organizaciones. Por ejemplo si los consumidores son muy exigentes harán que la industria y desde luego la organización invierta 138 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 recursos en innovación y desarrollo. De otra parte, hay factores que condicionan la demanda, es el caso de los países en donde hay estaciones, en donde claramente se ve que el clima condiciona los gustos y desde luego el consumo (Bermeo, 2005). Indicadores e índices de Gestión Definido como el mecanismo mediante el cual se garantizan en cumplimiento de las políticas corporativas y los planes estratégicos. Los indicadores son la herramienta para la verificación y la práctica de seguimiento a las actividades relacionadas con los objetivos corporativos, los objetivos estratégicos y en general la gestión de toda organización. Los indicadores son esenciales en el control de la gestión. Adicionalmente, los indicadores incluyen aspectos financieros y no financieros, estos últimos se convierten en un factor clave para el cumplimiento del plan estratégico. Los índices de gestión “son la relación cuantitativa entre las metas planeadas, los objetivos, los estándares relacionados con los indicadores y los resultados logrados”, el conjunto de variables (cuantitativas – cualitativas) que se van a medir y monitorear (Serna, 2001,7); es una relación entre dos o más datos significativos, que tienen un nexo lógico entre ellos, y que proporcionan información sobre aspectos críticos o de importancia vital para la conducción de la empresa (Pacheco, 2002). Clasificación de los Indicadores Una clasificación de los indicadores se refiere al tiempo en que se espera realizar un determinado conjunto de logros (resultados): • Genéricos o de desempeño (laging indicators): Miden resultados a corto plazo, tales como los indicadores financieros. • Impulsores o motores de desempeño (leading indicators): Conjunto de indicadores que impulsan o inducen acciones para generar resultados a largo plazo. Entre otros se encuentran el mejoramiento de procesos, la generación de conocimiento organizacional, el desempeño frente al cliente, al mercado, entre otros. Otra clasificación de los indicadores es la que se asigna por los niveles de gestión (niveles estratégicos, niveles tácticos y niveles operativos). La característica básica de esta clasificación obedece a la periodicidad y al seguimiento de Malagón Robayo /Revisión teórica y aplicabilidad del B.S.C. 139 las actividades encaminadas al cumplimiento de la estrategia. Por tanto se diría que los indicadores estratégicos son de menor periodicidad que los operativos, ya que para las actividades día a día se requieren controles más frecuentes, los que se verían en los niveles operativos. En el caso de los niveles tácticos, se podrían ubicar aquellos indicadores cuya periodicidad es menos frecuente por cuanto no está evaluando los procesos operativos sino aquel conjunto de procesos que conforman las unidades de negocios que están desde luego alineados con la estrategia. Key Performance Indicator Definido como unidades de medida financieras y no financieras usadas en la medición de los objetivos en el marco de la estrategia de una organización. Los indicadores claves de interpretación, se utilizan para medir actividades relacionadas con el servicio, los niveles de compromiso del personal, la satisfacción del cliente y otros factores vistos desde el nivel operativo. Usualmente, se utilizan a través de sistemas de control y seguimiento de la estrategia, como el balanced scorecard. Cuadro No.2. Clasificación indicadores en el tiempo. Factores claves de éxito Estratégicos- largo plazo   Estrategia (Obj. Indicadores Estratégicos) Impacto   Indicadores Tácticos Eficiencia - Resultado mediano plazo  Key performance Indicator  corto plazo Fuente: Carolina Malagón Robayo, 2006.  Operaciones- Eficiencia 140 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Relación de causalidad – relación causa – efecto Una de las condiciones más relevantes en la implementación de indicadores en las organizaciones tienen que ver con el hecho de que exista relación causa – efecto, es decir, que cada vez que se analiza un indicador debe existir conexión hacia la actividad relacionada con el cumplimiento del objetivo estratégico. Se asume que todo modelo de medición de gestión debe tener implícita una visión sistémica de la organización; esto es que los subsistemas que conforman actividades encaminadas al logro de objetivos comunes, deberán ser coherentes entre sí manteniendo la interdependencia entre ellas. Factores claves de éxito Definido por John F. Rockart, profesor del Massachussetts Institute of Technology, en una publicación con el nombre “Chief Executives Define Their Own Data Needs” (Harvard Business Review, marzo-abril 1979,81) como “los puntos requerimientos de información sensible y vital que permite a los gerentes asegurar que las cosas marchen bien.” o, “el conjunto mínimo (limitado) de áreas (factores o puntos) determinantes en los que se obtienen resultados satisfactorios, se asegura un desempeño exitoso para un individuo, un departamento, una unidad estratégica o una organización”. Una de las principales características de los factores claves de éxito, es que son temporales y subjetivos, esto es que se aplican en forma específica para cada unidad estratégica o área de negocio. Los FCE están directamente relacionados con las metas y objetivos estratégicos, en la medida en que esto sea realidad, se garantiza el logro de la estrategia. Otras características a tener en cuenta en los factores claves de éxito son: • Están relacionados directamente con la supervivencia exitosa de las organizaciones. • Se constituyen como elementos cruciales para el éxito de una organización durante el horizonte de la planeación. • Balanced Scorecard Innovación: De acuerdo con Kaplan y Norton, la vida útil de los productos se acorta cada vez más de manera acelerada. Por lo tanto las empresas deben invertir en innovación de manera tal que se anticipen a las necesidades futuras de los clientes o consumidores. Las empresas de la era de la información tienen esa condición de asignar grandes cantidades de dinero a la innovación y desarrollo para mantener una exitosa gestión. Malagón Robayo /Revisión teórica y aplicabilidad del B.S.C. 141 Segmentación de Clientes: Hace referencia a que los clientes son cada vez más exigentes y demandan productos a la medida de sus necesidades particulares. Según Kaplan y Norton las organizaciones de la Era de la Información, deben fabricar y prestar sus servicios a la medida particular de cada uno de sus clientes. La era de la economía de escala tiende a cesar en materia de servicios y productos en la Era de la Información. Vínculos con los clientes y con los proveedores.: En la Era de la Información, los clientes son quienes marcan la demanda de la producción o el servicio, las demandas de productos a los proveedores no se someten a programación de la producción sino a las requeridas por los clientes, motivados por un proceso que dinamiza las demandas, denominado cadenas de valor, la cual consiste en la secuencia de los procesos desde la dotación del proveedor hasta la entrega del bien o servicio al cliente. Las funciones cruzadas: En la era industrial una de las características del capital humano era la especialización de las funciones, que conducía a altos rendimientos en la producción, ya en la Era de la Información, es diferente, pues se requiere de personal integral que esté en condiciones de llevar a cabo cualquier actividad relacionada con los procesos de la cadena de valor. La escala global: Con la era de la información, el mito de las fronteras se derrumba y surgen cada vez más formas eficientes y aceleradas de relaciones entre organizaciones mundiales. La competencia entre consumidores y proveedores deja de ser local para convertirse en global, de manera que ahora las ventajas y oportunidades son internacionales. Según Kaplan, las empresas de la era de la información deben combinar la eficiencia y competitividad global y enfocarlas en el marketing de clientes locales (Kaplan, 2000,17). Importancia del Balanced Scorecard Tres factores claves enuncia Niven en su publicación “Balanced Scorecard step by step for government and nonprofit agencies”, el primero relacionado con la necesidad de mejorar los reportes de desempeño, dados los recientes escándalos contables de algunas organizaciones; la segunda, la inhabilidad de algunas organizaciones de ejecutar con éxito sus estrategias y tercera, la excesiva confianza que durante varios años se ha depositado en los indicadores financieros, sin que sean una verdadera fuente de éxito para las organizaciones (Niven, 2003). 142 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Otras de las razones del por qué del balanced scorecard, se argumenta en la necesidad de identificar indicadores no financieros, además de estos, con el ánimo de mantener el control y llevar a cabo un seguimiento del plan estratégico, de manera que se identifiquen factores como los procesos internos del factor humano que desempeñan funciones en las distintas áreas de la organización con incidencia en el cumplimiento del plan estratégico; adicionalmente, permite medir aspectos como el nicho de mercado que se ha logrado cautivar, los niveles de investigación y desarrollo alcanzados por la organización y otros factores que no son posibles medir ni controlar con los indicadores financieros. La necesidad de mantener el equilibrio entre las inversiones a corto y largo plazo, son una justificación de la necesidad del balanced scorecard, pues, mientras los indicadores financieros se centran en el corto plazo, con los indicadores generados desde las perspectivas del balanced scorecard se logran identificar aquellos que en el tiempo repercuten en los indicadores financieros a largo plazo. Figura No.1. Cronología de los indicadores financieros. Data miles años Transacciones comerciales (fenicios sumarios) partida simple  Contabilidad partida doble (comerciantes)  Revolución industrial (ROI) Presupuesto caja, (siglo XIX) Medidas a corto plazo, sacrifican fidelidad y lealtad de los clientes  Era de creación de valor (largo plazo) Énfasis en activos intangibles e intelectuales que generan crecimiento futuro Fuente: Carolina Malagón Robayo, 2003. El balanced scorecard proporciona a los gestores un amplio marco que traduce la visión y estrategia de una organización, en un conjunto coherente de indicadores que interactúan en un ambiente de causalidad (causa – efecto), según Kaplan, el balanced scorecard debe ser visto como un sistema de comunicación, Malagón Robayo /Revisión teórica y aplicabilidad del B.S.C. 143 de información y de formación, y no como un sistema de control. Las organizaciones de hoy invierten más en activos intangibles que en activos fijos, que son difíciles de medir, tales como la producción de artículos innovadores, la lealtad y fidelidad de los clientes, la motivación, las habilidades y las competencias de los empleados, la aplicación de tecnologías de bases de datos, y en general, los sistemas de información que permiten generar valor y le dan ventajas competitivas a las organizaciones; que son difíciles de medir por medio de indicadores financieros tradicionales, generándose la necesidad de implantar nuevos indicadores que arrojen resultados satisfactorios en la medición de estos activos intangibles. Perspectivas del B.S.C. Según Kaplan el análisis de la estrategia se deberá enmarcar en cuatro perspectivas: Perspectiva Financiera Aquí es donde culminan la mayoría de organizaciones en la trayectoria de las relaciones de causa – efecto. Esta perspectiva tiene dos finalidades, la primera, definir la actuación financiera que se espera de la estrategia, y la segunda, servir como objetivo y medida final de todas las demás perspectivas. Perspectiva Cliente Consiste en centrarse en los segmentos de cliente y mercado. Los indicadores claves en esta perspectiva están enfocados hacia la satisfacción, fidelidad, retención, adquisición y rentabilidad. Se trata de mezclar los conceptos relacionados con precio, calidad, funcionalidad, imagen, prestigio, relaciones y servicio, en los diferentes segmentos de mercado y de cliente para que se transforme la estrategia en soluciones efectivas para cada segmento de cliente. En esta perspectiva, es necesario tener en cuenta la segmentación del cliente, es decir, que se debe identificar cuál es el cliente objeto al que va dirigido el producto o servicio, tener claro que no siempre se compite por precio, y que existen otros factores diferenciadores que marcan la ventaja competitiva. Adicionalmente, se tendrá en cuenta que las organizaciones deberán generar 144 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 valor en cada uno de los procesos que componen la cadena de valores de los productos y servicios. Perspectiva Procesos Internos En esta perspectiva se centran las actividades que generan la cadena de valor (la innovación, la identificación de necesidades del cliente) hasta los procesos de entrega y servicio posventa de los productos. Se trata de combinar los tiempos, la productividad, el costo y la calidad dentro de procesos que generen la cadena genérica de valor. Figura No.2. Cadena genérica de valor. Fuente: Carolina Malagón Robayo, 2003. En esta perspectiva se deberán incluir, entre otros, los siguientes procesos para los cuales es conveniente generar los respectivos indicadores que permitan medir la gestión desde cada uno de ellos: • Proceso de gestión de operaciones • Proceso de gestión de clientes • Proceso de innovación • Procesos reguladores y sociales Perspectiva Formación y Crecimiento. Esta sería la base de la pirámide, o como diría (Edvinsson,1999) en el “Capital Intelectual”, es la base del iceberg sobre la que recaen todas las perspectivas, por Malagón Robayo /Revisión teórica y aplicabilidad del B.S.C. 145 lo tanto aquí reposan las estructuras que conforman todos los procesos dentro de la organización. Se tienen tres estructuras básicas: los empleados, los sistemas de información y la delegación o el empoderamiento (o el ambiente laboral). Para mayor comprensión se visualizarán los conceptos que se contemplan en cada una de las estructuras. Mapas Estratégicos Entrelazan y aseguran el buen balance del conjunto de objetivos estratégicos que conducen al cumplimiento de la visión. Apuntan a expresar las intenciones estratégicas de quien lo elabora. Tienen en cuenta que cada conexión implica la existencia de cierta relación de causalidad entre dos objetivos relacionados. (Determinan cómo el logro de un objetivo apalanca el logro de otros). Se caracterizan porque las relaciones causales son unidireccionales y orientadas hacia arriba. Proporcionan un marco ilustrado que evidencia la estrategia vinculada a los activos intangibles que permiten crear valor. En el mapa estratégico navegan las perspectivas concebidas por Kaplan en sentido estricto de causalidad. B.S.C. En Colombia. Desarrollo del B.S.C. en Colombia Se efectuó un análisis referente al desarrollo del balanced scorecard en Colombia, en el sector salud. Las razones que conducen al estudio del sector salud, obedecen al impacto social que tienen estas entidades en la sociedad colombiana. Para la realización de este estudio, se recurrió a un trabajo de campo basado en la realización de 60 encuestas, con especificaciones en 6 sectores de la economía colombiana, a saber: • Sector financiero • Sector Industrial • Sector Educación • Sector Salud 146 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 • • Sector Entidades sin Animo de Lucro Sector PYMES (Patrimonios inferiores a 3.000 millones de pesos). El propósito de la encuesta fue el de conocer si las empresas encuestadas manejaban o no el B.S.C. y si conocían la herramienta. Es importante aquí destacar que los muestreos no son estadísticamente válidos, el trabajo se realizó solamente con aquellas entidades que permitieron la aplicación de la encuesta. El balanced scorecard llega a Colombia a mediados de los años noventas, a través de los procesos de enseñanza de varias universidades colombianas que han tomado los papers y las publicaciones de Robert Kaplan y David Norton, los han traducido y los han adoptado en las diferentes organizaciones. Otra forma de inserción del balanced scorecard en Colombia, ha sido mediante las organizaciones multinacionales que lo trajeron y lo implantaron en sus regionales. El B.S.C., se ha implementado en empresas de gran tamaño; en las PYMES que se encuestaron, ninguna lo ha desarrollado hasta la fecha. Una posible explicación podría obedecer a la existencia del pensamiento a corto plazo (que ha caracterizado a estas entidades) al igual que a los problemas del entorno (orden público, cambios legislativos, normas etc.). La canalización de recursos se ha encausado hacia la búsqueda de soluciones y adaptaciones a los cambios del entorno. De acuerdo con la encuesta telefónica practicada (a 60 firmas), y ante las preguntas, ¿se ha implantado el BSC en su firma? -opciones de respuesta SI o NO- en caso negativo, ¿lo conocen? Contestaron de la siguiente forma: Cuadro No. 3. Resultado encuesta implementación del BSC por sectores. TIPO ORGANIZACIÓN (SECTOR)* SI NO Financiero 90% 10% Industrial 40% 60% Educación Superior 50% 50% Salud 40% 30% 30% Entidades sin Ánimo de Lucro - 10% 90% Pymes - 10% 90% *Total organizaciones encuestadas por sector 10. NO LA CONOCEN Malagón Robayo /Revisión teórica y aplicabilidad del B.S.C. 147 Fuente: Carolina Malagón Robayo, 2006 Las entidades en donde más se ha desarrollado la metodología del B.S.C., son del sector financiero; del total de firmas encuestadas sólo el 10% respondió no manejarlo, y todas lo conocen. De igual forma sucede con el sector industrial y el sector educación superior, con un porcentaje de aplicación del 40% y 50% respectivamente. En estos dos sectores todas las organizaciones conocen la herramienta. En las entidades sin ánimo de lucro y en las PYMES el panorama es diferente, ninguna entidad aplica el BSC, y sólo el 10% de las firmas encuestadas lo conocen. La encuesta se realizó en su mayoría en los Departamentos de Planeación de las organizaciones, en las entidades sin ánimo de lucro y en las Pymes se aplicó a los gerentes generales o en su defecto a los gerentes administrativos y/o financieros. Desarrollo del B.S.C. En algunas entidades del sector salud Cuadro No.4. Procedencia del BSC en la organización. ¿Cómo llegó el BSC a la organización? Otro_OF planeación De la Alta Dirección Sugerencia Funcionario Sugerencia otra firma Sugerencia Firma Consultora 0% 10% 2 0% 30 % 40 % 50 % 60 % 70% Fuente: Carolina Malagón Robayo, 2006. Mediante una encuesta más amplia, en la que se recogen aportes que indican el nivel de desarrollo del B.S.C. en las entidades prestadoras de servicios de salud y hospitales de segundo nivel, se pretendió identificar las razones que condujeron a las entidades del sector salud para adoptar la herramienta, al igual que 148 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 conocer si hubo o no procesos de capacitación e inducción, si se adoptaron las perspectivas tradicionales de Kaplan, (financiera, clientes, procesos internos y aprendizaje y crecimiento). También se intentó conocer el sistema de indicadores que han implementado, los sistemas de información con que cuentan para desarrollar la herramienta, el liderazgo y dependencia del B.S.C., así como la relación costo – beneficio de la adaptación del mismo. Justificación de la implantación del B.S.C. en entidades del sector salud El B.S.C. como herramienta de seguimiento de la estrategia, ha sido la principal justificación de la implantación de la misma. En la mayoría de los casos, llega a conocimiento de la alta gerencia por medio de cursos de capacitación o actualización, o por funcionarios que han hecho estudios de administración y gestión en la modalidad de especialización o maestría, quienes comunican la herramienta a la alta gerencia, motivándola a la implantación en su organización. En algunas entidades del sector salud, el argumento para la implantación de la herramienta obedece a que se encuentran enmarcadas en normas legales que exigen la justificación de cuentas, el rendimiento de informes y el control de la gestión. Otro aspecto que argumentan las entidades prestadoras de salud es la alta frecuencia de emisión de normas de calidad y gestión a la que se ven obligadas, lo cual motiva a las directivas a implantar sistemas de seguimiento y control enfocados a la calidad del servicio, con el fin de obtener la acreditación en salud. A continuación, se presenta un marco de las reglamentaciones y normas en este sentido. El Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud - SOGCS del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Decreto 2309 de 2002, art. 5), relaciona el conjunto de instituciones, normas, requisitos, mecanismos y procesos, deliberados y sistemáticos, que debe desarrollar el sector salud para generar, mantener y mejorar la calidad de los servicios de salud en el país. El Decreto 1011 de 2006, mediante el cual se establece el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud, tiene en cuenta, los siguientes componentes para desarrollar el SOGCS: • El Sistema Único de Habilitación. • La Auditoria para el Mejoramiento de la Calidad de la Atención de Salud. Malagón Robayo /Revisión teórica y aplicabilidad del B.S.C. • • • 149 El Sistema Único de Acreditación. El Sistema de Información para la Calidad. La Resolución 1445 de mayo 8 de 2006, define los lineamientos para el proceso de otorgamiento de la acreditación en salud. La Resolución 1446 de mayo 8 de 2006, que define el sistema de información para la calidad y adopta los indicadores de monitoreo del sistema obligatorio de garantía de calidad de la atención en salud. Se hace obligatorio hacer el monitoreo de indicadores de calidad y vigilar el comportamiento de los eventos adversos los cuales serán definidos voluntariamente por la institución. Otro escenario de donde nace el Balanced scorecard, son los Comités de Calidad, mediante grupos asesores que en su mayoría son firmas consultoras o asesores externos que prestan el servicio de capacitación e implantación en las diferentes organizaciones de salud. Como se puede observar, todos estos objetivos están enfocados hacia la certificación y el control de la calidad, factores que se han identificado con el B.S.C. Es el Ministerio de Salud el que practicará en forma periódica y progresiva los ajustes relacionados con los estándares de calidad en la atención de salud de las diferentes organizaciones amparadas bajo estas resoluciones y decretos, para que adopten un sistema de evaluación de los avances y de los resultados de las distintas entidades. Bajo el criterio de Kaplan, el B.S.C. no debe interpretarse como sistema de control sino como la forma de clarificar y comunicar la estrategia, además de gestionarla, y de traducir los objetivos estratégicos en indicadores tangibles. Proceso de capacitación e inducción del B.S.C. en las organizaciones del sector salud. El proceso de conocimiento, capacitación e implementación del B.S.C. ha tenido una duración que oscila entre uno a tres años (desde comienzos de la década actual) con un periodo de capacitación previa en niveles de la alta gerencia, gerencias de departamentos y jefaturas de área. 150 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Cuadro 5. Capacitación del BSC. Fuente: Carolina Malagón Robayo, 2006. Todas las organizaciones que han adoptado el B.S.C. han definido su estrategia y su plan estratégico en periodos anteriores al de la implantación de la herramienta. Adopción de perspectivas La base teórica bajo la que se fundamentan las organizaciones para implementar el B.S.C. es la teoría de Kaplan y Norton, por lo tanto, las entidades que se analizaron manejan en su mayoría las cuatro perspectivas enunciadas por los autores. Cada una de las perspectivas que se implantaron contiene indicadores que están organizados de manera tal que se identifican con la temática a tratar de cada perspectiva, por ejemplo, en la perspectiva clientes se encuentran los indicadores de satisfacción, de retiros, de quejas y reclamos entre otros. No obstante, al analizar la relación causa – efecto no se encontró una relación directa con la estrategia, es decir, que se analizan los indicadores en cada una de las perspectivas, en aquellas organizaciones que tienen identificadas las perspectivas, pero no se alinean con la estrategia. De esta forma, no existe una construcción de un mapa estratégico que permita visualizar esa relación de causalidad que traduzca la estrategia en términos operacionales. Otras organizaciones simplificaron la herramienta del B.S.C. a la identificación de indicadores de seguimiento de actividades que se han propuesto para el logro del presupuesto o de actividades enfocadas con el cliente, revisando exclusivamente la perspectiva cliente. Malagón Robayo /Revisión teórica y aplicabilidad del B.S.C. 151 Por otra parte, algunas entidades adoptaron las perspectivas de Kaplan y adicionaron una o dos más relacionadas con el entorno o en los asuntos externos (Serna, 2001, 5), involucrando nuevas perspectivas como “Promotores Prestadores y Proveedores” adecuadas con el B.S.C. de la E.P.S. Implementación del B.S.C. Una vez adecuada la herramienta, se identificaron aspectos como la frecuencia en la que se está llevando a cabo la implementación del B.S.C. En las entidades encuestadas, se observa que todas mantienen indicadores que se revisan mensualmente, algunas tienen indicadores que se revisan trimestralmente y otras mantienen además análisis de resultados anuales. Esto implica que no existe un seguimiento del balanced scorecard diario (on line) en donde se observen y analicen los indicadores operativos o los key performance indicators. Las organizaciones del sector salud que han implantado el B.S.C. tienen como herramienta el uso de colores (o colorimetría) en la que se basa Kaplan, donde se especifican los niveles de desempeño de cada indicador con las siguientes convenciones: verde, estado satisfactorio – logro del indicador; amarillo, estado en alerta; rojo, estado crítico - mal desempeño o falta de gestión. En otras organizaciones se implantó el color azul, como estímulo adicional, cuya convención significa estado exitoso o excelente. Indicadores y clasificación Existe una gran diversidad en el número de índices e indicadores usados por las organizaciones, oscilan entre 4 y 70 índices; de los cuales la gran mayoría están relacionados con el aspecto operativo, visto desde la perspectiva cliente y financiera. Para el análisis de la frecuencia de los indicadores, estos se clasificaron en estratégicos, tácticos y operativos. Indicadores Estratégicos: El 50% los calcula en forma trimestral, el 38% los calcula en forma mensual (otra frecuencia) y el 12% lo calcula en forma semestral. Aunque teóricamente estos indicadores son del largo plazo, se observa que la gran mayoría realiza cálculos trimestrales y mensuales, lo que podría conducir a pensar que se están analizando los indicadores estratégicos en forma más periódica, es decir que los resultados de la evaluación arrojarían resultados similares en los periodos cortos y que son rutinas que no se han revisado, o en su defecto que se están aplicando indicadores operativos o tácticos como estratégicos. 152 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Cuadro 6. Frecuencia en medición de indicadores estratégicos. Fuente: Carolina Malagón Robayo, 2006 Indicadores tácticos: Sucede algo similar en los resultados de la frecuencia en la medición de los indicadores tácticos. El 50% de la población está calculando indicadores tácticos en forma mensual (otra frecuencia) mientras que el 25% los calcula en forma trimestral y semestral. Un análisis al respecto sería muy parecido al de los indicadores estratégicos; se calculan en forma rutinaria junto con los indicadores operativos, o sencillamente se están asociando indicadores tácticos siendo realmente operativos. Cuadro 7. Frecuencia en medición de indicadores tácticos. Fuente: Carolina Malagón Robayo, 2006. Malagón Robayo /Revisión teórica y aplicabilidad del B.S.C. 153 Indicadores operativos: Aquí coincide con la teoría el hecho de analizar los indicadores operativos en forma mensual. No obstante, se podría concluir que dentro de la población, el 24% de ellos está calculando indicadores operativos en periodos de tiempo más largo, quitándole la efectividad a la herramienta, ya que los seguimientos aquí deberían ser mensuales para la toma de correctivos eficaces y a tiempo. Cuadro No. 8. Frecuencia en medición de indicadores operativos. Fuente: Carolina Malagón Robayo, 2006. Tecnología de información El software en donde más se desarrolla el B.S.C. es Excel, sólo en una E.P.S. tienen un software especial diseñado para el desarrollo del balanced scorecard, denominado CoreStrategy, el cual se mueve en ambiente Java. Se ha limitado el uso de las tecnologías de información al tablero de indicadores y la colorimetría que indica el estado de cada indicador. Seguimiento de los resultados generados por los indicadores del B.S.C. En la mayoría de organizaciones, se utiliza el sistema de comunicación directa con cada una de las áreas que están en el proceso de evaluación de indicadores, en donde se les informa la situación del indicador y el plan de acción que debe seguir para remediar o cumplir con el objetivo, y sólo para aquellas que tienen color amarillo o rojo, es decir, cuando la situación es alerta o crítica. No se 154 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 comunican los logros de forma que incentive la efectividad en el cumplimiento de las metas, como tampoco se asignan compensaciones o bonificaciones a las áreas que los logran. En algunas organizaciones, el seguimiento se realiza mediante los Comités de Gestión que se reúnen mensualmente y analizan las causas, y elaboran un plan de acción para lograr el cumplimiento de las metas propuestas en los indicadores. Los seguimientos son mensuales. Liderazgo y dependencia del B.S.C. En sólo dos organizaciones de las analizadas se identificaron unidades específicas de Gestión y Estrategia, en las demás entidades el manejo de la herramienta se realiza en el departamento de Planeación. El balanced scorecard se realiza a nivel corporativo (grupo económico) en sólo tres entidades, en la mayoría de organizaciones se desarrolla la herramienta a nivel de unidad de negocios. Relación Costo beneficio Existen varios motivos que manifiestan las organizaciones como relación causa-beneficio en la implementación del Balanced Scorecard, la que mayor relación tiene dentro de la encuesta que se practicó, corresponde a la medición de la gestión, seguida de la claridad en la ejecución de la estrategia. Otras instituciones consideraron que les permitía tener mayor control sobre las operaciones, y en último lugar, se encontró que la relación obedecía a al seguimiento a las labores de los funcionarios. Cuadro No. 9. Relación costo-beneficio en la aplicación del B.S.C. Fuente: Carolina Malagón Robayo, 2006 Malagón Robayo /Revisión teórica y aplicabilidad del B.S.C. 155 Algunas instituciones argumentaron que la relación costo-beneficio del B.S.C., estaba basada en la cultura organizacional, porque esto les permite tener mayor sensibilización de los funcionarios con respecto a la organización, en la medida, en que los mismos sienten que están teniendo un papel importante en propósitos gerenciales, principalmente en aquellas organizaciones que llevan a cabo procesos de retroalimentación y reestructuración de planes de acción, previo estudio de las causas que imposibilitaron el cumplimiento del objetivo o indicador; además, por el hecho de mantener una comunicación mucho más estrecha y comprometida. Factores clave de éxito o de fracaso en la implementación del b.S.C. En cuatro entidades del sector salud. A continuación, se identifican los factores clave de éxito o de fracaso planteados por Kaplan y Norton. Dicha información es producto del testimonio de las empresas entrevistadas. Se trata de simplificar la información debido a que existe una limitante en cuanto al suministro de la identidad de las empresas promotoras de salud informantes. Se analizan cada uno de los factores en las cuatro entidades promotoras de salud y se identifica el si el B.S.C. cumplió con el objetivo de cada factor clave de éxito. Se pueden identificar dos tipos de factores claves de éxito, para el análisis del presente estudio: • • (FCE) factores claves de éxito del BSC en la gestión estratégica de cada entidad. (FCE) factores claves de éxito o fracaso en la implementación de la herramienta B.S.C. en cada entidad 156 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Cuadro 10. Factores claves de éxito del B.S.C. en la gestión estratégica. Factores claves de éxito del BSC en la gestión estratégica de cada entidad propuestos por Kaplan y Norton Garantizar el liderazgo y apoyo directivo Justificar los motivos suficientes para implantar el B.S.C. Definir iniciativas estratégicas como productos del B.S.C Divulgar y alinear la organización alrededor de la estrategia Se identificó que en la medida en que existía apoyo por parte de las directivas, los resultados del B.S.C. alimentaban los procesos de seguimiento de la estrategia. Mediante los comités de gestión implantados en cada una de las organizaciones se obttienen los resultados que arroja el B.S.C., se analizan y se toman los planes de acción respectivos para continuar con el seguimiento del logro de los objetivos estratégicos. En la medida en que se esté alimentando el B.S.C. y éste cuente con el apoyo de las directivas como compensación recíproca, el B.S.C. mantiene informadas a las directivas de los avances y logros. Para todas las entidades encuestadas los motivos que argumentan la implantación del B.S.C. se refieren principalmente a que permite medir la gestión y facilita mayor claridad en la ejecución de la estrategia. Otros justificaron el mayor control y el mayor seguimiento a las labores de los funcionarios. Las iniciativas estratégicas se pueden identificar dentro de las diferentes perspectivas en las que han centrado los propósitos y metas las diferentes EPSs. En algunas ocasiones se definieron más de las cuatro perspectivas, generando cinco y seis enfoques desde los que se generaron En la medida en que se logran establecer los diferentes elementos, se observa la relación de causalidad enfocada hacia el logro de la estrategia. Con un sistema para medirla y enfocarla, el B.S.C., con los respectivos objetivos y metas en cada una de las perspectivas, logra el perfecto alineamiento entre los recursos operativos y la misión. Aunque para algunas entidades los indicadores sean interpretados únicamente como estratégicos, en razón a que no se sujetan al día a día de las operaciones cotidianas, estos logran medir y aterrizar esos objetivos estratégicos en el cumplimiento de la misión. Malagón Robayo /Revisión teórica y aplicabilidad del B.S.C. 157 Factores claves de éxito del BSC en la gestión estratégica de cada entidad propuestos por Kaplan y Norton Apoyarse en tecnologías de información Desarrollar programas de incentivos y compensación ligados al B.S.C. Fomentar el aprendizaje organizacional Fomentar el aprendizaje continuo de los procesos internos de la organización Tres de las cuatro EPSs consultadas se valen de herramientas tecnológicas básicas como el Excel y el Word. Sin embargo, pese a considerarse una herramienta de fácil uso, existe una denuncia que generaliza a las EPSs, que consiste en la urgencia de mantener al día la información que generan los indicadores para llevar a cabo procesos de retroalimentación más efectivos y a tiempo. Es entonces clave revisar si esos mecanismos son efectivamente propicios para el desempeño de una herramienta que podría ser mejor utilizada en tiempos reales con infraestructura tecnológica más acorde con la necesidad de mantener una información on line. Ninguna de las cuatro entidades está desarrollando programas de incentivos o compensación ligados al B.S.C., por tanto no es posible medir este factor como clave de éxito o fracaso. Sin embargo, una EPS tuvo en cuenta dentro de su plan de acción para el 2007 desarrollar un programa por competencias en el que se identifiquen los perfiles y de ésta manera lograr amarrar dichas competencias con la programación de incentivos y compensaciones ligados al B.S.C. Uno de los factores claves de éxito claramente identificados es el fomento hacia el compromiso organizacional mediante los procesos de aprendizaje y de conocimiento de la estrategia por medio de los indicadores. En la medida en que se va involucrando a los funcionarios dentro de los procesos, en el cumplimiento de los objetivos, para tomar correctivos o mejorar los indicadores, se genera mayor compromiso, identidad, y por supuesto, conocimiento de la organización y del plan estratégico. Ante la pregunta ¿el B.S.C. fomenta el aprendizaje organizacional? La respuesta de los encuestados fue 100% SI, por lo tanto, el B.S.C. es factor clave de éxito en la medida en que fomenta el aprendizaje y el compromiso organizacional entre los funcionarios. En la medida en que se establezca que el B.S.C. fomenta el aprendizaje organizacional, se deduce que también ayuda a mantener un continuo aprendizaje de los procesos, ya que son los procesos operativos los que realizan los funcionarios a diario y los que conocen desde el principio; al lograr identificar los procesos operativos y encausarlos con los objetivos estratégicos se podría hablar del aprendizaje organizacional y de compromiso con los objetivos. Fuente: Carolina Malagón Robayo, 2006 158 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Cuadro 11. Justificación de la implementación del B.S.C. Fuente: Carolina Malagón Robayo, 2006. Cuadro 12. Iniciativas Estratégicas como producto del B.S.C. E.P.S. 1 E.P.S. 2 PERSPECTIVA INICIATIVA PERSPECTIVA INICIATIVA Financiera Excelencia en el servicio Garantizar que todos los usuarios superen sus expectativas Asociados, Afiliados y Usuarios Usuarios y Mercado El impacto para superar la visión Procesos Procesos Internos Características propias para superar el impacto y alcanzar la visión Aprendizaje y Desarrollo Organizacional Aprendizaje y Garantizar la sostenibilidad en el meDesarrollo joramiento continuo. Talento Humano Condiciones óptimas para alcanzar altos niveles de desempeño en el talento humano Financiera Aspectos a optimizar para responder a los accionistas, haciendo rentable a la organización. Fuente: Carolina Malagón Robayo, 2006. La importancia de aterrizar la estrategia en actividades operativas es factor clave de éxito que garantiza que las actividades estén enfocadas hacia los objetivos estratégicos. Una de las necesidades que manifiestan las entidades de salud es la imposibilidad de implantar el B.S.C. en tiempos reales de manera que el seguimiento de la estrategia se haga cotidiano. Una de las razones por las que llegó el B.S.C. a las diferentes entidades que se estudiaron, fue por respuesta a la normatividad relacionada con la garantía en la calidad del servicio a los usuarios de la salud. Esto implica que la herramienta es vulnerable en el sentido de que se adopta para dar cumplimiento a los requisitos del Estado, no obstante no se conoce la amplitud y la bondad de la herramienta, limitándose a gestionar sólo parte del proceso (calidad) sin tener en cuenta los otros componentes que integran el B.S.C. Es claro que para implementar el B.S.C. se requiere haber formulado una estrategia con todos los elementos que contiene. Sin embargo se requiere también que la organización esté comprometida con el proceso en su totalidad, ya que no es posible iniciar el B.S.C. con una o dos dependencias, porque incumple con el principio de causalidad que caracteriza a la herramienta. El B.S.C. debe planearse con el apoyo de la alta dirección para su inicio. Se ha detectado que entidades que han comenzado con el apoyo total de las directivas han bajado el nivel de seguimiento y desarrollo de la herramienta en la medida en que las directivas cambian o ubican su interés en otros asuntos de la organización. El B.S.C. debe ser una herramienta institucional y no de gobierno. Fuente: Carolina Malagón Robayo, 2006. El B.S.C. como una herramienta de seguimiento diario Implantación del B.S.C. como respuesta a las normas de acreditación de la calidad en el sector salud Planeación del proyecto B.S.C. Factores claves de éxito o fracaso en la implementación de la herramienta B.S.C. en cada entidad Cuadro 13. Factores claves de éxito del B.S.C. en la gestión estratégica. Malagón Robayo /Revisión teórica y aplicabilidad del B.S.C. 159 160 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Conclusiones y recomendaciones • • • • • Se puede concluir que el B.S.C., es una herramienta relativamente joven que ha llegado a Colombia, y más específicamente al sector salud, como producto de las diferentes legislaciones y normas que constantemente mantienen el control sobre este tipo de entidades, específicamente relacionadas con los sistemas de calidad. Ahora, más que antes, se identifica claramente la necesidad de implantar herramientas de seguimiento de la estrategia en vista de la necesidad que tienen las entidades del sector salud por acreditarse en servicios y calidad. Los procesos de capacitación y comunicación del B.S.C. se llevan a cabo en áreas limitadas de las organizaciones, es decir, específicamente en la alta dirección y en las jefaturas de área y departamento; razón que restringe el efecto cascada, proceso completo del que enuncia Kaplan al indicar que es importante que esta herramienta la conozca toda la organización para el seguimiento de los procesos operativos que conducen al cumplimiento de la estrategia. Las empresas encuestadas adoptaron las cuatro perspectivas de Kaplan y Norton (Financiera, Cliente, Procesos Internos y Aprendizaje y Crecimiento) y sugirieron nuevas perspectivas como Promotores, Prestadores y Proveedores, adecuado en el B.S.C.. De igual forma, se adoptaron los sistemas de medición basados en colores (colorimetría) con las mismas convenciones expuestas por Kaplan, algunas entidades han incluido el color azul como señal de procesos que han avanzado en forma excelente dentro de las metas propuestas en los indicadores. La totalidad de las entidades consultadas manejan indicadores, y todas los evalúan de forma mensual, indistintamente de si los indicadores son estratégicos, tácticos u operativos. Este aspecto afecta el objetivo de un indicador, y la esencia de su formulación, ya que se torna repetitivo para algunos casos en donde el análisis debe tener periodicidad menos frecuente, lo que conduce a la distorsión de los indicadores. La tecnología de información es aún elemental, se valen de la hoja electrónica, Excel, para registrar el avance de los indicadores, y del procesador de textos, Word, para el seguimiento y control de los resultados de los indicadores; motivos que hacen de los procesos ru- Malagón Robayo /Revisión teórica y aplicabilidad del B.S.C. • • • • • • • 161 tinarios, procesos lentos que le toman más tiempo del que debería. Se recomienda que la implementación del B.S.C. se haga en toda la organización de manera simultánea, de tal forma que todas las unidades conozcan la metodología del B.S.C., y la totalidad de las unidades estratégicas tengan los mismos procesos que caracterizan la adopción de una nueva herramienta; de manera tal que sea toda la organización la afectada y no se generen ventajas en unas dependencias más que a otras, con el fin de no generar malentendidos ni despertar ambientes de rivalidad entre los departamentos, puesto que no es sano para la nueva herramienta. Las entidades que han creado departamentos de Gestión y Estrategia han continuado con la herramienta, otras entidades que manejaban la herramienta desde el departamento de Planeación lo han abandonado, lo cual indica que es relevante pensar en la creación de un departamento, una dependencia o una tarea que necesariamente se dedique al seguimiento de la estrategia y de la gestión de las organizaciones, para garantizar el desarrollo óptimo del cumplimiento de la estrategia corporativa, sin que ello implique mayores esfuerzos económicos. Es necesario comprometer a los líderes de las organizaciones en los procesos de implementación y de desarrollo de la aplicación del B.S.C. El B.S.C. debe contemplar mecanismos de retroalimentación que permitan garantizar el crecimiento, la reestructuración, la adecuación y el éxito de la herramienta. Se recomienda alinear la estrategia con los procesos de desarrollo de cada individuo de la organización, creando mecanismos que incentiven, premien y rectifiquen los alcances y metas de cada tarea encaminada a la estrategia. Se puede concluir que es pertinente que las organizaciones adopten un direccionamiento a largo plazo, de manera que consideren estrategias con proyecciones duraderas, consistentes y congruentes que garanticen a su vez el crecimiento, la continuidad y el logro de los objetivos estratégicos propuestos a través del tiempo, de manera que las políticas establecidas sean institucionales y no de gobierno. Se organizaciones utilizan una gran cantidad de indicadores (hasta 70 indicadores, caso específico en dos empresas analizadas) que se 162 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 • ubican dentro del marco de las perspectivas, pero que están desconectados de la misión-visión, esto obedece a que la estructura para la conexión entre el objetivo y la estrategia es el mapa estratégico, tal como se enunció en el marco teórico, pero tan sólo una de las organizaciones estudiadas implantó dicho mapa. Aunque todas las organizaciones analizadas conocen la herramienta del B.S.C., el objetivo de tal herramienta, descrito en el marco teórico de éste documento, se percibe parcialmente, lo cual afecta la verificación del éxito de la misma. Bibliografía antley y fomburn. (1992) en: Mintzberg Henry, Quinn James Brian. “The Strategy Process, Concepts and Contexts”. Prentice Hall. bermeo, muñoz j. (2005). “Las directrices del costo como ventajas competitivas”, en Revista Estudios Gerenciales, Universidad ICESI, No.94 ,Enero-Marzo 2005. beuchot, m. (2000). Tratado de Hermenéutica Analógica, Hacia un nuevo modelo de interpretación, Ed. Itaca, 2000. chandler, a. (1977). The Visible Hand, Ed. Library of Congress, United State of America. druker p. (1998). edvinson l. malone m. (1999). El Capital Intelectual, Ed. Gestión 2000. flick u. (2007), Introducción a la Investigación Cualitativa. Segunda edición reimpresión. Ed. Morata. kaplan r., norton d. (1996). El Cuadro de Mando Integral, The Balanced Scorecard, Ed. Gestión 2000. kaplan r., norton d. (2004). Mapas Estratégicos, convirtiendo los activos intangibles en resultados tangibles. Gestión 2000. kaplan r., norton d, (2006). Alignment, Gestión 2000. Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Impacto de la crisis mundial en las remesas familiares de la emigración colombiana* Blanca Elizabeth Bolaños Forero** Resumen: Este artículo analiza las consecuencias económicas, políticas y sociales que afectan a los colombianos en el exterior y a sus familias en Colombia, a partir de la crisis económica mundial generada inicialmente en febrero de 2007 en los Estados Unidos, agudizándose en julio de 2008 y extendiéndose paulatinamente a los demás países desarrollados y por supuesto a los países dependientes o subdesarrollados. Este panorama ha hecho que los gobiernos de los países ricos adopten políticas proteccionistas como el endurecimiento de la política migratoria, la cual ha generado xenofobia, discriminación y desempleo para los inmigrantes; como consecuencia, se ha evidenciado una disminución en las remesas y ha originado el retorno de inmigrantes a sus países de origen, tema que se convierte en el eje central de este trabajo. Palabras claves: Migración, Emigrantes, Inmigrantes, Remesas, Desplazados. Abstract: This article speaks about the economic, political and social consequences that affect the Colombians in the exterior and to his families in Colombia, from the economic world crisis generated initially in February, 2007 in the United States sharpening from July, 2008; this situation has been expanding gradually to other developed countries and certainly to the dependent or underdeveloped countries. This panorama has taken the governments of the countries developed to adopting protectionist policies, which they carry to hardening the migratory politics, generating xenophobia, discrimination and unemployment for the immigrants; and as consequence, a decrease in the flows of remittances and the immigrants'return to his native lands, topic that turns into the backbone of this work. Key words: Migration, Emigrants, Inmigrants, Remittances, Migrants. Clasificación JEL: F22 *Ponencia presentada en el XVI Congreso Internacional en el Corcoran Departament of History, organizado por la Universidad de Virginia, en Charlottesville – Estados Unidos, el cual se realizó del 4 al 7 de agosto de 2009. **Economista de la Universidad de la Salle y Especialista en Ayuda Humanitaria de la Pontificia Universidad de Comillas, España. Profesora de cátedra de la Facultad de Economía de la Universidad Autónoma de Colombia. e-mail:[email protected] 164 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 “En tiempos de crecimiento económico, los migrantes contribuyeron a construir riqueza en los países de llegada y se convirtieron en un potencial para asegurar por la vía de las remesas, ingresos económicos en el país de origen. Pero en tiempos de recesión económica son presentados como un peligro para el empleo en los países de llegada y una carga social en los países de origen.” Editorial de CODHES, 26 de junio de 2009. Introducción La emigración en Colombia ha aumentado en la última década de manera ostensible, se calcula, a partir de proyecciones del Censo del año 2005 realizado por el Departamento Nacional de Estadística de Colombia (DANE) que más de cuatro millones de personas viven fuera del país. Entre las causas de este desplazamiento internacional se encuentran la falta de oportunidades, la inestabilidad laboral, la carencia de seguridad urbana, la amenaza creciente del conflicto armado y la sensación de un empeoramiento paulatino de la calidad de vida. Estas razones han convertido a Colombia en un país expulsor de mano de obra, de la cual un gran porcentaje es mano de obra cualificada, y a pesar de ello, ocupa en la mayoría de los países de destino los renglones más bajos de la escala laboral. No obstante, los colombianos y colombianas quieren seguir emigrando, esto se debe principalmente a la diferencia en la retribución salarial entre los países de renta per-cápita alta y Colombia. Esta diferencia salarial, ha permitido que las familias de los colombianos en el exterior reciban remesas, las cuales se han constituido en uno de los principales renglones de la economía en el país. Estos recursos, según el Banco de la República de Colombia, empezaron a crecer de manera significativa en la última década, alcanzando en el año 2008, 4.842 millones de dólares, convirtiéndose en la principal fuente de ingresos para cerca de tres millones de hogares en el país. Por este motivo, el gobierno colombiano y el sector empresarial han tomado gran interés en este renglón de la economía, haciendo evidente la emigración, que de no ser por estos flujos de dinero hubiese permanecido fuera del interés nacional. Este panorama ha creado un ambiente propicio para el desarrollo de políticas públicas dirigidas a la población emigrante y sus familias. Programas como Colombia Nos Une del Ministerio de Relaciones Exteriores Bolaños Forero / Impacto de la crisis mundial en las remesas familiares de la emigración colombiana 165 de Colombia, y el desarrollo de un documento CONPES que se hará público a finales de 2009, son algunas de las iniciativas implementadas por el gobierno para beneficiar a los emigrantes. Sin embargo, antes de la irrupción de la crisis económica global, algunos sectores como la construcción de vivienda, la venta de finca raíz, el sector financiero, las cajas de compensación familiar, las aerolíneas y el comercio étnico entre otros, lograron grandes beneficios. Desafortunadamente, este tiempo de bonanza no vislumbró el futuro, no se previó por parte del gobierno y del sector privado un fondo para la emigración y, a nivel personal y familiar, el dinero que llegó a los hogares se dirigió a satisfacer necesidades básicas y en las personas aptas para trabajar que recibían envíos desde el exterior, generó una apatía laboral, debido a que los giros mensuales superaban el salario mínimo legal. Este contexto se encontró desprovisto de acciones preventivas para atender los efectos que está generando la actual crisis económica, donde uno de los sectores más afectados es la inmigración, porque ante la recesión afloran los intereses nacionales y se plantea la idea de tomar medidas proteccionistas. Es así como se han endurecido las políticas migratorias, se privilegia el empleo nacional frente a contingentes de inmigrantes, se despide a personal sobre todo de los sectores menos calificados que es donde prima la ocupación inmigrante, se plantean programas de retorno de inmigrantes regulares, se expulsa a inmigrantes irregulares y se auxilia a empresas que no contraten mano de obra extranjera; situaciones que han inducido al gobierno nacional y a las administraciones locales a crear planes de atención para los que regresan, como es el caso del programa “Bienvenido a casa”. En este sentido, la actual crisis económica traerá por consecuencia el retorno de inmigrantes, la disminución del envío de remesas y la pérdida del ingreso de miles de hogares, situación que se hará más compleja en las regiones de origen de mayor población emigrante, que para el caso de Colombia se encuentran localizadas en el Eje Cafetero, el Valle del Cauca, Antioquia y Bogotá; aunque para el caso de la Capital de la República la alta densidad demográfica hará menos perceptible este impacto. De acuerdo a lo anterior, el propósito de este trabajo es ofrecer un panorama general del impacto que tiene la crisis económica mundial sobre las remesas que envían los emigrantes colombianos a sus familias y generar por parte del lector una reflexión en cuanto a esta situación. 166 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Evolución de las remesas en Colombia Las remesas son uno de los factores más atractivos de la migración internacional, ya que representan una fuente de divisas para la economía y pueden constituir un apoyo al desarrollo de las zonas de origen de los emigrantes. A su vez, dependiendo del apoyo gubernamental o de organismos que trabajan en beneficio de la población migrante, se puede promover el ahorro, la inversión y estimular la demanda agregada jalonada por el consumo1. Durante la última década los ingresos derivados de estas transferencias alcanzaron una proporción significativa del producto interno bruto, su crecimiento sostenido llegó en el año 2003 a ocupar el primer renglón de la economía. En el año 2004, Colombia se convirtió en el tercer país de América Latina después de México y Brasil que recibió un mayor flujo de remesas, obteniendo un valor de US$3.857 millones y pasó a ser la segunda fuente de divisas para el país después de las exportaciones petroleras, que sumaron US $4.179 millones para este año2. Este incremento constante se interrumpió a finales de 2008 debido a los efectos de la crisis mundial, aunque el monto acumulado fue superior a los años anteriores, es importante tener en cuenta que la causa de este comportamiento se debe a factores como la revaluación del peso frente al dólar, lo que explica el aumento de los ingresos recibidos por remesas durante el año 20083, a pesar de la disminución de los giros enviados por los colombianos en el exterior. Así mismo, en la última década la salida de emigrantes ha sido permanente, no obstante, el mayor flujo se presentó en el periodo inmediatamente posterior a la crisis colombiana de 1999 (Ver gráfica número 1). Aunque las características de la actual recesión en Colombia son similares, a diferencia de 2009, el mundo no presentaba la crisis económica reciente y la salida de connacionales fue una opción viable, del mismo modo, la restricción en las fronteras era mucho menor. Hoy, desafortunadamente, la opción de emigrar es contraproducente y el retorno de las personas que emigraron puede ser un factor que empeore aún más la situación futura del país. 1 CEPAL, 1999. Las remesas de los emigrantes: experiencia de la CEPAL en Centro América. En: http://www.crmsv.org/investigacion/remesasCEPAL.htm. 2 La integración suramericana en la prensa. En: El País de Cali. Miércoles, 23 de marzo de 2005. 3 Banco de la República de Colombia. Mayo de 2009. Evolución de las Remesas de trabajadores en Colombia Bolaños Forero / Impacto de la crisis mundial en las remesas familiares de la emigración colombiana 167 Gráfica 1 Correlación entre emigración y remesas 1996- 2008 5.000 4.500 2.500 4.000 3.500 3.000 2.000 1.500 2.500 2.000 1.500 1.000 1.000 500 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Flujo de migración neto 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Flujo de migración acumulada 2008 0 USD Millones Miles de personas 3.000 500 Remesas En el último quinquenio la población emigrante colombiana continúo incrementándose en Estados Unidos y España, países de donde provinieron el 73,20% de las remesas en 2008 (ver cuadro 1). En este mismo año, América Latina recibió US$69.200 millones, pero a partir de mediados de 2009 estos flujos han disminuido. Para el caso colombiano, al primer trimestre de 2009, se presentó una baja de 4,2% frente al mismo periodo en 2008. Estos flujos de dinero se han reducido desde todos los países de destino, debido a que los sectores que más se han visto afectados son: la industria automotriz, la construcción, el sector inmobiliario y el turismo, los cuales tienen directa relación con la desocupación de los inmigrantes4. Cuadro 1 Ingresos de remesas en colombia por país de origen en el año 2008 España 37% Estados Unidos 36,20% Venezuela 9,00% Inglaterra 2,80% Italia 2,30% Panamá 1,50% Resto del mundo en montos inferiores 11,20% Elaboración propia a partir de datos del Banco de la República de 2008 4 VELEZ, María Elena, 2009. La destorcida de las remesas. En: Revista Poder, 16 de mayo de 2009. páginas 22 – 29. 168 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Aunque en perspectiva los ingresos recibidos por remesas hasta el año 2008 han aumentado (Ver gráfico número 2), este comportamiento se ha dado como respuesta a factores coyunturales, que tienen que ver con la incidencia que tiene la tasa de cambio en relación con la devaluación del dólar frente al peso; además de factores estructurales como el aumento del desempleo a nivel global (Ver cuadro número 2). Gráfica 2 Evolución de las remesas 2006-2008 Fuente: Banco de la República de Colombia Esta situación se evidencia al examinar las actividades económicas desempeñadas por la emigración colombiana en los Estados Unidos (ver cuadro número 2), debido a que la mayor tasa de ocupación se encuentra en el sector servicios, alcanzado un 84.5% del total. Esta alta concentración del empleo en sólo un sector, genera preocupación por su directa relación con la recesión estadounidense. Del mismo modo, España aporta resultados similares concentrando en un 72,8% los empleos en el mismo sector, seguido de actividades como la construcción y la industria manufacturera; situación que es similar en las dos economías que aportan el mayor número de remesas a Colombia (ver cuadros 2 y 3 respectivamente). Otro aspecto a resaltar, es la diferenciación entre los colectivos de emigrantes, en este caso respecto a poblaciones como la mexicana en los Estados Unidos y la ecuatoriana en los dos estados de recepción mencionados, pues al tener la emigración colombiana un mayor grado de cualificación, puede competir de mejor manera frente a los migrantes latinoamericanos por acceso al empleo, no obstante, frente a colectivos de otras latitudes las ventajas disminuyen o son inversas, en el sector informático frente a los hindúes o en el campo de la salud con la emigración proveniente de Filipinas. Bolaños Forero / Impacto de la crisis mundial en las remesas familiares de la emigración colombiana 169 Cuadro 2 Distribución porcentual de los inmigrantes en estados unidos por rama de actividad económica ENERO - JULIO DE 2008 SECTOR COLOMBIA ECUADOR MÉXICO Primario 0,40% 0,10% 5,40% Industrial 15,10% 34,80% 37,40% Construcción 7,50% 19,00% 21,60% Minería 0,00% 0,00% 0,60% Manufactura 7,10% 15,20% 15,00% Electricidad 0,50% 0,60% 0,20% Servicios 84,50% 65,10% 57,20% TOTAL 100,00% 100,00% 100,00% Fuente: Elaboración propia con datos del Current population Survey de la Oficina del Censo de los Estados Unidos. Cuadro 3 Distribución porcentual de los inmigrantes en españa por rama de actividad económica* 2007 SECTOR COLOMBIA ECUADOR Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 2,10% 7,10% Pesca 0,10% 0,00% Industrias extractivas 0,20% 0,20% Industria manufacturera 9,60% 10,90% Producción y distribución de energía eléctrica, gas y agua 0,00% 0,00% Construcción 15,10% 24,00% Servicios 72,80% 57,80% TOTAL 100,00% 100,00% * Inmigrantes con más de tres años de residencia Fuente: Encuesta Nacional de Inmigrantes 2007. Instituto Nacional de Estadística de España 170 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 El diferencial cambiario y el dólar como patrón de cambio es un factor de alta incidencia en el ingreso por recepción de remesas. “De acuerdo con la información disponible, el 42% de las remesas que llegan a Colombia provienen de la zona euro. Aunque dichas transacciones se originan en esta moneda, la práctica comercial hace que éstas lleguen a Colombia denominadas en dólares y sean posteriormente pagadas en pesos al beneficiario final. Por tanto, el fortalecimiento o debilitamiento del euro frente al dólar es uno de los factores que inciden sobre la evolución de las remesas. De esta manera, aunque en el período enero - septiembre de 2008, los giros denominados en euros decrecieron 0.9%, su valor en dólares aumentó 11.9%, como resultado de la devaluación de la moneda americana frente a la europea en un 13.2%”5, situación que pone en riesgo el ingreso de los hogares debido a la volatilidad del dólar y al impacto internacional en su valorización. Teniendo en cuenta los aspectos analizados y que el consumo derivado de las remesas en promedio corresponde a trecientos dólares mensuales y se concentra en gastos básicos, como el pago de hipotecas o alquileres de vivienda, alimentación y educación, se puede concluir que las remesas han sido un antídoto efectivo contra la expansión de la pobreza en el país y han permitido dinamizar el consumo y la demanda agregada por parte de los hogares. Sin embargo, al no ser un recurso constante y al verse menguado en la población emigrante por los efectos de la crisis mundial, las consecuencias para numerosas familias en el país serán nefastas, principalmente para los hogares donde las remesas se han convertido en su único ingreso; situación que desencadenará el empobrecimiento de la población y de las regiones que dependen de las remesas. Este escenario ya se hace evidente en el Eje Cafetero, donde se estimó que para el año 2007 según Naciones Unidas6, 52.903 familias recibían remesas (ver Cuadro 5), y donde los emigrantes han comenzado a retornar o a disminuir la cantidad enviada de dinero como consecuencia de la recesión económica, las altas tasas de desempleo y el endurecimiento de la política migratoria en los países de destino, situación que ha generado un deterioro de la calidad de vida y desestructuración social en las regiones de origen. 5 Banco de la República, 2008. Evolución de los ingresos por remesas de trabajadores en 2008. Fechado en 5 de febrero de 2008. En: http://www.banrep.gov.co/sala-prensa/com2009. html 6 ONU, Instraw. Género y Remesas, 2007. En: www.un-istraw.org Bolaños Forero / Impacto de la crisis mundial en las remesas familiares de la emigración colombiana 171 Cuadro 5 Montos medios enviados por mujeres y hombres al Eje Cafetero desde los distintos países de residencia Pais residencia Mujer Hombre Ambos Sexos Remitentes Monto medio Remitentes Monto medio Remitentes Monto medio Estados Unidos 10.527 212$ 12.259 230$ 22.786 222 España 12.136 485$ 9.597 505$ 22.033 191 Otros 4.565 332$ 3.519 345$ 8.084 338 27.520 355 25.375 350 52.903 353 Total Fuente: UN- Instraw Un ejemplo de este contexto es el Departamento de Risaralda, que se caracteriza por tener altas tasas de emigración cercanas al 20% de su población, de acuerdo a resultados del Censo de 20057. Las consecuencias económicas y sociales en este departamento y en general para las regiones de mayor emigración en Colombia serán indiscutiblemente lamentables, ya que desafortunadamente el país no tiene soluciones de empleo y tampoco ofrece alternativas de ingresos que permita a esta población mantener y/o mejorar su calidad y expectativas de vida. Es así, como la necesidad y dependencia de las remesas por parte de muchas de las familias colombianas se hace cada vez más evidente, y la disminución de las mismas ponen al descubierto la fragilidad de nuestra economía y la imposibilidad de encontrar soluciones estructurales a corto plazo que permitan un crecimiento económico escalonado que vaya de la mano con el desarrollo social. Para terminar, vale lapena citar los resultados obtenidos por el BID8 respecto al comportamiento de las remesas en Colombia para el 2009, en los que se estima que caerán un 15%, pasando de 4.800 millones de dólares en 2008 a 4.000 millones de dólares a final del año. Estas cifras demuestran una vez más, la premura de crear planes de contingencia por parte del Estado y los gobiernos locales para evitar una emergencia social, y que los programas, como “Bienvenido a casa”, incluyan un componente de emprendimiento que permita a los retornados insertarse en la economía de las sociedades que les acojan o de las que partieron, para evitar así acentuar las condiciones que fomentaron años atrás la emigración. 7 8 DANE, Censo de 2005. En: www.dane.gov.co BID, Banco Interamericano de Desarrollo, 2009. En: www.iadb.org 172 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Bibliografía Banco de la República, 2008. Evolución de los ingresos por remesas de trabajadores en 2008. Fechado en 5 de febrero de 2008. En: http://www.banrep.gov.co/sala-prensa/ com2009.html beltránd, d. (2004). “Derechos de los Migrantes Reconocidos por la Comunidad Internacional”, en: Andenbeng Alingué, Madeleine (Ed.): Migraciones Internacionales: Un mundo en movimiento. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, OIM, castells, m. (1996 – 1998) La Sociedad Red (The Rise of Network Society), La Era de la Información, Volumen 1, 1996. El Poder de la Identidad (The Power of identity), La Era de la Información, Volumen 2, 1997. Fin de Milenio (End of Millenium), La Era de la Información. Volumen 3, 1998. Los tres tomos fueron publicados por Alianza Editorial. cepal, (1999). “Las remesas de los emigrantes: experiencia de la Cepal en Centro América”. En: http://www.crmsv.org/investigacion/remesasCEPAL.htm. Departamento Nacional de Estadística, DANE. (2006). Censo 2005. “Población emigrante”. En: www.dane.gov.co guarnizo, l. 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El escrito expone el proceso reciente de decrecimiento de gran número de tasas de cambio alrededor del planeta, desde el año 2002, y analiza las causas del crecimiento de la volatilidad de las tasas de cambio y la incertidumbre de los agentes económicos en las finanzas, manteniéndose relativamente altos los niveles de pérdidas entre los agentes cambiarios y los inversores, pero en especial del sector externo de la economía. Palabras clave: Tasa de cambio, apreciación, devaluación, forwards, Mercado cambiario, divisas. Abstract: This is an inquiry concerning the actuality of the foreign exchange market in Colombia and the world money market. The paper shows some considerations about the situation of the international financial market, and analyses the spot devices market and the depreciation (devaluation) of us dollar in opposition to appreciation (revaluation) from the Colombian peso inside the command of a free system from supply and demand of foreign currency. The essay shows the recent process of depreciation of us dollar and the decrease of some exchange rate around the world since 2002, and analyses the growths causes from exchange rates volatility and uncertainty of economics agents on finances, keeping relatively high loss levels by stockbrokers and financial investors, but specially by the external economy sector. Key words: Exchange rate, appreciation, devaluation, forex, forwards, currency. Clasificación JEL: F31, F36, F47 *Profesor tiempo completo UAC. Economista y estudios de doctorado, Universidad de Leipzig, Alemania. Especialización en negociaciones internacionales. [email protected] 174 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 “No hay nada repartido de modo más equitativo que la razón: todo el mundo está convencido de tener suficiente” René Descartes Anotaciones sobre el mercado cambiario A la fecha de escribir estas anotaciones, la apreciación del peso colombiano frente al dólar estadounidense, entre inicios de enero y el 16 de octubre de 2009, está cercana al 18%, dándose una tasa representativa del mercado para el ejercicio cambiario cercana a los 1.840 COP/USD. Consideraciones generales de coyuntura. Desde el mes de enero del año 2004 ha sido normal el leer y escuchar a los empresarios del sector exportador de nuestra economía, así como a algunos altos funcionarios del Estado y a varios analistas y académicos en las disciplinas de las ciencias económicas de nuestro país, cuando anunciaban y alertaban con gran temor sobre la inminente mayor tragedia nacional posible, como resultado de la revaluación masiva, continuada y sostenida de nuestra moneda frente al dólar estadounidense. En efecto, el proceso de depreciación del numerario estadounidense fue, desde comienzos del 2003, motivo de real y fuerte preocupación por parte del sector externo de las economías de todo el orbe. Pero es suficiente con darle una mirada al mismo acontecimiento, de modo comparativo en algunos países significativos para nosotros, para establecer que la tragedia que se pronosticaba por motivos cambiarios para la economía colombiana no era percibida como tal en otras latitudes. Tomando como fuente a Pacific Exchange Rate Services y los cálculos de Asobancaria, las monedas se habían apreciado frente al USD a comienzos de febrero de 2004, en Chile un 21,9%; Brasil 21,7%; Turquía 20,1%; Canadá 14,4%; el Euro 14,3%; Japón 11,0%; Argentina 11,0%; Reino Unido 10,5%; Rusia 10,4%; Suiza 8,6%; Colombia 5,4%; Taiwán 2,9%; Singapur 2,1% y finalmente México 0,2%. 1 El punto máximo de nuestra ya no tan reciente tendencia apreciacionista se observó entre el 16 y el 18 de marzo de 2004, cuando la tasa se ubicó en 1 Bitácora. Separata de Portafolio, 13.02.2004 Angarita Calle / Anotaciones sobre el Mercado Cambiario 175 10,07%, 10,47% y 10,36% año completo; bastante por debajo de lo ocurrido con la mayor parte de las monedas arriba mencionadas. Para Kosikowski (2004) y Tugores (1997), la apreciación de la moneda nacional de casi todos los países del mundo vis-a-vis el dólar estadounidense sería sido uno de los efectos de la política monetaria expansiva del gobierno federal y de la reserva federal de los Estados Unidos de América, en cuanto a alta emisión de dólares como a reducción sustantiva de las tasas impositivas y aumento del gasto público y del consumo y la demanda internos, así como relativamente baja tasa de interés de captación y de los títulos del tesoro. Hay que recordar que el diferencial de tasas de interés es definitivo en el proceso de conformación de portafolios para los inversores internacionales, (Madura, J – 2000) los que se dejan seducir por las altas tasas de rentabilidad comparativas de títulos o depósitos en países emergentes en el corto plazo. Así mismo se tienen en consideración, a la hora de decidir hacer especulación, las expectativas de depreciación de las monedas del país destino, lo que va íntimamente ligado con las tasas de rentabilidad esperadas y el nivel de riesgo implícito y asumido en términos de costos. Analistas planteaban en 2002 que “no acababa el presidente Álvaro Uribe de expresar su preocupación por el aumento de la devaluación…” “La depreciación del peso frente al dólar desde que empezó el gobierno Uribe ha sido del 26 por ciento, superior a todos los pronósticos. Y aunque en Colombia la devaluación favorece la competitividad de las exportaciones, lo cierto es que también empobrece al país en general, porque nuestra moneda pierde poder adquisitivo frente al resto del mundo. Los ingresos reales de los consumidores se debilitan, lo cual golpea a su vez la demanda interna, con secuelas de recesión y desempleo. También encarece las importaciones y esto tiene efectos sobre la inflación.” 2 Es interesante mantener en el análisis de este fenómeno las variables citadas en la nota anterior: devaluación del peso colombiano equivaldría a competitividad de las exportaciones; pérdida del poder adquisitivo de nuestra moneda (véase el Artículo 373 de la Constitución Nacional de 1991) y por tanto empobrecimiento del país en general; debilitamiento de la demanda interna y por ende recesión, desempleo e inflación, de acuerdo con Cárdenas (1997). Pero para el 10 de enero de 2004, Carlos Caballero Argáez, escribía que “Las autoridades no parecen estar muy preocupadas con el problema. La devaluación del dólar permite mantener una política monetaria y fiscal expansiva, 2 El Tiempo. Editorial. 06.01.2003 176 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 que ha propiciado el asombroso crecimiento reciente de la economía estadounidense -8,1 por ciento en el tercer trimestre de 2003- con sus consecuencias positivas en cuanto a empleo, productividad, ganancias empresariales y elevación de los índices bursátiles. Para el 2004, la proyección de crecimiento en Estados Unidos es de 4,2 por ciento. Señal de que no hay cambio en la política económica y de que el ajuste de la balanza de pagos correrá por cuenta de una mayor devaluación”. 3 Una política expansiva en términos monetarios del país del norte implica depreciación de su moneda a nivel mundial, lo que afecta necesariamente nuestra paridad y competitividad; mientras no diversifiquemos y reestructuremos nuestros activos y pasivos en colocaciones y deuda externa en otras denominaciones monetarias, como el euro, el yen, la libra, las coronas o los dólares diferentes al estadounidense, lo cual parece difícil teniendo en cuenta el alto grado de dependencia, no solo económica, que caracteriza nuestras relaciones, seguiremos al vaivén de esa economía, como rémoras a los flancos del tiburón. Se extraña más de un desprevenido observador de estos temas, de que las implicaciones del problema se hayan definido como de tragedia nacional inmediata e incontenible; si no se deprecia el peso colombiano, estaríamos ante el anunciado fracaso de todas nuestras políticas económicas y condenados a perder competitividad estratégica frente al mundo, ¡y punto! No se plantean en estas concepciones formas alternativas posibles para mejorar la competitividad internacional, planteadas por Apleyard y Field (2003) a base de reducción de precios internos (aumento de la productividad), mejoramiento de las calidades o del servicio, desarrollo de nuevas tecnologías en diseño, producción, distribución o mercadeo; estímulo al ahorro nacional y a la inversión, ampliación y profundización de los mercados de capitales; democratización de la propiedad, incrementos en la eficiencia del Estado nacional en cuanto a estrategias, programas y proyectos que converjan en mejorar la infraestructura física del sector exportador colombiano, reducción del déficit fiscal, disminución de la deuda pública; entre otras posibles alternativas a la competitividad basada en la ventaja cambiaria, lo que debe entenderse como devaluación contra el vecino, o flotación sucia de las tasa de cambio nominal. Pareciera pues que las exclamaciones apocalípticas de ciertos defensores a ultranza de la depreciación de la moneda per se, como único as en nuestro instrumental competitivo para asumir el proceso de internacionalización e integración económica (Tugores 1997), en el sentido de que nuestra tasa de 3 Caballero A., C. El Tiempo. 10.01.2004 Angarita Calle / Anotaciones sobre el Mercado Cambiario 177 cambio nominal es demasiado baja, lo que buscan sea solo el satisfacer los intereses de una minoría, a menudo en contravía del mismo interés nacional. Ciertamente se han alzado con ecuanimidad, ponderación y sindéresis, voces diversas llamando a aprovechar la coyuntura del dólar barato; ¿no es eso lo que buscarían los deudores en esa moneda, como son tanto el gobierno nacional a través de sus agencias y dependencias, como también las empresas nacionales frente a sus ávidos acreedores internacionales? ¿No pareciera llamativo el importar materias primas, bienes de capital y tecnologías de punta a precios internacionales más convenientes para nuestra economía con un dólar debilitado transitoriamente? No es incluso conveniente y afortunado el momento para hacer prepago de deuda externa, privada y pública, obteniendo un buen diferencial cambiario, como se propone en Europa ante similar situación (Heine, Herr – 2001)? Por el lado de los bienes básicos o commodities, la discusión se ha planteado en forma maniquea y absurda: Para todo país pareciera conveniente el incremento en las exportaciones de sus materias primas; en el caso de Colombia: del petróleo, el carbón, el gas, el ferroníquel, el café, entre otros; mas, en contra de la sana lógica, de que mayores exportaciones de bienes (el ejemplo del cobre en Chile es paradigmático) generan mayores ingresos para un país y que es esto lo que se debe buscar: aumentar las ventas exportables y por ende los ingresos, en divisas por supuesto, se escandalizan algunos alertando sobre la avalancha, negativa para ellos, de dólares hacia la economía (Behrens 1981). Nos preguntaríamos, entonces: ¿no es eso precisamente lo que busca la economía, en particular el sector externo de la misma, exportar y exportar y más exportar? ¿No es precisamente objetivo de toda empresa el alcanzar las metas de facturación y de ingresos operacionales, con base en vender cada vez más? O debemos asustarnos por la “exorbitante” cantidad de dólares ingresados por concepto de exportaciones, inversión extranjera atraída por las altas tasas de interés y por el ambiente de confianza generado por la mayor seguridad, por las remesas de los emigrantes, y por los créditos desembolsados al gobierno y al sector privado por prestamistas extranjeros! Por ello hemos asistido a las exigencias por implementar incluso controles cambiarios, controles a la inversión a capitales de inversión en portafolio, y a las remesas tildándolas de táctica de lavado de dineros y activos por parte de los agentes ilegales. A una coyuntura de precios internacionales favorables a nuestros bienes básicos exportables, unida al flujo creciente de remesas en divisas provenientes 178 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 de los emigrantes colombianos, monto que supera los 4.840 millones de USD en 2008, y un mejor ambiente de inversión y de negocios internacionales con nuestro país, debe responderse con optimismo, aprovechando las tendencias cambiarias, buscando el interés público, que en principio no es otra cosa que la agregación del interés individual y particular de los asociados, según Chacholiades (1997). La incrementada afluencia de dólares a nuestra economía, tiene orígenes varios, y proviene de efectos internos tanto como externos. De acuerdo con Álvaro Montenegro (2004), “en las últimas semanas el dólar estadounidense se ha depreciado debido: 1) a un fenómeno mundial que también afecta a Colombia; 2) al narcotráfico que sigue rampante, generando exceso de dólares; 3) a las remesas en dólares que los colombianos envían a sus familiares desde el exterior; 4) a las condiciones de seguridad que han mejorado en el país, por lo cual los colombianos tienen menos afán de sacar la plata; 5) al descomunal déficit del gobierno estadounidense que se financia con emisión de dólares que inundan el mundo; 6) al descomunal déficit del gobierno colombiano que se financia con plata prestada pagando altos intereses que atraen dólares del exterior donde los intereses son más bajitos. A riesgo de aumentar la confusión, hay que mencionar otra explicación: que el dólar ya estaba muy alto y que era más fácil que cayera a que siguiera subiendo”. 4 Algunas premisas para las anotaciones. Colombia dispone, en términos cambiarios, de un sistema libre, flexible o flotante de tasas de cambio, desde el 25 de septiembre de 1999. La autoridad cambiaria (además de monetaria y crediticia) en nuestro país es la Junta Directiva del Banco de la República, de conformidad con la Constitución Nacional (Alesina; Carrasquilla y otros – 2000). 5 La Ley 31 de 1992 dice en su Capítulo V, Art. 16 “Funciones de la Junta Directiva como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia”, literal i): “Disponer la intervención del Banco de la República en el mercado cambiario como comprador o vendedor de divisas, o la emisión y colocación de títulos representativos de las mismas. Igualmente, determinar la política de manejo de la tasa de cambio, de común acuerdo con el Ministro de Hacienda y Crédito Público. En caso de desacuerdo, prevalecerá la responsabilidad constitucional del Estado de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda”. 4 5 Montenegro, A. El Tiempo. 03.2004 Constitución Política Nacional. 1991. Art. 372 Angarita Calle / Anotaciones sobre el Mercado Cambiario 179 El banco central y/o el gobierno nacional, solo intervienen indirectamente en este mercado en relación con la fijación de la tasa de cambio, por cuanto la Constitución establece (Artículo 373) que “El Estado, por intermedio del Banco de la República, velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda”, pero también en acatamiento a las reglas del juego cambiario en cuanto nuestro sistema es de flotación libre de las tasas. 6 Por tanto, la determinación de la tasa de cambio, y por definición la tasa de apreciación o depreciación de nuestra moneda vis-a-vis las monedas extranjeras, incluyendo las de uso internacional y aquellas ocho (8) que mediante resolución 008 de 2000 (modificada por R.E. 1/2003), Art. 72, se conocen como de reserva, USD, JAY, GBP, CAD, DKK, SEK, CHF y el Euro, está en manos de las leyes de oferta y demanda en el mercado regulado y libre cambiario de nuestro país, cuyo sistema SET-FX es administrado por la BVC. 7 El indicador que toma en cuenta tanto la devaluación como el efecto de la inflación se conoce como tasa real de cambio; en cierta forma puede ser vista como la tasa de cambio nominal descontando el efecto de la inflación. La tasa de cambio real se puede calcular de diferentes formas, teniendo en cuenta tanto la inflación del país doméstico y del extranjero (o de un grupo de estos), como la tasa de devaluación del numerario doméstico y el índice del período inmediatamente anterior. Así mismo podemos utilizar un cálculo simplificado con un solo país en representación del resto del mundo, que en nuestro caso pueden ser los Estados Unidos de América, por constituirse como el primer y principal socio comercial, correspondiendo a más del 40% del valor total. Este cálculo sigue de manera muy certera la posición, dirección y tendencia de la tasa de cambio del COP vis-a-vis el USD. El índice de la tasa de cambio real, por tanto, aumenta o disminuye como resultado del comportamiento anual de la depreciación del peso y de ambas inflaciones. La fórmula para el cálculo, en términos compuestos, es la siguiente: (1 + Devaluación COP) * (1 + Inflación EE.UU.) ITCR n = (1 + Inflación Colombia) * ITCR n-1 (1) donde el subíndice n indica el año para el cual se hace el cálculo y n-1 el año anterior. 6 7 Ibidem Resolución 008 de 2000. Junta Directiva del Banco de la República 180 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 (Otras fórmulas equivalentes son por ejemplo: TCRt = Pt/Po / P*t/P*o. TCRo; TC nominal * P*/P (= E * P*/P donde E = tasa de cambio nominal). (2) Se considera que el nivel de la tasa de cambio de mediados de los años setenta o luego a mediados de los ochentas puede estar cercano al equilibrio y a la vez servir como punto de referencia. El siguiente cuadro puede expresar, grosso modo, la situación cambiaria de los últimos años: Cuadro 1. ITCR INFLACIÓN COLOMBIA % AÑO INFLACION DEVALUACION TASA INDICE TASA EEUU ANUAL REPRESENTATIVA DE CAMBIO (*) COLOMBIA (TRM) REAL % % 31.dic. CO$/US$ 1994 22.59 2.60 3.35 81.35 831,27 1995 19.46 2.81 18.81 83.19 987,65 1996 21.63 2.94 1.79 71.66 1.005,33 1997 17.68 2.34 28.67 80.19 1.293,58 1998 16.70 1.55 19.21 83.19 1.542,11 1999 9.23 2.19 21.51 94.57 1.873,77 2000 8.75 3.37 18.97 106.94 2.229,18 2001 7.65 2.84 2.78 105.00 2.291,18 2002 6.99 1.58 25.04 124.65 2.864,79 2003 6.49 2.28 - 3.02 116.10 2.778,21 2004 5.50 2.68 - 13.98 97.20 2.389,75 2005 4.85 3.4 -4.42 91.62 2.284,22 2006 4.48 2.5 -1.99 88.10 2.238,79 2007 5.69 4.10 -10.01 78.09 2.014,76 7.67 0.10 11.36 80.84 2.243,79 2008 ( * ) US Department of labor – Bureau of labor statistics Angarita Calle / Anotaciones sobre el Mercado Cambiario 181 Para el profesor Gaviria Cadavid (2004) la tasa nominal de equilibrio para el 31 de diciembre de 2003 sería de 2.436,60 COP/USD, cuando la TRM de esa fecha era de 2.778,21; i.e., la TRM estaría en un 14,02% por encima de la tasa de equilibrio e indiferencia para los compradores de bienes homogéneos en ambos países si se sigue la teoría de un solo precio (Levi 1998) (Chacholiades 1997) (Tugores 1997) (Apleyard; Field 2003), y por tanto el COP estaría en ese mismo valor relativo subvaluado frente al dólar estadounidense. Otro indicador sumamente importante y muy tenido en cuenta a nivel internacional, para medir las paridades de las monedas, es el índice Big Mac, de la revista británica The Economist, que ha sugerido que en lugar de usar niveles de precios, se podrían visualizar los tipos de cambio de la PPC a partir de los precios de las hamburguesas Big Mac; es un indicador instantáneo con relación a si las divisas se encuentran cotizadas a un tipo de cambio de equilibrio o que consulte y exprese la capacidad de compra o adquisitiva de cada moneda relacionada, por tanto considerando los niveles de precios. De acuerdo con El Tiempo del 6 de junio de 2004, el índice Big Mac muestra que el peso colombiano está depreciado en cerca de un 19% en relación con la tasa nominal spot o TRM. Anota el articulista que “La tasa de cambio según la teoría de la paridad de poder de compra debería ser de 2.241 pesos, pero hoy está por encima, lo que significa que hay devaluación”. 8 El profesor Maurice D. Levi (1998) explica que “El mercado intercambiario de divisas es por mucho el mercado financiero más grande del mundo. Después de hacer las correcciones necesarias por los dobles conteos, (…) la rotación diaria promedio es casi de un billón dólares. El fenomenal tamaño de este mercado puede ponerse en perspectiva haciendo notar, por ejemplo, que la rotación del mercado de cambios extranjeros excede a la de todos los mercados del mundo en forma combinada. En efecto, se necesita más de un promedio de 2 meses de negociaciones en la Bolsa de Valores de Nueva York para igualar un día de negociaciones en el mercado de cambios extranjeros. Además, los volúmenes de cambios extranjeros casi se han duplicado cada 3 años desde la década de los años setenta”. 9 8 El Tiempo. “El peso sí está devaluado”. 06.06.2004 9 Central Bank Survey of Foreign Exchange Market Activity in April 1992, Bank for International Settlements, Basilea, Suiza, marzo de 1993, p. 14; Tomado de Levi, M.D., Manual de Finanzas Internacionales, McGraw Hill 1998, p. 39 182 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Cuadro 2. Rotación diaria mercado cambiario Rotación diaria * Miles de millones de USD Porcentaje de Participación Reino Unido 300 27 Estados Unidos 192 17 Japón 126 11 Singapur 76 7 Suiza 68 6 Hong Kong 61 5 Alemania 57 5 Francia 36 3 Australia 30 3 Otros 185 16 Total 1,131 100 País No obstante lo anterior, y tomando como fuente un informe del sistema CHIPS 10, en la tabla siguiente tenemos las transacciones y los montos en el mercado cambiario mundial, en varias fechas de ejercicio para los años comprendidos entre 1995 y mayo de 2004, donde podemos apreciar a manera de ejemplo la magnitud de la que habla el profesor Levi. Los valores de la quinta columna corresponden a los pagos interbancarios por transacciones cambiarias en un día, por ejemplo para el mes de febrero de 2005, por un valor promedio diario de 1.393.594.116.000 USD, realizados mediante un total de 273.205 operaciones diarias promedio. Ya para el año 2006 los valores ascendieron a los siguientes: diariamente se realizaron cerca de 310.300 pagos, por un monto cercano a 1,57 billones de dólares estadounidenses; al año se contabilizaron 77,9 millones de pagos, por un valor anual total de 394,6 billones de dólares, para un valor promedio de 5,1 millones de dólares por pago. Por otro lado, y con valores aún mayores (y lo mismo en lo que respecta al número de transacciones electrónicas realizadas en el mes de mayo), el sistema SWIFT nos da una idea de los montos absolutos de los negocios de 10 www.chips.org); ver además: www.finanzas.com; www.bloombergs.com; www.alfa-redi.com 251 252 251 252 252 252 251 251 251 104 39 Year 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005** 51 53 54 54 58 63 77 85 95 104 111 No. of Part. $54,350,170,532 $345,793,313,786 $326,560,621,246 $315,708,517,978 $311,706,562,855 $292,147,080,518 $297,933,674,255 $350,372,302,940 $362,186,525,130 $331,541,104,158 $310,021,249,560 Total Dollar Amount *** $1,393,594,116 $1,366,771,991 $1,301,038,331 $1,257,802,860 $1,241,858,816 $1,159,313,811 $1,182,276,485 $1,390,366,281 $1,442,974,203 $1,315,639,302 $1,235,144,421 Average Daily Dollar Amount *** *** All Dollar Amounts are Expressed in Thousands ** Year-To-Date as of Feb 28,, 2005 First Day On Line was April 6, 1970 No. Business Days 10,654,992 68,541,866 64,513,387 63,297,834 60,377,979 59,760,495 57,252,350 59,075,806 58,971,837 53,489,396 51,032,782 Total Trans. Cuadro 3 Transacciones chips 273,205 270,916 257,025 252,183 240,55 237,145 227,192 234,428 234,948 212,26 203,318 Average Daily Trans. 1.1% 5.4% 1.9% 4.7% 1.6% 4.3% -3.1% 0.2% 10.2% 4.8% 11.9% % change over prev. year $5,10 $ 5,04 $ 5,06 $ 4,99 $ 5,16 $ 4,89 $ 5,20 $ 5,93 $ 6,14 $ 6,20 $ 6,08 Average Dollar Amount per Payment Angarita Calle / Anotaciones sobre el Mercado Cambiario 183 184 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 intercambio de divisas, pero también de retiros, pagos y demás transacciones registradas por el sistema electrónico en red mundial interbancaria. 11 C H I P S - ANNUAL STATISTICS FROM 1970 TO 2009 YEAR 1970 * 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 *** TOTAL DOLLAR AMOUNT $547,615,444 $1,131,043,459 $4,766,919,981 $9,184,508,815 $10,704,349,972 $10,984,093,108 $13,138,412,336 $16,190,636,464 $20,357,618,638 $26,844,745,422 $37,121,139,871 $40,090,491,736 $52,971,279,272 $60,307,620,949 $69,134,986,179 $78,401,027,605 $106,583,481,092 $139,808,593,176 $165,388,378,741 $190,212,347,368 $222,107,644,171 $217,312,321,589 $238,255,498,155 $265,745,211,884 $295,443,759,600 $310,021,249,560 $331,541,104,158 $362,186,525,130 $350,372,302,940 $297,933,674,255 $292,147,080,518 $311,706,562,855 $315,708,517,978 *** AVG. DAILY TOTAL DOLLAR AMOUNT $3,042,308 $4,524,174 $19,067,680 $36,738,035 $42,817,400 $43,936,372 $52,553,649 $64,762,546 $81,430,475 $107,378,982 $147,892,988 $160,361,967 $211,040,953 $240,269,406 $276,539,945 $313,604,110 $424,635,383 $554,796,005 $658,917,844 $757,818,117 $884,891,013 $865,786,142 $941,721,337 $1,054,544,492 $1,177,066,771 $1,235,144,421 $1,315,639,302 $1,442,974,203 $1,390,366,281 $1,182,276,485 $1,159,313,811 $1,241,858,816 $1,257,802,860 TRANSACCIONS 531,778 801,725 2,029,312 2,710,927 3,474,194 6,035,347 7,123,203 8,247,530 9,587,874 10,939,641 13,244,426 15,865,423 18,642,034 20,187,976 22,822,230 24,850,426 28,527,878 31,900,251 33,962,623 36,520,215 37,324,466 37,564,127 39,073,091 42,162,247 45,598,359 51,032,782 53,489,396 58,971,837 59,075,806 57,252,350 59,760,495 60,377,979 63,297,834 11 www.swift.com; ver además: www.finanzas.com; www.bloombergs.com; www.alfa-redi.com Angarita Calle / Anotaciones sobre el Mercado Cambiario 185 *** TOTAL *** AVG. DAILY TOTAL DOLLAR AMOUNT DOLLAR AMOUNT TRANSACCIONS $326,560,621,246 $1,301,038,331 64,513,387 $345,793,313,786 $1,366,771,991 68,541,866 $349,870,667,178 $1,393,907,040 71,481,639 $394,567,305,375 $1,571,981,296 77,876,444 $485,624,129,268 $1,934,757,487 87,346,025 $508,758,657,298 $2,018,883,560 91,992,829 $214,716,645,630 $1,450,788,146 48,930,047 $7,490,242,082,202 $11,676,921,815 1,473,668,019 * First Day On Line was April 6, 1970 **Year to date as of June 31, 2009 YEAR 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009** TOTALS *** All Dollar Amounts are Expressed in Thousands Report Date July 2009 De los anteriores datos tabulados, graficamos la segunda columna con el objeto de mostrar el comportamiento de las transacciones electrónicas mundiales agregadas en un ejercicio financiero normal (diario en el mes de mayo de 2002), lo que realmente impresiona desde el punto de vista de los montos denominados en USD y crea ciertamente malestar entre las amplias masas de habitantes de los países pobres donde no se puede siquiera soñar con poseer al menos una ínfima parte de esas cantidades que transan los países ricos y las transnacionales (Stiglitz 2002 y 2003). 12 Gráfico 1. Tráfico Swift 12 Ibidem 186 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 En comparación, el mercado cambiario colombiano es sumamente pequeño, y limitado prácticamente a las transacciones de compra venta al contado; el monto transado en Forwards, call y put Options, y las distintas formas de Swaps, entre otros instrumentos cambiarios previstos como operaciones autorizadas para los intermediarios cambiarios de conformidad con el estatuto cambiario colombiano, es insignificante. El siguiente cuadro de los ejercicios cambiarios comprendidos entre el 2 y el 27 de agosto de 2004, nos muestra lo afirmado. 13 Cuadro 6. Tasa representativa del mercado y depreciación Fecha T.R.M. ($) Un Mes (%) Últimos Año 90 días Corrido (%) % Año Comp. % Ago.10 2.597 71 -2 98 -4 07 -6 50 -10 02 Ago.11 2.598 98 -2 93 -4 86 -6 45 -9 61 Ago.12 2.606 93 -2 32 -4 49 -6 17 -9 28 Ago.13 2.614 97 -2 06 -4 18 -5 88 -8 84 Ago.16 2.609 92 -1 24 -4 81 -6 06 -8 90 Ago.18 2.608 88 -1 28 -4 08 -6 09 -8 93 Ago.19 2.609 88 -0 70 -4 24 -6 06 -8 79 Ago.20 2.607 62 -3 81 -4 75 -6 14 -9 12 Ago.23 2.606 57 -0 51 -5 55 -6 18 -8 84 Ago.24 2.595 75 -0 92 -6 18 -6 57 -9 03 Ago.25 2.589 25 -1 17 -6 42 -6 80 -8 87 Ago.26 2.575 51 -2 01 -6 69 -7 30 -9 43 Ago.27 2.568 68 -2 57 -6 76 -7 54 -9 83 13 www.portafolio.com.co Angarita Calle / Anotaciones sobre el Mercado Cambiario 187 Para el segundo trimestre de 2006, el dólar se comportaba de la siguiente manera: Gráfico 2. SET-FX Por tanto, podemos inferir que las dificultades que han percibido muchos agentes económicos internacionales y nacionales frente a la volatilidad del tipo de cambio, pero en particular ante la tendencia de depreciación del dólar estadounidense, es consecuencia del desconocimiento del mercado cambiario, de su tamaño, de sus fuerzas, de su estructura, de su dinámica y funcionalidad, de sus tendencias, de sus agentes y hacedores, de sus intereses y centros de poder y decisión, y no en último lugar de importancia, entre otros factores que se escapan, de no saber aplicar instrumentos y mecanismos de cobertura cambiaria, o no estar dispuestos a asumir riesgo o a reestructurar el portafolio en monedas extranjeras, dependiendo exclusivamente del dólar estadounidense; mecanismos o instrumentos de sobra conocidos y empleados en otros mercados cambiarios extranjeros (Costa Ran; Font Vilalta 1995). A pesar de que se habían creado ya, desde inicios del mes de agosto, expectativas al alza de las tasas de interés de la FED, lo que desplazaría capitales extranjeros de nuestras economías emergentes hacia los Estados Unidos, 188 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 presionando la tasa de cambio al alza, y por ende a la depreciación de nuestra moneda nacional, revirtiéndose, la tendencia observada con tanta preocupación por parte del sector exportador de la economía colombiana, las cifras negativas en términos de cuenta corriente y déficit fiscal, así como de inflación y no muy esperanzadoras de crecimiento de la economía estadounidense hacen prever que la situación si no empeora, se mantendrá por mayor tiempo, y sin posibilidades de que el gobierno nacional y el Banco de la República tomen medidas en contravía del “libre mercado” por antonomasia eficiente. A manera de conclusión: un ejemplo de manejo cambiario. Los intermediarios cambiarios, en particular los grandes establecimientos de crédito, han aprovechado la situación de alta incertidumbre y volatilidad de la tasa de cambio y las expectativas encontradas respecto al USD, pero en particular la tendencia observada y las proyecciones internacionales de su depreciación frente a la mayoría de las monedas del mundo, para adquirir PUT OPTIONS ofertadas por el Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección General de Crédito Público. El negocio concertado con el Minhacienda, gracias a la convocatoria realizada a los hacedores de mercado cambiario por parte de la DGTN consistió en comprarle al gobierno la opción de venta de 130 millones de USD a tres plazos (por lo que es una operación FORWARD) de 30, 62 y 90 días. Las tasas pactadas fueron todas al alza (obviamente que en la forma de denotación americana, i.e., tantos COP por 1 USD), entre algo más del 6% la primera a 30 días, y la de 90 días algo más del 7% por sobre la tasa spot del día de la firma del contrato Forward, el 17 de febrero de 2004. Aquí se estaba inaugurando en la historia económica de Colombia la intervención o participación del Estado en la venta de divisas a plazo, como se conocen los Forwards, instrumento cambiario distinto a los Futures, con cuya identificación y trato de sinonimia se ha contribuido por parte tanto del gobierno, de los medios e incluso de muchos académicos, a generar confusión entre el público. Como la tasa de venta pactada a plazo fue de 2.745,80 COP por USD (cuando la spot de febrero 17 era de 2.724,36 pesos por USD), para los tres plazos acordados, pero la tasa de cambio spot del 17 de marzo se ubicó en 2.648,87 COP/USD, esto es, 96,93 pesos por debajo del precio acordado, los compradores de la opción de venta, al hacerla efectiva lograron en el primer tramo del negocio (venta de 75 millones de USD) la pingüe utilidad, a costa del fisco nacional -vale decir de los bolsillos de los contribuyentes- de 7.269.750.000 pesos. Angarita Calle / Anotaciones sobre el Mercado Cambiario 189 Lo que no se ha podido entender aun, es cómo una pérdida de 7.270 millones de COP, cuando la tendencia mundial marcaba expectativas a la baja de la divisa norteamericana, y todo el mundo estaba liquidando activos denominados en esa divisa y haciendo swaps-in de compra de contado de euros, libras o coronas suecas, y de venta a plazo de las mismas para recomprar dólares, el Minhacienda se haya obligado con los bancos privados a comprar a plazo a un precio por encima de la tasa spot del 17 de febrero y sabiendo que la tendencia era a la apreciación del peso. Pero para colmo de la ironía y ejemplo de mal manejo de nuestras finanzas públicas, el Director de Crédito Público declaró a El Tiempo que “la operación no fue mala, pues los dólares se van a conseguir a un precio inferior al que se tiene presupuestado en el plan financiero del Gobierno (por encima de los 2.900 pesos) y por lo tanto implican una ganancia”.14 Finalmente, es importante señalar que no se puede olvidar el tema cambiario, de la volatilidad de las tasas de cambio, la incertidumbre y el riego cambiario, la tasa nominal y la real de cambio, la devaluación (depreciación debemos decir), o la revaluación (apreciación debemos usar) de la moneda, puesto que afectan nuestra economía a nivel interno y externo, las tasas de interés, crecimiento, inflación, ahorro, inversión, demanda, ingresos públicos; alteran positiva o negativamente nuestra competitividad, el nivel de exportaciones e importaciones, la deuda externa y demás variables e indicadores económicos; más aun en medio de un modelo neoliberal que se expresa crudamente en el mercado cambiario, de acuerdo con Estrada (2004). Bibliografía Alesina, Alberto; Carrasquilla, Alberto; Steiner, Roberto (2000). “The central bank in Colombia”, Working papers series, Fedesarrollo. Apleyard, Dennis; Field, Alfred Jr. (2003). “Economía Internacional”, McGraw-Hill. Behrens, Fritz (1981). “Grundriss del Geschichte der Politischen Ökonomie”, AkademieVerlag-Berlin. Cárdenas S., Mauricio (1997). “La tasa de cambio en Colombia”, Cuadernos Fedesarrollo, No.1. Costa Ran, Luís. y Font Vilalta, Montserrat (1995). “Divisas y Riesgos de Cambio”, ESIC e ICEX. Chacholiades, Miltiades (1997). “Economía Internacional”, McGraw-Hill. 14 El Tiempo. Compras a Futuro, salieron caras. 17.03.2004 190 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Estrada A., Jairo (2004). “Construcción del modelo neoliberal en Colombia 1970 2004”, Ediciones Aurora. Heine, Michael; Herr, Hansjoerg (2001). “Zur Geldpolitik der europäischen Zentralbank”, en “Die Europäische Zentralbank: Macht ausser Kontrolle? 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Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Del modelo de sustitución de importaciones al modelo de apertura Bernabé Andrade Rodríguez** Fernán Fortich Pacheco*** Resumen:El presente trabajo se propone mostrar en términos muy generales, que Colombia luego de abandonar el Modelo de Sustitución de Importaciones entró en un proceso de desindustrialización, el cual se inició con el Modelo Combinado de Protección y Promoción de Exportaciones y se profundizó en lo que va corrido del Modelo de Apertura. Se supuso que esa tendencia, se reversaría con la apertura al dejar actuar sin cortapisas las libres fuerzas del mercado, de manera que la industria recuperaría el liderazgo como promotor del crecimiento y la diversificación de la estructura productiva, lo cual no ha sucedido. Este proceso de desindustrialización es parte de uno de mayor extensión que se desarrolla desde el Rio Grande hasta la Patagonia. Palabras Claves: Sustitución de importaciones, Protección, CEPAL, Promoción de exportaciones, Apertura, Desindustrialización, Liberalización y Comercio. Summary: The present work proposes to show in very general terms, that Colombia after retired the Model of Substitution of Imports entered a process of loss of industrialization, which began with the Model Combined of Protection and Promotion of Exports and was deepened in what is traversed of the Model of Opening. It was supposed that this trend, one would re-turn with the opening on having stopped to operate without conditions the free forces of the market, so that the industry would recover the leadership as promoter of the growth and the diversification of the productive structure, which has not happened. This process of deindustrialization is a part of one of major extension that develops from the Rio Grande up to the Patagonia. Key Words: Import substitution, protection, ECLAC, Export Promotion, Openness, Deindustrialization, Liberalization and Trade. Clasificación JEL: B20, L50, N16, N66 y N76 **Magister en Ciencias Económicas, profesor de cátedra de la Universidad Autónoma de Colombia. Correo electrónico: [email protected]. ***Candidato a Phd. de la Universidad Alcalá, de profesor de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP 192 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 El Modelo de Sustitución de Importaciones. El Modelo Proteccionista o de Sustitución de Importaciones (MSI), fue adoptado formalmente como política de Estado en Colombia hacia finales de la década de 1940, con el objetivo de profundizar el proceso de industrialización que venía en marcha. Este modelo rigió hasta mediados de la década del 70, cuando se reemplazó por el Modelo Combinado de Protección y Promoción de Exportaciones, el cual se prolongó hasta 1990, cuando se desmontó por completo y se intensificó la profundización del Modelo de Apertura. Antecedentes. Al finalizar la guerra de los mil días, el país se encontró con una enorme dependencia del inestable mercado externo para la provisión de de bienes y servicios, lo cual unido a la precariedad del aparato productivo interno, desembocó en la formación de permanentes cuellos de de botella que impedían ofertar de manera oportuna y sostenida los bienes y servicios que demandaba el crecimiento poblacional y el mismo aparato productivo. Esta problemática, llevó al sector más progresista de la elite gobernante relacionada con el comercio exterior, a plantearse la necesidad de industrializar del país, lo que le implicó un rompimiento con la corriente que había promovido el estancamiento y la dependencia, tal como se desprende de lo planteado por Safford, 1965 p.31, para quien “entre 1840 y 1870 las inversiones industriales no sólo se encontraban sin protección, sino que eran censuradas, por considerarse producto de la sinrazón, quijotescas y excéntricas”1. La visión industrialista no sólo se confrontó con la sin razón, sino que le toco asumir la transformación de un aparato productivo muy atrasado en términos del desarrollo científico y técnico respecto del que poseían los países capitalistas más desarrollados, en los que además se exhibía un alto nivel de vida y modernización. La industrialización inició en manos de sector privado y luego de la guerra de los Mil Días, recibió de manera formal o informal un importante apoyo del sector público, el cual se formalizó a finales de la década de 1940 con el Modelo de Sustitución de Importaciones (MSI). Durante este proceso se intensificó la inestabilidad de la economía mundial y la movilización social interna, cambiándole el ritmo inercial a la economía interna, la cual gracias a la estrategia industrialización pudo adaptarse a las nuevas circunstancia. Entre los aspectos de mayor importancia que afectaron la economía y que determinaron la adopción del MIS tenemos: 1 Echavarría, Juan José y Villamizar Mauricio. El Proceso Colombiano de Desindustrialización. Publicado en Borradores de Economía del Banco de la República, documento virtual pág. 3. Andrade R. y Fortich Pacheco / Del modelo de sustitución de importaciones al modelo de apertura 193 1. 1) Las permanentes crisis cambiarias que padeció la economía colombiana, la cual era incapaz de generar de manera sostenida las divisas2 que demandaba el crecimiento de las importaciones producto del incremento del consumo y la industrialización en marcha. Esta escases, llevó a los importadores, en muchos casos de origen extranjero“… a fabricar ellos mismos, a partir de bienes intermedios casi todos importados, los artículos importados que no estaban ya disponibles o que tenían licitación para importarlos.”3 2. Los choques externos, la economía colombiana se vio sometida a diferentes choques externo entre los que sobresalen: la confrontación de 1914, la crisis de 1929 y la nueva contienda internacional de 1945, los cuales restringieron severamente el comercio exterior y generaron una gran inestabilidad interna, la cual no fue capaz de enfrentar por si solo el sector privado y hubo la necesidad de recurrir al sector público, de manera que en esas condiciones como dice el profesor Aldo Ferrer “... la intervención del estado constituyó una respuesta defensiva frente al derrumbe del contexto mundial dentro del cual había tenido lugar el crecimiento liderado por las exportaciones de productos primarios”4. 3. La adopción del pensamiento de la Comisión Económica para América Latina CEPAL de las Naciones Unidas. Esta organización luego de analizar las profundas desigualdades en términos del desarrollo social que presentaba América Latina, invitó a sus gobiernos a romper la dependencia económica y resolver los problemas de pobreza mediante la adopción de un modelo de industrialización nacional autónomo. Aporte que contribuyó en buena medida a direccionar y “racionalizar un proceso que ya estaba plenamente en marcha…”5 La respuesta al llamado se concretó en el país, en la implementación formal del Modelo de Sustitución de Importaciones (MSI), según el cual, “El desarrollo del mercado interno y la industrialización eran los ejes básicos del modelo de acumulación, y la agricultura… se consideraba subsidiaria de los demás sectores de la economía, a los 2 Naciones Unidas. Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, 2003, pág. 117 3 Hirschman Albert. “Les effets de liaison dans le développent économique”, 1986 pág 4. Traducción de Raquel Velasco y revisión de José G. García. 4 Ferrer Aldo. América Latina y la Globalización. Revista de la CEPAL número extraordinario de octubre de 1998, Pág. 158. 5 Ocampo G. José Antonio. Hirschman, la industrialización y la teoría del Desarrollo. Revista Desarrollo y Sociedad, septiembre del 2008, pág.48. 194 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 que debía transferir sus excedentes de mano de obra, alimentos y materias primas, además de generar divisas; tal como lo concebía el modelo clásico de desarrollo de las economías industrializadas descrito por Johnston y Mellor [1962]6. Un modelo totalmente contrario al que contribuyó a la “…industrialización clásica, que se abrió paso a través de una reducción en los precios relativos de sus productos…”7. Para la implementación del MSI, se utilizaron los siguientes instrumentos de política económica: “altos aranceles, controles cuantitativos de las importaciones, tasa de cambio sobrevaluada y crédito de fomento a las empresas con tasas de interés subsidiadas.”8 4. La desintegración y el exiguo tamaño del mercado nacional, este fue un problema bastante serio que enfrentaron los nuevos proyectos de inversión que demandó el proceso de sustitución de importaciones. Estas dificultades, se superaron en buena medida por el lado de la oferta mediante una agresiva política fiscal que combinó: el desarrollo de obras de infraestructura, protección arancelaria y para arancelaria, subsidios y aportes de capital de riesgo y créditos baratos direccionados a ramas específicas de la producción, con lo cual se desarrollaron los grandes proyectos mineros, industriales y de adecuación de tierras que conoció el país durante la vigencia del MSI. Por el lado, con la vinculación de un fuerte contingente de trabajadores, en especial a las obras públicas y el gasto del gobierno en bienes nacionales impulsó el crecimiento de la demanda. 5. El atraso y caos de la institucionalidad pública y del sector financiero, este fue otro gran escollo a superar, ya que estos sectores no ofertaban adecuadamente los servicios que demandaban los hogares y los empresario producto del crecimiento de la economía, además eran muy débiles para soportar los choques de orden externo. Esta problemática se resolvió al colocar la institucionalidad pública al servicio de la industrialización y el sector financiero se reorganizó y transformó para que ofreciera crédito direccionado, oportuno y a bajo costo a los productores que se hallaban comprometidos en el proceso de sustitución de importaciones. 6 Machado, Absalón. La Academia y el Sector Rural 5. Editado por la Universidad Nacional de Colombia, pág.18. 7 Furtado Celso. Dialéctica del Desarrollo. Editado por el Fondo de Cultura Económica, pág. 12 8 Mora R, Leónidas. Elementos Estructurales de la Recesión Industrial en Colombia. En Lecturas sobre Economía Colombiana. Editado por Procultura, pág. 45. Andrade R. y Fortich Pacheco / Del modelo de sustitución de importaciones al modelo de apertura 195 Consolidación del Modelo de Sustitución de Importaciones. Al evaluar los resultados de la política de industrialización durante la vigencia del MSI y siguiendo la clasificación por subsectores se tiene que: 1. La Industria de Bienes de consumo no duradero o fase de sustitución temprana. Este proceso, se considera que se completó en 1945, siendo financiada esencialmente por el capital nacional. En cuanto a su participación se observa que 1953 tenía el 57.9% del valor agregado industrial y en 1974 el 37.7%, este desplazamiento obedeció al auge experimentado especialmente por la industria de bines de consumo intermedio. La implementación de esta primera fase se caracteriza por que demanda poco conocimiento y tecnologías complejas, pudiendo en cada momento ser atendida con las ya estandarizadas y existentes en el mercado9 internacional. En nuestro caso, su desarrollo fue más una respuesta pragmática a los hechos que el producto de una concepción global de crecimiento y desarrollo. 2. Bienes de consumo intermedio. Este subsector presentó un fuerte desarrolló entre 1950 – 1975, el cual estuvo centrado básicamente en la sustitución de: papel, productos químicos, de caucho, productos metálicos, derivados del petróleo. Al observar las tasas de participación dentro del valor agregado industrial, se tiene que 1953 participaba con el 37.1% y en 1974 se había incrementado al 49.1%, su financiación en lo fundamental corrió por cuenta del capital extranjero.10 3. Bienes de capital y de consumo duradero. Para el año de 1953 el desarrollo del subsector era muy incipiente, apenas representaba el 5% del valor agregado industrial, 21 años más tarde (1974) representaba el 13.2%. Este avance se logró gracias al montaje de la industria de ensamblaje automotriz, la cual fue financiada enteramente por el capital extranjero. Esta etapa debió culminar con la fabricación de productos metálicos, maquinaria eléctrica y no eléctrica y material de transporte11, a lo cual nunca se llegó, porque según el profesor 9 Acevedo, Albeiro y otros. Una aproximación al Desarrollo Industrial Colombia 1958 – 1980. En Lecturas sobre Economía Colombiana. Editado por Procultura, pág. 11. 10 Mora R, Leónidas. Elementos Estructurales de la Recesión Industrial en Colombia. En Lecturas sobre Economía Colombiana. Editado por Procultura, pág. 47. 11 Clasificaciones tomadas del texto Historia Económica de Colombia, pág. 298 y ss. Del cual José Antonio Ocampo es su compilador, editado por la editorial Planeta. 196 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Leónidas Mora, el proceso se detuvo cuando la fabricación de maquinaria y equipo no había “…logrado superar el 10% del producto industrial, reduciéndose al mínimo las ventajas de un subsector que por su propia naturaleza es propagador del progreso tecnológico y generador de un dinámico mercado inter-industrial”12. No obstante el débil desarrollo del sector de bienes de capital, durante la vigencia del MSI, la economía colombiana mostró resultados bastante halagüeños, “…entre 1950 y 1974 el Producto Interno Bruto de la industria manufacturera crecía, en promedio a una tasa real anual de 6,6% y el PIB total al 5,2%, mientras el sector agropecuario lo hacía apenas a 3,6%”13, el liderazgo de la industria fue notorio, al pasar de una participación en el PIB del 14.8% en el período 1945 – 1949 a tener el 22.5% entre 1970 – 1974; mientas la agricultura para los mismos períodos paso de tener el 40.5% al comienzo y 23.9% al final14, lo cual significó una recomposición sectorial y del empleo a favor de las actividades urbanas, así mismo una mejora de la remuneración de la fuerza de trabajo. Resultados en aquel momento resaltaban la eficacia y pertinencia del MSI. No obstante los resultados favorables del MSI, se conjugaron una serie de circunstancias que llevaron a los definidores de la política económica a justificar su desmonte. Entre estos argumentos tenemos: 1. La Protección del el Mercado Interno. Los empresarios colombianos durante la vigencia del MSI gozaron de enormes privilegios: se desempeñaron en un mercado interno altamente protegido de la competencia externa mediante normas administrativas, recibían abundantes subsidios estatales sin estándares de calidad y productividad que cumplir y fijaban los precios a su amaño. Estos privilegios trajeron resultados bastante insatisfactorios, debido a que sin mayor esfuerzo, lograron “… el establecimiento de grandes firmas localizadas en el territorio nacional, cuyos tamaños de planta no correspondían con los del mercado y que, por lo tanto, pasaban a 12 Mora R., Leónidas. Elementos Estructurales de la Recesión en Colombia. En lecturas sobre Economía Colombia, compilador Jesús A. Bejarano. Editado por Procultura 1985, pág.49. 13 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. “El Sector agropecuario y la apertura”. Revista Economía Colombiana No 242, pág. 66. Editada por la Contraloría General de la República, junio de 1993. 14 Ocampo Gaviria, José Antonio. Historia Económica de Colombia. Editorial Planeta año 2007, pág. 274. Andrade R. y Fortich Pacheco / Del modelo de sustitución de importaciones al modelo de apertura 197 operar con capacidades ociosas…”15, este sobredimensionamiento se utilizó como barrera de entrada, para impedir el ingreso de nuevos competidores, además les permitió convertirse en fijadores de precios y obtener así elevadas tasas de ganancia. De otra parte, los elevados costos que generaban por los bajos niveles de eficiencia y productividad con que operaban los trasladaron sin mayores inconvenientes a los consumidores por la vía de los precios. Una situación distinta a la que se dio en el sudeste asiático, en donde los gobiernos concertaron con los empresarios las metas a alcanzar y los apoyos que en compensación recibirían. Esta fue una de las justificaciones más fuertes que se tuvo en cuenta para el desmonte del modelo a mediados de la década del 70 y frente a lo cual se argumentó que era necesario volver a los empresarios más eficientes mediante una apertura a la competencia externa; una focalización de subsidios y la liberación de las tasas de interés 2. La Utilización Intensiva del Factor Escaso. Según el profesor Absalón Machado, el MSI utilizó intensivamente el capital y la tecnología que eran factores escasos e importados; mientras que la tierra, la mano de obra y los recursos naturales que eran factores abundantes se utilizaron en forma extensiva. Este error a su parecer se derivo “… de copiar un sistema productivo que usaba intensamente el factor escaso, desperdiciaba los factores abundantes y promovía una tecnología intensiva en capital con políticas de abaratamiento del capital (subsidio a las tasas de interés y facilidades para importar bienes de capital)16. Otro aspecto que se considera actuó en esa dirección, fue el pago de “salarios artificialmente altos”, lo cual justificó la sobre-mecanización de la industria17 y el reclamo de subsidios tributarios y cambiarios para la importación de equipos. 3. La concentración de la propiedad. Aún cuando la concentración de la propiedad empresarial en Colombia, ha estado presente desde el surgimiento y consolidación de las primeras empresas y ramas de la producción. Se considera que el MSI contribuyó de manera de15 Acevedo, Albeiro; Quirós, Guillermo y Restrepo, Ramiro. Una Aproximación sobre el Desarrollo Industrial Colombiano 1958 -1980. En lecturas sobre Economía Colombia, compilador Bejarano, Jesús A. Editado por Procultura 1985, pág.49. 16 Machado, Absalón. La Academia y el Sector Rural 5. Editado por la Universidad Nacional de Colombia, pág.18. 17 Furtado Celso. Dialéctica del Desarrollo. Editado por el Fondo de Cultura Económica, pág. 13 198 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 cisiva a su fortalecimiento, al trasladar ingresos del público a los empresarios vía subsidios, lo cual posibilitó la alianza del capital industrial y financiero, dando como resultado la formación de los denominados “grupos financieros”, los cuales “…incorporaron o crearon entidades financieras, tanto para facilitar el acceso a recursos financieros líquidos como, especialmente, para multiplicar el poder accionario…”18 estos “…tres o cuatro principales grupos operan en múltiples actividades, pero estas son generalmente de tecnología rudimentaria.”19. Lo cual les “… permite mantener técnicas de producción adaptadas a la demanda del mercado nacional, pero muy distante de los patrones de producción avanzados.”20 La concentración de la propiedad, también trajo como consecuencia la formación de grandes excedentes de mano de obra, debido a que no fue posible emplearla, por la perdida de dinamismo de la actividad productiva, lo cual a su vez imposibilitó la ampliación de la distribución del ingreso de la demanda agregada. 4. La distribución del ingreso. La concentración de la propiedad en Colombia desde antes de la implementación del MSI es el resultado de la desigual distribución del ingreso y de la violencia. De manera que, la distribución de la riqueza no obedeció al talento, a la fuerza, a la belleza o a la suerte, si no a la concentración del poder económico y político, al nivel educativo, al gasto público y a las condiciones iníciales del país21. Por consiguiente, la concentración del capital y del poder, la presencia de economías de escala y externalidades y las mismas diferencias generadas por el historial de la distribución del ingreso condujeron a que los agentes económicos se encuentren frente a posibilidades distintas de valorar el servicio de sus activos generadores de renta. Esta desigualdad vista desde la óptica de las elites, tiene como objetivo liberar recursos para que sean utilizados en consumo o preferencialmente inversión. En consecuencia, “La institucionalización de las desigualdades en la distribución del in18 Ocampo Gaviria, José Antonio. Historia económica de Colombia. Editorial Planeta año 2007, págs. 302 y 303. 19 Sarmiento Palacio, Eduardo. Alternativas a la Encrucijada Neoliberal. Editado por Ecoe Ediciones, pág. 115. 20 García Isaza, José Guillermo. Liberalización y Transformación en la Industria Colombiana. Editado por la Fundación Universidad Autónoma, año 2005. Pág.18. 21 Sarmiento Palacio, Eduardo. Alternativas a la Encrucijada Neoliberal. Editado por Ecoe Ediciones, pág. 204 Andrade R. y Fortich Pacheco / Del modelo de sustitución de importaciones al modelo de apertura 199 greso asegura una elevada oferta de recursos para la acumulación, cuyas limitaciones se encuentran más bien del lado de la capacidad o aptitud para efectuar nuevas inversiones que por el lado de la oferta de ahorros.”22 En el caso nuestro, los excedentes generados por esta vía parecen haberse orientados al consumo suntuario y a la especulación, que a la inversión productiva. Conveniente señalar, que los ingresos generados en economías de escala se reproducen mucho más rápido que los que se generan en otros ambientes donde no hay ese tipo de condición como es el caso de los asalariados. Ahora, si desde el lado de la demanda, se observa la desigual distribución del ingreso, se encuentra que en el segmento de altos ingresos, “... la demanda derivada de los mayores ingresos tenderá a desplazarse hacia demandas superfluas de importaciones que no pueden ser satisfechas directamente con la producción nacional, o a sustentar actividades y producciones suntuarias con bajas escalas de producción y problemas de eficiencia económica.”23 De otra parte, el racionamiento a que están sometidos los sectores de menores niveles de ingreso, no contribuye a dinamizar la demanda, especialmente la industrial ya que sus necesidades básicas tienden a resolverse con productos no industrializados y productos del contrabando. 5. Los incentivos fiscales. A mediados de la década del 70 el gobierno nacional consideró que no era conveniente seguir aportando capital de riesgo para la creación de nuevas empresas y por lo tanto, reorientó sus esfuerzos para transformar el Instituto de Fomento Industrial (1940) en un intermediario financiero24, disminuyó y focalizó los incentivos fiscales25 que otorgaba a los empresarios y direccionó sus compras al extranjero; estas decisiones terminaron afectando la liquidez, la estructura de costos y la estabilidad de las empresas. Una vez, se inició el proceso de desmonte de la industrialización, esta política entro en contradicción, debido a que los desequilibrios fiscales que se presentaron llevaron a recortar el monto de los subsidios otorgados26 a los empresarios. 22 Furtado Celso. Dialéctica del Desarrollo. Editado por el Fondo de Cultura Económica, pág. 66 23 García Isaza, José Guillermo. Liberalización y Transformación en la industria Colombiana, año 2005. Editado por la Fundación Universidad Autónoma de Colombia, pág. 15. 24 Ibíd. Pág. 303. 25 Garay S. Luís Jorge y otros. Colombia: Estructura Industrial e Internacionalización 1967 - 1996, Cáp. 12 la industria manufacturera. 26 Ocampo Gaviria, José Antonio. Historia económica de Colombia. Editorial Planeta año 2007, pág. 295 y ss. 200 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 6. La inserción en el mercado externo. La política de inserción en el mercado mundial durante la vigencia del MSI fue bastante contradictoria. En principio se desconoció la importancia que tenía el mercado externo como destino de la producción nacional y fuente de ingresos. Una vez se identificó semejante error, se aplicó una política de corrección consistente en la promoción de exportaciones, la cual se consignó en el Plan Vallejo y el decreto 444. Estrategia de la que dijo el profesor Leónidas Mora “... optó por el camino más expedito de basarse en los avances alcanzados por las industrias sustitutivas más domesticadas (textiles, confecciones, calzado, productos de cuero) para lanzarse a la conquista de los mercados internacionales contando con un régimen de subsidios tributarios, cambiarios y crediticios excepcionalmente favorable que puede denominarse como “proteccionismo exportador”.”27 7. La reforma del sector financiero. Los grupos financieros consolidados a comienzo de la década del 70, consideraron excesiva y dañina la intervención del gobierno en el sector al determinar las tasas de interés y la asignación de los recursos del crédito, lo cual según ellos iba en detrimento del desarrollo del sector. Según Ocampo, esta “… la reforma elevó la mayoría de las tasas de interés, redujo su dispersión, liberó aquellas que podían cobrar los bancos comerciales en sus operaciones ordinarias, redujo los encajes sobre depósitos, eliminó gran parte de las inversiones forzosas y limitó drásticamente el acceso de los bancos al emisor.”28 El Modelo Combinado de Protección y Promoción de exportaciones: 1976 - 1990. Este modelo existió aproximadamente entre 1976 y 1990 y se caracterizó porque la política de industrialización y modernización se dejó a merced de la inercia del mercado interno, los choques externos (comerciales y financieros) y las estrategias planetarias29 de las empresas transnacionales ubicadas en el país. Esta estrategia inauguró una política económica altamente de coyuntura y contradictoria, la cual terminó reviviendo el excluyente modelo empresarial primario exportador y la acumulación de capital mediante prácticas extraeconómicas por la vía de la formación de privilegios rentísticos y patrimoniales 27 Mora R., Leónidas. Elementos Estructurales de la Recesión en Colombia. En lecturas sobre Economía Colombia, compilador Jesús A. Bejarano. Editado por Procultura 1985, pág. 50. 28 Ocampo Gaviria, José Antonio. Historia Económica de Colombia. Editorial Planeta año 2007, pág. 297. 29 Naciones Unidas. Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, 2003, pág. 129 Andrade R. y Fortich Pacheco / Del modelo de sustitución de importaciones al modelo de apertura 201 gracias al apoyo estatal. Esta política contradictoria se hizo evidente, tanto en su definición como en el uso de los instrumentos, así por ejemplo combinó promoción de exportaciones y protección del mercado con revaluación, disminuyó los subsidios estatales a los empresarios y en compensación les desmontó la tributación directa, se abandonó de la inversión productiva con fundamento en la reinversión de utilidades por la financiación de la acumulación con crédito y se desarrolló un gasto público expansivo o contractivo al igual que el manejo monetario en función de los choques externos. Los malos resultados derivados del cambio de estrategia no se hicieron esperar: en el período el PIB creció al 3.97%, el sector agropecuario al 3.02% y el industrial al 3.11%30. En cuanto a las participaciones con respecto al PIB, en el quinquenio 1975 -1979, la industria obtuvo el 22.9% y la agricultura 22.5%31 y para el período 1980 – 1990, la industria tenía el 17.89% y la agricultura 15.62%32, lo cual evidencia a grandes rasgos un cambio estructural involutivo, el cual se concreta en el estancamiento sector del manufacturero y la pérdida de su liderazgo como motor del crecimiento y modernización, en el rezago del sector agropecuario, en el repunte de la minería y el sobredimensionamiento de los servicios sobre el sector real. Los deficientes resultados y el ambiente de crisis latente, llevó al final de la década del 80 al DNP a reconocer la existencia de un problema de fondo, al decir que, “…que el letargo industrial no obedecía a causas pasajeras, sino que reflejaba problemas estructurales, que atentaban contra la capacidad de desarrollo de la economía colombiana”33 con lo cual se justificó la inviabilidad del Modelo de Combinado de Protección y Promoción de Exportaciones y por consiguiente la necesidad de cambiarlo. Entre los factores que contribuyeron a la caída de este modelo tenemos: 1. 1. Las deficiencias en la concepción del modelo. El principal error consistió, en considerar que el crecimiento económico y la profundización de la industrialización podían ser llevados más allá de lo logrado por el MSI, simplemente por la dinámica de las libres fuerzas del mercado, estimuladas por los choques del capital externo, por las decisiones adoptadas las multinacionales presentes en el país y por los agentes del capital privado nacional, especialmente los gre30 Cálculos propios efectuados con las series entregadas por el DANE. 31 Ocampo Gaviria, José Antonio. Historia Económica de Colombia. Editorial Planeta año 2007, pág. 274. 32 Ver más adelante resultados de la tabla No 2. 33 Departamento Nacional de Planeación. La Revolución Pacífica: Plan de Desarrollo económico y Social 1990 – 1994.Bogotá octubre de 1991, pág. 65. 202 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 mios. 2. La no corrección de los factores que contribuyeron al estancamiento del MSI, como fueron la concentración del ingreso y la propiedad en muy pocas manos, el fraccionamiento y estancamiento de la demanda agregada, la ineficiencia de los empresarios, el desempleo y la ineficiente asignación del gasto público. 3. La presión del Capital Internacional. En la medida en que la industrialización era menos dinámica, el capital privado internacional34, los países industrializados y los organismos multilaterales35 presionaron a la elite gobernante para que desregulara en el ámbito nacional todo tipo de mercados y permitiera la libre circulación de capitales y mercancía, menos la fuerza de trabajo. Al respecto, dice el profesor Machado que, “… no se puede dejar de lado la influencia que ejercen los organismos internacionales sobre los diseñadores de políticas a través de los condicionamientos y criterios que imponen las entidades que otorgan créditos para desarrollar los programas gubernamentales.”36 Una prueba de ello es que, “… a mediados de los años sesenta como presupuesto para acceder a la asistencia financiera de los organismos internacionales de crédito, se adoptó una liberalización de importaciones…”37. De manera que la apertura en buena medida es el resultado de esas presiones y más concretamente de “…la agenda de reformas impulsada por los organismos financieros multilaterales bajo el denominado “Consenso de Washington””.38 4. El cambio del patrón de acumulación. “El desarrollo acelerado del sector financiero y el robustecimiento del pensamiento neoclásico en la década del setenta condujeron aun énfasis creciente en el papel del sistema financiero como el mediador del proceso ahorro – 34 Avella G., Mauricio y Caballero A., Carlos. La Economía Política de la Reforma Financiera. En lecturas sobre Economía Colombia, compilador Jesús A. Bejarano. Editado por Procultura 1985, pág.130. 35 Machado, Absalón. La Academia y el Sector Rural 5. Editado por la Universidad Nacional de Colombia, pág.43. 36 Machado, Absalón. La Academia y el Sector Rural 5. Editado por la Universidad Nacional de Colombia, pág.14. 37 Departamento Nacional de Planeación. La Revolución Pacífica: Plan de desarrollo económico y Social 1990 – 1994. Bogotá octubre de 1991, pág. 606. 38 Ocampo Gaviria, José Antonio. Historia económica de Colombia. Editorial Planeta año 2007, pág. 342. Andrade R. y Fortich Pacheco / Del modelo de sustitución de importaciones al modelo de apertura 203 inversión.”39 Esto condujo a sustituir los derechos de propiedad por endeudamiento y por consiguiente a desestimular la reinversión de utilidades como fuente principal de acumulación de capital40 y al mismo tiempo a canalizar de manera creciente el crédito hacia el consumo y la especulación financiera, dejando de lado la inversión productiva. El endeudamiento contraído a altos costos, lleva en determinados momentos a que en las empresas sea mayor el pago de intereses que de dividendos, tal como parece sucedió en la crisis del año de 1982. De la que quedó en claro que “los esfuerzos del pasado, tendientes a elevar el ahorro por procedimientos de mercado, como la elevación de las tasas de interés o el desmonte de la tributación directa, no obtuvieron los efectos buscados.”41 Esta es una estrategia contraria a lo planteado por Naciones Unidas, en el sentido de que “En el largo plazo, una alta tasa de retención de beneficios por las empresas va casi siempre unida a un alto nivel de inversión y dinamismo empresariales. A su vez, este dinamismo constituye la justificación social y económica de que una parte importante de la renta nacional se quede en forma de beneficios en manos de una pequeña minoría de la población.”42 5. Los choques de orden externo. El principal choque de orden externo que experimentó la economía colombiana a comienzos en la década de los 80, provino de la desaceleración de la economía internacional, de sus elevadas de tasas de interés y del cierre del crédito a las economías del tercer mundo. Esta problemática disminuyó nuestras exportaciones, promovió la fuga de capitales y la imposibilidad de obtener recursos del crédito externos. El otro choque provino de la depresión de los precios internacionales de los productos básicos y en especial de la ruptura del pacto cafetero ocurrida en 1989. 6. La inserción en el mercado externo. El manejo contradictorio dado al sector externo durante el período en conjunto con las escasas acciones orientadas a potencializar el aparato productivo para exportar, no permitieron mejorar nuestra participación en la exportación de 39 Lora Eduardo y otros. Comportamiento del Ahorro y la Inversión: evolución histórica y determinantes. En Lecturas de Macroeconomía Colombiana. Editado por tercer mundo editores, pág. 13. 40 Ibíd. Pág. 302. 41 Sarmiento Palacio, Eduardo. Alternativas a la Encrucijada Neoliberal. Editado por Ecoe, pág. 27 42 Naciones Unidas. Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, 2003, pág. 81 204 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 valor agregado al mercado mundial. Esta deficiencia se convirtió en uno de los argumentos centrales para justificar el advenimiento de la apertura, la cual resolvería de tajo esta problemática al volverse los empresarios nacionales más eficientes, nuestra participación en dicho mercado parece haberse sostenido por la disminución de los salarios en especial de los trabajadores menos calificados43. La profundización de la crisis a finales de la década del 80, hizo evidente la insostenibilidad del Modelo Combinado de Protección y Promoción de Exportaciones y la inocuidad las medidas de política económica implementadas para sacarlo avante. Entre los distintos diagnósticos ofrecidos del porqué se estancó el crecimiento económico y la diversificación industrial, se destaca el efectuado por Gabriel Rosas Vega, Ministro de Agricultura a finales de la década de 1980, para quien esa crisis se derivó de: 1) El papel residual que se le asignó a la agricultura en el Modelo Sustitutivo de Importaciones. 2) De las barreras proteccionistas impuestas al comercio para promover la industrialización, las cuales revaluaron la moneda y afectaron las exportaciones agropecuarias. 3) La disparidad del desarrollo regional; 4) La deficiente infraestructura productiva; 5) Los mercados imperfectos. 6.) La pésima distribución del ingreso y 7) La deficiente estructura institucional, conformada por entidades disgregadas y carentes de objetivos, que no planeaban y manejaban deficientemente los recursos incluida la información. Estos factores condujeron, a un “… lento avance de la productividad global de la economía; el paulatino y creciente cierre de la economía al comercio internacional; el debilitamiento de la inversión en activos físicos y humanos con las mayores externalidades; y las restricciones a la competencia provenientes de la débil movilidad de recursos – de trabajo y capital – y bienes”44. Para salir de la crisis conceptuó, que la economía debía volverse más eficiente, aumentar la productividad y manejarse con criterio más empresarial45, sin abandonar el proceso de industrialización sustitutiva, como se concluye de la siguiente afirmación, “Los textos especializados, la evolución de las economías desarrolladas en la generalidad de los casos, y aún la experiencia vivida, permiten considerar que el proceso de desarrollo está íntimamente relacionado con la industrialización”46 43 Sarmiento Palacio, Eduardo. Alternativas a la Encrucijada Neoliberal. ECOE ediciones, págs. 56 y 68. 44 Departamento Nacional de Planeación. La Revolución Pacífica: Plan de Desarrollo económico y Social 1990 – 1994.Bogotá octubre de 1991, pág. 51. 45 Ministerio de Agricultura. Por el Pleno Desarrollo de nuestra Agricultura. Memorias 1988 – 1989. 46 Ministerio de Agricultura. Por el Pleno Desarrollo de nuestra Agricultura. Memorias 1989 – 1990 Andrade R. y Fortich Pacheco / Del modelo de sustitución de importaciones al modelo de apertura 205 Este modelo se convirtió en un freno para la inversión productiva, el crecimiento del mercado y la transformación tecnológica ya que la inercia lo llevó a ser un tomador de tecnología y a pervivir mediante la pauperización del ingreso laboral, la explotación de recursos minerales o recursos naturales o cualquier combinación que resultase de ellos. De manera que la involución, nos condujo a ampliar la brecha tecnológica de manera que al final del período “La producción industrial se encontraba en un estadio de desarrollo muy distante técnica y cronológicamente de la frontera industrial y tecnológica existente a nivel internacional…”47 La Apertura. El estancamiento del crecimiento y la diversificación industrial, se agravó a lo largo de la década del 80, de manera que el Departamento Nacional de Planeación DNP en el Plan de Desarrollo Económico y Social 1990 - 1994 denominado la Revolución Pacífica señaló que, “El país se había vuelto cada vez más cerrado al comercio internacional,…la economía colombiana adolecía de una estructura de producción concentrada, era obsoleta en términos tecnológicos y se protegía detrás de prebendas administrativas”48. Las empresas dedicaban “…una proporción considerable de esfuerzos y recursos al cumplimiento de normas superfluas o a la evasión de regulaciones obsoletas”. Además, se habían creado prebendas que conducían a la formación de privilegios particulares que elevaban los costos de transacción y su defensa implicaba la creación de obstáculos que impedían la libre competencia en el mercado de factores y bienes finales, lo cual era perjudicial para toda la economía. De esta manera, se justificó el desmonte del Modelo Combinado de Protección y Promoción de Exportaciones, frente al cual se presentó el Modelo de Apertura, inspirado en los cenáculos del capital multinacional49 como la tabla de salvación para la economía nacional y con esa aureola se adoptó. De manera que a finales de 1990 se acogió con toda intensidad el Modelo de Apertura o de crecimiento hacia fuera y se abandonó lo que quedaba del modelo combinado de protección y promoción exportaciones. El DNP justificó el cambio, argumentando que era necesario para estimular el buen funcionamiento de los mercados ya que la competencia “…conduce a una mayor eficiencia y mejor asignación de los recursos de acuerdo con señales claras 47 García Isaza, José Guillermo. Liberalización y Transformación en la industria Colombiana, año 2005. Editado por la Fundación Universidad Autónoma de Colombia, pág. 32. 48 Departamento Nacional de Planeación. La Revolución Pacífica: Plan de Desarrollo económico y Social 1990 – 1994.Bogotá octubre de 1991, pág. 66 49 Dezaly, Yves y Gart, Bryant G. La internacionalización de las luchas por el poder. Ver capitulo V. Editado por la Universidad Nacional de Colombia, año 2002. 206 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 de precios50. Según el profesor Eduardo Sarmiento, ese supuesto se sustenta en que “…se considera que el mercado es un medio de asignación de los recursos donde los participantes están en condiciones similares, y no una confrontación en la cual los más aptos predominan y los más débiles desaparecen.”51 Para llevar a cabo la apertura, las acciones iníciales se concentraron en las “tres áreas de mayor impacto potencial”, “los mercados de bienes, el mercado laboral y el mercado financiero y de capitales”52, acompañadas de una política anti – inflacionaria y una estructura tributaria que permitiera la formación del ahorro privado con mayor facilidad, lo cual fuera un atractiva para las inversiones de capital. Este planteamiento se fundamenta “… en la suposición que el funcionamiento autónomo del mercado es la única base posible de la eficiencia y la productividad, y que a su vez, conduce de manera natural al crecimiento… que éste, por si solo, conduce a una reasignación de recursos capaz de asegurar su ocupación (pleno empleo de recursos), de mejorar su utilización (elevar la productividad de factores) y optimizar el crecimiento de largo plazo (aumentar el ingreso per cápita).”53 El Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, en aproximadamente año y medio (1990-1991), implementó un conjunto de medidas provenientes de los organismos internacionales54, con las cuales se "... eliminaron prácticamente todas las restricciones cuantitativas, como la licencia previa, y se redujo el arancel en dos terceras partes, a su vez se pusieron en marcha nuevos acuerdos de integración comercial que contribuían a reducir la protección efectiva de la economía doméstica; se inició un proceso de privatización de servicios y empresas estatales; se permitió un acceso directo e igualitario - garantizado constitucionalmente - para la inversión extranjera; se flexibilizó la actividad financiera y se inició un programa de reforma al mercado de trabajo"55. Esta avalancha de decisiones y acciones en tan corto tiempo, llevó a algunos autores a considerar que la apertura adoptó la forma de "...una 50 Departamento Nacional de Planeación. La Revolución Pacífica: Plan de Desarrollo económico y Social 1990 – 1994. Bogotá octubre de 1991, pág. 63. 51 Sarmiento Palacio, Eduardo. Alternativas a la Encrucijada Neoliberal. ECOE ediciones, pág. 21. 52 Ibíd. Pág. 65. 53 García Isaza, José Guillermo. Liberalización y Transformación en la Industria Colombia. Editado por la Fundación Universidad Autónoma, año 2005, pág.79. 54 Machado, Absalón y otros. La Academia y el Sector Rural, editado por la Universidad Nacional de Colombia, octubre del 2005, pág. 25. 55 Garay S. Luís Jorge y otros. Colombia: Estructura Industrial e Internacionalización 1967 - 1996, cap. 12 Andrade R. y Fortich Pacheco / Del modelo de sustitución de importaciones al modelo de apertura 207 liberación comercial asimétrica, parcial e incompleta..."56. Una aplicación contraria a la efectuada en Asia oriental, la cual “…se caracterizó por una estrategia ininterrumpida y voluntariosa de apertura gradual.”57 Los Beneficios. Para el Departamento Nacional de Planeación DNP, los beneficios derivados de la aplicación de la Apertura se sintetizaron en que “… los consumidores, podían acceder a una gama más amplia de bienes y servicios, sin obstáculos distintos al precio” y los productores quedaban enfrentados “a la posibilidad de aprovechar mercados más amplios para sus productos y al reto de defender su propia posición en el mercado interno” además, la simplificación de las reglas de juego los beneficiaría por cuanto disminuirían los costos de producción, contribuyendo de esta manera “directamente a la capacidad de competir de los productos nacionales en un grado importante”. Para cumplir con los objetivos antes expuestos, el DNP consideró que se requería “una concentración de los recursos y energías de la nación en aquellas actividades en donde puede sobresalir en el ámbito internacional”58 sin decir, cuáles eran. Se acentúa el estancamiento de la industrialización. Con fundamento en la involución que presentó el sector industrial durante la vigencia del modelo combinado de protección y promoción de exportaciones y dado el reconocimiento que de esa crisis hizo el DNP en 1990, era de esperarse que el rescate del sector fuera el propósito central de la apertura. Al respecto, el profesor José G. García, señaló que ese propósito si se tuvo en cuenta por los impulsores de la apertura cuando afirma que, “En el caso concreto de la industria, la apertura bien puede interpretarse como la búsqueda de una solución para imprimirle de nuevo un papel dinamizador a este sector, mediante una mayor exigencia en términos de competencia interna y externa, de mejora productiva y de competitividad.” Y agrega que el logro de ese resultado “…dependía de tres aspectos: primero, que en respuesta a la competencia creciente se surtieran los procesos de reasignación y transformación productiva, segundo, que como resultado de lo anterior se consolidaran las ramas y capitales más competitivos, y tercero, que se fortaleciera y avanzara la inserción y el crecimiento de dichas ramas en los mercados externos, a medida que se mejorara la competitividad.”59 Sin embargo, al evaluarse el desempeño de la industria en lo corrido de la apertura, se 56 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. Agro Visión Colombia 2025 pág. 40 57 Naciones Unidas. Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, 2003, pág.134 58 Departamento Nacional de Planeación. La Revolución Pacífica: Plan de Desarrollo económico y Social 1990 – 1994.Bogotá octubre de 1991, págs. 64, 65 y 66 59 García Isaza, José Guillermo. Liberalización y Transformación en la industria Colombiana, año 2005. Editado por la Fundación Universidad Autónoma de Colombia, pág. 80. 208 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 encuentra que los resultados obtenidos van en contravía de ese planteamiento, como se observa al analizar el valor agregado industrial por subsectores, para lo cual nos apoyamos en los resultados obtenidos por los profesores Ocampo y García60 Bienes de consumo no durable. Siguiendo las cifras del profesor García contenidas en su trabajo Liberalización y Transformación en la Industria Colombiana, se encuentra que en el quinquenio 1974 - 1979 los bienes de consumo no durable participaban con el 28.4% del valor agregado industrial y entre 1985 -1989 representaban el 33.4%, lo cual implica una ganancia de 5 puntos de participación o sea que al finalizar la década de los ochenta se produjo un fortalecimiento del subsector. El profesor Ocampo, muestra que las ramas de industria que contribuyeron a ese fortalecimiento fueron las de alimentos y no aportaron las bebidas y el tabaco debido a que entró en franca decadencia. Para el período 1991 – 2004 los bienes de consumo no duradero siguieron teniendo la mayor participación dentro del valor agregado industrial, al cerrar el año 2000 con una participación del 31.2%, tendencia que parece mantenerse hasta el 2004 debido al dinamismo del subsector de los alimentos. Al respecto el profesor Ocampo afirma que las “… ramas de sustitución temprana volvieron a aumentar su participación en el valor agregado industrial, gracias al dinamismo del sector de alimentos y, en menor medida, de madera y muebles, en tanto que la industria del tabaco entró en franca decadencia.”61 La respuesta favorable del subsector de bienes de consumo no durable en la apertura, parece estar explicado en buena medida por el traslado de una fracción importante de la propiedad nacional al capital extranjero, el cual hizo un uso más intensivo de la capacidad instalada, el capital fijo, la fuerza de trabajo y los recursos naturales, cambios que igualmente han sido realizados por las grandes empresas nacionales y extranjeras con mayor capacidad financiera y como parte de una estrategia de competencia dirigida a consolidar estructuras oligopólicas62 centradas en la demanda interna. Este fortalecimiento parece ir en contravía de lo señalado por la hipótesis Prebisch - Singer, en el sentido de que “…las características de los productos intercambiados (productos básicos frente a manufacturas); destaca que la elasticidad-ingreso de la demanda de 60 Véase al respecto el cuadro 7.6 de la pág.300 y 8.3 de la pág. 367, de la Historia Económica de José A. Ocampo que venimos citando frente a la tabla del profesor García que se ha reproducido. Se toman los datos del profesor García por cubrir un mayor período de tiempo. 61 Ocampo Gaviria, José Antonio. Historia Económica de Colombia. Editada por Planeta año 2007, pág. 366. 62 Bonilla Ricardo, citado por José G. García. Liberalización y Transformación en la industria Colombiana, año 2005. Editado por la Fundación Universidad Autónoma de Colombia, pág. 83. Andrade R. y Fortich Pacheco / Del modelo de sustitución de importaciones al modelo de apertura 209 productos básicos es inferior a la de los productos manufacturados, y que existe una tendencia al exceso de oferta de los productos básicos debido a la existencia de una gran reserva de mano de obra desempleada o subempleada en los países en desarrollo.”63 Es decir, que se fortalece la tendencia a producir intensamente aquellos bienes que tienen los mercados saturados. Bienes de consumo durable. Como se puede observar en la tabla No 1, en el quinquenio 1974 – 1979 los bienes de consumo durable tenían una participación del 15.2% del valor agregado industrial y cerraron la década del 80 con el 16.2%, ganando un punto de participación. Las ramas que aportaron fueron: las prendas de vestir, papel e imprenta y sustancia químicas; no contribuyeron los productos de la madera, cueros debido a que apenas se sostuvieron y el calzado y los textiles que decrecieron fuertemente. Para el período 1991 – 2004 la participación del subsector en el valor agregado sectorial se fortaleció de manera que cierra el año 2000 con una participación del 21.1%, o sea que ganaron 4.9 puntos. Las ramas que sostuvieron esa participación son las mismas del período precedente. Tabla No 1 Estructura del valor agregado manufacturero BIENES de: Consumo no durable 1974-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1994 1995-2000 28,4% 32,2% 33,4% 30,0% 31,2% Consumo durable 15,2% 16,2% 16,2% 19,4% 21,1% Intermedios 40,6% 37,2% 36,2% 36,7% 36,7% Capital 9,3% 8,9% 8,6% 8,3% 7,2% Transporte TOTAL 6,6% 5,4% 5,6% 5,5% 3,9% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fuente: cálculos con base en datos del DANE, Encuesta Anual Manufacturera. Elaboró Jose Guillermo García (se mantienen las aproximaciones del original) El fortalecimiento del subsector parece ser explicado por el incremento del ingreso en los segmentos más pudientes de la demanda, de manera que “... el incremento en el ingreso no se canaliza hacia alimentos básicos, sino a produc63 Naciones, Unidas. Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, 2002, pág. 144 210 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 tos con mayor nivel de elaboración o hacia otras formas de consumo de bienes durable…” o lo que es lo mismo, “…el mayor dinamismo en dichas industrias puede explicarse en buena medida por una recomposición de la demanda interna hacia sectores de mayor nivel de ingreso, lo cual puede ser consistente con el deterioro de la equidad en el país…”64. Bienes de consumo intermedio. Como se puede ver en la tabla No 1, la participación de este tipo de bienes dentro del valor agregado industrial en el quinquenio 1974 – 1979 fue de 40.6% y finalizan la década del 80 con una participación del 36.2%, es decir, que el subsector se deterioró al perder 4.4 puntos de participación. No obstante el decrecimiento, hubo ramas que aumentaron su valor agregado: el hierro y el acero, los minerales no metálicos, los derivados del petróleo y el carbón; decrecieron y no aportaron los textiles, el vidrio y sus productos, los metales no ferrosos, los productos del caucho. En la década del noventa la participación se estancó, obteniendo el 36.7% del valor agregado sectorial, las industrias que soportaron su participación son las mismas que lo hicieron durante 1980 – 1990. Es importante señalar el caso de los textiles ya que al finalizar la década del 70, tenía el 14.5% del valor agregado sectorial y al finalizar el período 2001 – 2004, solo tenía el 4.7% de esa participación. El decrecimiento del subsector parece atribuirse fundamentalmente a su incapacidad para competir con la producción extranjera en términos de calidad y precios y por la orientación del gasto a bienes suntuarios de origen interno y externo lo cual no le ha permitido ni siquiera defender con solvencia el nicho del mercado interno. Bienes de capital y equipo de transporte. La participación conjunta de estos dos subsectores nos muestra que en el quinquenio 1974 – 1979 obtuvieron el 15.9% del valor agregado industrial y para el quinquenio 1985 – 1989 el 14.2%, es decir, que perdieron en ese lapso 1.7 puntos de participación deteriorándose en su conjunto todas las ramas que los componen. En la década del noventa, se observa que en ambos quinquenios disminuyó la participación, así entre 1990 – 1994 se obtuvo el 13.8% del valor agregado sectorial y entre 1995 – 2004 descendió al 11.1%. Como se puede observar, el subsector perdió participación a lo largo del modelo combinado de protección y promoción de exportaciones y en lo que va corrido de la apertura. Entre las ramas que retrocedieron tenemos: la metalmecánica y la automotriz, la cual gracias a una política sectorial activa se 64 García Isaza, José Guillermo. Liberalización y Transformación en la industria Colombiana, año 2005. Editado por la Fundación Universidad Autónoma de Colombia, págs.105 y 106. Andrade R. y Fortich Pacheco / Del modelo de sustitución de importaciones al modelo de apertura 211 evitó su desmantelamiento65, estas ramas se caracterizan por ser generadoras de alto valor agregado, dinamizadoras de la demanda interna y externa y empleo66, de manera que “En los sectores de alta intensidad de capital o en la fabricación de maquinaria pesada tradicional suele registrarse un alto valor añadido por trabajador, mientras que este valor tiende ser más bajo en los sectores de alta intensidad de tecnología”67. Como se observa, los resultados muestran por el contrario, el fortalecimiento de los sectores poco generadores de valor agregado y un abandono de los de los que si aportan. La desindustrialización colombina no se puede considerar un caso aislado, sino que es parte de un patrón común que se extiende del rio Grande hacia abajo y que se caracteriza porque “…en América Latina "las actividades que han logrado "progresar" durante los últimos dos decenios son: a) los sectores de servicios no comercializables, como las telecomunicaciones, la energía o la banca; b) las industrias de transformación de recursos naturales que fabrican materias primas industriales (como pasta y papel, hierro y acero y aceites vegetales); c) las industrias maquiladoras que producen equipo electrónico, televisores y aparatos de vídeo y prendas de vestir; y, por último, d) la industria automotriz, que recibió un trato especial durante el período de liberalización del comercio" (Cimoli y Katz, 2003, pág. 12). Está claro que estos no son los tipos de sectores que contribuyen de manera fundamental a aumentar la competitividad internacional mediante las actividades de I + D y el progreso técnico6.68 De manera que, “…la nueva orientación de la política económica no han logrado producir un entorno macroeconómico apropiado para las inversiones y las empresas que estimule y respalde la creación y expansión de la capacidad productiva y el mejoramiento de la productividad y de la competitividad internacional.”69 De lo antes expuesto, es claro que la desindustrialización que se inició con el modelo combinado de protección y promoción de exportaciones 1975 – 1990, no obstante los buenos propósitos de la apertura para revertirla, terminó profundizándose, como lo refleja el profesor Luís Jorge Garay, cuando manifiesta que, “...la economía colombiana viene atravesando una relativa desindustrialización desde la década del ochenta, esta se ha profundizado aún más en medio del proceso de apertura económica”70, lo complementa el profesor Juan José 65 Ibíd. Pág. 366. 66 Sarmiento Palacio, Eduardo. Alternativas a la Encrucijada Neoliberal. ECOE ediciones, pág. 83. 67 Naciones, Unidas. Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, 2003, pág. 81 68 Naciones Unidas. Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, 2003, pág. 179 69 Naciones Unidas. Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, 2003, pág. 162 70 Garay S. Luís Jorge y otros. Colombia: Estructura Industrial e Internacionalización 1967 - 1996, Cap. 12 212 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Echavarría cuando afirma “Se presenta la participación de la industria en el PIB a precios corrientes desde 1925, y aprecios constantes desde 1970... En pesos corrientes se observa una participación creciente entre 1925(7.2%) y 1976(24.7%), y decreciente desde ese último año en adelante, particularmente durante los 1990s. El peso de la industria en 2003 (14.1%) es similar a aquel observado en 1948 (14.3%)”, más adelante, en el pie de página agrega: “El peso de la industria cayó 11.7 puntos del PIB entre 1970(25.7%) y 2003(12.3%); el de la industria cayó 5.6 puntos (21.2% a 15.5%) y el de los servicios creció 10 puntos (46% a 56%)”71. Como se observa, las previsiones de crecimiento y cambio estructural hechas por el DNP derivadas de la apertura resultaron erradas, esto es, el diagnóstico y las soluciones no se correspondieron con la naturaleza del problema. En respuesta a la desindustrialización se ha optado por el consumo irracional que sacrifica la inversión y mantiene el atraso, a tal punto, que según el profesor Eduardo Sarmiento, “En una sociedad donde existe una alta preferencia por el consumo presente, que en términos técnicos tiene una alta tasa de descuento, el mercado se manifiesta en bajas tasas de ahorro y elevadas tasas de interés.72 Lo cual es la mayor traba que se pueda oponer al desarrollo de la inversión. Esta es la razón que nos permite entender porqué, “En Colombia la liberación económica no se manifestó en la entrada de nuevos productos ni en la ampliación del número de participantes, sino en el fortalecimiento de conglomerados que fundamentan su poder en el control bancario.”73 En donde nos encontramos. Siguiendo la visión de A. Hirschman, se puede decir que Colombia se halla inmersa aún en un proceso de industrialización tardía y postrera de encadenamientos hacia atrás74, de muy lento crecimiento y transformación en el largo plazo, el cual se halla completamente estancado. El profesor José A. Ocampo, siguiendo a Hirschman nos dice que hasta donde se avanzó “…el proceso fue secuencial e involucró menos ruptura con el pasado, pero por eso mismo fue menos intensivo en aprendizaje y careció por mucho tiempo de la fuerte ideología industrialista y del peso de la burguesía industrial en la estructuras de poder...”75 y más adelante agrega que “…aun 71 Echavarría, Juan José y Villamizar Mauricio. El Proceso Colombiano de Desindustrialización. Publicado en Borradores de Economía del Banco de la República, documento virtual Pág.5 72 Sarmiento Palacio, Eduardo. Alternativas a la Encrucijada Neoliberal. ECOE ediciones, pág. 225 73 Sarmiento Palacio, Eduardo. Alternativas a la Encrucijada Neoliberal. ECOE ediciones, pág. 83. 74 Hirschman Albert. “Les effets de liaison dans le développent économique”, 1986 pág 4. Traducción de Raquel Velasco y revisión de José G. García. 75 Ocampo G. José A. Hirschman, la Industrialización y la Teoría del Desarrollo. Revista Desarrollo y sociedad, Universidad de los Andes, pág. 44. Andrade R. y Fortich Pacheco / Del modelo de sustitución de importaciones al modelo de apertura 213 cuando la industrialización estuvo plenamente en marcha, no dejo de ser una superposición a un modelo de desarrollo que, en lo fundamental, siguió siendo primario-exportador”76. Al evaluar la implementación de nuestro proceso de industrialización, se observa que es bien distinto de los llevados a cabo en las economías de industrialización tardía de Europa continental, en los cuales se privilegió la producción de bienes intermedios y de capital sobre los bienes de consumo77. Igualmente distinto del implementado en el sudeste asiático, caracterizado por ser altamente intensivo en capital, por un crecimiento rápido de la productividad debido al acceso a las tecnologías y los bienes de capital producidos en las economías más avanzadas, por intensos procesos de aprendizaje y por el cumplimiento de metas en términos de calidad y precios, lo cual les permitió sostener el mercado local e insertarse con relativa facilidad en el mercado mundial. Las dos estrategias antes señaladas fueron desarrolladas de manera intensiva y en períodos de tiempo muy cortos con resultados exitosos y aún con las diferencias que puedan entrañar, se vieron influidos “…por factores susceptibles de ser modificados por fuertes estímulos y decisiones de política, inclusive el ritmo y el carácter de la acumulación de capital, el comercio exterior y la competitividad internacional…”78 Bibliografía Acevedo, Albeiro; Quirós, Guillermo y Restrepo, Ramiro (1985). “Una Aproximación sobre el Desarrollo. Industrial Colombiano 1958 -1980”. En Jesús A. Bejarano, compilador, Lecturas sobre Economía Colombiana. Bogotá, Procultura Presidencia de la República, 11- 44. Avella G., Mauricio y Caballero A., Carlos. La Economía Política de la Reforma Financiera. En Jesús A. Bejarano, compilador, Lecturas sobre Economía Colombiana. Bogotá, Procultura Presidencia de la República, 109 - 166. Bonilla Ricardo, citado por José G. García (2005). Liberalización y Transformación en la industria Colombiana. Editado por la Fundación Universidad Autónoma de Colombia. Contraloría general de la república (1993). “El Sector agropecuario y la apertura”, en Revista Economía Colombiana, No 242. Contraloría General de la República. 76 77 78 Ibíd. Pág. 47. Ibíd. Pág. 44. Naciones Unidas. Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, 2003, pág. 162 214 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Departamento Nacional de Planeación (1991). La Revolución Pacífica: Plan de desarrollo económico y Social 1990 – 1994. Bogotá DNP. Dezaly, Yves y Gart, Bryant G (2002). La internacionalización de las luchas por el poder. Bogotá, Universidad Nacional de Colombia. Echavarría, Juan José y Villamizar Mauricio. El Proceso Colombiano de Desindustrialización. http://www.banrep.gov.co/publicaciones/pub_borra.htm Ferrer Aldo (1998). América Latina y la Globalización. Revista, en Revista de la CEPAL número extraordinario. http://www.eclac.org/revista/ Furtado Celso (1965). Dialéctica del Desarrollo. Bogotá, Fondo de Cultura Económica. Garay S. Luís Jorge y otros. Colombia: estructura industrial e internacionalización 1967-1996. http://www.lablaa.org/derautor.htm García Isaza, José Guillermo (2005). Liberalización y Transformación en la industria Colombiana. Bogotá, Fundación Universidad Autónoma de Colombia Hirschman Albert. “Les effets de liaison dans le développent économique”, 1986 pág 4. Traducción de Raquel Velasco y revisión de José G. García. Lora Eduardo y otros. Comportamiento del Ahorro y la Inversión: evolución histórica y determinantes. En Lecturas de Macroeconomía Colombiana. Editado por tercer mundo editores. Machado, Absalón y otros. “La Academia y el Sector Rural 5”. http://www.cid.unal. edu.co/files/publications/CID200406maacse.pdf Ministerio de Agricultura (1989). Por el Pleno Desarrollo de nuestra Agricultura. Memorias 1988 – 1989. Bogotá, Ministerio de Agricultura. Ministerio de Agricultura (1990). Por el Pleno Desarrollo de nuestra Agricultura. Memorias 1989 – 1990. Bogotá, Ministerio de Agricultura. Mora Riveros, Leonidas. “Elementos Estructurales de la Recesión Industrial en Colombia”. En Jesús A. Bejarano, compilador, Lecturas sobre Economía Colombiana. Bogotá, Procultura Presidencia de la República, 45 – 66. Naciones, Unidas (2002). Informe sobre el Comercio y el Desarrollo. Bogotá, Naciones Unidas. Naciones Unidas (2003). Informe sobre el Comercio y el Desarrollo. Bogotá, Naciones Unidas. Ocampo Gaviria, José Antonio (2007). Historia económica de Colombia. Bogotá, Andrade R. y Fortich Pacheco / Del modelo de sustitución de importaciones al modelo de apertura 215 Editorial Planeta. Ocampo G. José Antonio (2008). “Hirschman, la industrialización y la teoría del Desarrollo”. Revista Desarrollo y Sociedad, Universidad de los Andes, No 62, 41-61. presidencia de la república de colombia (2002). AgroVisión Colombia 2025. http:// www.udenar.edu.co/viceacademica Sarmiento Palacio, Eduardo (1998). Alternativas a la Encrucijada Neoliberal. Bogotá, ECOE ediciones – Academia Colombiana de Ciencias Económicas. Rincón Histórico 217 Rincón Histórico La carta de Mészáros *Felipe Tascón Recio La revista Economía y Desarrollo inicia la sección de documentos titulada “Rincón Histórico”, con una carta que Marx desde Londres, le escribió a Engels en Manchester, el 8 de octubre de 1858 (y que por primera vez, aquí publicamos traducida al castellano). Es útil publicar la carta en su integralidad, porque combina noticias familiares, con un abierto intercambio de ideas, de fuentes de información y de hipótesis de teoría económica y política. En ella, 10 años después del Manifiesto, además del intercambio de información sobre el cotidiano de la época, Marx retomaba el análisis de la globalización del mercado capitalista y su relación con la revolución socialista. Marx señala en este escrito personal, que la burguesía está para la época culminando su tarea histórica de creación del mercado mundial, con la colonización o anexión de los espacios globales que antes quedaban fuera de la frontera del capital; cuestionando la posibilidad de éxito de la revolución que consideraban madura para Europa, porque la burguesía en el resto del globo apenas ascendía, y por tanto desde los otros rincones del mundo podía ripostar. Nosotros, habitantes de inicios del siglo XXI, conocemos otra realidad del mercado: la globalización del capital financiero, que aprovechando la crisis de la deuda y la debilidad consecuente de los estados en todo el mundo, ubicó una nueva frontera de colonización: los propios estados, el neoliberalismo ha sido precisamente la metodología de conquista de esa nueva frontera. Es posible que esta pequeña carta pueda generarnos ideas de cómo superarlo. *Economista y Especialista en Planificación Financiera de la Universidad de La Habana (Cuba). Experto en formulación y evaluación de proyectos de cooperación internacional, y Decano de la Facultad de Ciencias Económicas, Administrativas y Contables de la Universidad Autonóma de Colombia. 218 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 Esta carta salió del anonimato gracias a István Mészáros1, a quien en octubre del 2004 le dije que parecía que Marx se la había enviado a él (más que a Engels), porque a partir del párrafo del “pequeño rincón del mundo”, él había construido su monumental Beyond Capital2 (1995); riéndose, el profesor húngaro me contestó que efectivamente esta carta nunca la había visto citada antes por ningún autor. El libro -que juega con el doble significado de “más allá” del libro “El Capital”, y “más allá” de la categoría “Capital”- tiene la importancia de ser la obra de cabecera del presidente Chávez en el proceso de construcción del “Socialismo del Siglo XXI”, por lo debería considerarse de consulta básica para quienes busquen entender la dinámica económica, social y política que hoy se desarrolla en el hermano país. Carta a Engels3 (viernes 8 de octubre de 1858) *Karl Marx Querido Federico, Hoy recibirás dos paquetes a la vez, ya que no todas las cosas caben en una sola carta. Se componen de: 1. Recortes de Reynolds´s4 en relación con Jones5. Podrás ver por ti mismo cuando Reynolds está comunicando realidades y opiniones basadas en hechos, y cuando está desahogando su rencor. Reynolds es un pícaro muy superior a Jones, pero es rico y un buen especulador. El mero hecho de darse vuelta y mostrarse como Cartista6, significa que esta posición tiene que ser más “rentable”. He leído el discurso de Jones en Manchester. Puesto que no viste sus primeros discursos en Greenwich, etc., no pudiste haber detectado que otra vez está haciendo un giro, y buscando llevar la "alianza" más de acuerdo con su anterior posición. 1 Filósofo y economista húngaro (1930…), discípulo de Lukacs y Profesor Emérito en la Universidad de Sussex. 2 Traducción castellana: "Más allá del capital", Vadell Editores, Caracas, 2001. 3 Tomado del Marxists Internet Archive. Traducción del inglés y notas, por Felipe Tascón. 4 George W M Reynolds (1814-1879), político, periodista y novelista inglés. 5 Ernest Jones (1819-1869), político y novelista inglés. 6 El Cartismo fue un movimiento político con diversas organizaciones que coincidían sobre los puntos de la "Carta", estos son: “sufragio universal..., distritos electorales de igual tamaño, votación secreta, fin de la necesidad de un título de propiedad para acceder al Parlamento..., pagar por los miembros del Parlamento, y la elección anual del Parlamento. " Rincón Histórico 219 2. Carta nueva de Pyat7, que -a diferencia de lo anterior- contiene uno o 2 hechos interesantes. Las marcas en el margen han sido garabateadas por mi bebé [Eleanor] y por lo tanto, no tienen ninguna relación con el contenido. 3. Nuevo manifiesto de Mazzini8. Sigue siendo el mismo viejo idiota. Salvo que ahora él es agradable, aunque no lo suficiente para considerar por más tiempo le salariat [al trabajo asalariado] como la forma absoluta y definitiva. No hay nada más divertido que el modo en que se contradice, por un lado, decir que en Italia, el partido revolucionario se organiza de acuerdo con sus puntos de vista y, por otra, después de probar que "su propio" estilo, no sólo tiene a la nación detrás de él, sino también que tiene muchas perspectivas de éxito en el exterior; y, finalmente, falla en explicar por qué, a pesar de tener a Dios, el Pueblo y a Mazzini en la oferta, todo sigue en calma en Italia. 4. Un pequeño recorte de la Hochwächter9 de Cincinnati, que contiene una carta del General Willich10. Teniendo en cuenta el giro optimista adoptado por el comercio mundial en este momento (aunque las grandes acumulaciones de dinero en los bancos de Londres, París y Nueva York muestran que las cosas no pueden de ninguna manera significar estar bien aún), es un consuelo, al menos, que la revolución ha comenzado en Rusia, porque considero la convocatoria de los notables de Petersburgo como un comienzo. Del mismo modo, en Prusia, las cosas están peor de lo que eran en 1847, y las ridículas falsas ilusiones sobre la propensión de la clase media hacia el príncipe de Prusia, explotaron en un arrebato de ira. No hará ningún daño a los franceses ver que -incluso sin ellos- el mundo se mueve (a la moda de Pennsylvania). Al mismo tiempo, los movimientos excepcionales de a pie entre los eslavos, en particular en Bohemia, no obstante contra-revolucionarios, todavía permiten fermentar el movimiento. La guerra de Rusia, de 1854-55, aunque miserable, y a pesar de sus dañinas consecuencias en los rusos (pero mejor que en los turcos), claramente precipitó el cambio actual de los acontecimientos en Rusia. La única circunstancia que convirtió a los alemanes en simples satélites de Francia en lo que se refiere al movimiento revoluciona7 Felix Pyat (1810-1889), escritor y político francés, socialista, fue miembro de la Comuna de Paris. 8 Giuseppe Mazzini (1805-1872), filósofo y político burgués italiano, activo en la unificación de la Italia moderna. 9 Periódico norteamericano publicado en alemán en la mitad del siglo XIX. 10 August Willich (1810–1878), militar comunista alemán, emigrado a EEUU, en la guerra civil sirvió al ejército del norte. 220 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 rio, fue la actitud de Rusia. Este absurdo cesará con un movimiento interno en Moscovia, que tan pronto como se asuma más claramente, tendremos la prueba de la total adición hacia el digno consejero gubernamental Haxthausen11, que se ha permitido ser engañado por las "autoridades" y campesinos que ellas han entrenado. No se puede negar que la sociedad burguesa sufre por segunda vez su siglo XVI, un siglo XVI que -espero- hará sonar su sentencia de muerte, al igual que el primero la trajo al mundo. La tarea histórica de la sociedad burguesa es la creación del mercado mundial, al menos en sus perfiles básicos, y de un modo de reproducción que descanse sobre esa base. Puesto que el mundo es redondo, parecería que esto se ha cumplido con la colonización de California y Australia, y con la anexión de China y Japón. Para nosotros, la pregunta difícil es ésta: la revolución en el continente es inminente y su carácter será de una vez socialista; ¿no será necesariamente aplastada en este pequeño rincón del mundo, puesto que en un territorio mucho más extenso el desarrollo de la sociedad burguesa está todavía en ascensión?. Por lo que hasta ahora en particular concierne a China, he de analizar cuidadosamente el movimiento del comercio desde 1836, que estableció en primer lugar, para 1847, el aumento de las exportaciones inglesas y norteamericanas entre 1844 y 1846, lo cual ha resultado un fraude, y que en los 10 años siguientes, mantuvo un promedio bastante quieto, mientras que en Inglaterra y Estados Unidos las importaciones procedentes de China aumentaron enormemente; en segundo lugar, el único resultado de la apertura de los 5 puertos y la anexión de Hong Kong fue un traslado del comercio de Cantón a Shanghai. Los otros “emporios” no cuentan. La razón principal del fracaso de este mercado parece ser el comercio del opio, al que de hecho ha estado confinado todo incremento en el comercio de exportación a China; sin embargo, otro factor es la organización económica interna del país, su agricultura minúscula, etc., cuya demolición demorará un tiempo larguísimo. El presente tratado de Inglaterra con China, que en mi opinión fue elaborado por Palmerston12, conjuntamente con el gabinete en Petersburgo, y fue entregado a Lord Elgin13 para llevarlo consigo en su viaje, es una burla del principio al fin. 11 August von Haxthausen (1792-1866), economista alemán, que por encargo del Zar Nicolás I, realizó un estudio de la tenencia de la tierra en el imperio ruso. 12 Henry John Temple, tercer vizconde de Palmerston; (1784-1865), por muchos años ministro y primer ministro británico con alta incidencia en la política colonial. 13 James Bruce, 8º Conde de Elgin (1811-1863), diplomático británico a quien se debe el robo de los frisos del Partenón y la supervisión de la segunda guerra del opio. Rincón Histórico 221 ¿Me puedes dar tus fuentes para el progreso de los rusos en Asia Central?, en cualquier caso las voy a utilizar en el artículo para The Free Press14. Mi madre se ha retirado repentina e inesperadamente, lo que para mí, es un silencio inexplicable. Me inclino a pensar que terceras personas han puesto palos en la rueda. Pero el asunto se resolverá por sí mismo. Recuerdos a Lupus. K.M. 14 Periódico norteamericano en que escribió Marx a mediados del siglo XIX. Instrucciones para autores 223 Instrucciones para autores/as La revista Economía y Desarrollo se ha inspirado en los Journals de Economía más importantes a nivel internacional, y por tanto, toda propuesta de publicación será analizada independientemente de su tendencia teórica. El objetivo principal de esta publicación es considerar aquellos artículos de investigación científica, de reflexión y de revisión, notas y comentarios con un alto nivel de calidad académica y que adicionalmente sean relevantes a la coyuntura económica y social a nivel colombiano e internacional. Se privilegiará la discusión sobre la economía del bienestar y el desarrollo. El documento debe ser original y su contenido será de responsabilidad exclusiva del autor/a (as-es) sin comprometer a la Universidad. El idioma de publicación es el español, pero se podrán incluir traducciones de otros idiomas. El envío de un trabajo a la revista Economía y Desarrollo, entraña el compromiso del autor/a de no someterlo de manera simultánea a la consideración de otras publicaciones. Los autores otorgan su permiso para que su artículo se difunda por los medios que se considere pertinentes, impresos y magnéticos. Los documentos no publicados serán archivados como artículos rechazados o en proceso de aceptación. El documento deberá ser enviado en medio magnético (archivo Word) a las siguientes personas, a las siguientes direcciones de correo electrónico: Felipe Tascón Recio Decano Facultad de Ciencias Económicas, Administrativas y Contables FACEAC Universidad Autónoma de Colombia Marcela Aguilar Pardo Coordinadora de Investigaciones - FACEAC Universidad Autónoma de Colombia e-mails: [email protected] [email protected] El documento será sometido a una evaluación anónima, de manera que quienes evalúen no conocerán la identidad de los autores/as. El Comité Editorial comunicará a los autores/as el resultado de las evaluaciones para que se tengan en cuenta los comentarios y se aclaren dudas o se hagan los ajustes a que haya lu- 224 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 gar. En el proceso, el Comité velará por la confidencialidad de las evaluaciones. Adicionalmente al documento, el/la autor/a deberá anexar la hoja de vida actualizada (en archivo Word) que contenga la siguiente información: correo electrónico, número de cédula, fecha de nacimiento, grado de escolaridad y publicaciones actualizadas, las cuales deberán incluir el nombre y el ISSN de la revista, el número de páginas y la Universidad o Institución que emite la Revista. Formato para la presentación de documentos: 1. Debe presentarse en medio magnético en archivo Word, a espacio sencillo, en letra Times New Roman, tamaño 12, en papel tamaño Carta, márgenes a 3 cm, sin superar las 12.000 palabras o las 40 páginas. 2. La primera página del documento deberá incluir la siguiente información y en el siguiente orden: a. Título. b. Nombre del autor/a. c. Resumen en español y en inglés que no supere las 120 palabras. d. Palabras Clave en español y en inglés que faciliten la indexación del artículo (máximo 6). e. Clasificación del artículo de acuerdo al sistema utilizado por el Journal of Economic Literature (JEL): http://www.aeaweb.org/journal/ elclasjn.html f. En nota de pie de página (con un asterisco) se incluirán los agradecimientos o información relacionada con ayuda financiera para elaborar el documento (sin afectar la numeración consecutiva de notas de pie de página del resto del documento). g. En nota de pie de página (con dos asteriscos) se incluirá el grado de escolaridad del autor/a, filiación institucional y correo electrónico (tres asteriscos para un segundo autor y así sucesivamente). 3. En el resto del documento no debe haber indicios que permitan identificar a los autores con el fin de ser remitido a un evaluador anónimo, quien podrá pedir correcciones en caso de ser necesarias. 4. Las notas de pie de página serán exclusivamente de carácter aclaratorio o explicativo, no deben incluir referencias bibliográficas. Instrucciones para autores 225 5. Las referencias bibliográficas deben aparecer en el texto con el apellido del autor, y en paréntesis, el año de la publicación: según Pérez (2004); en caso del uso de comillas se incluirá la página citada: según Pérez (2004, 21) “…”; y si son varias páginas: según Pérez (2004, 21-25). Si la referencia se presenta entre paréntesis: (Pérez, 2004, 21-25). 6. Los cuadros y gráficas deberán indicar su fuente de información en su parte inferior y los datos de origen deben presentarse en otro archivo magnético. (Como la revista es en blanco y negro, las curvas en las gráficas deben ser presentadas con símbolos diferenciadores, ejemplo: con rombos o con asteriscos, líneas continuas o discontinuas, más gruesa o más fina, etc.). Se sugiere que las tablas y gráficas que sean construidas en Excel sean importadas al programa de texto y no copiadas y pegadas. Esto para efectos de obtener una graficación final más precisa. 7. Las ecuaciones deben ser enumeradas consecutivamente a lo largo del texto ((1), (2), etc.) y esta enumeración debe estar alineada a la derecha de la página. 8. La numeración del documento debe presentarse de la siguiente manera: 1. Título 1er nivel. 1.1 Título 2do nivel. 1.1.1 Título 3er nivel. 1.1.1.1 Título 4to nivel. 9. La bibliografía del documento debe incluir solamente las publicaciones citadas en el texto y de la siguiente manera: a. Libro: Apellido e inicial del nombre del autor, año de publicación entre paréntesis, título en letra cursiva, ciudad de publicación (y país si la ciudad no es conocida) y editorial; ejemplo: VARIAN, H. (1999). Microeconomía intermedia: un enfoque actual. Barcelona, Edición en castellano por Antoni Bosch editor. b. Artículo en libro: Apellido e inicial del nombre del autor, año de publicación entre paréntesis, título del capítulo entre comillas, inicial del nombre y apellido del editor o compilador, título del libro en letra cursiva, ciudad de publicación (y país si la ciudad no es conocida) editorial y páginas que ocupa el artículo o capítulo; ejemplo: TOVAR, H. (1987). “La lenta ruptura con el pasado colonial (1810-1850)”, en J.A. Ocampo, compilador, Historia Económica de Colombia. Bogotá, Siglo XXI editores, 87-117. 226 Economía y Desarrollo / Vol. VIII / No. 2 / 09-2009 c. Artículo en revista: Apellido e inicial del nombre del autor, año de publicación entre paréntesis, título entre comillas, nombre de la revista en letra cursiva, ciudad de publicación, volumen, número y páginas que ocupa el artículo; ejemplo: QIU, L. (1995). “Strategic trade policy under uncertainty”, en Review of International Economics, Massachusetts, Vol. 3, Núm. 1, 75-85. d. Documentos de trabajo: Apellido e inicial del nombre del autor, año de publicación entre paréntesis, título entre comillas, nombre de la serie en letra cursiva; ejemplo: HALL, R. (1989). “Invariance Properties of Solow´s Productivity Residual”, en: NBER Working Papers Series, 3034, Cambridge. e. Artículo en periódico: Apellido e inicial del nombre del autor, año de publicación entre paréntesis, título entre comillas, nombre del periódico en letra cursiva, ciudad de publicación, número, día, mes, sección si la paginación cambia y páginas que ocupa el artículo, ejemplo: GALLEGOS, E. (2000). “El ocaso de un triunfador”, en La Jornada, México, Núm. 5509, 5 de enero, contraportada, 6-7. f. Fuente electrónica: Apellido e inicial del nombre del autor, título en letra cursiva, dirección de acceso subrayada, fecha en que se visitó entre paréntesis, ejemplo: BETANCOURT M., J. “Jerome Bruner: uno de los precursores de los estudios sobre estrategias cognitivas”, (ví: 29 de Abril de 2008), en http:// educacion.jalisco.gob.mx/consulta/educar/06/6betan.htm Revista Economía y Desarrollo Universidad Autónoma de Colombia Facultad de Ciencias Económicas, Administrativas y Contables Publicación Semestral Cupón de subscripción Nombre o razón social: ............................................................................... Cédula o NIT: .............................................................................................. Dirección: .................................................................................................... Ciudad: ........................................................................................................ 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